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GENERACIÓN DE IDENTIDAD DIGITAL PARA EL ACCESO A LOS
SERVICIOS CIUDADANOS DIGITALES EN COLOMBIA
NARDA SOFÍA ROMERO MONDRAGÓN1
SUMARIO
Introducción – I. MECANISMOS DE AUTENTICACIÓN DE IDENTIDAD. – 1.
Nociones generales -1.1. Firma electrónica y firma digital – 1.2. Biometría – 1.2.1. Motor
biométrico y motor multi biométrico – 1.2.2 Usos de la biometría– II.LA
IDENTIFICACIÓN EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO COLOMBIANO. – 2.1. El
derecho a la identidad. – 2.2. El Modelo de Identificación a cargo de la Registraduría
Nacional del Estado Civil. – 2.3. Evolución del proceso de Identificación en Colombia. –
2.4 Descripción y conformación de las bases de datos que integran el Sistema Nacional
de Identificación Colombiano. – III. EL CONCEPTO DE IDENTIDAD DIGITAL, EL
CASO ESTONIA Y LA PROSPECTIVA DE GENERACIÓN DE IDENTIDAD
DIGITAL A PARTIR DEL MODELO DE IDENTIFICACIÓN COLOMBIANO. – 3.1.
Concepto de Identidad digital y de perfilamiento de identidad. – 3.2. El caso de Estonia
como país que presta sus servicios digitalmente. – 3.3. Retos para la protección de los
datos personales. – 3.4. Generación de Identidad digital y electrónica en Colombia. – IV.
SERVICIOS CIUDADANOS DIGITALES EN COLOMBIA. – 4.1 Decreto 1413 de
2017– 4.2 Decreto 2106 de 2019.– 4.3 Decreto 620 de 2020– 4.4 Reparos, riesgos y
propuesta frente al Decreto 620 de 2020. – V. CONCLUSIONES. –Bibliografía.
1 Abogada y especialista en derecho probatorio de la Universidad Sergio Arboleda. Especialista en Derecho comercial
de la Universidad de los Andes. En la actualidad se desempeña como profesional del Grupo de Acceso a la Información
y Protección de datos personales de la Registraduría Nacional del Estado Civil. Correo electrónico
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Resumen: La transformación digital ha facilitado que los gobiernos y los privados presten
sus servicios de manera remota, sin embargo, el principal inconveniente es tener certeza
de quién realiza la transacción. Tradicionalmente, el mecanismo de autenticación de
identidad usado es la firma electrónica, que no equivale a la identidad real del individuo
y que incrementa el riesgo de suplantación de identidad. Este estudio propone generar
una identidad digital única para mitigar este inconveniente a partir del análisis jurídico de
los mecanismos de autenticación, destacando la biometría, y explica la evolución del
derecho a la identidad en Colombia. Finalmente, compara las normas recientes que
regulan la prestación de servicios del Estado por medios electrónicos con el caso de éxito
de Estonia y presenta los mecanismos de autenticación idóneos a implementar.
Abstract: Digital transformation has allowed governments and private parties to provide
their services remotely, however, the main setback is obtaining certainty on who performs
the transaction. Traditionally, the identity authentication mechanism used is an electronic
signature that is not equivalent to the individual's real identity and increases the risk of
identity fraud. This study proposes the generation of a single digital identity to mitigate
such inconvenient by performing a legal analysis of the authentication mechanisms,
highlighting biometry, and explains the evolution of the right to identity in Colombia.
Finally, it compares recent regulations on government-services provision through
electronic media to the success case of Estonia and presents the appropriate authentication
mechanisms to implemented.
Palabras clave: Transformación digital, servicios remotos, identidad, suplantación de
identidad, mecanismo de autenticación, firma electrónica, firma digital, biometría,
identidad digital, servicios ciudadanos digitales, medios electrónicos, Estonia, Colombia.
Keywords: Digital transformation, remote services, identity, identity fraud,
authentication mecanism, electronic signature, digital signature, biometry, digital
identity, citizen digital services, electronic media, Estonia, colombia.
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INTRODUCCIÓN
“Soy quien soy, aunque mis datos vivan en la nube”2
En Colombia, el reconocimiento de la identidad, es decir, lo que nos hace ser alguien y
no otra persona, lo que nos distingue y singulariza, surge desde el derecho a la
personalidad jurídica establecido en el artículo 14 de la Constitución Política3, además de
ser considerado como derecho humano consagrado en el artículo 6 de la Declaración
Universal de los Derechos Humanos4. Este derecho, permite que una persona tenga un
nombre, una nacionalidad, un domicilio, estado civil, capacidad y patrimonio5. De ahí
que, una persona pueda tener derechos y contraer obligaciones conforme advierte la Corte
Constitucional en sentencia C-591 de 19956.
La transformación digital ha facilitado que los gobiernos y los particulares presten sus
servicios a través de sistemas no presenciales, es decir, aquéllos que se realizan sin que
la persona tenga que estar físicamente ante la entidad que presta el servicio respectivo.
Lo anterior, ha repercutido en el incremento de los casos de suplantación de identidad
personal, al tener inconvenientes para establecer quién se encuentra del otro lado de un
dispositivo electrónico, obligando a los verdaderos titulares de la identidad a asumir las
consecuencias de actos jurídicos que no han realizado y, por tanto, desconocen como
propios. Esto, se traduce en cifras que por motivos de quejas por suplantación de identidad
han adelantado los colombianos ante la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC)
que, para julio de 2019, indicaba un crecimiento del 122%7.
2 Frase de la autora. 3 Constitución Política de Colombia. Gaceta constitucional 116 de 20 de julio de 1991. Artículo 14. Toda persona tiene
derecho al reconocimiento de su personalidad jurídica. “Leyes Desde 1992 - Vigencia Expresa y Control de
Constitucionalidad [CONSTITUCION_POLITICA_1991].” 4 Declaración Universal de los derechos humanos. Adoptada y proclamada en su resolución 217 A (III) de 10 de
diciembre de 1948. General, Declaración Universal de derechos Humanos. 5TREVIÑO GARCÍA, La Persona y Sus Atributos. 6Corte Constitucional de Colombia. C- 591 de 7 de DICIEMBRE 1995. M.P Jorge Arango Mejía. “C-591-95 Corte
Constitucional de Colombia.” 7 “Quejas Por Suplantación de Identidad Ante La Superindustria Crecieron 122% | Superintendencia de Industria y
Comercio.”
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Ahora bien, el sistema de identificación colombiano se basa en datos biográficos y
biométricos, tanto dactilares como faciales, atribuyendo un número único de
identificación personal a cada colombiano. Es decir, no existen dos colombianos iguales,
circunstancia que puede ser verificada por medios electrónicos, lo que permite generar
una identidad digital única a cada colombiano y su correspondiente mecanismo de
autenticación, como garantía para cualquier transacción electrónica con entidades
públicas o privadas.
Así las cosas, el Estado Colombiano no es ajeno al proceso de transformación digital,
como consecuencia de ello, recientemente reguló la entrada en funcionamiento de los
servicios ciudadanos digitales, con la expedición del Decreto 620 de 20208. Este decreto
permitirá la interacción de los ciudadanos con los servicios esenciales que prestan las
entidades del Estado por medios electrónicos. De lo anterior, surge la pregunta jurídica
con relación a si ¿Tiene el modelo de identificación en Colombia, a cargo de la
Registraduría Nacional del Estado Civil, las herramientas para generar identidad digital
a los colombianos y si debe ser el mecanismo de autenticación que se emplee en la
prestación de los servicios ciudadanos digitales regulados en el decreto 620 de 2020,
para garantizar la integridad, disponibilidad y confidencialidad de la información?
Teniendo en cuenta los anteriores lineamientos, la presente investigación busca primero,
analizar los mecanismos de autenticación de identidad. Segundo, explicar el proceso de
identificación de los colombianos y su evolución. Tercero, estudiar el concepto de
identidad digital a partir del caso de Estonia como país que presta sus servicios estatales
digitalmente, hasta su prospectiva de adaptación en Colombia. Finalmente, hacer un
análisis detallado de las disposiciones que regulan los servicios ciudadanos digitales para
concluir si los mecanismos de autenticación allí definidos son los idóneos para la
prestación electrónica de servicios a cargo del Estado Colombiano
8 Decreto 620 de 02 de mayo de 2020. "Por el cual se subroga el título 17 de la parte 2 del libro 2 del Decreto 1078 de
2015, para reglamentarse parcialmente los artículos 53, 54, 60, 61 Y 64 de la Ley 1437 de 2011, los literales e, j y
literal a del parágrafo 2 del artículo 45 de la Ley 1753 de 2015, el numeral 3 del artículo 147 de la Ley 1955 de 2019,
y el artículo 9 del Decreto 2106 de 2019, estableciendo los lineamientos generales en el uso y operación de los servicios
ciudadanos digitales. Diario oficial 51.302. ’ , “Ministerio de Tecnologías de La Información y Las
Comunicaciones.Decreto 620 de 2020.”
5
I. MECANISMOS DE AUTENTICACIÓN DE IDENTIDAD
1. Nociones generales.
1.1. Firma electrónica y firma digital.
Los conceptos de firma electrónica y firma digital en la legislación colombiana se
encuentran regulados en la Ley 527 de 19999. Bajo esta ley, se reglamenta lo relativo al
uso de mensajes de datos10 como mecanismo jurídico válido de manifestación de la
voluntad, la cual, trae consigo cuatro principios importantes de alcance e interpretación,
con la finalidad de garantizar su adaptabilidad -máxime el grado de desarrollo y evolución
tecnológico- para no generar obsolescencia de la disposición normativa y que remiten al
ámbito internacional desarrollado a partir de la Ley modelo de Comercio Electrónico de
la Uncitral.
Al respecto, refiere los principios de I) Internacionalidad, a través del cual se permite
acudir a principios allí regulados para su interpretación, como, la necesidad de
armonizarla con las definiciones que en el ámbito internacional se desarrollen11. II)
Primacía de la autonomía de la voluntad, permitiendo que las partes pacten la forma en
la que debe interpretarse los contratos celebrados mediante el uso de mensajes de datos,
por ejemplo, cuándo se perfecciona, cuándo se entiende que fue enviado y/o recibido un
mensaje de datos, entre otros, y en lo que no refieran, permite que se supla conforme se
regula en los artículos 16 a 25 de la normativa en comento. III) La equivalencia funcional,
que quizá sea uno de los de mayor relevancia para esta investigación, y es que, se entiende
que debe buscarse el análogo del mundo material para que funcione en el mundo digital,
es decir, basados en la función y objetivos que algo presta en el mundo físico, debe buscar
9 Ley 527 de 1999, 18 de agosto de 1999. Por medio de la cual se define y reglamenta el acceso y uso de los mensajes
de datos, del comercio electrónico y de las firmas digitales, y se establecen las entidades de certificación y se dictan
otras disposiciones. Diario Oficial 43.673. “Leyes Desde 1992 - Vigencia Expresa y Control de Constitucionalidad
[LEY_0527_1999].” 10 Ibid., artículo 2. a) Mensaje de datos. La información generada, enviada, recibida, almacenada o comunicada por
medios electrónicos, ópticos o similares, como pudieran ser, entre otros, el Intercambio Electrónico de Datos (EDI),
Internet, el correo electrónico, el telegrama, el télex o el telefax; 11 Ibid., artículo 3. INTERPRETACION. En la interpretación de la presente ley habrán de tenerse en cuenta su origen
internacional, la necesidad de promover la uniformidad de su aplicación y la observancia de la buena fe.
Las cuestiones relativas a materias que se rijan por la presente ley y que no estén expresamente resueltas en ella, serán
dirimidas de conformidad con los principios generales en que ella se inspira.
6
que se satisfagan de igual forma en el medio digital. Para ello, la ley lo que regula es los
análogos del concepto de “escrito”, “firma”, “original”12 para que si reunidas las
condiciones necesarias allí establecidas, se entienda que presta los mismos efectos en el
contexto digital y que por lo tanto deben entenderse como pares. IV) Neutralidad
tecnológica, el cual permite que, a través de cualquier mecanismo tecnológico, y no uno
en particular, puedan configurarse las condiciones mínimas que se requieren para la
finalidad específica, sin que se ate al uso de determinada tecnología, pues se entiende,
que hacerlo, limita el ámbito de adaptabilidad normativa y su espectro de
implementación13.
Además, el decreto 2364 de 2012 14 regula lo relativo a la firma electrónica, y la define
como aquella que permite identificar a una persona con un mensaje de datos15,
incluyendo los datos biométricos, como formas de firmar electrónicamente, desde que el
método sea confiable y apropiado para lo fines en los que se usa la firma. Ahora bien, por
confiable debe entenderse que son exclusivos a quien firma, en el contexto en que se trate,
y, puede verificarse cualquier modificación posterior al mensaje de datos16. De esta
forma, cuando la ley exija que algo deba firmarse, se entenderá que la firma electrónica
es válida desde que reúna estos requisitos17.
12Ibíd., artículos 6,7 y 8. 13Remolina, Nestor. 2010. “Conceptos Fundamentales de La Ley 527 de 1999.” En ElPeritaje Informático y La
Evidencia Digital En Colombina. Conceptos, Retos y Propuestas, edited by Ediciones Uniandes, 3–15. Bogotá:
Universidad de los Andes- Facultad de Derecho. 14 Decreto 2364 de 22 de Noviembre de 2012. Por medio del cual se reglamenta el artículo 7° de la Ley 527 de 1999,
sobre la firma electrónica y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial 48622. “Decreto 2364 de 2012 - EVA - Función
Pública.” 15 Ibid., artículo 1., 3) Firma electrónica. Métodos tales como, códigos, contraseñas, datos biométricos, o claves
criptográficas privadas, que permite identificar a una persona, en relación con un mensaje de datos, siempre y cuando
el mismo sea confiable y apropiado respecto de los fines para los que se utiliza la firma, atendidas todas las
circunstancias del caso, así como cualquier acuerdo pertinente. 16Ibid. Artículo 4°.Confiabilidad de la firma electrónica. La firma electrónica se considerará confiable para el propósito
por el cual el mensaje de datos fue generado o comunicado si:
1. Los datos de creación de la firma, en el contexto en que son utilizados, corresponden exclusivamente al firmante.
2. Es posible detectar cualquier alteración no autorizada del mensaje de datos, hecha después del momento de la
firma. 17 Ibid., Artículo 3°.Cumplimiento del requisito de firma. Cuando se exija la firma de una persona, ese requisito quedará
cumplido en relación con un mensaje de datos si se utiliza una firma electrónica que, a la luz de todas las circunstancias
del caso, incluido cualquier acuerdo aplicable, sea tan confiable como apropiada para los fines con los cuales se generó
o comunicó ese mensaje.
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Respecto de la firma digital, la misma se trata de una firma electrónica que, además,
cuenta con el aval de una entidad que certifica el contenido de ésta. De lo anterior se
desprende que, la ley presume que quien ha firmado digitalmente un mensaje de datos
quiere generar reconocimiento respecto de su autoría y contenido, lo que se compagina
con los efectos de la firma manuscrita, desde que sea única y controlada por una misma
persona, así como, ser verificada, es aquí donde entran a jugar un papel importante las
entidades de certificación digital. Así, la información firmada digitalmente queda atada y
su modificación la convierte en otro mensaje de datos, y se encuentra conforme con las
reglamentaciones que establezca el gobierno nacional18.
1.2. Biometría
La biometría proviene del griego “bio” (vida) y “metría” (medición)19, es una forma de
medir la vida. Gracias a rasgos únicos, inmutables y universales, es posible comparar a
los seres humanos, y a partir de la biometría, puede establecerse que no hay dos personas
iguales. Son diversas las definiciones respecto a la biometría, sin embargo, en lo que
coinciden es que se trata de usar características físicas o comportamentales de los
individuos para distinguirlos20. Dentro de los principales rasgos biométricos que permiten
comprender mejor su concepto, se encuentran métodos de medición facial, de huellas, de
voz, entre otros21, lo que permite verificar la identidad personal de un individuo22. Ahora
bien, esta información biométrica puede ser capturada, recolectada y procesada gracias a
las tecnologías que permiten realizar esta medición, que, al tratarse de datos asociados a
un individuo, tienen implicaciones directas en la protección de datos personales23.
18 Ley 527 de 1999, 18 de agosto de 1999. Por medio de la cual se define y reglamenta el acceso y uso de los mensajes
de datos, del comercio electrónico y de las firmas digitales, y se establecen las entidades de certificación y se dictan
otras disposiciones. Diario Oficial 43.673. Artículo 28. 19 Gómez Córdoba and Remolina Angarita, “Los Sistemas de Identificación Biométrica y La Información Biométrica
Desde La Perspectiva de La Protección de Datos Personales.” 20 “Biometric Adjective - Definition, Pictures, Pronunciation and Usage Notes | Oxford Advanced Learner’s Dictionary
at OxfordLearnersDictionaries.Com.” 21 Boothby, “Biometrics.” 22 Jasserand, “Avoiding Terminological Confusion between the Notions of ‘biometrics’ and ‘Biometric Data’: An
Investigation into the Meanings of the Terms from a European Data Protection and a Scientific Perspective.” 23Jasserand.
8
A nivel internacional existe el estándar ISO/IEC (International Standard Organization/
International Electrotechnical Comission) respecto de la biometría, en donde se define y
distingue su noción. De este estándar es importante destacar que, la biometría es
entendida como registro biológico que permite distinguir a los individuos a partir de
características extraídas para su reconocimiento por estos rasgos físicos24. Debe
advertirse que, en Colombia los datos biométricos son considerados como datos de
naturaleza sensible, es decir, que pueden llegar a afectar la intimidad de su titular y que
para ser tratados debe contarse con la autorización previa y expresa de este, a menos, que
se requieran para salvaguardar su vida, para el reconocimiento o garantía de un derecho
en un proceso judicial, para finalidades históricas o estadísticas, entre otras25.
Así, la biometría como sistema de identificación personal trae ventajas frente las formas
tradicionales de identificación personal, como suelen ser contraseñas, firmas o códigos,
que son fáciles de olvidar o pueden ser usados por terceros. De esta forma, la biometría
puede ayudar a mitigar estos riesgos y facilitar que pueda verificarse el rasgo biométrico
en tiempo real a través de la validación de esta información26.
1.2.1. Motor biométrico y motor multi biométrico
Aclarado el concepto de biometría, es necesario precisar que, al tratarse de información
medible, se requiere contar con los datos que pretenden validarse, es decir, que previo a
realizar procesos de autenticación por rasgos biométricos, debe contarse con un sistema
que almacena previamente los datos para su posterior consulta. De esta forma, existen
motores biométricos y motores multi biométricos, los cuales hacen referencia a las
diferentes bases de datos que usa la biometría. Los motores biométricos son aquellos que
permiten comparar un tipo de rasgo biométrico y los multi biométricos, son aquellos que
combinan más de un rasgo biométrico para ser comparado de manera simultánea.
24ISO/IEC JTC 1, ISO/IEC 2382-37:2017 Information technology - Vocabulary - Part 37: Biometrics (ISO/IEC JTC
1/SC 37). 25 Ley Estatutaria 1581 de 18 de octubre de 2012. Por la cual se dictan disposiciones generales para la protección de
datos personales. Diario Oficial 48.587. Artículos 5 y 6. “Leyes Desde 1992 - Vigencia Expresa y Control de
Constitucionalidad [LEY_1581_2012].” 26 Jain, Hong, and Pankanti, “Biometric Identification.”
9
Así, los multi biométricos resultan más eficientes a la hora de realizar la identificación,
pues, si no se logra comparar efectivamente un rasgo biométrico, puede acudirse a otro
para establecer la identidad de un individuo27. La importancia a la hora de verificar los
rasgos biométricos es contar con un sistema que soporte una magnitud ostensible de datos
almacenados que se requieran, esto dependerá de la robustez técnica del motor, entendida
como la agilidad de procesamiento de información. Debido a que estos sistemas se basan
en el reconocimiento automático de rasgos biométricos, que se denominan BAS, por sus
siglas en inglés, (biometric authentication system), y que, asignan a un rasgo biométrico
una cadena numérica única por puntos característicos múltiples. Por ejemplo, en las
huellas dactilares, definiendo distancias entre cada punto respecto del centro, y asignando
un valor a cada una28, por lo que, contar con un motor robusto permite agilidad en la
consulta comparativa realizada.
1.2.2. Usos de la biometría
En vista de la agilidad para reconocimiento a través de estos rasgos, la biometría tiene
diversos usos en la vida cotidiana de las personas. Desde usos para la seguridad, hasta
para la identificación de personas indocumentadas como se usó en Iraq y Afganistán,
considerando el uso de la biometría para aspectos militares, permitiendo establecer si una
persona puede o no llegar a usar armas29. De igual forma, estas herramientas se han usado
en sectores como la salud, para mediciones a nivel corporal como los latidos del corazón,
medición cerebral, reconocimiento del iris, de las huellas, de la sangre, entre otros. Así
como, para sectores industriales usando juegos de probabilidad, como patrones para el
uso de tarjetas de crédito y controles de acceso a locaciones específicas30.
Adicionalmente, la biometría también se ha empleado para identificar a sus nacionales
para fines civiles, políticos, electorales, como forma de acceso a servicios de salud y
27 Sahoo, Choubisa, and Prasanna, “Multimodal Biometric Person Authentication : A Review.” 28 Gómez Córdoba and Remolina Angarita, “Los Sistemas de Identificación Biométrica y La Información Biométrica
Desde La Perspectiva de La Protección de Datos Personales.” 29 Boothby, “Biometrics.” 30 Gómez Córdoba and Remolina Angarita, “Los Sistemas de Identificación Biométrica y La Información Biométrica
Desde La Perspectiva de La Protección de Datos Personales.”
10
pensiones31. Es así, como en Colombia, el sector financiero actualmente utiliza estas
herramientas para validar la identidad de quien realiza trámites ante entidades bancarias32
e incluso, entidades de certificación digital emplean la biometría como equivalente de la
firma manuscrita certificada33.
II. LA IDENTIFICACIÓN EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO
COLOMBIANO.
2.1. El derecho a la identidad
En Colombia, según el artículo 14 de la Constitución Política34, toda persona tiene
derecho al reconocimiento de su personalidad jurídica. Este derecho, se traduce como
bien estudió la Corte Constitucional en la sentencia C-114 de 2017, en el derecho de todas
las personas a tener un “nombre”35.
Ahora bien, la personalidad jurídica, históricamente, como rememora la Corte
Constitucional, se encuentra plasmado de forma idéntica en nuestra Constitución Política
a como se establece en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la
Declaración Universal de Derechos Humanos y en el Pacto Internacional de derechos
civiles y políticos36. El concepto de “persona” en el ordenamiento jurídico colombiano,
se encuentra definido en los artículos 73 y 74 del Código Civil Colombiano37, los cuales,
establecen, a su turno, la clasificación de personas en naturales y jurídicas. A su vez,
define a las personas naturales en el entendido que, “son personas todos los individuos
de la especie humana, cualquiera que sea su edad, sexo, estirpe o condición”38.
31 “Certicámara - Líderes En Certificación Digital En Colombia.” 32 “Biometria En El Sector Financiero Colombiano - Asobancaria.” 33 “Certicámara - Líderes En Certificación Digital En Colombia.” 34 ARTICULO 14. Toda persona tiene derecho al reconocimiento de su personalidad jurídica. Constitución Política de
Colombia. Gaceta constitucional 116 de 20 de julio de 1991. Leyes desde 1992 - Vigencia expresa y control de
constitucionalidad [CONSTITUCION_POLITICA_1991]. 35 Corte Constitucional de Colombia. C-114 de 22 de febrero de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo. “C-114-17
Corte Constitucional de Colombia.” 36Ibid. “C-114-17 Corte Constitucional de Colombia.” 37 Ley 57 de 15 abril de 1887. Sobre adopción de Códigos y unificación de la legislación nacional. Diario Oficial 7019.
“Ley 57 de 1887 - EVA - Función Pública.” 38 Ibid. ARTICULO 74. <PERSONAS NATURALES>. Son personas todos los individuos de la especie humana,
cualquiera que sea su edad, sexo, estirpe o condición.
11
Por lo anterior, el derecho a la personalidad jurídica, para las personas naturales en
Colombia, como analiza la Corte Constitucional en sentencia T-241 de 2018, se
constituye en el medio para probar la existencia de una persona humana en nuestro
ordenamiento jurídico. Además, es un derecho fundamental y presupuesto esencial para
garantizar la efectividad de los demás derechos y permite tener seis atributos de la
personalidad jurídica como son: nombre, capacidad, estado civil, domicilio, nacionalidad
y patrimonio, y es propio de los sujetos de derecho39.
Estos atributos de la personalidad jurídica vinculan a una persona con un ordenamiento
jurídico, existiendo una conditio sine qua non, entre el derecho a la personalidad jurídica
y sus atributos, es decir, que por el hecho de ser persona es indiscutible que se tiene
derecho al reconocimiento de éstos y, que son inseparables del ser humano40. Ahora bien,
la Corte Constitucional mediante sentencia T-623 de 2014, recuerda que el derecho a
la personalidad jurídica permite a la persona natural ser titular de derechos y sujeto de
obligaciones y que sus atributos son su esencia e individualización que determinan la
identidad personal41 .
Así las cosas, el constituyente primario en el artículo 120 de la Constitución Política42,
endilgó “lo relativo a la identidad de las personas” en cabeza de la Organización
Electoral, que se conforma por el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional
del Estado Civil (RNEC), pero, específicamente, asignó la función de “identificación de
las personas”, conforme al artículo 26643, en cabeza del Registrador Nacional del Estado
Civil.
39 Corte Constitucional de Colombia Sentencia T 241 de 26 de junio de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. “T-
241-18 Corte Constitucional de Colombia.” 40 Ibid. “T-241-18 Corte Constitucional de Colombia.” 41 Corte Constitucional de Colombia Sentencia T 623 de 28 de agosto de 2014. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. “T-
623-14 Corte Constitucional de Colombia.” 42.ARTÍCULO 120. La organización electoral está conformada por el Consejo Nacional Electoral, por la
Registraduría Nacional del Estado Civil y por los demás organismos que establezca la ley. Tiene a su cargo la
organización de las elecciones, su dirección y vigilancia, así como lo relativo a la identidad de las personas.
Constitución Política de Colombia. Gaceta constitucional 116 de 20 de julio de 1991. “Leyes Desde 1992 - Vigencia
Expresa y Control de Constitucionalidad [CONSTITUCION_POLITICA_1991].” 43Ibid. ARTICULO 266. <Artículo modificado por el Artículo 15 del Acto Legislativo 1 de 2003. El nuevo texto es el
siguiente:> El Registrador Nacional del Estado Civil será escogido por los Presidentes de la Corte Constitucional, la
Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, mediante concurso de méritos organizado según la ley. Su período
será de cuatro (4) años, deberá reunir las mismas calidades que exige la Constitución Política para ser Magistrado de
12
De lo anterior, es importante resaltar que la palabra “identificación”, según el diccionario
de la Real Academia de la Lengua Española (RAE) es “la acción o efecto de identificar
o identificarse”44. A su vez, “identificar” se define como “hacer que dos o más cosas en
realidad distintas aparezcan y se consideren como una misma”45 o “dar los datos
personales para ser reconocido”46, así como, “reconocer si una persona o cosa es la
misma que se supone o se busca”47.
Conforme a lo anterior, en Colombia existen tres documentos con los que se identifican
los colombianos a saber: I) Registro civil, en sus tres modalidades de nacimiento,
matrimonio y defunción. II) Tarjeta de identidad para los mayores de siete (7) años, y,
III) cédula de ciudadanía para los mayores de dieciocho (18) años.
En este sentido, cuando una persona nace en Colombia, tiene derecho a tener un “nombre”
y un estado civil48, además de los otros atributos, que se materializan en el primer
documento de identificación, el registro civil de nacimiento. El nombre, según el
diccionario de la RAE, se define como: “palabra que designa o identifica seres animados
o inanimados”49. En Colombia, el Decreto 1260 de 197050, conocido como “Estatuto
Registral”, define en el artículo 3 el nombre51, y establece que, el mismo comprende,
entre otros, “nombres y apellidos”.
la Corte Suprema de Justicia y no haber ejercido funciones en cargos directivos en partidos o movimientos políticos
dentro del año inmediatamente anterior a su elección.“Leyes Desde 1992 - Vigencia Expresa y Control de
Constitucionalidad [CONSTITUCION_POLITICA_1991].”
<Inciso modificado por el artículo 26 del Acto Legislativo 2 de 2015. El nuevo texto es el siguiente:> Ejercerá las
funciones que establezca la ley, incluida la dirección y organización de las elecciones, el registro civil y la identificación
de las personas, así como la de celebrar contratos en nombre de la Nación, en los casos que aquella disponga
(…).“Identificación | Diccionario de La Lengua Española | RAE - ASALE.” 44 “Identificación | Diccionario de La Lengua Española | RAE - ASALE.” 45 “Identificar | Diccionario de La Lengua Española | RAE - ASALE.” 46 Ibid. 47Ibid. 48 ARTICULO 1o. <DEFINICIÓN>. El estado civil de una persona es su situación jurídica en la familia y la sociedad,
determina su capacidad para ejercer ciertos derechos y contraer ciertas obligaciones, es indivisible, indisponible e
imprescriptible, y su asignación corresponde a la ley. Decreto 1260 de 1970. Por el cual se expide el Estatuto del
Registro del Estado Civil de las personas. Diario Oficial No. 33.118 del 5 de agosto de 1970. “Leyes Desde 1992 -
Vigencia Expresa y Control de Constitucionalidad [DECRETO_1260_1970].” 49 “Nombre | Diccionario de La Lengua Española | RAE - ASALE.” 50Decreto 1260 de 1970. Por el cual se expide el Estatuto del Registro del Estado Civil de las personas. Diario Oficial
No. 33.118 del 5 de agosto de 1970. “Leyes Desde 1992 - Vigencia Expresa y Control de Constitucionalidad
[DECRETO_1260_1970].” 51 Ibid. ARTICULO 3o. <NOMBRE>. Toda persona tiene derecho a su individualidad, y por consiguiente, al nombre
que por ley le corresponde. El nombre comprende, el nombre, los apellidos, y en su caso, el seudónimo.
13
En este documento de identificación, se registran los nacimientos que ocurran en territorio
nacional, los de los hijos de colombianos nacidos en el extranjero y los hijos por adopción,
entre otros52. Además, se registra su filiación y datos propios de su nacimiento como son
su lugar y fecha de nacimiento, entre otros. Conforme al mismo estatuto, una vez las
personas cumplen siete (7) años, deben identificarse con una “tarjeta de identidad”53, y,
cuando cumplen dieciocho (18) años, convirtiéndose en mayores de edad54, deben
identificarse con la cédula de ciudadanía en todos los actos civiles, políticos,
administrativos y judiciales55.
Según la Corte Constitucional en la sentencia T-241 de 2018, la cédula de ciudadanía
cumple varias funciones, entre otras, la de identificar a las personas, permitir el ejercicio
de los derechos civiles, la participación de los ciudadanos en la actividad política, además
de ser el medio idóneo para acreditar la mayoría de edad y la ciudadanía56. En
concordancia con lo anterior, la misma corporación en la sentencia T-888 de 2014
advierte que la cédula es la prueba de la identificación personal y que sólo con ésta se
No se admitirán cambios, agregaciones o rectificaciones del nombre, sino en las circunstancias y con las formalidades
señaladas en la ley.
El juez, en caso de homonimia, podrá tomar las medidas que estime pertinentes para evitar confusiones 52 Ibid. ARTICULO 44. <INSCRIPCIÓN EN EL REGISTRO DE NACIMIENTO>. En el registro de nacimientos se
inscribirán:
1. Los nacimientos que ocurran en el territorio nacional.
2. Los nacimientos ocurridos en el extranjero, de personas hijas de padre y madre colombianos.
3. Los nacimientos que ocurran en el extranjero, de personas hijas de padre o madre colombianos de nacimiento o por
adopción, o de extranjeros residentes en el país, caso de que lo solicite un interesado.
4. Los reconocimientos de hijo natural, legitimaciones, adopciones, alteraciones de la patria potestad, emancipaciones,
habilitaciones de edad, matrimonios, capitulaciones matrimoniales, interdicciones judiciales, discernimientos de
guarda, rehabilitaciones, nulidades de matrimonio, divorcios, separaciones de cuerpos y de bienes, cambios de nombre,
declaraciones de seudónimo, declaraciones de ausencia, defunciones y declaraciones de presunción de muerte, y en
general, todos los hechos y actos relacionados con el estado civil y la capacidad de las personas 53 Ibid. ARTICULO 109. <TARJETAS DE IDENTIDAD>. La Registraduría Nacional del Estado Civil expedirá
tarjetas de identidad a las personas que hayan cumplido siete años de edad, y la renovará a quienes hayan cumplido
catorce.
Tales tarjetas indicarán el nombre del interesado, el lugar y la fecha de nacimiento, lo mismo que el código del folio de
registro de nacimiento y de la oficina donde se sentó. El Gobierno, al reglamentar esta ordenación, dispondrá el formato
y calidad de las tarjetas, sus distintivos, y su exigibilidad. 54 ARTICULO 1o. Para todos los efectos legales llámase mayor de edad, o simplemente mayor, a quien ha cumplido
diez y ocho (18) años. Ley 27 de 1977. Por la cual se fija la mayoría de edad a los 18 años. Diario Oficial No. 34.902
del 4 de noviembre de 1977. “Derecho Del Bienestar Familiar [LEY_0027_1977].” 55 ARTÍCULO 1o. A partir del primero (1º) de enero de mil novecientos sesenta y dos (1962), los colombianos que
hayan cumplido veintiún (21) años solo podrán identificarse con la cédula de ciudadanía laminada, en todos los actos
civiles, políticos, administrativos y judiciales. Ley 39 de 1961. “Por la cual se dictan normas para la cedulación, y otras
de carácter electoral”. Diario Oficial No. 30.572 del 27 de julio de 1961.“Ministerio de Relaciones Exteriores -
Normograma [LEY_0039_1961].” 56Corte Constitucional de Colombia Sentencia T 241 de 26 de junio de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. “T-
241-18 Corte Constitucional de Colombia.”
14
acredita la identidad de su titular en las situaciones en que se exija, sean actos jurídicos u
otros, por lo que, es catalogada como medio idóneo e irremplazable para este fin57,
advirtiendo que para el ejercicio del derecho al sufragio en Colombia debe presentarse
este documento de identificación.
2.2. El Modelo de Identificación a cargo de la Registraduría Nacional del Estado
Civil.
La ley 89 de 1948, creó la Organización Electoral, y obedecía a dos objetivos principales,
el primero, correspondía a evitar la influencia de los partidos políticos en la obtención de
la cédula de ciudadanía; el segundo, versaba en garantizar la plena responsabilidad y la
imparcialidad política de los funcionarios que se encontraban adscritos a la Organización
Electoral, así como, la transparencia en la formación de los censos electorales, votaciones
y escrutinios58.
El artículo 14 de la Ley 89 de 194859, autorizó al Gobierno para contratar una misión
técnica extranjera que estudiara los sistemas que debían emplearse para la identificación
de los colombianos, la forma de cedularse y los mecanismos para estructurar los censos
electorales, así como, la organización de la Oficina Nacional de Identificación Electoral60.
Para ello, se contrató a la Misión Técnica Canadiense, que para el año 1949 presentó al
57Corte Constitucional de Colombia Sentencia T 888 de 20 de noviembre de 2014. M.P. María Victoria Calle Correa.
“T-888-14 Corte Constitucional de Colombia.” 58 ARTÍCULO 1º. La presente Ley tiene por objeto crear una organización electoral ajena a las influencias de los
partidos, de cuyo funcionamiento ningún partido o grupo político pueda derivar ventajas sobre los demás en la
obtención de la cédula de ciudadanía para sus afiliados, ni en la formación de los censos electorales, ni en las votaciones
y escrutinios; y cuyas regulaciones garanticen la plena responsabilidad y la imparcialidad política de los funcionarios
adscritos a ella. Este principio constituye la norma de conducta a la cual deberán ceñirse rigurosamente todas las
personas encargadas de cumplir cualquier función dentro de los organismos electorales. Ley 89 de 1948. Sobre
organización electoral. DIARIO OFICIAL. 26900. 22, DICIEMBRE, 1948. PÁG. 7. “LEY 89 DE 1948.” 59Ibid. ARTÍCULO 14. El Gobierno Nacional procederá a contratar en Inglaterra, Estados Unidos de América, Bélgica,
Suiza, Holanda, Suecia o Canadá, una misión técnica encargada de dictaminar acerca de los sistemas que deban
emplearse en la identificación y cedulación y en la formación de los censos correspondientes, y de redactar las normas
generales sobre expedición de cédulas de identificación, cancelación de las mismas llegado el caso, altas o bajas de
ciudadanos en el registro electoral permanente, sistemas de conservación de dichos registros, formación y conservación
del censo electoral permanente o revisión del mismo, así como lo concerniente a la organización misma de la Oficina
Nacional de Identificación Electoral y demás previsiones técnicas sobre la materia. Invístase al Presidente de la
República de precisas facultades extraordinarias hasta el 31 de diciembre de 1949 para el solo efecto de dar carácter
legal permanente a las recomendaciones que haga la misión técnica y que hayan recibido la aprobación unánime de la
Corte Electoral. Los decretos dictados por el Gobierno en desarrollo de esta facultad reemplazarán a las disposiciones
vigentes sobre la materia. “LEY 89 DE 1948.” 60 “Historia de La Registraduría - Registraduría Nacional Del Estado Civil.”
15
Ministerio de Gobierno un informe detallado, con una serie de recomendaciones. La
primera enfocada en la centralización de los archivos dactiloscópicos, alfabéticos,
numéricos, fotográficos y estadísticos en la ciudad de Bogotá. La segunda, adoptar el
sistema de clasificación dactiloscópica Henry Canadiense, que permite la clasificación de
fichas decadactilares, que hace referencia a un documento en el que la persona impone
sus diez (10) huellas dactilares con tinta y se ingresan sus datos personales de nombres,
apellidos, lugar y fecha de nacimiento, entre otros, documento antecedente para la
expedición de la cédula a través de una fórmula alfanumérica, es decir, por letras y
números. La tercera, adoptar el sistema fotográfico con máquinas Munro-Duo, que
permite la captura de fotografías simultáneas del ciudadano61.
Las anteriores recomendaciones fueron acogidas mediante el decreto 2628 de 195162 y
tuvieron un impacto trascendental en materia de identificación de los colombianos ya que
estableció mecanismos de seguridad dentro de la cédula de ciudadanía, contando con una
clasificación a partir de huellas dactilares y un registro a nivel fotográfico simultáneo.
Es preciso indicar que, con la expedición de la Resolución 0146 de 2000, se adoptó el
número único de identificación personal (NUIP), y para el 1º de febrero del mismo año
empezó a implementarse, tratándose de un código alfanumérico, pretendiendo con esto
corregir el hecho de que las personas tuvieran un número que los relacionara con un
registro civil de nacimiento, un número para una tarjeta de identidad y un número
diferente en la cédula de ciudadanía. Así, se pasó a un sistema con un único número que
identificará a la persona desde su nacimiento hasta su muerte63.
61“Historia de La Registraduría - Registraduría Nacional Del Estado Civil.” 62 Artículo 1°. Adóptanse ser las recomendaciones contenidas en el informe de la Misión Técnica Canadiense
presentando al gobierno nacional el 24 de abril de 1950, a saber: 1ª. Adopción del sistema Henry de clasificación
dactiloscópicas, tal y como se recomienda en el citado informe. 2ª. Adopción de la máquina fotográfica de
identificación Munro-Duo, para la fotografía simultánea del ciudadano y el ángulo interior izquierdo de la tarjeta
decadactilar (20 centímetros por 20 centímetros). 3ª. Adopción de la cédula de ciudadanía laminada (5 centímetros, 7
milímetros por 9 centímetros, 2 milímetros), que será una reproducción fotográfica del ángulo inferior izquierdo de la
tarjeta decadactilar, y del retrato del ciudadano. 4ª. Creación del archivo Dactiloscópicas único, centralizado en
Bogotá. 5ª. Establecimiento de un archivo alfabético, numérico, fotográfico, y de otros archivos para centralizar en
Bogotá el control de la cédula de ciudadanía, y la confección de listas electorales. 6ª. Establecimiento de un archivo
microfilmado de todas las tarjetas decadactilares. 7ª. Toda la cédula de ciudadanía llevará el afirma el registrador
nacional. DECRETO 2628 de 28 de Diciembre de 1951. DIARIO OFICIAL.27822. 6, FEBRERO, 1952. PÁG. 7.
“DECRETO 2628 DE 1951.” 63 “Revista Electrónica Nuestra Huella Digital, Edición 68, Octubre.”
16
2.3. Evolución del proceso de Identificación en Colombia.
La evolución histórica en materia de cedulación con fines de identificación y electorales
en Colombia data del 24 de noviembre de 1952, cuando se expidió la primera cédula de
ciudadanía, que se conoció como la cédula blanca laminada y que fuere entregada al
presidente de la República de aquél entonces, Laureano Gómez Castro64. Esta cédula de
ciudadanía era expedida para quienes cumplían con el requisito de la mayoría de edad a
los veintiún (21) años y estaba limitada para hombres. Dentro de los datos requeridos
contaba con la estatura, el color de piel y una fotografía en la que se debían ver las
orejas65. En el año 1956, se expide la primera cédula de ciudadanía femenina, siendo la
primera doña Carola Correa de Rojas66.
Sin embargo, este documento no contaba con mecanismos de seguridad que permitieran
garantizar la inalterabilidad de lo allí consignado ni la remoción de la fotografía adherida,
lo cual motivó a que, hacia el año de 1993 se expidiera la cédula café plastificada. Este
nuevo documento se hacía en lámina de acetato plastificado, garantizando que factores
como la humedad, impidieran alterar o borrar los datos consignados y fue expedido a
partir del 24 de octubre de 199367. Esta cédula se convirtió en el primer antecedente de
estos documentos que incluía herramientas que garantizaban, en cierta medida, la
durabilidad del documento, pero que, no garantizaba la seguridad en la información
consignada. Del mismo modo, esta, tampoco permitía que no hubiera dos colombianos
con más de una cédula, motivo por el cual, salió de circulación.
Seguidamente, a través del CONPES 2822 de 1995, se consolidó la primera fase de
modernización tecnológica de la RNEC con la aparición del “PMTI”68, por sus siglas,
(Proyecto de Modernización Tecnológico I). Con este sistema se estableció la
automatización del sistema de clasificación, almacenamiento y cotejo de impresiones
64 “Historia de La Registraduría - Registraduría Nacional Del Estado Civil.” 65 “Historia de La Cédula de Ciudadanía - Registraduría Nacional Del Estado Civil.” 66 “Historia de La Registraduría - Registraduría Nacional Del Estado Civil.” 67 “Revista Electrónica Nuestra Huella Digital, Edición 69, Noviembre.” 68 DIRECCION NACIONAL DE PLANEACIÓN, “REPUBLICA DE COLOMBIA DEPARTAMENTO NACIONAL
DE PLANEACION MODERNIZACION DE LOS SISTEMAS DE IDENTIFICACION CIUDADANA E
INSCRIPCION ELECTORAL Documento CONPES 2822-Registraduría Nacional Del Estado Civil-DNP-UJS.”
17
dactilares a través del Sistema Automático de Identificación Dactilar (AFIS)69, por sus
siglas en inglés, (Automated Fingerprint Identification System), el cual simplifica la
clasificación dactilar y la utilización de medios ópticos que permiten optimizar
condiciones de almacenamiento, consulta y mantenimiento de los archivos, además de
habilitar a determinados organismos judiciales y de seguridad su consulta, garantizando
la conservación de la información70. Existen dos clases de AFIS, el civil y el criminal,
para el caso de la RNEC, hablamos de un AFIS Civil, es decir, el que identifica a una
persona a través de sus huellas para que no tenga varias identidades. Este sistema procesa
las fichas decadactilares y los rastros, para interpretarlos a través de fórmulas matemáticas
asignando una fórmula única a cada huella de los diez dedos de cada colombiano por
puntos característicos. De esta forma el sistema permite realizar enrolamiento, validación
y comparación de todos los tipos de búsqueda, fichas contra fichas, fichas contra rastros,
rastros contra fichas, entre otros71.
Finalmente, en el año 2000 se inició la expedición de la cédula de ciudadanía de última
generación conocida como “cédula amarilla de hologramas”, actual documento con el
que se identifican los mayores de dieciocho (18) años y, a partir del 1 de enero de 2010,
será con la que se identifican los ciudadanos colombianos72. Igualmente, la RNEC con el
fin de identificar de forma más eficiente a los menores, migró de la tarjeta de identidad
rosada a la que se conoce como “azul biométrica” y que se expide desde el año 2008,
cuenta con las mismas especificaciones técnicas y de seguridad de la cédula de
ciudadanía73.
Ahora bien, es importante destacar que en el año 2018 la RNEC decidió contratar el
fortalecimiento, mantenimiento y sostenibilidad de la plataforma tecnológica del sistema
69 Automated Fingerprint Identification System (AFIS): Hardware y un software especializados que permiten la
verificación automática de la identidad de las personas a través de la comparación de las huellas dactilares de los
ciudadanos y su almacenamiento.“La Cédula de Ciudadanía de Tercera y Última Generación - Registraduría Nacional
Del Estado Civil.” 70 “Revista Electrónica Nuestra Huella Digital, Edición 68, Octubre.” 71 “Identificación Dactiloscópica de Personas: Qué Es El Sistema AFIS - Automated Fingerprint Identification System.” 72 “Con La Cédula Amarilla Con Hologramas Colombia Cuenta Con Un Sistema de Identificación Biométrico, Con
Tecnología de Punta y Modelo Internacional- Registraduría Nacional Del Estado Civil.” 73 “Tarjeta de Identidad Biométrica: Seguridad Para La Identidad de Los Menores de Edad - Registraduría Nacional
Del Estado Civil.”
18
de identificación y registro civil a nivel nacional. Como resultado, se evidencia la
evolución de un sistema automático de identificación por huellas dactilares AFIS, a un
sistema automático de identificación Biométrica (ABIS), por sus siglas en inglés,
(Automated Biometric Identification System), el cual, habilita que mediante el uso de
tecnologías de autenticación para el reconocimiento de rostros y huellas se incrementen
los niveles de seguridad y acceso de los servicios respecto de la identificación de los
colombianos74. De igual forma, permite mejorar los resultados de búsquedas al poder
comparar de manera complementaria los rasgos faciales de los ciudadanos con su
información dactilar incrementando la precisión y velocidad de procesamiento.
Así, la RNEC actualmente cuenta con una aplicación móvil para trámite de reimpresión
de documentos de identidad con autenticación del titular del documento, que permite la
autenticación biométrica facial del ciudadano, y así, autorizar su acceso a los servicios de
generación de duplicado75. Lo anterior, implica que cuando un colombiano realiza un
trámite para la expedición y/o entrega de su documento de identificación, la información
que es capturada respecto de sus datos biográficos y biométricos (dactilares y faciales) es
comparada inmediatamente contra la totalidad de información que reposa en el sistema
ABIS impidiendo que un colombiano pueda tener más de un documento de identidad,
garantizando así, la unicidad en la identificación y entrega a su titular. Igualmente, en
caso de que el colombiano requiera un duplicado de su documento de identificación,
puede valerse de la aplicación móvil para solicitarlo desde su celular, realizando
autenticación facial de la identidad del solicitante.
2.4 Descripción y conformación de las Bases de datos que integran el Sistema
Nacional de Identificación Colombiano
En desarrollo de las funciones que ejerce la RNEC, se han venido consolidando sus
sistemas de información. Actualmente, la entidad cuenta con ocho importantes bases de
74 “Detalle Del Proceso: CTO 012 DE 2018 RNEC.” 75 La aplicación se encuentra disponible para las plataformas IOS 10+ y Android 5+
19
datos que componen el actual Sistema Nacional de Identificación76, sin embargo, sólo se
detallan las que resultan aplicables para el objeto de esta investigación. La base de datos
primigenia, denominada Archivo Nacional de Identificación (ANI), que contiene la
información respecto de las cédulas de ciudadanía expedidas (producidas) por la RNEC
desde 1952. Se trata de una base de datos biográfica que incorpora la información de
nombres, apellidos, fecha y lugar de expedición del documento y la vigencia de este,
además de contar con todos los datos que se exigen para la expedición del documento
como fecha de nacimiento, grupo sanguíneo, género, estatura, entre otros.
Es importante resaltar que, las cédulas de ciudadanía se afectan respecto de su vigencia
por unas causales establecidas en artículo 67 del decreto 2241 de 1986 conocido como
“código electoral colombiano”, dentro de las que se destacan la cancelación por muerte,
falsa identidad, renuncia y/o pérdida de nacionalidad, entre otras77. Igualmente, se afecta
por suspensión de derechos políticos conforme el artículo 7078 de la misma disposición
normativa, entre otros motivos de afectación. Esto quiere decir que, el ANI se actualiza
con la información que remiten las autoridades con función registral, registradores del
estado civil, notarios, cónsules en el exterior, entre otros, así como, por la información
que reporta el Ministerio de Salud y Protección Social respecto de la muerte de un
colombiano y por las autoridades judiciales.
También, esta base de datos se afecta teniendo en cuenta las modificaciones que realizan
los colombianos respecto de sus datos biográficos, lo que la convierte una base de datos
dinámica, es decir, que su información se encuentra cambiando durante el tiempo79. El
76 Base de datos del Sistema Nacional de Identificación: Archivo Nacional de Identificación (ANI), censo electoral,
Sistema de información de registro civil (SIRC, Gestión electrónica de documentos de identificación, Gestión
electrónica de registro civil, MTR (massive transit railway), Sistema automático de identificación biométrica (ABIS),
Base de datos dispuesta para el proceso de autenticación biométrica (biointer). 77 Artículo 67. Son causales de cancelación de la cédula de ciudadanía por parte de la Registraduría Nacional del Estado
Civil, las siguientes: a) Muerte del ciudadano; b) Múltiple cedulación. c) Expedición de la cédula a un menor de
edad; d) Expedición de la cédula a un extranjero que no tenga carta de naturaleza; e) Perdida de la ciudadanía por haber
adquirido carta de naturaleza en otro país, y f) Falsa identidad o suplantación. Decreto 2241 de julio 15 de 1986.
DIARIO OFICIAL. AÑO. N.37571. 1, AGOSTO, 1986. PAG. 1.“DECRETO 2241 DE 1986.” 78 Ibid. Artículo 70. Los Jueces y Magistrados enviarán a la Registraduría Nacional del Estado Civil copia de la parte
resolutiva de las sentencias en las cuales se decrete la interdicción de derechos y funciones públicas, dentro de los
quince (15) días siguientes a su ejecutoria, para que las cédulas de ciudadanía correspondientes sean dadas de baja en
los censos electorales. Si no lo hicieren incurrirán en causal de mala conducta, que se sancionará con la pérdida del
empleo. 79 Nacional del Estado Civil Registraduría, “Informe de Rendición de Cuentas 2018.”
20
ANI fue construido para el desarrollo de la actividad misional de la entidad, sin embargo,
dada la creciente necesidad de acceso a la consulta a los datos de identificación de los
colombianos, la RNEC tuvo que establecer una nueva herramienta que permitiera que las
entidades públicas y particulares autorizados por la Ley, pudieran acceder a la consulta
de la información no sujeta a reserva legal establecida en el artículo 213 del decreto 2241
de 198680. Este procedimiento se reguló a través del artículo 9 de la Resolución 5633 de
201681 (Res. 5633/2016), en el que se requiere la suscripción de un contrato y
compromiso de confidencialidad, contar con políticas de seguridad de la información
acorde al estándar internacional ISO 2700182 y aportar un documento donde se establece
el fundamento legal de acceso y uso de los datos conforme a la ley de protección de datos
personales, por lo que, el primigenio ANI evolucionaría a tener una herramienta web para
consultas masivas denominada Web Service ANI83.
Desde el año 2016 con corte a 30 de septiembre de 2019, el ANI reportó 285.435
afectaciones en la vigencia de los documentos, 1’407.154.065 millones de consultas
80 Artículo 213, Toda persona tiene derecho a que la Registraduría le informe sobre el número, lugar y fecha de
expedición de documentos de identidad pertenecientes a terceros. Tienen carácter reservado las informaciones que
reposen en los archivos de la Registraduría referentes a la identidad de las personas, como son sus datos biográficos,
su filiación y fórmula dactiloscópica. De la información reservada solo podrá hacerse uso por orden de autoridad
competente. Con fines investigativos, los jueces y los funcionarios de policía y de seguridad tendrán acceso a los
archivos de la Registraduría. Cualquier persona podrá inspeccionar en todo tiempo los censos electorales, pero en
ningún caso se podrá expedir copia de los mismos. Decreto 2241 de julio 15 de 1986. DIARIO OFICIAL. AÑO
CXXIII. N.37571. 1, AGOSTO, 1986. PAG. 1.“DECRETO 2241 DE 1986.” 81 ARTÍCULO 9o. CONSULTA DE INFORMACIÓN AL ANI. Las entidades interesadas que requieran consultar la
información no sujeta a reserva legal del Archivo Nacional de Identificación (ANI), deberán elevar solicitud escrita de
intención de celebrar convenio o contrato, según el caso, indicando el propósito y las razones de la solicitud, las cuales
deben estar relacionadas con la función pública que legal y constitucionalmente desarrollan (entidades públicas y
particulares con funciones públicas) o con su objeto social (particulares autorizados por la ley). Dichas entidades
deberán acogerse a las modalidades, herramientas y formatos habilitadas para tal fin por la Registraduría Nacional.
La Registraduría Nacional del Estado Civil permitirá la consulta de la información no sujeta a reserva legal, teniendo
en cuenta los términos, procedimientos, condiciones establecidas en la presente resolución, garantizando el
cumplimiento de las limitaciones de acceso y uso referidas al derecho de habeas data, privacidad, reserva estadística,
asuntos de defensa y seguridad nacional y, en general, toda aquella información que tenga el carácter de reserva o
sensible.
PARÁGRAFO. Los casos de procesamiento de consultas masivas se realizarán por medio de cruces de información
contra las bases de datos del Archivo Nacional de Identificación (ANI) de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
La Registraduría Delegada para el Registro Civil y la Identificación, a través del Grupo de Acceso a la Información y
Protección de Datos Personales, o quien haga sus veces, y la Gerencia de Informática, evaluarán la pertinencia de la
suscripción de convenio o contrato, atendiendo la periodicidad y volúmenes de consulta requeridas por una misma
entidad solicitante. Resolución 5633 de 29 de junio de 2016. Por la cual se reglamentan las condiciones y el
procedimiento para el acceso a las bases de datos de la información que produce y administra la Registraduría Nacional
del Estado Civil. Diario Oficial No. 49.920 de 30 de junio de 2016. “Derecho Del Bienestar Familiar
[RESOLUCION_REGISTRADURIA_5633_2016].” 82 “ISO - ISO/IEC 27001 Information Security Management.” 83 “Detalle Del Proceso: SA 002 DE 2019 FRR.”
21
efectuadas por entidades privadas y públicas, para la mencionada fecha, un total de 25
contratos vigentes por parte de entidades particulares y 65 convenios vigentes con
entidades públicas84.
El ANI se complementa con las bases de datos de Gestión Electrónica de Documentos
de Identificación (GEDID) y “MTR”, por sus siglas en inglés (Mass transit railway) o
línea de tránsito masivo. Estas bases contienen información adicional, la primera de ellas
almacena las imágenes de los documentos antecedentes para la expedición de la cédula
de ciudadanía, como las tarjetas decadactilares de los colombianos que consignan las
imágenes de sus huellas, foto y demás datos biográficos. La segunda base, se encarga de
gestionar la producción documental permitiendo conocer el paso a paso de producción de
un documento de identificación hasta su expedición. Así, estas bases de datos se
encuentran conectadas en línea a la base de datos “ABIS”, que contiene la métrica
respecto de la información dactilar y de rasgos biométricos faciales de los colombianos.
Adicionalmente, con relación a la función registral a cargo de la RNEC, existe la base de
datos Sistema de Información de Registro Civil (SIRC), que contiene la información
de los registros civiles de nacimiento, matrimonio y defunción, la cual, cuenta igualmente
con un Web Service de consulta masiva denominado Web Service SIRC. Sin embargo,
al tratarse de una función compartida entre la RNEC y demás autoridades con función
registral, como son, notarios y cónsules en el exterior, entre otros, su proceso de
actualización depende de la remisión que conforme al artículo 23 del Decreto ley 019 de
201285 efectúen estas autoridades para su posterior grabación en el sistema. Es así como,
84 GALINDO VACHA, “INFORME DE RENDICIÓN DE CUENTAS 2019 CORTE 30 DE SEPTIEMBRE
REGISTRADOR NACIONAL DEL ESTADO CIVIL.” 85 Decreto Ley 019 de 10 de enero de 2012. Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones,
procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública. Diario Oficial 48.308. ARTÍCULO
23. ADMINISTRACIÓN DE LA BASE DE DATOS DEL REGISTRO CIVIL DE DEFUNCIÓN. <Artículo
modificado por el artículo 20 del Decreto Ley 2106 de 2019. El nuevo texto es el siguiente:> La Registraduría Nacional
del Estado Civil administrará la base de datos del Registro Civil de Defunción, la cual se actualizará con la información
del Registro Único de Afiliados a la Protección Social - Nacimientos y Defunciones (RUAF-ND), administrado por el
Ministerio de Salud y Protección Social y con la que remitan las notarías, los consulados, los registradores del estado
civil y las demás autoridades encargadas de llevar el registro civil.
Las autoridades o particulares que presten el servicio de Registro Civil deberán implementar los mecanismos
tecnológicos necesarios para interoperar con la Registraduría Nacional del Estado Civil, a fin de reportar en tiempo real
los registros civiles de defunción tramitados en sus dependencias.
La Registraduría Nacional del Estado Civil efectuará las verificaciones pertinentes y cruzará, corregirá, cancelará,
anulará e inscribirá de oficio los Registros Civiles de Defunción, para mantener actualizada la base de datos.
22
a 30 de septiembre del año 2019, se efectuaron 60’430.503 millones de consultas al
SIRC86.
Por último, encontramos la base de datos dispuesta para el proceso de autenticación
biométrica dactilar denominada “BIOINTER” que actualmente consultan las entidades
habilitadas por la ley87 a través de los operadores biométricos autorizados88 mediante la
Res. 5633/2016. Esta base de datos es una réplica cifrada de la información de los
colombianos a quienes la RNEC ha expedido una cédula de ciudadanía, se actualiza cada
treinta segundos con el ABIS y con la MTR, circunstancia que permite garantizar la
certeza respecto de los datos que se consulten, ya que como se explicó, los datos de
identificación son dinámicos. Todo ello se realiza, a través de un proceso 1 contra 1, es
decir, que un colombiano presenta su cédula de ciudadanía ante la entidad autorizada para
consultar la base de datos, posterior a esto, otorga su consentimiento previo, expreso e
informado para el tratamiento de sus datos biométricos, luego impone su huella dactilar
en un captor biométrico, avalado previamente por la RNEC89, y así consultar la
consistencia de su información biométrica dactilar contra la información asociada al
NUIP en tiempo real y suministrando, de ser exitosa la consulta los nombres, apellidos,
fecha y lugar de expedición del documento y la vigencia del mismo.
Con el fin de garantizar la confiabilidad y actualidad de la base de datos del Registro Civil de Defunción, cuando no
existan medios tecnológicos, las funerarias y parques cementerios solo podrán inhumar o cremar personas fallecidas
cuando se acompañe el certificado médico de defunción en físico, el dictamen del Instituto de Medicina Legal y
Ciencias Forenses o la orden de autoridad competente.
La Registraduría Nacional del Estado Civil, en conjunto con el Ministerio de Salud y Protección Social y el
Departamento Nacional de Estadística (DANE), definirán el formato único que deberán diligenciar los médicos, el
Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses -incluidas sus regionales y seccionales- y las autoridades competentes
cuando certifiquen la muerte de una persona.
El Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, utilizará como medios de identificación las huellas
dactilares del fallecido, la información odontológica o su perfil genético.“Leyes Desde 1992 - Vigencia Expresa y
Control de Constitucionalidad [DECRETO_0019_2012].” 86 GALINDO VACHA, “INFORME DE RENDICIÓN DE CUENTAS 2019 CORTE 30 DE SEPTIEMBRE
REGISTRADOR NACIONAL DEL ESTADO CIVIL.” 87 Ley 1753 de 9 de junio de 2015. Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un
nuevo país”. Diario Oficial 49.583. Artículo 159.“Leyes Desde 1992 - Vigencia Expresa y Control de
Constitucionalidad [LEY_1753_2015].” 88 Actualmente existen 7 operadores biométricos certificados. “Biometría | Registraduría Nacional Del Estado Civil.” 89 Actualmente existen 12 dispositivos homologados por la RNEC.“Biometría | Registraduría Nacional Del Estado
Civil.”
23
III. EL CONCEPTO DE IDENTIDAD DIGITAL, EL CASO ESTONIA Y LA
PROSPECTIVA DE GENERACIÓN DE IDENTIDAD DIGITAL A PARTIR DEL
MODELO DE IDENTIFICACIÓN COLOMBIANO.
3.1. Concepto de Identidad digital y de perfilamiento de identidad
En el capítulo anterior se definió el concepto de identidad en Colombia que se encuentra
a cargo de la RNEC y los documentos de identificación con los que deben identificarse
los colombianos a lo largo de su vida conforme su edad (registro civil, tarjeta de identidad
y cédula de ciudadanía). Así las cosas, estos documentos físicos permiten en diversos
escenarios probar la identidad de un colombiano.
La evolución de las tecnologías ha conllevado a que los trámites que se realizan por
diversas entidades de naturaleza pública o privada se presten de manera no presencial, y,
para ello, las tecnologías de la información han empezado a irrumpir por medio de
servicios electrónicos a los que se accede a través de computadoras, tabletas, teléfonos
inteligentes, entre otros, lo que ha incrementado la necesidad de establecer con certeza
la identidad de quién se encuentra del otro lado de alguno de estos dispositivos
electrónicos90. De ahí que, el concepto legal de identidad digital ha empezado a cobrar
relevancia respecto a su definición, partiendo de la premisa “una persona - una identidad”,
que permita así, mitigar las circunstancias de fraude inmersas en la ejecución de estas
transacciones digitales entendidas como aquellas que se gestan en el mundo electrónico
para llevar a cabo relaciones de negocios, contractuales, convencionales u otra clase de
obligaciones o interacciones91.
El concepto de identidad digital puede definirse como la identidad de una persona natural
que se compone de información, es decir, datos personales, almacenados y transmitidos
90 Sullivan, “Digital Identity and Mistake.”224. 91 Sullivan. 225.
24
por medios electrónicos permitiendo desarrollar transacciones no presenciales92. Ahora
bien, estos datos a la luz de la legislación colombiana, conforme se ha venido
esgrimiendo, se basan en datos biométricos y biográficos suministrados a partir de
documentos de identidad a cargo de la RNEC que asignan un NUIP. Esta circunstancia
no es coincidente en los sistemas de identificación del mundo pues depende del modelo
de organización de cada Estado y no en todos los países se cuenta con una entidad de
identificación única, o, si la hay, no siempre se ha realizado identificación a partir de
datos biométricos y biográficos asignando números de identificación. Tradicionalmente,
la información con la que se cuenta respecto a la identidad de las personas se ha venido
gestando a partir del concepto de “perfilamiento de identidad” entendido como el
procesamiento de información que permite construir un perfil respecto de algo o alguien,
tratando diversos datos que se infieren de experiencias pasadas almacenadas en sistemas
de información para atribuirlo a una posible persona y generando un perfil de ésta93.
Como consecuencia, la información que como personas hemos suministrado a diversas
entidades, sirve de fuente para que a través del tratamiento de estos datos se pretenda
establecer un posible perfil de persona, de donde surge el término “gestión de identidad
digital”, basado en información de portales de noticias, correos electrónicos, redes
sociales, entre otros, lo que conlleva a que una persona pueda tener diferentes perfiles de
identidad94, que por demás, pueden no ser verídicos o acordes a la realidad de la identidad
de la persona, circunstancia que a juicio personal, no se compagina con el concepto legal
de identidad adoptado en Colombia ya que se trata de una identidad única provista por la
RNEC.
Así las cosas, para transacciones electrónicas que traen consigo implicaciones
obligacionales, como por ejemplo, la interacción con el sector bancario, cobró relevancia
en algunos países, el tratamiento de bases de datos que albergan información con un grado
92Sullivan, “Digital Identity – The Legal Person?” 228. 93 Ferraris and Bosco, “Defining Profiling.”3. 94 Giones-Valls and Serrat i Brustenga, “La Gestión de La Identidad Digital: Una Nueva Habilidad Informacional y
Digital.”3-4.
25
mayor de veracidad, como ha sido el caso de Suecia, Noruega, Finlandia y Dinamarca,
en el que los bancos se han asociado para compartir su información con entes
gubernamentales y con terceros proveedores de información financiera, que permita
solventar el inconveniente en estos países de probar que las personas son quienes dicen
ser, a través del suministro de identidades electrónicas (e-ID), por sus siglas en inglés,
(electronic identification). Estos e-ID son reconocidas como la identidad de una persona
por autoridades de seguridad para más de veinte seis millones de personas, con una
cobertura de alrededor del 90% y que son usadas en promedio en más de cuatro
transacciones semanales95.
Los e-ID, pueden ser usados por un individuo en la red y tradicionalmente contienen
información básica de los datos de identificación como el nombre, número de identidad
personal, periodo de validez del documento electrónico, datos de nacimiento, entre otros,
que no necesariamente se encuentran almacenados en el documento, pero que, son
verificables a través de quien provee la identidad electrónica, entidad pública o privada.
Estas entidades, suelen incorporar una tecnología denominada “Personal Key
Infraestructure”, por sus siglas en inglés, (PKI) o llave pública de infraestructura, que
permite que quien recibe la información de identificación, la cual viaja encriptada (oculta)
cuente con otra llave que permita leerla, y así, establecer como verídica una transacción96.
Esta realidad de los países nórdicos ha sido posible por contar con un número único de
identificación atribuido a sus connacionales, y que se ha materializado mediante los e-ID
que almacenan información verificable a partir de este número mediante el uso de firmas
electrónicas y/o digitales. En contraposición, en el Reino Unido, se pretendió establecer
un e-ID, sin embargo, su sistema de identificación no emplea un número único de
identificación para las personas, por lo que no ha sido un caso de éxito97, o en el caso de
Estados Unidos de América en donde no existe unicidad en la identificación y que
95“UNLOCKING REVENUE THROUGH DIGITAL IDENTITY.” 96 Pimenidis and Savvas, “E-Identification Technologies for e-Government Interoperability in the EU.” 97 “UNLOCKING REVENUE THROUGH DIGITAL IDENTITY.”
26
tradicionalmente se ha basado en un número de seguridad social que coincide con
Australia donde se emplea un número, en vez de una firma98.
El incremento en el de uso de los e-ID conllevó a que en Europa, dada su organización
de Unión Europea integrada por diversos países con diversas formas de identificar a sus
nacionales en cada uno de ellos, se reglamentaran estos servicios para generar un modelo
que permita la interoperabilidad99 y seguridad, consolidado en la regulación e-IDAS,
cuyo objetivo es establecer las condiciones para que los países miembros de la Unión
reconozcan los documentos electrónicos de identificación como la identificación natural
y legal de las personas de los demás países miembros, bajo un esquema de notificación
electrónica, sentando las reglas para los servicios de confianza en particular para
transacciones electrónicas, así como, el marco legal para firmas, ventas, estampas de
tiempo, servicios de certificación de autenticación web electrónicas, entre otros100.
3.2. El caso de Estonia como país que presta sus servicios digitalmente.
Estonia forma parte de la Unión Europea y es un caso de éxito en implementación de
soluciones digitales, pues, a pesar de ser un país fundado como república independiente
en 1991, con alrededor 1,3 millones de habitantes, hoy en día presta sus servicios públicos
y privados por medios electrónicos mediante el establecimiento de e-ID de sus
nacionales101.
Para el año 2002 más de 1.2 millones de identificaciones electrónicas fueron provistas
para identificar a sus nacionales física y digitalmente, así como, firmar documentos
electrónicos, entre otros102. Estas identificaciones se basan en un chip electrónico, que
98 Sullivan, “Digital Identity and Mistake.” 99Interoperabilidad: dos o más sistemas se comunican de manera simultánea. “INTEROPERABILITY | Definition in
the Cambridge English Dictionary.” 100 “EIDAS - The Ecosystem.” 101 Vassil, “Digital Dividends Estonian E-Government Ecosystem: Foundation, Applications, Outcomes Estonian e-
Government Ecosystem Foundation, Applications, Outcomes.” 102 Vassil.
27
almacenan datos de los estonios respecto de su identidad, asignando dos claves al titular.
El documento se inserta en un lector, en el cual el ciudadano ingresa sus claves para
autenticar su identidad. La primera clave se usa para autenticar la identidad y la segunda
para firmar electrónicamente transacciones como la adquisición de pólizas, confirmar la
declaración de impuestos e inclusive votar electrónicamente103.
Aunado a lo anterior, dada la necesidad de contar con un lector del documento de
identificación electrónico, Estonia fue más allá, generando una solución para que a través
de teléfonos inteligentes se supliera la necesidad de contar con un lector del documento.
Actualmente, en Estonia es posible descargar una aplicación en un teléfono celular para
realizar transacciones electrónicas, asignando a los ciudadanos, previa validación de su
identidad, unos usuarios únicos, y así, garantizar la interacción por medios electrónicos
tanto con el Estado como con otras entidades privadas de manera segura104.
El gobierno de Estonia ha creado un sistema de residencia electrónica por sus siglas en
inglés (E-residency program) a través de una plataforma que permite a sus nacionales y
demás residentes de este país, para que a partir de una plataforma denominada X-Road,
que emplea una tecnología de seguridad denominada cadena de bloques, por sus siglas en
inglés, (Blockchain) se ofrezcan algunos servicios, para autenticar e identificar a sus
residentes frente a un gran espectro de transacciones comerciales y financieras, así como,
la interacción con servicios a cargo del Estado, permitiendo no solo identificarse ante la
entidad respectiva en Estonia, sino con los diversos países integrantes de la Unión
Europea por medios electrónicos105.
El desarrollo de este programa ha logrado su objetivo de masificación de transacciones
comerciales y demostrado la adaptabilidad de la identificación electrónica. Este programa
permite traspasar el concepto a escenarios transnacionales, modificando la interacción en
103 “Smart-ID — e-Estonia.” 104 “Smart-ID — e-Estonia.” 105 Sullivan, “Digital Identity – From Emergent Legal Concept to New Reality.”
28
el comercio electrónico y marcando un estándar para programas de identificación
similares de identidad digital con reconocimiento mutuo entre estados, como lo hacen
con Bélgica, Portugal, Lituania y Finlandia. Lo anterior, a partir de la interoperabilidad
con la plataforma X-road y los sistemas de estos países106.
En cuestiones electorales, Estonia también se ha valido del voto electrónico a partir de la
solución i-voting, por sus siglas en inglés (internet voting) o voto por internet, que permite
a los electores, a partir de sus e-ID, ejercer el derecho al sufragio por internet. En el año
2005, fue empleado por primera vez para elecciones de carácter nacional y en 2007 en
elecciones parlamentarias107. Otro logro destacado del caso de Estonia es contar con un
gobierno en la nube, es decir, aquel en el que se comparte la información de las entidades
gubernamentales por internet. A través de esta solución tecnológica, las entidades
públicas de Estonia se encuentran integradas permitiendo compartir la información que
almacena cada una de éstas en condiciones de integridad y seguridad de la información,
migrando de un gobierno presencial a un gobierno interconectado en la nube108.
El caso de Estonia al interior de la Unión Europea ha sido el modelo para emprender los
caminos que permitan establecer el desarrollo de un único mercado digital (DSM) , por
sus siglas en inglés (Digital Single Market), a partir del establecimiento del concepto de
SDI por sus siglas en inglés (EU Single Digital Identity-SDI) o identidad digital única
europea, mediante el reconocimiento de estas identidades electrónicas entre los países de
la Unión, iniciativa que se basa en tres pilares: 1. El acceso: para los consumidores y
empresarios y así mejorar las ventas de bienes y servicios al interior de la Unión Europea.
2. Ambiente: creando las condiciones necesarias para garantizar el desarrollo de redes
comerciales que permitan innovar la prestación de los servicios comerciales. 3. Economía
y sociedad: potencializando los servicios electrónicos para el crecimiento del mercado
digital109.
106 Sullivan. 107 “E-Governance — e-Estonia.” 108 “E-Governance — e-Estonia.” 109 Sullivan, “Digital Identity – From Emergent Legal Concept to New Reality.”
29
Por último, es importante comparar este caso con la regulación normativa en Colombia,
puesto que, el Decreto 620 de 2020 trae consigo un modelo de interoperabilidad de
entidades públicas y particulares, similar al adoptado en Estonia. Sin embargo, el modelo
colombiano no se basa en exclusivo en el concepto de identidad digital o cédula digital,
sino en el concepto de perfilamiento de identidad, que será explicado a profundidad en el
siguiente capítulo. Esta circunstancia, debe llamar la atención del gobierno colombiano
ya que sí es posible establecer una única identidad digital para cada colombiano. Así, el
modelo que Colombia debería seguir sería desarrollar soluciones a partir del modelo de
identificación único en Colombia a cargo de la RNEC, en contraposición al de validación
de diversas fuentes de información almacenadas para perfilar un ciudadano mediante el
uso de mensajes de datos, que puede generar brechas para la seguridad de las
transacciones que se realicen en los servicios ciudadanos digitales.
3.3. Retos para la protección de los datos personales.
El uso de las nuevas tecnologías que vienen aplicándose como el almacenamiento en la
nube, interoperabilidad, reconocimiento de rasgos biométricos y validación de datos
biográficos, no es otra cosa que, tratamiento de datos personales. En este sentido la
protección de datos personales en Colombia se encuentra regulada en la Ley 1581 de
2012. Partiendo de la definición “dato personal” establecida en el artículo 3, como
cualquier información vinculada o asociada a una persona110, deberán seguirse las reglas
en atención a la clase de dato, pues el decreto 1377 de 2013, que reglamenta la ley de
protección de datos personales, en el artículo 3, hace una clasificación de datos en: a)
públicos: aquellos que pueden ser conocidos por cualquier persona; b) privados: que sólo
deben ser conocidos por su titular; c) semiprivados: que pueden llegar a ser conocidos
por otros, en razón a la legitimidad, y d) sensibles: aquellos que pueden llegar a afectar
110Ley 1581 de 18 de octubre de 2012. “Por la cual se dictan disposiciones generales para la protección de datos
personales”. Diario oficial 48.587. “Leyes Desde 1992 - Vigencia Expresa y Control de Constitucionalidad
[LEY_1581_2012].”
30
la intimidad de su titular o su discriminación como los datos de género, biométricos,
filiación, entre otros111.
De ahí que, si bien existe una necesidad de acceso a la información, al emplear estas
soluciones electrónicas el reto será permitir garantizar los derechos de los titulares de los
datos personales dando cumplimiento a los requerimientos establecidos en la normativa
de protección de datos y generar un espacio en el que se asegura el cumplimiento de los
principios para el tratamiento de datos personales regulados en el artículo 4 de la ley en
comento, a saber: legalidad, finalidad, libertad, veracidad, transparencia, acceso y
circulación restringida, seguridad y confidencialidad112. Por lo anterior, cuando se trata
un dato, es decir, cualquier circunstancia en la que se usa un dato, ya sea sólo para
conocerlo, enviarlo o recibirlo, exista una ley que así lo permita, una finalidad legítima
para hacer uso del dato, se cuente con la autorización de su titular cuando se requiera, que
los datos sean reales, correctos y actualizados, se pueda informar a su titular cuando lo
requiera qué información personal se almacena y a quiénes se les ha suministrado, que
sólo se ha dado acceso a estos datos por personas autorizadas, y que se emplean
mecanismos que permiten asegurar sus datos y establecer la trazabilidad de los mismos.
Así las cosas, es necesario que al momento de desarrollar e implementar estas soluciones
tecnológicas se adopte el modelo de privacidad por diseño, aquel que fue concebido
adoptando las normativas que regulan la protección de los datos personales mediante el
uso de tecnologías que lo aseguran y garantizan113. Es decir, sistemas en los que se
establecen canales de comunicación seguros de la información, que permite que quien
accede a información, efectivamente usa los datos que son necesarios e indispensables
para su finalidad, se comparte información sin que sea duplicada o reproducida, se
permite a su titular en caso que lo requiera, conocer qué información se almacena, a
quiénes, qué y por qué se han compartido sus datos, que los datos se encuentran
111Decreto 1377 de 27 de junio de 2013. “por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 1581 de 2012” DIARIO
OFICIAL.48834. 27, JUNIO, 2013. PAG. 28. Artículo 3. “DECRETO 1377 DE 2013.” 112 “Leyes Desde 1992 - Vigencia Expresa y Control de Constitucionalidad [LEY_1581_2012].” 113 Hoepman, “IFIP AICT 428 - Privacy Design Strategies.”
31
asegurados mediante alojamientos con estándares para la seguridad de la información, y
aún, mediante conexiones que igualmente cuentan con estos estándares, inclusive
permitir el borrado seguro de los datos por solicitud de su titular o por ausencia de
legitimación, entre otros114.
Lo anterior, conlleva no solo a que quienes manejan información personal deban
garantizar la protección de los datos personales sino a que los mismos titulares de la
información empiecen a comprender que los datos son un activo de valor y que es
necesario exigir a quienes los tratan el cumplimiento de estos requerimientos legales para
su adecuado tratamiento.
3.4 Generación de Identidad digital y electrónica en Colombia.
En este acápite, se propone cómo generar Identidad Digital a los colombianos de acuerdo
con las funciones a cargo de la RNEC. Esta entidad puede considerar el modelo adoptado
en Estonia y generar un documento electrónico que cuente con un CHIP que almacene
los datos biométricos dactilares y biográficos en condiciones de seguridad, bien sea, a
partir de la tecnología PKI o como lo hizo Estonia, mediante blockchain, con el fin de
que se renueve la cédula de ciudadanía amarilla con hologramas. Todo esto con el fin de
establecer una nueva generación de cédula electrónica que permita a los colombianos en
el desarrollo de transacciones presenciales ante las entidades, autenticar en línea su
identidad, imponiendo su documento electrónico en un lector y así, se asegure la
transacción.
Ahora bien, conforme lo hizo Estonia, es necesario contar con un documento digital que
no requiera de lectores y que sea el que se emplee en relaciones no presenciales mediante
el uso de un aplicativo que deberá desarrollar la RNEC, similar al que emplea hoy en día
para la solicitud de duplicado de la cédula de ciudadanía, que permita mediante la
114 Hoepman.
32
comparación biométrica facial, autenticar la identidad de un colombiano sin que esté
presente. Lo anterior, teniendo en cuenta que para 2015 más de la mitad de la población
colombiana cuenta con un smartphone o teléfono inteligente115, lo que permite generar
un verdadero documento digital “cédula digital”, donde se asignen claves a sus titulares
para garantizar los niveles de transacción que se trate, en donde se requerirá sólo ingresar
una clave para validar su identidad y, en transacciones con un nivel mayor de confianza,
se efectúe de manera posterior autenticación complementaria a través de rasgos
biométricos faciales.
Implementando estas soluciones, al igual que lo hizo Estonia, será posible adentrar a la
Organización Electoral en Colombia a la realidad del voto electrónico mixto, acelerando
el proceso de escrutinio a partir de la modernización del sistema de identificación y, por
ende, electoral en Colombia, circunstancia que ha sido anticipada por la RNEC116. Todo
lo anterior, parece ser una realidad en ejecución por parte de la RNEC que recientemente
mediante el contrato 002 de 2020 decidió: “contratar el fortalecimiento, mantenimiento
y sostenibilidad de la plataforma tecnológica PMT II del sistema de registro civil e
identificación a nivel nacional, de conformidad con el estudio previo y la oferta técnica
la cual forma parte integral del contrato” , incluyó, entre otras, en la actividad 7 literal
y) “la presentación de un estudio técnico que contenga como mínimo las características
técnicas, de seguridad, económicas, beneficios, riesgos y mejores prácticas, que permita
a la Entidad evaluar y concluir la implementación de los proyectos para la expedición
de la cédula de ciudadanía digital y electrónica de los colombianos a partir de las
actuales condiciones con las que cuenta la entidad respecto del proceso de
identificación”117.
Por lo anterior, la RNEC se encuentra definiendo las condiciones necesarias para
establecer la identidad digital y electrónica única de los colombianos y así, contar con
115 “Uso de Los Smartphones En Colombia Ya Es Mayor al 50% de La Población, Según Asomóvil | Asomóvil.” 116 “El Voto Mixto, La Apuesta Del Nuevo Registrador.” 117 Contrato de prestación de Servicios 002 de 2020 suscrito entre la Registraduría Nacional del Estado Civil y Idemia
Identity & security sucursal Colombia.“Buscar Proceso.”
33
mecanismos de autenticación de identidad en condiciones de integridad, disponibilidad y
seguridad de la información de identificación, siendo una realidad que como colombiana
“soy quien soy, aunque mis datos vivan en la nube”.
IV. SERVICIOS CIUDADANOS DIGITALES EN COLOMBIA.
La entrada en funcionamiento de los servicios ciudadanos digitales (SCD) en Colombia
es reciente, desde el 2017, el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Tecnologías
de la Información y las Comunicaciones (MINTIC), ha buscado la prestación de los
servicios a cargo de las entidades del Estado por medios electrónicos, sin embargo, al mes
de mayo de 2020, no es una realidad en completa ejecución. Lo anterior, podría ser
consecuencia de ciertos reproches que la entidad que abandera la identificación en
Colombia RNEC, ha elevado respecto al esquema regulado - que serán resaltados en este
capítulo - circunstancia que ha llegado a instancias constitucionales aún no resueltas.
De ahí que, el presente capítulo tenga como fin hacer un análisis crítico de las
disposiciones que han regulado la materia y explicar los reparos y riesgos que evidencio
del esquema actual establecido, hasta proponer el escenario ideal de funcionalidad para
la prestación de los SCD.
4.1. Decreto 1413 de 2017118
Esta disposición normativa subrogada por el decreto 620 de 2020, reguló por primera vez
los SCD en Colombia. En este sentido, obligaba a: I) Entidades que conforman la
Administración Pública en los términos del artículo 39 de la Ley 489 de 1998119, y, II)
118 Decreto 1413 de 25 de agosto de 2017.Por el cual se adiciona el Título 17 a la Parte 2 del Libro 2 del Decreto Único
Reglamentario del sector de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, Decreto número 1078 de 2015, para
reglamentarse parcialmente el Capítulo IV del Título III de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 45 de la Ley 1753 de
2015, estableciendo lineamientos generales en el uso y operación de los servicios ciudadanos digitales. Diario oficial
50.336 25, agosto de 2017.“DECRETO 1413 DE 2017.” 119 ARTICULO 39. INTEGRACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA. La Administración Pública se integra
por los organismos que conforman la Rama Ejecutiva del Poder Público y por todos los demás organismos y entidades
de naturaleza pública que de manera permanente tienen a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones
administrativas o la prestación de servicios públicos del Estado colombiano.
34
Particulares con funciones públicas. Ambas entidades debían ser habilitadas por el
MINTIC. De otro lado, respecto a las Ramas Legislativa y Judicial, los órganos de
control, los órganos autónomos e independientes, y demás organismos del Estado se
realizaría bajo el principio de colaboración armónica entre entidades establecido en el
artículo 209 de la Constitución política de Colombia120.
Esta disposición, definió por primera vez, el concepto de cédula de ciudadanía digital
(CCD) como el equivalente funcional de la cédula de ciudadanía, es decir, que prestará
las mismas funciones y fines en medios electrónicos, como la identidad electrónica única.
El decreto regulaba cinco SCD básicos a saber: I) Servicio de autenticación biométrica.
II) Servicio de autenticación con cédula digital III) Servicio de autenticación electrónica.
IV) Servicio de carpeta ciudadana y V) Servicio de interoperabilidad.
Igualmente, definió que debía existir una entidad que se encargara de adelantar las
interacciones con los sujetos obligados en la prestación de los servicios ciudadanos
La Presidencia de la República, los ministerios y los departamentos administrativos, en lo nacional, son los organismos
principales de la Administración.
Así mismo, los ministerios, los departamentos administrativos y las superintendencias constituyen el Sector Central de
la Administración Pública Nacional. Los organismos y entidades adscritos o vinculados a un Ministerio o un
Departamento Administrativo que gocen de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio o capital
independiente conforman el Sector Descentralizado de la Administración Pública Nacional y cumplen sus funciones
en los términos que señale la ley.
Las gobernaciones, las alcaldías, las secretarías de despacho y los departamentos administrativos son los organismos
principales de la Administración en el correspondiente nivel territorial. Los demás les están adscritos o vinculados,
cumplen sus funciones bajo su orientación, coordinación y control en los términos que señalen la ley, las ordenanzas o
los acuerdos, según el caso.
Las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales son corporaciones administrativas de elección
popular que cumplen las funciones que les señalan la Constitución Política y la ley. LEY 489 de 29 de diciembre de
1998. “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se
expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales
15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.” Diario Oficial No. 43.464, de 30
de diciembre de 1998.“Leyes Desde 1992 - Vigencia Expresa y Control de Constitucionalidad [LEY_0489_1998].” 120 Artículo 2.2.17.1.2. Ámbito de aplicación. Serán sujetos obligados de las disposiciones contenidas en el presente
título las entidades que conforman la Administración Pública en los términos del artículo 39 de la Ley 489 de 1998 y
los particulares que cumplen
funciones públicas. Parágrafo. La implementación de los servicios ciudadanos digitales en las Ramas Legislativa y
Judicial, en los órganos de control, los órganos autónomos e independientes, y demás organismos del Estado no
contemplados en este artículo, se realizará bajo un
esquema de coordinación y colaboración armónica en aplicación de los principios señalados en el artículo 209 de la
Constitución Política. Decreto 1413 de agosto 25 de 2017. Por el cual se adiciona el Título 17 a la Parte 2 del Libro 2
del Decreto Único Reglamentario del sector de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, Decreto número
1078 de 2015, para reglamentarse parcialmente el Capítulo IV del Título III de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 45 de
la Ley 1753 de 2015, estableciendo lineamientos generales en el uso y operación de los servicios ciudadanos digitales.
Diario oficial 50.336 25,agosto de 2017. “DECRETO 1413 DE 2017.”
35
digitales denominado como “articulador”, que para tal efecto es la Agencia Nacional
Digital (AND). Así, la prestación de los SCD básicos estaba a cargo de “operadores”,
personas jurídicas de naturaleza pública o privada, que proveerían a todas las entidades
obligadas los diversos servicios de autenticación: biométrica, con cédula digital,
electrónica, de carpeta ciudadana y de interoperabilidad.
Ahora bien, el esquema estaba planteado, para que dependiendo la transacción que se
efectuara, se definiera el mecanismo de autenticación que se debía emplear, de manera
concertada entre el articulador y los sujetos obligados conforme el artículo 2.2.17.5.8121.
Es decir, que no siempre se emplearía la autenticación con CCD para todos los trámites
adelantados. Así las cosas, esta disposición estableció que los usuarios que quisieran tener
acceso a los SCD, incluidos los ciudadanos colombianos, pues, además, dentro de los
usuarios se incluía a ciudadanos con cédula extranjera y personas jurídicas, debían surtir
un proceso de registro ante los operadores respectivos de manera presencial, y en caso de
que lo hicieran de manera electrónica, el proceso se realizaría en línea a través de
autenticación con CCD.
El proceso de registro conforme al artículo 2.2.17.7.3122 contemplaba, en todos los casos,
que se validara la identidad de la persona natural a través de datos biométricos dactilares
contra la base de datos dispuesta para el proceso de autenticación biométrica de la RNEC.
Una vez surtida la validación de identidad de manera exitosa, estas entidades privadas y/o
121 Ibid. Artículo 2.2.17.5.8. Obligaciones de las entidades públicas y particulares que desempeñen funciones públicas.
Las entidades públicas y los particulares que desempeñen funciones públicas, en la implementación de los servicios
ciudadanos digitales tendrán las
siguientes obligaciones: (…) 2. Analizar con el articulador los riesgos de cada trámite con el fin de determinar los
niveles de garantía requeridos para cada uno de ellos. 122Ibid. ARTÍCULO 2.2.17.7.3. Procedimiento para el registro de usuarios por medios electrónicos.(…) 1 Registro de
las personas naturales. El registro de las personas naturales se efectuará a través del procedimiento adelantado por los
operadores de autenticación electrónica, en donde estos, en alianza con los operadores de autenticación biométrica,
validarán la identidad de las personas consultando la base de datos biométrica y biográfica de la Registraduría Nacional
del Estado Civil de acuerdo con los lineamientos definidos por dicha entidad. El registro se podrá hacer en línea cuando
la persona cuente con la cédula de ciudadanía digital expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil.
ARTICULO 2.2.17.7.4. Expedición de credenciales de autenticación electrónica a usuarios. Como resultado del
proceso de registro se otorgará al usuario un conjunto de credenciales las cuales deberán ser usadas en los procesos de
autenticación electrónica, para la firma de documentos en los procedimientos y trámites que adelanten ante las entidades
públicas a través de medios electrónicos.
36
públicas, entregarían a cada ciudadano unas “credenciales de autenticación” para acceder
a los SCD y estas mismas credenciales permitirían, además, firmar mensajes de datos.
Lo anterior, a juicio personal, significa que, estas denominadas “credenciales de
autenticación”, provistas por entidades públicas y/o particulares, previa verificación de
identidad a través de sus datos biométricos dactilares contra la RNEC, se configuran en
la “identidad digital del usuario”. De esta forma, cada vez que el usuario quisiera acceder
a cualquiera de los SCD, no se identificará ante las entidades del Estado integradas de
manera electrónica con su CCD, sino, con las “credenciales” que entregarían estos
terceros, mismas credenciales que le permitirían, además, suscribir documentos
electrónicos. Tan es así, que en caso de que la validación biométrica dactilar efectuada
contra la RNEC indicara que no es el titular del NUIP, el operador no suministraba las
“credenciales de autenticación” y, en caso de que el registro fuera electrónico, se debía
realizar a través de la CCD. Lo anterior, permite concluir que, se daba la misma función
y fines a las denominadas credenciales respecto de la CCD.
En este sentido, es importante precisar que, de un lado tenemos los datos que configuran
la identidad personal, que como se estudió, corresponde a la personalidad jurídica y sus
atributos, reconocidos mediante documentos de identificación únicos para cada
colombiano provistos por la RNEC a través de datos biométricos faciales y dactilares, así
como, datos biográficos: nombres, apellidos, lugar de nacimiento, fecha de nacimiento,
NUIP, entre otros. De otro lado, tenemos los datos asociados a alguien, que no configuran
la identidad de una persona natural, pero que la complementan, por ejemplo, los datos
que almacenan las entidades de salud, pensión, tributos, antecedentes judiciales y
disciplinarios, entre otros.
De ahí que, una deba ser mi identidad digital y su correspondiente mecanismo de
autenticación, y otra, que se puedan asociar datos meramente personales u otros, a
alguien, para que se autentiquen a través de firmas electrónicas y/o digitales. Por ejemplo,
si solicito un certificado tributario para que sea emitido por la autoridad competente, a
37
saber, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), puede firmarse electrónica
y/o digitalmente, tanto la solicitud, como la respuesta que asocia datos, no de mi identidad
personal, sino, de mi estado tributario frente al Estado colombiano.
Todo lo anterior, se origina como resultado de la copia del modelo establecido en Estonia
por parte de MINTIC, sin adaptación a la realidad del ordenamiento jurídico colombiano,
pues, como se estudió en líneas anteriores, en Estonia el suministro de los e-ID lo realizan
a través de terceros de confianza (entidades de certificación) mediante firmas electrónicas
y/o digitales que son aceptados por entidades públicas y privadas como la identidad
natural y legal de las personas y que dio lugar a la reglamentación e-IDAS, en cambio, en
Colombia existe una única autoridad de identificación de las personas por mandato
constitucional.
Tan replicado es el modelo establecido en esta disposición, que el MINTIC, para el 2019
realizó conferencia exponiendo la forma en la que sería implementada la herramienta X-
ROAD, misma herramienta utilizada por Estonia, respecto del servicio de
interoperabilidad123.
Por último, se debe advertir que, conforme a esta disposición normativa y mediante
“manuales de condiciones” proferidos por el MINTIC, se definían los lineamientos,
estándares y normas técnicas necesarias para la prestación del servicio que deben observar
los actores involucrados en la prestación de SCD, es decir, son manuales de imperativo
cumplimiento.
4.2. Decreto 2106 de 2019124.
Este decreto, promulgado en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el
artículo 333 de la Ley 1955 de 2019, que revistió al Presidente de la República para
123 “Siga En Vivo ‘Implementación de X-ROAD, Herramienta de Interoperabiliad’ - Ministerio de Tecnologías de La
Información y Las Comunicaciones.” 124 Decreto 2106 de 22 de noviembre de 2019. “Por el cual se dictan normas para simplificar, suprimir y reformar
trámites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la administración pública”. Diario Oficial No. 51.145
de 22 de noviembre 2019.“Leyes Desde 1992 - Vigencia Expresa y Control de Constitucionalidad [LEY_0489_1998].”
38
“simplificar o suprimir o reformar trámites, procesos y procedimientos innecesarios
existentes en la administración pública”, reguló materias de servicios ciudadanos
digitales.
El ámbito de aplicación de esta disposición rige conforme al artículo 2, para: I) Todos
los organismos, entidades y personas integrantes de la Administración Pública en los
términos del artículo 39 de la Ley 489 de 1998, y II) Los particulares cuando cumplan
funciones administrativas o públicas. Bajo esta disposición, los anteriores obligados se
definen como “autoridades”125. Del mismo modo, conforme a los artículos 9 y 10126, las
autoridades deben integrarse a los servicios ciudadanos digitales a través de los
instrumentos, programas, mecanismos, desarrollos, plataformas y aplicaciones que
disponga la AND.
125 Ibid. ARTÍCULO 2o. ÁMBITO DE APLICACIÓN. El presente decreto se aplicará a todos los organismos,
entidades y personas integrantes de la Administración Pública en los términos del artículo 39 de la Ley 489 de 1998, y
a los particulares cuando cumplan funciones administrativas o públicas. A todos ellos se les dará el nombre de
autoridades. 126Ibid. ARTÍCULO 9o. SERVICIOS CIUDADANOS DIGITALES. Para lograr mayor nivel de eficiencia en la
administración pública y una adecuada interacción con los ciudadanos y usuarios, garantizando el derecho a la
utilización de medios electrónicos, las autoridades deberán integrarse y hacer uso del modelo de Servicios Ciudadanos
Digitales.
El Gobierno nacional prestará gratuitamente los Servicios Ciudadanos Digitales base y se implementarán por parte de
las autoridades de conformidad con los estándares que establezca el Ministerio de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones.
ARTÍCULO 10. INTEROPERABILIDAD DE LA INFORMACIÓN DE LAS AUTORIDADES INTEGRADAS A
LOS SERVICIOS CIUDADANOS DIGITALES. Las autoridades deberán vincular a los mecanismos que disponga la
Agencia Nacional Digital, los instrumentos, programas, mecanismos, desarrollos, plataformas, aplicaciones, entre
otros, que contribuyan a masificar las capacidades del Estado en la prestación de Servicios Ciudadanos Digitales.
El servicio ciudadano digital de interoperabilidad será prestado por la Agencia Nacional Digital.
El uso y reutilización de la información que repose en bases de datos o sistemas de información que se encuentren
integrados en el servicio ciudadano digital de interoperabilidad, se deberá efectuar bajo los principios y reglas de
protección de datos personales señaladas, entre otras, en las Leyes 1581 de 2012 y 1712 de 2014, y conforme a los
protocolos de clasificación, reserva y protección de datos, que deberán seguir las entidades para su uso. Para tal efecto
no se requerirá la suscripción de acuerdos, convenios o contratos interadministrativos.
Las autoridades no exigirán a los ciudadanos los requisitos o documentos que reposen en bases de datos o sistemas de
información que se encuentren integrados en el servicio ciudadano digital de interoperabilidad.
PARÁGRAFO 1o. Cuando se requieran documentos reconocidos ante cónsul o expedidos por un cónsul de Colombia,
las autoridades deberán consultar los sistemas de información o bases de datos dispuestos por el Ministerio de
Relaciones Exteriores para tal fin. En consecuencia, no se podrán exigir los referidos documentos originales para
efectos de adelantar trámites o procedimientos.
PARÁGRAFO 2o. Cuando las autoridades se encuentren integradas y haciendo uso de los Servicios Ciudadanos
Digitales, los requisitos que puedan ser verificados a través del servicio ciudadano digital de interoperabilidad deberán
ser actualizados en el SUIT.
PARÁGRAFO 3o. Hasta tanto las autoridades encargadas de llevar registros públicos se integren al servicio ciudadano
digital de interoperabilidad, deberán habilitar su consulta gratuita y en línea a todas las demás autoridades, las cuales
deberán consultar la información de dichos registros únicamente para la gestión de trámites. En este caso, el ciudadano
o usuario estará eximido de aportar el certificado o documento físico requerido y servirá de prueba bajo la anotación
del servidor público que efectúe la consulta.
39
Ahora bien, a pesar de que la RNEC no forma parte de las autoridades habilitadas por
este decreto, pues su régimen es especial conforme al artículo 40 de la ley 489 de 1990127,
los artículos 10,11,12 y 13 de la disposición sí establecieron obligaciones a su cargo. Por
un lado, el artículo 11128 estableció que, para permitir la “identificación de los
colombianos en medios electrónicos”, la RNEC con el apoyo del MINTIC, definirían las
condiciones y mecanismos necesarios para la interoperabilidad de sus bases de datos en
el marco de la prestación de los SCD.
Esta redacción da lugar a dos inferencias: I) Bajo la comunicación simultánea de sistemas
(interoperabilidad) de las autoridades con los de la RNEC, se entiende que se identifica a
los colombianos por medios electrónicos y II) Las bases de datos de la RNEC que son
interoperables, el ANI y el SIRC, que almacenan datos biográficos, de manera automática
reportarán la identificación por medios electrónicos.
Sin embargo, es importante precisar que, una cosa es verificar la consistencia de los datos
de identificación asociados a una persona, y otra, identificarlo. Toda vez que, la
verificación de datos por mecanismos de interoperabilidad de estas plataformas no
garantiza que la persona que esté realizando un trámite electrónico sea el titular real de
esa identidad. Por ejemplo, supóngase que alguien conoce mis datos básicos de identidad
nombres, apellidos, fecha y lugar de expedición del documento y NUIP (que por demás
los hemos dejado en copias físicas de las cédulas de ciudadanía en diversos lugares, al
igual que el registro civil, y reposan en distintas bases de datos de entidades públicas y
127 ARTICULO 40. ENTIDADES Y ORGANISMOS ESTATALES SUJETOS A REGIMEN ESPECIAL. El Banco
de la República, los entes universitarios autónomos, las corporaciones autónomas regionales, la Comisión Nacional de
Televisión y los demás organismos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política se sujetan a
las disposiciones que para ellos establezcan las respectivas leyes. LEY 489 de 29 de diciembre de 1998. “Por la cual
se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las
disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del
artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.” Diario Oficial No. 43.464, de 30 de diciembre
de 1998. “Leyes Desde 1992 - Vigencia Expresa y Control de Constitucionalidad [LEY_0489_1998].” 128 ARTÍCULO 11. INTEROPERABILIDAD DE LAS BASES DE DATOS DE LA REGISTRADURÍA NACIONAL
DEL ESTADO CIVIL CON LOS SERVICIOS CIUDADANOS DIGITALES. Para garantizar el acceso de todas las
autoridades a las soluciones tecnológicas que permitan la identificación de los colombianos en medios electrónicos, la
Registraduría Nacional del Estado Civil deberá establecer las condiciones y los mecanismos necesarios para garantizar
la interoperabilidad de sus bases de datos en el marco de la prestación de los Servicios Ciudadanos Digitales de los que
trata el presente decreto con el apoyo del Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones.
Decreto 2106 de 22 de noviembre de 2019. “Por el cual se dictan normas para simplificar, suprimir y reformar trámites,
procesos y procedimientos innecesarios existentes en la administración pública”. Diario Oficial No. 51.145 de 22 de
noviembre 2019.“INTEROPERABILITY | Definition in the Cambridge English Dictionary.”
40
particulares), y los suministra ante cualquier autoridad. El sistema verificará
automáticamente la consistencia de los datos que reporta la RNEC, cuyo resultado será
positivo, como si yo, titular real de la identidad, hubiese adelantado el trámite, pues me
“identifique en medios electrónicos”. Esta situación, a todas luces genera riesgos para la
suplantación de identidad, frente a las autoridades que regula este decreto las cuales
tomarán decisiones a partir de lo que denominaría un “falso positivo electrónico”, pues,
conforme al artículo 14129 de esta disposición, todos los portales, sitios web, plataformas,
ventanillas únicas, aplicaciones y soluciones existentes, que permitan la realización de
trámites, procesos y procedimientos por parte de las autoridades se deben integrar a los
SCD y tendrán este mecanismo de autenticación como la “identificación electrónica de
los colombianos” y probablemente, firmado electrónica y/o digitalmente por los
operadores de SCD.
Precisamente, este decreto fue demandado por inconstitucionalidad y admitido mediante
auto, de 28 de abril de 2020 proferido por el H. Magistrado Dr. Antonio José Lizarazo
Ocampo, que dispuso, entre otros, (…) “ADMITIR la demanda presentada por el
ciudadano Alexander Vega Rocha130 en contra de los artículos 9, 10, 11, 12 y 13 del
Decreto Ley 2106 de 2019 por la presunta violación de los artículos 113, 120, 121,
150.10, 208, 209 y 266 de la Constitución Política”131. El debate que deberá ser resuelto
se circunscribe a la presunta violación de la separación de poderes y presunta
modificación de la Constitución a través de potestades otorgadas en una ley frente a los
artículos 9, 10, 11, 12 y 13 del Decreto Ley 2106 de 2019, planteamiento que generó una
duda mínima, sobre si se excedieron las facultades extraordinarias concedidas por la Ley
1955 de 2019, por lo que, en aplicación del principio pro actione, la demanda fue
129 Ibid. ARTÍCULO 14. INTEGRACIÓN A LA SEDE ELECTRÓNICA. Las autoridades deberán integrar a su sede
electrónica todos los portales, sitios web, plataformas, ventanillas únicas, aplicaciones y soluciones existentes, que
permitan la realización de trámites, procesos y procedimientos a los ciudadanos de manera eficaz.
La titularidad, administración y gestión de la sede electrónica es responsabilidad de cada autoridad competente y estará
dotada de las medidas jurídicas, organizativas y técnicas que garanticen calidad, seguridad, disponibilidad,
accesibilidad, neutralidad e interoperabilidad de la información y de los servicios.
Las autoridades deberán identificar en su sede electrónica los canales digitales oficiales de recepción de solicitudes,
peticiones y de información. El Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones regulará la materia 130 Actual Registrador Nacional del Estado Civil 131 Corte Constitucional de Colombia. Expediente D-13668. Auto de 28 de abril de 2020. Magistrado sustanciador
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO.“Corte Constitucional de Colombia.”
41
admitida, igualmente, por este cargo. De continuar el debate en instancias
constitucionales, la RNEC, podría solicitar la aplicación de la integración normativa y,
eventualmente, la Corte Constitucional establecer la inconstitucionalidad del decreto de
SCD.
4.3. El Decreto 620 de 2020132.
Esta disposición, subrogó el decreto 1413 de 2017 y el artículo 9 del decreto 2106 de
2019, es decir, es la normatividad vigente en materia de SCD en Colombia. El ámbito de
aplicación obliga a: I) Todos los organismos y entidades que conforman las ramas del
Poder Público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, II) Órganos autónomos e
independientes del Estado, y III) Particulares, cuando cumplan funciones administrativas
o públicas.
Como novedad, incorpora por primera vez en el ordenamiento jurídico la definición de
“identificación por medios digitales”, bajo el entendido que será a través de la CCD y por
biometría, conforme regule la RNEC133. Mantuvo incólume la definición de CCD,
suprimió los SCD de autenticación biométrica, autenticación con CCD y autenticación
electrónica, estableciendo que los mecanismos de autenticación se sujetan únicamente al
uso de firmas digitales y electrónicas134 removiendo el concepto de “credenciales de
autenticación”.
Así, actualmente tres, son los SCD base: I) Servicio de Interoperabilidad, II) Servicio de
autenticación digital y III) Servicio de carpeta ciudadana digital. A nivel de funcionalidad,
el servicio de interoperabilidad continúa a través del “articulador”, que es la AND, que
132 Decreto 620 de 02 de mayo de 2020. "Por el cual se subroga el título 17 de la parte 2 del libro 2 del Decreto 1078
de 2015, para reglamentarse parcialmente los artículos 53, 54, 60, 61 Y 64 de la Ley 1437 de 2011, los literales e, j y
literal a del parágrafo 2 del artículo 45 de la Ley 1753 de 2015, el numeral 3 del artículo 147 de la Ley 1955 de 2019,
y el artículo 9 del Decreto 2106 de 2019, estableciendo los lineamientos generales en el uso y operación de los servicios
ciudadanos digitales. Diario oficial 51.302 de 2 de mayo.’ , “Ministerio de Tecnologías de La Información y Las
Comunicaciones.Decreto 620 de 2020,” n.d., accessed May 26, 2020. 133 Ibid. ARTICULO 2.2.17.1.3. Identificación por medios digitales. La identificación por medios digitales, a través de
la cédula de ciudadanía digital y por biometría se regirá por las disposiciones que para tal efecto expida la Registraduría
Nacional del Estado Civil. en el marco de sus competencias. 134 Ibid. ARTICULO 2.2.17.1.4. Definiciones generales .(…) 10. Mecanismos de autenticación: Para efectos del
presente Decreto son las firmas digitales o electrónicas que al ser utilizadas por su titular permiten atribuirle la autoría
de un mensaje de datos. Lo anterior. sin perjuicio de la autenticación notarial.
42
como novedad prestará este servicio de manera exclusiva y únicamente para entidades
del Estado135. Los otros dos servicios, pueden ser prestados tanto por la AND como por
los “prestadores de SCD”, anteriormente denominados “operadores”, entidades públicas
o privadas, que se conectarán con la plataforma de interoperabilidad del Estado, es decir,
la que maneja la AND (X-ROAD), permitiendo incluso, que estos prestadores provean a
empresas de naturaleza particular los SCD136.
A nivel general, el esquema sigue siendo el mismo del decreto 1413 de 2017, variando
los sustantivos respecto de los actores y SCD por otros, pero, en ninguna parte del proceso
se realizará autenticación con CCD, por el contrario, todo se basa a partir del uso de firmas
electrónicas y digitales conforme regula la ley 527 de 1999 y, el MINTIC establecerá las
condiciones mínimas, y ya no a través de manuales de condiciones sino de “guías”137.
Respecto del proceso de registro de los usuarios, que siguen siendo personas naturales,
nacionales o extranjeras, personas jurídicas públicas o privadas138, ya no se realiza
135 Ibid. ARTICULO 2.2.17.2.2.2. Prestación del servicio ciudadano digital de interoperabilidad. El servicio de
interoperabilidad para las entidades del Estado será prestado de forma exclusiva por el Articulador.. 136 Ibid. ARTICULO 2.2.17.1.4. Definiciones generales. (…) 11. Prestadores de servicios ciudadanos digitales:
Entidades pertenecientes al sector público o privado, quienes, mediante un esquema coordinado y administrado por el
Articulador, pueden proveer los servicios ciudadanos digitales a ciudadanos y empresas. siempre bajo los lineamientos,
políticas, guías, que expida el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. 137 Ibid. ARTÍCULO 2.2.17.1.4. Definiciones generales. Para efectos de lo establecido en este título, se tendrán en
cuenta las siguientes definiciones: (…) 6. Guía de lineamientos de los servicios ciudadanos digitales: Es el documento
expedido y publicado por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, el cual incluye las
condiciones necesarias que el Articulador debe cumplir con el fin de garantizar la correcta prestación de los servicios
ciudadanos digitales. 7. Guía para vinculación y uso de los servicios ciudadanos digitales: Es el documento expedido
y publicado por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones destinado a las autoridades
referidas en el artículo 2.2.17.1.2. de este Decreto, que indica cuáles son las condiciones necesarias y los pasos que
deben realizar para la preparación, adecuación, integración, uso y apropiación de los servicios ciudadanos digitales, a
través de los cuales podrán integrar a sus sistemas. ARTÍCULO 2.2.17.2.2.3. Prestación de los servicios ciudadanos
digitales de autenticación digital y carpeta ciudadana digital. El servicio ciudadano de carpeta ciudadana digital será
prestado por el Articulador y por los prestadores de servicios ciudadanos digitales que se encuentren conectados con la
plataforma de interoperabilidad del Estado, de conformidad con las condiciones que para tal efecto defina el Ministerio
de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. El servicio ciudadano digital de autenticación digital será
prestado de conformidad con las disposiciones sobre firma electrónica y digital contenidas en la Ley 527 de 1999 y sus
normas reglamentarias, o las normas que la modifiquen, deroguen o subroguen, siguiendo los lineamientos que para tal
efecto señale el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones en el marco de sus competencias.
ARTÍCULO 2.2.17.2.2.4. Condiciones mínimas para el servicio de autenticación digital. Para la prestación del servicio
de autenticación digital se deberán atender las disposiciones sobre firma electrónica y digital contenidas en la Ley 527
de 1999 y sus normas reglamentarias, o las normas que la modifiquen, deroguen o subroguen. Parágrafo. El Ministerio
de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, establecerá las condiciones mínimas para el servicio de carpeta
ciudadana digital e interoperabilidad. 138 Ibid. ARTÍCULO 2.2.17.1.4. Definiciones generales. Para efectos de lo establecido en este título, se tendrán en
cuenta las siguientes definiciones: (…) 14. Usuario de servicios ciudadanos digitales: Es la persona natural. nacional o
extranjera, o la persona jurídica, de naturaleza pública o privada, que haga uso de los servicios ciudadanos digitales
43
mediante verificación de la identidad por rasgos biométricos dactilares contra la RNEC,
sino que, únicamente se entregará una firma electrónica y/o digital por parte los
prestadores139. Ahora bien, una vez registrado el usuario, se le suministrará otro
mecanismo de firma, sin que se defina cuál, pero siguiendo las disposiciones establecidas
en la ley 527 de 1999140.
4.4. Reparos, riesgos y propuesta frente al Decreto 620 de 2020.
Al definir el concepto de “identificación por medios digitales”, se puede configurar un
exceso en la facultad reglamentaria del ejecutivo al definir y regular a través de un
decreto, un derecho fundamental, como lo es la identificación, cuyo procedimiento se
encuentra vedado al trámite propio de Leyes Estatutarias, conforme el artículo 152 de la
norma de normas. Además, por mandato constitucional del artículo 266, la función de
“identificar personas” recae en la facultad exclusiva y excluyente del Registrador
Nacional del Estado Civil, que incluye la identificación por medios digitales, dando
aplicación al principio “Ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus”, donde la
ley no distingue no le es dable al intérprete hacerlo.
Ahora bien, se establece que la identificación por medios digitales será a través de la
“cédula de ciudadanía digital y por biometría141”, limitando a establecer la
identificación de las personas por medios digitales, únicamente mediante el uso de los
datos biométricos. Así, se puede inferir a partir de la interpretación de esta norma, que no
podrían llegar a utilizarse otros mecanismos de firmas electrónicas y/o digitales en la
CCD.
139Ibid. ARTICULO 2.2.17.6.3. Procedimiento para el registro de usuarios por medios electrónicos. Los usuarios
deberán registrarse para tener acceso a los servicios ciudadanos digitales. En dicho proceso registrarán la información
mínima necesaria para adelantar el proceso y la aceptación expresa de los términos y condiciones de uso y operación
del servicio. Para dicho registro se seguirá las disposiciones sobre firma electrónica y digital contenidas en la Ley 527
de 1999 y sus normas reglamentarias. o las normas que la modifiquen, deroguen o subroguen. 140 Ibid. ARTÍCULO 2.2.17.6.4. Expedición de mecanismos de autenticación digital a usuarios. Como resultado del
proceso de registro se otorgará al usuario de servicios ciudadanos digitales un mecanismo de firma siguiendo las
disposiciones sobre firma electrónica y digital contenidas en la Ley 527 de 1999 y sus normas reglamentarias. o las
normas que la modifiquen. deroguen. así como los lineamientos definidos por el Ministerio de Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones que se incorporarán en la Guía de lineamientos de los servicios ciudadanos digitales. 141 Ibid. ARTICULO 2.2.17.1.3. Identificación por medios digitales. La identificación por medios digitales, a través de
la cédula de ciudadanía digital y por biometría se regirá por las disposiciones que para tal efecto expida la Registraduría
Nacional del Estado Civil. en el marco de sus competencias.
44
De otro lado, para el acceso a los SCD, los colombianos en su interacción con el Estado
y los particulares, no se identificarán con la CCD, sino, a través de firmas electrónicas y
digitales provistas por entidades públicas y/o particulares, que, en realidad, configurarán
la identificación del ciudadano por medios electrónicos. Todo lo anterior, bajo el
entendido que los prestadores se integran al servicio de interoperabilidad, de lo cual se
podría inferir que la verificación de sus datos biográficos se realizaría en
interoperabilidad, a través de la plataforma X-ROAD que maneja la AND, sin que exista
certeza de que corresponda al titular real de la identidad, para que, de manera posterior
se suministre la respectiva firma (identidad digital) que deberá ingresar siempre el usuario
para el acceso a los SCD y, en caso de querer firmar mensajes de datos, se suministrarán
otras firmas electrónicas y/o digitales.
En la misma línea, el artículo 2.2.17.2.1.1 de este decreto, define el “servicio ciudadano
autenticación digital”, como: “el procedimiento que, utilizando mecanismos de
autenticación, permite verificar los atributos digitales de una persona cuando adelanten
trámites y servicios a través de medios digitales. (…)” (negrilla fuera de texto).
Así, el artículo incorpora el concepto de “atributos digitales”, sin que se defina tanto su
concepto como sus características, lo que, a la luz de esta investigación, configurarán la
identidad personal de un individuo. La cual refleja la interacción con el Estado
Colombiano por medios electrónicos y se sujeta al uso de firmas electrónicas y digitales
provistas por terceros, sin que se parta de los atributos de la personalidad jurídica, que
son los que configuran la identidad personal del colombiano conforme se estudió en el
segundo capítulo de esta investigación, y sin que se exija, la CCD, equivalente funcional
de la cédula de ciudadanía amarilla con hologramas, otorgando las mismas funciones que
cumple la cédula de ciudadanía a las firmas electrónicas y digitales provistas por terceros,
contraviniendo los pronunciamientos que respecto de las funciones y fines exclusivos de
la cédula de ciudadanía se estudiaron mediante las sentencias T-241 de 2018, T-888 de
2014, T 623 de 2014.
Así las cosas, se pueden evidenciar los siguientes riesgos: I) Suplantación de identidad.
Sobre este punto, se puede mencionar que debido a la interacción de ciudadanos que
45
podrán acceder a toda la información real que administran las entidades del Estado y
particulares, sin que exista certeza de que sea el titular de los datos, existe el riesgo que
este ciudadano pueda modificar, actualizar, corregir diversos datos e incluso adelantar
trámites, entre otros, sin una verdadera certificación de su identidad. II) Atribuciones
legales no verificadas. Así, se anticipa el riesgo de que se tomen decisiones por parte de
entidades del Estado y de personas a partir de mensajes firmados electrónicamente, sin
certeza de la identidad del ciudadano. III) Inapropiada interoperabilidad. Al respecto, es
importante advertir que en dado caso que se llegue a expedir la CCD por la RNEC, no se
tiene ningún protocolo de interoperabilidad de este documento de cara a los SCD ni cómo
se integrarán. Del mismo modo, los anteriores riesgos se incrementan debido a la función
de interoperabilidad con la RNEC, sin depuración de bases de datos previa, lo cual
conlleva a que se comparta información desactualizada, inexacta o incorrecta, en otras
palabras, información basura. IV) Falsos Positivos Electrónicos. Es importante recalcar
que teniendo en cuenta las inversiones del Estado colombiano en soluciones tecnológicas
y adquisición de firmas electrónicas y/o digitales, para toma de decisiones, esta tecnología
podría certificar identidad sin que en realidad este siendo cotejada con los datos de ese
ciudadano, sino con datos personales que pueden ser de fácil acceso. V) Incidentes de
seguridad. Así, la centralización de datos de los colombianos, a través de los operados de
SCD por el proceso de registro de usuarios, podría conllevar a eventos de seguridad de la
información como ocurrió recientemente en Ecuador142 lo cual puede dejar al descubierto
los datos de los ciudadanos colombianos.
Teniendo en cuenta los riesgos anteriormente descritos, se recomienda que se acelere el
proceso para la expedición de cédula de ciudadanía electrónica y digital. Ello con el fin
de que, a través de autenticación de este documento, accedan los ciudadanos a los SCD
teniendo garantía plena respecto de la identidad real de éste, permitiendo además, el
acceso de todos los ciudadanos a los SCD, sin necesidad de registro, o, si el MINTIC
considera necesario contar con una base de datos de registro, la misma se realice en
142 “Falla Informática En Ecuador: Los Datos de Casi Toda La Población Quedaron Expuestos,” accessed May 26,
2020, https://www.france24.com/es/20190917-ecuador-datos-expuestos-informacion-filtracion.
46
interoperabilidad con la RNEC y demás entidades que requiera, en condiciones de
integridad, disponibilidad y confidencialidad de los datos.
Ahora bien, en la interacción del ciudadano con las entidades del Estado, así como, entre
entidades, se deben aplicar los mecanismos de autenticación mediante el uso de firmas
electrónicas y/o digitales para que las denominadas autoridades tengan certeza con
relación a los trámites que firmen electrónicamente los colombianos y viceversa, como,
por ejemplo, acceder a una copia electrónica de su historia clínica o certificar por parte
de una entidad a otra, determinada circunstancia que se requiera conforme a las funciones
misionales de éstas.
Para que sea eficiente el proceso de interoperabilidad en los SCD, es necesario que de
manera previa las entidades que se integran a este modelo realicen una depuración
respecto de los datos de identificación de los colombianos que tienen almacenadas. Ello,
con el fin de que se puedan evitar o mitigar circunstancias similares a las que
recientemente llamaron la atención de diversos medios, con relación a la aplicación
“Ingreso Solidario”, donde resultaban beneficiadas de un subsidio económico del Estado
personas fallecidas, personas cuya consistencia de datos no era real y/o actualizada, entre
otros143. Posterior a esta depuración, sí resultaría efectivo que las entidades interoperen.
V. CONCLUSIONES
La RNEC cuenta con las herramientas para generar identidad digital y electrónica únicas
a los colombianos, por ende, se debió contemplar como mecanismo de autenticación a
emplear para el acceso a los SCD, que permitiría, que estos servicios sean verdaderamente
inclusivos, al habilitar a cualquier colombiano cedulado el acceso a los SCD, sin
143 “Ingreso Solidario Bases de Datos: Registraduría Halló Inconsistencias En Base de Datos de Ingreso Solidario |
Nacional | Caracol Radio,” accessed May 26, 2020,
https://caracol.com.co/radio/2020/04/14/nacional/1586884017_018841.html; “Alertan Inconsistencias En Casi 17.000
Cédulas Del Programa Ingreso Solidario - ELESPECTADOR.COM,” accessed May 26, 2020,
https://www.elespectador.com/noticias/politica/alertan-inconsistencias-en-casi-17000-cedulas-del-programa-ingreso-
solidario-articulo-914529.
47
necesidad de registro y en condiciones de integridad, disponibilidad y confidencialidad
respecto de sus datos de identificación personal.
De igual forma, la autenticación a través de CCD no debe ser el único mecanismo
autenticación que se emplee en los SCD, puesto que, en los demás trámites que realice el
colombiano, una vez accede a la plataforma donde se encuentran integradas las
autoridades, sí se requiere de los operadores de SCD para que se firmen mensajes de datos
electrónica y/o digitalmente. Sin embargo, resulta llamativo que, a pesar de las bondades
del sistema nacional de identificación administrado por la RNEC, se dejen de lado, para
que sean terceros los que resuelvan cómo identificarán a los colombianos para suministrar
las respectivas firmas digitales y/o electrónicas y conforme a las guías que para tal efecto
expedirá MINTIC.
Así, el modelo vigente de SCD puede convertirse en un foco para la suplantación de
identidad de los colombianos, y, por ende, la toma de decisiones errada por parte de las
autoridades que integran estos servicios. En el mismo sentido, el uso desmedido de firmas
electrónicas y/o digitales concebidas conforme el actual decreto, favorece a los
operadores de SCD, pues este servicio tendría un costo, que se desconoce.
Respecto del caso de Estonia, si bien es un éxito, debió ser adaptado por MINTIC a las
realidades del ordenamiento jurídico colombiano, aprovechando las diversas bases de
datos que tienen las entidades que integran el modelo de SCD. De esta forma, interoperar
sistemas de información entre entidades, sin depurar bases de datos de manera previa, es
un riesgo alto, al compartir información entre entidades que pueden ser contrarias a la
realidad y que servirán de fuente para la toma de decisiones a pesar de que estén firmadas
electrónicamente. Del mismo modo, la centralización de datos en los operados de SCD,
mediante el registro que deben realizar a los usuarios, podría conllevar a incidentes y/o
eventos de seguridad de la información poniendo en riesgo los datos de los colombianos.
48
Se deja en evidencia, a lo largo de la investigación, el choque de trenes entre la RNEC y
el MINTIC. Toda vez que, el MINTIC ha buscado modificar el esquema de regulación
normativa en la prestación de los SCD en los últimos tres años, contemplando su
administración a través de terceros que suministrarían firmas electrónicas y/o digitales,
sin tener en cuenta, los avances y desarrollo, tanto técnico como jurídico de la RNEC.
Así, por ejemplo, en caso de que la RNEC expida la CCD, no se encuentra regulado cómo
se integrará a los SCD, por ende, no sería empleada como mecanismo de autenticación
en estos servicios.
Finalmente, la generación de identidad digital en Colombia cambiará el esquema de
interacción de todos los servicios electrónicos provistos por entidades públicas y
privadas, mitigando el riesgo por suplantación de identidad y adentrando al país a nueva
realidad donde la protección de los datos personales será crucial y por consiguiente
reafirmando la frase que dio inicio a esta investigación “Soy quien soy, aunque mis datos
vivan en la nube”144.
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![PRESUPUESTO POR RESULTADOS · [-9 meses hasta 36 meses] Logros de aprendizaje Cinco Programas Estratégicos Acceso de la población a la identidad Acceso a servicios sociales básicos](https://img.pdfslide.es/doc/110x75/5ea1aa31c3f305135d431578/presupuesto-por-resultados-9-meses-hasta-36-meses-logros-de-aprendizaje-cinco.jpg)
