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7/27/2019 Gestión de la Inversión Pública para las Asociaciones del sector Público y Privado PIM for PPP JKIM
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Gestión de la Inversión Pública para
las
Asociaciones
del
sector
Público
y
Privado: Un marco de diagnóstico «GIP
para las APP»Jay‐Hyung Kim
Banco Mundial,
PRMPS
Conferencia de invierno ICGFM, Washington DC
Del 9 al 11 de diciembre de 2013
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Resumen
¿Por qué se necesita un marco unificado que integre la GIP y las APP?
Beneficios de un marco unificado
Desafíos de tener un marco unificado en la práctica
Entender las diferencias: El contrato APP
El marco de diagnóstico GIP para las APP Ocho más las características del contrato
Etapa 1: Orientación estratégica y políticas para las APP
Etapa 2: Un marco unificado para la evaluación del proyecto
Etapa 3: Revisión independiente para la evaluación
Etapa 4: Selección y presupuesto del proyecto APP
Un característica extra: El contrato APP
Etapa 5: Implementación del proyecto APP
Etapa 6: Ajuste del proyecto APP a través de la renegociación y refinanciación
Etapa 7: Operación y mantenimiento APP
Etapa
8: Finalización
del
proyecto
APP
y
evaluación
ex
post
2
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¿Por qué se necesita un marco unificado que integre la GIP y las APP?
La mayoría de los países estuvieron gestionando los proyectos de
asociaciones del sector público y privado (APP) separados de los
proyectos implementados tradicionalmente (PIT).
En su
mayoría,
las
APP
han
sido
evaluadas,
seleccionadas,
presupuestadas y controladas separadas de los PIT.
Esta desigualdad socavó la gestión financiera pública adecuada y creó
riesgos fiscales innecesarios, lo que causó preocupaciones fiscales
con respecto
a la
adecuación
de
la
contabilidad,
los
informes
y los
presupuestos, entre otros procesos.
Desde un punto de vista fiscal, el elemento clave principal para iniciar los
proyectos APP es establecer si un gobierno puede mantener el mismo nivel
de eficiencia fiscal y sustentabilidad tanto a través de las APP como de los
PIT.
Es importante establecer el hecho de que no debe existir algo como un
«Proyecto APP» intrínsecamente APP es una forma de implementar
un proyecto de inversión pública.
Se necesita un marco unificado para integrar los PIT y las APP.3
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Beneficios de un marco unificado
Ayudar a asegurar
una
evaluación
y toma
de
decisiones
consistentes.
La elección entre las APP o los PIT muchas veces se ve sesgada por
factores que no son el valor del dinero. La preferencia política por o en
contra de las APP puede tener ser un factor que sesga las elecciones y
afecta los
resultados.
Un marco unificado tiene el potencial de minimizar las decisiones
subjetiva en relación con la implementación de los PIT frente a las APP.
Ayudar a sostener una transferencia de riesgo óptima.
Si cada
proyecto,
así
sea
PIT
o APP,
se
gestiona
de
manera
separada,
el
concepto de transferencia óptima de uno al otro puede no estar
asegurado.
Ayudar a evitar los riesgos fiscales no gestionados al mejorar la
transparencia
El marco puede desalentar un presupuesto paralelo al informar los
costos fiscales posibles y conocidos de las APS en el sistema de
presupuesto tradicional.
Al fortalecer
los
controles
de
procedimientos
en
los
compromisos
de
las
APP, el marco ayuda a mejorar la transparencia en general del sistema 4
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Desafíos de tener un marco unificado en la práctica
Restricciones y dificultades para aplicar con rapidez este marco unificado.
Por lo tanto, es importante identificar puntos en común y diferencia entre
los PIT y las APS al trabajar a través de las etapas PIT que corresponden a
ocho
características
obligatorias
para
las
APS,
y
discutir
puntos
de
entrada
para dirigirse hacia dicho marco unificado.
Necesidad de desarrollar una herramienta de diagnóstico PIT para las APS:
«GIP para las APP»
Etapa
1:
Orientación
estratégica
y
políticas
para
las
APP Etapa 2: Un marco unificado para la evaluación del proyecto
Etapa 3: Revisión independiente para la evaluación
Etapa 4: Selección del proyecto y presupuesto para las APS
Etapa 5: Implementación del proyecto APP
Etapa 6: Ajuste del proyecto APP a través de la
renegociación/refinanciación
Etapa
7:
Operación
y
mantenimiento
APP
Etapa 8: Finalización del proyecto APP y evaluación ex post 5
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Entender las diferencias: El contrato APP
Los elementos clave que el GIP para las APP deberá tratar son aquellos que
diferencian las dos formas de implementación.
Las APP son diferentes de los PIT porque necesitan llamar la atención y
los
recursos
de
los
inversores,
prestamistas
y
operadores
privados
del
contrato.
En una implementación APS, el contrato «Acuerdo del Contrato» toma
aún más importancia que en la implementación de los PIT ya que
enmarca la relación completa entre la entidad gubernamental
responsable y la
entidad
privada.
En Contrato APP debe estar sujeto a atención especial en la evaluación de GIP
para las APP.
Hay una excepción importante en la consistencia de las características
«ocho‐obligatorias»:
El
Contrato
APP.
El Contrato APP definirá los medios a través de los cuales se diseñan,
construyen y operan los activos que subyacen el contrato por una
cantidad substancial de años.
6
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7
El marco de diagnóstico GIP para las APP:
Ocho más las características del contrato
-
1
Orientación
y
Selección
2
ValoraciónFormal
delProyecto
3
ValoraciónRevisión
4
Selección delProyecto
y
Presupuesto
7
ServiciodePrestación
6
Cambiosal
Proyecto
5
Implementación
8
Evaluacióndel Proyecto
El contrato APP
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El marco de diagnóstico GIP para las APP:
Orientación estratégica y políticas para las APP (Etapa 1)
Las APP generalmente se eligen sin ninguna orientación y coordinación
estratégica integradas entre los métodos de implementación de los PIT y las
APP. Se las gestiona principalmente con proyectos por independientes o
iniciativas.
El punto de partida debe ser, entonces, establecer una orientación de la
selección y planificación estratégicas de las posibles APP, ya que ofrecen las
ventajas fundamentales a continuación:
Al enumerar las APP legales y los arreglos institucionales, algunos
gobiernos pueden
indicar
de
manera
más
directa
donde
y en
cuales
sectores se necesita un capital privado para beneficiar al público.
Uno puede discutir que tales restricciones limitan la naturaleza flexible e
innovadora de las APP. Sin embargo, un marco explícitamente legal y
regulador
facilita
el
inicio
de
proyectos
APP
ya
que
le
concede
al
sector
privado el derecho para comenzar o participar.
El gobierno también debe emitir pautas para las buenas prácticas que reflejen
las diferencias importantes entre la gestión de los inversores en los PIT y las
APP.
8
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El marco de diagnóstico GIP para las APP:
Un marco unificado para la valoración del proyecto (Etapa 2)
Es importante brindar regulaciones fiscales para la evaluación de los proyectos
APP con el mismo cuidado que se aplica a la implementación de los PIT.
Un ejemplo estandarizado para la valoración del proyecto es un marco
unificado que
puede
estar
compuesto
de
dos
fases;
(a)
decisión
para
proceder
y (b) decisión de implementar.
(a) Decisión para proceder (estudio preliminar de viabilidad)
Un estudio preliminar de viabilidad podría llevarse a cabo para prepararse
para la decisión de proceder, y luego prepararse completamente en una
etapa posterior.
El
estudio
preliminar
de
viabilidad
no
solo
evalúa
si
proceder o no con la preparación completa del proyecto, sino que
también presiona al gobierno para que invierta en una preparación del proyecto más detallada con anticipación.
(b) Decisión de implementar (evaluación de la relación calidad/precio (en inglés, VFM))
Si el proyecto propuesto parece ser viable, entonces una evaluación de la
relación calidad/precio considerará las opciones de implementación ‐ PIT
o APP.
Básicamente, se comparan los costos gubernamentales y las entradas del proyecto de lo que se conoce a menudo como comparador del sector
público con aquellos
de
los
costos
ajustados
a los
riesgos
proyectados
de
una alternativa APP para evaluar si los PIT podrían alcanzar una mejor 9
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El marco de diagnóstico GIP para las APP:
Un marco unificado para la valoración del proyecto (Etapa 2, continuación)
10
VFM(APP) < VFM(PSC)VFM(APP) < VFM(PSC)
Nota: Nota: VFM = relación calidad/precio PSC = Comparador del sector público APP = Asociación del sector p
úblico y privado
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El marco de diagnóstico GIP para las APP:
Revisión independiente para la evaluación (Etapa 3)
En el caso de las APP, el rol de las revisiones independientes entre pares
pueden tener una importancia especial si se tiene en cuenta el rol de las
unidades APP dedicadas.
Cuanto más
independiente
es
la
entidad
evaluadora
de
un
método
o
agencia de prestación particular, más imparcial será su juicio, lo que
favorece y facilita una sociedad óptima entre dos partes.
¿La unidad APP como un promotor PPP o como un vigilante?
Los dos
roles
de
la
unidad
(como
un
promotor
de
APP
o como
evaluador
independiente) en realidad podrían estar en conflicto entre ambos.
Teniendo en cuenta estos riesgos y los posibles conflictos de interés, la
recomendación clave es que haya una independencia estricta de los
intereses directos de las agencias y ministerios que efectúan el gasto.
El sistema de revisión independiente se debe formalizar y/o supervisar por el
Ministerio de Finanzas, y los examinadores son totalmente independientes y
no tienen interés directo en el resultado.
11
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El marco de diagnóstico GIP para las APP:
Selección del proyecto y presupuesto para las APS (Etapa 4)
Contabilidad APP:
La ausencia de estándares de contabilidad claros y de operaciones relevantes limita
la aplicación de los controles de gastos, por lo tanto los proyectos APP generalmente
eluden los topes de gastos y las reglas fiscales.
Sin embargo,
desarrollos
recientes
en
la
contabilidad
internacional
y los
estándares
de
estadísticas, como el IFRS y los IPSAS, reducen cada vez más las oportunidades para
usar los APP para distorsionar las realidades fiscales.
Presupuesto de las APP:
El FMI (2006) y la OCDE (2012) tratan el principio de que la documentación de los
presupuestos debe
divulgar
de
manera
transparente
toda
la
información
posible
con
respecto a los costos (capital y costos recurrentes), pasivos explícitos, y pasivos
contingentes de las APP.
Cuando los gobiernos brindan pagos adelantados a las APP, los pagos requeridos son
similares a los de los PITS, y se pueden incorporar fácilmente a presupuestos anuales
y al
marco
de
gastos
a plazo
medio.
Tope de salvaguardia de APP:
Dadas las dificultades para decidir si se puede pagar un compromiso APP en
particular, los límites o topes sobre los gastos APP agregados pueden ser una ayuda
para asegurar
de
que
la
exposición
gubernamental
total
a las
APP
se
mantenga
dentro
de límites gestionables (por ejemplo: Brasil, Hungría, Corea, etc...) 12
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El marco de diagnóstico GIP para las APP:
El contrato APP (Una característica adicional)
Es importante que exista una evaluación adicional del Contrato APP, que une
el proceso de selección del proyecto (en las etapas 1‐4) con el proceso de
implementación del proyecto (en las etapas 5‐8), para asegurar una toma de
decisiones consistente.
Revisar la calidad y la amplitud del Contrato, y comparar con las buenas
prácticas internacionales.
El Contrato establece la forma en la cual se prorratean los riesgos entre las
partes del acuerdo. Afecta profundamente a toda la efectividad y eficiencia
del proyecto
y determina
los
resultados.
Aunque se puede discutir que la calidad del contrato en sí mismo es solo
un reflejo del marco de trabajo en su totalidad, este puede, sin embargo,
apuntar específicamente a debilidades en ese marco, y en particular con
respecto al
conocimiento
y habilidades
para
la
renegociación
de
los
funcionarios públicos y sus asesores.
Los proyectos PIT también tienen contratos, principalmente contratos de
construcción o ingeniería. Aunque estos sean importantes en sí mismos,
no abarcan una relación de trabajo entre las entidades públicas y
privadas por
períodos
de
hasta
25
ó 30
años.
13
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El marco de diagnóstico GIP para las APP:
Implementación del proyecto APP (Etapa 5)
Durante la implementación de un proyecto APP, los resultados VFM están
supeditados a la gestión efectiva de los términos del contrato.
Una gestión
pobre
con
el
socio
del
sector
privado
puede
resultar
en
costos
altos, recursos gastados, y rendimiento inadecuado.
Es esencial que haya un proceso de licitación competitivo (que no es la única
forma posible de selección) para asegurar un VFM y una asignación de riesgos
óptima entre los sectores público y privado.
Es útil desarrollar y anunciar guías de implementación estandarizadas para
decidir la estrategia de compra, gestionar los procesos de licitación y desarrollar
un acuerdo de proyecto modelo y cláusulas estándar.
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marco e agn st co para as :
Ajuste del proyecto APP a través de la renegociación y refinanciación (Etapa 6)
A medida que los proyectos ingresan en la etapa de implementación, es esencial
entender de manera clara el proceso de ajuste de proyecto APP, especialmente
en relación con los dos casos distintos de renegociación y refinanciación.
Antes
de
hacer
ajustes
mayores,
se
requiere
una
reevaluación
de
la
viabilidad
económica y del VFM. Esto permitiría que le gobierno revise nuevamente el
impacto de los cambios en los contenidos del proyecto o el caso de negocio
como así también examinar la adecuación del ajuste.
Renegociación:
La renegociación significa un ajuste o cambio en el acuerdo del proyecto
entre dos o más partes en una APP.
El VFM ex ante no debería verse afectado negativamente cuando se hagan
renegociaciones. Cualquier proceso de renegociación debe llevarse a cabo
de manera
transparente
y de
acuerdo
con
la
ley.
Refinanciación:
De acuerdo con los términos de los acuerdos de proyectos APP,el gobierno
esperaría que se compartan los beneficios de la refinanciación de manera
equitativa con
la
empresa
del
proyecto.
15
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El marco de diagnóstico GIP para las APP:
Operación y mantenimiento APP (Etapa 7)
Por definición, una gran parte de la relación calidad/precio en las APP debe
crearse a través de una gestión más eficiente de la prestación de servicios y
operación y mantenimiento de los activos.
Para alcanzar la relación calidad/precio prevista al momento de firmar el
acuerdo del
proyecto,
tanto
el
gobierno
como
el
socio
privado
necesitan
asegurarse de que la asignación planeada de responsabilidades es clara y
de que los riesgos se comparten y equilibran de manera óptima.
Cada autoridad pública gestiona los proyectos siguiendo los protocolos
estipulados en
los
acuerdos
de
los
proyectos
y reciben
informes
de
progreso
de los proyectos.
Los chequeos de rendimiento se llevan a cabo según lo especificado en los
requisitos de calidad de mantenimiento estándar.
El objetivo
del
chequeo
de
rendimiento
es
evaluar
si
los
productos
y resultados de la prestación de servicios concuerdan con el acuerdo del
proyecto y la especificación del resultado.
Se pueden aplicar deducciones a los pagos de los gobiernos para los
socios privados por rendimiento pobre con el objetivo de incentivar la
responsabilidad en
el
sector
privado
y motivar
un
rendimiento
mejor
de
las o eraciones. 16
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El marco de diagnóstico GIP para las APP:
Finalización del proyecto APP y evaluación ex post (Etapa 8)
La evaluación de los proyectos APP es extremadamente difícil debido al
carácter escurridizo de los conceptos y al gran número de disciplinas
involucradas ‐ economía, contabilidad, ley, ciencias políticas, ingeniería, etc.
En la práctica, es difícil probar que hay una mejor relación calidad/precio:
Tradicional frente a las APP
En teoría y con buenos deseos: Revisar si hay mejor VFM a través de una
valoración del proyecto En la práctica: dos caminos separado para la inversión
pública tradicional y las APP Difícil de revisar y comparar.
Una forma
de
evaluar
las
APP,
sin
embargo,
es
buscar
la
evidencia
de
costo/ahorro y ganancia/eficiencia así como también la evidencia de
contribuciones de las APP a la economía nacional:
Desde un punto de vista del proyecto: Si hubo o no mejoras graduales, en
comparación con casos de proyectos implementados convencionalmente, en la
eficiencia de
los
costos,
tasas
de
peajes
y tasas
económicas
de
retorno.
Desde un punto de vista más amplio: Contribución de las APP a la economía
nacional, si hubo efectos en cadena para la economía nacional a través de
diferentes canales: crecimiento económico resultante del flujo de capital privado;
mayor bienestar social resultante de una prestación de servicios oportuna; y el
establecimiento temprano
de
beneficios
sociales.
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Anexo: Una herramienta de evaluación del indicador GIP para las APP
18
GIP para las APP Área del tema:
Orientación estratégica y políticas1 Selección de los proyectos en contraposición a las prioridades
de las políticas2 Efectividad del marco legal relevante3 Efectividad de los acuerdos institucionales relevantes4 Gestión / compromiso de los inversores5 Rol de los consultores
Evaluación del
proyecto6 Reglas de valoración, orientación y práctica
7 Comparador del sector público (PSC)8 Amplitud del proceso de valoración9 Agrupación de los proyectos
Revisión independiente de la evaluación10 Calidad y prácticas
Selección y presupuesto
11 Riesgo fiscal12 Transparencia y tratamiento de responsabilidad
El contrato APP13 Calidad y amplitud de los contratos basados en posiciones
estándar acordadas con anterioridad.14 Comparación de los términos contractuales clave con la buena
práctica internacional
Implementación del proyecto15 Prácticas de implementación16 Proceso de compra y prácticas en los proyectos APP17 Puntualidad de implementación
Ajuste del proyecto18 Prácticas de ajuste, efectividad y eficiencia19 Refinanciación
Operación de instalaciones
20 Prácticas de gestión de contrato21 Registros de activos
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¡Gracias!
19
