Proyecto de Agenda Laboral: una reforma regresiva

Presentación a la Comisión de Trabajo y Seguridad Social

Giorgio Boccardo Bosonr

Director Centro de Estudios Nodo XXI

El Proyecto de Ley que moderniza el sistema de relaciones laborales enviado por la

Presidenta Bachelet lamentablemente no constituye una buena noticia para los

trabajadores y trabajadoras de Chile. Tampoco lo es para sus organizaciones sindicales,

para la izquierda política y para las fuer/as que ha demandado la necesidad de un

cambio profundo al orden laboral heredado. Pese a las buenas intenciones del discurso

presidencial que anteceden este proyecto de ley, ni la democracia social ni la

democracia política que en él se invocan se ven fortalecidas con el envío de éste. No al

menos en términos sustantivos. De hecho, en algunos casos, las propuestas formuladas

entorpecen todavía más el actuar de las organizaciones sindicales y fortalecen los

basamentos del orden neoliberal que regula desde 1979 las relaciones entre el capital y

el trabajo.

¿En que se justifica este crudo diagnóstico?

1. Fundamentos del orden laboral neoliberal

Para poder evaluar en su debido mérito el proyecto de ley, éste debe ser analizado en

relación a si modifica o no los principales fundamentos que estructurar alguno de los

pilares regulados por el Código del Trabajo vigente y que, en términos generales, ha

mantenido los lincamientos formulados por el Plan Laboral en dictadura pese a las

reformas introducidas en los distintos gobiernos de la Concertación.

Ahora bien, ¿cuáles son esos pilares?

Tres son los fundamentos que organizan el orden laboral en el neoliberalismo chileno:

primero, que el trabajador es considerado un recurso productivo más del empleador,

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desechable e intercambiable; segundo, el sello empresarial de la acción estatal en Ja

regulación de las relaciones entre empleadores y trabajadores; y. tercero, la negación

jurídica de la existencia de una fuerza laboral con capacidad de representar intereses de

los trabajadores más allá de la unidad productiva mínima, esto es. la empresa.

Cabe señalar que ninguno de estos preceptos escapa a las concepciones neoclásicas de

la economía política y a los principios que organizan todo orden social capitalista, pero

su reinstalación supone la desarticulación de las fuerzas del trabajo que en el siglo XX

fueron capaces de contener mínimamente este ordenamiento y asegurar derechos

elementales para la reproducción de su vida. Es decir, hasta 1973 (e incluso hasta 1979)

las organizaciones sindicales y los partidos políticos que los representaban lograron

construir un estatuto del trabajo.

El primer fundamento, a saber, que el trabajador es considerado un recurso

productivo más del empleador, estructura todo el Código del Trabajo. Y sí bien éste

reconoce derechos individuales y colectivos mínimos, su ejercicio queda condicionado a

no afectar la productividad de la empresa. De hecho, suponer que el trabajador es un

recurso productivo más ("recurso humano1' o "capital humano" son los eufemismos

utilizados) permite que se estructuren una serie de dispositivos legales que abren cauces

para una radical flexibilidad contractual (son dcsahuciables), salarial (son variables y

ajustados a nietas) y en su disponibilidad para utilizarlo en el lugar que la empresa lo

requiera (se permite la polifuncionalidad). listos mecanismos legales se profundizaron

luego de la crisis económica de 1997-1998. y desde el 2001 la normativa legal permite

que la empresa sortee con mayor éxito las coyunturas económicas, precarizando o

desprendiéndose rápidamente de sus trabajadores. En tanto que a nivel colectivo, se

mcrcanlilizó el derecho de la empresa a reemplazar trabajadores en huelga (ofertando un

bono por trabajador reemplazado), siempre que el contrato colectivo propuesto esté

reajustado a la inflación del periodo.

Este último pimío empecí/ico sv supone que ha sido modificado por este proyecto.

El segundo fundamento supone en lo formal un "Estado ausente" en la regulación de los

conflictos que ocurren en la producción, pero en los hechos el Estado Subsidiario

o

inclina decididamente la balanza en favor del empresariado. Ahora bien, los

economistas monetaristas defienden el esquema "bipartito" o "autónomo" de relaciones

laborales entre empleador y trabajador, y rechazan cualquier reconstrucción del

intervencionismo estatal propio del periodo nacional-popular vigente hasta 1973. El

argumento esgrimido -que forma parte de los consensos de la transición- es que el

esquema "tripartito" conduce inexorablemente a la politización de la acción estatal, a la

que es necesario mantener reducida a una condición "técnica"1. Al menos esa era la

formulación que defendió Jaime Guzmán en la Constitución.

En caso contrario, el Estado resulta incapaz de procesar institucionalmente el conflicto

social y se produce el colapso del sistema político. Sin embargo, la normativa laboral

chilena y la acción estatal que la organiza esta lejos de ser neutral (o estar ausente), lo

que constituye una fórmula que incluso escapa al ideario neoliberal original . Lo que se

observa en los hechos en una sobre regulación de la acción colectiva de los sindicatos

(organización, negociación colectiva y huelga) pero distintas investigaciones

demuestran termina siendo una limitante y no un apoyo para la acción colectiva de los

trabajadores, para la libertad sindical y, en la práctica, inhibe decididamente el ejercicio

de derechos fundamentales'. En ese sentido, al entorpecer la acción sindical favorece la

acción empresarial.

Este segundo principio también sería modificado por el proyecto de ley.

El tercer fundamento niega jurídicamente la proyección de una fuerza laboral con

capacidad de representar intereses más allá de la unidad productiva mínima. La

actual normativa deja a voluntad del empleador negociar con un sindicato organizado a

nivel intcrempresarial, ramal o nacional. Esto merma toda capacidad de que los

1 Faleitu, E. (1989). La especificidad del Estado latinoamericano. Reviva de la Cepa/, (38).2 En definitiva, lo que en otro contexto h i s tó r i co podría suponer la configuración de una fuerza s indicalautónoma del Estado, cuestión atípica en América Latina, resulta imposible dado que el carácterempresarial de la normativa laboral impide ins t i tucionalmente que exisla un equilibro mínimo en lasrelaciones entre empleadores y trabajadores,3 Como Fundación Nodo XXI creemos que además de la draconiana legislación laboral chilena, ladesindustrialización de la matriz productiva, la ausencia de una renovación la burocracia sindical y larenuncia de la izquierda política en organizar y promover la realización de los intereses de lostrabajadores también son razones igual o más importantes que expl ican la deb i l idad de nuestrasorganizaciones sindícales en Chile.

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trabajadores negocien las condiciones generales del orden laboral, y que aquellos

trabajadores de las unidades más pequeñas ejerzan sus derechos elementales. El

argumento neoliberal es que cada unidad define, en base a su capacidad productiva, el

precio a pagar por el trabajo efectuado. De lo contrario, se ajustarían artificialmente los

precios y aquellas que no pudiesen pagar ese valor tendrían que cerrar o reemplazarlos

por tecnologías, lo que en consecuencia eleva el desempleo y afecta el crecimiento. De

tal suerte, para los trabajadores empleados en las Pyme encadenadas a grandes

empresas, en subcontratistas o en ámbitos en que la ley niega la posibilidad de

organización y/o huelga legal, la negociación interempresa resulla la única opción para

alcanzar condiciones laborales elementales.

Acá el proyecto nú propone ninguna modificación.

Ahora bien, en un esquema bipartito de relaciones laborales reducido a la unidad

productiva elemental, tampoco los trabajadores gozan de derechos individuales y

colectivos efectivos.

A nivel individual, el derecho de las empresas a ajustar su "capital humano" a los

vaivenes económicos y poder desprenderse (mediante el despido por necesidades de la

empresa) o flexibilizar las condiciones de trabajadores (mediante la polifuncionalidad),

la reducción de la jornada o convenir contratos precarios con mujeres y jóvenes, mina

toda posibilidad de que el trabajador pueda ejercer sus derechos básicos.

A nivel colectivo, a la formación de sindicatos con poder negociador se anteponen la

fragmentación estimulada por la ley, los escasos mecanismos de fínanciamiento y los

condicionamientos de todo tipo sujetos a los tamaños de la empresa. En tanto, la huelga

legal es minada por la proliferación de un gran número de pequeños sindicatos y de

grupos negociadores (no pudiendo ser tuición de los más representativos la titularidad

de la representación), el reemplazo de trabajadores (y, fruto de la flexibilidad laboral, el

reemplazo interno de aquellos que no están sindicalizados) y el lackout empresarial,

deseslimulando así el uso de esta herramienta de negociación.

Es en el fortalecimiento de ¡as organizaciones .sindicales dentro de la empresa y sus

procesos de negociación colectiva en que el proyecto supone generar las principales

modificaciones.

2. El "espíritu" que anima el proyecto: ¿el fortalecimiento sindical o "la paz

ciudadana"?

El proyecto de ley entraña una visión negativa del conflicto laboral (el lenguaje

utilizado entraña una verdadera aversión al conflicto social) y aspira a reducirlo a un

evento excepcional. En esa línea, la ministra del Trabajo, Javiera Blanco, declaró que

una vez aprobada la Agenda Laboral del Gobierno, las huelgas en Chile van a ser

prácticamente inexistentes4. La ministra ha señalado que ya es hora de ajustar la

normativa laboral vigente producto de que la actual incentiva los conflictos en la

producción5.

Esta visión contrasta con aquella de la gran mayoría de los movimientos humanistas,

progresistas, socialistas y en favor de los trabajadores han entendido históricamente

respecto al conflicto social, a saber, que este es un elemento constitutivo de la vida

moderna y de la democracia sustantiva. Permite el mejoramiento de las condiciones

sociales de reproducción de la vida material y promueve la formación de intereses en la

política formal. En ese sentido, los conflictos en la sociedad no sólo permiten

desencadenar procesos de revierten las desigualdades sociales, económicas y culturales,

sino que también son formas de participación política legítimas ¿Qué duda cabe que sin

conflicto y protesta estudiantil nunca se hubiese discutido en serio sobre educación? ¿O

qué duda cabe que sin protesta medio ambiental las consecuencias del "progreso"

4 Obregón, P. (2014, 2 de noviembre), "Nunca hablamos de paralización de la empresa, porque el quetiene derecho a huelga es el sindicato, no toda la empresa". El Mercurio. Recuperado de:http ://impresa. eltnercurio.com/Pages/News DetaÍl.aspx?dt=2014-11 -02&dtB=06-12-2014%200:00:00&Paginald=4&bodyid=25 Blanco indicó que las huelgas legales aumentaron en el periodo 2005-2013 de 101 a 201 paralizacionesy de 1 1 mil a 30 mil trabajadores involucrados. No obstante esta selección antojadiza, los hechosdemuestran que en 1990-2013 el número de huelgas legales se ha mantenido estable en Chile. En 1990 seproducen 176 huelgas legales y en 2013 son 201 huelgas; el 2001 se produjo el mínimo histórico de 86huelgas legales y en 1992 su máximo con 247 huelgas. Ver Dirección del Trabajo. (2014). AnuarioEstadístico 2013. Dirección del Trabajo. Recuperado de:http://www.dt.gob.cl/docuinentacion/1612/articles-993 79_recurso_7.pdf

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habrían generado consecuencias nefastas para nuestro patrimonio socio ambiental en la

región de Aysén? Pero no sólo se logró discutir sobre un tema particular, al calor de esa

protesta se evidenciaron los límites de la democracia forjada en la transición chilena.

La Concertación {ahora Nueva Mayoría) ha desconfiado y sigue desconfiando de una

democracia participativa. Más todavía de politizar la acción de las fuerzas del trabajo.

Este ha sido uno de los basamentos de los acuerdos de la transición. Bajo ese

convencimiento, la organización y la protesta social han sido duramente limitada, y los

sindicatos deben ser estrictamente regulados y su acción reducida a ámbitos muy

específicos de la vida social. Son esos principios, defendidos en su momento por Jaime

Guzmán, un convencido de la necesidad de despolitizar el conflicto social, y de

mantener la "paz social en la producción" a todo evento, las que parecen animar buena

parte de este proyecto.

En efecto, el draconiano Código del Trabajo incorpora (artículo 349) en la definición de

la huelga que ésta debe "ser pacífica" {algo totalmente innecesario, y sin especificar que

se entiende por ello) y se criminaliza la actividad sindical -se asume que existe

violencia física o moral -también podría considerarse como práctica desleal el robo-

(artículo 412, prácticas desleales de los trabajadores, de las organizaciones sindicales y

del empleador). Se introduce el concepto de "uso abusivo del derecho" "el que utilizare

los derechos sindicales o fueros que establece este Código, de mala fe o con abuso del

derecho" (artículo 290 letra f)- En ese sentido, la ambigüedad del concepto podría

llevar, por ejemplo, al absurdo que ejercer la huelga como derecho sindical fuese

considerada un abuso que constituye una conducta ilícita, lo que transformaría esta

norma en una nueva limitación al derecho de huelga.

Todas cuestiones que parecen concebir a la protesta social (en este caso la huelga de los

trabajadores) como "violencia urbana", tal como lo hizo en su momento, una

organización que la ministra conoce bastante bien, a saber. Paz Ciudadana.

3. ¿Ahora bien, cómo el proyecto de Ley fortalece el primer fundamento del

Código del Trabajo?

Bajo el título de "pactos de condiciones especíales de trabajo" (Artículos 377 al 382) se

realiza una sentida aspiración empresarial que permite flexibilizar el tiempo y la

distribución de la jornada del trabajo -regular y extraordinaria- (la distribución de la

jornada y los descansos, así como también las horas extraordinarias y la jornada pasiva).

Es decir, permite la flexibilidad laboral para rebajar derechos laborales mínimos

establecidos por el Código del Trabajo. Si bien, estos "pactos" deben ser ratificados por

los sindicatos, cuando la ley se encuentre plenamente implementada requerirá que el

sindicato represente al 30% de los trabajadores de la empresa para poder ser

implementados de mutuo acuerdo, pero para el resto de los trabajadores bastará el

acuerdo individual entre la empresa y el trabajador aprobado por la Inspección del

Trabajo (si hay una aprobación del 50% más uno de esos trabajadores no se requerirá

del ente estatal).

Lo que se puede advertir es que una mayoría significativa de trabajadores que hoy no se

encuentran sindical izados recibirá una enorme presión de la empresa para aceptar su

propuesta de pacto, aumentando de ese modo la flexibilidad laboral. Suponiendo que los

sindicatos quisieran pactar sus jornadas normales y extraordinarias, el supuesto es que al

4° año la tasa de sindicalización se habrá duplicado (el sexto artículo transitorio supone

que en 4 años la tasa de sindicalización aumentará al 30%), pero de no ser así este

articulado abre cauces institucionales de proporciones para profundizar la

flexibilización.

Finalmente, no deja de llamar ía atención la idea de "pacto" que anima el proyecto

donde empresarios y trabajadores sólo discuten sobre cuestiones de los trabajadores,

pero en ningún momento se discuten cuestiones sobre la producción. ¿Por qué dentro de

los pactos no se incluyeron cuotas de producción o los planes de inversiones de la

empresa?

En suma, se introduce un nuevo instrumento que permite a la empresa adaptarse a los

vaivenes de la economía (sobre todo considerando los grados de apertura que alcanza el

modelo chileno), tal como se hizo en la reforma laboral del 2001 bajo el gobierno de

Lagos, y con ello se privilegia el principio de la productividad a todo evento por sobre

el trabajo. Esto opaca la eliminación del reemplazo de puestos de trabajo a todo evento

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(artículo 349) que además es trocado, como se verá más adelante, por la introducción de

la noción de "amplios servicios mínimos universales" (artículos 361 y 362).

Fortaleciéndose este principio resulta impensado que, salvo excepciones, los sindicatos

puedan ejercer una acción colectiva que contribuya a aminorar las desigualdades (o a

"equilibrar la cancha" como ha defendido el gobierno) que en el orden laboral se

produce.

4. ¿Cómo el proyecto de ley fortalece el segundo fundamento?

Aquel ideologismo que reza que, a más neoliberalismo menos Estado, se constituye en

un espejismo mecánico necesario a diseccionar, separando lo que hay de mito y

realidad. En particular, la acción del Estado hoy resulta amplia y hondamente anclada

en la constitución y el ajuste continuo de las bases de la expansión de la clitc económica

local. No sólo en aquellas consabidas lases de "acumulación originaria", propias de las

privatizaciones de hace treinta y más años, sino continuamente en adelante, al alero de

todos los gobiernos democráticos siguientes, sin excepción.

En específico, la acción estatal l imita la acción sindical hasta hacerla inoperante: esto se

expresa en las dificultades que existen para organizar un sindicato, la sobre

reglamentación del proceso de negociación colectiva y para ejercer el derecho

fundamental de la huelga en forma efectiva.

Al contrario de lo que señalan varios de los críticos a este proyecto, el Estado se retira

todavía más de regular efectivamente la relación entre trabajadores y empresarios. O

mejor dicho, de equilibrar la cancha a favor del trabajo.

Por un lado la propia acción estatal, mediante la intervención de la Dirección del

Trabajo, introduce una serie de modificaciones a la principal medida que tienen los

trabajadores a su disposición, a saber la huelga legal. Mediante la introducción de la

figura de la medicación forzada (artículos 348 y 355) que puede ser solicitada por una

de las partes y los mecanismos para definir servicios mínimos universales cuya

amplitud permite prácticamente que cualquier empresa los enarbole (artículos 361 y

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362) -se verá más adelante- se produce una intromisión que afecta negativamente la

libertad sindical. Además, no se descarta que los poderosos equipos de abogados de las

empresas consideren las acciones como "no pacíficas", exista una acción considerada

"abusiva" y un lenguaje que ofenda y, con ello, el ejercicio de un derecho finalice en un

largo litigio judicial.

Adicionalmente, en el artículo 364 se señala que se podrá reanudar la faena en caso de

que la huelga o el lock out que cause daños graves a la salud, al abastecimiento de

bienes o servicios de la población, a la economía del país o la seguridad nacional, el

Tribunal de Letras del Trabajo respectivo, podrá decretar la reanudación de faenas,

previa solicitud de parle.

Es específico, existen amplios criterios que permiten que esta atribución que era del

Presidente/a de la República, ahora pase a quedar en manos de la justicia. Al revisar esta

norma resulta imposible dejar de pensar en el conflicto de los trabajadores portuarios

que, precisamente, gracias a articularse, mediante la Unión Portuaria -en los hechos un

sindicato interempresa- y la huelga, lograron mejoras sustantivas en sus condiciones de

trabajo. Hoy, con esta normativa un t r ibunal podría ordenar la reanudación de faenas y

pasar por encima de la organización, la solidaridad de los sindicatos de todo el país y de

la democracia interna de las organizaciones de estos trabajadores.

Los criterios señalados facili taran que la empresa exija a los tribunales la reanudación

de las faenas. Esto además de poner más trabas al ejercicio efectivo de las huelgas,

profundiza la judicialización de las relaciones capital trabajo, y disminuye la capacidad

del sindicato de ejercer sus derechos fundamentales. Es una acción Estatal que no

apunta a "equilibrar la cancha" y por ende, sigue -con sus silencios y sus

intermediaciones- favoreciendo la acción empresarial.

5. ¿Cómo se fortalece el tercer principio?

La reforma no contempla la introducción de la negociación interempresa que ha

demostrado ser eficaz en las movilizaciones de los trabajadores portuarios, los

subcontratistas del cobre o en los trabajadores del Estado, tanto de los servicios

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centrales como del sector público. Al parecer, la no introducción de reformas en este

punto parece uno de los pocos espacios en que la reforma no perjudica más todavía a los

trabajadores y sus organizaciones.

6. Respecto al "corazón de la reforma"

Ahora bien, ¿la reforma fortalece la acción colectiva de los trabajadores al interior de la

empresa? Que es, en el discurso de la Presidenta y la Ministra del Trabajo, uno de los

principales móviles que la anima.

El proyecto señala que los sindicatos serán titulares de los resultados de una

negociación (artículos 321 a 327} y que no será sometida al reemplazo de los puestos de

trabajo -cuestión que podría considerarse progresiva-, pero que producto de la

incorporación de la "mediación forzada" y la introducción de "servicios mínimos

universales" inhibirá la principal herramienta de negociación que tienen los trabajadores

para equilibrar las relaciones con el capital, a saber, la paralización de la producción

(vuelvo al ejemplo de los trabajadores del cobre, del Estado o de los portuarios).

Esto sin considerar que son medidas que benefician en el mejor de los casos a 1/3 de los

trabajadores asalariados que tienen opciones de sindicalizarse por los requisitos que la

legislación permite (menos de 8 trabajadores y aquellos sectores que no tienen derecho

a huelga, o trabajadores a honorarios, eventuales o de servicios estratégicos).

A la sobre-regulación que ya existe en el Código del Trabajo para poder ejercer el

derecho a huelga se suma la dilación de 5 días que generará la mediación forzada que

puede ser exigida por cualquiera de las partes (ya que se obligue a los trabajadores a que

en el día 3 se inicie la huelga constituye una violación a su libertad sindical)

La negociación sobre los servicios mínimos universales (361 y 362) propone que: "la

comisión negociadora laboral estará obligada a proveer durante la huelga, el personal

necesario para cumplir los servicios mínimos de la empresa, que permiten atender las

operaciones indispensables para evitar daño actual e irreparable a los bienes

materiales, instalaciones o infraestructura de la misma o que causen grave daño al

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medio ambiente o un daño a la salud de los usuarios de un establecimiento asistencia o

de la salud" (artículo 361).

La solución de la controversia por servicios mínimos será resuelta, en último término de

no llegar a acuerdo las partes, por los Tribunales de Justicia, lo que producirá una

evidente "judicialización" de la huelga y su postergación.

Todo lo anterior debilita la acción de la huelga. Ahora puede retrasarse hasta en 8 días y

la amplitud semántica dada a la definición de los servicios mínimos universales permite

que prácticamente todas las empresas puedan acogerse a esta medida y reemplazar

trabajadores durante la huelga. Este debilitamiento relativiza la posibilidad de que se

mejoren efectivamente las condiciones de los trabajadores (es decir, que se fortalezca la

democracia social en nuestro país) y se torne atractiva la titularidad sindical y la

extensión de beneficios que ahora depende también de los sindicatos.

7. Conclusiones

El proyecto de ley propuesto por el Gobierno no sólo mantiene intacto los basamentos

del Plan Laboral de 1979, lo más grave de todo es que la mayoría de sus propuestas lo

profundizan. Es sumamente debatible que sus medidas alienten la sindicalización, y

sobre todo el poder de las organizaciones sindicales para dirimir colectivamente sus

condiciones de trabajo. En ese sentido, el proyecto no se hace cargo de las aspiraciones

históricas de las organizaciones de trabajadores, no es coherente con el mensaje

presidencial que lo antecede y, salvo modificaciones específicas y puntuales que pueden

beneficiar a algunos sindicatos ya existentes, fortalece la capacidad del empresariado

para imprimirle su sello a la relación entre el capital y el trabajo. En ese sentido, no deja

de llamar la atención que una vez conocido los detalles de este proyecto la izquierda

histórica y las fuerzas progresistas hayan guardado silencio o apoyen entusiastamente

este proyecto. En definitiva, para la Fundación Nodo XXI el "proyecto de Agenda

Laboral que moderniza las relaciones laborales" es sin duda alguna una reforma

regresiva para los trabajadores y trabajadoras de Chile.

Santiago, 9 de marzo del 2015

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