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Reflexiones del seminario regional. Hay un innegable cruce entre los procesos de democratización, globalización y “glocalización”, entendido este último como el grado de incidencia del ámbito local o comunitario en la esfera nacional e internacional. Si bien en las últimas tres décadas se han registrado avances importantes en el conocimiento de estos procesos en la región, tal vez el más diverso y complejo de analizar sea precisamente el relacionado tanto con la esfera local como con las políticas de descentralización.
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GOBIERNOS LOCALES y PUEBLOS INDÍGENAS
San Cristóbal de las Casas, Chiapas-México15-16 de Abril 2010
(Versión en español)
REFLEXIONESdel Seminario Regional
GOBIERNOS LOCALES y PUEBLOS INDÍGENAS
San Cristóbal de las Casas, Chiapas-México15-16 de Abril 2010
REFLEXIONESdel Seminario Regional
(Versión en español)
�� Reflexiones del seminaRio Regional sobRe gobieRnos locales y Pueblos indígenas
Copyright © 2011Programa de las Naciones Unidas para el DesarrolloMontes Urales No. 440Col. Lomas de Chapultepec, C.P. 11000, México, D.F.
Publicado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en el marco del Proyecto 00059515 “Sistemas Normativos Indígenas e Intervención del Estado en Comunidades Indígenas: Participación Política y Social con Perspectiva de Género”.
Las opiniones, los análisis y las recomendaciones aquí expresados no reflejan necesariamente las opiniones del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, de su junta ejecutiva o de sus Estados Miembros.
Ni esta publicación ni partes de ella pueden ser reproducidas, almacenadas mediante cualquier sistema o transmitidas, en cualquier forma o por cualquier medio, sea éste electrónico, mecánico, de fotocopiado, de grabado o de otro tipo, sin el permiso previo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.
Todos los derechos están reservados.
Impreso en México
Diseño editorial e impresión: arte i diseño. www.arteidiseno.com
Esta publicación se hace posible gracias al apoyo de la Dirección de Políticas de Desarrollo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (BDP/DGG).
�� DIRECTORIO
�� Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, DRLAC
Alvaro PintoCoordinadorÁrea de Práctica de Gobernabilidad Democrática
�� Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Centro Regional para América Latina y el Caribe
Gerardo BerthinAsesor de Políticas de Gobernabilidad y Descentralización
�� Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, méxico
Magdy Martínez-SolimánRepresentante Residente
Diego AntoniDirector de ProgramaGobernabilidad Democrática
Cristina Magaña AbarcaCoordinadora de Proyecto“Sistemas Normativos Indígenas e Intervención del Estado en Comunidades Indígenas: Participación Política y Social con Perspectiva de Género”
Dafne Gómez GómezAsistente de Investigación y Operaciones“Sistemas Normativos Indígenas e Intervención del Estado en Comunidades Indígenas: Participación Política y Social con Perspectiva de Género”
�� Responsables de Relatoría
Elsa Barreda PNUD Chiapas
Paulina TrujilloPNUD Chiapas
Rebeca KoloffonPNUD Chiapas
�� Coordinación Editorial
Dafne Gómez GómezPNUD México
�� Responsables de la Elaboración del Documento de Análisis
Paloma Bonfil SánchezInvestigadora GIMTRAP
Gerardo BerthinPNUD Centro Regional para América Latina y el Caribe
�� Traducción y Edición al Inglés
Philomena Leila Linehan
5 (Inglés 5)
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77
85
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�� ÍNDICE
�� Prólogo
�� I. Introducción/Antecedentes y Objetivos del Seminario
�� II. Principales Hallazgos y Temas
�� III. Escenarios Latinoamericanos
�� IV. Gobierno Local y Participación Política Indígena: Temas de Discusión
�� V. modelos de Gobierno Local de Pueblos Indígenas: Discusión de Casos
�� VI. Perspectiva de Género en Gobiernos Locales
�� VII. La Conflictividad, el PNUD y la Gobernabilidad de los Pueblos Indígenas
�� VIII. Hacia la Configuración de una Agenda en Gobernabilidad Local y Pueblos Indígenas
�� ANEXO: Agenda del Seminario
�� Acrónimos
7 (Inglés 7)
La realización del seminario Regional sobre Gobiernos Locales y Pueblos Indígenas sur-gió del interés común y esfuerzo conjunto
entre el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) de México, el Área de Prac-tica de Gobernabilidad Democrática, el Centro Regional de Servicios del PNUD en Panamá y la Dirección de Políticas de Desarrollo del PNUD (BDP/DGG) para contribuir a un mayor conoci-miento de las distintas iniciativas en la región en materia de gobiernos locales y pueblos in-dígenas. El eje central del seminario fue conocer, compartir y sistematizar las lecciones aprendidas, avances, obstáculos y propuestas en la región de América Latina.
Agradecemos a los invitados e invitadas (líderes y lideresas indígenas, investigadores/ras y colegas de las Oficinas de países de la región) por haber aceptado participar en este ejercicio de reflexión, del cual se ha obtenido información valiosa y relevante.
Un especial agradecimiento a Lenni Montiel, Representante Residente del PNUD y Coordina-dor Residente de la ONU en Turkmenistán, quien al momento de diseñar esta iniciativa se des-empeñaba como Asesor Principal de Gober-nabilidad Local del Grupo de Gobernabilidad Democrática de BDP.
La reflexión sobre la gobernabilidad local cada vez está más presente en América Latina. Frente a ello debemos fortalecer los canales de reflexión y los espacios de debate sobre las di-versas realidades locales. Esto nos permitirá contar con mayores elementos para dar res-puestas a los desafíos históricos de la región, en entornos nacionales marcados por el desen-canto ciudadano hacia la política y sus actores, así como por el surgimiento o recrudecimiento de fenómenos sociales que frenan el desarrollo humano: la marginación, la desigualdad, la dis-criminación, la inseguridad o el incremento de la violencia.
En este sentido, hay un innegable cruce entre los procesos de democratización, globalización y “glocalización”, entendido este último como el grado de incidencia del ámbito local o comuni-tario en la esfera nacional e internacional.
Si bien en las últimas tres décadas se han registrado avances importantes en el conoci-miento de estos procesos en la región, tal vez el más diverso y complejo de analizar sea preci-samente el relacionado tanto con la esfera local como con las políticas de descentralización.
De ahí la importancia de analizar los espa-cios públicos locales y las políticas y acciones gubernamentales desarrollados en ellos, como una forma de enriquecer la reflexión sobre lo que acontece a nivel nacional o regional.
Prólogo
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Sin esta reflexión, difícilmente podremos identificar las condiciones y circunstancias que facilitan -o en su caso impiden- el surgimiento de liderazgos políticos y la formación de capa-cidades democráticas al interior de los grupos vulnerables o históricamente excluidos.
Frente a los innegables avances de la demo-cratización de la región, también debemos estar conscientes de que a nivel local y comunitario aún falta mucho camino por recorrer. Hoy, los gobiernos locales se caracterizan más por su falta de capacidad que por su eficacia. Las políticas federales o centrales se contraponen o compiten con los programas locales o municipales, ya sea por razones de diseño institucional, por falta de coordinación entre niveles de gobierno; por competición política o bien, por una ausencia de canales de participación social y representación política que fomenten la construcción de una ciudadanía cada vez más involucrada en la es-fera pública.
La apuesta que las sociedades han hecho en las democracias locales debe verse fortale-cida para que los ciudadanos y ciudadanas estén en posibilidad de cambiar su situación y conver-tirse en sujetos políticos corresponsables del desarrollo humano de su comunidad.
Es en el espacio local donde las mujeres y las comunidades indígenas principalmente tienen mayores posibilidades de hacer efectivos sus derechos políticos y colectivos, a través, por ejemplo, del acceso a los órganos de gobierno local, o del surgimiento de liderazgos políticos que introduzcan en la agenda local, nacional o internacional los temas prioritarios de su grupo o comunidad.
También es en el espacio local donde las mujeres y las comunidades indígenas tienen mucho más que decir sobre la eficacia y perti-nencia de las políticas sociales, obras públicas y servicios municipales de las que son beneficiarias y, en muchas ocasiones, son las interlocutoras naturales con las autoridades. Es finalmente en el ámbito local donde se contraponen algunos usos contrarios a los derechos humanos y los universales albedríos de participación política.
La reflexión sobre estos fenómenos, que atra-viesan los temas de gobiernos locales, gobiernos indígenas, desarrollo y género, es una tarea obli-gada para quienes queremos contribuir a la construcción y fortalecimiento de la democracia.
Magdy Martínez-SolimánRepresentante Residente PNUD México
Álvaro PintoCoordinador Área de Práctica
de Gobernabilidad Democrática
1Introducción/ Antecedentes y Objetivos del Seminario
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A lo largo de la última década, los pueblos indígenas de América Latina han cobrado una presencia cada vez más importante
en los diversos escenarios políticos nacionales y locales, obligando a los Estados y sociedades a responder de manera específica a la demanda de inclusión, participación, ciudadanía y recono-cimiento de sus derechos culturales y colectivos. Como un primer resultado, hoy se cuenta con diversos espacios donde los pueblos indígenas pueden ser representados y expresar su deseo de auto-determinación e incidencia; pero donde se enfrentan a nuevos retos que la diversidad plantea, en la construcción y consolidación de la gobernabilidad democrática en la región.
La Declaración Universal de los Derechos de los Pueblos Indígenas, aprobada por la Organi-zación de las Naciones Unidas en el año 2007, requiere una constante revisión. Las agencias de Naciones Unidas deben replantear sus estrate-gias y trabajar de manera conjunta para respon-der a los cuestionamientos concernientes a los procesos de inclusión, a través del reconoci-miento a las demandas hechas por los pueblos indígenas en todo el mundo sobre la aceptación y promoción de su diversidad.
Introducción/Antecedentes
y Objetivos del Seminario Gerardo Berthin, Asesor de Políticas de Gobernabilidad y Descentralización.PNUD. Centro Regional para América Latina y el Caribe.
En las dos últimas décadas se han producido reformas democráticas considerables en toda América Latina y el Caribe. Todos los países de la región, con diferentes ritmos y estrategias, están experimentando una transformación política (en cierta medida ocasionada por la percepción de un déficit en la gobernabilidad), mejorando la eficacia de la administración pública y profun-dizando los procesos democráticos; donde los cambios más profundos no solamente están siendo empujados por la descentralización y las demandas ciudadanas por un Estado más efectivo, sino también por ideales democráticos que buscan abrir nuevos espacios para acortar la brecha entre lo rural y lo urbano y alcanzar una redistribución más equitativa y transparente de los recursos públicos.
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En América Latina el gobierno local y sub-nacional, que son los más cercanos a la gente; están recibiendo una creciente demanda y pro-puestas de los pueblos indígenas y de sus re-presentantes. Algunos países como Bolivia y Ecuador pueden ser considerados como labo-ratorios de expresiones y prácticas políticas en el ámbito local en pleno desarrollo.
Diversas experiencias muestran la efervescen-te y creciente gama de formas de participación política de los pueblos indígenas en los gobier-nos locales, como: procesos autonómicos y de auto-determinación, y/o de resistencia; en con-textos de violencia y/o altos niveles de conflicto dentro de estructuras democráticas instituciona-lizadas; o bajo un orden tradicional y originario de autoridad y gobierno. Estas experiencias, aunque recientes y novedosas, han permitido el surgimiento de nuevos actores políticos y modalidades de ejercicio del poder en lo nacio-nal y en lo local.
En diferentes países de América Latina se están replanteando nuevas formas de formular y gestionar políticas públicas descentralizadoras diseñadas para fortalecer a los gobiernos locales. Por otro lado, se están fomentando redes con-versacionales verticales y horizontales; promo-viendo y fortaleciendo protocolos de coopera-ción entre actores; recreando un nuevo lenguaje de participación entre los distintos niveles del Estado y entre el Estado y la ciudadanía; y exigiendo mayor transparencia y rendición de cuentas. Y es una experiencia, aunque no finaliza-da, que debe registrarse, apoyarse y difundirse para entender mejor los espacios de partici-pación política de los pueblos indígenas, y su impacto potencial en los procesos de toma de decisión nacionales y locales.
Es en este marco que el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) organizó el primer Seminario Regional sobre Gobiernos Locales y Pueblos Indígenas, para aprender e intercambiar experiencias con las oficinas locales del PNUD; con el propósito de generar un marco de referencia compartido y establecer una base para la conformación de nuevas estrategias regionales. Un objetivo del Seminario fue sistematizar las experiencias para sintetizar las lecciones aprendidas.
El seminario fue promovido y apoyado finan-cieramente por la Dirección de Políticas de Desarrollo (BDP) del PNUD en Nueva York. En Octubre del 2009, Lenni Montiel, que en ese entonces se desempeñaba como Asesor Prin-cipal de Políticas del Grupo de Gobernabilidad Democrática de BDP, sostuvo conversaciones con la Dirección Regional para América Latina en Nueva York, el Asesor de Políticas de Gober-nabilidad y Descentralización del PNUD para América Latina y el Caribe, y el Representante Residente del PNUD en México sobre la reali-zación del Seminario en Chiapas, México.
Entre Octubre y Diciembre del 2009, Gerardo Berthin, Diego Antoni (Director del Programa de Gobernabilidad Democrática del PNUD-México), y Pablo Gago (que en ese entonces apoyaba a Lenni Montiel en Nueva York), sostuvieron varias reuniones virtuales para comenzar la organiza-ción del Seminario. Posteriormente en Noviem-bre del 2009 en Sevilla, España, Oscar Torrens, Director de la Oficina del PNUD en Chiapas, México se sumo al “comité” organizador. En Enero del 2010, cuando Diego Antoni estaba de misión en Haití durante el desastre, la organiza-ción del Seminario fue encargada a un equipo ejemplar de la Oficina del PNUD en México, compuesto por Cristina Magaña y Dafne Gómez. A quienes se les solicitó diseñar el Seminario y organizar la logística relacionada a la participa-ción de los oficiales de programa del PNUD, contrapartes nacionales y expertos regionales.
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El Equipo y el Seminario fueron apoyados por varios colegas, tales como Alvaro Pinto, Coor-dinador del Área de Practica de Gobernabilidad Democrática DRLAC, Gerardo Noto y Ferran Cabrero, DRLAC; Ana Maria López y Cristina Martin del PNUD-México, y Mauricio Espinosa y Dayana Guillen del Centro Regional del PNUD para América Latina y el Caribe. De igual forma, Christian Jette del PNUD-Bolivia, José Eusebio Guoz del PNUD-Guatemala, Marco Estella del PNUD-Colombia, Mario Solari del PNUD-Perú, Veronique Gerard y Jorge Servin del PNUD-Paraguay y Jesus Virgilio Rivera del PNUD-Nicaragua, ofrecieron importantes insumos para la agenda y temas para la discusión.
El Seminario fue sostenido en la ciudad de San Cristóbal de las Casas, Chiapas, el 15 y el 16 de abril del 2010 y contó con la asistencia de más de 40 participantes, incluyendo funcionarios procedentes de las oficinas del PNUD en Bolivia, Colombia, Ecuador, Guatemala, México, Nueva York, Panamá, Paraguay, Perú y Tailandia; así como académicos y expertos invitados que también tomaron parte de esta discusión.
Este fue diseñado bajo tres premisas básicas. Primero, el tema de “gobiernos locales/pueblos indígenas,” era nuevo y con muy pocos antece-dentes de información disponible dentro y fuera del PNUD. De ahí, se propuso que fuera un seminario regional “interno” con algunos invi-tados que enriquecieran la discusión y propor-cionaran al PNUD un mapa desde el que se trazaran y proyectaran políticas, iniciativas y alianzas en el tema.
Segundo, que el Seminario pudiera servir como un instrumento para permitir el análisis, intercambio y sistematización no sólo para en-tender mejor las características actuales del tema, “gobiernos locales-pueblos indígenas,” sino tam-bién para conocer más acerca de los avances y
desafíos. Era importante revisar las distintas formas y modalidades usadas por los gobier-nos locales y pueblos indígenas en la región y analizar su potenciamiento.
Y tercero, que en el tema que concierne al Seminario, aun existen varios dilemas por re-solver. De manera preliminar algunos estudios específicos,1 como el de Chiapas, indica que los pueblos indígenas pueden encontrar el tema de gobiernos locales paradójico. Por un lado, durante las dos últimas décadas los espacios lo-cales se han ido fortaleciendo, por la dotación de mayor poder político y responsabilidades, recibiendo y movilizando recursos adicionales y tomando mayor responsabilidad en los servicios públicos. Esto los convierte en un campo fértil para diseñar e implementar políticas públicas, y estrategias de democratización y desarrollo. Por otro lado, el espacio local constituido cons-titucionalmente, puede ser limitado en lo que respecta a las formas tradicionales de gobierno indígena, ya que tiende a desarticular el sistema original de organización y toma de decisiones, debilitando a las instituciones (como la asamblea y el sistema de cargos) que en muchos lugares aun están vigentes y en algunos casos suplantan las formas y prácticas originales de gobernabilidad.
Por eso, la metodología del Seminario tenía como objetivo ser un ejercicio de construcción de un marco compartido de abajo hacia arriba, es decir, de lo “local”, en este caso representado tanto por los contextos nacionales y por las ex-periencias concretas de gobierno local en cada país, y en lo “global” considerados como marcos compartidos con los que el PNUD podría prepa-ra nuevas estrategias de participación indígena en gobiernos y estructuras de representación a nivel local.
1. Por ejemplo, ver los dos informes (2006 y 2010) de Desarrollo Humano de los Pueblos Indígenas en México.
REFERENCIAS
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El programa del Seminario fue dividido en cuatro segmentos temáticos permitiendo un análisis sobre el contexto, los casos y experiencias por subregiones; elementos transversales; oportunida-des y desafíos (ver Agenda en Anexo). De este modo, se construyeron escenarios intermedios de coincidencias y especificidades sobre las modalidades de participación e incidencia política indíge-na a nivel local. Las subregiones representadas fueron: México y Centroamérica (con los casos de México, Guatemala y Nicaragua); Región Andina (Bolivia, Perú y Colombia); y Región Sur (Paraguay). Se abrió espacio para abordar otros temas estratégicos y complementarios, tales como gestión territorial indígena en los territorios comunitarios y su relación con los gobiernos locales (municipios); gobernabilidad para la reivindicación territorial y el bienestar de pueblos indígenas; temas de gé-nero y los movimientos indígenas femeninos y autoridades locales, y el territorio como espacio de programación, planificación y autonomía para los pueblos indígenas.
Para alcanzar los objetivos del Seminario respecto a la generación de nuevos conocimientos y la creación de posibles nuevas estrategias, la agenda dejó amplio espacio para la discusión e intercam-bio; y fueron organizadas cuatro mesas temáticas de trabajo para producir propuestas concretas en los aspectos identificados como importantes, prioritarios e ilustrativos. Los siguientes temas fueron discutidos:
Mesa 1: Aspecto Normativo/Jurídico Analizó: la armonización legislativa local con la Declaración Universal de Derechos de los Pueblos Indígenas; reconocimiento a la institucionalidad de los pueblos indígenas; y el marco electoral.
Mesa 2: Descentralización, gestión pública y programas gubernamentalesAnalizó: gobiernos locales; gobiernos de los pueblos indígenas; gestión territorial indígena; insumos para el análisis y desafíos.
Mesa 3: Participación de los pueblos indígenas en los procesos electorales y de toma de decisionesAnalizó: las principales tendencias y desafíos en los procesos electorales, vistos además específicamente desde la perspectiva de los pueblos indígenas.
Mesa 4: Diálogo y construcción de acuerdosAnalizó: los movimientos indígenas; desplazados y refugiados; y el desarrollo de capacidades para la construcción de acuerdos, entre otros.
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Las discusiones de las mesas de trabajo fueron un ejercicio de integración entre la ex-periencia práctica del PNUD y las propuestas expuestas por los actores invitados, dirigidas para escuchar las diferentes visiones sobre las realidades de los pueblos indígenas.
Para permitir establecer nuevos escenarios y líneas prioritarias de atención, las discusiones se articularon desde las experiencias concretas de los pueblos indígenas y la gobernabilidad local, hasta los escenarios nacionales y problemas transversales. La composición diversa de las mesas de trabajo, enriqueció las discusiones y las propuestas resultantes, al igual que ofreció importantes insumos para este documento.
El objetivo principal de esta publicación es do-cumentar las experiencias en gobernabilidad lo-cal y pueblos indígenas en siete países de Améri-ca Latina (Bolivia, Colombia, Guatemala, México, Nicaragua, Paraguay y Perú). Este no califica ni compara las experiencias. Es más bien un intento por analizar y comprender siete dinámicas dife-rentes dentro de sus respectivos contextos políti-cos, con sus respectivos protagonistas, logros y desafíos. Pretende complementar otros esfuer-zos ya realizados y ofrecer una reflexión como insumo para la programación y las políticas.
Mediante el examen de estas experiencias, surge un marco básico para entender el diseño, implementación, coyunturas críticas y otros ele-mentos necesarios para apoyar la gobernabili-dad local y pueblos indígenas. El documento se concentra en los procesos que permiten identi-ficar lecciones útiles para aquéllos que ya estén promoviendo este tipo de actividades o estén contemplando hacerlo. No se juzga la calidad de los procesos, debido a que son obras en construcción, pero se espera que el diálogo sea de ayuda cuando se les examine. Se pone a disposición de los lectores y lectoras estas de-liberaciones como una contribución al debate y como una manera de compartir distintas mi-radas y puntos de vista convergentes sobre un tema común cuya solución requiere de mucha imaginación e intercambio de experiencias.
2Principales Hallazgos y Temas
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Los principales ejes de análisis, presentados con mayor detalle en el cuerpo de este documento son: (i) la diversidad y la es-
pecificidad de los casos nacionales, (ii) las preocu-paciones generales y compartidas, (iii) los fac-tores relevantes en los escenarios nacionales, en el trabajo institucional del PNUD en cada caso y sus implicaciones en el ámbito local.
Dentro de los fines del Seminario, resultaba importante revisar las condiciones regionales en las que se presenta la participación indígena en los gobiernos locales, dado por la diversidad de las experiencias desde cómo funciona el go-bierno nacional, hasta los obstáculos para la autonomía y la gestión a nivel comunitario; que representan grandes retos pero también dotan oportunidades para establecer un marco de política institucional. Pese a las diferencias, pudo establecerse una agenda compartida, que puede encontrar expresión en lo local, dentro de las fronteras nacionales y en los foros inter-nacionales, en los que se obliga el desempeño del PNUD, sus contrapartes y aliados.
Resultó evidente la necesidad de contar con instrumentos que permitan a las oficinas de país del PNUD y a otros actores, desarrollar estrate-gias nacionales que respondan efectivamente a las condiciones locales caracterizadas entre otras cosas por el nivel de consolidación de los mo-vimientos indígenas y por su incidencia en los gobiernos locales.
Principales Hallazgos y Temas
Se identificaron características compartidas en la relación de los gobiernos indígenas locales con las estructuras nacionales de autoridad y representación política. Por ejemplo, los partidos políticos y sus diversas formas de relacionarse con las organizaciones y los movimientos indí-genas, que van desde la colaboración, hasta la inclusión e incluso a la conformación de parti-dos indígenas.
Dentro de los escenarios generales se analizó la importancia y relevancia de la incidencia que los mecanismos internacionales tienen en la región para promover la apertura de espacios de participación política a las representaciones indígenas en todos los niveles de gobierno. Aun-que no todos los gobiernos latinoamericanos han suscrito o aplican los acuerdos internacio-nales en materia de derechos de los pueblos indígenas establecidos dentro de sus fronteras.
20 (Inglés 20)
�� EjES DE ANáLISIS
En este marco, los siguientes temas fueron los ejes centrales del análisis:
�� a. Gobernabilidad
Primero que nada, fue establecida la necesidad de reconocer que hoy en día la gobernabilidad local en América Latina, además de ser la ex-presión de los contextos nacionales y las es-tructuras sociales, incluyen diferentes sistemas políticos. Son quizás los factores que más afectan las condiciones bajo las que funciona el gobier-no indígena a nivel local. Por otro lado, el aná-lisis comparativo mostró una disfuncionalidad entre los saberes, tradiciones y costumbres de los pueblos indígenas y de las sociedades en las que viven, lo que significa que los procesos interculturales, no son siempre equitativos ni horizontales y por esto es difícil avanzar en un modelo democrático amplio e inclusivo como la forma de gobierno que la región necesita.
Se mostró la necesidad de registrar y atender la diversidad de esquemas de gobiernos locales dentro de las comunidades indígenas y a las distintas formas en que estos gobiernos res-ponden a las necesidades de sus comunidades; debido a que las estructuras nacionales de poder frecuentemente, acotan y desconocen su auto-ridad y legitimidad.
De igual forma, fue analizada la importancia de tomar en cuenta la diversidad de las comu-nidades indígenas en términos de sus distintos niveles de cohesión social. Fue subrayado que esta cohesión social afecta su gobernabilidad local e interacción con las estructuras socio-polí-ticas como la posibilidad de que sus propuestas y agendas sean solidas y viables. Habrá que tomar en cuenta las constantes adaptaciones, ya que si no están incluidas en ninguna pro-puesta o estrategia del PNUD, resultarán en acciones poco efectivas para la promoción de relaciones incluyentes entre las estructuras socio-política nacional y sub-nacional y los pueblos y organizaciones indígenas. Esto es particularmen-te relevante porque algunos pueblos indígenas tienen sólidas estructuras organizativas, pero comparten el mismo escenario con otras cuyo tejido social se encuentra bajo un proceso de descomposición bajo las fuerzas disruptivas de la migración, la anomia y la integración desigual.
Se habló de la necesidad de regionalizar la diversidad como fundamento para las estrategias de acción del PNUD. Lo anterior es especialmen-te importante pues hasta ahora, el grueso de las políticas de reconocimiento de los derechos colectivos y políticos de los pueblos indígenas en los distintos países de la región son básica-mente homogéneas en su concepción y plan-teamientos, por tanto acaban por no reconocer la diversidad interna de los grupos indígenas que viven dentro de las distintas fronteras nacionales.
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Se plantearon otros desafíos para la gober-nabilidad democrática (en el sistema de partidos políticos, dentro de las democracias represen-tativas y en las instituciones representativas de gobierno en el ámbito nacional y local) que exi-gen mayores demandas en la búsqueda conti-núa de nuevas oportunidades y soluciones. Ante la dimensión y complejidad de los problemas nacionales y regionales, es a nivel local donde se constituye cada vez más un posible espacio de soluciones viables, estructuradas, bien pen-sadas y consensuadas, y que los propios pue-blos indígenas puedan poner en ejercicio con sus propios tipos de gobernabilidad.
La viabilidad y la importancia del compromiso por lo local está también fundamentado por la constatación de que mientras se incubaron y estallaron las crisis nacionales de gobernabilidad, se registraron paralelamente esfuerzos de go-bernabilidad; mientras al mismo tiempo, los pueblos indígenas han aceptado la propuesta de construir gobernabilidad nacional y local, con sus propias miradas y visión del futuro; esta mirada permite la existencia de lo que se ha denominado una “nueva gobernabilidad democrática,” más incluyente y que haga más explicito y operativo el reconocimiento jurídico de la diversidad.
El reconocimiento de la diversidad es indis-pensable, si un nuevo modelo de gobernabilidad democrática, sea nacional o local, fuera adop-tado debería tomar en cuenta y abrir espacios a los diversos actores políticos y sociales, e in-cluir a los pueblos indígenas. Este nuevo tipo de gobernabilidad democrática deberá enfrentar la lucha entre las fuerzas hegemónicas que se disputan por entrar a, y/o coordinar con, las estructuras de poder y gobierno indígenas. Algunos dilemas están apareciendo, como en el caso de los países andinos donde los pue-blos indígenas no son grupos homogéneos y existen diferencias políticas y culturales entre los pueblos andinos y aquellos que viven en las tierras bajas. Por otro lado, mientras algunos
grupos indígenas en América Latina han en-contrado espacios de poder político, otros aún están luchando por su reconocimiento como actores políticos legítimos; esto sucede con los pueblos amazónicos y en particular en Paraguay, donde la población indígena constituye el 1.7% de la población del país. En ese sentido, la go-bernabilidad democrática local asociada con la autoridad indígena local puede estar vinculada con la idea de comunidades territorializadas, co-munidades indígenas, parroquias, u otras formas de administración territorial en donde podrían florecer las autonomías territoriales indígenas.
Lo que se observa a nivel regional es que, con excepción de la experiencia de Ecuador y el pro-ceso actual en Bolivia, donde los indígenas son o han sido la fuerza gobernante del país, debido a que los gobiernos locales indígenas suelen con frecuencia re-producirse bajo formas nacionales y formales, más que bajo sus propios mecanis-mos; la participación política indígena suele estar condicionada y acotada por las imposiciones de un modelo democrático tradicional y por ten-dencias centralizadoras. Un ejercicio intercultural real basado en su propia gobernabilidad de-mocrática, supondría la administración de las entidades territoriales indígenas mediante sus formas ancestrales y, en esa medida, ellas con-tarían con el derecho y las condiciones para gestionar los recursos de su territorio bajo sus propias normas. Es en este marco que se pre-sentan los desafíos para la articulación entre lo local y lo nacional e incluso, lo regional y lo global, así como para establecer la importancia de dialogar y hacer posible la consolidación de las instituciones indígenas. De cualquier manera, el ejercicio de gobierno implica contextualizar la moldura institucional “occidental,” particular-mente en lo referente al manejo de los recursos y a los acuerdos fiscales, ya que es en estos niveles que los gobiernos indígenas siguen obligados a seguir la norma “occidental”, aunque en otros ámbitos es más fácil buscar otros acuerdos que son más cercanos a su propia visión.
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La gobernabilidad democrática refiere al go-bierno por las representaciones locales indíge-nas que ineludiblemente remite en una nueva relación entre el Estado y los pueblos indígenas, y en un nuevo estatus jurídico político que debe ser considerado si las instituciones del Estado están por redefinirse. Las variaciones jurídicas deben ser identificadas como algo mucho más
que el respaldo de simples declaraciones y ser vistas como aquellas que afectan a toda la es-tructura constitucional. Sin embargo, en el tema de la gobernabilidad democrática cuando las representaciones indígenas ejercen el poder como autoridad local, aún no ha llegado a los ministerios de hacienda por ejemplo, aunque ya esté incluido en las constituciones nacionales.
�� b. Cosmovisión
Uno de los temas que llamó la atención fue la identidad cultural de los pueblos indígenas, in-cluyendo las cosmovisiones indígenas y como las relacionan con la gobernabilidad local. Al describir la cosmovisión de los pueblos indígenas en conceptos de desarrollo, participación y/o políticas públicas, se generan un sin número de dilemas; debido a que el desempeño de cargos públicos, funciones de gobierno y del ejercicio de autoridad --y la misma gobernabilidad de-mocrática-- están íntimamente vinculados a una nueva percepción ética y socio-política. La organización social indígena está relacionada con la cosmogonía de cada pueblo, con su pers-pectiva de la vida como eje rector de todas las actividades humanas y de los escenarios natu-rales de los que son parte. En la medida en que las relaciones humanas son parte de la vida misma, todo está inter-relacionado.
Del mismo modo, existen códigos éticos que forman parte del sustento del sistema de go-bierno, en el que en general, la palabra de una persona es su vínculo y el honor de servir a la comunidad tiene un valor fundamental. Y es a partir de estos códigos éticos de pertenencia y reciprocidad que se ejerce la “legalidad” de los intercambios indígenas, ya que la palabra sola es lo que cuenta, ya sea en la firma de un contrato o solucionando un conflicto; sin embargo el siste-ma legal nacional le exija a la autoridad indígena deje registro escrito de estas decisiones.
El análisis mostró la importancia y necesidad de documentar la visión política, el discurso éti-co y de futuro para el gobierno de los pueblos indígenas y su objetivo político de una “vida buena”, o de “buen vivir”, basados en cosmovisio-nes que vinculan pensamiento con sentimiento y construyen espacios de toma de decisiones dirigidos a alcanzar el bienestar de la comuni-dad ante los términos desiguales y alineadores impuestos por los modelos de desarrollo que han negado las identidades y los mecanismos sociales indígenas. En muchos casos, los espacios políticos y de gobierno ocupados por represen-tantes indígenas se han hecho bajo una lógica dominante, como indígenas colonizados y no como una propuesta alterna de gobierno y de-sarrollo, basada en las diferentes identidades de los pueblos indígenas en América Latina.
Entre las diferencias claras identificadas entre el ejercicio de gobierno no indígena e indígena, se subrayo la vocación de servicio y la forma en que se respetan los valores de la función de gobierno; en las comunidades indígenas esto significa que mientras existan algunas ventajas para quienes gobiernan, están condicionados a la formalidad del cargo y a una subordinación a la comunidad. Así, la concepción indígena de gobierno local está basada en la búsqueda de la equidad, el manejo discreto de los conflictos, el equilibrio y el consenso, el valor de acumular prestigio, el desinterés de adquirir poder, y la solidaridad.
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�� c. Escenarios comunes y particulares en América Latina
Dentro de los mecanismos de puente y diálogo entre los sistemas indígenas y los sistemas for-males de gobierno a nivel local, se rescató la consulta comunitaria como mecanismo propio que los pueblos indígenas usan para tomar decisiones que afectan a la comunidad y para decidir que acciones tomarán para la construcción y desarrollo de la democracia.
El trabajo institucional del PNUD con los pue-blos indígenas y los gobiernos nacionales y lo-cales en la región está marcado por la diversi-dad. Por un lado, han sido identificadas algunas condiciones en la subregión de México y Cen-troamérica, que permiten entradas para apoyar a los procesos de gobierno local indígena. En Guatemala, por ejemplo, los comités cívicos con participación indígena y principios comunitarios, tienen legitimidad entre la población indígena y se mantienen como una forma alternativa de resistencia ante el Estado y la sociedad nacional. Se han dado casos en los cuales un alcalde indí-gena fue elegido y por ser una representatividad socialmente validada, se han abierto oportunida-des para la participación comunitaria. Sin embar-go, esto no es generalizado ni ha ocurrido en todos los municipios y/o región, como en el área Ixíl, donde el comité cívico fue cooptado por los intereses políticos dominantes.
Otro de los retos de la diversidad es la multi-plicidad lingüística. En Guatemala, son habladas 24 lenguas indígenas, mientras en México son más de 96. Las implicaciones para la gobernabi-lidad democrática son varias, particularmente cuando se trata de promover la representatividad indígena ante el Estado. Puede haber alianzas y acuerdos, por ejemplo, para la defensa de la institucionalidad indígena o de la autonomía; sin embargo, estas alianzas no siempre suceden en el ámbito micro-local o en las fronteras inte-rétnicas, ya que pueden suscitarse enfrentamien-tos o conflictos. Cuando esto sucede el mejor apoyo debe buscar el reconocimiento de la legi-timidad y representatividad de las instituciones indígenas, como banderas de lucha y conquistas de los pueblos.
Otro ejemplo es el de los pueblos de las tie-rras bajas en Bolivia que impulsan estrategias para defender su autonomía; hace 28 años for-maron un movimiento indígena regional que ha tenido incidencia y algunos de los resultados de este han sido: consolidar los territorios indí-genas; preparar la planificación territorial en sus diferentes niveles; y promover la adminis-tración de sus propios sistemas. En el 2006 se empezó a impulsar la participación de las muje-res indígenas en la toma de decisiones; el apro-vechamiento sostenible comenzó a ser hecho por la renovación de los recursos naturales; el sistema normativo comenzó a ser completa-mente implementado a través de la confección de estatutos para el manejo de los recursos del territorio; fueron capacitados dirigentes técni-cos locales y comunitarios, y sus capacidades fueron fortalecidas para el mejor gobierno de sus territorios; se estableció relación e incidencia con instituciones públicas y privadas en la región; se implementaron proyectos demostrativos de acuerdo a las potencialidades de cada región; se creó la Escuela de Proyectos para los Pueblos Indígenas (ESIPIRO); y se aprobó la Ley de la Reforma Agraria.
24 (Inglés 24)
En el caso de los pueblos andinos en Bolivia y en particular, el ayllu es una forma tradicional del manejo territorial de la comunidad que inclu-ye la organización legislativa de la comunidad para atender sus necesidades educativas y de salud. La estructura del ayllu posibilita un análisis sobre las realidades y necesidades de los pue-blos indígenas, que a su vez fundamentan las previsiones de las políticas públicas, a partir de indicadores localizados que permiten generar una línea base para el gobierno indígena a nivel local. Se trata de una construcción cultural que se expresa en indicadores “naturales, cósmicos, técnicos y políticos.”
En varios de los casos expuestos, se mostró que el ejercicio del gobierno indígena local se ha desarrollado en paralelo a la construcción de un discurso político, también indígena, afir-mando la existencia de territorialidades vigentes, resultado de la historia de los pueblos indígenas y del legado de sus culturas ancestrales. Esto sugiere que las autonomías indígenas son tam-bién históricas, y han existido desde siempre, mientras los territorios ayllus están conectados y son interdependientes. La complejidad de esta estructura política propia, incluye distintos ni-veles y mecanismos de planificación territorial comunitaria, foros departamentales y cabildos, pero también otras formas de organización y gestión política, fincadas en las realidades del territorio.
En Bolivia, el discurso político del gobierno indígena señala que la función de la autoridad indígena y de sus instituciones es garantizar la producción de alimento y sistematizar la práctica política, para activar el modelo del ayllu y ase-gurar la participación política indígena. Esto no excluye las dificultades respectivas, sobre todo, de los sectores indígenas que han sido “coloni-zados,” por las dirigencias políticas como por los partidos políticos.
Los casos presentados mostraron que todos los pueblos indígenas del continente cuentan con estructuras sociales, políticas y económicas propias en distintos grados de consolidación. Por lo que puede afirmarse que los pueblos indí-genas no tienen una sola manera de hacer polí-tica en al ámbito local, y no hay razón para que un abordaje diferenciado no sea fundamentado. En los países andinos, por ejemplo las culturas quechua y aymara, han desarrollado sus propias propuestas políticas en forma comunitaria, pero cuando fueron planteadas a los gobiernos na-cionales fueron descalificadas e incluso, consi-deradas como ilegales. El objetivo final de las movilizaciones siempre ha sido el reconocimien-to constitucional de las formas comunitarias de gobierno. Y aún ante las diversas limitaciones intelectuales, de consciencia e identidad, estos temas deben ser analizados y resueltos, para abrir la posibilidad a un tipo de gobierno con una identidad propia, diversa y diferenciada.
En el 2008 en Paraguay antes del cambio de gobierno del 2009, la Coordinadora de la Auto-nomía de los Pueblos Indígenas CAPI, en alianza y colaboración con el PNUD, impulsaron una propuesta de políticas públicas. Que parte de un antecedente histórico de omisión y falta de acciones adecuadas y pertinentes para los pue-blos indígenas, y busca revertir su condición de exclusión y desigualdad a través del respeto a la libre autodeterminación indígena, creando nue-vas instituciones de gobierno, especialmente a nivel local, estableciendo jurisprudencia indí-gena especializada e introduciendo reformas legislativas para reconocer los derechos indíge-nas. En esta iniciativa, cada comunidad indígena posee sus propias normas internas, para esta-blecer un marco penal basado en las realidades y estructuras sociales locales, en lo que se de-nomina “autonomía dentro de la autonomía,” como ejercicio regional de estructuración de sus propios niveles de desarrollo.
25 (Inglés 25)
Así, puede observarse que en los distintos contextos latinoamericanos, las comunidades y los gobiernos indígenas plantean y ejercen nuevas formas de gobierno local, y estas expe-riencias deben ser registradas y la información que surja debe ser difundida, para alimentar y nutrir todos los niveles de los procesos de go-bernabilidad democrática. Una gobernabilidad basada no solo en criterios nacionales, sino también locales y culturalmente incluyentes, así como en el conocimiento del territorio. El elemento de la solidaridad fue planteado en el Seminario como otro factor fundamental que permite a los pueblos indígenas nutrir la gober-nabilidad democrática; también se discutió la noción prevaleciente de justicia y las diferencias que se presentan al interior de los gobiernos indígenas. Las sociedades indígenas tienen una visión integral de la gobernabilidad, que con-trasta con una visión sectorial descentralizada. Articulando estos elementos, se permitiría un verdadero reconocimiento de la diversidad in-dígena y de sus formas locales de gobierno.
Por su parte, la experiencia de gobierno local indígena está cruzada por otros factores de transformación social y cultural. Por ejemplo, existe una nueva generación de mujeres indíge-nas con mayores niveles de escolaridad y con escenarios y perspectivas de participación en sus comunidades muy distintas a aquellas de la generación anterior o a las mujeres sin escola-ridad en general. Esta emergencia de las mujeres como actoras sociales, se ha dado en medio de tensiones entre las estructuras indígenas y las organizaciones de derechos de las mujeres, la relación no ha sido fácil, pues el debate sobre el significado de la participación política de las mujeres indígenas aún no se ha resuelto.
26 (Inglés 25-26)
�� d. El trabajo del PNUD
Reflejando las distintas y diversas manifes-taciones de los pueblos indígenas en los países de la región, la experiencia de trabajo del PNUD permite señalar algunos desafíos compartidos pero sobre todo, identificar estrategias locales impulsadas para responder a necesidades, co-yunturas y/o a demandas particulares. En Perú por ejemplo, antes del conflicto en Bagua que estalló el 5 de junio del 2009 por los privilegios otorgados a la industria minera, el gobierno solicitó la intervención internacional, y hasta la fecha recibe el apoyo por parte de la Organiza-ción Internacional del Trabajo y del PNUD. Este último ha fortalecido un canal de comunicación directa con la población indígena y se ha logrado posicionar e identificar al PNUD como un aliado estratégico, así mismo las autoridades guber-namentales identifican esta iniciativa como una plataforma necesaria para el diálogo con las re-presentaciones indígenas. Esta es una exitosa lección aprendida.
En Paraguay, en el caso del aislamiento de una parte del pueblo Mbýa Guaraní, el PNUD impulsó el diálogo con representantes de las organizaciones indígenas e impulsó el recono-cimiento de sus territorios. Un logro importante fue la firma del acuerdo entre la Secretaría del Ambiente y las organizaciones indígenas del país. En otro ejemplo, en Chiapas-México, el programa de desplazados tiene como primer componente y objetivo principal, establecer jurisdicción en el tema al menos a nivel estatal, ante su inexis-tencia en las leyes mexicanas y con el propósito de resarcir a la población por el daño territorial y la injusticia sufrida. Un segundo componente es construir puentes de entendimiento y diálogo para un proceso de paz entre las juntas de buen gobierno, que son instancias civiles del movi-miento zapatista y el gobierno nacional. Se des-tacó la necesidad de conocer con mayor detalle y reconocer las experiencias regionales de los movimientos sociales indígenas en América Latina, en casos como el del EZLN, en México.
�� PRINCIPALES PROPUESTAS
A continuación se presentan, con mayor detalle las discusiones y reflexiones que funda-mentaron las propuestas referidas y permitieron adentrarse en la riqueza de la experiencia ob-tenida del vínculo institucional entre el PNUD y las representaciones indígenas de los países en la región.
A partir del análisis anterior, se abrieron espacios en el Seminario para sesiones de discusión ple-naria en mesas de trabajo, donde se esbozaron propuestas y estrategias para apoyar iniciati-vas en temas de gobernabilidad local y pueblos indígenas. Los resultados cubren un amplio rango de aspectos referidos a las dinámicas y al trabajo interno del PNUD, como a los procesos de incorporación en la gobernabilidad local de las representaciones indígenas, y su compleja y variada relación con las administraciones polí-ticas nacionales. Las líneas de acción más signi-ficativas que resultaron del seminario están descritas en la sección VIII Hacia la configura-ción de una Agenda en Gobernabilidad Local y Pueblos Indígenas.
3 Escenarios Latinoamericanos
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�� GUATEmALA
Escenarios Latinoamericanos2
• Guatemala• Nicaragua• Colombia• Perú
En Guatemala conviven 24 pueblos indígenas, (22 Mayas, Garífuna y Xinka), los cuales se-gún los censos oficiales forman el 42% de
la población, sin embargo en un sistema de Es-tado que los invisibiliza, como lo muestran las fallas de los censos, las organizaciones indígenas consideran que el porcentaje es mayor, incluso arriba del 60%. El restante de la población está conformado por ladinos y mestizos.
Guatemala esta viviendo una situación de post-guerra, el tejido social está lastimado y sigue teniendo una estructura de Estado confi-gurada históricamente de forma monocultural, concentradora, excluyente, discriminadora y ra-cista hacia los pueblos indígenas, quienes por haber resistido políticas de segregación, asimi-lación e integración se les ha permitido preservar sus formas ancestrales de vida y organización.
2. En base a presentaciones por, Otilia Lux de Coti, Jesus Virgilio Rivera, Mario Solari y Marco Stella.
REFERENCIAS
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Para asegurar la convivencia democrática local y nacional de los pueblos indígenas, es imprescindible reconocer sus estructuras de organización y características ancestrales. La organización indígena tiene figuras propias de autoridad: médicos, comadronas, guías espiri-tuales, cabeceras de pueblo, etc.; caracterizadas por una forma de vida de servicio a la comunidad donde se usa un estricto proceso de selección para otorgar cada cargo. El Estado señala como actores claves a los alcaldes municipales, que aunque muchos de ellos fungen como eje central de la organización local o municipal y son indí-genas, no necesariamente practican las normas y principios indígenas, independientemente de su identidad.
Como se ha mencionado anteriormente, todos los asuntos de la organización indígena están relacionados con su cosmogonía, donde la vida es el eje rector de todas las actividades:
�� NICARAGUA
La descripción de las Regiones Autónomas de Nicaragua (la RAAN y la RAAS) será proporcio-nada en la Sección V.
El VIII Censo Nacional y el IV Censo de vivien-da revela que las dos Regiones tienen una pobla-ción de 620,640 habitantes, equivalente al 12.07% del total nacional; con una extensión territorial de 60,366 km2, equivalente al 47% del territorio nacional. De acuerdo al Instituto Nacional de Estadística y Censos de Nicaragua (INEC), la re-gión es multi-étnica y multi-cultural habitada por pueblos indígenas y comunidades étnicas como son los Miskitos, Sumu-Mayangnas, Rama, Creoles, Garífunas y Mestizos.
Estas regiones tienen grandes potenciales de recursos naturales destacando los pesqueros, hídricos, forestales y mineros. Según cifras del Informe de Desarrollo Humano del 2005 “Las Regiones Autónomas de la Costa Caribe; ¿Ni-caragua Asume su Diversidad?” elaborado por el PNUD, las Regiones Autónomas contribuyen en un 6% al PIB nacional principalmente por la producción de materia prima (sector primario).3 En el sector primario, la Pesca tiene una parti-cipación del 42.3%, la Selvicultura del 30.9%, la Ganadería del 21.3% y la Agricultura del 13.2%.
3. Este sector primario contribuye con más del 18% al PIB de Nicaragua.
REFERENCIAS
todo es vida y todo tiene vida; todo está inter-relacionado. Se toma muy en serio la palabra de una persona y se le da un gran valor y honor, y sirve para constatar todos los asuntos como los contratos, aunque se requiera dejar constancias escritas. Además, las decisiones que afectan a la comunidad indígena son tomadas consultando a la comunidad entera.
Los pueblos indígenas deben participar y decidir en los diferentes niveles de jerarquía del Estado; debido a que se les imponen modelos de desarrollo en los que no tienen participación y predomina una total incomprensión de su forma de vida. Existen vacíos en la aplicación del Convenio 169 de la Organización Interna-cional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales, incluyendo la falta de regulaciones so-bre la explotación de los recursos, que tomen en cuenta los derechos colectivos que los pue-blos indígenas tienen sobre sus territorios.
31 (Inglés 31)
Contrariamente, a pesar de ser uno de los países con mayores potenciales en recursos na-turales, se registran las brechas más grandes de pobreza. Doce de los 25 municipios más pobres de Nicaragua con bajos Índices de Desarrollo Humano, se encuentran en ésta región.4 De un rango de 0 a 1, la RAAN refleja un índice de 0.466 y la RAAS un 0.454.5 Una característica es la limitada infraestructura de comunicaciones, energía, red vial y de servicios sociales.
La Constitución Política de la República de Nicaragua, reconoce la multietnicidad y la pluricultu-ralidad del país. De igual manera, reconoce los derechos de los pueblos indígenas de las Regiones Autónomas de la Costa Atlántica, al usufructo de sus recursos naturales y a la preservación de sus culturas y lenguas. La constitución también garantiza la autonomía de las regiones de la Costa At-lántica, y está normada por la Ley 28, “Estatuto de Autonomía de las Regiones de la Costa Atlántica de Nicaragua” (1987) y su reglamento.6 Las normativas establecen a los Consejos Regionales Autóno-mos como la instancia máxima de autoridad del Gobierno Regional Autónomo y a los Coordinado-res de Gobierno como ejecutivos y representantes del Presidente en las regiones autónomas.
En 1990 fueron elegidos los primeros Consejos Regionales Autónomos y desde entonces se han realizado seis elecciones para renovarlos (1990, 1994, 1998, 2002 2006 y 2010). No obstante, la institucionalidad autonómica aún es débil. A pesar de los diferentes instrumentos legales que regulan el sector público, no existen mecanismos fluidos para la coordinación entre los diferentes niveles de Gobierno: Central, Regional, Municipal y Territorial-Comunal.
A continuación se explican estos cuatro niveles de Gobierno con autonomía política y admi-nistrativa.
Ð COMUNITARIO. Legalmente reconocido por la Constitución Política, la Ley 28 (Estatuto de Autonomía de las Regiones de la Costa Atlántica de Nicaragua) y la Ley 445 (Ley del Régimen de Propiedad Comunal de los Pueblos Indígenas y Comunidades Étnicas de las Regiones Autónomas de la Costa Atlántica de Nicaragua y de los Ríos Bocay, Coco, Indio y Maíz).
Ð MUNICIPAL. Legalmente reconocido y reglamentado por la Ley 40 y su reforma de Ley 286 (Autonomía Municipal), que establece que los municipios de las Regiones Autónomas se rigen tanto por las Leyes antes mencionadas, y por la Ley de Autonomía Regional.
Ð REGIONAL. Establecido en la Ley 28 de Autonomía Regional y su Reglamento.
Ð NACIONAL. La Ley 290 de Organización, Jurisdicción y Procedimientos que el Poder Ejecutivo brinda a los Ministerios y Entes Autónomos la potestad de organizarse y tener presencia “en todo el territorio nacional” sin reparar en las limitaciones o conflictos que esta potestad pueda tener en las Regiones Autónomas, producto de las legislaciones anteriormente detalladas, todas de las cuales tienen el mismo o mayor rango legal (Ley 28).
4. El índice de desarrollo humano mide principalmente el acceso a salud, educación e ingreso económico.
5. Informe de Desarrollo Humano 2005. Las Regiones Autónomas de la Costa Caribe; ¿Nicaragua asume su diversidad? PNUD 2005.
6. Decreto de la Asamblea Nacional No.3584 aprobado en el 2003.
REFERENCIAS
32 (Inglés 32)
En Colombia los pueblos indígenas son una minoría que representa un 3.5% de la población, según el Departamento Nacional de Estadística. Los pueblos indígenas viven en un territorio que cubre entre un 25 y 27% del total del país; y están conformados por más de 90 grupos étnicos que hablan 64 lenguas y habitan en localidades en su mayoría, con menos de 500 habitantes.
Los pueblos indígenas de Colombia están asentados principalmente, pero no solo, en la Amazonía sobre la Costa Pacífica, y en las regio-nes de Chocó, Cauca, Nariño, Guajira y Sierra Nevada de Santa Martha. Estos son territorios ricos en recursos naturales y han atravesado por procesos complejos, de dispersión, conflicto y migración forzada. En su mayoría son terri-torios fronterizos, lo que implica un contexto político muy especial.
En toda la Costa Pacífica, se practica la extrac-ción minera de manera intensiva y donde se en-cuentran yacimientos de hidrocarburos. En el sur, en la región Amazónica, hay un importante cre-cimiento de cultivos de coca. Estos cultivos están administrados por grupos guerrilleros y parami-litares que obligan a las poblaciones indígenas a involucrarse en este proceso, lo que ocasiona la perdida de muchos cultivos tradicionales in-dígenas. Todo esto se liga obviamente al nar-cotráfico, la guerrilla y la ocupación de los te-rritorios indígenas por las fuerzas del Estado.
El 85% de las comunidades indígenas en Colombia ahora viven en territorios resguarda-dos por Ley, aunque gran parte de ellos (los registros indican 300,000) viven en condiciones de desplazamiento interno forzado, motivado por la presencia de grupos armados, legales e ilegales. Esta población generalmente migra a las ciudades, y así se “urbanizan” y “desetnizan” como parte de este proceso de desarraigo.
El conflicto armado y el desplazamiento de los pueblos indígenas es una situación que se presenta pese a que el país cuenta con un marco constitucional muy avanzado, que data de 1991 y en el que, teóricamente, defiende a las minorías étnicas y en particular, a las regiones y territo-rios indígenas. Esto es llamativo pues se trata probablemente, del marco jurídico más avanzado en la materia en América Latina y posiblemente, en el mundo, ya que varios artículos de la cons-titución otorgan y reconocen importantes de-rechos dados a las minorías indígenas, y marcan un referente legal en torno a la propiedad de la tierra y al sistema jurídico. Por mandato consti-tucional, los pueblos indígenas son sujetos de derechos colectivos y sus territorios están res-guardados y administrados bajo un régimen de propiedad colectiva y enajenable lo que además posibilita la legislación y la jurisprudencia an-cestral del territorio. De acuerdo a la Ley, los pueblos indígenas tienen la facultad de elegir sus jueces; así como de enseñar su propio idioma.
�� PERú
Perú cuenta con 72 millones de hectáreas de bosques tropicales que ocupan el 60% del terri-torio. En esa extensión, habitan 10 millones de indígenas distribuidos en 1,509 poblaciones in-dígenas. El país tiene muchos conflictos: habien-do salido de un periodo de violencia, se tienen
�� COLOmBIA
registrados 252 focos de conflicto político laten-te. El 46% de los problemas entre los indígenas, el Estado y la sociedad nacional, tienen un origen socio-ambiental y de éstos, el 68% son conflictos por recursos mineros. El número de conflictos aumentó entre el 2004 y 2009.
4Gobierno Local y Participación Política Indígena: Temas de Discusión
35 (Inglés 35)
Mientras ahora los pueblos indígenas enfrentan grandes retos, también tie-nen oportunidades para participar en
la toma de decisiones y en las políticas. El ha-ber sido dotados de autonomía indígena, los faculta para su representación en todos los ór-denes de gobierno, incluyendo el comunitario y permitiéndoles determinar si las políticas pú-blicas han fortalecido sus capacidades y mejo-rado sus niveles de vida. La alternancia política democrática en los últimos años en la región, ha tenido el efecto práctico de renovar el poder de las élites políticas y favorecer una mayor in-clusión de los viejos sectores de la sociedad.
Las discusiones sobre la participación indíge-na en los gobiernos locales deben enmarcarse en cuatro dimensiones incluyendo algunas de las dificultades para la participación política in-dígena. La primera es la concepción de la gober-nabilidad, basada en criterios nacionales, que
Gobierno Local y Participación Política Indígena: Temas de Discusión7
• Gobernabilidad como modo de gobernar• Territorialidad como espacio para la autonomía indígena• Cosmovisión como alternativa en la relación entre la sociedad y la naturaleza• Marco jurídico y estructural para la gobernabilidad democrática
perpetúa por ignorar la propuesta por los pue-blos y movimientos indígenas de un modelo de gobierno local comunitario y autónomo, bajo distintos tipos de gobierno. La segunda es sobre la importancia de la territorialidad como espacio de realización de la autonomía indígena y los tipos de gobierno propuestos por los pueblos indígenas en el marco del Convenio 169 y de los acuerdos internacionales sobre sus derechos. En este contexto se mantuvieron discusiones sobre el territorio y las prácticas de territorializa-ción desde una visión integral no sectorializada y con miras a fortalecer las relaciones demo-cráticas entre diferentes pueblos y la diversidad de sus experiencias políticas y organizativas.
7. En base a presentaciones por, Otilia Lux de Coti, Guillermo Tapia, Blanca Ruth Esponda, Araceli Burguete, Marco Stella, Diego Iturralde, María Rosario Saravia Paredes, Paloma Bonfil, Oscar Torrens, Mario Solari, Leonel Cerruto, Jorge Servín y Jesus Virgilio Rivera.
REFERENCIAS
36 (Inglés 36)
El tercer tema se refiere a la cosmovisión indígena como planteamiento alternativo para contribuir a democratizar las estructuras del Estado, los organismos de gobierno nacionales y locales, orga-nizaciones políticas, sociales y gremiales, y los núcleos comunitarios y familiares, como condición indispensable para la construcción de un pacto social incluyente y justo. Por último, el cuarto tema es el marco jurídico que concierne todos los aspectos de los derechos de los pueblos indígenas: desde la implementación efectiva de las normativas internacionales, hasta su inclusión en políticas y prácticas jurídicas en los planos regional y local.
�� GOBERNABILIDAD COmO mODO DE GOBERNAR
La gobernabilidad como condición necesaria para el ejercicio democrático de la diversidad, solamente es posible con el diálogo horizontal y la articulación entre el Estado y los pueblos indígenas. La persistencia de la unilateralidad y la asimetría del poder en la toma de decisiones del Estado, generan tensiones políticas, jurídicas y culturales, ante las que el Estado como forma de presión imponen un orden forzado, incluyen-do medidas represivas como capturar a líderes indígenas y permitir la violación de las mujeres. Esto ha provocado que los pueblos indígenas defiendan sus derechos y adopten distintas es-trategias de resistencia, movilización y oposición. Esta movilización indígena es expresada en di-versas formas en la región y asumen particula-ridades dependiendo sus diversos contextos socio-históricos y políticos que mantienen en los planos local, regional y global dentro de cada país.
En este marco, ha existido una desarticulación de los saberes, tradiciones y costumbres indí-genas; de los procesos de interculturalidad que obstruyen el avance del modelo democrático de gobierno en los diferentes contextos nacio-nales. De ahí la necesidad de distinguir entre la diversidad de esquemas de gobierno que existen en las diferentes comunidades indígenas y las múltiples formas en que se enfrentan a las es-tructuras nacionales de poder. Del mismo modo, es importante registrar los distintos niveles de cohesión social de las sociedades indígenas de la región. Por ejemplo, algunos pueblos indígenas son muy organizados, mientras otros tienen un tejido social que se está descomponiendo y estas distintas condiciones plantean distintos retos y problemas en la relación con el Estado y en términos de gobernabilidad democrática, ciu-dadanía y gobierno local. Existen diferentes métodos para armonizar las normas que reco-nocen y protegen los derechos de los pueblos indígenas; por ello es necesario impulsar mé-todos políticos, conceptuales y metodológicos de regionalización de la diversidad; toda vez que las políticas hasta ahora impulsadas, se han convertido en homogéneas y no reconocen a cabalidad, su diversidad interna.
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Por lo que respecta a los procesos de partici-pación política de la población indígena, pueden distinguirse dos niveles básicos: la estructura organizacional y los esquemas preexistentes, tradicionales, de las comunidades y los pueblos indígenas; y como se ha adaptado la participa-ción indígena de cara a las estructuras de poder y gobierno nacional. Esta crisis de gobernabilidad en la región, lleva a la búsqueda de soluciones a nivel local, paralelamente a la construcción de gobernabilidad global. Los pueblos indígenas también deben ser consultados cuando otra propuesta de gobernabilidad sea preparada, una que los incluya y los tome en cuenta, que parta del reconocimiento jurídico de la diversidad, pues sin ello será imposible impulsar un nuevo modelo de gobernabilidad que incorpore a los diversos actores sociales.
El nuevo modelo de gobernabilidad deberá lidiar también con la lucha entre hegemonías que se disputan la intervención en las comuni-dades y que afectan incluso a los intereses en pugna al interior de las sociedades indígenas (como sucede en los países Andinos, en donde predomina la cultura Andina, mientras otros grupos luchan por el reconocimiento). En lo que se refiere a la administración de recursos a nivel local, existen experiencias administrativas impulsadas por los gobiernos municipales y las alcaldías, que han derivado en problemas rela-cionados a la exigencia de adecuar los meca-nismos y estructuras del cabildo indígena a la estructura de gobierno institucional “occidental”, para el manejo de recursos (incluyendo los pro-cedimientos para la presentación de propuestas de proyecto, el peso de la burocracia, la falta de transparencia en el ejercicio de los recursos y los muy frecuentes problemas de corrupción, etc.). La nueva relación y el nuevo carácter jurídico político de un modelo de gobernabilidad demo-crática, requeriría la redefinición del entramado institucional del Estado para identificar las va-riaciones judiciales y tributarias, así como su relación con la constitución.
Vale la pena preguntarse si la inclusión sig-nifica (i) inclusión o la incorporación indígena al esquema “occidental”; o (ii) inclusión/adap-tación del Estado al gobierno indígena en una relación horizontal de interculturalidad. Esto es importante pues mientras los Estados nacionales fragmentan el gran territorio indígena, que reba-sa las fronteras nacionales, también imponen sus propias formas de gobierno y sus mecanis-mos de administración de los recursos y el poder.
A partir de los casos revisados, se evidencia que la relación entre los Estados Nacionales y los pueblos indígenas esta basada en las practi-cas racistas imperantes, que ejercen contra las comunidades indígenas y sus modelos tradicio-nales de gobierno. Las políticas y las estructuras democráticas nacionales, todavía se oponen a las estructuras de gobierno indígena. Una gober-nabilidad democrática que respeta la diversidad es posible, si genera espacios o áreas para en-frentar ese racismo, estableciendo diálogos ho-rizontales y verticales. Las experiencias demues-tran que los pueblos indígenas defienden sus formas de vida porque tienen un proyecto social claro y saben qué tipo de desarrollo quieren; pero esto no siempre es considerado en el mo-delo de desarrollo de los países.
38 (Inglés 37-38)
Permitir la participación política de los pue-blos indígenas, bajo un modelo de gobernabi-lidad democrática implica el reconocimiento de su diversidad. Las instituciones del Estado en países como Perú, México, Colombia y Paraguay, enfrentan el reto de reconocer los derechos de los pueblos indígenas y de su ciudadanía indíge-na que aún es incipiente. Por un lado, las institu-ciones indígenas están legítimamente represen-tadas, ya que quienes las representan conocen la trayectoria y la lucha de sus pueblos y cuentan con la confianza de sus comunidades. Sin em-bargo deben continuar trabajando sobre: los fundamentos filosóficos de la vida en las comu-nidades, impulsar procesos de contraloría social y monitorear a los gobiernos y autoridades elec-tos –propios y ajenos– para asegurar que res-pondan a las comunidades y que cumplan sus compromisos. Hacer esto, resultaría en una par-ticipación política indígena activa y propositiva.
Por otro lado, los preceptos de los sistemas de usos y costumbres y los derechos seculares de los pueblos indígenas aún se están confor-mando, por lo que ocurren frecuentes conflictos entre los diversos modelos de gobernabilidad. Por un lado, pese al reconocimiento constitu-cional y al soporte legal de sus derechos en muchos países, los modelos indígenas territo-riales aun no son una realidad. Es por ello, que el verdadero ejercicio de gobernabilidad de-mocrática que incluye a los pueblos indígenas y sus representaciones es todavía un trabajo arduo y prolongado; y un reto que aun no ha sido alcanzando.
En México por ejemplo, a pesar de que hay 2,000 instituciones de gobierno indígena, no hay condiciones para el efectivo reconocimiento del gobierno indígena. En Paraguay, aunque las decisiones políticas se dan en diferentes niveles y contextos, el resultado ha sido la invisibiliza-ción del gobierno indígena. En Bolivia, los pueblos indígenas fueron reconocidos en 1990, cuando protagonizaron movilizaciones en pro de re-formas constitucionales y legales. Sin embargo,
las malas experiencias de gobierno de los gobier-nos locales indígenas, se evidencian cuando es imposible detener la corrupción que permea las relaciones, estructuras y recursos políticos en los distintos países; así como ante el problema aun no resuelto de la rendición de cuentas por los gobiernos en turno, independientemente de su orden o nivel. Las experiencias exitosas en algunos países, parecen responder a la eli-minación de las prácticas corruptas, mejorando la capacitación y la intervención de actores de fuera de la comunidad.
No hay bases para afirmar que no existe un modelo, o varios, de gobierno indígena; por-que en todos los grupos sociales indígenas hay autogobierno; no obstante, es frecuente que no sean considerados propiamente gobierno, desde que la opinión en general es que un go-bierno local debe tener los rasgos de las insti-tuciones “occidentales”. Esto a su vez, remite al problema de la invisibilidad, porque no se está viendo que las reglas, instituciones, o normas que rigen la vida colectiva de los pueblos y comuni-dades indígenas representan diversas formas de gobierno. Esto debe cambiar y han de bus-carse los mecanismos legales y políticos para que esas estructuras de autoridad, principios y reglas de convivencia puedan ser entendidas como ejercicio de ciudadanía y gobierno. Eso impulsaría la descolonización de los conceptos sobre política, participación y democracia; y permitiría una gobernabilidad democrática in-tercultural. Se trata entonces, de concebir la de-mocracia en un contexto de diversidad cultural y superar el riesgo de homogenización que conlleva el reconocimiento; se debe evitar la imposición de nuevas reglas de asimilación por entidades únicas. Hasta ahora, la participación política indígena se ha dado en términos condi-cionados, pero el reto ahora es que las entidades territoriales y las formas de gobierno indígenas sean administradas a través de sus formas an-cestrales; y las comunidades indígenas puedan ejercer su derecho de administrar los recursos bajo sus propias normas.
39 (Inglés 39)
�� PRINCIPALES DESAFÍOS PARA LA GOBERNABILIDAD
Al revisarse los casos y las experiencias de los diferentes países, se señaló que en México se plasmó una reforma constitucional para el re-conocimiento de los derechos indígenas; no obstante la consulta no incluyó a ninguna repre-sentación indígena importante. Las lecciones aprendidas apuntan a la necesidad de una ruptu-ra de la tradición de asimilación de los pueblos indígenas dentro de las estructuras dominantes como vía para fortalecer su autonomía; y para legitimar jurídica y pragmáticamente, el hecho de que los pueblos indígenas sean sujetos de su propio derecho y actores válidos en la repre-sentación de sus intereses en todos los niveles. También se observó que México no cuenta con una política institucional para incluir a los pue-blos y representaciones indígenas en el plantea-miento de sus demandas o en áreas políticas; es decir la diversidad no es considerada en las estructuras de la democracia formal en el país ni siquiera para incluir candidaturas indígenas.
En el estado de Chiapas, México; se realizó una propuesta para convocar a diversos actores políticos incluyendo a representantes legítimos indígenas, quienes tuvieron la oportunidad de conformar distritos electorales en su propia len-gua, dando prioridad a un esquema de identidad; sin embargo, la propuesta no resultó. De ello se desprende que la efectiva participación política indígena depende de la voluntad de los pueblos y de su relación con el Estado que, en el caso de México, está impregnada de desigualdad. Lo anterior tiene que ver a su vez, con la existen-cia de mecanismos transparentes de consulta a las comunidades. Se requiere de otros métodos de legalidad y legitimidad para reforzar la par-ticipación política indígena, por ejemplo, la incorporación de abogados indígenas en los órganos del poder judicial.
En Chiapas, en 1994 se acordó mantener un diálogo entre las representaciones indígenas, especialmente el EZLN, y el gobierno federal. Los primeros diálogos, se realizaron en San Miguel
y continuaron en San Andrés, hasta que se rompieron a finales de 1996. En esa década los sucesivos actos de violencia en la región ejecu-tados por grupos paramilitares entrenados por el ejército mexicano y por los zapatistas; provo-caron que las poblaciones indígenas iniciaran un proceso de desplazamiento forzoso. El éxodo se agudizó después de 1994 y afectó principal-mente a las regiones del norte, centro y Altos de Chiapas.
Antes del conflicto de 1994, la gobernanza local respondía a las formas tradicionales de toma de decisiones a nivel local, y a los mecanis-mos caciquiles del poder político en la región. Un alcalde era nombrado bajo las formas y costumbres locales; el presidente se reunía con concejales territorializados, que ejercían cargos rotativos de servicio a la comunidad y se forma-ba un gobierno comunal de gran importancia. A partir de 1994, el Estado se hizo presente, pero no para reconocer los derechos indígenas, sino para imponer sus propias instituciones y a partir de ese año, los municipios fueron fortale-cidos resultando el resquebrajamiento del orden holístico antes existente. Actualmente, el gobier-no comunal en México, no cuenta con derechos garantizados y no hay un cumplimiento del Artículo 2º de la Constitución nacional que es-tablece el derecho a la libre determinación de los pueblos. En este sentido, siguen pendientes una serie de reformas, debido a que: no ha ha-bido un cumplimiento de los acuerdos de San Andrés y el gobierno no acató los compromisos gubernamentales en el proceso de paz, que aun sigue inconcluso. La gran diferencia entre el presente y con lo que ocurría anteriormente, es que las tensiones que se daban en niveles más altos, ahora se dan entre los propios pueblos indígenas y desafortunadamente no se ha he-cho nada para que el derecho de participación sea un proceso plural. La causa de una de las tensiones, es la falla para responder al cuestiona-miento sobre cómo equilibrar el ejercicio de los derechos individuales y los derechos colectivos.
40 (Inglés 40)
Lo anterior es importante pues la retórica gubernamental plantea una visión centrada en atender la vulnerabilidad de varios sectores de la sociedad chiapaneca, mientras toma como guía el cumplimiento de los Objetivos de Desa-rrollo del Milenio a través de la denominada Agenda Chiapas – ONU y el Plan de Combate a la Pobreza, un programa que busca: trascender el asistencialismo, impulsar la igualdad de opor-tunidades a través de la gestión y participación de distintos grupos sociales; y transversalizar la equidad de género en todos los niveles del quehacer gubernamental, incluyendo la atención a las demandas de los pueblos indígenas.
En Chiapas con la finalidad de armonizar las políticas públicas en todos los sectores que in-ciden en la ciudadanía, se tomó la medida de incluir los Objetivos de Desarrollo del Milenio en la planeación local, y para este fin se realizaron consultas a nivel estatal, aunque aún queda mucho por hacer. Primero se convocó a las auto-ridades legalmente establecidas (ayuntamientos), para permitir que todos sus miembros emitieran una resolución (con representación plural). Las organizaciones utilizaron mecanismos de enlace para contactar a las autoridades locales/tradi-cionales para informarles sobre las acciones tomadas por el gobierno, y aunque no mucha gente tomo parte en la consulta, la respuesta fue positiva. Otra acción realizada fue un proceso de sensibilización con funcionarios para que ellos pudieran orientar las leyes a la atención de los más desfavorecidos; posteriormente se lanzó la iniciativa al Congreso del Estado sobre la inclusión de los ODM en la Constitución Es-tatal, y fue aceptada por unanimidad. Ahora se requiere pasar de la norma general a las regula-ciones, ya que aún no hay requerimientos en las políticas reglamentarias donde el presupuesto refleje el funcionamiento de las dependencias de gobierno respecto a los ODM.
A partir de la política pública gubernamental, su priorización de los municipios con menor Índice de Desarrollo Humano en el estado y la transversalización del enfoque de género, se ha logrado una participación creciente de las muje-res indígenas que se han agrupado para permitir el trabajo productivo. Sin embargo, estas pro-puestas no han surgido de las bases, según lo indicado en el Convenio 169 sino vienen a partir del gobierno; lo que todavía es un proceso de arriba hacia abajo.
En Chiapas se ha designado una parte del presupuesto del estado al trabajo en los 28 mu-nicipios con menor Índice de Desarrollo Huma-no (IDH), de los cuales 14 tienen además, el IDH más bajo a nivel nacional. En estos municipios se concentra el 85% de la población indígena, y está planeado atender un rezago histórico y mejorar la entrega de los servicios básicos. Se observa un cambio pues se cuenta con recursos abundantes, que ahora están siendo canalizados desde el centro; y los presupuestos están dis-ponibles en los diversos niveles de gobierno. Sin embargo, los resultados muestran que estos esfuerzos institucionales aún son insuficientes y que aún faltan mucho por hacer para proteger los derechos colectivos, de representación y de autonomía de los pueblos indígenas.
En Guatemala, el principal problema de go-bernabilidad es la falta de legitimidad y credibi-lidad del Estado y de los partidos políticos ante la sociedad en general y ante los pueblos indí-genas, especialmente. La sociedad se tambalea y la alta concentración de políticas y recursos estatales produce una impunidad económica y política que acentúa esa desconfianza. No hay un reconocimiento efectivo de los derechos colectivos indígenas y la administración públi-ca es insuficiente, pues las instituciones locales no abren la posibilidad de negociar o acordar el impulso de procesos democráticos, que son afectados por conflictos coyunturales.
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Podría decirse que la gobernabilidad demo-crática es impedida por que el pueblo ha perdido la confianza en sus representantes gubernamen-tales. Con base en los Acuerdos de Paz firmados en Guatemala en diciembre de 1996, se convino el fomento de la participación en todos los niveles empezando por la comunidad; y se ha asegurado que este pacto de participación co-lectiva tenga protección legal. Se consiguió la descentralización y se crearon organizaciones que, en teoría, permiten la participación política desde las bases. El gobierno en turno ha politi-zado estas instituciones descentralizadas, que toman decisiones locales sobre los proyectos; mientras los partidos políticos se quedan con la mejor tajada y dejan a un lado la participación ciudadana.
Pese a las dificultades, han existido tres niveles de participación de base desde 1985, cuando el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural como producto de los Acuerdos de Paz, incor-poró la estructura comunitaria. Esta iniciativa crea los Comités de Desarrollo Local, que en asamblea conforman los Comités de Desarrollo Municipal, gobernados por los alcaldes electos. Estos forman el Consejo Departamental, que incluye al gobernador departamental y al repre-sentante del Estado nacional. Aunque aún no existe la estructura para las regiones del país, sí existe una para el Consejo Regional.
Por otro lado, el proceso de consulta comu-nitaria es un mecanismo propio usado por los pueblos indígenas, a través del que se toman las decisiones que afectan a la comunidad y que retomando los mandatos del Convenio 169, aun requiere ser adecuado, consolidado y vinculado con los consejos locales. Los poderes y espe-cialmente los consejos municipales tienen un compromiso probado con su pueblo y ejercen la consulta colectiva. Hasta ahora los consejos han dirigido las consultas aunque con intereses departamentales y regionales; y debido a que los consejos locales no se han fortalecido sufi-cientemente, el Congreso tendrá que tomar medidas al respecto.
Por su parte, los comités cívicos fundamen-tados en la participación indígena y en principios comunitarios, se han mantenido a través del tiempo y se sostienen por un mecanismo de resistencia que le plantea un reto al Estado. In-cluso en Guatemala hubo un alcalde indígena que ganó dos periodos y esto le permitió a la comunidad participar, al tiempo que se esta-blecieron acuerdos para una participación au-téntica de la comunidad. Sin embargo, esto no ha ocurrido en todas las regiones; por ejemplo, en el área de Ixil el comité cívico fue cooptado por intereses ajenos a la comunidad.
Mayores detalles sobre Colombia, son pro-porcionados en la Sección III. Como se ha men-cionado, en el sur, en la parte amazónica, se observa un importante crecimiento en el culti-vo de hoja de coca y está ligado obviamente al narcotráfico, a la guerrilla y a la ocupación de los territorios por el Estado. El Estado provee programas asistencialistas a la creciente po-blación indígena en entornos urbanos; y no se permite que otros actores trabajen con ellos. Por el momento, ni siquiera el PNUD está ha-ciendo algo en este tema.
El presupuesto gubernamental para el manejo de recursos, es manejado por las alcaldías y los recursos que llegan a la alcaldía son administra-dos y resguardados por el alcalde. Sin embargo, las autoridades comunitarias (cabildo indígena) rinden cuentas a través de la estructura “occiden-tal” y no necesariamente ante la comunidad, como lo establece la gobernanza indígena. El cabildo indígena, bajo otras formas de adminis-tración y resguardo, tiene entonces que adecuar el manejo de recursos a la estructura “occidental”: es decir, entregar un proyecto de presupuesto e inversión; seguir una serie de procedimientos que no son propios a las costumbres indígenas; y esto ocurre en un ámbito de gobierno donde suele haber poca transparencia y la corrupción es común. Otra contradicción es que la propie-dad del suelo no es conferida en su totalidad a los pueblos indígenas, ya que el subsuelo y sus recursos siguen siendo propiedad del Estado.
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Este modelo lleva veinte años operando en Colombia y pese a estas dos décadas de exclu-sión del gobierno indígena del manejo de los recursos y el poder, se ha logrado garantizar en el marco constitucional a las comunidades indígenas sus derechos sobre el 28% del terri-torio y protegerlos cuando ocurren conflictos sociales, aunque aún prevalecen muchas defi-ciencias. Garantizando los territorios indíge-nas, se impulsa y fortalece la defensa que los pueblos indígenas hacen de sus derechos.
Por su parte, las autoridades indígenas en el sur-occidente de Colombia se han enfrentado a una cruel guerra encabezada por traficantes de drogas y guerrillas; y han tomado el mando imponiendo su sistema de usos y costumbres locales, ganando el respeto local como guardia-nes y defensores del territorio; mientras tam-bién toman ventaja de los derechos conferidos por la Constitución. Entre los pueblos indígenas el poder radica en el respeto.
En la práctica, a las comunidades indígenas se les ha permitido establecer y preservar sus instituciones internas: la gobernabilidad “hacia adentro” les deja integrar y reproducir su propia cosmogonía, e integrar al sistema de gobierno institucional, la estructura de autoridad y go-bierno de cada comunidad y pueblo. Mientras la gobernabilidad “externa” reconoce los derechos de la participación electoral y la administración de recursos a nivel local, la relación entre el Es-tado y las comunidades es establecida a través de mecanismos de coordinación nacional.
En cuanto al problema de la participación electoral, debido a que las leyes establecen la posibilidad de creación de partidos políticos (ac-tualmente hay dos) los pueblos indígenas de Colombia cuentan con parlamento y represen-tantes propios. No obstante, la baja participación electoral se debe a los conflictos armados pre-sentes en las regiones indígenas y a los altos niveles de analfabetismo entre la población. Aproximadamente 40 municipios en Colombia tienen alcaldes indígenas.
En Bolivia, los pueblos indígenas ahora pue-den participar directamente a través de sus organizaciones. Las minorías también están fa-cultadas para designar un número reducido de representantes (siete de 166) en la Asamblea Plurinacional y en las Asambleas Departamen-tales. La lucha indígena hoy gira alrededor de la implementación plena de la nueva Constitu-ción que promueve el pluralismo y reconoce el derecho de todos los pueblos a la participación directa en las estructuras del Estado. No obs-tante, los pueblos indígenas enfrentan obstáculos impuestos por la izquierda, como por la derecha.
La reforma agraria boliviana de 1953 impulsó una lucha agraria contra las haciendas en las tierras altas y modificó el régimen de la propie-dad de la tierra, provocando al mismo tiempo una fragmentación del territorio indígena ori-ginal, y estableciendo una diferencia entre la tierra y el territorio. En las tierras bajas, por lo contrario, la reforma agraria facilitó la expansión de los latifundios ganaderos y agroindustriales en detrimento de los numerosos pequeños te-rritorios habitados por pueblos indígenas. En algunos casos de reforma agraria, el surgimiento de los sindicatos ha desestructurado el orden territorial y los pueblos indígenas han sido des-pojados de sus tierras. Sin embargo, debe ser reconocido que los movimientos sociales han surgido a partir de estos despojos y desde 1990 los pueblos indígenas se han movilizado desde las tierras bajas para encontrarse con los pueblos de las tierras altas Aymara y Quechua. De estas movilizaciones, surge la Ley de participación popular, adscrita a la declaración de las Nacio-nes Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas. Esta ha sido fundamental para im-pulsar procesos de participación a nivel local (municipal) y contribuir a la disminución de la pobreza; sin embargo, los avances en la elimi-nación de la pobreza han sido limitados, pese a la participación popular. Uno de los grandes problemas de la descentralización ha sido la ausencia de cooperación entre los distintos ni-veles de gobierno.
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Esto ha causado el cuestionamiento sobre el papel desempeñado por la estructura neoli-beral y política del país en busca de nuevas normas de gobierno. Las autoridades indígenas inician los movimientos, marchas y moviliza-ciones en las ciudades y en el campo; esta es la época de agitación cuando explotan las guerras del agua y del gas, y la expulsión del presidente de turno.
En relación con su nomenclatura, la Nueva Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia reivindica el término pueblos indígenas originarios campesinos, para ampliar los márgenes de inclusión y asegurar el reconocimiento a todas las formas de auto-identificación de los pueblos indígenas del país en sus distintos territorios.
Bolivia cuenta con leyes reglamentarias en todos los cuerpos de gobierno que tratan con asuntos indígenas, donde el problema más serio es la aplicación de estas leyes y; que aún hay mucho por hacer en este aspecto, la lucha por el reconocimiento de los derechos continúa. Así que, aún cuando existe un pluralismo jurí-dico, político, económico y social, quedan las interrogantes sobre cómo ejercer estos derechos en una sociedad nacional multiétnica. Ha habido muchos problemas en términos del trabajo rea-lizado en modelos de autonomía, pues las fuer-zas opositoras impulsan la autonomía depar-tamental para desalentar los cambios a nivel nacional y esto desafortunadamente ha conta-minado el debate por un gobierno propio.
El PNUD ha jugado un papel importante en las negociaciones para poner fin al conflicto y en los procesos de facilitación de acuerdos, en-lazando a los distintos niveles de gobierno y apoyando tanto a las comisiones de la asam-blea legislativa como a las organizaciones indí-genas envueltas en el debate. También se está trabajando en la difusión de la información, acompañada de algunos intentos por generar indicadores de desarrollo, bajo una perspectiva culturalmente relevante y lo más amplios y trans-parentes posible.
El uso que se les ha dado a las Redes Terri-toriales, ha sido para buscar la promoción del desarrollo económico. Se puede asumir que las autonomías tendrán mayor economía y con-sistencia, si se entretejen con otros procesos lo cual, ciertamente, requerirá un alto grado de coordinación y cooperación entre los diversos actores. Así, se propone que el trabajo sea hecho tanto en horizontal como en vertical, para coordinar las redes en los diferentes niveles de gobierno para apoyar el desarrollo económico; esta tarea requiere de instrumentos dirigidos para facilitar a los actores la promoción de las iniciativas que tendrán un impacto en los indica-dores; mientras que el uso de las redes implica el fortalecimiento de la planificación para tomar en cuenta la cuestión indígena.
En Perú, la reciente norma que transfiere facultades a los gobiernos locales aún tiene muchos inconvenientes: por un lado, transfiere recursos más no capacidades, por lo que los recursos son solamente transferidos para ser administrados. Hoy en día ya existen alcaldes, regidores y autoridades de gobiernos locales indígenas, pero con una participación muy limi-tada; por otra parte, las normas relacionadas a las estructuras participativas son muy rígidas y no promueven la participación social indígena.
Los problemas en el país Andino que giran en torno a los pueblos indígenas y a los gobier-nos locales, y están descritos en la Sección III.
Por otro lado, puede constatarse que el Es-tado peruano ha dado la espalda a los pueblos amazónicos, región en la que los gobiernos loca-les son muy débiles, y aunque se está en proceso de transferencia de poder, éste es muy complejo, ya que se enfrenta a muchos obstáculos y ha tenido pocos resultados. Al mismo tiempo, la regionalización en los 25 departamentos de la Amazonía está en proceso, y no ha arrojado los resultados esperados, de forma que los pueblos indígenas tienen muy poca participación en los gobiernos locales.
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A través de la historia del Perú, las regiones con mayor densidad de población indígena (Andes y Amazonas) han tenido procesos muy distintos: en la región Andina se dio la campesi-nización de la población durante el gobierno de Velasco Alvarado (1968-1975) cuando los pue-blos indígenas perdieron su verdadera identidad convirtiéndose en campesinos; sin embargo, esto no ocurrió en la Amazonía, donde el go-bierno reconoció su cualidad indígena, fortale-ciendo el sentido de identidad de la población.
Por otra parte, en la Amazonía existe una fuerte concentración de la actividad minera y prácticamente toda la región está concesionada bajo condiciones que son muy irregulares y carecen de transparencia. El gobierno, sin esta-blecer un diálogo con las comunidades o sin permitir la participación de los gobiernos loca-les y regionales en las negociaciones con las empresas mineras, ha venido privilegiando las concesiones a las industrias de extracción; en junio del 2009 esto originó el conflicto en Bagua, cuando la mayor parte del territorio involucrado se declaró en estado de emergencia; y se crimi-nalizó la protesta social mediante la modificación de los códigos procesal y penal. El conflicto dejo 33 muertos y 200 heridos, y aun hay procesos judiciales sin resolver. Durante el conflicto, la población indígena se fragmentó y esto se reflejó en los constantes cambios de los discursos du-rante las negociaciones, así como en una ausencia de representatividad entre los líderes indígenas.
Como resultado, la oficina de la Defensoría del Pueblo, el PNUD y la ayuda humanitaria de la Iglesia católica, llamaron a la reflexión del gobierno, para formar mesas de trabajo y per-mitir espacios de diálogo. El gobierno por su par-te, solicitó la intervención y mediación interna-cional, por lo que hasta hoy se mantienen los apoyos por parte de la OIT y del PNUD, que han establecido comunicación directa con la pobla-ción indígena y son escuchados debido a que son identificados como aliados de las represen-taciones indígenas, y el gobierno también iden-tifica al PNUD como una plataforma de diálogo necesaria. Esto es un buen ejemplo de la forta-leza del Programa en la región.
En Paraguay no hay un marco legal que re-conozca a los gobiernos indígenas en ningún distrito o departamento, lo cual no significa que no exista ninguno. El gobierno del Estado sigue siendo centralizado, y muestra capacidades li-mitadas para responder a las demandas de los pueblos indígenas dentro de su territorio. Se ha hecho muy poco en las políticas públicas o en las respuestas del Estado dirigidas a las demandas de los pueblos indígenas; además de que las ac-ciones tomadas por quienes ocupan cargos de poder resultan más personales que instituciona-les. En sus inicios, cuando los gobiernos locales indígenas se vuelven autónomos, había un total desconocimiento del alcance de los derechos reconocidos de los pueblos indígenas; y existía un gran desfase entre la legislación vigente en el país y el sistema de derecho “occidental” con respecto a las demandas de los pueblos indí-genas de Paraguay y a las leyes concerniente a sus derechos específicos.
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�� TERRITORIALIDAD COmO ESPACIO PARA LA AUTONOmÍA INDÍGENA
El territorio es el espacio de realización de la autonomía indígena y por tanto, la gobernanza siempre tiene una base territorial. El concepto de las comunidades territorializadas, de las co-munidades indígenas refiere al espacio habitado por las autonomías territoriales.
Este principio, clarifica que la administración de las entidades territoriales indígenas debería estar basada en sus formas ancestrales, en el ejercicio de sus derechos civiles colectivos como ciudadanos en países multiétnicos los cuales, para reafirmar sus democracias, deben recono-cer el derecho de los pueblos indígenas a admi-nistrar sus recursos bajo sus propias normas. Debido a que las condiciones no lo permiten, aun existen enormes desafíos en la diferenciación entre lo local y lo nacional. En lo que refiere a la relación desigual entre las instituciones indí-genas y las “occidentales” se evalúa la siguiente pregunta ¿Hasta dónde son permitidas las ins-tituciones indígenas en los escenarios nacionales y hasta dónde son rechazadas? Los procesos adoptados en los distintos países, muestran que la línea está siempre marcada de acuerdo al ma-nejo de los recursos, y la operación de los mar-cos fiscales y jurídicos; pues en estos niveles las estructuras de poder y autoridad indígenas siem-pre se tienen que ajustar a las normas “occiden-tales”; si los escenarios fueran diferentes, se ha-bría optado por el camino y el proyecto indígena.
En Bolivia, aunque los procesos de centrali-zación fiscal han sido casi automáticos, esto no quiere decir que no haya casos de autoridades locales con malos manejos y corrupción. Los sistemas políticos son muy pesados en lo que refiere a los procedimientos: los intereses gana-deros contribuyen en mantener a los pueblos indígenas en condiciones de servidumbre; tam-bién hay predominancia de intereses locales, de dominación y exclusión sobre los pueblos indí-genas en las áreas geográficas y regiones o territorios, que comparten con otros sectores de la población.
La experiencia boliviana, muestra que se pueden seguir dos caminos para ayudar a los pueblos indígenas. Un camino es el obtenido durante 1990 cuando varias comunidades de las tierras bajas obtuvieron el reconocimiento constitucional a la propiedad de sus tierras de “origen”, estos territorios pueden cruzar varios municipios y la intención es que los pobladores originarios sean dotados del derecho de con-vertirse en gobiernos indígenas autónomos, lo cual implica un proceso largo y complejo. El otro camino más expedito a seguir, es que los pobla-dores de un determinado municipio realicen un referéndum para decidir si pueden convertirse en un gobierno indígena autónomo. Hasta ahora, 12 municipios lo han hecho así, y hoy 11 de ellos ya han designado a las autoridades con base en sus usos y costumbres. En el doceavo municipio el referéndum se perdió a pesar de la concen-tración de población indígena. Esto será repe-tido y ampliado en el país en los próximos años y, como lo establece la Constitución, los gobier-nos indígenas tendrán acceso a los recursos fiscales anteriormente destinados a los munici-pios. Ahora existen cuatro formas de autonomía en Bolivia con poder legal: nacional, departa-mental, municipal e indígena, y una quinta (re-gional) sin potestad legislativa.
En la región Andina es importante desarrollar las capacidades de la población indígena y ar-ticular el desarrollo local territorial con todos los demás niveles de gobierno, esto es porque el desarrollo de la economía local por sí mismo no es suficiente para resolver problemas estruc-turales, manejar los recursos y enfrentar los re-tos de la pobreza, entre otros. En la estructura de gobierno local, por ejemplo el área de salud no depende únicamente de las autoridades y capacidades locales, sino que debe apoyarse con recursos y tomando visiones más amplias.
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En lo que concierne al problema de la terri-torialidad de los pueblos indígenas de la región, la propiedad de la tierra es crucial y aquí se deben considerar diversos aspectos. Por un lado, de-bido a que el subsuelo y sus recursos son con-siderados propiedad del Estado, la tierra no se confiere integralmente a los pueblos indígenas. En este aspecto, la Organización de las Naciones Unidas emitió en 2009 diversas recomendaciones para que los Estados nacionales garanticen en su totalidad los derechos sobre el territorio a los pueblos indígenas que los ocupan; y también se recomendó que se realicen consultas previas e informadas cuando se pretenda explotar los recursos en sus territorios. Cuando los temas ambientales solamente son tratados desde la perspectiva de la conservación del territorio y la vulnerabilidad de sus habitantes, todas las demás dimensiones de la gobernabilidad democrática no están siendo tomadas en cuenta.
La territorialidad es muy compleja, especial-mente en lo que se refiere a la división territo-rial, que plantea el reto sobre cómo deberían ser estructurados los mecanismos de goberna-bilidad entre quienes se declaran así mismos como indígenas y quienes no aceptan serlo, pues tienen distintos derechos de acceso a los recursos. Algunos se reivindican como campe-sinos y dueños de sus parcelas; con lo que las autoridades originarias no están de acuerdo porque ellas quieren trabajar de acuerdo a sus propias cosmovisiones. Quizá, por esto, cada territorio debería poder ser capaz de definir su propia forma de organización y gobierno.
Algunas de las propuestas al respecto fueron:
1. Establecer un régimen territorializado de usos y costumbres para elegir a las autoridades.
2. Defender la representación micro regional territorializada haciendo posible la reconstitución de los pueblos, reinventando la comunidad con gobiernos territorializados y un sistema de micro-voto.
3. Promover una reforma electoral para fortalecer la cuota de género en los territorios indígenas.
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�� COSmOVISIóN COmO UNA ALTERNATIVA EN LA RELACIóN ENTRE LA SOCIEDAD y LA NATURALEzA
Debido a que la vida es el eje rector de las acti-vidades individuales y colectivas, la organización indígena está relacionada con la cosmogonía de los diversos pueblos: todo es vida y todo tiene vida; todo está inter-relacionado. Como se ha mencionado anteriormente, en las sociedades indígenas se toma muy en serio una promesa porque se le otorga un gran valor y es una cues-tión de honor. Aunque el sistema institucional obliga a la gobernabilidad indígena a dejar cons-tancia escrita de sus funciones, la sola palabra es suficiente para respaldar cualquier asunto, para asentar un contrato, o un compromiso, etc.
La gobernabilidad y la gobernanza indígenas están así, vinculadas a la cosmovisión, al pen-samiento y al sentimiento, y en ese sentido los pueblos indígenas en Bolivia –considerado como un país en vías de desarrollo– buscan participar en la toma de decisiones a nivel nacional para
disfrutar su propio estilo de vida y asegurar su propio bienestar; mientras más desarrollo e his-panización habrá más enajenación de sus valo-res. Bolivia no ha vivido todavía un proceso de desarrollo que permita a los pueblos indígenas conservar sus propias estructuras de gobierno; incluso cuando su participación está aumentan-do existe una visión colonizadora, colonizada y colonizante entre los individuos y los grupos.
Vale la pena preguntarse si de las personas dependen del modelo, o si el modelo depende de las personas: ¿El modelo debe ser cambiado, o las personas deben ser apoyadas para imple-mentar el modelo? Los pueblos indígenas tienen valores indígenas esenciales que ofrecen venta-jas, dependiendo de que quien ocupe el mando sea más o menos formal; y de que tenga una re-lación activa con la comunidad. Los principios del gobierno indígena pueden ser caracterizados por:
1. El concepto de gobierno local indígena está basado en la búsqueda de la equidad;
2. El manejo discreto, apropiado y satisfactorio del conflicto simplemente busca recomponer el equilibrio sin expresar opiniones a favor o en contra;
3. El valor implícito y persistente enfocado en acumular prestigio y un desinterés por acumular poder; y
4. Respeto y solidaridad como principios de gobierno.
La cosmovisión asociada con la gobernanza parte de la idea de que para que haya orden, tiene que haber caos y por eso para la manera de pensar Quechua-Aymara, el conflicto no es un problema; el problema es cuando no se sabe cómo manejarlo. La lógica del caos – orden es producto del pensamiento indígena. Por otro lado, está el tema de las normas establecidas y basadas en acuerdos necesarios (derecho
consuetudinario), que también son lógicas en el derecho comunitario: cada comunidad tiene normas internas que establecen un código penal basado en las realidades locales. Esto es cono-cido como “autonomía dentro de la autonomía” e implica que las regiones indígenas y los distin-tos niveles territoriales estructuren sus propios grados de desarrollo.
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Los pueblos indígenas buscan sus propias estructuras económicas, políticas y sociales ba-sadas en lo que ellos han conservado, aprendido y reconstruido. ¿Qué insumos tienen el hombre y la mujer indígena que les permitan decidir acerca de su bienestar colectivo?
Se ha visto que se puede hacer gestión terri-torial a partir de la cosmovisión de las comuni-dades; una característica del gobierno indígena es ocuparse del bienestar del municipio mediante la elaboración de propuestas sobre cómo de-bería ser su gestión y cómo debería ser confor-mado. La constitución cultural de Guatemala, no es explicita en términos de concentración territorial del pueblo Maya. Debido a que hay una importante movilidad social, en algunos municipios la población es 50% indígena.
�� mARCO jURÍDICO y ESTRUCTURAL PARA LA GOBERNABILIDAD DEmOCRáTICA
En relación al marco jurídico a favor de los de-rechos de los pueblos indígenas, el existente cuerpo jurídico ha fallado en dar reconocimien-to concreto a sus derechos debido a que no se han establecido los mecanismos regulatorios o porque los gobiernos nacionales no están com-pletamente conscientes de ello.
En este aspecto uno de los retos urgentes, es la aplicación efectiva de los compromisos del Convenio 169, documento esencial para el ejer-cicio de los derechos de identidad, tierra, apro-piación de aguas, pertenencia, y participación en todos los órganos de representación; aun-que este es un punto de partida fundamental, no ha sido posible impulsarlo en todos los Esta-dos nacionales analizados en este documento. Existen vacíos en la aplicación del Convenio 169: por ejemplo, la explotación de los recursos no es regulada y en varios países no se toman en cuenta los derechos colectivos de los pueblos indígenas.
Tres países analizados (Bolivia, Perú y Colom-bia) han reconocido el Convenio 169. En Bolivia se puede decir que el poder y gobierno son ejecutados por organizaciones en los niveles territorial y estatal. En Perú no hay mecanismos
para aplicar lo establecido por el Convenio y los derechos indígenas son negados. Finalmente, en Colombia se han hecho avances legislativos pero son inevitablemente disminuidos debido a que las organizaciones indígenas están atra-padas en medio de un conflicto armado entre las fuerzas paramilitares y los traficantes de drogas. Sin embargo, Perú y Colombia han buscado la asimilación de la población indígena dentro del Estado nacional y ambos cuentan con mecanis-mos de participación indígena, aunque condi-cionada. Un eje central es el sistema político y los diferentes tipos de gobernabilidad nacional; ya que, por ejemplo, existen otros mecanismos de participación política diferentes al electoral, las autoridades no son siempre designadas como el resultado de votación/elecciones. El Estado plurinacional de Bolivia reconoce los derechos de sus pueblos Afro-Americanos.
En vista de lo anterior, se tiene que trabajar en la participación política en las distintas comu-nidades indígenas. El territorio es visto como compartido así como lo es la participación po-lítica; en otras palabras, los mecanismos que definen la representación política y el ejercicio de gobierno en cada país.
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Donde se ha hecho valida la aplicación de todos los capítulos del Convenio 169, se ha construido una base sólida en la cual se inicia la reconstrucción intercultural de los Estados latinoamericanos. En la práctica, los términos del Convenio han permitido a las comunidades indígenas establecer instituciones internas de gobierno dentro del marco de la gobernabilidad nacional. Esta gobernabilidad “hacia adentro”, les permite integrar su propia cosmogonía en su representatividad y en sus funciones de go-bierno, y recuperar las estructuras y sistemas de gobierno de cada comunidad y cultura. Por su parte, la gobernabilidad “hacia afuera”, reco-noce los derechos de la población indígena a participar a través del uso de mecanismos de coordinación, previstos en la ley y, expresados en la representatividad en las estructuras de-mocráticas, como se especifica en el Convenio.
Por otro lado, esto vincula la gobernabilidad local a la desarticulación de dos órdenes jurídi-cos paralelos, pues el derecho consuetudinario indígena entra en conflicto con el sistema jurídico “occidental” el cual, no reconoce ninguno de los sistemas jurídicos indígenas en varios países considerados. Es por esto que es fundamental crear un cuarto piso en la estructura guber-namental que tome en cuenta la autonomía comunitaria y que desde el Estado reconozca la diversidad social y la urgente necesidad de la inclusión.
En Bolivia, la autonomía ha sido uno de los ejes más complicados en la reforma constitucio-nal del país. Los acuerdos políticos han contri-buido a reconocer cuatro niveles de gobierno con potestades legislativas: nacional, departa-mental, municipal e indígena. Ahora el país está comenzando a preparar la legislación, y las pri-meras iniciativas incluyen la declaración de que en los municipios con alta densidad de población indígena, las personas establezcan su propio gobierno y sea reconocido como tal; esto será determinado conforme a los usos y costumbres indígenas, y se pueda dar reconocimiento a los
primeros territorios con pluralismo jurídico que aplique las formas tradicionales de justicia. Debido a que la mitad de los municipios en Boli-via tienen alta proporción de población indígena, los sistemas de gobierno deben incorporar de manera creciente las dos visiones de gobernan-za: “occidental” e indígena.
Todos los países en América Latina han fir-mado convenios internacionales en derechos indígenas y derechos de las mujeres; sin em-bargo, ningún país ha seguido efectivamente estos compromisos. Existen diferencias regio-nales y nacionales así como otras variables es-tructurales y barreras construidas alrededor de la subordinación de clase de los pueblos indí-genas, junto con barreras en las comunidades indígenas relacionadas al género y al ambiente; también hay obstáculos de facto impuestos por las democracias formales de los países al fallar en ofrecer alternativas para los pueblos indígenas.
La Declaración Universal de los Derechos de los Pueblos Indígenas plantea un punto de vista válido pero no exclusivamente indígena; en ese sentido, al discutir los problemas enfrentados por los gobiernos locales indígenas es impor-tante considerar la apertura a los sectores dentro de las sociedades indígenas, mientras, al mis-mo tiempo aceptar la necesidad de reconstituir y fortalecer la gobernanza comunal a través del reconocimiento de la diversidad municipal a nivel regional con la creación de un “régimen multi-nivel”.
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En este marco los desafíos institucionales están vinculados a la normativa jurídica que enfrenta a la gobernanza indígena en contra de la gobernanza “occidental” y, por lo que, el marco jurídico desarrollado debería enfocarse en las instituciones de occidente dando paso a las ins-tituciones basadas en los usos y costumbres y en los sistemas de gobierno local.
En México las leyes de tutela de los derechos indígenas no resultaron en cambios profundos en las relaciones jerárquicas entre las estructuras de gobierno indígenas y los sistemas nacionales; pero aún cuando puede pensarse que las insti-tuciones han sido re-estructuradas sin cambiar el balance de poder del Estado con los pueblos indígenas, la realidad es que desde 1990 estas relaciones han sido objeto de un proceso paulatino que ha incluido a todos los sectores indígenas.
En Colombia los pueblos indígenas solamente han reconocido a la Constitución como un do-cumento de Estado, desde que ellos por primera vez comenzaron a sentir que eran parte de una estructura que trasciende detrás de su organi-zación interna. Esto explica los diversos casos exitosos de gobernanza local indígena en el país.
5Modelos de Gobierno Local
de Pueblos Indígenas: Discusión de Casos
53 (Inglés 52-53)
Este capítulo refleja las experiencias de go-biernos locales indígenas en la región. La participación mexicana no proporcionó de-
talles sobre la experiencia específica de las Juntas de Buen Gobierno en Chiapas aunque se hace referencia a sus relaciones con los gobiernos locales.
Modelos de Gobierno Local de Pueblos Indígenas: Discusión de Casos8
• GUATEMALA: Programa Maya• NICARAGUA: Territorios Autónomos, la RAAN y la RAAS• BOLIVIA: El Ayllu
- Gestión Territorial Indígena (GTI) y Territorios Comunitarios de Origen (TCO)
• PARAGUAY: Tres casos emblemáticos
�� GUATEmALA: PROGRAmA mAyA
El Programa Maya, interagencial (OACNUDH, UNICEF y PNUD), financiados por la Embajada de Noruega se plantea: “Contribuir al mejoramiento de la situación del Pueblo Maya, y de los pueblos Xinka y Garífuna, para alcanzar el pleno ejercicio de sus derechos ante los sistemas de justicia, de educación y política, apoyando de ésta manera a la transformación hacia un Estado Plural con mayor capacidad de desarrollo sostenible y mejores posibilidades de combatir la pobreza en Guatemala”.
8. En base a presentaciones por José Eusebio Guoz, Martha González de Paco, Christian Jette, María Rosario Saravia Paredes y Jorge Servín.
REFERENCIAS
54 (Inglés 52)
El PNUD, es responsable de liderar el Componente de Participación Política que coopera con 23 organizaciones de las cuales el 91% son indígenas y están en 12 departamentos con mayoría indígena. El trabajo de las organizaciones contribuye a alcanzar “Una democracia más representativa y legítima en el nivel local y central mediante una mejor formación y representación política a través de líderes y lideresas Mayas mejor preparados para ejercer sus legítimos derechos e intereses”9.
Está fundado en:
Ð Pueblos indígenas con nivel de registro y documentación oficial, sustan-cialmente incrementados para garantizar el ejercicio de sus derechos civiles, económicos sociales y políticos.
Ð Líderes y lideresas indígenas con una representación mejorada en el sistema político a nivel local y central para permitir a sus pueblos optimizar el ejercicio de sus derechos e intereses específicos.
Ð Fortalecimiento de la organización, instituciones y capacidades de incidencia de las autoridades Mayas ancestrales.
Ð Un diálogo sostenible entre líderes y lideresas Mayas y el Estado.
Ð La población indígena pueda mejorar el ejercicio de de sus derechos colectivos e individuales en cumplimiento con el Convenio 169.
Las lecciones aprendidas de este ejercicio de gobernabilidad han demostrado la necesi-dad de definir conceptos como multiculturalis-mo, interculturalismo y pluriculturalismo y como están, o no, vinculados a la manera en la que los pueblos indígenas sufren despojo, discrimina-ción, cooptación, asimilación, paternalismo, pro-teccionismo, explotación y opresión. Por otro lado, es evidente que la atención que se ha dado a los pueblos indígenas en las políticas pú-blicas debe ser transversalizado y debe superar lo que hasta ahora han sido buenas intenciones y simples discursos. Finalmente, se muestra que se debe considerar la verdadera dimensión de sus conocimientos y saberes indígenas y como pueden ser usados para ayudar a construir una mejor sociedad.
Existen lecciones aprendidas en el recono-cimiento de las formas de participación de los pueblos indígenas en las políticas locales, muni-cipales, departamentales, regionales y nacionales. En Guatemala se puede encontrar autoridades indígenas en funciones a las que fueron desig-nados de acuerdo a las normas y principios de su sistema jurídico ancestral, y por sus propias formas de elección de representantes; ocupan cargos sin remuneración, acordados y decididos por consenso de acuerdo a las cosmovisiones particulares de los pueblos y legitimizadas a través de la historia; esto explica la necesidad de interrelacionarse con una jerarquía de Estado, con un marco jurídico y con las autoridades para encontrar una alternativa a estas dos lógicas, lo que quiere decir, que las dos concepciones diferentes pero también complementarias son necesarias para construir una sociedad basada en la equidad e igualdad.
9. Impacto que busca el Componente 3: Participación Política, bajo responsabilidad del PNUD, en el marco del Programa Maya.
REFERENCIAS
55 (Inglés 52-53)
En Guatemala se ha demostrado que: la po-lítica debe ser gestionada nacionalmente en lugar de localmente; se debe crear un marco político, social y económico con pertinencia cultural, un sistema que respete la diversidad de la partici-pación ciudadana y con acciones operativas, líneas basales e indicadores concretos en los planes y proyectos de desarrollo; se deben im-plementar mega-programas pertinentes, viables y objetivos basados en los valores y principios de los pueblos, donde la autoridad es equiva-lente al servicio desinteresado a la comunidad.
Si se quiere alcanzar el bienestar, se debe tener en cuenta la diversidad cultural de cada municipio. Los métodos propuestos por los pue-blos indígenas están centrados en su visión del territorio y en la convivencia en los municipios con sus propios pueblos y culturas.
En este punto se deben mencionar las meto-dologías utilizadas. Por un lado, los diagnósticos elaborados son los que dan vida a un proyecto de desarrollo y deben resultar en un cambio en las miradas tradicionales por ejemplo a corto plazo, con visión reduccionista, poca o nula
participación, sesgo, sin validación, etc. Por su importancia, los diagnósticos no deben ser ver-ticales o sujetos a tiempos limites, sino conver-tirse en herramientas efectivas participativas; por ejemplo basadas en como los pueblos in-dígenas ven los periodos de tiempos y a la vida misma. Entonces, se debe redefinir el papel del facilitador(a) para procurar el mejor diagnósti-co posible; debido a que muchos diagnósticos han sido hechos para cada municipio, muchos de ellos ya han sido sobre-diagnosticados con desconocimiento de los pueblos, así que estos deben ser actualizados, combinados, y basados en la participación comunitaria de abajo hacia arriba. Un diagnóstico con estas características considera la creatividad de los pueblos; segrega la información por sexo, más que simplemente cuantificar hombres o mujeres, para reflejar más precisamente las relaciones de poder que existen entre los diversos grupos sociales dentro y fuera de las comunidades indígenas concerniente en las relaciones de género, edad, salud, educación, etc. También debería visibilizarse la importancia de la existencia de los bienes naturales y cultu-rales en cada comunidad y su impacto en la gobernabilidad local.
�� NICARAGUA: TERRITORIOS AUTóNOmOS, LA RAAN y LA RAAS
En Nicaragua, como en otros países, el Estado fragmenta los territorios indígenas que cruzan las fronteras nacionales. La costa Caribe Nica-ragüense, con el 13% de la población, ocupa el 47% del territorio nacional. Esta zona ha sido invadida por el pueblo mestizo, quienes por motivos ajenos a los pueblos indígenas, fueron desplazados por el conflicto armado, generando tensiones inter-comunitarias. Los grupos étnicos son: los Miskitos en las regiones autónomas norte y sur y extendidos a lo largo de la Costa Atlántica hondureña; los Sumu-Mayangna en la reserva ecológica; los Afrodescendientes Garí-funa, en el sur del Caribe y sin idioma propio; los Creole en las regiones autónomas; y los Rama ubicados en el sur de Nicaragua.
La Región Autónoma del Caribe se divide en dos subregiones: la RAAN (Región Autónoma del Atlántico Norte) y la RAAS (Región Autóno-ma del Atlántico Sur). La ley nacional establece gobiernos intermedios en estas subregiones y promueve la participación de todos los pueblos originarios. Los 45 concejales regionales elegi-dos en 15 circunscripciones no necesariamente coinciden con los municipios establecidos en la Constitución o con los territorios indígenas es-tablecidos por ley (la Ley 445 del Régimen de Propiedad Comunal de los Pueblos Indígenas y Comunidades Etnicas de las Regiones Autóno-mas de la Costa Atlántica de Nicaragua y de los Ríos Bocay, Coco, Indio y Maíz); y esta es la primera contradicción en las leyes del país.
56 (Inglés 53-54)
Sin embargo la Ley 445 reconoce a los territo-rios indígenas y a los gobiernos territoriales y ahora hay cinco niveles de gobierno en el país con sus propias representaciones: el Gobierno Comunitario; el Gobierno Territorial; el Gobier-no Municipal; el Gobierno Regional; y el Go-bierno Nacional. El reto para todos los niveles de gobierno es tener una estrecha relación sin restar autoridad ni invadir competencias entre ellos, y garantizar la participación genuina de los pueblos indígenas y afrodescendientes en todos los niveles de gobierno. Es decir que no debe haber ninguna estructura de gobierno en ningún nivel sin la presencia y plena represen-tación de los pueblos indígenas y afrodescen-dientes. Los gobiernos territoriales y comunita-rios ahora están obligados a tener representantes de cada pueblo.
Un ejemplo es el pueblo Sumu-Mayangna que tiene un gobierno nacional compuesto por nueve territorios y 60 comunidades (15,516 habi-tantes con 7.69% del territorio nacional) donde las cuestiones democráticas y económicas re-feridas a todos los sectores de la población son tratadas, fortaleciendo la cohesión social y per-mitiéndoles implementar planes de desarrollo territorial, comunitario y de bienestar humano.
La región Sumu-Mayangna tiene su propia población, estatuto, lengua, y trabajo comunita-rio; el pueblo elige a las autoridades comunales quienes eligen a las autoridades territoriales; las cuales a su vez eligen al gobierno de la nación. Actualmente la discusión se centra en los me-canismos bajo los que los gobiernos territoriales pueden administrar sus recursos territoriales; la nación Sumu-Mayangna propone obtener recursos a través del presupuesto nacional y destinarlos en proyectos de desarrollo, educa-ción, salud, alimentación y otros.
�� BOLIVIA: EL AyLLU
En Bolivia hay territorios vigentes y formas de ejercicio de autonomía que provienen de las culturas ancestrales. En las tierras altas, los ayllus son territorios unidos e interdependientes y ba-sados en el manejo integral del territorio y en la organización legislativa, educativa y de salud, etc. Con el Ayllu como ejemplo, se realiza el diagnós-tico local, se toman previsiones y se establecen prioridades a partir de tomar como base los indicadores naturales, cósmicos, técnicos y po-líticos disponibles. La función de la autoridad indígena y de sus organizaciones es asegurar la producción de alimento y desde ahí sistematizar la práctica política del Ayllu.
Los mecanismos de gobernanza indígena in-cluyen distintos niveles de planificación territorial comunitaria expresados en foros departamen-tales y cabildos; la sociedad ancestral también tiene formas de organización política incluyendo la gestión política del territorio. Es por eso, que el proyecto político indígena, pretende visuali-zar el modelo del Ayllu tomando en cuenta las dificultades para la participación, dada la per-sistencia del colonialismo interno y externo, el oportunismo y los intereses partidarios.
57 (Inglés 54-55)
�� Gestión Territorial Indígena (GTI) y Territorios Comunitarios de Origen (TCO)
Numerosos pueblos indígenas minoritarios asentados en las tierras bajas han obtenido el reconocimiento de sus TCOs (Territorios Comu-nitarios de Origen) muchos de los que ocupan dos o más municipios y dos o más provincias, y a veces se encuentran en más de un departa-mento. Durante 28 años los pueblos de las tierras bajas han buscado formas para convertirse en autónomos y han constituido un movimiento indígena activo.
En las comunidades de Yuracaré y Lomerío se ha trabajado la GTI (Gestión Territorial Indí-gena). La experiencia de la administración de la territorialidad indígena en territorios comunita-rios de origen ha resultado en la consolidación de los territorios indígenas en diferentes niveles de planificación territorial. También han impul-sado sus propios sistemas de administración a través: de la GTI; sistemas normativos integrales, trabajando en los TCOs; y en la elaboración de reglamentos de trabajo y estatutos para el ma-nejo de los recursos del territorio. En relación con la equidad de género, pese a que la lucha histórica del movimiento siempre ha incluido a la mujer, su participación no fue reconocida; apenas a partir del 2006 se ha impulsado la participación de la mujer indígena en las decisiones públicas y en el gobierno propio.
En cierto sentido la organización territorial propia de gobierno responde a la necesidad de hacer uso sustentable los recursos natura-les renovables, así como de defender un sistema normativo del que surjan los estatutos para el manejo de los recursos del territorio. La go-bernanza local indígena también identifica la necesidad de capacitar a técnicos locales y
comunitarios de base para la gestión de sus territorios y fortalecer su impacto en las insti-tuciones, públicas y privadas.
Para comenzar estos ejercicios de gobernanza indígena, se propone la ejecución de proyectos demostrativos tomando en cuenta las potencia-lidades de cada región; en Bolivia la Escuela de Proyectos para los Pueblos Indígenas (ESIPIRO) ha preparado 32 proyectos financiados a través de los recursos de los hidrocarburos.
La histórica lucha de los pueblos indígenas por un nuevo pacto constitucional, ha logrado la creación del modelo de Gestión Territorial Indígena en los TCOs. En 1990, se realizó una Marcha por el Territorio y la Dignidad, debido a que ningún artículo constitucional reflejaba su existencia y la movilización resultó en una nueva Ley de reforma agraria que provocó que fueran establecidos los TCOs.
Durante la Asamblea Constituyente del 2006 se desarrollaron debates entre las cinco orga-nizaciones indígenas nacionales, de las que más del 50% de las propuestas indígenas se incorpo-raron en la Nueva Constitución. En 2010, culminó la elaboración de los reglamentos y estatutos constitucionales y ahora se está debatiendo sobre la autonomía indígena; sin embargo, su aplica-ción está siendo impedida ya que para que las comunidades adquieran autonomía estas deben contar con más de 3,000 habitantes.10 Lograr un avance implica permitirles a las comunidades elegir a sus propios alcaldes indígenas; sin em-bargo, esto no garantiza necesariamente una buena gestión de los municipios.
10. La Ley finalmente aprobada en Julio del 2010 establece que en el territorio deberá existir una base poblacional igual o mayor a diez mil (10.000) habitantes en el caso de naciones y pueblos indígenas originarios campesinos de tierras altas, y en el caso de naciones y pueblos indígenas originarios campesinos minoritarios, una base poblacional igual o mayor a mil (1.000) habitantes, según los datos del último censo oficial.
REFERENCIAS
58 (Inglés 55-56)
�� PARAGUAy: TRES CASOS EmBLEmáTICOS
11. Datos de la Encuesta de Hogares Indígenas, 2008.
12. II Censo Nacional Indígena de Población y Viviendas 2002. Pueblos Indígenas del Paraguay. Resultados Finales. Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censo. Fernando de la Mora, Paraguay. DGEEC, 2003.
13. Ver publicación completa en www.undp.org.py.
REFERENCIAS
En Paraguay no hay gobiernos indígenas reco-nocidos en ningún distrito o departamento; sin embargo, existen gobiernos comunales con lí-deres y lideresas, políticos y religiosos.
En Paraguay 1.7% de la población es indígena –aproximadamente 108,000 personas– de acuer-do a criterios censales en 20 pueblos indígenas.11 Debido a que 91.5% de la población indígena vive en zonas rurales y solo el 8.5% en zonas ur-banas, los problemas que ellos enfrentan son mayormente rurales.
Justo como en otros países en la región, Para-guay cuenta con un marco legal amplio favore-ciendo a sus pueblos indígenas; no obstante, los resultados del último Censo Nacional Indí-gena 2002,12 son desalentadores y muestran un alto grado de exclusión de los servicios bási-cos. Por ejemplo: sólo el 2.5 % de las viviendas tienen acceso a agua corriente, mientras que el promedio nacional es del 40%; 1% tienen baño
moderno (con pozo ciego); menos del 5% cuenta con recolección de basura; y 10% tienen energía eléctrica. La misma fuente revela que las y los niños indígenas asisten a la escuela en un pro-medio poco mayor a 2 años, muy alejado de la media nacional de siete años.
Es en este contexto, que la relación de los pue-blos indígenas y sus autoridades con el PNUD ha sido desarrollada gracias a una combinación de esfuerzos y voluntades tendientes a contribuir en la reversión de su alto grado de marginación social, política y económica.
Las experiencias apuntan la necesidad de establecer lazos de incidencia y gobernabilidad entre los actores, dando especial consideración a las organizaciones indígenas que han emergido en el país en los últimos años. Pueden ser identi-ficados tres casos emblemáticos de los esfuerzos comunitarios en la construcción de la gober-nabilidad indígena:13
En Bolivia, la experiencia de participación electoral ha hecho que los pueblos indígenas reflexionen sobre la necesidad de tener sus propios instrumentos políticos, debido a que la cuota de participación del 50% de candidatos indígenas no ha sido respetada hasta el momen-to, ya que ellos aún siguen sin elegir libremente a sus candidatos. En muchos casos ellos partici-pan directamente a través de sus organizaciones, y en menor medida, a través de las elecciones. Una de las demandas es que la Constitución reconozca la participación de los 36 pueblos originarios del país en las estructuras del Estado.
Como se ha mencionado anteriormente esto ha sido impedido tanto por la izquierda como por la derecha a pesar de que sus demandas a la Cons-titución están amparadas en el Convenio 169.
No es fácil para el Estado reconocer la lucha histórica del movimiento indígena; todo logro que han tenido hasta el momento ha sido conse-guido por sus propios sacrificios. Sin embargo, ahora se está desarrollando un debate sobre la legislación de leyes relacionadas con el movi-miento indígena.
59 (Inglés 56-57)
REFERENCIAS
14. Actualmente Federación por la Autodeterminación de los Pueblos Indígenas (FAPI).
15. En 1992, el gobierno creó el área de reserva de aproximadamente 78,000 hectáreas para el Parque Nacional San Rafael, en el que existen diversos propietarios indígenas y no indígenas; por otro lado, en el 2008 el Instituto Paraguayo del Indígena (INDI) emitió una resolución reconociendo el territorio ancestral “Mbyá Guaraní oTekoha Guasú como reserva para el Parque Nacional San Rafael….”.
16. Gran casa en idioma Guaraní.
REFERENCIAS
Ð El Caso de los Ayoreo Totobiegosode trata sobre el apoyo brindado a pueblos aislados con quienes el contacto inicial fue hecho a través de una solicitud al PNUD-Paraguay por la Organización Payipie Ichadie Ayoreo Totobiegosode (OPIT) a fines del 2006 para organizar una mesa interinstitucional con el objetivo principal de aunar esfuerzos para proteger y asegurar el Patrimonio Natural y Cultural Ayoreo Totobiegosode (PNCAT) en el departamento del Alto Paraguay. Desde 1993 a la fecha el Estado paraguayo ha garantizado a los pueblos indígenas cerca de 100,000 hectáreas de las 550,000 que ellos solicitaron inicialmente. La tarea principal de la mesa interinstitucional era asegurar el resto de la tierra, pero fundamentalmente la zona conocida como “área de la zona núcleo”, para salvaguardar los derechos de todos los pueblos indígenas viviendo en aislamiento voluntario, y tratar de contrarrestar la deforestación y el avance desenfrenado de la ganadería.
Ð El Caso de la Coordinadora por la Autodeterminación de los Pueblos Indígenas (CAPI),14 fue resultado de un reclamo legítimo por los pueblos indígenas por sus derechos y, en particular, con el interés de gobernar sus propias comunidades y controlar sus recursos naturales. En el 2008, la dirigencia indígena CAPI se une al PNUD para apoyar la elaboración de una propuesta de políticas públicas. Fue en ese año que Paraguay vivía una experiencia histórica cuando el gobierno cambió después de las elecciones en abril. Para abril del 2009 la propuesta estaba lista y fue entregada a las principales autoridades del país. Como se indica en el documento, la propuesta fue el resultado de la falta de acciones por remediar la situación crítica de los pueblos indígenas por parte del Estado, y planeaba hacerlo a través de la adopción de las siguientes medidas: respeto a la autodeterminación; creación de nuevas instituciones; establecimiento de jurisprudencia indígena especializada y reformas legislativas.
Ð El caso de una parte del Pueblo Mbyá Guaraní, ubicada al sur del país entre los departamentos de Itapúa y Caazapá, hicieron un reclamo por territorio y el ejercicio pleno de sus sistemas de gobierno en sus comunidades, para que ellos pudieran mantener sus propios sistemas de relaciones inter-comunitarias y manejo territorial. El territorio en cuestión es el área de reserva para el Parque Nacional San Rafael,15 que coincide con el territorio ancestral Mbyá Guaraní conocido como Tekoha Guasú16 por los habitantes indígenas. A lo largo de estos últimos años, y con la asistencia del PNUD, se han generado discusiones entre la Asociación de Comunidades Indígenas de Itapúa (ACIDI), la organización indígena Tekó Ymá Jee a Pavê y la Secretaría del Ambiente (SEAM), con encuentros y desencuentros hasta lograrse un acercamiento con un intercambio de información entre las partes sobre las actividades de la SEAM en San Rafael, y la firma de un convenio. El convenio y su anexo,
60 (Inglés 57)
el Estudio y mapeo comunitario participativo de la ocupación, uso y conocimiento tradicional del Pueblo Mbyá Guaraní de Itapúa y Caazapá constituyó un hito importante para el país, puesto que resultó en la reconciliación entre una institución pública ambiental y los representantes de los pueblos indígenas; este también ayudó a construir una visión compartida respecto a un territorio que es excepcionalmente rico biológicamente así como culturalmente.
6Perspectiva de Género en Gobiernos Locales
63 (Inglés 61)
�� PARTICIPACIóN POLÍTICA DE LAS mUjERES y TRANSVERSALIzACIóN DE GéNERO
Perspectiva de Género en Gobiernos Locales17
• Participación Política de las Mujeres y Transversalización de Género• Participación Política de las Mujeres Indígenas: PNUD
Las mujeres indígenas luchan por la partici-pación equitativa con hombres y mujeres no indígenas. Para la participación política
de las mujeres indígenas el enfoque transversal debe ajustar el balance entre ellas y las mujeres no indígenas, y luego el balance entre mujeres y hombres. La perspectiva de género de Naciones Unidas debe estar dirigida en los derechos es-pecíficos de las mujeres indígenas y la equidad tiene que ser promovida por las propias mujeres. El PNUD debe empezar por mantenerse fiel al principio, contenido en sus documentos y se-guido en la práctica, haciendo una obligación trabajar con una perspectiva que tome en cuenta el género y los intereses de los actores indígenas.
Esto requiere re conceptualizar los derechos de los pueblos indígenas y de los actores locales mirados desde una perspectiva de género en-tendida como dignidad humana, y enfocada en el derecho de las mujeres por la equidad sin impor-tar su situación. Este enfoque debe contribuir a incentivar a quienes trabajan el tema, apoyen a las mujeres indígenas que viven en poblaciones indígenas e incorporen la perspectiva de género en la preparación de un proyecto.
17. En base a presentaciones por Paloma Bonfil y Otilia Lux de Coti.
REFERENCIAS
64 (Inglés 62)
La acción positiva incluye: proveer infor-mación; impulsar la participación; desarrollar metodologías participativas; tener una visibili-dad sobre el tema de la participación dentro y fuera de las fronteras; priorizar el fortalecimiento de la participación femenina en la toma de de-cisiones; dar seguimiento a los compromisos in-ternacionales asumidos por los Estados; apoyar los liderazgos femeninos existentes; y mediar la relación entre líderes indígenas en distintos niveles de gobierno. Se deben mejorar las capa-cidades de las organizaciones de base y de las mujeres para permitirles diseñar proyectos de infraestructura, administración de recursos, ma-nejo del gasto público, rendición de cuentas, etc.
El PNUD tiene el mandato de trabajar con la perspectiva de género. El enfoque de derechos, género, etnia y hacer uso de los grupos inter agénciales y de los grupos locales de género; deben asegurar que la visión de las mujeres indígenas sea incluida en la programación de proyectos del PNUD. Este enfoque sería impul-sado si se garantizara la participación de las y los actores locales. La transversalización deberá aplicarse en los contenidos y en todos los pro-cesos involucrados, desde el diseño hasta la evaluación de las acciones, siempre teniendo presentes los intereses de mujeres y hombres indígenas. Los diagnósticos participativos deben desagregar los resultados, no sólo cuantificar hombres y mujeres sino también hacer un aná-lisis más detallado por género y edad e incluir ámbitos como la educación, salud, y los bienes naturales y culturales.
La transversalización de los enfoques de de-rechos y de género tiene que empezar con los actores y actrices y con la re conceptualización de los términos usados. Las experiencias de los pueblos indígenas también deben ser sistema-tizadas para dar cuenta de la naturaleza espe-cífica de la participación de las mujeres en los gobiernos locales: sus actividades, demandas, y necesidades. Esto permitiría hacer una determi-nación del valor de sus experiencias de gober-nanza, y conocer acerca de las oportunidades de
participación en los gobiernos indígenas, espe-cialmente para las mujeres y las y los jóvenes.
El sueño del vivir bien y en armonía de los pueblos indígenas incluye un deseo por una participación paritaria y complementaria. De hecho, en algunas culturas indígenas el poder está basado en la dualidad, es decir este es com-partido igualmente por hombres y mujeres; si una mujer o un hombre es elegido como una autoridad, por consiguiente también lo es su compañera o compañero, pero esto solo aplica cuando ocupan puestos de poder. La dignidad humana tiene que ser considerada como signi-ficado de equidad. Es evidente que en muchas comunidades la relación de equilibrio de poder ha sido rota (esta dualidad solo queda en las pa-labras pero no en los hechos, ya que las mujeres no pueden expresar sus opiniones ni decidir); por esto para restablecer la equidad deberá ser considerada la dignidad de todos y todas. Por ello, es importante enfatizar en los derechos de las mujeres para terminar con la exclusión.
Debido a la variedad de los contextos, el enfo-que tiene que ser diferente en cada país; en todos los casos deberán ser claramente entendidos los procesos y saber cómo abordar los problemas. La determinación del contexto requiere conocer a quienes las autoridades locales indígenas con-sideran líderes y lideresas, y actores y actrices. El gobierno local indígena incluye otros factores de transformación social y cultural. La emergen-cia de las mujeres como actor social se ha dado en medio de tensiones en la relación entre las estructuras indígenas y las organizaciones de derechos de las mujeres y, debido a que el de-bate sobre el significado de la participación política de las mujeres indígenas aún no ha sido resuelto, ya que no es un asunto fácil.
65 (Inglés 62-63)
�� PARTICIPACIóN POLÍTICA DE LAS mUjERES INDÍGENAS: PNUD
La participación política de las mujeres indígenas es reconocida como una oportunidad para el PNUD, y la experiencia de trabajo en este rubro incluye la realización de un diagnóstico compa-rativo de su participación política en seis países de Latinoamérica: México, Guatemala, Nicaragua, Perú, Ecuador y Bolivia. Existe una nueva gene-ración de mujeres indígenas con mayores niveles de escolaridad y que tienen otros escenarios de participación en sus comunidades. Al mismo tiempo, debido al debate actual sobre el signi-ficado de la participación política de las mujeres indígenas, los vínculos con las organizaciones que impulsan los derechos de las mujeres no han sido fáciles.
Se exploraron las posibilidades de interven-ción del PNUD en estos países y se hizo evidente la relación entre el PNUD y las organizaciones de la sociedad civil interesados en el fortaleci-miento del liderazgo de las mujeres indígenas basado en su conocimiento de los procesos de participación política.
Uno de los hallazgos fue que mientras todos los países han firmado convenios internacionales en derechos indígenas y de las mujeres, ninguno los ha puesto en práctica o ha alcanzado los compromisos. Existen diferencias regionales y nacionales, así como otras variables estructurales y barreras causadas por: la subordinación de clase de los pueblos indígenas; obstáculos de género al interior y al exterior de las poblaciones indígenas; y trabas impuestas por las democra-cias formales cuando los países fallan en ofrecer alternativas a los pueblos indígenas.
Este diagnóstico fue hecho a través de cam-pañas de información, impulso a la participa-ción, desarrollo de metodologías participativas, y destacando la problemática de participación dentro y fuera de las fronteras. Se parte de la convicción de que el PNUD puede tener un pa-pel importante insistiendo en la prioridad del fortalecimiento de la participación de las muje-res en la toma de decisiones con el propósito de promover los liderazgos femeninos, poner en práctica los compromisos internacionales asu-midos por los Estados, y asistir a las dirigencias indígenas en sus relaciones con los distintos niveles de gobierno.
La política pública gubernamental y la priori-zación de ésta en los municipios con menor IDH, y la transversalización del enfoque de género, ha resultado en una mayor participación de las mujeres indígenas que se agrupan para colocar su esfuerzo y comprometerlo en actividades productivas. Sin embargo, estas son propuestas gubernamentales de arriba hacia abajo en lugar
de surgir de las bases como lo indica el Convenio 169. La transversalidad es una invitación para adoptar un enfoque práctico por un pragma-tismo más tangible, más que conceptos vagos, y con una posición clara proveniente de los pue-blos indígenas. La reforma electoral puede incre-mentar la cuota de género de los municipios.
7La Conflictividad, el PNUD y la Gobernabilidad de los Pueblos Indígenas
69 (Inglés 67)
�� EL PNUD y LOS PUEBLOS INDÍGENAS
La Conflictividad, el PNUD y la Gobernabilidad
de los Pueblos Indígenas18
• El papel del PNUD en las relaciones con los Pueblos Indígenas• El trabajo del PNUD en la región
- Descentralización en el Marco de los Derechos y Autonomía Indígenas- Desplazamiento forzado
• Propuestas, solicitudes y desafíos
Debido a que el Estado tiene muy poca estructura para atender a los pueblos in-dígenas, existen nichos de oportunidad
para el PNUD para tener un impacto en la ciuda-danía en países como Perú y Bolivia. En países donde la estructura del Estado es muy fuerte, como por ejemplo México, los recursos deben ir dirigidos a llenar vacíos en esta estructura. Al mismo tiempo, el PNUD puede tener un papel importante para la interlocución con la socie-dad civil.
Las Naciones Unidas proveen asistencia técnica. Los países de América Latina están marcando la pauta en materia de derechos in-dígenas. El PNUD ha promovido el diálogo con representantes de las organizaciones indígenas,
y en el reconocimiento de los territorios indíge-nas. Tiene las condiciones para generar diálogos interculturales en los territorios donde las co-munidades pueden definir democráticamente programas y proyectos. Los diálogos intercul-turales, las comunidades y los líderes indígenas deben ser apoyados.
El lugar ahora ocupado por los pueblos in-dígenas y su empoderamiento político en la agenda mundial se debe a la fortaleza del mo-vimiento indígena que ha sido aceptado desde la década de 1990. Las luchas por los recursos naturales han sido asumidas por los movimien-tos indígenas y campesinos sin la participación de gobiernos locales, estatales o nacionales ni de las universidades.
18. En base a presentaciones por Otilia Lux de Coti, Araceli Burguete Cal y Mayor, José Eusebio Guoz, Jesus Virgilio Rivera, Mario Solari, Jorge Servín, Beatriz Fernández, Fernando Medellín, Leonel Cerruto, Paloma Bonfil, Christian Jette, Marco Stella, María Rosario Saravia Paredes y Oscar Torrens.
REFERENCIAS
70 (Inglés 68)
Con frecuencia sucede, que las experiencias autónomas de autogobierno comunitario no son pensadas como gobierno local, debido a que la mirada es institucional. Los referentes del estilo de gobierno “occidental” invisibilizan las experien-cias de los pueblos indígenas quienes tienen sus propias reglas, instituciones, normas, etc. como formas de gobierno. Por este motivo la idea de
democracia debe ser reconsiderada en términos de diversidad cultural, más que con una visión colonizadora. El reconocimiento ha de superar el riesgo de que todo sea homogeneizado impo-niendo nuevas reglas de asimilación. Por esto, sin que se ignore al autogobierno, el propio con-cepto de gobierno local debe ser repensado y el gobierno indígena debe ser nombrado.
¿Cómo el PNUD puede promover actividades con los pueblos indígenas a nivel local a partir de sus cuatro áreas de trabajo?
Se deben comprender perfectamente los temas dado que la situación es de exclusión, desventaja, y de desequilibrio de poder. Se debe hacer énfasis en la importancia de la consulta, ya que esto no es fácil; también es fundamental que se trabaje con las orga-nizaciones indígenas con apoyo de abajo hacia arriba.
Se deben encontrar formas para comunicarse con los pueblos indígenas; sin em-bargo, esta no es una tarea fácil debido a la fragmentación y a la ausencia de interlo-cutores que los representen; se debe tener mucho cuidado en el enfoque del trabajo a realizar debido a que el impacto depende en la forma en que se abordan los proyec-tos. El PNUD está comprometido a ayudar a los pueblos indígenas y una de sus direc-trices es encontrar la mejor forma de trabajar con sus comunidades.
El trabajo desde el PNUD puede servir como puente entre el Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas de la ONU y el Programa. El Foro es un grupo inter agencial que trabaja con pueblos indígenas y sus expertos asesoran al Consejo de Derechos Humanos a través del desarrollo de estudios temáticos.
Las oficinas del PNUD deben emplear personal indígena, ya que su experiencia en estas áreas podría ser útil. Esto implicaría la actualización y mejoramiento de la es-tructura organizativa de las Naciones Unidas, que está obsoleta en muchas de estas áreas. Como a todas las culturas en el continente, se les deben permitir sus propias estructuras sociales, políticas, y económicas, por lo que no hay un solo método de hacer política y es tiempo de abrir la puerta a la diversidad política.
El objetivo siempre ha sido que las constituciones reconozcan las formas comuni-tarias de gobierno. Para que sea posible la gestión indígena se tiene que abordar y solucionar las muchas limitaciones de intelecto, consciencia, y de identidad.
71 (Inglés 69)
�� EL TRABAjO DEL PNUD EN LA REGIóN
�� Descentralización en el marco de los Derechos y Autonomía Indígenas
La gobernabilidad local tiene sentido cuando es capaz de reconstituir instituciones. La perspec-tiva en la región ve a la descentralización como un regalo desde arriba por lo que es im-portante que el PNUD considere lo que puede ser hecho en cuestiones de gobernabilidad a nivel regional.
¿Cómo puede ser construida la descentrali-zación desde abajo? Dado que las formas de la gobernabilidad indígena son diferentes y presen-tan retos a las estructuras Estatales, la gober-nabilidad indígena pone en cuestión no solo a la descentralización que ha ocurrido en algunos países sino también al propio concepto de Esta-do. Comunidades como las mestizas y campe-sinas no tienen la capacidad para demostrar su diversidad en principios de gobernabilidad.
Muchos ejemplos muestran que la solidari-dad es una característica importante de la orga-nización indígena y que los gobiernos indígenas tienen un concepto de justicia significativamente diferente; ellos ven a la gobernabilidad de una forma integral en contraste con una visión sec-torial descentralizada. Los ejercicios de goberna-bilidad indígena desafían a las instituciones exis-tentes; esto tiene una función política, un sentido político de transformación, y de propuesta.
La Participación política busca permitir a las voces indígenas tener un impacto detrás de sus propios territorios. Esto no es un asunto interno, sino es más una cuestión de que las comunida-des indígenas puedan expresar una opinión y que su posicionamiento político tenga una in-fluencia en las políticas públicas. Se deben trans-formar a las sociedades cambiando las leyes y esto tiene que ser hecho sin alterar el entramaje comunitario existente. Para la participación es
igualmente imprescindible el diálogo intercultu-ral, es decir, los mecanismos de consulta deben ser apoyados y se deben impulsar los espacios de encuentro donde se puedan alcanzar acuerdos.
Se han encontrado también localidades donde han gobernado y aun gobiernan líderes indíge-nas, pero debido a que no necesariamente son reconocidos como representantes indígenas, tienen una capacidad diferente de gobernar.
Debido a que las autoridades indígenas pue-den tener una más amplia y mejor visión de cómo alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio, el PNUD debe trabajar con ellos para evaluar los impactos en su cumplimiento.
En cuanto a las regulaciones, las recientes leyes transfieren facultades a los gobiernos locales y tienen muchas trampas. Como se ha mencio-nado anteriormente, debido a que transfieren recursos pero no capacidades el resultado es una transferencia de facto de los recursos para ser administrados. Lo mismo sucede con la par-ticipación: hay alcaldes, regidores y autoridades de gobiernos locales indígenas, pero con una participación muy limitada. Por otra parte, las normas de conformación de organizaciones de participación son muy rígidas y tienden a pro-ducir el efecto contrario.
El PNUD ha abierto oficinas al interior de algunos países para emprender un proceso de descentralización que ha mostrado buenos re-sultados en procesos de capacitación; se ha mejorado el manejo de los recursos y, donde ha sido necesario, se han reestructurado las orga-nizaciones. También se ha trabajado en temas de empoderamiento.
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Sin embargo, la regionalización no ha sido suficiente y la transferencia de facultades no da resultados por sí misma en un país centralizado con regiones débiles. Las regiones que son muy diferentes deben seguir las mismas normas; en la ejecución de los recursos estas diferencias no son tomadas en cuenta por los inflexibles Mi-nisterios de Economía y Finanzas. Las regiones ahora están enfrentando a los gobiernos cen-trales y exigiendo mejoras que permitan un debido ejercicio de los recursos.
Como se ha mencionado en líneas anteriores, el PNUD debe incluir personal indígena que pueda usar su experiencia para tratar los temas concernientes a sus áreas. Ellos pueden trabajar con las agencias de las Naciones Unidas en ge-neral y realizar tareas específicas con el PNUD.
Una alta población indígena no vive en su propio territorio. Algunos ocupan territorios rurales mientras que muchos otros viven cerca de las ciudades donde están en riesgo de perder su identidad y su reconocimiento como sujeto colectivo; también enfrentan los peligros de la inseguridad urbana (crimen, prostitución, inse-guridad alimentaria, violencia, etc.). Por el mo-mento el PNUD no está tomando acciones en este asunto, mientras el Estado está desarro-llando mecanismos asistencialistas sin permitir que otros trabajen en esto.
Para permitir la representatividad, la persona elegida debe ser el representante legítimo del pueblo. Debido a que no hay criterios únicos para definir la representatividad, el PNUD debe ayudar a preparar una definición. También se debe considerar el complejo tema de la fragmen-tación de los movimientos indígenas.
Lo que se propone es que el trabajo sea he-cho en los diferentes niveles de gobierno esta-bleciendo redes horizontales y verticales para apoyar el desarrollo económico; también hacen falta instrumentos para facilitar a los actores la vinculación en la promoción de iniciativas que tienen un impacto en los indicadores. El forta-
lecimiento puede estar hecho por redes que mejoren la planificación para el manejo de la cuestión indígena.
Los temas de desarrollo local deben ser ma-nejados con todos los niveles, dado que, la au-tonomía local no puede enfrentar por sí misma los sistemas estructurales. Por ejemplo, áreas como salud, educación, y derechos laborales, no dependen únicamente de las autoridades y capacidades locales. Se sugiere que el trabajo del PNUD sobre pueblos indígenas sea hecho de forma transversal en diferentes áreas.
La agenda debe incluir el tema de la gober-nabilidad democrática y pueblos indígenas, es-pecíficamente en relación a la problemática am-biental que solo ha sido tratada desde el punto de vista de la conservación del territorio y la vulnerabilidad de sus habitantes.
Asimismo deben ser fortalecidas las capaci-dades de las organizaciones indígenas locales y nacionales, y facilitar información sobre casos exitosos de diálogo entre pueblos indígenas y los gobiernos mientras, al mismo tiempo, se prepara un mapeo sobre la cualidad de la administración local indígena.
Mientras el PNUD puede hacer posible los espacios de encuentro intercultural en diferen-tes territorios, las comunidades son capaces de definir programas y proyectos democrática-mente. Es importante que sea dado apoyo a las comunidades y líderes indígenas para permitir diálogos interculturales. El PNUD ha hecho un compromiso con los pueblos indígenas y ha fijado directrices para interactuar con ellos.
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Existen elementos estructurales en el oriente boliviano y en el Chaco paraguayo que no tocan las constituciones, las elecciones, el PNUD, etc. y hay dos espacios claros de trabajo: (i) con las organizaciones indígenas y (ii) con las institucio-nes del Estado. Además, el PNUD tiene el manda-to de trabajar con una perspectiva de género.
Con respecto al conflicto en Bolivia, el traba-jo del PNUD jugó un papel importante durante las negociaciones para ayudar a terminar con el conflicto y ayudó a buscar un acuerdo tratando de encontrar la articulación de los diferentes niveles de gobierno. Asimismo, apoyó a las co-misiones de la asamblea legislativa y a organiza-ciones indígenas que participaron en el debate, también trabajó en la promoción de sistemas de información. Esta tarea estuvo acompañada por intentos por generar indicadores de desarro-llo, culturalmente relevantes y lo más amplios y transparentes posible.
Específicamente el programa RED (Desarrollo Económico Rural) está en la etapa de formulación y dirigentes indígenas y comunidades ya están
siendo capacitados y, a petición de los dirigentes indígenas, se está planeando llevar a cabo talleres en las comunidades para promoverlo.
En el Perú la protesta social movilizada por la disputa relacionada a los derechos territoriales ha sido criminalizada, incluso en las reformas hechas a los códigos penales; y aún continúa el conflicto. La acción por parte de la oficina de la Defensoría del Pueblo Peruano, el PNUD y la ayuda humanitaria de la Iglesia Católica con-sistió en realizar comunicados buscando una respuesta del gobierno y en la organización de talleres y foros para el diálogo.
En Paraguay, cuando una parte del pueblo Guaraní fue aislada, el PNUD impulsó el diálogo con representantes de las organizaciones indí-genas y, como resultado, los territorios indígenas fueron reconocidos y se firmó un acuerdo entre la Secretaría de Ambiente y las organizaciones indígenas.
�� Desplazamiento forzado
Hoy, a más de 15 años de los eventos en Chiapas, el tema de los desplazamientos internos per-manece sin solución y las victimas desplazadas son marginalizadas entre los zapatistas y el Es-tado mexicano. El programa de desplazados tiene como un primer componente y objetivo principal jurisdiccionar el tema de los despla-zados internos, ya que no existe nada en la ley mexicana que le de acceso a la justicia a la pobla-ción desplazada. Se busca que el asunto de las personas desplazadas internamente se ponga en la agenda legislativa, por lo menos a nivel estatal, y el Estado resarza el daño territorial sufrido.
Un segundo componente del programa es buscar construir puentes de entendimiento y diálogo para conseguir la paz entre las partes, esto entre las juntas de buen gobierno (instancias civiles del movimiento zapatista). Mientras tanto, el Estado no ha llegado a las comunidades des-plazadas que, sin ser zapatistas, no tienen acceso a los servicios del gobierno. El programa trabaja-rá en los municipios de Salto de Agua, Yajalón, Tila y Tumbalá donde está localizada la pobla-ción desplazada por las guardias blancas y los grupos paramilitares, y también en la cabecera municipal de Ocosingo donde se asienta la po-blación que fue desplazada por los zapatistas.
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Es considerado un logro que el desplaza-miento forzado haya sido colocado en la agenda del PNUD, ya que por muchos años este y otros problemas en relación a este conflicto han sido ignorados. En Chiapas es evidente que, mientras no se le dé solución al conflicto armado en el estado, será imposible legislar y no podrá ser presentada una propuesta legítima. Pese a la negativa del gobierno de reconocer el conflicto armado en el estado que sigue sin resolver, los zapatistas aún están ahí y el conflicto continúa.
Para las sub-oficinas en Chiapas y Yucatán ha sido un reto atender un tema tan importante que no había sido tomado en cuenta anteriormente. Entre sus retos está la coordinación inter agencial; ninguna agencia está a cargo y cada una opera de acuerdo a su propio mandato: ONUDD atien-de los aspectos legales; UNESCO cultura y edu-cación; UNICEF niños; y PNUD las cuestiones relacionadas al desarrollo. Debido a que el pro-grama de atención a las personas desplazadas está encabezado por la agencia de las Naciones Unidas contra las Drogas y Delitos, ha generado controversia en la forma en la que la ONU define el conflicto.
�� PROPUESTAS, SOLICITUDES y DESAFÍOS: ¿Qué MáS PuEDE SER hECho?
Ð Permitir un espacio para el diálogo entre indígenas y actores sociales y las instituciones.
Ð Fortalecer las operaciones y capacidades de las organizaciones e instituciones indígenas y las formas en las que estas expresan sus propuestas para que puedan ser presentadas con mayor claridad en las mesas de diálogo.
Ð Informar a los indígenas sobre sus derechos, construir capacidades sociales en los actores indígenas y facilitar la difusión de información.
Ð Facilitar alianzas con las organizaciones indígenas, tener puntos estratégicos, y proveer la participación efectiva con los recursos asignados.
Ð Fortalecer las redes sociales indígenas y trabajar con autoridades en las comu-nidades y en las localidades.
Ð Enfatizar el tipo de contexto de cada país en el diseño de estrategias nacionales.
Ð Hacer un mapeo de actores y definir su relación para dar un mejor apoyo.
Ð Promover la preparación de un protocolo para el consentimiento previo libre e informado, ajustado a cada país, con un proceso de diálogo entre todas las partes relacionadas.
Ð Estar pendiente de los informes de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos para que los Gobiernos estén al tanto de los estudios sobre América Latina que son preparaos de acuerdo a los estándares de la Corte Interameri-cana de Derechos Humanos.
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Ð Incentivar la preparación de un proyecto para apoyar a las mujeres y pueblos indígenas donde se trabaje con personas dedicadas a la promoción del tema de género.
Ð Procurar que todas las actividades internas incluyan la opinión de los pueblos indígenas.
Ð Dar apoyo prioritario en el desarrollo de capacidades a hombres, mujeres y jóvenes, entendiéndose como: en consulta pública informada; proveer opor-tunidades de participación; controlando y monitoreando los recursos públicos; participación electoral; y otros. Considerando dos líneas: (i) su propia cos-movisión y (ii) la lógica del Estado.
Ð Fortalecer los usos y costumbres existentes y recuperar aquellos que han sido perdidos mejorando los sistemas legales de cada comunidad, por ejemplo en los casos de VIF.
Ð Valorar, reconocer, y articular las formas de organización tradicionales para ayudar a las comunidades a definir de la forma más amplia posible sus propias agendas y su participación política en el Estado.
Ð Involucrar y ayudar a construir capacidades de las instituciones estatales indígenas y no indígenas para permitirles el consentimiento previo, libe e informado en los grandes proyectos públicos y privados y en inversiones.
Ð Establecer mecanismos para asegurar que los recursos públicos sean destinados a la participación política de las organizaciones indígenas.
Ð El modelo de desarrollo de estas regiones debe ser decidido por su población indígena y ser adoptado por el gobierno. Además se deben adoptar experiencias y buenas prácticas de otros países.
Ð Apoyar la construcción de una agenda indígena en la política pública. Hoy los líderes indígenas están buscando un lugar en los diferentes niveles de gobierno local, ya que aun no están suficientemente representados.
Ð Fortalecer las capacidades de la población indígena para permitirles clarificar y sistematizar su mensaje para el gobierno: se deben clarificar en términos “occidentales” e indígenas conceptos de consulta, territorio, y tierra para que tengan un mismo peso sin que uno sea favorecido sobre otro.
Ð Mejorar el Índice de Desarrollo Humano asegurando la integración de los pueblos indígenas al nivel de desarrollo “occidental”.
Ð Se debe incluir en la agenda el tema de la gobernabilidad democrática y pueblos indígenas; en Colombia los temas ambientales sólo se han tratado desde el punto de vista de la conservación del territorio y la vulnerabilidad de sus habitantes.
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�� Oficinas de País PNUD
Ð Transversalizar áreas de trabajo en temas relacionados a los pueblos indígenas.
Ð Asegurar que estas acciones sean integradas en territorios donde ya se están trabajando.
Ð Facilitar procesos, actuar como puentes, y asegurar la existencia de oportu-nidades para el diálogo entre los gobiernos y las organizaciones indígenas.
Ð Además de pedir información de las Oficinas de País del PNUD, asegurarse también que sea recibida para que haya un flujo de información dentro del propio PNUD.
Ð El PNUD debe ayudar en la implementación de la propuesta de los observatorios, la clave para su éxito sería la construcción del sistema desde las realidades locales más que con lo que se esperaría que fuera la implementación de la Declaración.
�� Contrapartes Nacionales
Ð Además de los gobiernos locales, incluir a las organizaciones indígenas, ONG’s y autoridades tradicionales.
Ð A nivel local deben liderar los procesos e implementación de proyectos.
�� RBLAC, Centro Regional, BDP
Ð Generar iniciativas y abrir espacios de trabajo que difícilmente se pueden establecer a nivel nacional.
Ð Ayudar a crear una visión regional: aprender sobre las actividades de cada oficina para asegurar sinergias y así avanzar en la eficiencia y efectividad.
8 Hacia la Configuración de una Agendaen Gobernabilidad Local y Pueblos Indígenas
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�� ACCIONES NECESARIAS
A partir del análisis presentado anteriormente, realizado en sesiones de discusión plenaria y en mesas de trabajo, se esbozaron propuestas y estrategias para enfrentar las problemáticas detectadas. Los resultados cubren un amplio rango de aspectos relacionados a las dinámicas
y al trabajo interno del PNUD, así como la mejor forma de incluir a las representaciones indígenas en las estructuras locales de gobierno, y a su compleja y variada relación con las administraciones políticas nacionales.
�� AGENDA EN GOBERNABILIDAD LOCAL y PUEBLOS INDÍGENAS
Se tiene que pensar en formas que puedan alcanzar una cohabitación inclusiva y no discriminatoria que permitan la cohesión social en cabalidad, mientras no desconozcan las vulnerabilidades y apoyen la libertad. Una de las propuestas de acción más significativas fue la de promover reformas y modificaciones a las legislaciones nacionales para dar reconocimiento efectivo tanto a las estructu-ras indígenas de gobierno como al derecho de los pueblos y representaciones indígenas para
Hacia la Configuración de una Agenda en Gobernabilidad Local y Pueblos Indígenas19
• Acciones necesarias• Agenda en Gobernabilidad Local y Pueblos Indígenas
19. En base a presentaciones por María Rosario Saravia Paredes, Marco Stella, Jorge Servin, Leonel Cerruto, Diego Iturralde, Guillermo Tapia, Mario Solari, Paloma Bonfil, Fernando Medellín, Otilia Lux de Coti, Blanca Ruth Esponda, Aracely Burguete, Jose Eusebio Guoz y Jesus Virgilio Rivera.
REFERENCIAS
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participar en las decisiones nacionales; esto sería parte de un proceso paulatino de descolonización de los Estados, sus políticas y prácticas de gobierno. Las acciones que se tomarán en este punto deberán incluir:
Ð Promover una reforma de la Ley de Descentralización en Guatemala para permitir a las autoridades indígenas participar en la política.
Ð Establecer el denominado cuarto piso en la estructura política-administrativa de gobierno en México que, junto con las instituciones de gobierno a nivel federal, estatal y municipal, reconozca y asigne recursos y espacios de autoridad a las formas comunitarias de gobierno.
Ð Crear un régimen normado que reconozca las normas del derecho consuetu-dinario o sistemas normativos (usos y costumbres) en las elecciones para los cargos de autoridades locales en países y regiones donde aún no existan (en México, por ejemplo, es reconocido este sistema en algunas entidades federativas y en otras, no).
Ð Impulsar a la representación indígena territorial a nivel micro regional para asegurar la participación efectiva y gobierno por todos los pueblos indígenas asentados en espacios determinados para impulsar la reconstitución de los pueblos indígenas y la restauración del tejido comunitario; esto tendría el efecto de reinventar una comunidad con sus estructuras propias y reconocidas de autoridad, como un regidor territorial, por ejemplo.
Ð Promover reformas y prácticas electorales de efectiva discriminación positiva y cuotas para promover la participación de las mujeres en el gobierno local y municipal e incluir el diálogo entre las lideresas indígenas y las organizaciones y autoridades de sus pueblos; también deben ser fortalecidas las capacidades de las organizaciones de base y de las mujeres mismas para permitirles diseñar sus propios proyectos de infraestructura, administración de recursos, manejo del gasto público, rendición de cuentas, etc.
Ð Desarrollar metodologías y marcos conceptuales para permitirle a las comuni-dades indígenas definir los límites y estructuras de gobierno a nivel micro local configuradas a partir de la auto adscripción y reconocidas como autoridades capaces de tomar decisiones vinculantes; también deben ser identificados los actores políticos indígenas cuya representatividad asegure que los diálogos e intervenciones por los gobiernos y del PNUD, no sean disruptivos del tejido social comunitario, ni generen mayor divisiones en las sociedades indígenas.
Ð Promover el reconocimiento efectivo de: los procesos de elección de las auto-ridades indígenas; sus formas y valores de gobierno como el ejercicio del cargo sin remuneración y la prestación del servicio comunitario; y sus mecanismos propios y culturalmente establecidos y protegidos a nivel internacional para la toma de decisiones y resolución de conflictos como formas legítimas de identidad social de los grupos indígenas para que puedan mantener, en su caso, una relación horizontal con los gobiernos municipales o instituciones regionales.
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Ð Desarrollar una relación viable y mecanismos de coordinación entre las distintas entidades de gobierno a nivel local y los gobiernos indígenas en un marco de inclusión e igualdad para el ejercicio de sus funciones y la adminis-tración de los recursos que; asegurará la participación y representación de todos los pueblos indígenas en el fortalecimiento de las instituciones del gobierno indígena, desde la asignación de recursos suficientes para el cumpli-miento de sus funciones y para promover el nombramiento de autoridades indígenas en regiones indígenas.
Ð Registrar y estudiar las relaciones entre los gobiernos locales indígenas y los sistemas nacionales para reconocer prácticas exitosas que pueden ser adap-tadas a otros escenarios; un ejemplo es la gobernabilidad externa en Colombia que tiene mecanismos para coordinar la relación entre el Estado y las comuni-dades indígenas. Esto es posible a través de una ley que prevé el estableci-miento de mecanismos de coordinación nacional y de participación electoral como el parlamento y los representantes indígenas, así como la creación de partidos políticos indígenas.
Ð Apoyar y difundir información sobre medidas que han permitido a los pueblos indígenas establecer sus propias instituciones o mecanismos de gobernabilidad “hacia adentro” donde los elementos culturales que los identifican son integrados y expresados, así como sus modalidades particulares de ejercicio de poder y administración de recursos y justicia. Esto se combina con una gobernabi-lidad “externa” que permite el derecho a participar en una democracia formal a ser incluida en las elecciones de gobiernos locales y nacionales, así como el derecho de acceder a los recursos públicos. En Colombia, por ejemplo, estos mecanismos han permitido la sobrevivencia de las comunidades indígenas aún en tiempos del agudo conflicto armado y, hasta cierto punto, les han posibilitado salvaguardar su territorio.
Ð Impulsar el registro civil y la documentación oficial entre los pueblos indígenas. Esto es un importante significado de garantizar el ejercicio individual y colectivo de los derechos civiles, económicos, sociales y políticos, como parte de las medidas para asegurar la gobernabilidad indígena a nivel local.
Ð Fortalecer las capacidades técnicas de las estructuras nacionales de administra-ción política y de gobierno para reconocer y apoyar a los gobiernos indígenas a nivel local como un mecanismo para garantizar el ejercicio de los derechos de los pueblos indígenas tomando decisiones pertinentes, eficaces y oportunas.
Ð Impulsar el uso de medidas culturalmente apropiadas y socialmente contextua-lizadas de resolución de conflictos bajo el supuesto de que las tensiones se deben a las historias e identidades de oposición de las partes y a las formas estandarizadas de intervención, que además de tener muy poco efecto, resultan en una imposición innecesaria de las sociedades y prioridades indígenas. Se debe tomar nota de la necesidad de permitir a las diferentes comunidades locales y nacionales solucionar los conflictos de acuerdo a sus propias prácticas culturales.
82 (Inglés 80-81)
Ð Apoyar el fortalecimiento del gobierno local indígena para que las comunidades puedan preparar sus propios proyectos políticos, consoliden los gobiernos territoriales y comunitarios, y mejoren sus relaciones con las administraciones municipales en sus regiones.
Ð Desarrollar mecanismos para fortalecer las ideas políticas y el discurso sobre la gobernabilidad indígena con un sentido de inclusión, representación y validación social para proyectarlos desde los niveles locales a los regionales y nacionales; esto se puede hacer usando diversas experiencias para dar a los pueblos indígenas acceso a las estructuras políticas nacionales, así como incrementar la participación comunitaria en los asuntos nacionales de los países de la región.
Ð Promover el reconocimiento de los principios éticos y los valores morales que sostienen las funciones del gobierno indígena, así como los mecanismos nacionales y locales de autoridad y participación en la gobernabilidad; también deben ser consideradas las vulnerabilidades específicas de los gobiernos indígenas a nivel local. Sin embargo, esto no obsta que la relación reafirme los mecanismos incluyentes y no discriminadores que facilitan la coexistencia de los sistemas indígenas y nacionales y se apoye la cohesión social resultante.
Ð Identificar los principales procesos políticos indígenas y medir sus alcances a partir del conocimiento y experiencia cultural en los que configuran su visión de territorio y pertenencia municipal.
Ð Desarrollar una visión sobre la gestión municipal a partir de la creación de un sistema pertinente, político, cultural y económico que respete: la participación ciudadana, a la sociedad en general y a los pueblos indígenas; la diversidad de las políticas públicas y las modalidades de intervención que permitan acciones más pertinentes y viables con objetivos que hayan sido consensuados, que estén socialmente basados y garanticen la continuidad y sostenibilidad de las acciones de gobierno a través de la integración de los valores y principios indígenas, como la construcción del bienestar.
Ð Impulsar la inclusión de los pueblos indígenas en la definición de los modelos y acciones de desarrollo nacionales y locales para que estas respondan a las necesidades y prioridades de la población. Esta propuesta puede apoyarse con el registro y difusión de experiencias exitosas en la construcción de agendas políticas indígenas en los países donde la población indígena ha presentado propuestas que han sido atendidas por los gobiernos. Es decir, se debe impulsar una agenda indígena en las políticas públicas nacionales.
Ð Fortalecer las capacidades indígenas de incidencia y liderazgo a nivel local, regional y nacional como estrategia para contrarrestar la exclusión y la falta de representatividad indígena en la toma de decisiones y en el gobierno, e impulsar de manera conjunta e integrada las visiones y conceptos políticos.
83 (Inglés 81)
Ð Promover la participación indígena en el gobierno a través de: desarrollo de metodologías participativas; registro de las experiencias dentro y fuera de las fronteras; impulso a la participación específica de las mujeres en la toma de decisiones públicas; el seguimiento a los compromisos internacionales suscritos por los gobiernos nacionales; promoción de los liderazgos femeninos existentes; y la mediación entre las dirigencias indígenas y las estructuras nacionales de poder en sus distintos niveles de gobierno.
Ð Impulsar el diálogo intercultural entre los sistemas de gobierno indígena y el gobierno nacional a través de mecanismos de consulta, espacios de encuentro y acercamiento entre autoridades indígenas y no indígenas para transformar las estructuras nacionales, discriminadoras, excluyentes y racistas y fortalecer sus estructuras propias y comunitarias de gobierno.
Ð Evaluar los impactos del gobierno indígena a nivel local en el cumplimiento de los ODM y que con toda seguridad serán fortalecidos a través de la acep-tación de las propuestas indígenas para ser alcanzados.
Sobre cómo resolver las tensiones en las re-giones indígenas, cada nación debe encontrar sus propias soluciones en lugar de copiar otras, como normalmente sucede. Las causas del con-flicto son distintas en cada cultura y cada una deberá decidir sus propias alternativas. Por ejemplo, ¿Cómo se debe resolver el problema de las transnacionales, o el cambio de modelos económicos y productivos?
Sería bueno si se pudiera cambiar y conside-rar un nuevo orden internacional, económico y político, porque la relación entre los países es injusta y los pueblos indígenas no pueden expor-tar en un mundo de libre mercado. Esto podría ser hecho a través de reformar las constituciones pero también marcarse en los tratados inter-nacionales que superan la legislación nacional. Se tiene que trabajar con nuevos modelos y visiones en lo global así como en la goberna-bilidad local.
ANEXO ANEXO
Agenda del Seminario
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�� PANELES
�� Panel 1: El Contexto. Las Oportunidades y Retos de la Gobernabilidad Local y Pueblos Indígenas en América Latina.
GUATEMALA, Otilia Lux de CotiFLACMA, Guillermo TapiaESTADO DE CHIAPAS, Blanca Ruth Esponda
�� Panel 2: Avances, Desafíos y Lecciones. Experiencias en méxico y Centro América ¿Qué se ha hecho? Resultados, Lecciones y ¿Qué más se puede hacer?
CHIAPAS, Araceli Burguete Cal y MayorGUATEMALA, José Eusebio Guoz NICARAGUA, Jesus Virgilio RiveraBOLIVIA, Christian JettePERÚ, Mario SolariCOLOMBIA, Marco Stella
ANEXO: Agenda del Seminario
• Paneles• Mesas de trabajo
88 (Inglés 86)
�� Panel 3: Reflexiones en torno a experiencias y temáticas transversales Gestión territorial indígena en los territorios comunitarios de origen.
BOLIVIA, María Rosario Saravia ParedesPARAGUAY, Jorge Servín
�� Panel 4: Reflexiones en torno a experiencias y temáticas transversales.
MÉXICO, Paloma Bonfil SánchezBOLIVIA, Martha González de Paco
�� Panel 5: Reflexiones en torno a experiencias y temáticas transversales.
CHIAPAS, Óscar TorrensBOLIVIA, Leonel Cerruto
�� Panel 6: El Espacio Sub-Nacional como Plataforma para la Promoción de acciones en Temas de Pueblos Indígenas: Desafíos y Oportunidad.
MÉXICO, Diego IturraldePNUD-NY, Beatriz FernándezPNUD-Colombia, Fernando Medellín
�� mESAS DE TRABAjO
�� mesa 1: Aspecto Normativo/jurídico.
�� mesa 2: Descentralización, gestión pública y programas gubernamentales.
�� mesa 3: Participación de la población indígena en los procesos electorales y de toma de decisiones.
�� mesa 4: Diálogo y construcción de acuerdos.
89 (Inglés 87)
�� ACRóNImOS
ACIDI - Asociación de Comunidades Indígenas de Itapúa (Paraguay)
BDP - Dirección de Políticas de Desarrollo
CAPI - Coordinadora de la Autonomía de los Pueblos Indígenas (Paraguay)
ESIPIRO - Escuela de Proyectos para los Pueblos Indígenas (Bolivia)
EZLN - Ejército Zapatista de Liberación Nacional
FLACMA - Federación Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones de Gobiernos Locales
PIB - Producto Interno Bruto
GTI - Gestión Territorial Indígena
IDH - Índice de Desarrollo Humano
VIF - Violencia Intrafamiliar
OIT - Organización Internacional del Trabajo
INEC - Instituto Nacional de Estadística y Censos de Nicaragua
ODM - Objetivos de Desarrollo del Milenio
OACNUDH - Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos
OPIT - Organización Payipie Ichadie Ayoreo Totobiegosode (Paraguay)
PNCAT - Patrimonio Natural y Cultural Ayoreo Totobiegosode
RAAN - Región Autónoma del Atlántico Norte
RAAS - Región Autónoma del Atlántico Sur
RED - Desarrollo Económico Rural
DRLAC - Dirección Regional para América Latina y el Caribe
SEAM - Secretaría del Ambiente (Paraguay)
TCO - Territorios Comunitarios de Origen
PNUD - Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
UNESCO - Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura
UNICEF - Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
