Golembiewski, Robert T. Evaluación Critica de Refounding Public Administration en Bozeman, Barry (Coordinador). La Gestión Pública Su Situación Actual, México, FCE, 1998

IX. EVALUACIN CRTICA DE "REFOUNDINGPUBLIC ADMINISTRATION"

ROBERT T. GOLEMBIEWSKI

EN LA obra Refounding Public Administration (Wamsley y otros, 1990), seampla y afina un esfuerzo anterior (Wamsley y otros, 1983) por dar nue-vas races conceptuales a la gestin pblica federal, y esta meta es loabley hasta vital. El servicio pblico ha sido vilipendiado como causa de nues-tros problemas de gobierno, lejos de ser su solucin; y ha sido gravementesocavada la que fuera base slida de ideas sobre la legitimidad del serviciopblico. Es triste, tal vez trgico, que no exista hoy una respuesta convin-cente a esta pregunta: Por mandato de quin administra el servicio pbli-co los asuntos de la repblica?

Por tanto, desde una perspectiva, Refounding (como llamar aqu alli-bro) exige lo mejor que hay en todos nosotros para poner a prueba lo quehay en l: que nada se oculte. Sin embargo, desde otra perspectiva vlida,la atencin crtica puede considerarse "contraproducente", como dar armasa los adversarios del servicio pblico en lugar de contribuir a una reformanecesaria. Con la esperanza de que una obra anterior (Golembiewski, 1977,1985) haya demostrado mi intencin benigna en este aspecto decisivo, corre-r ese riesgo.

Fundamentalmente, las formas en que Refounding emprende su til in-tento complican el xito (o quiz lo impiden) al tratar de los desafos cient-ficos y prcticos ms generales, de recuperar esa legitimidad recin depre-ciada (si bien, por fortuna, no perdida todava). Refounding resuelvealgunos problemas generando otras dificultades an ms intratables.

Por ello, este captulo y Reiounding reflejan una diferencia en la seme-janza. Ambos parten de un punto comn: que se ha socavado de modoconsiderable la legitimidad del servicio pblico y, por tanto, necesitamosuna "nueva gestin pblica" fundamentada en su propia base de ideas. Sinembargo, Refounding y este captulo difieren profundamente en lo queconstituye una base de ideas satisfactoria.

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EVALUACIN CRTICA DE "REFOUNDING PUBUC ADMINISTRATION" 143

CUADRO IX.1. Criterios para evaluar las bases de ideasde una nueva gestin pblica

Restablecer la legitimidad de la "gestin pblica" se facilitar mediante bases deideas que tengan los efectos siguientes:

Se relacionan directamente con los desafos prcticos que enfrentan las depen-dencias pblicas

Evitan las resoluciones por definicin Apoyan el desarrollo de un campo, vinculando el anlisis y la aplicacin Respetan tanto la tarea como los aspectos de mantenimiento de un campo Estn unidos a valores externos a las dependencias pblicas, en los niveles

constitucional, cultural y de organizacin Dan una atencin til a mltiples niveles analticos y de organizaciones (perso-

nas, relaciones interpersonales, grupos pequeos, y grandes organizaciones) Aprovechan una "ley de la conveniencia tctica", prescribiendo "pasos siguien-

tesrazonables para la aplicacin y el anlisis Exigen y permiten la prueba de las covariantes empricas, as como las conse-

cuencias empricas de los aspectos de valor, y esta perspectiva de sistema abier-to implica un potencial para la autocorreccin

FUENTE: Adaptado de Golembiewski (1977, pp. 221-235).

OCHO CRITERIOS DE EVALUACIN

El cuadro IX.1 muestra una lista mnima de ocho criterios para la nueva ges-tin pblica, y la mayor parte de este captulo pretende ver si Reioundingpasa esta prueba, general pero til. Refolmding a menudo no lo logra. Enotra obra (Golembiewski, 1977) aparece la razn de ser de los criterios,y Refounding no recibe un trato singular al ponerse a prueba contra ellos(o, algunos diran, al ser crucificado en una cruz de normas). Antes he ex-puesto mi propia obra al mismo trato (Golembiewski, 1977); por ello, talvez se me podr acusar de masoquismo, pero no de selectividad.

APLICACIN DE LOS CRITERIOS PARA CONFRONTAR "REFOUNDING"

Los ocho criterios son interactivos, y el anlisis de ninguno de ellos puedeempezar bien, no digamos terminar, hasta que todos hayan recibido con-siderable atencin. Las secciones que siguen avanzan por medio de loscriterios que aparecen en el cuadro IX.!, aun cuando esto produzca a vecesun flujo irregular. Pero no hay alternativas mejores. Para cada criterio, el tex-to esboza la posicin de Reiounding y tambin genera habitualmente dosevaluaciones separadas: los atractivos de esa posicin y sus limitaciones.

144 TEORAS DE LA GESTIN PBLICA

Aplicacin a los desafos prevalecientes

Una base satisfactoria de ideas debera remediar la menguante legitimi-dad de la gestin pblica, y aqu Reiounding falla, ya que muestra clara-mente sus intenciones. Refounding propone: 1) que la "AdministracinPblica" es y debe ser algo especial en el gobierno de los Estados Unidos(p. 270), Y al poner con maysculas la A y la P no deja la menor duda;2) que los funcionarios pblicos han sido culpados injustamente, en lasltimas dcadas, de causas y consecuencias (que incluyen una mezcla delibertad y justicia con capitalismo e intervencin del Estado) que estnmucho ms all de la administracin pblica, y 3) que esta vulnerabilidades inherente al concepto bsico pero anticuado de un servicio pblico"neutral y protegido", al que Rejounding (p. 43) llama "instrumentalisrnono partidista", y propone cambiar, como solucin a la crisis de legitimi-dad de la gestin pblica.

A este concepto ms vigoroso se le llama la Perspectiva de la Dependen-cia (TAP), que trata de fundir los sentidos verbal y operativo. En su base,TAP se edifica sobre una definicin de sentido comn de agente, como"aquel que acta para o en lugar de otro, por autoridad de ste". El autorexplica esta industria lexicogrfica de la manera siguiente:

Estas definiciones empiezan a aproximarse a los tipos de conceptos que se ne-cesitan en la perspectiva de la dependencia que nosotros proponemos; perspec-tiva que exige que el administrador pblico se vea a s mismo como un agenteciudadano que est en lugar de otros ciudadanos (1os principales), ejerciendoun poder para ellos y en su lugar para alcanzar un fin, un propsito colectivo;pero siempre conscientemente responsable ante ellos y actuando por su autori-dad. As, el administrador pblico es un "ciudadano especial"; no alguien quegoce de estatus o privilegios especiales, sino ms bien, alguien que tiene capaci-dades y responsabilidades especiales, que est en lugar de sus conciudadanosy acta para ellos [Refounding, p. 117; las cursivas son del original].

Vista desde la perspectiva operacional, la Dependencia -a veces el idealde Refounding, en ocasiones su estimacin de la realidad, pero siempre,en esencia, el aparato administrativo existente- est "mejor situaday equipada que ningn otro actor" en los dos principales aspectos siguien-tes de desarrollar el "inters pblico": 1) forjar las interacciones entre losprincipales interesados para llevarlos hacia "un concepto superior de inte-rs pblico", y 2) desarrollar representaciones programticas del "interspblico", sobre todo de los intereses de subgrupos funcionales (p. 143).

Reiounding no deja duda acerca de este "estar bien situado", ya sea quelas referencias sugieran que "est" o que "debera estar" o las dos cosas.

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Como lo dice el texto: "La nica fuente posible de iniciativas de gobiernoque pueden evitar que nuestro complejo sistema caiga en una peligrosaconcentracin de poder, por una parte, y en la impotencia o la autodestruc-cin, por la otra, es una administracin pblica con el profesionalismo, ladedicacin y la legitimidad necesarios para actuar como el centro de gravedadconstitucional" (p. 26; las cursivas son nuestras). Refounding reconoce questa es una "declaracin fuerte, que a algunos les parecer escandalosa".

Menos manifiestamente, Reiounding tambin propone -sobre la basede una razn similar- una especie de ascenso de la administracin a loque antes fuera la poltica. De este modo, el texto pide, en general, que "de-bemos reconocer, elucidar y ampliar esa distincin" (p. 43). Una marcadadistincin fue til para legitimar la administracin pblica al comenzareste siglo, reconoce Refounding (p. 450), pero esa distincin nunca estuvobien fundada en la constitucin -sigue diciendo el argumento- y se havuelto dolorosamente inadecuada para los desafos actuales.

Atractivos. Al definir sus desafos esenciales, Refounding presenta tresprincipales atractivos. Primero, la intencin bsica del libro es desviar eldilogo poltico negativo dirigido al servicio pblico, esencialmente ele-vando los trminos comunes de referencia. Lograr modificar ese vocabu-lario implica un concepto de "administracin superior" que, dicho consencillez, ser menos vulnerable a los ataques.

Segundo, ser bienvenido cierto espacio para respirar. En pocas pala-bras, los procesos normales alcanzaron los niveles superiores de una fuer-za de trabajo que creci de modo considerable de 1955 a 1965 y luego seestabiliz. Acaba de ocurrir un cambio ideolgico junto con este envejeci-miento; y la dinmica combinada, que inclua nmeros y filosofas, sirvipara distorsionar algunos hechos elementales. Aun en las condiciones demayor estrechez, siempre habr un enorme sector pblico que probable-mente crecer con el transcurso del tiempo.

Tercero, Refounding propone una "fundamentacin institucional" para"reflexionar sobre el papel de la administracin pblica en el gobiernoconstitucional". Se haba prestado considerable atencin al ltimo "fin delcontinuum estructural-individual", como va de un "humanismo radical";pero Refounding considera que estos esfuerzos son "mucho ms tiles parareflexionar acerca de las relaciones humanas y el papel de la administra-cin en las organizaciones" que para el enfoque en el gobierno consti-tucional (pp. 20-21). Refounding reconoce que su enfoque institucionalistao estructuralista tiene rasgos positivos y negativos (pp. 22-23); pero que esinevitable porque todos somos seres sociales y, por tanto, "la responsabili-dad individual y el compromiso [no pueden servir] como base para la ac-cin y el cambio social" (p. 20).


Limitaciones. Grandes limitaciones pesan ms que estos tres atractivos.Consideremos slo tres puntos, prctico uno de ellos y conceptuales losotros dos. En lo prctico, Refounding es tan invariablemente positivoacerca del servicio pblico y la Perspectiva de la Dependencia que favore-ce la polarizacin: uno est o "con ellos o contra ellos". Esto favorece elabandono de un terreno intermedio muy valioso, como lo he dicho en otraparte (Golembiewski, 1989a). En trminos generales, ese terreno interme-dio tiene una visin positiva del servicio pblico como ideal, mientras quetambin busca conscientemente obtener un estmulo para cambiar, apartir de verdaderas preocupaciones por las estructuras existentes, las po-lticas y las relaciones ("sin dolor no hay progreso"). Por contraste, Re-[ounding prefiere redefinir "el servicio pblico" y con ello evitar el dolor,posiblemente a expensas de la energa motivacional dirigida hacia elcambio necesario.

En lo conceptual, lo que resulta ms significativo, Refounding exige al-cances muy largos. Deben las dependencias pblicas desempear el pa-pel especial de definir el "inters pblico" que les atribuye Refoundingi Ysi las dependencias as lo hacen, ocurren, en trminos generales, esasconsecuencias saludables anunciadas?

Bsicamente, Reiounding propone a menudo el trmino desalentadoro desconcertante; pero se eleva resueltamente por encima de l en olea-das de entusiasmo. Por ejemplo, el volumen previene con justa razn alos lectores contra aceptar "teoras grandiosas" mientras que, curiosa-mente, ofrece una. Adems, Refounding termina con un apndice de tes-timonios mixtos, incluyendo grandes preocupaciones (pp. 313-315)acerca de la discusin desde las perspectivas constitucional, conceptualy prctica, pero no recoge esos desafos. Y lo que tal vez sea lo ms reve-lador, uno de los coautores revisa una aproximacin de La Perspectivade la Dependencia en accin, y llama nuestra atencin (p. 289) hacia el"lado oscuro de las fuerzas asociadas con una perspectiva vigorosa dela dependencia". Sin embargo, el texto casi siempre camina por el ladosoleado de la calle.

Refounding tampoco ofrece contrastes convincentes entre enfoques di-versos al enfrentarse a la crisis de legitimidad que padece el servicio pbli-co (en realidad no analiza enfoques alternativos). Sin embargo, existenvarios enfoques para roer ese hueso particular. La Volcker Comission(1989) ofrece una crtica generalizada de la gestin pblica actual, hacemuchas recomendaciones de cambios en polticas y prcticas, y pide enespecial un buen aumento de salarios para los administradores experi-mentados como primera medida estratgica para moderar la crisis de le-gitimidad. Golembiewski (1985,1989, 1990) propone un enfoque de valo-res con tecnologa para mejorar la productividad y la satisfaccin en el


sector pblico; tales mejoras contribuiran a intensificar un sentido de ex-celencia que, a la larga, constituira una mayor demanda de legitimidadadministrativa, basada en la unin de fines personales y organizacionalesen accin. Y Ostrom (1973) considera la legitimidad como crisis intelec-tual en la administracin pblica, debido a la aceptacin de las opinionescentralizadas acerca de la organizacin y la gestin que l asocia con la es-cuela wilsoniana, la cual propone remplazar por la "filosofa federal" deHamilton y Madison.

En contraste con estas tres alternativas, Rejounding no describe los de-safos existenciales, ni prescribe maneras relativamente especficas detrascender el estado actual. Slo con excepciones generales (vanse, porejemplo, pp. 164-177), Reiounding no se explaya en el anlisis de los malesque aquejan la administracin pblica (ms all de los ataques polti-cos que ha sufrido). De este modo, el sentido del "aqu" -del estado ac-tual de la gestin pblica- de Reiounding no tiene el carcter especfico(si bien a menudo amargo) del informe reciente de la Volcker Comission(1989). Tal vez los autores de Refounding desean evitar hasta la aparienciade venir a sumarse a los detractores del servicio federal o, como lo subrayala siguiente seccin, quiz Refounding simplemente se eleva por encimade las preocupaciones "administrativas". Sea como fuere, Refounding nopasa de generalizaciones al hablar de lo que especficamente est descom-puesto y cmo componerlo. En realidad, el sentido del "ah" de Refoun-ding parece estar definido en esencia por el statu quo.

Evitar las resoluciones por definicin

En el pasado, el estudio de la gestin pblica ha estado embotado por con-veniencias de definicin. Por ejemplo, la dicotoma entre poltica y admi-nistracin estuvo arraigada en definiciones que prometan esferas separa-das para la ciencia poltica y la administracin pblica, as como unpoderoso nexo entre ellas, que tambin subordinaba la ltima a la primera.Los administradores pblicos de hoy no necesitan ya semejante trato (Go-lembiewski, 1977).

Refounding rechaza el producto principal de este pasado, pero conser-va su mtodo. De hecho, conscientemente y hasta en forma exuberante,Refounding se regocija en verbalismos y definiciones. Tal vez en su formaesencial, el enfoque en la "Dependencia" y en la "Perspectiva de la Depen-dencia" pretenda "modificar nuestro idioma y con ello nuestro pensa-miento para encarnar con una voz ms prescriptiva y positiva, la multipli-cidad de expectativas y actitudes que tenemos de los administradorespblicos" (p. 116).


Atractivos. Este enfoque tiene, desde luego, algo en su favor. En el nivelprescriptivo -es decir, como "gua normativa para el cultivo de las virtu-des pblicas" (p. 115)-, es til para desarrollar el sentido de la "funcinautnoma de la dependencia". Lo ideal sera que semejante anlisis pu-diera elaborar el carcter de la condicin recomendada, presentar un cua-dro convincente de cmo llegar ah e identificar las consecuencias empri-cas probables de acercarse o alcanzar tal estado.

Yendo ms all de los ideales, a veces en la prctica podemos crear nues-tra propia realidad mediante las apropiadas "puestas en vigor" (para utili-zar el sugestivo trmino de Weick). En realidad, esto puede ser lo que buscafundamentalmente Refounding. Segn este exuberante punto de vista, notenemos que perder ms que las cadenas de nuestra ideacin, las cuales,puesto que nosotros mismos las forjamos, bien podemos hoy remplazarlas.

Limitaciones. Este enfoque constituye una pendiente muy resbaladiza,y Refounding carece del equilibrio conceptual requerido. Consideremosslo cuatro sentidos en que el argumento rebasa, y hasta galopa muchoms all sus lmites prescriptivos cuando trata de evitar realidades recal-citrantes.

Primero, pocas de las prescripciones -aun las ms atractivas- pue-den aplicarse por dos razones bsicas: pueden faltar el ingenio y la volun-tad para hacerlo, y las regularidades de la naturaleza pueden hasta resistirlos intentos ms enrgicos y bien dirigidos por poner en accin algo pla-neado. Estas cuestiones no preocupan a Refounding. Resulta sugestivoque la eleccin bsica de la dependencia provenga de "buscar una palabray un concepto con connotaciones positivas" (p. 116).

Segundo, Rejounding no produce la impresin de que estas aplicacio-nes propuestas vayan bien dirigidas, como en el caso del "inters pblico".El argumento de Refounding a veces es razonable, como en el pasaje quedice: "Las dependencias son depsitos de conocimiento especializado, ex-periencia histrica, sabidura demostrada y, lo ms importante, de ciertogrado de consenso sobre el inters pblico aplicable a una funcin socialparticular, y elpersonal es depositario de todo ello" (p. 37; las cursivas sonnuestras). Empero, la cuestin bsica en el concepto de "inters pblico"no reside en "funciones sociales particulares" sino en estimaciones hols-ticas. Refounding (p. 37) se refiere a la "estrechez de miras" endmica entodas las organizaciones; pero de la manera menos til la desdea comosimple "perversin de la Perspectiva de la Dependencia". Un coautor tratadel "Defense Department como caso de prueba", y muestra que este anlo-go mejor de un "papel autnomo de la dependencia". plantea cuestionesimportantes respecto a los nexos entre el todo y la parte (Refounding,pp. 297-303). El volumen se refiere slo de paso a esta demostracin, a la


que llama "interesante" y reveladora de los "problemas de tornar operati-vo el concepto prescriptivo" (p. 29).

Tercero, Refounding se muestra ms claro acerca de la direccin queacerca del grado. Por ejemplo, presenta la dicotoma tradicional entre po-ltica y administracin como limitadora de la Perspectiva de la Dependencia,y el volumen exige formulaciones nuevas (no especificadas) que concedana la "administracin" una mayor "parte en gobernar sabia y correctamenteel orden constitucional al que aspiraron los creadores de la Constitucin".Sin embargo, los verbalismos de Refounding se convierten en obstculos.De este modo, se dice al lector -descriptiva y conceptualmente- que"no hay dicotoma". No obstante, "una vez ms [sic] hablando descriptiva-mente" pero en otro "nivel de significado", existe y siempre ha existido almenos una "distincin considerable" entre "poltica" y "administracin".Esta ltima distincin es la que Refounding propone que "debemos reco-nocer, elucidar y ampliar". Pero no parece obvio cmo y, sobre todo, hastaqu grado (pp. 43, 47).

Cuarto, las expresiones tcticas especficas de grado que aparecen enRefounding cubren una gama vasta. "La gua normativa" solicita un espe-cial y "autnomo papel de la dependencia" (p. 115); pero las calibracionespropuestas incluyen las siguientes declaraciones: "La subordinacin[mltiple ofrece] la oportunidad de forjar los acontecimientos" (p. 81); "Elnexo entre la subordinacin a los amos constitucionales y la libertadde elegir alguno de ellos conserva el carcter instrumental de la adminis-tracin pblica y la autonoma necesaria para el profesionalismo" (p. 82);y "La administracin pblica [es] el centro de gravedad constitucional"(p. 26). Esta gama favorece reacciones diferentes; pero, en trminos gene-rales, Refounding parece resolver un problema arriesgndose a otros aunms intratables. Para ms detalles, vanse las "Respuestas selectas" al fi-nal del volumen, especialmente las de Cooper y Kaufman (pp. 311-315),donde Cooper pregunta (p. 313): "Por qu no rendirse sencillamente ydeclararse por la burocracia, por encima de la democracia?" (Uno de talesenfoques construye aspectos de la democracia en la administracin, y deeste modo evita las cuestiones conceptuales destacadas por Cooper; vanseGolembiewski, 1985, 1989,1990, donde el objetivo bsico es ms limitadoque el de Refounding.)

Este catlogo ilustrativo de problemas en donde Refounding dependede verbalismos y definiciones flexibles establece que el mtodo de ese vo-lumen no apoya la amplia investigacin de acciones necesaria para llegardesde aqu hasta all. Lo ideal sera que una sinergia mutuamente intensi-ficadora se desarrollara entre las aspiraciones de trabajo y los modos ymedios prcticos, en que las primeras proporcionaran orientacin y lossegundos reflejaran fundamentos apropiados.


Una manera en que Refounding se inhibe a s mismo cuando trata dedefinir un mbito distintivo (p. 36), incluye la aceptacin de la muy recor-dada conclusin de Wallace Sayre de que las administraciones comercialy pblica son similares en todos los aspectos no importantes. Sin embar-go, lo ms trascendente es que el juicio sobre si todos los rasgos genricosde la administracin "no son importantes" no debera basarse en defini-ciones de "dentro/fuera", sino en anlisis de situaciones, que ni Sayre niRefounding nos proporcionan.

Existen algunos fundamentos genricos slidos para el anlisis y la ac-cin. Considrese, por ejemplo, "confianza". Sus nexos conceptuales conla dinmica central de las organizaciones han sido aceptados desde hacetiempo (vase Gibb, 1972). La investigacin ha logrado reproducir la con-siderable red de asociaciones que estn en accin con base en la confian-za, en medios de trabajo tanto pblicos como privados (Boss, 1978). La di-nmica de la confianza tiene repercusiones importantes para una vastagama de rasgos de las organizaciones: para interacciones y estructura, ascomo para polticas y procedimientos. Los esfuerzos relacionados con laconfianza han logrado desarrollar organizaciones con grandes capacida-des de participacin y de reaccin rpida (vase Golembiewski y Kiepper,1989).

Adems, Rejounding trata de elevarse por encima de las propias prue-bas contra tales fundamentos por medio de distinciones inflexibles entre"instituciones" y "gestin", en que (supongo) la confianza interpersonal seasigna a la ltima, y Refounding enfoca las primeras. Esta segmentacinde definiciones tiene serias desventajas. Directamente, testimonios incon-trovertibles indican que las viejas instituciones de administracin pblicainhiben la confianza (vase Golembiewski, 1979). Esto requiere algunasdecisiones importantes. Se pueden especificar los costos y elegir pagarlos.Se puede conservar el marco institucional bsico, mientras se dan variosamortiguadores a sus efectos. O se puede cambiar o modificar en gradovariable las disposiciones institucionales para reducir los costos.

Refounding dice que tales cuestiones estn ms all de su alcance o sim-plemente las olvida. El texto hace notar con orgullo que est fincado en lasinstituciones (pp. 20-22), pero en ninguna parte se muestra muy explcito.Esto implica conservar las polticas y las prcticas en boga de la depen-dencia mientras se mejora la imagen del funcionario pblico, lo que pre-senta dificultades dobles. En la prctica, esto puede ser enredado oincluso imposible; por ejemplo, los retratos de administradores pblicoscomo personajes heroicos (Glazer y Glazer, 1989) presentan a sus institu-ciones como obstculos comunes y hasta como depredadoras. Ms an,en el aspecto terico, reforzar el statu quo inhibe el aprovechamiento dealgunos rasgos, como la formacin de una gran confianza, que al parecer


ser central en las organizaciones del futuro (Golembiewski y Kiepper,1989; Perkins, Nieva y Flawler, 1983).

Vinculacin del anlisis y la aplicacin

De manera insistente, y hasta curiosa, los enfoques anteriores de la ges-tin pblica no han querido que se les vea como praxis -es decir, una in-teraccin de anlisis y aplicacin. Simon fue criticado en forma despecti-va por administrar una estacin de bomberos en vez de contribuir a unateora de las llamas. En general, Refounding no slo lleva adelante esa tra-dicin sino que, de paso, contribuye al establecimiento de grandes atadu-ras dobles, precisamente cuando el volumen plantea en lugar sobresalien-te (pp. 6-7) sus colores "pracadmicos".

Como ya se pudo observar, el enfoque bsico del volumen consiste encambiar el vocabulario y la naturaleza del dilogo poltico del decenio ante-rior, poco ms o menos. Por consiguiente, su perspectiva de la "aplicacin"es sumamente estrecha, y el "anlisis" se ha limitado en gran medida a darapoyo al modelo prescriptivo propuesto por Refounding.

Atractivos. Dejando a un lado las paradojas, si se aplicaran ampliamentelas prescripciones propuestas implicaran una "administracin" muchoms vigorosa de la que hoy existe, yeso (por definicin) ayudara a resol-ver la visin de Refounding de la continua crisis de legitimidad.

Limitaciones. Dos perspectivas ponen de relieve cmo la vinculacin esta-blecida por el volumen entre el anlisis y la aplicacin se ve abrumada ennumerosos detalles. En primer lugar, Refounding enfoca bsicamente una"teora grandiosa", cuyas repercusiones directas para la aplicacin son ala vez indirectas y (habitualmente) confusas. Consideremos las grandesoscuridades asociadas con el "inters pblico" y la dicotoma o distincinentre poltica y administracin. En segundo lugar, Refounding, en formainsistente pero slo en general, se basa en instituciones pblicas, y carecedel fundamento emprico que le dara un marco analtico slido. De estamanera, Refounding trata con indiferencia la evidencia negativa de su co-laboracin -slo empricamente fundada- despachndola como "inte-resante" y como reveladora de problemas para "tornar operativo" su modeloprescriptivo. Desde luego, un enfoque diferente de la evidencia negativaexigira cambiar el modelo.


Equilibrio de la tarea y el mantenimiento

Definiciones anteriores del campo de la gestin pblica han sido excntri-cas antes que equilibradas en un aspecto crtico. Cada campo es una redcompleja que requiere valores con tecnologa para el porqu y el cmorealizar su trabajo, as como un nexo sociopsicolgico de referencias, leal-tades y satisfacciones de pertenencia que mantiene comprometidos a losaficionados. Ya es convencional que los estudiosos de los sistemas distinganlos aspectos de "tarea" y "mantenimiento", respectivamente. Lo ideal se-ra que los dos aspectos se reforzaran en forma recproca en espirales as-cendentes de eficiencia creciente.

Reiounding nos brinda pocas esperanzas de que su modelo prescriptivologre establecer un equilibrio til. En resumen, en gran parte est orienta-do hacia el mantenimiento. Como tal, puede parecer que Reiounding nos'brinda lo que tantos anhelan en esta edad en que las lealtades se disper-san, pero el volumen no nos da una base slida para la tarea.

Atractivos. Los administradores pblicos -sobre todo en el nivel fede-ral- han estado en retirada (si bien, por fortuna, no en fuga desordenada)durante el ltimo decenio y ms; de ah la obvia pertinencia del manteni-miento. Refounding articula claramente su preocupacin e identificacin(p. 10), Y cierra filas contra depredaciones en gran parte nixonianas y rea-ganescas, como expresa Rejounding el tono de sus autores: "Lo que nosdeprimi como estudiosos del gobierno fueron el caos, la confusin, ladeslegitimacin de nuestras instituciones de gobierno: aquellas cosas delas que depende la capacidad de gobernar, quien quiera que ocupe la [pre-sidencia y los papeles ejecutivos]" (p. 11).

Limitaciones. En pocas palabras, la pregunta es: Mantenimiento paraqu? Debe predominar el carcter de los nexos especficos de manteni-miento. Muchas redes distintas de ideas pueden inspirar el mantenimien-to, y pueden tener una gama de efectos sobre la tarea: muy positivoso muy negativos, o intermedios. De este modo, la dicotoma entre polticay administracin en un tiempo defendi las necesidades de mantenimien-to, tanto de la ciencia poltica como de la administracin pblica; perohizo poco por facilitar las actividades de la tarea de esta ltima y,podradecirse, sofoc todo desarrollo metodolgico y sustantivo (vase Golem-biewski, 1977). El enfoque de Refounding del mantenimiento complica latarea. En realidad, paradjicamente, cuanto mayor sea la aceptacin delmodelo prescriptivo de Rejounding, ms nocivos sern los efectos proba-bles sobre la tarea.

Los ejemplos sugieren el testimonio completo en que se basa el carcter

EVALUACIN CRTICA DE "REFOUNDING PUBLIC ADMINISTRATlON" 153

complicado de Refounding. En primer lugar, tan grande es la amenazapercibida al mantenimiento, que Resounding implica (y hasta exige) unapolarizacin: o se est con el servicio federal o se est contra l. Esta pola-rizacin es comprensible dadas las circunstancias, pero no suprime susefectos negativos. Bsicamente, la polarizacin reduce la motivacin alcambio generada en el terreno intermedio. Existe una tensin dinmicaque proviene de la brecha entre lo ideal y lo existente (brecha que yo consi-dero amplia en toda gestin contempornea). Como lo he mostrado enotra parte (Golembiewski, 1985, 1989, 1990), la tensin puede motivarcambios necesarios en las estructuras administrativas pblicas, en sus po-lticas y su interaccin. Estos cambios se relacionan con valores participa-tivos y con diseos operacionales que sustancialmente se ponen a pruebatanto en el sector pblico como en el sector comercial (Golembiewski,Proehl y Sink, 1981; Nicholas, 1982). Refounding reconoce de vez en cuan-do que se puede mejorar la gestin del sector pblico; pero su tendenciaabrumadora es positiva y reconocidamente proteccionista, como si algu-na palabra desalentadora viniese a aumentar la ya muy dolorosa palizaa los burcratas. Esto amortigua la motivacin para el cambio.

En segundo lugar, Rejounding refuerza la confianza en el aparato exis-tente de la gestin pblica -tanto sus estructuras como sus polticasy procedimientos-, que muchos consideran como parte de la crisis ac-tual de legitimidad (Golembiewski, 1985, 1989, 1990; Volcker Comission,1989). Resulta revelador que Reiounding no anuncie "la defensa de ningu-na forma particular de organizacin", pero luego subraye su inmvil enfo-que en la administracin pblica "como institucin de gobierno y nocomo burocracia en forma organizacional".

Este anlisis, al tratar de evitar todos los medios y modos prcticos, nosatisface cuando llega a enfrentarse a nuestra crisis de legitimidad. Aun-que difieren en muchos otros aspectos, las tres opiniones alternativasidentificadas antes -la de Ostrom, la de la Volcker Comission y la ma-e-prescriben cambios importantes en las formas de organizacin en el sec-tor pblico. Reiounding pudo mostrarse explcito respecto a tales mediosy modos, o bien explicar por qu cada uno es improcedente. En cambio,Refounding deposita su confianza bsica en definiciones y distincionesque distancian de todas las soluciones probables y atractivas.

En tercer lugar, Rejounding (vanse pp. 129-130) insiste mucho en launicidad del sector pblico. Desde luego, esta insistencia constituye otravariedad de polarizacin que separa a Refounding de muchos trabajos ti-les con las "formas de organizacin", as como la necesidad de ver si la dis-tincin entre lo pblico y lo privado es demasiado burda para abarcar larealidad. El diagnstico es decisivo al tratar de todas las organizaciones, ylas variaciones interprivadas e interpblicas pueden ser tan grandes como


las postuladas entre los sectores. Dependiendo de cada nivel, misin, his-toria, cultura, etc., las organizacones privadas pueden diferir fundamen-talmente de las pblicas o no mucho (Rainey, 1991). Esta insistencia tam-bin salva a Refounding de la necesidad de hacer frente (o de negar conmejores datos) a la generalizacin de que las aplicaciones en las empresasversus el gobierno de varias "formas organizacionales" innovadoras tie-nen tasas de xito similarmente altas (Golembiewski, Proehl y Sink, 1981;Nicholas, 1982).

La disciplina por valores externos

Un lema central de la tradicin de Occidente -conquistado con trabajoy a veces elusivo- prescribe controlar la vida colectiva mediante valoresexternos a la unidad social en cuestin. Por ejemplo, palabras clave comoNurenberg y My Lai representan una norma poderosa: se tiene la respon-sabilidad positiva de no obedecer rdenes ilegales o inmorales. El ideal nosiempre se manifiesta en la conducta o se sanciona en los tribunales, perosigue arraigado profundamente en nuestra conciencia religiosa y de lasorganizaciones.

La atencin normativa de Refounding se extrava. En ciertos puntos(p. 20) el texto se coloca en la tradicin normativa de la primera Conferen-cia de Minnowbrook: "Consideramos importantes los mismos valoresa menudo atribuidos a la llamada Nueva Administracin Pblica". stosincluyen un compromiso con una mayor "igualdad social"; una participa-cin ms amplia; "un deseo de llevar los valores y las normas a ocupar unaposicin central en la teora y la prctica"; un enfoque en el conocimientoy la accin, y una opinin crtica del pluralismo, el positivismo lgico y elempirismo. En otros puntos (p. 7), Refounding parece preferir que lo de-jen en paz: "No cabe duda de que haba bases filosficas para el Manifies-to; pero en nuestra opinin fue un error perder el tiempo tratando de lim-piarlas retroactivamente",

Atractivos. Esta imprecisin acerca de los valores permite hacer generali-zaciones por definicin. El volumen trata de ser "confesadamente positi-vo" (p. 116) acerca de la "Dependencia", que prescribe con amplitud que elservicio pblico no slo debe "satisfacer o equilibrar los intereses ms po-derosos" sino tambin "representar los intereses implcitos de quienes in-conscientemente tienen un inters", "actuar como agente de los ciudada-nos no presentes, y... de los ciudadanos de la nacin, tal vez incluso los degeneraciones futuras", y "buscar un bien comn, que sea distinguible de loque una sociedad (as est fielmente representada) cree que necesita"(p. 117; cursivas en el original).


Limitaciones. No podemos ser generosos al ver cmo los valores discipli-nan el pretendido alcance del volumen y luego, tres puntos adicionalesms all, apoyan esta sombra conclusin. Considrese el laxo control del"inters pblico", que es tan decisivo en la administracin pblica. La l-nea bsica de Refounding es audaz para empezar con: "La burocracia p-blica es ... la encarnacin institucional y el proponente ms importante delinters pblico en la vida estadunidense" (p. 107; las cursivas son nues-tras). El texto reconoce que este argumento "a muchos les parecer injus-tificado y hasta ridculo"; pero eso no le hace suprimir una seccin sobre"El inters pblico como administracin pblica". En realidad, en ciertospuntos el texto casi sustituye los "como" por "equivale a".

Dicho claramente, este tratamiento requiere un enorme beneficio de unagrave duda. Antes, Refounding limita su atencin al inters pblico comoideal o hasta como noble metfora y, ms especficamente, aparece como un"proceso" (p. 40). El "contenido" de valores y preferencias abarcados por el"inters pblico" slo recibe una atencin lejana e indiferente (p. 41): esecontenido "podra ser, hasta cierto grado, definible". Esto resulta desdeo-so, como lo subraya un colaborador de Refounding (pp. 299-300), sobretodo porque la escasez de recursos -que es parte tan importante de nues-tro presente y futuro- pone de relieve las cuestiones de contenido.

Adems, la consideracin sobre la autoridad que hace Reiounding esa la vez audaz y normativamente nebulosa. Muchos pueden compartir lanecesidad expresada por el texto de "una apreciacin ms completa delpapel positivo de la autoridad en la administracin"; pero no slo porque"es esencial para enfrentar eficazmente el problema de la obediencia"(p. 39). En el texto no queda claro lo que entraa esta "apreciacin mscompleta", mas algunos detalles parecen sugerir una visin estrecha. Au-toridad para qu? Claramente, Refounding desea un sentido ms vigoro-so de la autoridad de la dependencia que aumente esa "obediencia", lacual aadir fuerza a "la administracin pblica", pero sin un sentido cla-ro de las cosas que excluye. Esto es un pobre consuelo para quienes consi-deran los problemas administrativos bsicos de acuerdo con visiones con-vencionales de la autoridad. En vista de la frecuencia de una "regresinexcedente", es necesario "dar la voz de alarma" o (mejor dicho) la "resis-tencia tica" (Glazer y Glazer, 1989) y similares.

Desde luego, el captulo ms extenso de Refounding (pp. 182-245) tratade reenfocar el debate entre autoridad y participacin; pero, a la postre,slo confunde las cuestiones de valor. El captulo llega a la conclusin deque el autntico papel de la autoridad consiste en facilitar el desarrollohumano (definido en trminos jungianos, subrayando la conciencia indi-vidual). Se nos dice que el "inters pblico" es la "conciencia pblica";y aunque ambas formas de conciencia sean "indefinibles en trminos con-


cretas", pueden existir ya que "la gente [las vive] una junto con la otra".Dado que el inters pblico se busca de esta manera, el autor del captulonos dice extensamente que podemos "lograr la isonoma, la forma msalta de gobierno: el gobierno por todos en relacin" (p. 239; cursivas en eloriginal).

Lo que todo esto significa es por lo menos discutible; pero Refoundingparece ofrecer una especie de autoridad libre de valores o de valores rela-tivos. Por definicin, el "inters pblico" se convierte en "conciencia", queevoluciona para cada individuo a partir de un "inconsciente... trascenden-te del valor". Con ello, la vida se simplifica en cierto sentido. Y he aqu elclaro mensaje final:

Cualquier sistema de valor es en principio tan bueno como cualquier otro porquede acuerdo con la relacin adecuada del ego con el s mismo no son los compro-misos de valor de una persona los que dan forma a sus acciones. Antes bien, lasacciones se derivan de la relacin del individuo con el s mismo, y son condicio-nadas por ella [...] Lo que cuenta, en cuestin de bien y de mal [...] es cmo trans-curre la energa conforme avanza desde su fuente en el inconsciente hasta con-vertirse en accin. Ocurre un mal cuando [la energa en transicin] hace erup-cin o queda bloqueada (10 cual es simplemente el preludio a la erupcin)[p. 215; las cursivas son mas].

Una vez ms, Refounding no nos ofrece una limitacin normativa externapara la gestin. En realidad, al menos en el captulo central sobre la auto-ridad, Retounding presenta las cuestiones normativas (algunas o todas) entrminos de la relacin de un individuo con el "s mismo": la energa delinconsciente de alguna manera deviene libremente en accin cuando elego y el "s mismo" se encuentran en la "relacin apropiada". Esto pasapor alto cuestiones conceptuales como la transformacin de la concienciaindividual en la variedad pblica, que constituye el inters pblico. Emp-ricamente, Refounding tambin omite preguntas decisivas: Cun proba-ble es que el ego y el "s mismo" queden "debidamente alineados"? Y quocurre cuando no lo estn?

Tales cuestiones, as como la ideacin subyacente, tienen consecuen-cias enormes. Apoyan una dicotomia neosimoniana entre poltica y admi-nistracin, en que la esfera de esta ltima es la de un "eficiente procesosocial" y (aparentemente) lo "racional". La poltica trata de lo "colectivo"y lo "irracional": "otros nombres para el inconsciente" (p. 236).

Adems, en el nivel micro, Refounding fundamenta la "Perspectiva de laDependencia" en los valores mientras, curiosamente, anula su propia con-cepcin. En esencia, dada una "mala" organizacin, parecen improbableslos procesos y resultados optimistas; y Refounding reconoce en un punto


(p. 120) que su argumento carece de "la desarrollada dimensin normati-va requerida por nuestras necesidades tericas".

El punto queda igualmente claro cuando Refounding (pp. 121-122) tratade tres "importantes aspectos normativos de una institucin" (identifica-da en general como una dependencia pblica, como el Department of theTreasury de los Estados Unidos; pasaremos por alto, aqu, que institucinse vuelve dependencia, lo cual anula los dems esfuerzos de Refoundingpor distinguir lo "institucional" de lo "administrativo"). Los tres aspectosnormativamente cargados de las organizaciones son la misin, expresada"en el lenguaje institucional y asociada con poderosos smbolos positi-vos"; la constitucin, o "aspectos del orden normativo que tienen que vercon las 'reglas del juego'... y las reglas que ponen orden en el conflicto in-terno"; y la cultura, la cual es ms vasta que la "constitucin" y abarca las"creencias compartidas hacia [sic] fenmenos internos y externos". Estostres aspectos cargados de valor pueden ser armas de dos filos, como lohace notar brevemente Refounding (pp. 122-123). Dependiendo de cargasespecficas de valor, los tres aspectos pueden llevar ya sea a manifestacio-nes ennoblecedoras o "perturbadoras". Hasta ah, todo va bien; pero Re-[ounding nos ofrece escasa direccin para los aspectos normativos de unadependencia, y ese escamoteo se realiza en formas muy reveladoras. Se nosdice que el momento es inoportuno para tal detalle (p. 123): "Una crisis deseguridad nacional que lleva al mundo al borde del Armagedn no es unacircunstancia apropiada para hacer juicios sobre si las culturas institucio-nales tienen o no valencias negativas en oposicin a las positivas". En-tonces, se dice (p. 123) que nuestro diseo constitucional general ansirve como "poderoso antdoto contra tendencias localistas que brotande una cultura institucional". De este modo, la separacin de poderes, oel sistema de frenos y equilibrios, puede alentar o imponer perspectivasms sistmicas, a partir de dependencias preocupadas por su propiasupervivencia. Por ltimo, y en curiosa yuxtaposicin a los dos puntosprecedentes, se dice a los lectores que podemos "depender de la din-mica de las instituciones". Especficamente, "ningn orden normativoinstitucional es monoltico, esttico u homogneo. La mayora de lasveces son multidimensionales, llenos de conflictos facciosos ms alldel nfasis de ciertas misiones, y entrelazados con distintas subculturasen varios estados de congruencia o de tensin con la cultura dominan-te" (p. 123). Por tanto, este elemento que aduce Reiounding para pasarpor alto la "valencia" de las instituciones constituye precisamente lamejor razn para prestar atencin concertada a los rasgos preados devalor.

Desde luego, la vida puede complicarse en las organizaciones; por ello,las perspectivas normativas que todo lo abarcan representan un desafo


que va ms all de nuestras capacidades. Para un comienzo hacia esa di-reccin normativa dirigida, vase Golembiewski (1985,1989,1990).

Presentacin de mltiples niveles analticos y de aplicacin

La perspectiva de sistemas nos recuerda una profunda verdad elementalque a menudo olvidamos: la realidad est constituida ineluctablementede mltiples estratos; de ah el carcter crtico de la conciencia acerca dela suboptimizacin. Muchas soluciones "funcionan" en uno u otro nivelsubsistmico, pero son inoperantes o hasta gravemente contraproducen-tes en otros subsistemas. Por tanto, las soluciones ideales deberan con-vertirse en metas, ser apuntadas con conciencia de s mismas, y probarseen mltiples niveles.

Atractivos. El cambio de dilogos polticos no es hazaa pequea, y a ve-ces hasta puede ser lo mejor. Por ello -aunque creo que lo peor ha queda-do atrs en conexin con la censura a burcratas, y aunque pienso que elenfoque de Retounding no es ni estratgica ni tcticamente apropiadopara el remedio en el largo plazo de nuestra crisis de legitimidad adminis-trativa-, puedo simpatizar con el intento de los autores de Refounding eincluso desear que les vaya bien en su cambio de dilogo.

Limitaciones. En este captulo presentamos dos conclusiones: que Re-[ounding puede servir o no para remplazar los trminos de la censura bu-rocrtica del dilogo poltico reciente, y que, en todo caso, est mal equi-pado para servir de gua y ver que se preste atencin adecuada a mltiplesniveles de anlisis y de aplicacin.

En trminos generales, Refounding tiene un foco determinadamente li-mitado, y la mejor prueba de esto se relaciona con el distanciamiento deun captulo conceptual central (pp. 182-245) de la numerosa bibliografaemprica disponible. Refounding no expresa ninguna preferencia por lasformas organizacionales. En efecto, tan grandes concesiones reflejan unasuposicin que favorece (o una resignacin acerca de) las disposicionesconvencionales: relaciones, polticas y procedimientos, as como estruc-turas. Yeso a su vez rechaza el peso de la evidencia de casi todas las biblio-grafas pertinentes -en conducta organizacional, desarrollo de organi-zaciones, calidad de la vida laboral, etc.- acerca de que las "formas de lasorganizaciones" tienen una profunda importancia (vanse Golembiewski,Proehl y Sink, 1981; Golembiewski y Sun, 1989, 1990). En suma, Refoun-ding subraya una argumentacin que se sella por s sola.

Consideremos tambin un resumen conveniente de cmo Refounding


evita, a menudo activamente y en detalles significativos, los mltiples ni-veles de anlisis y de aplicacin. Refounding se vale de los siguientes re-cursos, cuando habra podido tratar de cuestiones importantes relaciona-das con niveles interactivos de anlisis y de aplicacin:

Intento de evitacin, como en el caso de "no defender" ninguna for-ma particular de organizacin o estructura. Por consiguiente, noqueda claro cmo y por qu las estructuras y prcticas administrati-vas existentes pueden satisfacer los requisitos del modo de participa-cin/autoridad, que propone Reiounding.

La navaja de Occam, como en varias negaciones por definicin de quetal y tal asuntos estn fuera de los lmites de Reiounding: por ejemplo,la idea de que el enfoque es "institucional" y no "administrativo", locual fomenta el descuido de las interacciones entre ambos, que mu-chos observadores consideran sustancial.

Homologa apresurada, como en la considerable identificacin del de-sarrollo personal y el inters pblico; ambos incluyen una conciencia,son indefinibles en trminos concretos, son aparentemente transnor-mativos, etctera (pp, 238-239).

Saltos inferenciales, como al proponer un nfasis poderoso -en rea-lidad casi exclusivo- en el "proceso" al definir el inters pblico (y elfuerte papel de "la dependencia" en l), mientras mansamente sepropone "mantenerse abierto a la idea de que [el 'contenido' del inte-rs pblico] an podra ser definible hasta cierto grado" (p. 41).

Confusiones entre el todo y la parte, como en numerosas afirmacionesde que, debido a que alguna proposicin menor es sostenible o hastarazonable, de ah se sigue que una versin mucho mayor mereceo exige apoyo. Se nos dice que la funcin de "la dependencia" esapoyada o legitimada por la posicin de menor octano de que la "ta-rea y experiencia incomparables [de dependencias pblicas especfi-cas] vale mucho ms de lo que hemos estado dispuestos a reconocerhasta hoy" (p. 37).

Afirmaciones de la inoportunidad del momento, como en "esta coyun-tura crtica en los asuntos mundiales no es el momento" para evaluarel carcter normativo de las culturas de las dependencias (p. 123).

Tomar ventaja tctica

La sabidura popular observa, con razn, que si no sabemos o no nos inte-resa saber a dnde vamos cualquier enfoque ser bueno. Pero esa claridadacerca de "ah" no basta, tal vez, sobre todo, cuando la visin es especial-


mente atractiva o incluso noble. No obstante, sin un mapa relativamenteclaro que nos sirva para llegar de "aqu" a algn sitio cercano al "ah", elpronstico es pobre, por muy ennoblecedor que sea el lugar propuesto.

Atractivos. Refolmding adopta un enfoque global y se preocupa bsica-mente por apoyar su grandiosa teora. Por tanto, su principal inters es"llegar hasta el fin" ms que dar un prximo paso conveniente. Desde lue-go, Refounding (vanse pp. 12-13) caracteriza en algunos puntos sus argu-mentos diciendo que tienen cualidades tentativa, orgnica y hasta de se-rendipia; pero estas advertencias no desvan ni mucho menos impiden elcarcter definitivo de la empresa de ideacin.

Limitaciones. Reiounding presta escasa atencin a la conveniencia tcticay slo recomienda unos cuantos pasos prximos razonables para llegardesde "aqu" hasta "ah". En resumen, sus frases acerca del "ah" puedenelevar e inspirar, pero sus prescripciones sobre cmo partir de "aqu" porlo general son raras e incompletas. El captulo sobre la autoridad y la par-ticipacin no est suficientemente relacionado ni lo bastante diferenciadode los de la numerosa y creciente bibliografa (en desarrollo de las organi-zaciones y calidad de la vida laboral) que ofrecen la teora ms explcitay la experiencia disponible con la participacin y con formas y conductasde organizaciones no tradicionales. En general, Reiounding no edifica so-bre la bibliografa existente; ni siquiera la menciona. Esto no augura nadabueno para Refounding: numerosas evaluaciones muestran altas tasas dexito para una amplia familia .de aplicaciones participativas, al tener encuenta aspectos metodolgicos de los diseos de investigacin (Golem-biewski y Sun, 1989, 1990). Un captulo que nos ofrece una efectiva exge-sis constitucional se muestra doctamente claro acerca del "ah"; pero, ensu base, slo refleja un esperanzador sentido de disminuir la distanciadesde "aqu". Resulta revelador que su autor diga en cierto punto (p. 81)que "fincando nuestro pensamiento acerca de la administracin pblicaen la Constitucin, podremos transformar a los que eran lacayos, soplo-nes, obstruccionistas y alarmistas en estadistas administrativos". Estopuede ocurrir, y tal vez hasta por lo que Refounding propone. Pero el cmodista mucho de ser claro, aunque reconocemos lo atractivo de los ideales yla fuerza de su planteamiento. Por ltimo, el esfuerzo ms serio del volu-men por ofrecer una gua operacional tiene rasgos mixtos y hasta irni-cos. Rejonding profesa estar arraigado en las instituciones actuales, peroslo muestra un caso de prueba. De este modo, uno de los coautores enfo-ca al Department of Defense como prototipo favorable de una "dependen-cia"; pero pronto (pp. 285 y ss.) se explaya sobre "los aspectos preocupan-tes del caso".


La prueba por medio de una perspectiva de sistema abierto

Una base de ideacin modelo para la nueva administracin pblica reque-rir y permitir la prueba emprica. Esto refleja un sistema abierto en elsentido crtico de que esa prueba implica un potencial de autocorreccin.Tal base de ideacin modelo ayudar a generada motivacin y la discipli-na necesarias para poner en accin este potencial, lo que no es tarea senci-lla, ya que las tendencias a la autorrealizacin caracterizan comnmentelos asuntos humanos.

Esta perspectiva de sistema abierto acta en dos formas interrelaciona-das que a menudo se encuentran reidas en lo prctico y lo conceptual. Loprimero, y ms directo, es que los rasgos empricos de los modelos de ges-tin pblica exigen que se pongan a prueba todas las regularidades de lanaturaleza. En suma, en qu condiciones X covara con Y? En segundolugar, los aspectos empricos de valores asociados tambin requierenatencin de sistema abierto, lo cual plantea desafos mayores. De estemodo, los valores esenciales exigen atencin explcita en trminos de laeleccin, especificando las condiciones facilitadoras y la probabilidad deinducirlos, y valorando estas condiciones facilitadoras tanto normativacomo empricamente.

Refounding pasa por alto esas perspectivas de sistema abierto (no total-mente, pero mucho ms que menos). El captulo sobre autoridad y parti-cipacin muestra esta tendencia cuando responde a su pregunta clave(p. 182): "si la participacin es 'mejor' o 'peor' que los procesos de decisincentralizados o unilaterales y hasta qu punto". Sin embargo, el anlisistermina, sin ayudar en nada, precisamente donde comienza esa bibliogra-fa. El autor del captulo se limita a observar (pp. 231-232), al concluir suargumento, que la participacin exige cierto grado de maduracin y desa-rrollo; que la maduracin y el desarrollo dependen a su vez de una institu-cin autoritaria, as como del ejercicio de una autoridad apropiada a susniveles existentes, y que la "participacin eficiente requiere autoridad"y la "autoridad eficiente requiere participacin".

CONCLUSIONES

Refounding no est a la altura de los ocho criterios que nos han servidoaqu para poner a prueba el desarrollo de la administracin pblica comocampo de aplicacin y anlisis. Refounding puede influir en nuestro dilo-go poltico, pero deja mucho ms sin hacer o lo esboza torpemente.

Documents

Golembiewski, Robert T. Evaluación Critica de Refounding Public Administration en Bozeman, Barry (Coordinador). La Gestión Pública Su Situación Actual, México, FCE, 1998