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La tica pblica.
Por Jess Gonzlez Prez SUMARIO: I. Introduccin. II. Las causas de
la situacin y la reaccin. 1. Establecimiento de cdigos de conducta.
2. Formacin tica. 3. Anlisis externo. 4. Conclusin. III. Medidas
legales y efectividad. 1. Las medidas legales. a) Al acceder al
cargo. b) Durante el ejercicio de la actividad. c) Al cesar en el
cargo. 2. Ineficacia. 3. Reaccin social. IV. Eplogo.
I. Introduccin. El pasado mes de diciembre, en la Universidad
Carlos III de Madrid, se present
el libro de homenaje al Profesor Brewer Caras, dedicado al
Derecho pblico a comienzos del siglo XXI, en el que colaboramos la
gran mayora de los que nos dedicamos al Derecho pblico en la
comunidad iberoamericana. Pues bien, este impresionante libro de
tres tomos y ms de 3.500 pginas se cierra con un trabajo que lleva
por ttulo tica pblica y corrupcin. Su autora es Sonia Picado,
Presidente del Instituto Iberoamericano de Derechos Humanos; se
trata de un breve, pero sugestivo, trabajo sobre los retos de la
corrupcin a la sociedad y a los Estados.
Estamos, por tanto, ante una de las graves cuestiones que se
plantean en el Derecho pblico al comenzar el siglo XXI.
Pero, no nos engaemos, la corrupcin no es un fenmeno de hoy.
Sneca escribi, hace muchos siglos, que la corrupcin es un vicio de
los hombres, no de los tiempos.1 Y el tan divulgado Informe Nolan,
elaborado en el Reino Unido por un Comit sobre las normas de
conducta en la vida pblica elevado al Parlamento en 1995, del que
existen al menos dos traducciones espaolas por organismos oficiales
el Instituto Nacional de Administracin pblica y el Instituto Vasco
de Administracin pblica, ambas bastante deficientes, lo reflejaba
muy grficamente: La debilidad humana afirmaba estar siempre
presente entre nosotros; siempre pueden cometerse errores, y el
corrupto buscar nuevas vas para jugar con el sistema.
Recordar siempre mi primer viaje a Amrica. Fue para asistir al I
Congreso mejicano de Derecho procesal. Para m, inolvidable, porque
comparta la representacin espaola con mi maestro Jaime Guasp.
Tambin por la impresin que en todo espaol produce el primer
contacto con esta tierra de Amrica, como deca el que fue Presidente
de la II Repblica espaola, Niceto Alcal Zamora.2 Y, asimismo, por
la siguiente Texto de la conferencia pronunciada el 28 de abril de
2004 en la ctedra sobre tica en la Administracin pblica, organizada
por el Ministerio de Obras Pblicas y Transportes de Costa Rica. 1 D
Alberti, Corruzione soggetiva et ogettiva, en el volumen dirigido
por el mismo autor y por Finocchi, Corruzione e sistema
istituzionale, Bolonia, 1994, p. 13. Cita que recoge Garca de
Enterra, en Democracia, jueces y control de la Administracin,
Madrid, Cvitas, 2000, 5 ed., p. 82. 2 Lo ha recordado en mi la
semblanza que hace de l en el libro Siete polticos espaoles, en la
coleccin Acadmicos vistos por Acadmicos, que edita la Academia de
Ciencias Morales y Polticas. Me permito recordar lo que cntonces
dije (p. 180 y sigs.): Las impresiones de este primer encuentro con
las tierras y las gentes de aqulla Amrica son las que nos invaden a
todos los espaoles que hemos vivido esta experiencia. Como dice en
las Memorias (p. 427): No sera expresin propia ni sincera
reducirlas a la categora de impresiones, a lo superficial y
pasajero, porque adquirieron la perenne profundidad de aquello
otro, a tal punto que lo que se ha grabado en mi memoria para
siempre es ms huella que recuerdo. En los Anuarios de la Academia
de Ciencias Morales y Polticas as como en el Diccionario de la Real
Academia Espaola, y a partir del prximo nmero en los Anales de la
de Jurisprudencia a propuesta ma la relacin de los acadmicos
correspondientes se divide en tres grupos: espaoles,
hispanoamericanos y extranjeros. Clasificacin anloga a la que el
escritor Vasconcellos le recordara durante la estancia en La Habana
de los
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ancdota que viv a nuestra llegada. Jaime Guasp haba partido de
Madrid con una incipiente gripe. El viaje a Mjico entonces duraba
28 horas, con escala en las Azores y en La Habana. Pods calcular el
nivel que haba alcanzado la gripe despus de este viaje. Al pasar en
el aeropuerto esa serie de controles que hay que pasar al entrar en
un Estado, por fraternos que sean los lazos con su pueblo, vi que
en el sanitario lo apartaban del resto de los viajeros. Me acerqu a
l y le pregunt: Qu te pasa?. Me contest: Que se me ha olvidado el
certificado de la vacuna entonces era obligatoria la de la viruela
y me van a vacunar; con el fiebrazo que tengo, no se cmo me va a
sentar. Por lo que le aconsej: Procura convencer al funcionario, a
ver si te dispensa de ello. A los pocos minutos, sali de la sala
destinada a tales fines. A mi pregunta: Lo convenciste?, me
respondi: Yo no, los 20 dlares que le dej encima de la mesa. Haba
tomado contacto con una institucin tan arraigada como la mordida!
Aos despus, viniendo precisamente a San Jos en unin de mi hijo
Pedro, viv una experiencia parecida en Panam, donde hicimos escala.
Gracias al recuerdo de mi maestro, me libr y libr a mi hijo de la
vacuna contra la fiebre amarilla.
Estas son unas de las pequesimas manifestaciones del fenmeno;
insignificantes, pero muy expresivas por su extensin.
Sin embargo, aunque el fenmeno es tan viejo como el hombre
mismo, o, ms exactamente, desde la aparicin del poder, al que, como
se ha dicho entre nosotros, la corrupcin acompaa como la sombra al
cuerpo,3 lo cierto es que ha sido en el ltimo cuarto del siglo XX
cuando se ha producido una preocupacin sobre l, en ciertos
sectores; tanto en la esfera pblica como en la privada. Porque la
corrupcin est estrechamente vinculada al poder, a todo poder, al
poltico y al econmico, entre los que existe una ntima relacin. A
esta conexin me refera en 1971, en un trabajo que public el
Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM,4 en estos
trminos: En otra ocasin en un trabajo, El administrado, publicado
en 1966, p. 70 me refera al contubernio entre polticos y
financieros. En realidad es algo ms: es que el poder, el verdadero
poder es el econmico. Por eso, cuando un grupo, un clan, una casta,
una clase intenta apoderarse de un Estado, sabe que no es
suficiente ni definitivo con ser muy importante instalarse en los
puestos polticos claves, sino que lo que realmente les dar el poder
ser aduearse de la economa del pas. Y se producen dos facetas del
fenmeno altamente sugestivas: por un lado, la utilizacin de los
mecanismos del poder
habitantes de la isla: cubanos, espaoles y extranjeros. A lo que
contest Alcal Zamora (Memorias, p. 473): Ya dice bastante, pero an
expresa ms observar que entre el segundo y el tercer grupo hay
diferencia esencial y total, y entre los dos primeros una lnea
sutil, que trasciende a lo legal, y no siempre a todo ello. Y
despus de una estancia en Buenos Aires de casi dos aos, escribe un
soneto que titula Fe en la Patria, del que son estas dos estrofas
(Horas de Tregua, p. 49): Si yo hubiese nacido en tu apogeo, ni
llorara ms tu desventura, ni tu imagen vera hoy ms pura, ni ms te
augurara mi deseo. Mas te siento en Amrica, que veo creacin gigante
de tu gran locura imperio que pas, gloria que dura; realidad
increble, en que ahora creo. Siempre tuvo profundo sentido de la
hispanidad. Pero de una hispanidad en la que Espaa se presentaba
como una repblica entre tantas, la ms joven como Estado y la ms
antigua como nacin, en pie de igualdad para los derechos, con la
conciencia de mayores deberes. Esta idea de la hispanidad se plasm
en la constitucin, al consagrar la doble nacionalidad. Persegu
tambin dice evitar la lucha entre esos pueblos, interponiendo
nuestra mediacin sin ambiciones; obtener del idioma todas las
expansiones incalculables en la cultura y del trfico y asentar, en
vez de quimricas confederaciones, la solidaridad de una civilizacin
y de un destino, que entre otras pocas y bajo otras formas
constituy la base del esplendor helnico (Memorias, p. 324). 3
Nieto, A., La corrupcin en la Espaa democrtica, Madrid, 1997, p. 7.
4 Administracin pblica y libertad, Mxico, 1971, p. 48 y sigs. El
libro El administrado ha sido reeditado ltimamente por la Fundacin
Universitaria de Derecho, Administraciones y Poltica SC, Queratero,
Mxico, 2003.
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para alimentar y nutrir la voracidad de unas empresas, que
adquieren una prosperidad ilimitada, pese a la ineptitud de sus
elementos rectores, gracias al decisivo apoyo de las autoridades
polticas que manejan una economa ms o menos dirigida. Y, por otro
lado, el apoyo decidido de esas empresas a los hombres del grupo
que aparecen en la primera fila del decorado poltico. Se refiri a
este estado de cosas Jacques Mandrin, en un precioso libro sobre
esa nueva casta de funcionarios salidos de la Escuela Nacional de
Administracin pblica francesa, a cuyos miembros da el expresivo
nombre de los mandarines de la sociedad burguesa. En este libro, se
refiere a un Estado en el que los Presidentes de los Consejos de
Administracin se olvidan de que son ministros, pero en que los
ministros no olvidan jams sus Consejos de Administracin.5
Ha sido, como digo, en el ltimo cuarto del siglo XX
especialmente en la ltima dcada, cuando surgi una abundante
literatura sobre la corrupcin en uno y otro mbito, que reflejaba la
preocupacin creciente de la ciudadana, motivada en buena parte por
los grandes escndalos que saltaron en el mbito financiero,6 y, en
el mbito pblico, por la colonizacin del Estado y la sociedad por
los partidos polticos, en expresin de Von Beyme, situacin que
resume as Garca de Enterra: La financiacin de los partidos polticos
y de sus campaas electorales est, frecuentemente, en los orgenes
del surgimiento de prcticas corruptas, las cuales se extienden
inmediatamente por s mismas hacia posiciones individuales. No
obstante la reaccin social, estas prcticas corruptas (algunas de
las cuales, como en el tercer mundo y en ms de un pas
latinoamericano, han llegado a producir la ruina, sin paliativos,
de las respectivas economas nacionales), los politlogos y analistas
sociales, lejos de prever su control y paulatina desaparicin,
hablan de que la corrupcin se incrementar en el futuro, facilitada
por la mundializacin de la economa y el desarrollo tecnolgico.7
La corrupcin ha alcanzado cotas difcilmente superables. Los
espaoles ha dicho A. Nieto sentimos que la corrupcin nos rodea, que
la poltica y la administracin, como la economa y la sociedad, estn
corrompidas hasta la mdula; pero vivimos desconcertados sin lograr
asumir lo que est pasando.8 Estamos ante una corrupcin que se ha
calificado de sistemtica, pues se ha superado, en parte, la
tradicional idea de corrupcin como un acuerdo secreto entre un
particular y un funcionario pblico que pactan una determinada
contraprestacin singular al margen de la ley y de sus deberes, para
pasar a considerarla como un elemento ms del sistema.9
Es un fenmeno general. En una sociedad globalizada, una
corrupcin generalizada. La organizacin Transparencia Internacional,
una ONG que empez a actuar en los aos noventa, dedicada a verificar
niveles y grados de corrupcin en los distintos pases, segn datos
divulgados a principios de 2003, ms del 70% de los pases se
encuentran gravemente afectados de corrupcin, apareciendo los ms
corruptos
5 Lenarchie ou les mandarins de la socit burgeoise, Pars, Ed. La
table ronde, 1967, p. 123. 6 Al tema dediqu mi intervencin en la
Academia de Ciencias Morales y Polticas del curso 2002-2003, con el
ttulo De la tica al Derecho en la reglamentacin de la actividad
econmica, publicado en los Anales de la Academia. 7 BEYME, V., La
clase poltica en el Estado de partidos, (traduccin espaola),
Madrid, Alianza Editorial, 1995, p. 94 y sigs. Garca de Enterra,
Democracia, jueces y control, op. cit., p. 83. 8 Nieto, Alejandro,
Corrupcin en la Espaa democrtica, Barcelona, 1997, p. 8. 9 As,
Feria Romero, Mara, en su completo y sugestivo trabajo
Aplicabilidad de las normas ticas en la Administracin pblica
gallega, Xunta de Galicia, Santiago de Compostela, 1999, p. 32.
Esta sistematicidad dice, reiterando lo que haba afirmado Nieto
supone una red de complicidades en continuo funcionamiento que
dotan a la corrupcin de consistencia, por un lado; pero, por otro,
de una mayor vulnerabilidad, en la medida en que se implanta una
inevitable contraprestacin de favores, cuya clandestinidad pasa a
depender de los silencios y chantajes de muchos y no slo de unos
pocos.
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Bangladesh, Nigeria, Paraguay y Madagascar, y los menos
corruptos Finlandia, Dinamarca, Nueva Zelanda e Islandia.
Marta Lagos, que presenta los datos iberoamericanos, se refiere
a lo que ha averiguado concretamente la ONG Corporacin
Latino-barmetro. Estos son los datos: La opinin pblica
iberoamericana considera que la corrupcin se ha incrementado, en el
ao 2002 respecto al anterior, segn el 80% de las encuestas,
porcentaje que se descompone entre un 72%, que opinaba que haba
aumentado un montn, y un 8%, que un poco. Se considera en la regin
que el 71% de los funcionarios estn corrompidos, con el 89%,
Argentina y el 85%, Ecuador, van ambos en cabeza, y al final est
Chile, con el 48%; con un 77% vemos a Mxico y con un 61% a
Brasil.10
En Espaa la preocupacin ha descendido ltimamente. En 1993 y
1994, como consecuencia de los casos de corrupcin que se
descubrieron, en los barmetros mensuales del Centro de
Investigaciones Sociolgicas apareca la corrupcin como el segundo
problema ms importante despus del paro en la valoracin de los
espaoles; partir de 1996 baj notablemente, ocupando en 2002 el
dcimo lugar.11
En Costa Rica, creo que desde adentro se ve la situacin ms grave
que la que reflejan los barmetros desde afuera. Hace unos aos me
sorprendieron los trminos que se empleaban en un artculo sobre
Deontologa del servicio pblico. En l se deca: La sociedad
costarricense est pasando por una grave crisis de valore morales,
fundamentalmente, ticos o morales. Diariamente, los medios de
comunicacin nos informan que funcionarios pblicos, en todas las
jerarquas, son objeto de cuestionamientos por procederes antiticos
en su quehacer, lo cual hace que la ciudadana pierda la confianza
en las instituciones pblicas o, peor an, en el rgimen democrtico.
Esto se ha reflejado en las diferentes encuestas que se han
realizado en los ltimos meses.12
La preocupacin por el fenmeno, efectivamente, ha dado lugar, a
su vez, a la preocupacin por la erosin de la confianza del
ciudadano en los titulares de los rganos pblicos. Es ms, me atrevo
a afirmar que si a nivel poltico se produjeron las reacciones
conocidas en los distintos pases, no se debieron al hecho de la
generalizacin de la corrupcin. No. De lo que se preocup bsicamente
la clase poltica fue de evitar que fuera en aumento la desconfianza
ciudadana. Uno de los objetivos de las reacciones as, del Informe
Nolan era reconstruir esa confianza pblica; ms que uno de los
motivos era el principal. En todo l est presente la afirmacin que
se hace en un momento del mismo: La erosin de la confianza pblica
en los titulares de los oficios pblicos es una cuestin muy
seria.
Preocupacin que ha rebasado los mbitos estatales, como ya se
puso de
manifiesto en el I Congreso Internacional de tica pblica
celebrado en Washington en 1994.13
En Caracas, el 29 de marzo de 1996, se suscribi la Convencin
Americana Contra la Corrupcin, en el marco de la Organizacin de
Estados Americanos (Ley N
10 Cif. Juan Velarde Fuentes, en Sobre algo que est torcido, ABC
de 27 octubre 2003. 11 Buqueras, La sociedad civil y la clase
poltica, discurso de recepcin en la Academia de Doctores, Madrid,
2002, p. 64. 12 En la revista Ivstitia, N 104, (enero-febrero
1996), p. 22. Su autor: Manuel F, Jimnez A. 13 Garca, Mexia,
Reflexiones al hilo del I Congreso Internacional de tica pblica.
Manifestaciones jurdico-pblicas, Revista Argentina del Rgimen de la
Administracin Pblica RAP N 136: 497 y sigs.
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24.759),14 cuyos propsitos eran: 1. Promover y fortalecer el
desarrollo, por cada uno de los Estados partes, de los mecanismos
necesarios para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la
corrupcin; y 2. Promover, facilitar y regular la cooperacin entre
los Estados partes a fin de asegurar la eficacia de las medidas y
acciones para prevenir, detectar, sancionar y erradicar los actos
de corrupcin en el ejercicio de las funciones pblicas y los actos
de corrupcin especficamente vinculados con tal ejercicio. En
cumplimiento de la convencin han sido promulgadas leyes sobre tica
pblica en los distintos Estados que la suscribieron.
Y el Consejo de la OCDE, el 3 de abril de 1998, adopt un
conjunto de principios ticos, recomendando a los pases miembros que
los establecieran en sus administraciones para asegurar, de esta
manera, el buen funcionamiento de las instituciones y la promocin
de la conducta tica del servicio pblico.
En Costa Rica, como he sealado, la preocupacin super, en mucho,
a la de los pases del entorno e incluso a la de los europeos. Y me
atrevo a afirmar que obedece a razones menos bastardas que en los
dems. En mi trabajo La tica en la Administracin pblica deca: [...]
un pas tan sensible a estos temas con tanto sentido jurdico como
Costa Rica no poda por menos de reaccionar, adoptando las
disposiciones para atacar este flagelo, que resuma.15
El Ministerio de Obras Pblicas y Transportes de Costa Rica ha
estimado que estos esfuerzos no han sido suficientes para disminuir
el problema de la corrupcin. En consecuencia, ha elaborado un
proyecto de Reglamento de tica y Normas de Conducta del Servidor
pblico del Ministerio de Obras Pblicas y Transportes y rganos
adscritos, como un instrumento jurdico para buscar una radical
renovacin personal y social, capaz de asegurar justicia,
solidaridad, honestidad y transparencia que requiere la funcin y el
servicio pblico en aras de satisfacer el inters pblico. En l, con
un depurado y bellsimo estilo, se sientan un conjunto de
principios, valores morales y normas de conducta que deben regir
las actuaciones de los servidores que forman parte de esta
institucin, que se concretan en 32 artculos, sistematizados en
nueve apartados.
II. Las causas de la situacin y la reaccin. Si no parece existir
duda sobre el diagnstico de la situacin ni sobre la necesidad
de una reaccin, las diferencias aparecen a la hora de determinar
las causas y, consiguientemente, las medidas en que ha de
concretarse la lucha contra la corrupcin.
A qu se debe esta generalizacin, los mtodos refinados de la
corrupcin en los ltimos aos y la previsin de que se incrementar en
el futuro. Y es que, al final, vamos a acabar echando la culpa de
todos los males a la globalizacin de la economa y al desarrollo
tecnolgico. Aunque no pueda en modo alguno olvidarse que estamos
muy lejos de que se haya comprendido el alcance y las consecuencias
del valor tico de la suficiencia, segn el cual las diferencias en
bienes econmicos entre las personas o entre los colectivos no
pueden sobrepasar ciertos lmites.16
14 Su texto, en Anexo del T. IV (El procedimiento
administrativo) del Tratado de Derecho administrativo, de A.
Gordillo, Buenos Aires, 4 ed., 2000. Cfr. Feria Romero,
Aplicabilidad de las normas ticas en la Administracin pblica
gallega, Santiago de Compostela, 1999, p. 30 y sigs.; J..D.
Cincunegui y J. B. Cincunegui, La corrupcin y los factores de
poder, Buenos Aires, 1996, p. 206 y sigs.; D. de Figueiredo Moreina
Neto, tica na administraco publica (moralidade administrativa do
conceito efectivacao), en Mutasoes do Directo Administrativo, Ro de
Janeiro, 2000, p. 49 y sigs. 15 La tica en la Administracin pblica,
Cvitas, 2000, 2, 2000, p. 30. 16 Mndez, Aspectos ticos de la
globalizacin, en Globalizacin y persona, Unin Editorial, Madrid,
2003,
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Somos muchos entro otros, Manuel F. Jimnez, en el trabajo
publicado en Ivstitia, a que antes me refer los que creemos que la
corrupcin de hoy no es sino una de las manifestaciones de la
degradacin de los valores morales; que estamos viviendo unos
momentos en que las sociedades occidentales se ven zarandeadas por
una interna y externa crisis de valores en que toda una
civilizacin, falta de vigor moral, amenaza con derrumbarse y en que
incluso los que reclaman la vuelta a races ticas, una gran parte se
halla atrapada en las movedizas arenas de una tica subjetivista y
relativista.17 Si hoy vivimos en Occidente una crisis de valores
morales es porque, en el fondo, vivimos una crisis de los valores
que el cristianismo representa y esta crisis enlaza directamente
con el sentimiento de obligatoriedad en nuestra sociedad y,
paralelamente, la inflacin de la actividad reivindicatoria, o dicho
de otra forma, la crisis actual repercute positivamente a favor de
los derechos y negativamente a favor de los deberes.18 En una
sociedad que valora por encima de todo la productividad y la
eficacia, la riqueza material y el individualismo posesivo dice
Mara Feria no es de extraar que los valores morales no encuentren
sitio ni aplicacin en las formas de vida que estamos
construyendo.19
Asistimos a una quiebra general de los valores morales; en la
vida pblica y en la privada; en el poltico y en el ciudadano; en el
administrador y en el administrado.
No siempre ha sido as. Aunque, evidentemente, existe una
influencia entre la tica pblica y la privada, ha habido pocas en
que la inmoralidad de la clase poltica contrastaba con la rectitud
del ciudadano medio; mientras que, en otras, era la conducta de los
ciudadanos la que no estaba a la altura de la ejemplaridad de los
gobernantes. Hoy, desgraciadamente, ni unos ni otros estn en
condiciones de elevar su voz pidiendo moralidad. Aunque unos y
otros alardeen de unas virtudes, de las pocas virtudes a que ha
quedado reducida la tica necesaria para la convivencia ms elemental
tica para nufragos, ha sido designada en una obra aparecida en
1995.20 Como dice Sonia Picado, [...] ese mismo ciudadano que
postula airado contra la corrupcin es incapaz de respetar las
seales de trnsito, de mantener limpias las ciudades o de entender
que si desea un buen funcionamiento de los servicios pblicos debe
pagar impuestos.21 Y no es infrecuente que, a veces, en ciertos
sectores afortunadamente reducidos o, si se p. 213. 17 Termes,
Rafael, El papel del cristianismo en las economas de mercado,
Universidad de Navarra, 1994, p. 1. 18 As, Robles, Gregorio, Los
derechos fundamentales y la tica en la sociedad actual, Cvitas,
1992, p. 84. Despus (en p. 88 y sigs.) insistir en esta idea al
afirmar: [...] la causa ideolgica de la crisis de valores est en la
extensin del relativismo moral y de la concepcin utilitaria de la
felicidad, la causa psicolgica paralela a la anterior es la prdida
del sentido del deber y el consiguiente fortalecimiento del sentido
de los derechos. [...] el relativismo moral es un producto del
individualismo extremo, esto es, el solipsismo. No existe instancia
superior a mi conciencia, soy yo quien decide lo que es bueno y lo
que es malo, lo que est bien y lo que est mal. Lo bueno no es bueno
porque sea bueno en s, sino porque yo decido que es bueno en virtud
de mis propias razones, que son aquellas que a m me convencen. Como
sealaba Legaz, los hombres olvidan a menudo el origen divino de la
libertad y de la dignidad humana; pero vuelven su mirada a Dios
cada vez que un nuevo absolutismo, de derechas o izquierdas,
suprime libertades y afrenta a la dignidad del hombre. A la
omnipotencia del hombre no podemos oponer ms que la omnipotencia de
Dios (en La nocin jurdica de la persona humana, Revista de Estudios
Polticos, N 55, p. 43). Me remito a mi trabajo La dignidad de la
persona, Cvitas, 1986, p. 26 y sigs. Refirindose al mundo de los
negocios, se ha dicho que en l est de moda la tica, porque muestra
una alarmante carencia de tica, aunque, probablemente, no ms que en
el mbito personal, familiar, poltico o social. As, Argandoa, en la
op. cit., La dimensin tica de las instituciones y mercados
financieros, Fundacin BBV, Madrid, 1995, p. 23. 19 En aplicabilidad
de las normas ticas en la Administracin pblica gallega, op. cit.,
p. 79. 20 De Jos Antonio Molina, Barcelona, 1995. 21 tica pblica y
corrupcin, en El Derecho pblico a comienzos del siglo XXI, Estudios
en homenaje al Profesor Allan R. Brewer Carias, Thomson Cvitas,
2003, III, p. 3380.
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quiere, de la masa, hasta se encuentre justificada la conducta
corrupta de sus lderes: si antes se lucraban los otros, por qu no
van a poder enriquecerse los nuestros al llegar al poder?
Aunque muy extendida, la vinculacin de la situacin a la crisis
de los valores, no es, sin embargo, la opinin general. Sin
desconocer la posible influencia del factor tico, se prescinde de l
por el subjetivismo de los valores, por la generalizacin de la
doble moral y porque la tica se ha refugiado, como la religin, en
la privacidad, en una cuestin ntima, en una eleccin individual que
no debe trascender a la sociedad.22
Y se aducen una serie de causas que en buena parte son proyeccin
de aqulla. Me permito destacar una, que tiene sus races a comienzos
del siglo XX y que fue extendindose en todas las Administraciones
pblicas, siendo general al comenzar el siglo XXI: la ausencia de
espritu de servicio pblico.23 En los primeros aos del siglo XX se
haba ido consolidando un modelo continental europeo de funcin
pblica, que responda a la idea de un funcionario permanente y
profesionalizado, devoto del servicio pblico, orgulloso de servir a
los intereses generales, y con mayores obligaciones y motivaciones
de las que podran resultar de una simple contratacin sujeta a las
leyes del mercado; estos rasgos se ha dicho se extreman en el
modelo francs de funcin pblica, articulado sobre cuerpos especiales
que se ajustan a los servicios y administraciones a su cargo al
modo como los cuerpos militares se ajustan a las diversas armas y
especialidades necesarias para la guerra; por ello, el contenido de
la relacin funcionarial se nutre del principio segn el cual los
deberes del funcionario no tienen lmites de tiempo ni de
intensidad, pues se corresponden con el buen funcionamiento del
servicio; el funcionario est obligado a cumplir con todas aquellas
prestaciones que se precisan en los reglamentos del servicio y, por
ende, a asumir todas las tareas que, en general, exija una ptima
prestacin. As, el concepto de las necesidades del servicio se
convierte en el mdulo, la regla mtrica del comportamiento
burocrtico.24 Este modelo va a resultar erosionado por el contagio
al sector pblico del sindicalismo del sector primario. El modelo
tradicional informado por el principio del servicio pblico impeda
reconocer un derecho asociativo y sindical pleno; la regularidad y
continuidad del servicio pblico eran incompatibles con la
utilizacin de los medios de accin y lucha del proletariado y, en
especial, el derecho a al huelga.25
Pues bien, frente a la mstica de la funcin pblica y del servicio
del Estado, los funcionarios sindicalistas se vean a s mismos como
puros y simples trabajadores y como tales, no como funcionarios,
queran ser tratados. En 1908, un maestro francs deca: [...] no
queremos que se nos contine llamando apstoles del progreso; no
queremos que se hable de nuestra alta misin civilizadora. Estamos
cansados. Somos maestros como otros son cerrajeros y viadores,
porque el oficio nos place, evidentemente, ms que ningn otro, pero
sobre todo para ganar nuestra vida.26 La presin sindical acabar
imponindose en casi todos los Estados europeos y, al reconocerse a
los funcionarios aquellos derechos, la administracin no ser ya la
casa 22 Nieto, La corrupcin, op. cit., p. 79 y sigs. 23 Se enumera,
entre otros casos, por ejemplo, en Diego O. Bautista, en La tica en
el marco de la Administracin pblica. Medidas para fomentar la tica
en los servicios pblicos, Revista Iberoamericana de Administracin
pblica, N 10, p. 76. 24 Parada, Empleo pblico y globalizacin de la
economa, Documentacin Administrativa, N 243, p. 6 y sigs. 25 Un
excelente resumen de la cuestin, en Cassagne, La huelga en los
servicios esenciales, Madrid, Cvitas, 1993, Vid. Tambin, Dez
Snchez, El derecho de huelga del funcionario, Madrid, 1990. 26
Citado por Oior Hermignie, El estado y sus agentes. El sindicalismo
administrativo, traduccin de Francisco Lombarda, Madrid, Espaa
Moderna, s.f.
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donde vive, el altar que venere el funcionario, sino la otra
parte, el patrono del que hay que desconfiar y contra el que hay
que enfrentarse; termin la finalidad al servicio pblico.27 Recuerdo
el da en que el Consejo de Estado francs declar lcita la huelga de
funcionarios. Nosotros, los que habamos dado vida a la revista de
Administracin pblica, ramos jvenes. Y, como tales, recibimos la
noticia eufricos, como de un gran acontecimiento. Y le dedicamos un
artculo en el nmero 2 de la revista (correspondiente a mayo-agosto
de 1950). Desde luego fue un gran acontecimiento. Pues con aquel
arrt del Conseil DEtat se consumaba el fenmeno de desaparicin del
espritu de servicio pblico.
Mi compaero y buen amigo Fernando Sainz Moreno es de los que no
comparten la idea de imputar la situacin a la quiebra de los
valores ticos. Dice: [...] la conciencia de cada uno sigue siendo
el criterio esencial de toda tica; ese conocimiento que cada uno de
nosotros tiene del bien y del mal y que ninguna regla exterior
puede hacer callar (in interiore homine habitat veritas).28
Cierto. Ninguna regla exterior puede hacer callar nuestra
conciencia. Pero en la formacin de esa conciencia, desde la niez,
han influido factores muy diversos, desde la intimidad familiar,
que han contribuido a fortalecer o a debilitar esa ley eterna que,
segn San Agustn, Dios grab en cada uno de nuestros corazones y que
para muchos es el Derecho natural, que tanto tiene que ver con el
sentido comn y con la naturaleza de las cosas; ley eterna que
estaba reflejada en unos valores ticos admitidos inequvocamente. Y
estos valores son los que no tienen sitio en una sociedad dominada
por el materialismo, la productividad y el hedonismo.
Esto lo ha venido a reconocer el propio Lord Nolan, el
Presidente de la Comisin que en el Reino Unido elabor el clebre
informe, del que tanto se ha hablado estos aos. En unas Jornadas
sobre tica Pblica que organiz el Instituto Nacional de
Administracin Pblica en Madrid, los das 15 y 16 de abril de 1997,
fue invitado a pronunciar la leccin inaugural. En aquella
conferencia, al destacar los profundos cambios experimentados en
los ltimos aos en los servicios pblicos y en la sociedad,
constataba cito literalmente: Hubo una poca, no hace mucho, en la
que cada pas contaba con sus propias e inequvocas tradiciones
morales y ticas. Hoy, la vida es incierta. En todos los pases, los
medios de comunicacin modernos abren la puerta a normas ticas
diferentes y a veces conflictivas. La influencia ejercida por el
hogar, la Iglesia y la escuela es menos intensa, mientras que la
influencia de los medios de comunicacin es mayor que nunca. Cine,
televisin, revistas y peridicos muestran al pblico normas ticas que
son buenas o malas o, a veces, simplemente amorales. Por ello, no
es de extraar que las organizaciones (pblicas o privadas) no puedan
dar por sentado que la nueva persona que ingresa en ellas, ya sea
un directivo o un empleado en prcticas, un diputado o un auxiliar
administrativo, conozca y comprenda el comportamiento tico que se
espera de la misma sin que se lo haga saber; repito: no se puede
dar por sentado el comportamiento tico que se espera de l.29
Y, ante esta situacin, partiendo de los siete famosos principios
del informe que lleva su nombre, propona que, al margen de las
posibles normas legales, se siguieran las siguientes vas:
27 Parada, Empleo pblico, op. cit., p. 53 y sigs. Sobre el tema,
me remito a mi trabajo El Derecho administrativo, en La ciencia del
Derecho durante el siglo XX, Universidad Nacional Autnoma de Mxico,
1998, p. 299 y sigs. 28 Principios ticos y ejercicio de la funcin
pblica, en La Universidad y las profesiones jurdicas, Universidad
Complutense de Madrid, 1998, p. 129. 29 En Jornadas sobre tica
pblica, INAP, Ministerio de Administraciones Pblicas, 1997, p. 29 y
sigs.
-
- Que todo organismo establezca su cdigo de conductas, claras y
precisas, que hay que hacer cumplir.
- Que se esfuercen en la formacin tica de los funcionarios. - Y,
por ltimo, la implantacin de unos rganos de control externo.
Detengmonos en cada uno de estos puntos. 1. Establecimiento de
cdigos de conducta. Desconfiando de las leyes, Lord Nolan opta por
acentuar los mejores instintos de
las personas que forman el servicio pblico, alentndolos, y
desarrollar lo que a partir de ahora se conocera como una cultura
corporativa positiva.
Antes, haba constatado que ya no vivimos en aquella poca en que
cada pas contaba con sus propias e inequvocas tradiciones morales y
ticas, en que todo el mundo se educaba en el hogar y en la escuela
en virtud del mismo entendimiento de lo que es el bien y el mal.
Ahora lo haba constatado tambin, cine, televisin, revistas y
peridicos muestran al pblico normas ticas que son buenas o malas o,
a veces, simplemente amorales.
En una palabra, como han desaparecido unos valores ticos
vigentes en general en cada pas, hay que reinventarlos. En
definitiva, los cdigos ticos son las nuevas normas ticas, y, como
ya no existen valores universales ni nacionales, lo que se propone
son cdigos de conducta de cada organizacin, cdigos que deben
constituir la expresin escrita de un ethos que forme parte de la
cultura corporativa de la organizacin. Normas que todos deben
respetar, que deben hacerse cumplir.
Pero como la conciencia de cada uno seguir siendo el criterio
esencial de toda tica, las normas de los cdigos de conducta sern
asimilables en la medida en que no repugnen a la conciencia de cada
cual. Conciencia que estar definida por normas que, claramente o
subrepticiamente, van a imponer los medios de manera implacable.
Pues, aunque hoy subsisten en algunas zonas del mundo los brutales
procedimientos de manipulacin del hombre de la poca de Auschwitz o
del Gulag, se prefiere utilizar formas ms cultivadas y hasta
seductoras para reducir a la persona a la condicin de simple objeto
maltratado o acariciado, abyecto o admirable, pero objeto,
instrumento, algo asible, mensurable, manipulable, que se puede
inventar y cualificar. El continuo bombardeo de que es objeto la
persona humana con estmulos infraliminales no acusados por la
consecuencia puede resultar ms eficaz que los tratamientos a que
pudieran ser sometidos los prisioneros del ms siniestro campo de
concentracin para lograr su envilecimiento, su anulacin total como
seres libres. As lo puso de manifiesto mi compaero de la Academia
de Ciencias Morales y Polticas, Lpez Quintas, en su discurso de
ingreso en ella (Las experiencias de vrtigo y la subversin de
valores, 1986) y en un excelente trabajo, Estrategia del lenguaje y
manipulacin del hombre (Madrid, segunda edicin, 1980). No es que,
como deca Lord Nolan, se nos muestren normas ticas que pueden ser
malas o por lo general amorales. Es que se nos estn imponiendo
subliminalmente, en especial a los nios, con ms eficacia que los
aparatos de propaganda de los Estados totalitarios imponan el culto
a la raza o a la clase.
Yo recuerdo que, en mi infancia, cuando en las sesiones de cine
la pelcula base era precedida, aparte de por noticiarios, por otras
pelculas cortas ms o menos educativas, haba una serie policaca
americana que me encantaba, titulada El que la hace la paga.
Naturalmente, el malo siempre acababa sufriendo el peso de la ley.
Y una censura o autocensura de las casas productoras no permitan
que los crmenes quedaran impunes. No haba duda de lo que era bueno
y de lo que era malo.
-
Hoy las cosas han cambiado. No son infrecuentes pelculas en las
que aparece como hroe un inteligente pirata informtico, un astuto
estafador o hasta el ms despiadado mafioso. Pelculas en las que el
malo, en vez de acabar en la crcel, lo hace en una paradisaca isla
del Caribe o del Pacfico frente a una botella de Don Perignon y una
fuente de caviar rodeado de esplndidas mujeres.
Esto es lo que conduce a la conviccin de la necesidad de cdigos
de conducta; cdigos que nos digan qu es lo bueno y qu es lo malo,
qu es lo que podemos y lo que no podemos hacer; y nos recuerden
cosas tan elementales como que no debe utilizarse el puesto de
trabajo en beneficio propio, hacer uso indebido de la informacin
privilegiada, recibir regalos aunque en esto hay cdigos que matizan
hasta qu lmites y en qu condiciones, los tratos de favor, el uso de
los medios de trabajo en beneficio propio. A propsito de esto
ltimo, recuerdo que hace ya varios aos me comentaba un
Subsecretario de Hacienda recin nombrado que, al poco de tomar
posesin y verificar unos datos, comprob que en una agencia
tributaria, cuyas funciones eran puramente de informacin al
contribuyente, y por tanto el telfono estaba para recibir llamadas
y no para lo contrario, las cuentas que se pagaban mensualmente a
la compaa telefnica ascendan a bastantes millones de pesetas. Lo
que, aparte del gasto desorbitado, supona obstaculizar el acceso
del ciudadano a este medio de informacin, al estar las lneas
continuamente ocupadas por las conversaciones privadas de los
funcionarios. La pregunta que inmediatamente surge es, pero hemos
llegado a tal nivel de degeneracin para saber que todo eso es malo?
Es que no basta el sentido comn y la naturaleza de las cosas para
saber que eso no se debe hacer? Ha llegado a tal grado la
influencia de los medios? Es que hace falta un cdigo de conducta
que lo diga como si fuera un nuevo catecismo?
Es indudable que no siempre ha sido ntida la separacin entre lo
que est mal y lo que est bien, ni inmutable la lnea de separacin.
Por citar un ejemplo expresivo, hubo una poca en que se consider
normal el llamado sistema de botn para seleccionar a los
funcionarios, y, aunque fue sustituido por el de mrito y capacidad
(que hoy repiten hasta la saciedad los cdigos de conducta y las
leyes), sigue vigente, no slo respecto de un determinado sector de
puestos de trabajo, sino respecto de los dems, haciendo manejables
los criterios de seleccin.
2. Formacin tica. Pero no basta con establecer normas de
conducta claras y su difusin, a fin de que
sean conocidas y se hagan cumplir. Es necesaria la formacin. Lo
deca Lord Nolan en estos trminos:
Si los cdigos de conducta sirven para asegurarse de que las
organizaciones establecen normas, la formacin es esencial para
reforzarlas. Una formacin inicial en materia tica es especialmente
importante. De esta manera, ningn funcionario puede alegar el
desconocimiento de las reglas y, al mismo tiempo, se inculcan los
buenos hbitos antes de que se aprendan los malos.
Pero, adems de la formacin inicial, es tambin necesaria una
formacin continua. Es necesario recordar al personal con
regularidad la poltica de la organizacin en materia tica y no
simplemente a travs de la emisin anual del memorando intimidatorio
del director. Dicha formacin habr de ampliarse a los directivos de
altos cargos, en parte como una manera de mantener al equipo
directivo involucrado y apoyando constantemente el compromiso
corporativo y, en parte, para alentarles a mantener las normas
vivas y relevantes.
-
Volvemos a lo mismo. Ante la falta de formacin o deformacin tica
del que accede a la funcin pblica, hay que suplirla, haciendo pasar
al aspirante por una catequesis laica inicial, que habr de
continuar ulteriormente, con la asistencia peridica a una especie
de ejercicios espirituales, tambin laicos.
3. Anlisis externo. Y el tercer requerimiento que haca Lord
Nolan para que se realizaran los famosos
siete principios de la vida pblica del informe que lleva su
nombre era la sujecin a un anlisis externo, que siga su
cumplimiento.
Requerimiento ste que s ha sabido atenderse en los distintos
pases, crendose comits o comisiones nacionales de tica pblica,
investidos de ms o menos potestades e integrados por miembros de
diversa procedencia, con el consiguiente incremento de cargos y de
los gastos pblicos. Otra cosa es la eficacia de estos rganos.
4. Conclusin. La reaccin ante estas medidas fue, en un
principio, hasta entusiasta. Lleg a
decirse del Informe Nolan que marcaba un hito en el sistema
poltico y administrativo britnico y a tener un valor referencial de
primer orden para todas las democracias europeas,30 propugnndose la
elaboracin de un cdigo de tica pblica lo bastante general como para
contemplar la mayora de las conductas pblicas en las que puede
surgir un conflicto tico, pero sin descender a un detalle excesivo
en la tipificacin, que lo hara escasamente operativo. Un cdigo de
tica pblica, de aplicacin en todas las administraciones de nuestro
pas, con normas de ticas complementarias por sectores, que hagan
incidencia en aspectos ms concretos y, por tanto, tipificables de
la actividad administrativa (trabajo cara al pblico, manejo de
bienes pblicos, especial vinculacin de determinados funcionarios
con sectores privados por su perfil acadmico o profesional, por
ejemplo, etc.).31
Pero acab por dominar un clima de desconfianza y hasta de
inutilidad de los cdigos. Alejandro Nieto lleg a decir del Informe
Nolan: Se trata de un parto de los montes, absolutamente intil (al
menos desde la perspectiva espaola), superficial, tolerante,
autocomplaciente quiz hipcrita y de aguadas conclusiones que se
limitan fundamentalmente a la recomendacin de inspidos cdigos
deontolgicos. Actitud que contrasta con el pragmatismo
norteamericano del Foreing Corrupt Practices Act o de la ley polaca
de anticorrupcin de 1992 o, en fin, el Corruption and Economic
Crime Act de Bostwana de 1994.32 Y Fernando Sainz Moreno manifest:
Un Cdigo de deontologa funcionarial no es aconsejable; no slo
porque los funcionarios ya estn sometidos a reglas disciplinarias
que desempean, en parte, la funcin de esos cdigos, sino, sobre
todo, porque nunca podran solucionar el tipo de problemas que hemos
examinado en esta conferencia. Yo creo, como deca Gregorio Maran,
que la sabidura es la que da la conciencia, y no los reglamentos
(Vocacin, tica y otros ensayo, Madrid, 1953, p. 350).33
30 Garca de Enterra, Democracia, jueces y control, op. cit., p.
85. 31 Rodrguez Arana, Cuestiones deontolgicas en torno al trabajo
en la Administracin pblica, p. 22 y sigs. 32 La corrupcin, op.
cit., p. 22 y sigs. 33 Principios ticos, op. cit., p. 38.
-
El Ministerio de Obras Pblicas y Transportes de Costa Rica no ha
sido arrastrado por la moda de los cdigos de conducta, de esos
inspirados cdigos deontolgicos de que habla Alejandro Nieto. Y lo
que ha elaborado ha sido un reglamento, que, una vez aprobado y
publicado, constituir una normativa imperativa, que obligar a todos
los servidores pblicos de ese ministerio. Sienta, por supuesto,
unos principios y valores morales tan elementales como olvidados;
pero, tambin, unos deberes y prohibiciones, as como las sanciones
con que puedan castigarse las infracciones con remisin a los
reglamentos respectivos. Estamos, en definitiva, ante un cuerpo
normativo disciplinario, en el que se detallan y especifican
aquellos deberes en que de modo especial se manifiestan las
exigencias ticas olvidadas.
III. Medidas legales y efectividad. 1. Las medidas legales.
Aunque, desde el Informe Nolan, las medidas de regeneracin tica
adoptadas se
han orientado hacia los cdigos de conducta, a pesar de las
crticas por stos suscitados, lo cierto es que cuando explotan los
grandes escndalos, en la esfera pblica o privada, lo primero que se
les ocurre a los Estados es acudir a la ley para tipificar
infracciones y sancionarlas con las penas ms duras, sin olvidar la
creacin de fiscalas anticorrupcin especiales.
Se reconoce y se reitera hasta la saciedad que el Derecho no lo
puede todo, que hay muchas cosas que no se arreglan con normas, que
el Derecho tiene sus limitaciones. Pero se acaba en el Derecho.34
Es ms, ante la desconfianza en las virtudes humanas, se estiman
ineludibles las leyes, leyes duras que establezcan unas
obligaciones y deberes, que no son sino exigencias elementales
ticas olvidadas, que sancionen su incumplimiento. Y, reconociendo
que el problema excede de los mbitos de los Estados, se firman
tratados con la finalidad de hacer efectivas medidas que no lo
seran limitadas al mbito estatal. Ejemplo es la citada Convencin
Interamericana Contra la Corrupcin (Ley N 24.759), en la que se
prev el soborno transnacional (Artculo VM). Y en la Unin Europea
existe una unidad en la lucha contra el fraude, adems de otras
organizaciones no oficiales con este fin, como la Transparency
Internacional, con sede en Berln.
Las medidas que se repiten en las distintas reglamentaciones,
preventivas y represivas, de control e inspeccin, con la finalidad
de garantizar un comportamiento tico, imponen a los servidores
pblicos una serie de obligaciones, cuyo incumplimiento se sanciona
segn la gravedad que revista la infraccin, disciplinaria o
penalmente.
34 As, por ejemplo, Martn L.-Retortillo, Reflexiones de urgencia
sobre el Informe Nolan, op. cit., p. 159. Refirindose a la esfera
privada, Rafael Termes se mostraba contrario a la profusin de
normas, que tan bien suelen ser recibidas por la gente que pide
mano dura, aunque la experiencia ponga de manifiesto la escasa
utilidad de convertir cuestiones morales en cuestiones de tcnica
jurdica, como destacaron David Skeel y William Sfunz, profesores de
Derecho en las Universidades de Pensilvania y Harvard. En el mundo
actual, es ms probable que los ejecutivos se preocupen ms por lo
que pueden hacer legalmente que por lo que es justo y honrado. El
resultado acaba diciendo es que los que actan ticamente mal escapan
al castigo porque buscan modos originales de eludir la ley. Y
ejecutivos honrados, en vez de centrarse en desempear su trabajo
honestamente, terminan imitando los mismos juegos legales de los
ejecutivos deshonestos. Esta es la consecuencia lgica de confiar
demasiado en la ley penal y poco en la regulacin civil y,
especialmente, en las normas ticas (The New York Times, 10 de julio
de 2002). Termes, Las irregularidades financieras y la Economa de
Mercado, Universidad de Navarra, 2002, p. 25 y sigs.
-
Estas obligaciones que en buena parte son deberes ticos
incumplidos pueden clasificarse en tres grupos: el acceso al cargo,
durante la actividad y al cesar en l.35
a) Al acceder al cargo. Es natural la diferencia entre el
poltico que accede a un alto cargo del funcionario
y el empleado que hace del servicio a la administracin su modo
de vida. La mxima garanta radica en el procedimiento de seleccin
inspirado en el
principio de mrito, principio que est presente en todo el
Informe Nolan y que es reiterado en los que se han producido
ulteriormente; que no slo debe regir a nivel del funcionario, sino
en niveles superiores, procurando que el nombramiento recaiga en
personas que valgan, que sean idneas. Sin embargo,
desgraciadamente, pese a las solemnes declaraciones, cada da est ms
extendida la frmula italiana que se ha denominado lotizzazione,
esto es, el reparto partidista de espacios en los rganos
pblicos.
Medida generalizada, por considerarse eficaz, es la
obligatoriedad de hacer una declaracin de bienes y derechos al
acceder a un cargo, que permita controlar la evolucin posterior del
patrimonio durante el desempeo del cargo. Algunas legislaciones
reglamentan con minuciosidad el rgimen de las declaraciones, tanto
en el aspecto subjetivo personas a que se extiende, contenido y
formalidades, as como los sanciones por incumplimiento. Quizs, una
de las mas minuciosas sea la Ley N 25.188, de tica de la Funcin
Pblica (del 29 de septiembre de 1999, dictada en cumplimiento de la
Convencin Interamericana Contra la Corrupcin), cuyo Artculo 5 casi
agota las letras del alfabeto para enumerar, en 23 apartados, a las
personas obligadas a presentar la declaracin, desde el Presidente y
Vicepresidente de la Nacin (apartado a), hasta los directores y
administradores de las entidades sometidas al control externo del
Congreso de la Nacin, de conformidad con lo dispuesto en el Artculo
120 de la Ley N 25.156, en los casos en que la Comisin Nacional de
tica Pblica se le requiere (apartado V), pasando por personal del
Legislativo y del Judicial, matizando con detalle en qu casos
vienen obligados los empleados o funcionarios pblicos.
b) Durante el ejercicio de la funcin. Algunas legislaciones,
adems de establecer medidas concretas, contienen una
frmula general, como la Ley N 25.188, antes citada, que en su
Artculo 3 impone la obligacin de observar como requisito de
permanencia en el cargo, una conducta acorde con la tica pblica en
el ejercicio de sus funciones, y aade: [...] si as no lo hicieren
sern sancionados o removidos por los procedimientos establecidos en
el rgimen propio de sus funciones. Estamos ante un concepto tan
indeterminado que parece requerir una tipificacin de los supuestos
que conlleva la drstica separacin de la sancin de otras inferiores.
Y lo que s parece evidente es que la ley argentina opta
decididamente por limitar la exigencia de un comportamiento tico a
los servicios pblicos en el ejercicio de la funcin pblica y no
fuera de ella. En contra de una tendencia bastante extendida que
considera que la ejemplaridad y honradez son virtudes que deben
presidir la actuacin de los servidores pblicos tambin fuera del
ejercicio de la funcin.
En las Jornadas chilenas de Derecho pblico, celebradas en la
Universidad de Valparaso, en noviembre de 1994, dedicadas a la
dignidad de la persona, se trat con especial atencin la conducta
del funcionario, que no debe limitarse al mbito estrictamente
funcionarial, sino que trasciende el mbito interno de la institucin
donde el funcionario se desempea, por cuanto sta no rige solamente
respecto de las actuaciones pblicas de quienes revisten la calidad
de agentes del Estado, toda vez que
35 Me remito a mi trabajo La tica en la Administracin pblica,
Cvitas, 2000, 2 ed..
-
la vida social, acorde con la dignidad del cargo, debe ser
observada por todos los funcionarios en sus actuaciones privadas
con el objeto de no daar el prestigio del servicio.36
No se trata de, con desprecio del para m ms sagrado de los
derechos del hombre el derecho a la intimidad, hurgar y
entrometerse hasta los ms recnditos espacios, para determinar si un
candidato tuvo una debilidad una noche, despus de un da de tensin,
y busca las caricias de una dama de pago o si un aspirante a juez
sonri y se insinu a una secretaria hace diez aos o ms. Estoy de
acuerdo con Lorenzo Martn Retortillo y muy lejos del exacerbado
puritanismo estadounidense, en lo que concierne a la vida
sentimental de los hombres pblicos y de las mujeres pblicas. Pero
no en que nada tiene que decir una tica pblica mientras no haya
consecuencias delictivas, mientras no estn en peligro los caudales
pblicos o los secretos oficiales.37 Un cosa es una tica pblica no
confesional y otra muy distinta que slo sea relevante la conducta
delictiva o la que ponga en peligro los caudales pblicos y secretos
oficiales. En toda sociedad existen unos estndares de conducta que
el poltico y el funcionario deben respetar. Es cierto que tales
estndares estn sujetos a rgidos lmites espaciales y temporales. Y
que, como he dicho en otra ocasin, existen palabras que no tienen
sentido en la sociedad de hoy y se utilizan en sentido peyorativo
para ridiculizar a todo aquel que hace gala de ajustar su conducta
a ellas como honestidad, modestia, recato, compostura, decencia,
moderacin, pudor; mientras que otras han perdido el sentido que
antes tenan, como obscenidad, impudicia, pornografa.38 Pero, pese a
todo, existe una conducta moral exigible y exigida en la normal
convivencia de las personas estimadas honestas, como sealaba
Federico de Castro, al comentar los lmites a la libertad
contractual que impone el Cdigo Civil.39 Y, an hoy, pese a todo,
aquellas ideas trasnochadas siguen teniendo relevancia en el
ordenamiento jurdico, como por ejemplo, en la legislacin sobre
proteccin a la juventud y a la infancia, dictada en desarrollo del
Artculo 20.4 CE y de las directrices comunitarias, como la Ley N
25/1994, de 12 de julio; Decreto N 1.189/1982, de 4 de julio, y la
LO N 1/1996.40
Si a nadie debe importar la conducta del poltico o del
funcionario en su intimidad, s parece que importa a todos que la
conducta pblica se aparte de aquellas normas exigidas por la normal
convivencia o sean contrarias a lo que todava constituyen pautas de
conducta que deben ser ejemplo de la infancia y de la juventud. Si
la legislacin prohbe la publicidad por cualquier medio de
comunicacin social que contenga imgenes obscenas o expresiones
contrarias a la moral y buenas costumbres (Ley N 25/1994, de 12 de
julio; Ley N 34/1988, de 11 de noviembre), cmo va a ser indiferente
que los que, por el puesto que ocupan en la sociedad, deben ser
ejemplo de conducta, incurran en actitudes que el propio
ordenamiento jurdico prohbe? No se trata tan slo de que,
contrariamente a lo que constituye el pan nuestro de cada da,
los
36 Cfr. en La dignidad de la persona, XXV Jornadas chilenas de
Derecho pblico, Universidad de Valparaso, 1995, T. III; los
trabajos de Sandra Ponce de Len y Jorge Reyes, Dignidad de la
funcin pblica, p. 45 y sigs, en especial, p. 57 y sigs; San Martn
Cerruti, El principio de la probidad administrativo (p. 97 y
sigs.); Quirke, Herrera, Alvarado e Ibarra, Implicaciones jurdicas
sobre la corrupcin (p. 121 y sigs). 37 L. Martn Retortillo,
Reflexiones de urgencia sobre el informe Nolan, Revista Aragonesa
de Administracin pblica, N 11, 1997, p. 158. 38 Gonzlez Prez, La
pornografa en el Tribunal Constitucional, REDA, N 91, p. 467 y
sigs. 39 De Castro, El negocio jurdico, Cvitas, 1985, p. 246. En el
mismo sentido, en mi trabajo Administracin pblica y moral, Cvitas,
1995, p. 17 y sigs. y de Buen, en La moral en el Derecho civil,
Revista de la Facultad de Derecho de Mxico, nmeros 172 a 174, 1990,
p. 58 y sigs. 40 Gonzlez Prez, La proteccin de la juventud y de la
infancia, Anales de la Academia y Jurisprudencia y Legislacin, N
27, 1197, p. 377 y sigs.
-
medios de comunicacin no divulguen, cuanto ms grficamente mejor,
los actos vergonzosos de los hombres pblicos y mujeres pblicas,
sino de que cuando estos hombres y mujeres ocupan puestos de
prestigio social (abstraccin hecha de los que son pblicos en otros
mbitos), se abstengan de tales conductas en pblico, condenndose con
el mximo rigor cualquier invasin en su intimidad. No se pretende
peligro que denunciaba Martn Retortillo que nos convirtamos en una
sociedad de cotillas, de miradores por el agujero de la cerradura,
sino de prohibir que se llegue a la intimidad por los sofisticados
medios que hoy ofrece la tcnica. Y de exigir al poltico y al
funcionario que, cuando salga de su esfera ntima, cumpla con unas
mnimas exigencias de dignidad y decoro. Pues los ms graves
atentados a la dignidad se cometen por la propia persona.
Los ordenamientos han venido estableciendo unas obligaciones
para todos los funcionarios durante el ejercicio de la actividad,
como las incompatibilidades y obligacin de abstencin. A estas
obligaciones tradicionales se han ido aadiendo otras medidas, como
las siguientes:
- Prohibicin para los titulares de altos cargos de tener por s o
junto con su cnyuge e hijos dependientes participaciones superiores
a un determinado porcentaje en empresas que tengan conciertos o
contratos de cualquier naturaleza con el sector pblico.
- Controles, a fin de verificar el incremento del patrimonio con
significativo exceso respecto de sus ingresos legtimos. Con las
dificultades que supone su verificacin ante los sofisticados medios
de que dispone la sociedad actual para ocultar patrimonios. Aunque
a veces no tan sofisticados. Como ocurri en Espaa, en los aos en
que la corrupcin alcanz los niveles ms altos: un secretario de
Estado sobre el que recayeron sospechas muy fundadas adujo que su
patrimonio no haba aumentado ni un cntimo del que declar al acceder
al cargo. Pero el de su suegro s haba aumentado en proporciones
desorbitadas, el cual adujo que ello fue el resultado de sus
negocios, cuando todo su negocio era una humilde ferretera.
- Limitar las facultades discrecionales en los procedimientos de
contratacin. Sin embargo, pese a esta tendencia de reforzar la
garanta consistente en la
sujecin a procedimientos formalizados de la accin administrativa
en los distintos aspectos, lo cierto es que en algunos Estados,
bajo el procedimiento de agilizar la actividad administrativa as ha
ocurrido en Espaa se atenan aquellas facultades, dejando a los
administradores un mayor margen de discrecionalidad, que, en su
ejercicio, se traduce en arbitrariedad. Tanto en la provisin de
medios personales como en los materiales, como en la funcin de
realizacin de fines, se huye de las formalidades de las normas
nacidas en el siglo XIX y consolidadas en la primera mitad del
siglo XX, facilitando a los gobernantes la contratacin con los
afines a sus respectivos partidos polticos.
Entre los deberes que se establecen en el proyecto de Reglamento
de tica y Normas de Conducta del Servidor Pblico del Ministerio de
Obras Pblicas y Transportes, me ha llamado especialmente la atencin
el que se denomina deber de creatividad y que se define en el
Artculo 16 en los siguientes trminos: [...] apreciar el trabajo
como un medio para realizar valores, por lo que debe cumplir sus
labores con conciencia, en la plena medida de su potencial y de sus
especialidades, reconociendo el determinante rol que est llamado a
realizar en su diaria labor. Por ello aade el servidor debe ser
parte de las soluciones, usando responsablemente los recursos para
plantear alternativas que permitan superar los obstculos que surjan
en el desempeo de la actividad laboral. En la llamada de atencin al
rol que est llamado a realizar en su diaria labor, a cumplir en la
plena medida de su potencial y de sus especialidades veo
-
un intento anlogo a los que se han producido en algunos pases
europeos de recuperar el espritu del servicio pblico, perdido a lo
largo del siglo XX; prdida en la que, como antes apunt, se
considera para muchos una de las causas de la situacin actual. Si a
lo largo del siglo XX fue una constante, en frase de mi maestro D.
Nicols Prez Serrano: [...] en la proletarizacin del funcionario
pblico, al empezar el nuevo siglo, aparecen vigorosas corrientes de
desproletarizacin [...], intentando la vuelta a la imagen de
funcionario que, en contra de lo que en 1908 deca aqul maestro
francs, piense que si importarte es trabajar para ganar su vida,
por encima est el servicio a los intereses generales.
c) Al cesar en el cargo. En los distintos informes sobre
conducta en la vida pblica se llama la atencin
sobre la importancia de las medidas al cesar en la funcin, ya
que entonces puede ser el momento en que el servidor pblico perciba
la retribucin de sus favores al corruptor. Ya hace aos, en 1950,
entre nosotros, Federico de Castro llamaba la atencin sobre el
hecho. Hoy se han generalizado las normas estableciendo una serie
ms o menos amplia de prohibicin de actividades de los servidores
pblicos al cesar.
Y un hecho evidente: al cesar un alto cargo, cuntos hijos han
dejado perfectamente colocados en empresas privadas? Y, a cambio de
qu?
2. Eficacia. No puede negarse la importancia de alguna de las
nuevas medidas introducidas
por los ordenamientos, en especial las dirigidas a combatir la
corrupcin a nivel internacional, como el Artculo VIII de la
Convencin Internacional, al regular el soborno internacional en los
siguientes trminos:
Con sujecin a su constitucin y a los principios fundamentales de
su ordenamiento jurdico, cada Estado parte prohibir y sancionar el
acto de ofrecer u otorgar a un funcionario pblico de otro Estado,
directa o indirectamente, por parte de sus nacionales, personas que
tengan residencia habitual en su territorio y empresas domiciliadas
en l, cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios, como
ddivas, favores, promesas o ventajas, a cambio de que dicho
funcionario realice u omita cualquier acto, en el ejercicio de sus
funciones pblicas, relacionado con una transaccin de naturaleza
econmica o comercial.
Entre aquellos Estados partes que hayan tipificado el delito de
soborno transnacional, ste debe ser considerado un acto de
corrupcin para los propsitos de esta convencin.
Aquel Estado parte que no haya tipificado el soborno
transnacional brindar la asistencia y cooperacin prevista en esta
convencin, en relacin con este delito, en la medida en que sus
leyes los permitan.
La eficacia depender de en qu medida las mafias, con sus
poderossimos tentculos en los distintos gobiernos, obstaculizarn el
cumplimiento de la convencin.
Una de las vas a las que, segn se dijo, acuden con frecuencia
los Gobiernos cuando afloran a la superficie los grandes escndalos
es la de aumentar las figuras delictivas y endurecer las sanciones.
Pues bien, la realidad pone de manifiesto que las drsticas penas
con que se sancionan los cada da ms minuciosamente tipificados
delitos de corrupcin contrastan con la impunidad prctica de los
delincuentes. Con lo que la ejemplaridad que se conseguira con la
ejecucin rigurosa de las penas a los infractores se convierte en
fomento de las prcticas corruptas ante la inaplicabilidad de la
ley.
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Inaplicabilidad que, al menos en Espaa, no puede imputarse a
negligencia o maldad de los jueces. Porque en Espaa, gracias a
Dios, contamos con una judicatura ejemplar; porque desde el
Gobierno es muy fcil reducir la accin represiva de los jueces.
Basta para ello con limitar sus medios de accin, condenndoles a la
impotencia. El fenmeno lo ha descrito con toda su crudeza Alejandro
Nieto:
Para mayor dolor, los jueces, no slo carecen de medios, sino que
estn abrumados por el trabajo hasta tal punto que es materialmente
imposible que puedan desenvolverse. No es que los jueces sean pocos
aunque ciertamente no son numerosos sino que sus atribuciones
competenciales estn distribuidas de una manera tan irracional que
la mayor parte del trabajo se concentra en los escasos titulares de
la Audiencia Nacional y en el Tribunal Supremo, con la consecuencia
de que las investigaciones se arrastran, y con poco xito, durante
muchos aos y las sentencias no llegan nunca. Hay varios modos, como
se ve, de paralizar a los jueces: o bien no dndoles ningn asunto o
bien dndoles tantos que no puedan atenderlos. Desbordados por el
trabajo, los jueces han de actuar con apresuramiento y para que los
sumarios no se duerman o desaparezcan han de tramitarlos con cierta
ligereza, que resulta peligrossima cuando corruptores y corrompidos
cuentan con legiones de abogados que se encargan de anular los
trmites y pruebas que les perjudican; de donde resulta desprestigio
para los instructores, siendo as que con reposo no slo podran
actuar ms deprisa sino que, adems, no cometeran los errores de
bulto que las urgencias provocan.41
Es incuestionable la falta de medios para que los jueces puedan
llegar hasta el fondo, ante los sofisticados medios que se utilizan
para encubrir los actos sancionados penalmente. Qu puede hacer un
pobre juez frente a las refinadas tcnicas de ingeniera contable de
que disponen las grandes empresas para llevar a cabo sus
operaciones?
Y lo grave es que, cuando el Gobierno quiere, el aparato
funciona. Basta con, en lugar de obstaculizar, facilitar la labor
del juez, suministrando la documentacin oportuna y el personal
tcnico necesario para desentraar la complicada maraa de la
corrupcin. Lo que demuestra -concluye Nieto que los Tribunales de
Justicia se dejan manipular por el Gobierno y, deliberadamente o
con ingenuidad, actan como instrumentos de la poltica. Y hacer
justicia no consiste en dictar una sentencia justa y rigurosa en un
contexto de pasividad y relajacin, antes al contrario, eso es una
burla.42
En Espaa, cuando la corrupcin haba alcanzado niveles
intolerables, y los polticos se vieron obligados a hacer algo, se
cre una fiscala especial contra la corrupcin. Naturalmente, el
Gobierno saba a quin se nombraba para tal funcin, y, como por otro
lado, la realidad dista mucho de la autonoma funcional del
Ministerio Fiscal, que proclama el Artculo 2 de su Estatuto
Orgnico, la nueva fiscala se convirti en un instrumento poltico,
que slo operaba o bien operaba, con especial diligencia cuando los
supuestos encausados de corrupcin aparecan en el seno de entidades
locales regidas por polticos de la oposicin o simplemente molestos
para el Gobierno central.
A veces, muy pocas veces, el sistema funciona en contra de la
direccin del Gobierno. Algn juez, echndole valor al asunto, a
fuerza de tesn y desvelo, logra llevar a buen fin la instruccin y
se dicta sentencia de condena contra el poltico infractor.
Y entonces surge lo ms lamentable. La reaccin del partido, que,
movilizando a los ms fieles y a los medios de comunicacin adictos,
acompaan multitudinariamente
41 Nieto, La corrupcin, op. cit., p. 215. 42 Nieto, La
corrupcin, op. cit., p. 217.
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a los compaeros hasta las puertas de la crcel, en procesin, como
si fueran unos santos. E inmediatamente se desatan furibundas
campaas de prensa en demanda del indulto, que, ms pronto o ms
tarde, por lo general, llega.
3. Reaccin social. Pero lo grave por ser prueba de la degradacin
de valores es la reaccin social,
el ambiente que rodea a la corrupcin. Pues, pese a la abundante
literatura sobre la corrupcin y a la preocupacin de la ciudadana
por el fenmeno a que me refera al principio, lo cierto es la
general indiferencia social. No existe un reproche social enrgico
hacia los corruptos, salvo momentos de especial gravedad, como
todos pudimos observar en la Argentina a travs de los medios de
comunicacin. Mas esta indignacin hacia el corrupto, negndole el
acceso a los ambientes normales y hasta siguindoles en las calles
con el dedo acusador acompandoles de improperios, pasa pronto.
Y, en un mundo dominado por el deseo de riqueza y de la ganancia
fcil, por lo general, no slo no perciben castigo social alguno,
sino hasta son objeto de envidia cuando no de admiracin. Una vez
ms, acudo a Alejandro Nieto para describir grficamente el ambiente.
Dice as: El administrador pblico enriquecido es un hroe social, un
modelo con el que se identifica una sociedad que no corrompe ni es
corrompida sencillamente porque no tiene ocasin de hacerlo, pero
que lo hara sin el ms mnimo escrpulo. Ms an, el que pudiendo
enriquecerse con la gestin pblica, no lo hace, es tenido por
simple, por incapaz y hasta se duda de su honradez, puesto que en
muchas mentes no cabe que se desprecien tales oportunidades.43
Por lo que puede hablarse hasta de un fomento de la corrupcin.
Pues a la indiferencia social hay que aadir sigo a Alejandro Nieto
los malos ejemplos. Malos ejemplos de los que estn ms arriba y en
vez de darle bueno por tener mayores responsabilidades, son quienes
se entregan a estas prcticas y recaban y gastan los sobornos a
manos llenas, por lo que nada tiene de particular que se aflojen
los resortes ticos de todos los dems. Y mal ejemplo el que nos
ofrece el mundo fuera de nuestras fronteras y no precisamente en
los pases tercermundistas, sino en los ms desarrollados.
La lectura, por Peces Barba, de su discurso de ingreso en la
Academia de Ciencias Morales y Polticas, defendiendo la existencia
de una tica pblica y de un tica privada,44 suscit una acalorada
polmica sobre el tema. En realidad, no existe ms que una tica, que
se proyecta en todas las actividades del hombre, en la esfera
pblica y privada, en la vida social y familiar, en la cultural y
profesional. Partiendo de unos principios comunes, podr demandarse
la conveniencia de unas normas concretas referidas a distintos
tipos de actividad; pero en modo alguno que los principios sean
distintos. Y si ha de existir una mayor rigidez en su proyeccin
normativa, as ser respecto de los servidores pblicos; primero, por
la ejemplaridad que siempre tienen sus acciones, y segundo, para
compensar las prerrogativas de que estn investidos.45
43 La corrupcin, op. cit., p. 242. 44 tica pblica y Derecho,
Academia de Ciencias Morales y Polticas, 1993, p. 28. 45 Lo ha
expuesto muy grficamente Snchez Socias, en la ob. col. tica de las
profesiones jurdicas, Estudios sobre deontologa, Madrid, 2003, II,
p. 674, al tratar de la tica de los abogados del Estado. Las
facultades exorbitantes que tienen las entidades pblicas respecto
de las organizaciones privadas deben verse compensadas por una
particular ponderacin en el ejercicio de la misma. El funcionario
debe desarrollar sus funciones, no como quien ejercit su poder,
sino para servir a los intereses para los que fueron concedidas las
potestades.
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No existe ms que una tica. Pero al proyectarse en las distintas
actividades, pueden distinguirse principios normativos relativos a
cada una de ellas. Y se habla de deontologas de las diferentes
profesiones: deontologa jurdica, deontologa mdica, deontologa
farmacutica, como conjunto de reglas y principios vinculados al
ejercicio de las respectivas profesiones, cuyo cumplimiento se deja
al control de las organizaciones profesionales.46 Lo que ha dado
lugar al menos en Espaa a conflictos de competencia. En efecto, en
cuanto el servidor pblico es un profesional mdico, arquitecto,
abogado, como tal estar sujeto al cdigo deontolgico de su profesin,
y en cuanto servidor pblico a las reglamentaciones administrativas
disciplinarias. Interesa destacar que la cuestin se centr en los
funcionarios pblicos que estn desarrollando actividades propias de
las profesiones. La distincin es clara, por ejemplo, en el desempeo
de ciertas funciones administrativas, en las que, para acceder a
ellos, se haya exigido un ttulo de Licenciado en Derecho. Esto no
supone que, una vez desde la funcin pblica, se est realizando
actividad propia de la profesin de abogado, sino que estamos ante
unas funciones administrativas con fines especficos que no se
corresponden a las de la profesin de abogado. nicamente se producir
la coincidencia en el supuesto de que la actividad pblica sea tpica
de la profesional, por ejemplo, abogado del Estado o de otra
Administracin pblica. De igual manera, si se accedi a la funcin
pblica con el ttulo de Licenciado en Medicina. Ello no supone que
siempre estemos ante la profesin de mdico; si la funcin
administrativa es puramente burocrtica organizacin del seguro de
enfermedad, direccin de hospitales, no se est ejerciendo la
profesin de mdico; pero s cuando se lleven a cabo actos mdicos
operaciones quirrgicas, tratamiento de enfermedades. Y podran
multiplicarse los ejemplos. Como en el caso de los ingenieros, en
el que no es infrecuente, en Espaa, que ingenieros capacitadsimos
estn encerrados en una misma oficina despachando expedientes,
informando si en determinado proyecto cumple determinados
requisitos o si se ajusta o no al ordenamiento sectorial
correspondiente. Lo que ha dado lugar a alguna situacin cmica. Voy
a referirme a una cuya autenticidad me consta. Un abogado del
Estado, muy inteligente, de vastos conocimientos y celoso de sus
funciones, estando destinado en Asturias, no llevaba nada bien que
cuando le llegaban los expedientes para emitir su dictamen ya
vinieran informados en el aspecto jurdico por los ingenieros. Un
da, harto ya de esta prctica reiterada, al llegarle un expediente
como de costumbre, informado en sus aspectos jurdicos por los
servicios tcnicos, emiti su dictamen en stos o parecidos trminos:
Como el proyecto de construccin del puente que se somete a mi
consideracin ya ha sido examinado en los aspectos jurdicos por los
ingenieros, emitir mi informe sobre los aspectos tcnicos. Y, a
continuacin, aduca la existencia de unos defectos de que, segn l,
adoleca el proyecto. Naturalmente, el proyecto se aprob sin hacer
caso de las inteligentes observaciones del abogado del Estado; el
puente se construy, y poco despus de construido se lo llev por
delante una riada, precisamente por adolecer de los defectos
tcnicos observados por el abogado del Estado.
Sonia Picado, en el trabajo que cit al principio de mi
intervencin, destaca, siguiendo a Rafael di Tella, la importancia
de la libertad de prensa, aspecto en el que coinciden todos los
analistas, por lo que deben reforzarse todas las instancias que le
fortalezcan. De acuerdo. Pero, dnde est la prensa libre e
independiente? Una prensa fuerte, s, existe en ms de un pas. Pero,
en manos de quin? No son infrecuentes los monopolios de hecho de
los medios de comunicacin. Por lo general se encuentran en muy
pocas manos. Y cuando esas manos son tambin las de los polticos que
detentan el 46 Aparisi Millares, Concepto y finalidad de la
Deontologa, en tica de las profesiones jurdicas, UCAM-AEDOS,
Madrid, 2003, I, p. 92.
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poder en un momento dado, aqul contubernio entre el poder
poltico y el econmico al que antes me refera produce como resultado
la inmunidad a cualquier crtica. Ante ellos, est indefenso el
ciudadano medio y, a veces, hasta el poltico, quien tanto puede
deber a los medios de comunicacin que le llevaron al poder y que le
mantienen, en tanto y en cuanto est en su lnea de intereses.
Naturalmente que los medios de comunicacin constituyen un eficaz
instrumento para combatir la corrupcin. Y esto lo saben bien los
ombudsmanes, que con muy diversos nombres han ido proliferando en
los distintos pases. Los defensores del pueblo o del habitante, los
comisarios parlamentarios o mediadores o promotores de la justicia,
o como quiera que se llamen, saben muy bien que, salvo excepciones,
sus quejas, recomendaciones e informes a sus parlamentos y hasta
las acciones ante la justicia que puedan promover no sirven de
nada, o de muy poco. A los detentadores del poder pueden
resultarles totalmente indiferentes los procesos que se incoen
frente a sus actuaciones. Pero son sumamente sensibles a la
publicidad, a la divulgacin de sus irregularidades, de sus
torpezas, de sus vilezas. Aqu radica el verdadero poder de los
ombudsmanes. En la publicacin de sus conclusiones. Y as se ha
reconocido por la generalidad de la doctrina sobre la
institucin.
Pero, para ello hace falta que los medios de comunicacin sean
independientes y no impunes cuando incurren en transgresiones de
sus deberes. Y por desgracia no ocurre as. Y cuando no estn
monopolizados en unas pocas manos y estn agrupados en manos
vinculadas a los corruptos polticos dominantes, el ciudadanos medio
verificar asombrado cmo para unos medios son santos los que para
otros son los ms bajos delincuentes. Y mientras ciertos sectores
llegaron a la conclusin que los suyos son unos santos y los del
otro bando diablos, la gran masa acabar concluyendo que todos son
iguales y se quedar en su casa el da de las elecciones.
IV. Eplogo. Lo reitero una vez ms. Vivimos unos momentos de
crisis de valores morales en
los que toda una civilizacin, falta de vigor moral, amenaza con
derrumbarse. De aqu que fallen las medidas que con la mejor
voluntad se van proponiendo. Pues slo saldremos de esta situacin
con una radical renovacin personal y social capaz de asegurar
justicia, solidaridad, honestidad y transparencia, como proclamaba
la Encclica Veritatis Splendor (prrafo 98).
Estamos ante una de esas crisis totales que, como ha dicho
Jacinto Chozas, se superan sin que a priori puedan saberse cmo o
por renovaciones que no estn en la mano del hombre predecir, como
son la renovacin religiosa o la renovacin biolgica.47 Lo que no
supone, en modo alguno, que hayamos de quedarnos cruzados de brazos
hasta que se produzca la renovacin, sino que, aparte de lo que en
lo ms ntimo de cada uno de nosotros debemos intentar, no podemos
desperdiciar ninguna oportunidad para esforzarnos en perfeccionar
las medidas de diversa naturaleza de que disponemos de las cuales
procur ofrecer un resumen y de que sean lo ms eficaces
posibles.
En uno de los muchos libros ltimamente publicados sobre tica,
que lleva por ttulo tica de las profesiones jurdicas. Estudios
sobre deontologa, antes citado, se dedica ntegramente el Tomo II a
los que ejercen su profesin en la funcin pblica. Pues bien, en el
trabajo dedicado a la deontologa del inspector de tributos, su
autor, que ha sido un muy honesto inspector de hacienda y un
excelente catedrtico de Derecho 47 En tica y poltica: un enfoque
antropolgico, incluido en el libro tica y poltica de la sociedad
democrtica, Madrid, 1981, p. 56 y sigs.
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tributario, nos remite para las cuestiones de conciencia a los
pargrafos 1777 a 1794 del Catecismo de la Iglesia Catlica.48
Y es que, en definitiva, si para hacer ms llevadera la vida de
los hombres en la sociedad bastara con algo tan sencillo y a la vez
tan difcil como ajustar nuestras conductas al catecismo que nos
ensearon a los bautizados, eso mismo bastara, sin necesidad de
tantos cdigos de conducta, ni textos reglamentarios, para acabar
con la corrupcin que nos invade.
48 Albiana, Deontologa del Impuesto de los Tributos, en tica de
los profesores, op. cit., p. 686.
Por Jess Gonzlez Prez
