graduacion de programas sociales

7/24/2019 graduacion de programas sociales

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DISEODEUNAESTRATEGIADE

GRADUACINDIFERENCIADADE

LOSHOGARESBENEFICIARIOSDEL

PROGRAMA JUNTOS

OCTUBRE 2010

LORENAALCAZAR


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I. Introduccin

Los Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas (CCT por sus siglas en ingls) son

programas en los que se ofrece una cantidad de dinero en efectivo a familias pobres a cambio deque se comprometan a invertir en factores como la salud, nutricin y educacin de sus hijos, esdecir, a cambio de que las familias se comprometan a invertir en capital humano. Laimplementacin de estos programas ha sido recomendada como la alternativa ms eficiente paracombatir la desnutricin infantil, la desercin escolar y, a largo plazo, para romper con latransmisin intergeneracional de la pobreza1(Fiszbein y Schady, 2008).

En la ltima dcada, este tipo de programas estn siendo adaptados por numerosos pases de laregin. El ritmo de avance de los mismos es prodigioso, al punto de que en pases como Brasil,Mxico y Ecuador, los CCT atienden a millones de familias y se posicionan como los programasms importantes. Se espera que mediante su implementacin se logre reducir la inequidad tan

presente en los pases de Amrica Latina y que las familias beneficiarias puedan escapar del crculovicioso de la pobreza mediante el desarrollo de las capacidades de sus hijos.

En este contexto, el gobierno peruano inici a finales del 2005 la implementacin de JUNTOS, unPrograma de Transferencia Condicionada dirigido al desarrollo del capital humano mediante lamejora de salud, educacin y nutricin de los nios y nias de las comunidades ms pobres del pas.JUNTOS, desde su creacin, ha apoyado a 420,491 hogares de extrema pobreza en 638 distritosrurales de 14 departamentos de todo el pas 2. El programa, diseado en base de otras experienciasde CCT como OPORTUNIDADES de Mxico o Bolsa de Familia de Brasil, cuenta con unesquema bsico que consiste en otorgar un incentivo monetario de cien soles a las madres de cadahogar participante para su libre uso a cambio de que se cumplan con ciertas condicionalidades

relacionadas a la nutricin, salud y educacin de sus hijos.

JUNTOS, al igual que la mayora de CCTs, cuenta con retos importantes a superar tanto en sudiseo como en su implementacin. Un reto clave que se presenta para el xito de este tipo deprogramas es contar con una estrategia de salida o graduacin del mismo que responda a losobjetivos planteados. Esta estrategia debe englobar una serie de criterios y reglamentosoperacionales que definan cuando las familias deben dejar de ser beneficiarias y cul ser sutratamiento una vez terminado su tiempo de permanencia. La mayora de programas enfuncionamiento no cuenta con una estrategia de salida claramente establecida y, en algunos casos enque existe, no es coherente con lo que se busca alcanzar. En general, a diferencia de varios otrosaspectos de los CCT el tema no ha sido estudiado y no existe un consenso respecto a la alternativa

ms adecuada: Hasta qu edad se debe invertir en el capital humano de los nios? En qu factores

1Por ejemplo, Nancy Birdsall, presidenta del Centro para el Desarrollo Global, dijo lo siguiente sobre los CCTs: Creo

que estos programas son lo ms cercano que se ha tenido a una bala mgica para el desarrollo. Estos crean incentivospara que las familias inviertan en el futuro de sus propios hijos. Cada dcada ms o menos, nosotros vemos algo querealmente puede hacer una diferencia, y este tipo de programas es una de esas cosas (New York Times, 2004).

2Portal de JUNTOS: www.juntos.gob.pe


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debera basarse el tiempo de permanencia en el programa? Qu tipo de proteccin social deberadarse a los ex beneficiarios del mismo?

En el caso de JUNTOS, el programa plante originalmente un tiempo de permanencia de cuatroaos consecutivos, pudiendo extenderse hasta por cuatro aos ms con pagos escalonados ydecrecientes (20% menos cada ao) siempre y cuando el beneficiario se encuentre an en unacondicin de pobreza extrema3. Esta estrategia cuenta con importantes limitaciones dado que eltiempo de permanencia no se encuentra atado a condiciones del beneficiario sino a un horizontetemporal, por lo que no toma en cuenta la vulnerabilidad de las familias a shocks que puedanrevertir el progreso alcanzado a travs de los aos dentro del programa, ni establece ningn apoyopara la familias pobres luego de concluido el periodo de permanencia. Por esto, la estrategia degraduacin est redefinindose en el marco del nuevo Manual de Operaciones del Programa con elapoyo del Banco Interamericano de Desarrollo.

En el contexto anterior, el objetivo del presente estudio es elaborar y sustentar una estrategia degraduacin viable, sostenible y acorde con los objetivos del programa sobre la base de la

informacin existente, estudios de caso y la informacin cualitativa proveniente de un trabajo decampo. Se pretende que la propuesta de graduacin sea diferenciada y que contemple caractersticasde las familias beneficiarias al tiempo que contemple mecanismos para la migracin total o parcialde beneficiarios a otros programas o intervenciones estatales.

Para la elaboracin del documento, primero se realiz una revisin de los estudios realizados en laprimera etapa del estudio Propuestas de salida y Caracterizacin de los Hogares JUNTOS. Lasprincipales actividades realizadas durante sta etapa fueron las siguientes:

Una primera recopilacin de informacin sobre estrategias de salida en otros pases.

La caracterizacin socioeconmica descriptiva cuantitativa de hogares beneficiarios de

JUNTOS sobre la base de informacin secundaria

Una propuesta de un mtodo de clasificacin de hogares en base a un anlisis factorial.

Esta ltima actividad -la propuesta de un mtodo de clasificacin de hogares en base a un anlisisfactorial- busc poder distinguir grupos de hogares segn su capacidad de generacin futura deempleo e ingresos, para as determinar su nivel de vulnerabilidad. Esta clasificacin resultaimportante al momento de elaborar el producto final: una estrategia de graduacin diferenciada.

El presente informe, entonces, forma parte de una segunda etapa de este estudio. Dado que esteavance es una versin preliminar, se presentan los siguientes puntos:

Un anlisis conceptual de la salida o graduacin de Programas de TransferenciasCondicionadas en general y de JUNTOS en particular

La revisin y anlisis de experiencias internacionales

3Trminos de Referencia: Diseo de una Estrategia de Graduacin Diferenciada de los Hogares Graduados del ProgramaJUNTOS.SEGUNDAETAPA.


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La presentacin de los resultados de un trabajo de campo cualitativo realizado con el fin deproveer informacin real sobre los beneficiarios y sus comunidades en cuatro regiones enlas que se inici la implementacin de JUNTOS (Huancavelica, Ayacucho, Apurmac yHunuco). En cada una de esas regiones se seleccion un distrito, buscando abarcardiferentes niveles de ruralidad.

Debe recordarse que en el informe a presentar como producto final, se incluirn tambin lossiguientes componentes:

Una revisin y anlisis de la informacin existente y sistematizada del men de programassociales que operan en las regiones de anlisis.

La presentacin de una propuesta de estrategia de graduacin de JUNTOS.


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II. Elementos claves del diseo de los Programas de Transferencias MonetariasCondicionadas en general y de JUNTOS en particular

Los CCTs son definidos comnmente como programas en los que las transferencias de efectivo alos hogares pobres se encuentran condicionadas sobre la realizacin de inversiones pre-especificadas en el capital humano de sus hijos (Fiszbein y Schady, 2008). Estos son consideradosinnovadores principalmente porque cuentan con mecanismos novedosos de identificacin debeneficiarios, porque los beneficiarios reciben efectivo en lugar de vveres y porque estastransferencias de efectivo se condicionan a acciones especficas de los beneficiarios asociadas a laacumulacin de capital humano (Hailu y Veras Soares, 2008).

El diseo de los mismos se basa en el incremento del capital humano, lo cual se logra mediante elestablecimiento de condicionalidades enfocadas en mejorar el rendimiento de la siguientegeneracin y de esa manera romper la transmisin intergeneracional de la pobreza. Las condicionesms comunes de salud y nutricin incluyen frecuentemente la asistencia a controles de salud y talla,la vacunacin de nios menores de 5 aos y controles pre-natales para las madres. Por otro lado, las

condiciones de educacin incluyen usualmente la matrcula y un porcentaje mnimo de asistencia ala escuela (primaria y/o secundaria segn el diseo del programa). Algunos programas tambinrequieren que los beneficiarios asistan a charlas informativas o que los nios alcancen unrendimiento mnimo en las escuelas.

El uso de transferencias de efectivo atadas a este tipo de condiciones se incluye para que el dineroentregado otorgue incentivos al hogar para invertir en el capital humano de sus hijos, adems dealiviar la pobreza del hogar en le corto plazo. Este incentivo extra se considera necesario ya que lainversin en capital humano de los hogares que se realizara sin la transferencia de efectivo podraser menor al ptimo. Segn Fiszbein y Schady (2008), existen tres motivos principales por los queel proceso de optimizacin de las familias puede resultar en un nivel de inversin en salud,

nutricin o educacin menor a la deseada: (i) la familia puede no tener pleno conocimiento de losretornos de este tipo de inversin, (ii) puede existir un altruismo incompleto entre padres e hijos,(i.e. en algunos casos los padres tienden a valorar (con mayor frecuencia que las madres) subienestar por sobre el de sus hijos) o (iii) puede existir algn tipo de externalidad que no seconsidera dentro del proceso de optimizacin individual de los hogares. Si la sociedad valora lasexternalidades positivas de la educacin o salud de los ms pobres (traducidas en un mayordesarrollo futuro) entonces el estado debe intervenir para que estos niveles aumenten.

La razn ms comn e importante como justificacin de los CCTs es la primera. Esto es , se asumeque las familias puedan no tener en cuenta que tan beneficioso es para ellos el invertir en el futurode sus hijos, puede considerarse como una falta de informacin o como una miopa que

distorsiona el proceso de optimizacin. Si una familia percibe los retornos de la inversin como msbajos de lo que realmente son, puede que considere que el tiempo de sus hijos est mejor empleadosi es que, por ejemplo, en lugar de atender a la escuela secundaria su hijo trabaja en casa. Unasolucin para este tipo de problema sera el brindar informacin respecto a los retornos de laeducacin, salud o nutricin para que se interiorice la importancia de este tipo de prcticas y as seincrementen los niveles de inversin. Sin embargo, debe considerarse que este proceso puede sertambin costoso y que no toda la informacin recibida es siempre interiorizada dados factores comoel bajo nivel educativo de los padres. Los CCTs si bien no necesariamente incrementan la


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informacin de los padres sobre la inversin en capital humano, tienen un resultado inmediato enlos indicadores de salud, nutricin y educacin ya que afectan el retorno de la inversin social alreducir el costo de oportunidad de ir a la escuela o a un control mdico.

Un punto clave para el diseo y correcto funcionamiento de estos programas es que se mantenga enclaro que los CCTs no son simplemente donaciones a los ms pobres sino un instrumento paraincrementar la inversin social. Si es que esto no se considera como esencia del CCT, surge unatensin entre las metas de alivio de pobreza a corto plazo y la acumulacin de capital humano alargo plazo. La tensin entre objetivos es especialmente importante al momento de definir elmecanismo de identificacin de beneficiarios y los mecanismos de salida del programa. De estemodo, la estrategia de salida escogida y el modo en que se elijan a los potenciales beneficiariosvara si es que el programa cuenta con un enfoque puramente de acumulacin de capital humano osi el objetivo es alcanzar un esquema de mnimo ingreso, as como si este es mejorar la capacidadde los adultos potenciales para generar ingresos e incentivar la graduacin del programa.

La solucin de estos temas, en especial el correspondiente a contar con una estrategia de salida del

programa que se adece a los objetivos del mismo, deben ser solucionados para que los resultadospercibidos por los programas sean perdurables en el tiempo. Las evaluaciones de impacto dediversos CCTs muestran resultados prometedores. Existen evidencias importantes del impactopositivo que las transferencias condicionadas tienen sobre los indicadores de salud y educacin, ascomo en indicadores de nutricin (especialmente cuando estn acompaados de suplementosalimenticios). Adems, en programas de gran escala, existe evidencia de que estos incluso han sidoexitosos en reducir la inequidad y han tenido un tenido un impacto positivo sobre los indicadores depobreza (Hailu y Veras Soares, 2008).

Siguiendo el modelo de otros CCTS, el gobierno peruano inici el programa JUNTOS a finales del2005 con el fin de contribuir a la reduccin de la pobreza y romper con la transmisin

intergeneracional de la pobreza extrema.4

Como se mencion, el programa otorga un incentivomonetario de 100 soles a las madres de cada hogar participante para su libre uso a cambio de que secumplan con ciertas condicionalidades relacionadas a la nutricin, salud, educacin e identidad desus hijos.El objetivo del programa es, entonces, contribuir al desarrollo de capital humano a largoplazo y el apoyo al consumo diario a corto plazo. El primero y principal objetivo, el desarrollo decapital humano de largo plazo est dirigido al principal grupo beneficiario del programa: nios ynias de entre 0 y 19 aos de edad. El segundo, el apoyo al consumo diario, es un objetivo quepuede alcanzar toda la familia de los beneficiarios.

Desde su creacin, JUNTOS ha apoyado a 420,491 hogares de extrema pobreza en 638 distritosrurales de 14 departamentos de todo el pas5. El programa cuenta con dos componentes principales.

El primero busca garantizar la oferta de un paquete de servicios de salud, nutricin y educacin deacuerdo al ciclo de vida de los beneficiarios, en correspondencia con los sectores respectivos del

4Portal de JUNTOS: www.juntos.gob.pe5Portal de JUNTOS: www.juntos.gob.pe


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Gobierno Nacional, Regional y Local mientras que el segundo se encarga de entregartransferencias monetarias a hogares incorporados que cumplen con sus correspondencias6.

Segn la evaluacin rpida de impacto del programa elaborada por el Banco Mundial en Marzo del2009, JUNTOS ha tenido un impacto positivo en varias reas. En primer lugar, se puede considerarun impacto positivo sobre la pobreza, ingreso y consumo. Tambin existe un impacto significativoen las reas de nutricin y salud, traducido en un aumento en el uso de servicios de salud, as comoen un mayor gasto en alimentos de mejor calidad nutritiva. El impacto en educacin esespecialmente importante en los aos de transicin hacia la escuela secundaria dado que ex ante yase contaba con importantes tasas de asistencia en educacin primaria. En lo correspondiente acomportamientos no deseados asociados a programas de este tipo, se encontr que JUNTOS noafecta considerablemente la tasa de fecundidad o la tasa laboral en adultos. Tampoco se encontraronefectos significativos en el mal uso del dinero (compra de alcohol). A pesar de todos estosprogresos, la evaluacin final del programa no encontr an impactos en indicadores finales,resultado consistente con lo encontrado en otros pases posiblemente por lo corto de la existenciadel programa al momento de la evaluacin y /o dado que este progreso debe ser acompaado con

mejores prcticas por el lado de la oferta.

JUNTOS, al igual que la mayora de CCTs, cuenta con retos importantes a superar tanto en diseocomo en implementacin. Su propsito final, siguiendo la lnea de otros programas detransferencias condicionadas de efectivo, es romper el crculo vicioso de la pobreza. Como semencion anteriormente, este cuenta con dos efectos: el desarrollo del capital humano (a largoplazo) y el apoyo al consumo diario (a corto plazo). Es importante que el diseo del programacontemple ambos pero sin perder de vista que el fin ltimo del mismo es acabar con la transmisinintergeneracional de la pobreza, mediante la inversin en el capital humano de la nueva generacin.De lo contrario, la tensin entre objetivos puede generar complicaciones que pongan en peligro laconsistencia entre el diseo y los objetivos de JUNTOS.

Esta tensin entre objetivos de corto y largo plazo se plasm en el diseo original de una estrategiade salida con importantes limitaciones que hubiesen presentado un peligro para la continuidad delos progresos de la poblacin beneficiaria una vez terminado el tiempo de permanencia en elprograma. La propuesta de graduacin original consista en reglamentar un tiempo de permanenciade cuatro aos consecutivos, pudiendo extenderse hasta por cuatro aos ms con pagos escalonadosy decrecientes (20% menos cada ao) siempre y cuando el beneficiario se encuentre en unacondicin de pobreza extrema7. Esta estrategia se est redefiniendo dado que el tiempo depermanencia debe encontrarse atado a condiciones del beneficiario: este horizonte temporal debetomar en cuenta la vulnerabilidad de las familias a shocks que puedan revertir el progreso alcanzadoa travs de los aos dentro del programa.

Bajo esta premisa, se tiene que los criterios y consideraciones en base a las que se disee estaestrategia deben contemplar la necesidad de que las inversiones en capital humano realizadas a lolargo del programa sean perdurables. Se tiene entonces, como requerimiento mnimo al diseo de

6Idem.7Trminos de Referencia: Diseo de una Estrategia de Graduacin Diferenciada de los Hogares Graduados del ProgramaJUNTOS.SEGUNDAETAPA.


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las condiciones de salida, que el ltimo hijo debe haber culminado el ltimo ao de educacinsecundaria antes de dejar el programa ya que solo de esta manera se garantizara que los niosaccedan a un mayor nmero de aos de educacin y que estos culminen el ciclo educativo. Esto esimportante dado que la educacin es un componente bsico en el desarrollo del capital humano y laeducacin secundaria es la que cuenta con menor cobertura a nivel nacional. Al incluir a la

educacin secundaria dentro de las condicionalidades del programa se atacan directamentefenmenos como la desercin y atraso escolar, al tiempo que se asegura que el beneficiario culmineel tiempo de permanencia en el programa con un nivel educativo slido.

Actualmente, el nuevo manual de operaciones de JUNTOS toma en cuenta esta consideracin ycontempla que una familia objetivo que siga siendo pobre extremo pierda la condicin deelegibilidad una vez el miembro objetivo (i) termine su ciclo de estudios secundarios, (ii) sobrepasela edad lmite establecida por el programa (19 aos) o (iii) fallezca. Sin embargo, en el caso depobres no extremos, el tiempo mximo de permanencia en el programa es de ocho aos (4 aos depermanencia y 4 aos de salida gradual) mientras que aquellos hogares calificados como no pobresse gradan inmediatamente del programa. Este manual tambin establece que el proceso de

graduacin tiene como objetivo facilitar que los hogares pobres extremos y pobres no extremos sinmiembros objetivo, sea porque renuncian voluntariamente o porque ya cumplieron la edad lmite de19 aos de edad, se conecten con otros Programas, si as lo desean, que estn relacionados contemas de empleo, microempresas, educacin, capacitacin, etc.8

8Nuevo Manual de Operaciones de JUNTOS.


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III.La estrategia de graduacin de los CCTs y sus complicaciones

Una estrategia de graduacin es necesaria debido a que permite revertir la dependencia de lasfamilias y beneficiarios objetivos al programa as como asegurar que solo las familias quemantienen criterios de elegibilidad se mantengan dentro del mismo. Una estrategia de graduacin esadems importante dado que permite que el programa pueda beneficiar a otras familias que nopodra atender de otra manera debido a restricciones de alcance o presupuesto (Yaschine y Dvila2008).

Un reto clave que se presenta para el xito de los CCTs es contar con una estrategia de graduacinde los mismos que responda a los objetivos planteados. Esta estrategia debe englobar una serie decriterios o reglamentos operacionales que definan cuando las familias deben dejar de serbeneficiarias y cul ser su tratamiento una vez terminado su tiempo de permanencia. La mayorade programas en funcionamiento no cuenta con una estrategia de salida claramente establecida y, enalgunos casos en los que esta existe, no es coherente con lo que se busca alcanzar.

Un gran nmero de CCTs que cuentan con una estrategia de salida explcita no respetan la

correspondencia de la misma con las metas de su programa pues consideran condiciones atadas aniveles de ingreso o periodos de tiempo fijos para la permanencia del beneficiario. Este tipo depolticas se encuentran en conflicto con los supuestos objetivos de desarrollo de capital humano alargo plazo de los programas. A pesar de que en pases con altos niveles de pobreza puede resultardifcil acompaar al beneficiario hasta que culmine el ciclo educativo, esta aparece como la nicasolucin lgica para alcanzar el objetivo final del programa (Johannsen, Tejerina y Glassman,2009).

La estrategia de graduacin debe variar segn el enfoque de cada programa, lo que implica que serdistinta si es que el programa cuenta con un enfoque puramente de acumulacin de capital humanoo si el objetivo es alcanzar un esquema de mnimo ingreso. As, la definicin de un enfoque esnecesaria para evitar la dualidad de objetivos que pueda generar conflictos al momento de disearesta estrategia. As, un programa que apunte a aliviar la pobreza de corto plazo debe graduar albeneficiario de acuerdo con este objetivo, es decir, una vez ste ya no sea pobre, supere una lnea depobreza o culmine un periodo determinado para evitar la dependencia mientras que un programaenfocado en el desarrollo de capital humano entre los ms pobres debe apoyar a la familia hasta quese culmine el ciclo de desarrollo principal de este capital, es decir, hasta un nivel de estudiosespecfico. La graduacin en este ltimo caso sera automtica y coincidira con el trmino del ciclode desarrollo del nio.

As, queda claro que la temporalidad del programa debe responder al objetivo principal del

programa: la formacin del capital humano (atado a condicionalidades). Por tanto, se debepromover la culminacin de la educacin primaria y secundaria de los nios y nias. Se hacenfasis en la necesidad de mantener las condicionalidades a travs de la educacin secundaria dadoque es durante esta etapa que se presentan los niveles ms preocupantes de atraso, retiro ydesercin, especialmente en el mbito rural. El programa debe servir como incentivo para que losjvenes logren culminar los estudios secundarios y puedan as recibir apoyo complementario alcesar su estado de beneficiarios para emprender algn tipo de estudio superior o educacin tcnica.Adems, dado el objetivo de alivio de la pobreza, la permanencia en el programa debe ser suficiente


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como para poder dar a las familias un empuje para subir sus ingresos autnomos y, al mismotiempo, la permanencia no debe ser demasiado larga como para desincentivar los impulsos laboraleso de auto-ayuda de las familias. Dado que JUNTOS no es un programa de apoyo para la generacinde recursos de las familias y no debe trabajar con familias que no incluyen beneficiarios objetivo,actuara como puente a otros programas que se encarguen de brindar algn tipo de apoyo o

formacin para permitir a las familias graduadas la salida de la pobreza. Es importante que no secaiga en la tentacin de asignar ms componentes al programa de los que corresponden a su marcoconceptual y que se asegure la migracin de los beneficiarios a programas que respondandirectamente a los objetivos del JUNTOS y a las caractersticas los graduados.

Otra consideracin de suma importancia al momento de disear una estrategia de salida exitosa esconsiderar la necesidad de que se cuente con una estrategia diferenciada segn categoras debeneficiarios. La propuesta actual que se incluye en el nuevo Manual de Operaciones de JUNTOScontempla a los siguientes grupos: pobres extremos con poblacin objetivo, pobres extremos sinpoblacin objetivo, pobres no extremos con poblacin objetivo, pobres no extremos sin poblacinobjetivo y los no pobres. Al respecto, es necesario analizar si esta diferenciacin es adecuada y

suficiente para los beneficiarios del programa.

En el nuevo manual de operaciones del programa se plantea, de manera general, una estrategia degraduacin que busca actuar de manera acorde con los objetivos del mismo. En la misma, seestablece que una vez pasados 4 aos, se realiza un primer proceso de re certificacin en el cual seidentifica si la familia debe permanecer o no en el programa:

Los hogares pobres extremos o pobres que an tengan hijos pertenecientes a la poblacinobjetivo (menores a 19 aos que an no terminen los estudios secundarios) permanecen enel programa por cuatro aos ms.

Los hogares pobres extremos o pobres que ya no cuenten con poblacin objetivo dejan elprograma de forma gradual (siguiendo el esquema inicialmente planteado por el programa).

Los hogares que dejan de ser pobres dejan de inmediato el programa.

Una vez pasados 4 aos ms, se realiza un nuevo proceso de re certificacin en el que se grada unnuevo grupo de beneficiarios:

Si el hogar es pobre extremo y an tiene hijos pertenecientes a la poblacin objetivo,permanece en el programa hasta que sus hijos terminen la escuela secundaria o alcancen los19 aos.

Si el hogar es pobre no extremo y an tiene hijos pertenecientes a la poblacin objetivo estedeja el programa de forma gradual.

Si el hogar es pobre extremo o no extremo sin poblacin objetivo, este deja el programa deforma gradual.

Si el hogar deja de ser pobre este deja el programa de forma inmediata.


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Esta estrategia cuenta con importantes mejoras en el caso de las familias pobres extremas ya que semantiene su permanencia en el programa hasta el momento en que la poblacin objetivo culmina elciclo educativo, sin embargo, se perciben los errores antes mencionados al analizar el caso de lasfamilias pobres no extremas dado que el horizonte temporal no guarda relacin con el objetivo dedesarrollo de largo plazo del capital humano.

Las familias que dejan el programa de forma gradual deben hacerlo cuando exista algn tipo deindicador de la perdurabilidad de los avances realizados a lo largo de los aos de permanencia en elprograma. De esta forma, el reto se encuentra en determinar cundo es que el beneficiario seencuentra en una situacin que le permita sostener su posicin de bienestar en el tiempo,especialmente en lo correspondiente al nivel nutricional de sus hijos y la asistencia a las escuelas,sin la necesidad de incentivos econmicos.

Por otro lado, surge el problema de cmo atender a las familias que ya no cuentan con poblacinobjetivo. Un debate importante sobre este punto es que tanto es responsabilidad de JUNTOS eltratar con esta poblacin cundo su apoyo ya no se encuentra dentro de los alcances del programa.


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IV.Experiencias Internacionales de estrategias de graduacin de CCTs en AmricaLatina.

Los Programas de Transferencias Condicionadas en Amrica Latina se encuentran poco preparadospara la graduacin de sus beneficiarios ya que, en su mayora, no cuentan con estrategias de salidaorientadas a cumplir con sus objetivos finales. Nicaragua y El Salvador, por ejemplo, gradan a susbeneficiarios tras un periodo temporal fijo mientras que Colombia, Brasil y Mxico identifican a lasfamilias listas para la graduacin en base a lmites de edad de su poblacin beneficiaria. Otrosprogramas incluso se encuentran en una posicin en la que no cuentan con una estrategia de salidaestablecida ya que no han alcanzado una etapa en su desarrollo en la que tengan que enfrentarse aposibles graduados.

Antes de presentar brevemente algunas de las experiencias ms relevantes de la regin, esimportante enfatizar que el sustento conceptual de las diversas estrategias de graduacin queimplica que las polticas utilizadas se deben centrar en graduar a los beneficiarios del programa dela pobreza (Lindert, Linder, Hobbs y Briere, 2007). Las polticas solo centradas en la graduacin del

programa buscan eliminar factores como la dependencia e incentivar la productividad delbeneficiario mientras que aquellas centradas en la graduacin de la pobreza buscan asegurar eldesarrollo del capital humano. Una estrategia de salida eficiente y completa debe combinar ambostipos de poltica para as respetar el fin ltimo del programa (el desarrollo del capital humano),mientras que se incentiva que el beneficiario busque ser productivo de manera independiente. Esimportante adems considerar los posible trade-offs (intercambios) que se pueden generar entreambos tipos de polticas.

Los ejemplos ms claros de polticas centradas en graduar a los beneficiarios del programa son:

Establecer periodos mximos de permanencia dentro del programa,

Establecer un nivel mximo de ingreso para que las familias permanezcan dentro delprograma y establecer reducciones paulatinas en el incentivo econmico (stas tambinpueden establecerse en el caso anterior).

Estos mecanismos incentivan al beneficiario a ser productivo por cuenta propia ya que establecenun periodo especfico de ayuda que permite que la familia planifique el uso de los fondos que recibey, busque utilizar los fondos y su tiempo de manera que pueda optimizar el flujo de beneficios. Astambin, una reduccin paulatina de beneficios puede tener el efecto extra de concientizar a lasfamilias respecto a que tanto tiempo les queda dentro del programa.

Por otro lado, las polticas enfocadas en la graduacin del beneficiario de la pobreza son

principalmente aquellas relacionadas con la reduccin de la vulnerabilidad del mismo. Algunas delas ms importantes son:

Establecer condiciones educativas que busquen potenciar el rendimiento de los alumnos(p.ej. bonos por completar grados o por alcanzar un cierto nivel de rendimiento).

Establecer lmites de edad que contemplen el ciclo educativo completo del nio,


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Apoyar a los beneficiarios mediante proyectos de asistencia social que ataquen problemasespecficos de la familia (p.ej. proyectos que traten la violencia familiar).

Potenciar el CCT de modo que acte como puente a otros programas relacionados a ampliarlas oportunidades laborales del beneficiario tanto durante el tiempo que permanece dentrodel programa como cuando culmina el ciclo educativo bsico.

Este tipo de polticas buscan que el beneficiario cuente con ms herramientas de modo que, cuandodeje el programa, este sea capaz de valerse por s mismo, de modo que la transferencia ya no seanecesaria.

De este modo, debe quedar claro que el utilizar polticas centradas nicamente en graduar albeneficiario del programa puede resultar sumamente perjudicial para alcanzar los objetivos delmismo ya que el momento establecido puede no guardar relacin con que tan vulnerable es elbeneficiario y concluir el esfuerzo de lograr el objetivo de formacin de capital humano. Esta faltade consistencia, existente en algunos programas de la regin, se hace especialmente evidente unavez que estos alcanzan un nivel de madurez en el que tienen que enfrentarse al cumplimiento de

ciertas condiciones preestablecidas para la graduacin de un nmero importante de beneficiarios. Esen estos momentos en que los programas que cuentan con lmites temporales de alrededor de cuatroaos para la graduacin de beneficiarios - como los que se encuentran en Per, Nicaragua y ElSalvador- tienden a redefinir sus normas de salida de modo que incluyan polticas orientadas a lagraduacin de la pobreza.

A continuacin, se exponen las experiencias de tres de los programas ms importantes de la regin:Bolsa de Familia de Brasil, OPORTUNIDADES de Mxico y Chile Solidario de Chile. Pararealizar esta seleccin se tomaron en cuenta criterios como el nivel de madurez del programa, elimpacto positivo que el programa ha tenido sobre sus beneficiarios y el desarrollo de su estrategiade graduacin.

Bolsa de Familia, por ejemplo, es el CCT con mayor nmero de beneficiarios a nivel mundialmientras que OPORTUNIDADES es uno de los programas ms estudiados por aquellos quedesarrollan programas de transferencias condicionadas. La eleccin de Chile Solidario, por otrolado, se bas en que este es tal vez el nico programa de la regin que cuenta con una estrategiaclaramente establecida que a la vez guarda consistencia con sus objetivos. Sin embargo, a pesar delas buenas experiencias con las que este programa cuenta, su estrategia no es aplicable a un CCTcomo JUNTOS dado que la estructura del programa es bastante distinta. An as, se presentanpuntos bsicos haciendo nfasis en el rol del programa como puente, debido a su potencialrelevancia para el proceso de reestructuracin de la estrategia de salida de JUNTOS.

Luego, al finalizar la seccin, se comentan brevemente las experiencias de otros programas de laregin y se presenta un cuadro resumen con las principales estrategias de graduacin de CCTs enAmrica Latina.


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BRASIL - Bolsa de Familia9

Bolsa de Familia es el Programa de Transferencias Condicionadas ms grande a nivel mundial.Actualmente alcanza a 11.1 millones de familias en todo Brasil y provee dos tipos de beneficios:una transferencia bsica (completamente incondicional) que se brinda a las familias en pobrezaextrema y una transferencia que vara segn el nmero de hijos menores a 17 aos de cada familia.Esta ltima transferencia se encuentra atada a condiciones que buscan el desarrollo de los niostales como la asistencia a la escuela, la vacunacin infantil y la asistencia de las madres a controlesprenatales.

Bolsa de Familia sigue la lgica del resto de CCTs de la regin al mantener como objetivo eldesarrollo del capital humano, sin embargo, el programa tambin se enfoca en proveer a las familiasde un ingreso mnimo, por lo que existe cierta controversia respecto a si este es un CCTconvencional o si es que se trata de un primer paso hacia un esquema de ingreso bsico universal.Esta primera distincin respecto al resto de programas de la regin es determinante al momento deanalizar su estrategia de graduacin.

En un inicio, el programa se dise con el fin de poder apoyar al beneficiario hasta el punto de queeste se encuentre en las condiciones de emanciparse de la transferencia, es decir, hasta elmomento en que ya no se encuentre en una situacin en que la necesite. A pesar de que este enfoqueno se ha dejado del todo de lado, parece haber perdido importancia dado que algunos sectoresconsideran que el tiempo necesario para que los beneficiarios se independicen es bastante largo, porlo que la propuesta incluye acompaar al beneficiario a travs del ciclo educativo bsico, ms noespera a que se cumpla la graduacin estricta de la pobreza. Actualmente, el programa propone unaestrategia de graduacin que consiste en la recertificacin de hogares cada dos aos (segn el nivelde pobreza del hogar) hasta el momento en que los nios alcancen los 17 aos (dependiendo de laasistencia a la escuela), sin embargo, esta estrategia an puede ser mejorada de manera significativa

mediante la incorporacin de polticas que apoyen a que la graduacin se d en un momento en queel beneficiario sea menos vulnerable.

Bolsa de Familia apunta a la graduacin del programa a travs de la independencia del beneficiario,lo que implica enfocarse en polticas de graduacin de la pobreza. Segn un documento dediscusin publicado por el Banco Mundial en el 2007, existen reformas tanto dentro como fuera delprograma que pueden realizarse para impulsar de manera ms eficiente este objetivo. A nivelinterno, la principal recomendacin -la ampliacin del lmite de edad para que contemple laeducacin secundaria dentro de los requerimientos del programa- ya fue implementada en Marzodel 2008, sin embargo, an quedan dos recomendaciones a considerar: implementar unadisminucin paulatina de los beneficios otorgados y la redefinicin de transferencias educativas de

modo que contemplen el mayor costo de oportunidad al que se enfrenta un estudiante conformeavanza en el proceso educativo.

9La informacin en base a la que se elabor este apartado se puede encontrar en: Lindert, Linder, Hobbs y Briere, 2007.The Nuts and Bolts of Brazils Bolsa Famlia Program: Implementing Conditional Cash Transfers in a DecentralizedContext. World Bank; Britto, Tatiana y Federal Senate, 2008. Brazils Bolsa Famlia: Understanding Its Origins andChallenges. IPC.


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El segundo grupo de recomendaciones enfocadas a las reformas que pueden realizarse fuera delprograma contemplan la funcin de Bolsa de Familia como identificador de beneficiarios paraprogramas de asistencia social y como puente para programas enfocados a la ampliacin deoportunidades laborales. El primer punto busca utilizar al programa para ubicar a aquellas familiasque presentan vulnerabilidades especficas que no permitan su correcto desarrollo como la violencia

familiar o la presencia de alguna limitacin fsica de forma que, con la ayuda tanto del apoyo socialcomo de la transferencia, el beneficiario cuente con ms capacidades al momento de dejar elprograma. El segundo punto presenta una idea similar ya que se enfoca en que las personas que yahan terminado los estudios secundarios (y, por tanto, dejan de ser beneficiarios de la transferenciacondicionada del programa) puedan permanecer en un programa que vele por el incremento de susposibilidades de trabajo. Ntese que este grupo de recomendaciones limitan el papel de Bolsa deFamilia al de programa intermediario en la bsqueda de la graduacin de la pobreza y no buscanampliar su campo de intervencin directa.

Cabe resaltar que el Ministerio de Desarrollo Social de Brasil ya cuenta con experienciasimportantes en el campo de asistencia social y que ha demostrado ser capaz de unir a los

beneficiarios de Bolsa de Familia con programas enfocados a la ampliacin de posibilidades detrabajo. En el ao 2007, a pesar de que la mayor cantidad de familias que atendan a los centros deasistencia social lo hacan por autoseleccin, ya se encontraba en planeamiento el priorizar a losbeneficiarios del programa de forma que se puede identificar de la mejor manera posible a aquellasfamilias que requeran este tipo de asistencia. As, se identifica a un beneficiario especialmentevulnerable de Bolsa de Familia si se dan algunas de estas dos situaciones: (i) si las familiasbeneficiarias comienzan a incumplir con las condicionalidades o (ii) si el diagnstico inicial de lasfamilias las cataloga como extremadamente vulnerables. De este modo, la asistencia socialactuara como una forma de respaldar el progreso del beneficiario y as permitirle graduarse cuandose encuentre listo para hacerlo.

Actualmente, el paso de beneficiarios de Bolsa de Familia a programas que buscan incrementar lasopciones laborales los mismos es un tema priorizado. En lo que se refiere a experiencias, elprograma ha forjado alianzas con numerosos programas enfocados en la generacin de ingresos demanera que estos prioricen la insercin de sus beneficiarios. La eleccin de que beneficiario deberaacceder a cada servicio se realiza a travs del registro Cadastro nico, el que cuenta coninformacin multidimensional de los beneficiarios. El Cadastro nico, a modo de ejemplo, haservido para priorizar beneficiarios en el caso de programas de asistencia a agricultores, programasde entrenamiento de jvenes en actividades productivas, etc.

Finalmente, cabe mencionar que, a pesar de la evolucin de la estrategia de salida del programa ylos avances que se han ido realizando en busca de hacer a los beneficiarios ms independientes y

menos vulnerables, cabe preguntarse si la experiencia de Bolsa de Familia es replicable en el casode JUNTOS por cuanto Bolsa Familia tiene muchas caractersticas de programa de ingreso mnimoal cul le corresponde una estrategia de salida totalmente distinta. Como se mencionanteriormente, la delimitacin del objetivo del programa es necesaria al momento de establecer laestrategia de graduacin aplicable.


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MXICO - OPORTUNIDADES10

OPORTUNIDADES es uno de los Programas de Transferencias Condicionadas ms estudiado anivel mundial. Las experiencias del mismo, tanto en diseo como en implementacin, han sido degran ayuda para numerosas instituciones en el proceso de aprendizaje continuo que se requiere parael diseo de otros CCTs. Actualmente, el programa cuenta con 5 millones de beneficiarios en reasrurales y urbanas de todo Mxico.

El programa naci con el nombre de PROGRESA en 1997 con el fin de acabar con la transmisinintergeneracional de la pobreza a travs del incremento del capital humano entre los ms pobres.Para esto, el programa utiliza a modo de incentivo la provisin condicionada de transferencias debeneficios. Estos beneficios incluyen: una transferencia de efectivo para el consumo de alimentos;suplementos nutricionales para los nios pequeos, mujeres embarazadas y mujeres en etapa delactancia; acceso a servicios de salud primarios; becas para la educacin desde tercer ao hasta elfin de la secundaria; incentivos econmicos adicionales para la culminacin de la educacinsecundaria y para la transicin entre educacin secundaria y educacin superior; y transferencias de

efectivo para beneficiarios de edad. El acceso a estos beneficios se encuentra atado a un nivel deasistencia de los nios a la escuela as como a la asistencia a controles y charlas de salud.

Como en todos los CCTs de la regin, la estrategia de graduacin a utilizar se plante como unproblema desde los inicios del programa. En un primer momento, la estrategia planteada fuegraduar beneficiarios nicamente cuando estos dejen de poder ser calificados como elegibles.Esto se decidira en base al estado socioeconmico de la familia en una reevaluacin efectuada cadatres aos. Luego, se aument una condicin para as presentar un segundo esquema diferenciado.De este modo, las familias cuyos ingresos excedieran el ingreso mximo para admisin ms elmonto correspondiente a una transferencia mensual para alimentos seran transferidas a un segundoesquema, el que consiste en el beneficio original menos la transferencia en efectivo para alimentos y

la beca para la educacin primaria (se asume que el beneficiario ahora puede cubrir estos gastos).Las familias trasladadas a este ltimo esquema permaneceran dentro del mismo por tres aos traslos cuales abandonaran el programa.

Esta estrategia diferenciada fue diseada como una poltica enfocada en la graduacin debeneficiarios ya que tuvo como principal fin reducir la dependencia del programa. La estrategia desalida, entonces, se centra en que slo aquellas familias que cuenten con un ingreso que las califiquecomo elegibles permanezcan dentro del programa, lo que permite que, una vez las familias con uningreso mayor al establecido se graden, OPORTUNIDADES pueda incorporar a nuevosbeneficiarios que antes no poda apoyar debido a su restriccin presupuestaria. Sin embargo, a pesarde los beneficios de este tipo de estrategia, se debe recordar que utilizar estrategias enfocadas en la

10La informacin en base a la que se elabor este apartado se puede encontrar en: Yaschine, Iliana y Laura Dvila, 2008.

Why, When and How should beneficiaries leave a CCT porgramme? IPC. Fiszbein y Schady, 2008. Conditional CashTransfers: Reducing Present and Future Poverty. World Bank.


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graduacin del programa y no de la pobreza puede ocasionar que muchos de los graduadosmantengan un nivel de vulnerabilidad que no les permita mantener los objetivos del programa.

En el ao 2003, las primeras familias fueron trasladadas al segundo esquema lo que permiti que serealizaran diversos estudios para as identificar ajustes que pudiesen hacerse a la estrategia degraduacin de OPORTUNIDADES. En base a esto, se encontr que tras los primeros tres aos eranmuy pocas las familias que superaban la barrera de ingresos establecida, por lo que el impacto delprograma sobre los ingresos no es corto plazo y requiere de un periodo ms prolongado para tenerun efecto significativo. Tras seis aos dentro del programa, el 20% de las familias pasaban alsegundo esquema, sin embargo, algunas de estas encontraban difcil mantener sus inversiones encapital humano (educacin primaria y alimentos), en especial aquellas que contaban con miembrosde alta edad o con algn tipo de discapacidad. Finalmente, se encontr que slo el 4% de lasfamilias que haban cruzado el umbral propuesto fueron capaces de mantener este nivel de ingresos.

Estos resultados expusieron varias de las fallas de la estrategia utilizada, por esta razn, a travs delperiodo 2006-2008, OPORTUNIDADES ajust su estrategia de graduacin para contemplar

algunos de estos puntos. La nueva estrategia contempla un nuevo periodo de evaluacin de seisaos (antes este periodo era de tres aos) tras el cual, en caso la familia cruce la lnea de ingresosestablecida, la familia permanece por seis aos ms en el programa, tras los que deja de serbeneficiaria. En el caso la familia no logre cruzar la lnea de ingresos tras la primera evaluacin,esta permanece en el esquema regular del programa hasta una segunda evaluacin realizada a losocho o nueve aos de haber ingresado al programa. Si es que la familia cruza la lnea de ingresosestablecida, esta es transmitida de manera inmediata al segundo esquema por tres aos, tras loscuales deja de ser beneficiaria. Otros cambios realizados fueron establecer un nico periodo deevaluacin sin diferenciar entre beneficiarios en rea rural o urbana, limitar la estrategia de salida aaquellos beneficiarios que no fueran de edad avanzada y, finalmente, permitir que las familias quehaban dejado el programa puedan retornar a l si su calidad de vida se ve afectada.

De este modo, el principal reto del criterio de graduacin finalmente establecido es determinar si losbeneficiarios trasladados al nuevo esquema son capaces de mantener el incremento en el ingresoregistrado a travs del tiempo, as como si son capaces de mantener las prcticas enfocadas enpotenciar el capital humano sin el incentivo econmico. Una de las discusiones principales respectoal tema se centra en si las familias deben salir del programa basndose en indicadores de pobrezacuando el objetivo del programa es el desarrollo de capital humano. As, quienes defienden lagraduacin en base a indicadores de capital humano se centran en que un aumento de ingresos noasegura que se mantengan las inversiones en educacin, salud y nutricin que apuntan a acabar conla transmisin intergeneracional de la pobreza y que una estrategia de graduacin como la utilizadaactualmente est an enfocada en un objetivo de eliminacin de la pobreza de corto plazo.


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CHILE Chile Solidario11

El programa Chile Solidariofue creado en el ao 2002 como parte de una estrategia gubernamentalorientada a superar la pobreza extrema mediante el desarrollo de capital humano. Su modo deaccin es bastante distinto al del resto de programas analizados, ya que, a pesar de brindar tambintransferencias condicionadas de efectivo, estas no buscan acompaar al beneficiario a lo largo de sudesarrollo, sino actan como un incentivo para que el beneficiario logre ser transferido a programasque puedan atender sus necesidades de manera ms especfica. As, Chile Solidarioacta mediantela articulacin de diversos programas y servicios sociales de la red pblica de forma que puedaasegurar que los mismos sean utilizados preferentemente por sus beneficiarios, quienes constituyenla poblacin ms vulnerable del pas. El programa cuenta con tres componentes principales: (i) uncomponente de apoyo familiar y transferencias condicionadas (Programa Puente), (ii) uncomponente de subsidios monetarios y (iii) un componente que se encarga de asegurar el accesopreferente de los beneficiarios a otros programas de atencin social.

El Programa Puente, componente de Chile Solidario orientado a la atencin de familias

extremadamente pobres o vulnerables, es uno ejemplos ms populares de programas enfocados enactuar como puentes entre sus beneficiarios y aquellos programas o servicios que pueden atenderde manera ms efectiva los requerimientos de los mismos. Este componente tiene como objetivoprimordial la superacin de la exclusin de los ms pobres a travs de la promocin de la asistenciay proteccin social.

Para lograr sus objetivos, el programa cuenta con una serie de elementos que contribuyen con suefectividad. Los cinco principales son los siguientes:

Unmecanismo adecuado de identificacin de beneficiariosque requieran la asistencia dealgunos de los programas de la red pblica. Esto se logra a travs de la Ficha de Proteccin

Social (Ficha CAS) la que cuenta con informacin multidimensional del beneficiario. Transferencias de efectivopor un periodo limitado de dos aos. Este Bono de Proteccin

Familiar, que comienza en una suma aproximada de US$15 y decrece gradualmente a lolargo del periodo de accin intensiva del programa (24 meses), acta como incentivo a laasistencia al resto de componentes del programa.

Atencin psicosocialbrindada por especialistas durante una serie de reuniones. Estas sonde suma importancia para el xito de la iniciativa ya que a lo largo de las mimas se buscaconstruir, de manera conjunta con el beneficiario, una estrategia de desarrollo para lafamilia basada en: salud, trabajo, educacin, dinmica familiar, identificacin odocumentacin, vivienda e ingreso.

Vnculos entre el beneficiario y otros programas que puedan atender de manera ms

especfica sus necesidades. El programa conecta a los beneficiarios, en base a la

11La informacin en base a la que se elabor este apartado se puede encontrar en: Lindert, Linder, Hobbs y Briere, 2007.

The Nuts and Bolts of Brazils Bolsa Famlia Program: Implementing Conditional Cash Transfers in a DecentralizedContext. World Bank. Johannsen, Tejerina y Glassman, 2009. Conditional Cash Transfers in Latin America: Problemsand Opportunities. Request for proposal: Improving the efficiency of Conditional Cash Transfer Programs, 2009. IDB.


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informacin recolectada durante las reuniones de atencin psicosocial, con otros programastanto de asistencia social, impulso laboral o de transferencias que sean adecuados para queel desarrollo de estas personas sea sostenible y eficiente.

Mecanismos de control y de monitoreo de resultados que permiten el continuo

mejoramiento del programa.

De este modo, la efectividad de Chile Solidario radica en la coordinacin de estos elementos, por loque durante un periodo de dos aos, este se dedica a atender de manera intensiva a sus beneficiariosde forma que pueda diagnosticar sus principales problemas y as pueda ayudarlos de la manera msadecuada. El incentivo econmico, de esta forma, es utilizado para condicionar la asistencia alprograma y a sus componentes, por lo que es efectivo que cuente con un periodo de duracin fijo.El mecanismo de graduacin del programa, en trminos generales, no es estrictamente comparablecon el utilizable por programas que sigan el esquema de JUNTOS ya que Chile Solidario contemplaun periodo de intervencin de dos aos seguido por una etapa de salida de tres aos consistentescon su objetivo de servir como puente a otros programas.

As, las experiencias de Chile Solidario deben ser tomadas en cuenta dada su efectividad comoprograma puente y las potencialidades que el contar con un componente de este tipo podra tenersobre el desarrollo del capital humano una vez los beneficiarios se graden del programa JUNTOS.


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Otras experiencias12

Los programas de transferencias condicionadas en Amrica Latina se encuentran, en su mayora, enun proceso de continuo rediseo, pues an se enfrentan con numerosos obstculos por superar. Adiferencia del caso Chileno, los programas de la regin cuentan con una estructura bastante similara la de JUNTOS y se encuentran tambin con estrategias de salida que requieren ser reestructuradas.

As, por ejemplo, programas como los que se encuentran en El Salvador o Per cuentan con unaestrategia de graduacin establecida en un lmite temporal fijo que no responde a los objetivos delprograma, razn por la cual se enfrentan con la necesidad de replantearla. Colombia, por otro lado,cuenta con un periodo inicial de cuatro aos el cual se prolonga si es que el beneficiario se mantieneelegible, es decir, siempre y cuando este se encuentre dentro de los rangos de edad establecidos(menor a los 18 aos). Esta estrategia funciona de manera bastante similar a la utilizada en Brasil.

Un ltimo caso que resulta interesante mencionar es el de Jamaica, el que, a pesar de contar con unrango de beneficiarios ms amplio que JUNTOS ya que tambin contempla a personas de edadavanzada, con discapacidades, mujeres lactantes y adultos pobres, cuenta con una estrategia de

graduacin de nios aplicable en el caso peruano. El programa, de este modo, grada a las familiasde las transferencias enfocadas a los nios una vez estos terminan la educacin secundaria, lo quetoma en cuenta el ciclo de desarrollo educativo del capital humano.

Cuadro 1: Estrategias de Graduacin de Programas de Transferencias Condicionadas

Brasil Recertificacin cada 2 aos (segn el nivel de pobreza) hastaque el beneficiario alcanza los 17 aos.

MxicoReevaluacin de la condicin socioeconmica de la familiacada 6 aos. Salida paulatina del programa si los ingresos de lafamilia exceden a un monto dado.

Chile Salida del programa tras un periodo fijo (2 aos). Fase desalida de 3 aos.

Colombia Permanencia hasta que el beneficiario alcance los 18 aos.Evaluacin a los 4 aos.

Nicaragua Periodo fijo (3 aos). Acceso a servicios de salud y educacinpor 2 aos ms.

El Salvador Periodo fijo (3 aos).

JamaicaSalida del programa una vez que el nio culmine la educacinsecundaria.

12La informacin en base a la que se elabor este apartado se puede encontrar en:

Johannsen, Tejerina y Glassman, 2009. Conditional Cash Transfers in Latin America: Problems and Opportunities.Request for proposal: Improving the efficiency of Conditional Cash Transfer Programs, 2009. IDB.Vsquez, Enrique. Subsidios para los ms pobres: Sern beneficiados los nios en pobreza extrema?, 2005.


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V. Principales resultados del Trabajo de Campo Cualitativo de hogares beneficiarios deJUNTOS y sus localidades13

En la presente seccin se presentan los principales resultados del trabajo de campo cualitativorealizado sobre una serie de hogares que han sido beneficiarios de JUNTOS desde el ao 2005 y susrespectivas localidades. Este estudio busc recolectar informacin para as tener en cuenta laspercepciones, necesidades y expectativas de los actuales beneficiarios a fin de evitar tensionessociales a partir de la implementacin de la estrategia de graduacin, es decir, busc contribuir aldiseo de una estrategia que se adece a las zonas de intervencin.

En este contexto, el trabajo cualitativo de campo tuvo los siguientes objetivos principales:

Recoger informacin acerca de las percepciones de las madres beneficiarias del programaacerca de: lo recibido del programa (para los nios y nios y el hogar en general), susnecesidades, sus posibilidades de continuar en el programa y de su salida o migracin haciaotros programas.

Recoger informacin acerca de las aspiraciones y limitaciones de los hogares, de sus

aspiraciones ocupaciones y de posibilidades de auto-sostenimiento y de mejora de bienestar. Recoger informacin a nivel de las comunidades visitadas sobre existencia y ausencia de

programas sociales, tanto productivos como otros (alimentarios, de proteccin social, etc.) ytanto gubernamentales como de otras instituciones.

Para lograr estos objetivos, el trabajo de campo implic realizar dos tipos principales de entrevista:

Entrevistas semi-estructuradas a una muestra no representativa de hogares beneficiarios de

JUNTOS desde el 2005 en relacin a sus capacidades y preferencias ocupacionales, comotambin sus percepciones de bienestar y desarrollo futuro.

Entrevistas semi-estructuradas a los principales actores de las comunidades (presidentescomunales) y autoridades locales (alcaldes, regidores, gobernadores, etc.) en cuanto a

programas locales existentes, potenciales econmicos y laborales en la regin.

En cada comunidad y distrito, se realizaron 12 entrevistas a mujeres beneficiarias y 3 entrevistas aautoridades locales coordinadas con cada promotor JUNTOS de la zona. Estas entrevistas sehicieron en las cuatro regiones en las que se inici la implementacin de JUNTOS: Huancavelica,Ayacucho, Apurmac y Hunuco. En cada una de estas regiones se seleccion, en coordinacin conJUNTOS, slo un distrito utilizando como criterios el nivel de ruralidad y/o lejana.

13Esta seccin se basa en:Alczar y Cavero, 2010. Resultados del Trabajo de Campo Cualitativo de hogares beneficiarios de JUNTOSy sus localidades para contribuir al diseo de una estrategia de graduacin del programa JUNTOS.


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Los distritos elegidos fueron los siguientes (data 2007):

Cuadro 2: Distritos elegidos

Luego, dadas las restricciones de tiempo y el carcter cualitativo del estudio, se seleccion slo unacomunidad de cada distrito siguiendo los mismos criterios empleados para la eleccin del distrito,

de este modo, del distrito ms urbano se seleccion la comunidad ms urbana, y en el distrito msrural y lejano se seleccion la comunidad ms rural y remota. As, los distritos elegidos se ordenansegn accesibilidad y ruralidad de la siguiente manera:

Cayna - Ambo - Hunuco: el distrito ms cercano y accesible de la ciudad capital de laregin.

Vilcas Huamn - Vilcas Huamn - Ayacucho: el distrito ms accesible y ms urbano,teniendo en cuenta que este distrito es capital de provincia.

Anta- Acombamba- Huancavelica: relativamente accesible teniendo en cuenta que existe unflujo mayor que entra por el distrito de Paucar y que viene desde Huancayo, peromarcadamente rural (por porcentaje de poblacin rural).

Tumay Huaraca- Andahuaylas- Apurimac: distrito muy pequeo cuyo acceso es de mayor

dificultad y es marcadamente rural.

A continuacin, se presentan los principales resultados de este trabajo segn los principales temasdesarrollados en las entrevistas realizadas resaltando los puntos que cuentan con mayor relevanciaal momento de disear una estrategia de salida que se adece a las percepciones, necesidades yexpectativas de las zonas de intervencin.

a) Principales caractersticas de los distritos analizados y sus familias

Los distritos analizados cuentan con distintos referentes de altitud (desde 3, 300 a 3, 600), sinembargo, las condiciones ecolgicas son muy similares en todas las regiones: poca de lluvia ysequa, cada de heladas y terrenos agrcolas principalmente en pendientes.

As, las principales distinciones entre los mismos se refieren al tipo y extensin de la tierra. De estemodo, mientras que en Vilcas Huamn (Ayacucho), Anta (Huancavelica) y Cayna (Hunuco) lospobladores cuentan con tierras agrcolas cercanas y con pastos de altura de poca calidad, en TumayHuaraca (el distrito ms rural, en Apurmac) hay un uso ms extensivo de la ganadera por tenermayores tierras de pastizales (tambin de baja calidad) a pesar de que sus chacras se ubican a 2horas de sus casas.

Distrito elegido ReginPoblacin

total

Densidadpoblacional(Hab/km2)

ndice deruralidad

Tasa depobrezaextrema

Tasa dedesnutricin

infantil

Cayna Hunuco 3,704 22.3 54% 50% 59%

Vilcas Huamn Ayacucho 8,300 38.3 65% 46% 49%

Anta Huancavelica 8,253 90.3 94% 64% 61%

Tumay Huaraca Apurmac 2,144 4.8 66% 54% 64%


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En cuanto a la composicin de las familias, resalta el que, en todos los casos, ninguna de las madresculmin los estudios secundarios mientras que slo unos pocos padres haban culminado estosestudios. El nmero de hijos es relativamente alto para muchas familias en los cuatro distritos, porlo que cuentan con una alta carga familiar que cubrir. Adems, en Tumay Huaraca, se puede notarun problema extra ya que muchas de las madres son solteras. En casi todos los casos, las madresposeen dos o ms hijos beneficiarios de JUNTOS.

b) Acceso a servicios de salud y educacin

En tres de los cuatro distritos analizados, se cuenta con postas y escuelas cercanas al hogar, por loque la lejana no resulta un problema importante al momento de cumplir con las condicionalidades.En Tumay Huaraca, en cambio, se presentan casos en que los nios se encuentran atrasados en laescuela ya que tuvieron que esperar algunos aos antes de ingresar dado que no podan realizar eltrayecto solos (el tiempo necesario para el viaje era de aproximadamente una hora); no obstante, elapoyo de JUNTOS se muestra importante para que estas familias aseguren llevar a sus hijos lo antesposible a las escuelas y postas.

Gracias a las condicionalidades establecidas, las familias se organizan de forma que sus hijospuedan acceder a la educacin a la edad adecuada, por lo que se organizan de forma que miembrosmayores de las familias acompaen a los ms pequeos o coordinan el desplazamiento con otrosvecinos. En todos los casos, los pobladores asisten a la posta para sus respectivos controles.

c) Actividades econmicas en la zona

La agricultura se utiliza, en todos los casos, principalmente para el autoconsumo. As, en TumayHuaraca (Apurmac) los principales ingresos econmicos se deben a la venta de ovejas, cuyes yvacas, as como al trabajo de los hombres como jornaleros en chacras fuera del distrito. La situacines bastante similar en Vilcas Huamn (Ayacucho) y Cayna (Hunuco), con la nica diferencia de

que en estos ltimos distritos se presentan algunos negocios menores (tiendas, principalmente). EnAnta (Huancavelica), en cambio, la principal diferencia se encuentra en que algunas familias captanun ingreso no tan nfimo de las actividades agrcolas (mayor a 100 soles al ao).

En la mayora de casos (excepto en Cayna) se seal un importante ingreso anual mediante la ventay reventa de animales mayores, mientras que an existe un uso mnimo de negocios por crianza deanimales menores; esta limitacin se asocia en todos los casos a la falta de agua, lo cual imposibilitatener pastos mejorados para alimentar a sus cuyes.

As, dados los bajos ingresos monetarios con los que cuentan las familias, el apoyo de JUNTOS enlos cuatro distritos es relevante ya que les permite pagar los gastos necesarios para la educacin yalimentacin de sus hijos; teniendo en cuenta el alto nmero de hijos que en promedio poseen.

En cuanto a las potencialidades econmicas percibidas por las familias, la mayora indica que, decontar con capital extra, las inversiones se realizaran principalmente en la compra de animales(mayores o menores) o en crear un negocio (ya sea de engorde de animales mayores o de reventa),sin embargo, tambin indican que estas actividades se ven limitadas por la falta de agua y pastos.Pocas familias entrevistadas invertiran en actividades agrcolas dados los precios poco favorables ylos riesgos asociados.


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d) Programas sociales y apoyo estatal

En la actualidad, en casi todos los distritos, el apoyo del Estado mediante programas sociales sereduce a lo alimentario. Este apoyo se realiza principalmente mediante los programas Vaso deLeche, Comedor Popular y Almuerzos Escolares. Otras iniciativas a resaltar son las realizadaspor el MINSA para promover la asistencia a controles de salud mediante los incentivos CanastaFamiliar y Papillas.

En los distritos de Vilcas Huamn y Anta tambin se encontr la presencia de AGRORURAL(antes PRONAMACHS), sin embargo, su apoyo es an mnimo (baja de personal) y se limita altema forestal. En Anta, por otro lado, resalt tambin el importante apoyo recibido de Critas.

Al preguntar a las autoridades de los distritos cuales son los aspectos en los que consideran que elapoyo estatal es ms urgente, la mayora seala que hacen falta proyectos que cuiden y extiendan elagua para hacer regar chacras y poder incrementar la productividad. En su opinin, sin proyectosgrandes, las mejoras van a ser mnimas y slo sern accesibles para pocas familias.

e)

El apoyo de JUNTOS

La mayora de las familias entrevistadas tienen un tiempo considerable en JUNTOS durante el cualhan recibido 200 soles cada dos meses. De este monto, ms de la mitad es destinado (en meses singastos extraordinarios) a la compra de alimentos, sin embargo, los gastos en alimentacin paralograr una mejor nutricin (compra de carne, verdura, frutas, menestras) son an gastos menores.As, los alimentos no duran para todo el mes y se brindan en pequeas cantidades. Estos problemasson an mayores cuando la familia cuenta con 3 hijos o ms y no tiene ningn ingreso constante.

El segundo gasto importante al que se destina el dinero recibido de JUNTOS es el realizado entorno a tiles escolares, uniformes y zapatos. As, existe un fuerte gasto anual por nio que se ha

mostrado en todos los distritos en torno a este rubro, por lo que cubrir estos gastos anuales requiereun ahorro previo que, de no recibir el apoyo de JUNTOS, slo se podra lograr mediante el trabajocomo jornalero y/o vendiendo animales mayores.

JUNTOS brinda a las familias un ingreso constante que les permite cubrir gastos de formacomplementaria. Este dinero ha sido de gran ayuda para la adquisicin de alimentos que permitanque los nios alcancen un mejor estado nutricional (gasto que no exista antes del programa) y paracubrir los crecientes gastos escolares. Cabe resaltar que, dados estos gastos, las familias cuentan conpocas posibilidades de ahorrar en cuestiones productivas el dinero brindado por JUNTOS. Estedinero no es el suficiente como para hacer un negocio de engorde o reventa, sin embargo, puedemanejarse de forma que permita comprar animales menores (que se usarn ms para el consumo) o

cras de animales mayores (esperando que les genere un ingreso despus de 1 ao de crianza).

Otro punto a resaltar es la arbitrariedad con la que las promotoras locales definan en qu se gastabay en qu no el dinero brindado por JUNTOS. Adems de las condiciones regulares, las madres hansido obligadas (bajo la amenaza de ser suspendidas tres meses del beneficio econmico brindadopor el programa) a realizar actividades tan diversas como tejer mantas para vender, participar encampeonatos de deporte, limpiar la casa, construir cocinas mejoradas o cuartos en sus hogares, etc.


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No obstante, pocas madres se quejaron respecto a este punto ya que consideran que lascondicionalidades impuestas son para el propio bien de sus familias.

f) Percepcin de JUNTOS

El principal punto a resaltar en cuanto a la percepcin que tienen las madres entrevistadas respecto a

JUNTOS es que estas tienen claro que los beneficiarios del programa son sus hijos y no la familiaen conjunto. Esto es importante dado que, al momento de indagar respecto a por cunto tiempo msesperaban recibir la transferencia, las respuestas se encontraban atadas a una etapa del desarrollo desus hijos:

Que contine JUNTOS para sus hijos hasta que terminen siquiera su universidad,porque cuando entre a Universidad necesitar ms dinero (Raymunda CceresVargas- Tumay Huaraca)

Hasta que termine su universidad [mi hijo]porque con eso ya puede trabajar(Vilma Rodrguez- Vilcas Huamn)

Me gustara que JUNTOS me apoye 20 aos ms, hasta que mi hijito menortermine de estudiar universidad (Fibiana de la Cruz- Anta).

Yo quisiera que JUNTOS me apoye hasta que mis hijos terminen sus estudiosCon el estudio, los profesionales ganan ya fijo su sueldo, en cambio en laagricultura es difcil joven, a veces cae el hielo o la rancha, ah fracasas (JuanaBravo- Cayna).

Hasta que tengan 17 o 18 aos queremos que nos apoyen, ya tiene fuerza para quepuedan trabajar cuando es mayor de edad ya tiene razones, ya puede ir a ciudad

a trabajar, y ganar unos centavitos (Flix, esposo de Delia Villanueva- Cayna).As, existe gran inters por parte de los beneficiarios en general porque JUNTOS siga apoyando asus hijos por una mayor cantidad de aos a fin de que estos tengan ms posibilidades de culminar laeducacin secundaria y de cursar estudios superiores.

Todos los padres y madres muestran optimismo en que harn terminar sus hijos la escuela y que sies que no la terminan ser slo porque as lo querra su hijo, ya que ellos haran todo lo que sea parahacer terminar su secundaria. Dado que cada familia posee 2 o ms hijos y poca tierra para repartirentre ellos, JUNTOS es de gran importancia para que la nueva generacin pueda salir de la pobreza:esto implica poder estudiar en Universidad e Instituto, luego conseguir un trabajo remunerado queno le limite a vivir como un campesino que posee poqusima tierra de la cual subsistir.

JUNTOS an tiene que asegurar que su inversin no se estanque en los estudios secundarios, sinoque tambin posibilite el ingreso de los hijos de campesinos a los estudios superiores tan anhelados.En los 4 distritos estudiados (especialmente en Cayna) surgi la alternativa de que los hijos mayoresestudien y trabajen al mismo tiempo, lo que posibilitara que estos efectivamente terminen susestudios.


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De este modo, el Trabajo de Campo Cualitativo demostr que las familias son conscientes de quelos beneficiarios del programa son los nios, por lo que no esperan que el apoyo econmico losacompae una vez sus hijos dejen de ser parte de la poblacin objetivo. Las familias desearan queel programa les brinde algn apoyo para que sus hijos continen con su educacin y puedan asescapar de la pobreza. As, la funcin de JUNTOS como puente entre beneficiarios y programas

productivos sera considerablemente til para cumplir estos objetivos.

Para efectos de poltica, debe quedar claro que la transferencia econmico que se les brinda no es lasuficiente como para sostener inversiones en capital productivo, por lo que solo significa un alivioeconmico de corto plazo. Los fondos recibidos son utilizados casi en su totalidad en alimentosnutritivos y tiles escolares.


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VI. Programas Sociales dentro de la regin de Anlisis:

De acuerdo a las ideas expuestas a lo largo del documento, la estrategia de graduacin deJUNTOS debe establecer como pauta general que el CCT acompae al beneficiario hastaque ste culmine la educacin secundaria dado que, en este momento, completa el ciclo

educativo bsico. Sin embargo, es claro que esta preparacin no asegura la insercinproductiva del beneficiario dentro del mundo laboral, condicin necesaria para romper latransmisin intergeneracional de la pobreza, si no que se puede requerir de apoyo adicionalpara continuar la educacin o capacitacin del beneficiario. Adems, la graduacin total delprograma al alcanzar este nivel educativo no tiene en cuenta la situacin de la familia delbeneficiario, la que, de continuar en situacin de pobreza, requiere tambin algn tipo deapoyo de parte del estado una vez cesen las transferencias.

A pesar de lo anterior, es tambin importante tener en cuenta que no se debe asignar aJUNTOS componentes que no correspondan a los determinados en su marco deoperaciones y en sus objetivos y diseo. Por ello, los requerimientos, tanto de capacitacin

y acceso a educacin tcnica o superior para los beneficiarios, como los de apoyo e impulsoa sus familias, deben ser cubiertos por programas sociales especializados en estos temas enla medida de lo posible. As, el rol de JUNTOS debe centrarse en servir como puentetanto(i) entre los beneficiarios que se gradan del CCT y los programas que puedan brindarles laayuda necesaria para determinar su insercin dentro del mercado laboral como (ii) entre lasfamilias de los graduados y aquellos programas enfocados en su desarrollo.

En este contexto, esta seccin tiene la finalidad de identificar los programas sociales queactan en las zonas en las que se inici JUNTOS para as formar una gua de aquellosposibles programas a los que los beneficiarios puedan migrar una vez culmine su periodode permanencia, adems de identificar los vacos y requerimientos de programas

adicionales a los existentes.Se analiza la presencia de programas que puedan servir de apoyo a las familias en la tareade disminuir su vulnerabilidad, mejorar su acceso a oportunidades laborales y desarrollarsus capacidades. De esta forma, los programas aqu mencionados son tiles en la medida enque: (i) puede apoyar la tarea de continuar el proceso de desarrollo del capital humano delos graduados de JUNTOS, (ii) pueden preparar a las familias (incluyendo al beneficiario)para el momento en que dejen de recibir el apoyo del programa y (iii) pueden apoyar a lafamilia del beneficiario una vez ste se grade del programa.

Para efectos de este informe, la zona de anlisis est compuesta por cuatro regiones en lasque se inici la implementacin de JUNTOS: Huancavelica, Ayacucho, Apurmac yHunuco. Dentro de estos departamentos, se eligi, en coordinacin con JUNTOS, undistrito en particular en el que se centra el anlisis siguiendo los criterios establecidos en eltrabajo de campo. De esta forma, el anlisis parte de la identificacin de la accin deprogramas dentro de los distritos de Tumay Huaraca en Apurmac, Vilcas Huamn enAyacucho, Anta en Huancavelica y Cayna en Hunuco. En base a la informacinencontrada en el Sistema de Informacin de Asuntos Sociales (SIAS) y otros portalesgubernamentales, se identificaron los programas sociales que actan en estos distritos, as


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como aquellos programas que actan en la provincia y departamento al que cada distritopertenece. Adicionalmente, se identificaron algunos otros programas que, a pesar de noencontrarse dentro de esta zona, se considera pueden ser relevantes para cumplir con losobjetivos de apoyo a los graduados de JUNTOS.

Para hacer ms claro el anlisis, los programas identificados se clasifican segn el eje depoltica social al que pertenecen14. Dado que los ejes no son perfectamente separables entodos los programas, estos pueden estar vinculados a uno o ms ejes a la vez. As, tomandocomo referencia la clasificacin de programas sociales de reduccin de la pobreza utilizadaen el Plan Nacional de Superacin de la Pobreza, se cuenta con cinco tipos de programa:

1. Protectores: tienen como objetivo reducir la vulnerabilidad de la poblacin enextrema pobreza en atencin a su ciclo de vida.

2. Habilitadores: tienen como objetivo desarrollar capacidades y habilidades de laspersonas o grupos en capacidad de aprovechar oportunidades.

3. Promotores: su objetivo es mejorar el acceso a oportunidades econmicas de laspersonas en edad laboral.

4.

Protectores y Habilitadores: buscan reducir la vulnerabilidad de la poblacin altiempo que desarrollan sus capacidades y habilidades.

5. Habilitadores y Promotores: buscan mejorar tanto las capacidades de la poblacincomo el acceso de la misma a oportunidades econmicas.

A continuacin, se presentan los programas identificados divididos segn la clasificacinpropuesta. As, se presenta un cuadro por cada uno de los tipos de programa donde, paracada programa, se expone brevemente: objetivos, caractersticas de la poblacinbeneficiaria y el nmero de beneficiarios.

En el cuadro 2, se muestran los programas clasificados como Protectores. Estos programasse especializan en disminuir la vulnerabilidad de los beneficiarios. De esta forma, Wawa-Wasi, el Sistema Integral de Salud y el programa Mi Pueblo, son programas que tienencomo beneficiario a personas con altos niveles de pobreza y sirven, de alguna manera,como proteccin social. Estos programas resultaran de especial ayuda para apoyar a lasfamilias en situacin de pobreza una vez sus hijos dejen de ser beneficiarios.

14Los tres ejes de la poltica social identificados son:

Eje 1- Desarrollo de capacidades humanas y respeto de los derechos fundamentales.

Eje 2- Promocin de oportunidades y capacidades econmica.

Eje 3: Establecimiento de una red de proteccin social.


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Cuadro 3:Programas Protectores

Objetivo Poblacin Objetivo N de benefiados

WAWA-WASI(MIMDES)

Generar condiciones favorables para eldesarrollo integral de nias y nios. El

programa articula 4 componentes: salud,nutricin, aprendizaje infantil temprano y

habitabilidad segura.

Nios y nias entre los 6 meses y 4 aos deedad en situacin de riesgo y en condiciones

de pobreza o extrema pobreza

Al 2009, existan 51,614 niosbenefciarios del programa Wawa Wasi a

travs de 6,614 mdulos distribuidos entodo el Per.

SIS(MINSA)

Resolver la problemtica del limitado accesoa los servicios de salud por la existencia de

barreras econmicas, culturales ygeogrficas.

Pobladores que no cuentan con un segurode sa lud, priorizando poblacionales que se

encuentran en situacin de pobreza ypobreza extrema.

A Julio del 2010: 13,400,000 afiliados.

MI PUEBLO(VIVIENDA)

Busca constituir unidades geogrficaseconmicas y sociales a fin de impulsar sudesarrollo sostenido a travs de proyectos

como: mejoramiento de calles,acondicionamiento de espacios pblicos,

mejoramiento de viviendas, etc.; con la ayudade la comunidad y municipalidad.

Centros poblados rurales con un rango depoblacin entre 500 a 3,000 habitantes.

Busca coincidencias en el mbito deintervencin de la estrategia CRECER en

centros poblados que forman parte delprimer quintil de pobreza.

Entre los aos 2006 y 2008 se planterealizar 659 proyec tos (144,75 millones

de inversin).

Los programas habilitadores (Cuadro 3) se centran en desarrollar capacidades en la

poblacin. Dentro de este grupo se encuentran principalmente aquellos programasrelacionados a la capacitacin, educacin y la promocin de actividades que impulsen elcomponente productivo de la persona. As, el PRONAMA desarrollar la alfabetizacinmientras que el Proyecto Piloto de Promocin de Ahorro de Juntos busca incentivar elahorro de modo que las familias puedan contar con el capital necesario para realizaractividades de emprendimiento. Finalmente, se considera interesante tener en cuenta lasacciones de PROJOVEN ya que este programa resulta un modelo interesante de programaal que los graduados de juntos puedan migrar ya que cuenta con componentes relacionadosa la educacin e insercin laboral.

Cuadro 4:Programas Habilitadores


PRONAMA(MINEDU)

Desarrollar acciones enfocadas en erradicarel analfabetismo en el Per.

Personas de 15 aos o ms que seananalfabetas, incluyendo a los que arriben a

esa edad en el perodo de referencia.

A septiembre del 2009: 821,000 personasalfabetizadas y 258,254 personas en

proceso de alfabetizacin.

PROJOVEN(MTPE) 1/

Facilitar el acceso de jvenes al mercadolaboral formal a travs de capacitacin

tcnica y experiencia laboral articuladas conservicios de informacin sobre la oferta

formativa y oportunidades laborales.

Jovenes, tanto hombres como mujeres, debajos recursos econmicos que seencuentren entre los 16 y 24 aos.

2009: 11,525 jvenes distribuidos en 14regiones del pas. 73,477 jvenes desde el

inicio del programa (hace 14 aos).

PROMOCINDEL AHORRO(JUNTOS- PCM)1/

Incentivar el ahorro y promover el acceso alos diversos servicios financieros en las

familias JUNTOS para que estas puedanrealizar emprendimientos. Como incentivo al

ahorro, se sortean canastas entre lasbeneficiarias que cumplen con sus

corresponsabilidades y cuentan con saldospositivos en sus cuentas de ahorro.

Familias JUNTOS a travs de las mujerestitulares del programa.

El 20 de agosto del 2010 se inagur lasegunda etapa del proyecto piloto. Esta

nueva etapa comprende a ms de 24 miltitulares del Programa Juntos que poseen

su libreta de ahorros del Banco de la

Nacin.

1/ No se cuenta con informacin que confirme la presencia de estos programas (a diciembre del 2009) dentro de la zonade anlisis.

Los programas promotores (cuadro 4) se caracterizan por mejorar el acceso de la poblacina oportunidades de desarrollo. Estos se relacionan principalmente con la provisin deinfraestructura y oportunidades de acceso a mercados, importantes al momento de impulsarlos negocios locales.


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Cuadro 5:

Programas PromotoresObjetivo Poblacin Objetivo N de benefiados

PROVIAS(MTC)

Promover, apoyar y orientar el incremento dela dotacin y la mejora de la transitabilidad de

la infraestructura de transporte

departamental y rural. Las inversionesbuscan promover que la infraestructura vial

fomente la integracin, el desarrollo y ladescentralizacin.

Las poblaciones beneficiadas por el mayoracceso. Las vas brindan mayor acceso a

los servicios pblicos, ms oportunidadeseconmicas y la integracin a los mercados

de bienes, trabajo y crdito.

En todo el 2009, PROVIAS

Descentralizado gast un total de 312millones de soles (84% de su

presupuesto).

FITEL(MTC)

Financiar la provisin de servicios detelecomunicaciones con el fin de alcanzar

Acceso Universal.

Pobladores beneficiados por el acceso a lastelecomunicaciones. Las inversiones se

realizan en poblados rurales consideradosde preferente inters social.

La poblacin beneficiaria directa eindirecta al 2009: 5,846,133 personas,

6,056 Centros Poblados.

COFOPRI(VIVIENDA)

Ejecutar el proceso de formalizacin de lapropiedad predial a nivel nacional. Promovery mejorar los impactos de la titulacin. P.ej:asociacin de pobladores para que accedan

Pobladores beneficiados por el proceso deformalizacin. El programa da prioridad alas zonas de extrema pobreza y aquellasque signifiquen la complementacin con

A julio de 2010: ms de 735 mil ttulos,especialmente en zona urbana.

colectivamente al crdito.otros programas y/o proyectos del Gobierno

Nacional.

Los programas Protectores y Habilitadores son aquellos que, a pesar de contar con unaparte importante que capacita a la poblacin en trabajos especficos, tambin es til en lamedida que reduce la vulnerabilidad de sus beneficiarios. De este modo, programas comoAgua para Todos (PAPT), Construyendo Per y el PRONAA brindan proteccin ycapacitacin al contar con un importante componente educativo y servir tambin comoproteccin social.

Cuadro 6:Programas Protectores y Habilitadores


Generar empleos temporales y el desarrollo Pobladores desempleada con carga familiarEntre los aos 2006 y 2010 (12,000

CONSTRUYENDO PER (MTPE) de capacidades para la poblacin

desempleada.de las reas urbanas y rurales en situacin

de pobreza y pobreza extrema.

proyectos): 705,017 participantes, 328,595empelos temporales, 4,393 empleadosinsertados, 250, 000 capacitaciones.

AGUA PARATODOS(VIVIENDA)

Entidad responsable de coordinar accionesde los proyectos y programas del sector

saneamiento. Integra accionesadministrativas en el marco del PARSSA,

PRONASAR, INVERSAN, FONAVI, etc.

Pobladores de la zona en la que se realizanlos proyectos. Estos se determinan en base

a requerimientos y se priorizan segn lospoblados con mayores carencias (en base al

Mapa de Pobreza del MEF).

A marzo del 2009, el 50.76% de loshogares fuera de Lima (cubiertos por elPAPT) contaban con acceso a servicios

pblicos de saneamiento.

PRONASAR(PAPT-VIVIENDA)

Revertir la situacin de localidades ruralesque no tienen acceso a agua potable ni a unaadecuada eliminacin sanitaria de excretas y

aguas residuales.

Pobladores de la zona donde se realizan lasinversiones de agua potable y alcantarillado

(sigue la lgica de Agua para Todos).

A agosto del 2010: 272,406 pobladores.492 proyectos de agua y saneamiento en

zonas rurales. 283 obras concluidas.

PRONAA(MIMDES)

Ejecuta acciones de asistencia, apoyo yseguridad alimentaria cuya finalidad es

contribuir a elevar el nivel nutricional de lapoblacin en pobreza crtica asi como

coadyuvar a la seguridad alimentaria en elpas.

Personas en pobreza extrema y los gruposvulnerables cuyo estado nutricional y

alimentario constituyen un riesgo para el

desarrollo humano sostenible.

En el 2008, el PIN cont con 3,921,121beneficiarios y el PCA con 350,427

beneficiarios. El PRONAA atendi entotal a 9,685,105 beneficiarios (contando

acciones de apoyo alimentario yprograma emergencias).

El ltimo tipo de programa analizado es el correspondiente a los programas que sonPromotores y Habilitadores a la vez. Estos programas atacan la pobreza tanto mediante laprovisin de mejores oportunidades como el desarrollo de capacidades. El FONCODES seencuentra dentro de este grupo dado que cuenta con proyectos enfocados en impulsar lascapacidades laborales (ej: Mi Chacra Productiva) al mismo tiempo que buscan brindar la


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opcin de acceso a nuevos mercados. Este es tambin el caso de AGORURAL, que impulsanuevas capacidades a travs de programas como Marenass y nuevas oportunidades a travsde programas como PRONAMACHS.

Un caso interesante que se agreg al anlisis en este punto es el del programa APROLAP

II. Este programa, cofinanciado por la Unin Europea y el MINEDU, busca reorientar laformacin tcnica hacia los requerimientos del mercado a la vez que provee una serie debecas en instituciones con este nuevo enfoque. De esta forma, el programa busca lanzar almercado a profesionales capaces que respondan a las necesidades de los empleadores.

Cuadro 7:Programas Promotores y Habilitadores


FONCODES(MIMDES)

Gestionar de manera articulada recursospblicos y privados para que estos fomentenel mayor acceso a servicios sociales bsicos,

servicios de infraestructura social y

Las poblaciones pobres del pas. Se buscauna distribucin equitativa de los recursos anivel nacional. Se atienden preferentemente

las localidades rurales de los distritos

Presupuesto 2010: 300 millones deNuevos Soles para cumplir con losobjetivos de lucha contra la pobreza.

productiva, la generacin de oportunidadeseconmicas y el desarrollo de capacidades

productivas.

calificados en los quintiles I y II (los demayor pobreza) del Mapa de Pobreza de

FONCODES.

Presupuesto 2009: 100 millones.

MI CHACRAPRODUCTIVA(FONCODES-MIMDES) 1/

Implementar 10 tecnologas validadas a finde potenciar las capacidades productivas delas familias rurales para contribuir a superarla inseguridad alimentara, incrementar sus

ingresos y promover su inclusin progresivaal mercado.

Familias rurales en extrema pobreza,preferentemente a las familias beneficiarias

del programa JUNTOS.

La in

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graduacion de programas sociales