1

Grupo de ReflexãoProspectiva sobre o

Mercosul

2

3

Sumário

Temas para o índice analítico ......................................................................................... 051. Horácio Lafer Piva ..................................................................................................... 17

2. Maristela Basso ........................................................................................................... 23

3. Marcos Ismachowiez .................................................................................................. 31

4. Luiz Fernando Furlan ................................................................................................. 35

5. Hélio Jaguaribe ............................................................................................................ 41

6. Roberto Teixeira da Costa ......................................................................................... 47

7. Felipe Hesck ................................................................................................................ 51

8. Gustavo Magariños ..................................................................................................... 57

9. Victorio Orsi ............................................................................................................... 67

10.Fernando Masi ............................................................................................................ 79

11.Roberto Bouzas ........................................................................................................... 85

12.Félix Peña ..................................................................................................................... 93

13.Ricardo Rodríguez Silvero ......................................................................................... 101

14.Roberto Ruiz Díaz Labrano ...................................................................................... 105

15.Luiz Felipe Lampreia .................................................................................................. 113

16. José Botafogo Gonçalves ......................................................................................... 117

17. Juan Ignacio García-Pelufo ...................................................................................... 125

18.Maria Silvia Portella de Castro ................................................................................

19.Didier Opertti Badán ................................................................................................ 135

20.Valdir Vicente de Barros .......................................................................................... 141

21.Antonio V. Pecci ...................................................................................................... 143

22.Alberto Methol Ferré ............................................................................................... 147

23.Maria Cláudia Drummond ...................................................................................... 155

24.Pedro da Motta Veiga e Sandra Polonia Rios ....................................................... 161

25.Alcides Costa Vaz ..................................................................................................... 169

26.Beatriz Nofal ............................................................................................................. 175

Nota Biográfica dos Autores ...................................................................................... 187

4

5

Grupo de ReflexãoTemas para o índice analítico

Alca e União EuropéiaHorácio Lafer Piva – expressa ressalvas com relação às negociações bilaterais com os Estados Unidos edestaca a necessidade de se fortalecer o Mercosul como plataforma negociadora de outras acordos,entre eles a Alca. Assinala que todo esforço deve ser concentrado para recuperação de posições comunsna definição da TEC, que servirá de tarifa base a ser apresentada na negociações da Alca em 2003.Destaca, por fim, que dentro da estratégia de fortalecer acordos regionais para enfrentar a negociaçãohemisférica, a Fiesp apoia todos os esforços de acordos ampliados com México, África do Sul,Comunidade Andina e outros acordos externos eventuais com a China e Índia.

Hélio Jaguaribe – defende a idéia de que os países do Mercosul não devem aderir à Alca.

Roberto Teixeira da Costa – defende o aperfeiçoamento da negociação conjunta do Mercosul em relaçãoà Alca e à União Européia.

Roberto Labrano - sustenta que a unidade estratégica do Mercosul é fundamental nas negociações daAlca e poderia funcionar como uma referência para o resto da América Latina.

Victóri Orsi - valendo-se das palavras de Jorge Casteñeda, o autor diz que os processos de integração naAmérica Latina e a colaboração entre eles formam a base para que as negociações da Alca frutifiqueme para que os países mais fracos tenham posições negociadoras mais fortes. Acredita que o caminho emdireção à Alca, reiniciado ultimamente pelo Chile, é um movimento destinado a ser seguido em tempopelos demais países do Mercosul, para que a negociação para a criação da área de livre de comércio sedê até 2005.

Didier Opertti Badán - acredita que deva haver maior concertação entre os países do Mercosul para asnegociações externas.

Pedro Motta Veiga e Sandra Rios – afirmam que é essencial manter a unidade do bloco nas negociaçõesem curso na Alca e com a União Européia e, ao mesmo tempo, é necessário avançar na coordenaçãosistemática de posições intra-Mercosul nas negociações multilaterais na OMC. Sugere que a negociaçãoem bloco pode criar a oportunidade para que o Mercosul discuta internamente a racionalização daestrutura da Tarifa Externa Comum, primeiro passo para o revigoramento desta como instrumentocentral da política comercial comum.

Luiz Felipe Lampreia - muito embora considere que o Mercosul não deva ser considerado como aprincipal forma de inserção do Brasil e que temos condições de negociar individualmente novos acordoscomerciais, acredita que uma postura unificada seja mais vantajosa.

Antonio Pecci – defende que o projeto da Alca deve ser submetido a consulta popular.

Gustavo Magariños – afirma que concluir acordos com os grandes centros de poder econômico - EUA eUE – é um imperativo categórico, já que a América do Norte, associada em torno do NAFTA propagaráainda mais seu paradigma comercial e econômico sobre o hemisfério, com ou sem o estabelecimentoda Alca.

Beatriz Nofal – afirma que a Alca ou eventualmente a negociação de uma ZLC com a EU deve ser maisque um acordo de preferências tarifárias e eliminar barreiras na tarifárias e subsídios, e assegurar a

6

abertura de compras públicas, tanto em nível federal como estadual. Lembra que quanto mais alta aredução preferencial tarifária maior a melhora no termos de troca do país membro ou região beneficiada,e nesse caso é o Mercosul que fará maior redução tarifária. Por outro lado, para obter os benefíciosdinâmicos associados ao investimento, à economia de escala e à especialização, é preciso formular umprograma de infra-estrutura para conectar os países membros. Nesse sentido, sugere que um programade financiamento ao desenvolvimento da infra-estrutura seja incluído na agenda de negociações sobreintegração hemisférica e com a UE.

Assuntos InstitucionaisHorácio Lafer Piva – Propõe que seja dada mais ênfase à Comissão Parlamentar Conjunta como meio deacelerar a convergência legislativa entre os países membros. A “Fiesp acredita que apenas com a paulatinaaproximação legislativa outros passos poderão ser dados no sentido da integração institucional”. Propõe oaperfeiçoamento e o aprofundamento da prática de políticas intergovernamentais como passo para aviabilização de instituições supranacionais no Mercosul. Avalia que a valorização das instituições comuns(como a Secretaria Administrativa e o Órgão de Solução de Controvérsias) é instrumental para o sucessodas negociações de outros acordos (Alca e UE). Sugere, ainda, que deva ser dada maior importância aoque se recomenda no Foro Consultivo Econômico e Social (FCES)

Maristela Basso e Angela Estrella – apresentam as seguintes propostas:- Transformação da Secretaria Administrativa do Mercosul (SAM) em uma Secretaria Técnica,

composta de uma estrutura técnica autônoma e neutra, habilitada para identificar barreiras não-tarifária e definir meios para a sua eliminação;

- Revisão e redefinição das competências dos órgãos já existentes, como a CMC e o GMC;- Fomentar a participação de representantes dos setores das atividades profissionais e empresariais

pertinentes aos vários temas que estão sob a responsabilidade de cada Subgrupo e Comitê.- Manter a relação de complementaridade entre os Subgrupos de Trabalho e os Comitês Técnicos;- Revitalizar o Foro Consultivo Econômico e Social:- Revitalizar a Comissão Parlamentar Conjunta, a fim de que trabalhe mais ativamento junto ao

CMC, GMC e CCM;- Instituir o Tribunal Permanente de Revisão, por meio da ratificação do Protocolo de Olivos.

Luiz Fernando Furlan – sugere que na liderança do bloco sejam separadas as funções políticas (exercidapelos Presidentes e Ministros de Relações Exteriores) das funções de gerenciamento, que deveriam serexercidas por um órgão colegiado especializado. Para ele, “a liderança política do Mercosul, com alternânciaentre os quatro países, seria mantida. Porém, seria criada uma organização que faria a gestão supranacional das questõescomerciais, financeiras, negociais e operacionais do bloco. Essa organização existiria de forma independente da representaçãopolítica e seus gestores seriam profissionais especializados. A organização de gestão do Mercosul deverá possuir longevidadesuficiente para não ser alterada conforme a representação política se alterna”. A liderança deve caber a “um grandenome da diplomacia brasileira com elevada reputação internacional”.

Hélio Jaguaribe - defende a maior institucionalização do Mercosul, através do estabelecimento de umJudiciário supranacional e a criação de uma Secretaria Técnica, “que tenha satisfatória margem de iniciativa”.

Roberto Teixeira da Costa – defende o gradual aprofundamento do processo de delegação de atribuiçõesfuncionais a pessoas e esferas apropriadas. Sugere a formulação de dispositivos claros que valorizem apersonalidade internacional conquistada pelo Mercosul como parceiro político e econômico de terceirospaíses ou grupo de países.

Félix Peña – sublinha as insuficiências institucionais e as falhas metodológicas do processo de construção

7

do Mercosul. Essas deficiências podem ser toleradas durante o período inicial de conformação dobloco, em que existe baixo nível de interdependência entre os sócios, mas não devem perpetuar-se. Sãoquatro as principais carências institucionais do Mercosul:-- A acumulação de regras não incorporadas aos ordenamentos jurídicos internos.- Deficiência nos métodos utilizados para preparar e adotar decisões.- Má administração dos conflitos de interesses entre os sócios e dos procedimentos de resolução de

controvérsias.- Falta de transparência e fraca participação da sociedade civil no processo decisório.

As quatro falhas mencionadas resultam no enfraquecimento do quadro jurídico do Mercosul, oque gera a percepção de que a integração é fictícia. O abandono das regras do jogo e a persistência desituações de “ilegalidade consentida” ameaçam condenar o Mercosul à irrelevância ou a produzir umsistema em que prevalecem as relações de força.

Roberto Labrano – No aspecto institucional, sustenta que a natureza intergovernamental das instituiçõesdo bloco deu-lhe flexibilidade durante seu período de formação (principalmente através do Protocolode Ouro Preto). Acredita que a maior inovação institucional no Mercosul, nos últimos anos, foi oProtocolo de Olivos, que criou o Tribunal Permanente. Para ele, o Tribunal trará mais segurança jurídicae previsibilidade ao “direito” do Mercosul.

Marcos Ismachowiez – sustenta a necessidade de maior institucionalização do bloco e a criação deorganismos supranacionais. Sugere uma estrutura supranacional com um Grupo Mercado ComumPermanente, com autonomia executiva (em virtude de poderes delegados); autonomia de decisão, atravésdo voto qualificado dos países membros; autonomia financeira, através de um orçamento próprio,formado pelos aportes dos países membros; um Tribunal; e um Parlamento do Mercosul, pequeno(não mais de 5 membros por país), que funcione regularmente e a apoie legislativamente a integração,“desde adentro y no desde las cuatro capitales” .

Gustavo Magariños – a integração econômica não foi acompanhada da necessária integração política.Para superar essa “falha” estrutural, há que se proceder a uma maior institucionalização do Mercosul,através, p. ex., da criação de um órgão político similar ao atual Conselho de Ministros. Esse Grupo (ouConselho) deveria ser composto por Ministros de Estado dos países membros. Caberia a esse órgão,atuar como foro multilateral de consulta e concertação política, avaliar as conjunturas regionais,recomendar aos Parlamentos nacionais ações visando a harmonização de legislações e promover tarefasde técnica organizativa com o fim de racionalizar o ordenamento jurídico e fortalecer o “Direito” doMercosul.

José Botafogo Gonçalves – propõe as seguintes medidas:- que a função do Repsul seja ainda mais fortalecida e valorizada. Nesse sentido, sugere a

institucionalização, dentro do marco do Mercosul, da figura do Repsul de cada país, através dacriação do cargo nos demais países e sua consolidação no próprio ordenamento jurídico do bloco,para reforçar uma visão integracionista no Brasil e em seus parceiros;

- que em determinadas hipóteses – em questões que não afetem a essência do Mercosul – para seevitar a regra das decisões por consenso, Brasil e Argentina partam para negociações bilaterais(cita, como exemplo, o problema da integração das cadeias produtivas). Ressalta que essa políticadeve estar aberta à participação construtiva dos demais sócios e que o seu pressuposto é consolidaçãoda parceria estratégica entre Brasil e Argentina;

- que seja criado um Banco do Mercosul, que não só poderá ser um instrumento eficaz para odesenvolvimento econômico do bloco, como poderá lhe conferir ampla identidade institucional. OBanco representará, ainda, a possibilidade de se introduzir na prática o voto ponderado e de seconstituir um instrumento efetivo para o exercício de liderança por parte do Brasil.

8

Victorio Orsi – sugere a institucionalização da flexibilização das atuais regras do bloco(“waivers”), a fim de se evitar decisões unilaterais e preservar a reciprocidade de interesses quesustenta o vínculo associativo. Essa flexibilização deveria ser temporária e limitada e ficara acargo do Conselho do Mercosul.

Didier Opertti Badán – dentre as medidas para uma maior institucionalização do bloco, sugere:- a conversão da Secretaria Administrativa em Secretaria Técnica. A esse respeito, lembra os trabalhos

do SGT 2, que destacam que assinalaram que a Secretaria Técnica deveria ter desempenho funcionalindependente de instruções dos governos e previsão de cláusula evolutiva para ampliar a estruturae competência;

- a criação de um órgão (Comissão, Grupo de Trabalho ou Secretaria) com a especialização necessáriapara conduzir as negociações com a União Européia ou Alca;

- estabelecer, sob as presidências Pro-Tempore do Mercosul, uma agenda regular de caráter técnico/político do Conselho do Mercado Comum, não só por ocasião das Cúpulas de Chefes de Estado,mas como parte de um procedimento regular e prévio.

Valdir Vicente de Barros – sugere uma maior participação da sociedade civil através do FCES (ForoConsultivo Econômico e Social); sugere, ainda, que se efetive a implementação de uma SecretariaTécnica.

Maria Claudia Drummond – ao invés de uma instituição supranacional dotada de poder decisório, sugerea criação de um órgão consultivo, composto por membros indicados pelos Estados Partes que, porém,não representariam os interesse de qualquer dos Estados individualmente, ou deles receberiam instruções,zelando antes pelos interesses do conjunto da região.

Pedro Motta Veiga e Sandra Rios – sugere que além de implementar o Tribunal Permanenteinstituído pelo Protocolo de Olivos, é necessário dar forma a uma Secretaria Técnica do Mercosul,que dê apoio técnico às negociações internas e externas do bloco.

Luiz Felipe Lampreia – acredita que o Brasil não deva aceitar o conceito de uma autoridade supranacionalnos moldes da Comissão Européia, nem a idéia de que possa haver uma subordinação lata do sistemajudiciário nacional a uma instância do Mercosul. Acredita, ainda, que o momento é de flexibilizaçãodos compromissos e instrumentos, mas sem uma desfiguração tão forte que descaracterize o Mercosul.No seu entender, um instrumento intermediário seria a criação de uma Secretaria Técnica.

Maria Silvia Portella de Castro – ao lado da Comissão de Comércio, sugere uma Comissão de PolíticasProdutivas e Emprego (que deverá se ocupar dos temas vinculados à reconversão, promoção ecomplementaridade das cadeias produtivas, geração de empregos, promoção de exportação,desenvolvimento tecnológico) e uma Comissão de Políticas Sociais e Meio Ambiente (responsável pelaformulação e implementação de uma política comunitária de desenvolvimento social).

Chile/Bolívia – Estados AssociadosMaristela Basso e Angela Estrella – defendem o alargamento do espaço geográfico do bloco, com a adesãoda Bolívia, Chile, Venezuela e outros.

Roberto Teixeira da Costa – sugere que sejam criadas medidas que levem ao crescimento da participaçãopolítica e econômica de Bolívia e Chile no Mercosul.

9

Comunidade AndinaRoberto Teixeira da Costa – propõe o fortalecimento da negociação individual destinada a equalizarrelacionamentos bilaterais, tendo por objetivo final a formação de uma zona de livre comércio integradaentre os países da América do Sul.

Hélio Jaguaribe - sugere a ampliação do Mercosul e sua articulação com a Comunidade Andina, bemcomo a pronta institucionalização da ALCSA. Para ele, se os países andinos aderirem à Alca sem aprévia constituição da ALCSA, haverá o comprometimento do intercâmbio comercial entre Mercosule Comunidade Andina.

Maria Claudia Drummond – afirma que as negociações em curso com a Comunidade Andina contribuempara o fortalecimento do Mercosul como pólo de atração dos demais países da América do Sul comvistas à conformação de uma possível Área de Livre Comércio da América do Sul, e ao mesmo tempocomo elemento irradiador de posições comuns no âmbito multilateral.

Beatriz Nofal – um passo chave para as negociações externas do bloco seria a concretização, ao final de2002 ou princípio de 2003, de um acordo de Livre Comércio com os países membros do Pacto Andino,que aumentaria o poder de negociação da região na Alca, melhoraria a atração de investimentos erestauraria sua credibilidade.

Convênio de Crédito RecíprocoHorácio Lafer Piva - defende a retomada de aplicação do CCR e o aumento do limite das operações paraUS$ 200mil/US$300mil por ano. Sugere a criação de uma linha de crédito do BNDES para os bancoscomerciais argentinos (com aval do Banco Central da Argentina) para viabilizar a regularização dedívidas de importadores.

Maria Claudia Drummond – sugere a implantação de uma câmara de compensação que permita as trocasna região sem a intermediação da conversão em dólares.

Coordenação de políticas macroeconômicasHorácio Lafer Piva – ressalta que as desvalorizações do real e do peso tornaram possível que Brasil eArgentina harmonizem suas políticas fiscais e monetárias a médio prazo. Destaca a necessidade de serestabelecer a TEC (ver TEC/União Aduaneira) e sugere a criação de um índice de preços ao consumidorharmonizado e a criação de um grupo ad hoc para coleta de informações dos setores privados e estudode cadeias produtivas.

Maristela Basso e Angela Estrella – sugere a construção de políticas macroeconômicas e setoriais comuns.No mesmo sentido, defende a formulação de uma política comercial comum, abrangendo negociações,restrições quantitativas, políticas de exportação e defesa comercial.

Roberto Teixeira da Costa – propõe o desenvolvimento de formas de operacionalização da convergênciamonetária, de modo a possibilitar a adoção da moeda única no Mercosul, no mais breve prazo detempo possível, antes de 2005.

Marcos Ismachowiez – sustenta a necessidade de convergência macroeconômica. Fora as questõesclássicas da convergência dos índices de inflação, câmbio, déficit público, juros, etc..., o autorpropõe que se criem mecanismos mais eficientes de comunicação de decisões macroeconômicasentre os sócios maiores e os menores, a fim de diminuir os prejuízos que esses sofrem com as

10

decisões tomadas.

Ricardo Rodríguez Silvero – a harmonização de políticas macroeconômicas requer outras instânciassupranacionais, além do Tribunal criado pelo Protocolo de Olivos. Essas instâncias deveriam começarorganismos executivos que possibilitem a colocação em prática a convergência de políticas fundamentais,como a monetária, fiscal, social e ambiental.

Gustavo Magariños – para aprofundar o processo de convergência macroeconômica – principalmentenos temas de câmbio e juros – há que se iniciar um processo de consulta sistemática e concertaçãopragmática de políticas econômicas, a cargo das instituições competentes em um ambiente detransparência recíproca reservada. Propõe a criação de um mecanismo institucional específico em queos Bancos Centrais deveriam assumir responsabilidades diretas. Sugere que as atividades especializadasexigidas pelo processo de integração deveriam estar a cargo de peritos não vinculados a políticas einstruções governamentais. Na impossibilidade de se criar uma Secretaria técnica, a solução seriaencomendar a grupos de consultores a realização dos trabalhos de base indispensáveis para a tomadade decisões nessas matérias.

Maria Silvia Portella de Castro – acredita que é necessário dar prioridade ao tratamento da questão daunificação das políticas fiscal e tributária.

Juan Ignacio García Pelufo – acredita que é necessário que os países sócios convirjam para determinadasmetas monetárias, de taxa de juros, déficit fiscal e inflação, como passo me direção a uma moeda única.O atual estado de desenvolvimento institucional e monetário dos países membros aconselha que sefaça a convergência através de um mecanismo transitório com a fixação a uma referência externacomo, por exemplo, uma cesta de moedas fortes.

Beatriz Nofal – referindo-se ao Acordo de Florianópolis, afirma que um acordo de coordenaçãomacroeconômica deveria ser adotado como decisão do CMC e ratificado por meio de lei em cada paísmembro e conter mecanismos de implementação e controle, sobre base critérios de convergênciaviáveis e sustentáveis

Financiamento para o desenvolvimentoHorácio Lafer Piva – sugere que o BNDES estabeleça uma linha de crédito para projetos conjuntos deprodução em cadeias integradas entre os países do Mercosul.

Roberto Teixeira da Costa – defende o contínuo apoio do BNDES às empresas brasileiras que estejamdispostas a atuar nos países do Mercosul e na América Latina em geral.

Fernando Masi –propõe a criação de um Fundo de Desenvolvimento Regional do Mercosul destinadoao financiamento de projetos produtivos nos países membros. O capital inicial proviria dos Estadosmembros e poderia ser complementado por fundos oriundos dos organismos financeiros internacionais.

José Botafogo Gonçalves – propõe a criação de uma banco regional (Banco do Mercosul).

Luiz Felipe Lampreia – sugere a utilização de incentivos financeiros para o comércio regional e a criaçãode uma esquema de financiamento para projetos comuns de infra-estrutura.

Incentivos regionaisFernando Masi – Defende o tratamento preferencial para regiões menos desenvolvidas que deverão seridentificadas segundo critérios de PIB per capita, diversificação do parque produtivo, participação no

11

comércio e atendimento às necessidades básicas da população.

Incorporação de normas aos ordenamentos jurídicos internosHorácio Lafer Piva – Destaca a necessidade de se valorizar a Comissão Parlamentar Conjunta, comomeio de acelerar a harmonização legislativa dos países do Mercosul.

Maristela Basso e Angela Estrella – Destaca a necessidade de enfrentamento, pelo Brasil, dos problemasconstitucionais implicados no conflito entre as fontes internas, internacionais e regionais, a exemplodas reformas constitucionais já realizadas na Argentina.

Gustavo Magariños – dado o disposto nas constituições do Brasil e do Uruguai, não há como consagrar,atualmente, o princípio da supremacia do direito comunitário sobre direto interno. Assim, sugere quese “instrumente” uma aplicação mais rápida em todo o âmbito do Mercosul o que se decide em seumarco institucional.

Maria Claudia Drummond – sugere:- a introdução da “normativa Mercosul” entre a tipologia legal conforme enumerada no art. 59 da

Constituição Federal, de forma a distinguir tais normas dos tratados internacionais firmados forado processo de integração, de modo a impedir a sua derrogação pela via da lei ordinária subseqüente;

- emenda ao art. 49, I, da Constituição Federal que regula a aprovação dos tratados internacionaispelo Congresso Nacional, de modo a outorgar um tratamento diferenciado mais ágil às normasemanadas dos órgãos do Mercosul e submetidas à aprovação congressual;

- criação de um instrumento que permitisse o conhecimento prévio pela Comissão ParlamentarConjunta, por provocação do CMC, e ainda durante a fase de negociação, das decisões dos órgãosdo Mercosul a serem submetidas à aprovação congressual, permitindo aos parlamentos anteciparnegociações de ordem política e identificar possíveis inconsistências em relação à ordem jurídicainterna.

Pedro Motta Veiga – sugere que os países membros assumam o compromisso de, até o final 2002,ratificar e/ou internalizar os instrumentos negociados no âmbito do Mercosul. Destaca a necessidadeda ratificação, pelos parlamentos nacionais, do Protocolo de Montevidéu sobre Comércio e Serviços.

Roberto Bouzas – sugere a criação de um mecanismo instrumental semelhante ao “fast track” americano,adaptando-o às características e circunstâncias do órgão que o confere em cada caso nacional.

Infra-estruturaHorácio Lafer Piva – A Fiesp sustenta que projetos de infra-estrutura são essenciais para redução doscustos dos produtos e serviços da região. O artigo enumera vários projetos, como o eixo rodoviário daBR-101, o “corredor Mercosul”; o corredor hidroferroviário que liga São Paulo a Santa Vitória doPalmas; a conexão rodoviária do eixo Mercosul-Chile e a conexão de redes elétricas no Cone Sul.

Roberto Teixeira da Costa – propõe a aceleração da integração física e energética, com a participação deorganizações internacionais e empresas estrangeiras.

Integração das cadeias produtivasHorácio Lafer Piva – sugere que o BNDS viabilize recursos para projetos conjuntos de produção emcadeias integradas entre os países do Mercosul. O artigo ressalta que o negócio agrícola é a base desustentação dos interesses regionais em negociação com o resto do mundo e que os países do Mercosuldeveriam coordenar suas políticas de produção e promoção comercial para produtos do agronegócio

12

com o objetivo de lograr acesso aos mercados mundiais, principalmente do europeu.

Marcos Ismachowiez – sugere que os países membros foquem a promoção de investimentos no sentidode estabelecer as indústrias nos países que oferecem maiores vantagens comparativas.

Maria Claudia Drummond - sugere a celebração de acordos setoriais (um dos instrumentos previstos noart. 5º do Tratado de Assunção) para a integração das cadeias produtivas da região.

Maria Silvia Portella de Castro – sugere que se incentive a constituição de Foros de CompetitividadeSetorial, que devem ser a base para a formulação de políticas e medidas de promoção de produçãoindustrial, agrícola e agro-industrial regionais.

Integração fronteiriçaHorácio Lafer Piva – apoia o esforço do grupo ad hoc de integração fronteiriça subordinado ao GMC,encarregado de elaborar o estatuto de fronteira priorizando ações nas cidades do leste, Porto Iguaçu eSantana do Livramento, no sentido de conter atividades criminais e harmonizar a convivência dascomunidades fronteiriças.

Valdir Vicente de Barros – sugere que o grupo ad hoc sobre integração fronteiriça consulte o FCES (Forode Consultivo Econômico Social), uma vez que esse possui informação permanente das organizaçõesda sociedade civil que militam nas regiões de fronteira.Maria Silvia Portella de Castro – sugere que:- para encaminhar os problemas de conflitos de ordem local (na região fronteiriça), é necessária a

criação de Comitês de Fronteira integrados pelas autoridades executivas e legislativas e organizaçõessociais locais (hoje os comitês funcionam somente no plano consular e de autoridades municipais)para que seja agilizada a negociação de soluções e a sociedade possa participar de forma maispropositiva nas tarefas de interação;

- o grupo ad hoc debata a adoção de três medidas concretas: a) dotação de condições para que oObservatório do Mercado de Trabalho do Mercosul promova uma pesquisa detalhada dofuncionamento desse mercado de trabalho (da região fronteiriça); b) elaboração de um estatutoespecífico de regulação das relações trabalhistas específico para as regiões fronteiriças, a serincorporado como parte da Declaração Sociolaboral; c) formação de equipes integradas de inspetorese/ou fiscais de trabalho dos países em fronteira, para garantir o cumprimento das normasestabelecidas.

Livre circulação de pessoas/Mercado ComumMaristela Basso e Angela Estrella – propõe o estabelecimento de projeto similar ao do Mercado Único daComunidade Européia: circulação de bens, serviços, e fatores produtivos sem controle nas fronteirasdo interior do Mercosul. Poderia ser feito, sob a coordenação da Secretaria Executiva do Mercosul, umprograma detalhado para a eliminação de barreiras, inclusive física (postos de fronteiras), existentes àlivre circulação no interior do Mercosul. A proposta pressupõe a padronização dos procedimentos eexigências aplicáveis às importações oriundas de terceiros Estados e a harmonização legislativa dospaíses.

Roberto Teixeira da Costa – defende o início das deliberações para a formação de um mercado comum.Propõem, também, o início de estudos de medidas que levem ao estabelecimento do irrestrito livretrânsito de pessoas até no máximo 2008.

Valdir Vicente de Barros – defende que a verdadeira consolidação do processo de integração passa

13

obrigatoriamente pela coordenação de política macroeconômicas, livre circulação de pessoas emercadorias, com a eliminação das fronteiras e a criação de uma moeda única e, principalmente, deórgão supranacionais.

União Aduaneira/Mercado Comum

Alcides Costa Vaz – acredita que deva ser reafirmado o compromisso com o aprimoramento e consolidaçãotanto do regime de livre comércio, como da união aduaneira, ainda que admitindo-se medidas decaráter excepcional e temporário quando preciso. Ao mesmo tempo, reafirmando o compromisso como objetivo enunciado no Tratado de Assunção, deve-se inscrever na agenda temas que abram caminhopara a definição de disciplina próprias de um mercado comum, relativizando a ortodoxia conceitualcom que se procura caracterizar o Mercosul.

Beatriz Nofal – afirma que o aprofundamento do processo de integração é a opção mais desejável parao Mercosul, descartando o projeto de zona de livre comércio como imprestável para solucionar osautuais problemas que enfrenta o bloco, bem como sendo altamente custoso em termos de credibilidade.Para tanto, sugere o fim da barreiras tarifárias e da distorções comerciais intra-zona; um Programa deCoordenação e Convergência Macroeconômica Vinculante, que seja adotado por uma Decisão doCMC, ratificado pelo Congressos nacionais e que contemple mecanismos de coordenação cambiária;fortalecimento institucional, com vigência do Protocolo de Olivos; e fortalecimento da política externado bloco em suas negociações de livre comércio com a ALADI, a Alca e a UE.

Órgão de Solução de ControvérsiasMaristela Basso e Angela Estrella - as autores apresentam as seguintes propostas:- aperfeiçoamento da etapa pós-laudo arbitral (tanto para os tribunais “ad hoc” quanto para as decisões

do Tribunal Permanente), no que diz respeito ao cumprimento dos laudos e decisões e ao alcancedas medidas compensatórias;

- acesso dos particulares ao sistema de solução de controvérsias no Mercosul;- estudos de alternativas para uma interpretação uniforme das normas do Mercosul, privilegiando-se

a interpretação teleológica dos laudos e decisões;- fixação de critérios para a conformação das listas de árbitros “ad hoc” e peritos e a fixação de um

período maior de estabilidade desses árbitros. No mesmo sentido, propõem que o sistema de soluçãode controvérsias conte com pessoal técnico e administrativo permanente;

- agilização dos procedimentos de solução de controvérsias existentes e implementação deprocedimentos sumários para casos determinados.

Roberto Teixeira da Costa – propõe a efetiva implementação e utilização de mecanismos de solução decontrovérsias no Mercosul, seja por meio do uso do Tribunal Arbitral, ou pelo estímulo à soluçãoprivada de contenciosos.

Gustavo Magariños – sugere o aperfeiçoamento do funcionamento do grupo de peritos encarregados deexaminar as demandas de particulares contra medidas oficiais presumivelmente ilegais. Para evitarinfluências políticas dos Estados envolvidos na causa, deveria se eliminar a necessidade de aprovaçãoprévia sobre o mérito da demanda pela Secretaria Nacional correspondente. Seria adequado, ainda,rever a forma de distribuição dos custos dos procedimentos, a fim de desvincular os peritos dos aportesfinanceiros das empresas envolvidas na causa.

Didier Opertti Badán – sugere a criação de uma instância jurisdicional permanente e independente, bemcomo a inclusão de disposições expressas que permitam o acesso de particulares – sob certas condições– ao procedimento consultivo.

14

Países/Economias menoresMarcos Ismachowiez – propõe a aplicação efetiva do “princípio da solidariedade” em relação aos sóciosmenores, consagrado no Protocolo de Ouro Preto, quando diz que se deve ter presente “a necessidadede uma consideração especial para com os países menos desenvolvidos do Mercosul”. Sugere, nessesentido: 1) criação de fundos de ajuda ao desenvolvimento; 2) programas de financiamento de infra-estrutura e comunicações; 3) tratamento preferencial para obter acesso aos mercados intrazona e deoutras regiões; e 4) medidas que conduzam a integração efetiva das cadeias de produção do Mercosul.

Fernando Masi – considera que as assimetrias dos países membros do MERCOSUL não foram levadasem conta quando da assinatura do Tratado de Assunção. A economia do Paraguai caracteriza-se pelaexportação de produtos agrícolas e pelo modelo de maquila e triangulação comercial. O autor acreditana necessidade de conceder tratamento preferencial para compensar as assimetrias entre os sócios dobloco.

Victório Orsi – sugere que Brasil e Argentina criem condições para ampliar a capacidade produtivaparaguaia, principalmente a agroindútria, e atuem para ajudar o fortalecimento do estado e das instituiçõesparaguaias. Faz comentário semelhante com referência à Bolívia. Com relação ao Uruguai, ao autordestaca que o mesmo deve desempenhar o papel de garnde provedor de serviços para todo o Mercosul.

Políticas de Defesa ComercialHorácio Lafer Piva - apoia a implementação das decisões estabelecidas no Protocolo de Olivos “paraeliminar barreira que afetam o comércio intra-bloco”.

Maristela Basso e Angela Estrella – as autoras sugerem:- a regulamentação da aplicação no Mercosul de medidas adotadas ao amparo do Artigo 50

do Tratado de Montevidéu. Propõem, ainda, que para ser mais fiel ao objetivo da integraçãoeconômica, o Mercosul deveria evitar o uso da ressalva “entre países em que prevaleçam asmesmas condições”, salvo em um período de transição, até que fossem harmonizadas aslegislações nacionais referentes ao tema;

- o estabelecimento, no Mercosul, de acordos próprios sobre Medidas Sanitárias eFitossanitárias, Barreiras Técnicas, e Propriedade Intelectual, em bases OMC-plus;

- o estabelecimento de normas disciplinando a outorga de auxílios estatais, no âmbito dalegislação de defesa da concorrência e seguindo parâmetros similares aos estabelecidos pelodireito comunitário europeu (artigos 92 a 94 do Tratado de Roma). Esclarecem que nosistema europeu o auxílio estatal é proibido, salvo algumas exceções que, ainda assim,dependem de autorização dos órgão comunitários;

- estabelecimento de prazos determinados para a eliminação de direito anti-dumping e demedidas compensatórias ao comércio intra-bloco;

- com relação à disciplina concorrencial das atividades dos agentes privados, sugerem areforma do Protocolo de Fortaleza, que sujeita as decisões técnicas ao crivo político e,conseqüentemente, à possibilidade de seu bloqueio por consenso. Como solução, propõemque defesa da concorrência seja atribuída a um órgão técnico e a exigência de consensonegativo para afastamento da decisão do órgão técnico;

- estabelecimento de regras claras acerca de “salvaguardas”, a fim de se evitar a aplicaçãocasuística dessas medidas, como tem sido a regra até o momento.

Roberto Teixeira da Costa – sugere a instituição de mecanismos de controle e inspeção zoo e fitossanitáriaintergovernamental, responsável pela produção de normas e solução de controvérsias. Propõe, ainda, a

15

formulação conjunta de políticas de promoção comercial.

Pedro Motta Veiga e Sandra Rios – propõe a eliminação das restrições comerciais existentes sob a formade medidas antidumping, salvaguardas e barreiras não-tarifárias. Sugere a necessidade de umcompromisso formal dos países membros no sentido de não introduzir novas barreiras e definir (eimplementar), dentro de um prazo determinado, medidas que assegurem a livre circulação de bensdentro do espaço sub-regional.

Luiz Felipe Lampreia – acredita que o Mercosul deve aprofundar o livre comércio intra-zona com aeliminação dos entraves tarifário e não tarifários que ainda subsistem.

Roberto Bouzas – acredita que se deveria melhor a estabilidade das condições de acesso e criarmecanismos para atender situações especiais. Essa melhora requer mais transparência e umacordo referente às medidas não-tarifárias que distorcem o fluxo de comércio. Não se trata,segundo ele, de um enfoque geral para o tratamento das medidas não-tarifárias, mas de disciplinasespecíficas para medidas pontuais identificadas como especialmente prejudiciais.

SocialRoberto Teixeira da Costa – sugere a implantação de projetos inter-governamentais quepossibilitem a efetiva cooperação intra-bloco, visando à redução de assimetrias entre as partese da desigualdade social, por meio, por exemplo, da extensão dos programas brasileiros devacinação e estímulo à educação infantil no Paraguai e na Bolívia. Propõe, ainda, ainternacionalização no plano sul-americano das práticas e estruturas institucionais das autarquiaspúblico-privadas brasileiras, como SESC, SEBRAE, e SESI.

Valdir Vicente de Barros – sugere que a Presidência Pro-Tempore leve o tema do ProtocoloMultilateral de Seguridade Social (que ainda não está em vigor por falta de internalização emalguns países) à mesa de debates, com a participação da Comissão Parlamentar Conjunta.Sugere, ainda, o fortalecimento da Inspeção de Trabalho, a uniformização das estatísticas eimplementação da certificação ocupacional comunitária.

Maria Silvia Portella de Castro – sugere:- dotar a Comissão Sociolaboral de efetivas condições de trabalho, através do fortalecimento de sua

capacidade resolutiva, da dotação de verbas e recursos humanos e técnicos;- dar condições efetivas de funcionamento ao Observatório do Mercado de Trabalho e readequar o

funcionamento de organismo como o SGT de Relações Trabalhistas, Emprego e Seguridade Social,transformando-o num espaço de análise de problemas e proposição de soluções para os mesmos.;

- oficializar a Inspeção de Trabalho em nível quadripartite;- incluir a geração de emprego dentre os temas tratados pelo Grupo de Monitoramento

Macroeconômico;- debater a criação de um Fundo de apoio aos desempregados;- pensar em uma articulação e/ou associação entre os Fundos de Pensão – nos quais os sindicatos e

empresas podem ter papel decisivo – para definir linhas de financiamento e crédito voltadas parasetores e/ou regiões que possam dar resultados rápidos, com grande geração de empregos.

Tarifa Externa Comum/União AduaneiraHorácio Lafer Piva – acredita que a TEC é instrumento fundamental para a seqüência do projeto de

16

integração e para a negociação, pelo Bloco, dos acordos da Alca e da UE. Sugere esforço concentradopara a recuperação de posições comuns na definição da TEC que viabilizará a definição da tarifa basea ser apresentada nas negociações da Alca em 2003.

Luiz Fernando Furlan – sustenta que a despeito das dificuldades, o Mercosul deve persistir no projeto deformação de uma União Aduaneira.

Ricardo Rodríguez Silvero – defende a aceleração do processo de redução para zero das tarifas intrazonae o estabelecimento de uma tarifa externa comum em patamar inferior ao originalmente acordado(14%). As tarifas internas fixadas em zero e as externas em um nível competitivo (10%), poderiamconstituir-se uma grande vantagem comparativa, uma vez que os setores econômicos do Mercosul setenham tornado competitivos em preço e qualidade. A harmonização tarifária é indispensável para adesejada convergência macroeconômica.

Gustavo Magariños – propõe completar a zona de livre comércio e a união aduaneira. Para evitar aspressões que surgirão, sugere uma decisão política drástica que imponha uma solução técnica, paraassegurar a aplicação efetiva e a vigência plena da Tarifa Externa Comum.

Maria Silvia Portella de Castro – sugere que se faça uma revisão da TEC com base em estudos setoriaiscom a participação dos setores privados envolvidos

Juan Ignacio García Pelufo – sugere que se adie o objetivo de se uniformizar a Tarifa Externa Comum emfavor de um esforço sistemático em direção de uma integração monetária. Para ele, a União Aduaneira,por seus efeitos de desvio de comércio amplia os efeitos negativos da instabilidade macroeconômica ereduz as opções de mitigar esses efeitos.

Educação e CulturaHorácio Lafer Piva – propõe integração dos meios de comunicação, em especial da televisão. Sugere umprojeto de informação e entretenimento conjunto com transmissão simultânea para os 4 países membros.A programação seria em português e espanhol e teria projetos em cooperação com canais universitários.

Luiz Fernando Furlan – sugere a formação de um programa educacional conjunto, de formação profissionale básica.

Roberto Teixeira da Costa – sugere: a) a inclusão de ementas sobre o Mercosul e os países da América doSul nos currículos escolares, da pré-escola ao primeiro grau; b) incentivar as instituições universitáriasbrasileiras a estabelecerem projetos ativos de cooperação com universidades sul-americanas; e c) fomentariniciativas de estudo e divulgação cultural.

Alberto Methol Ferré – sugere o seguinte:- o intercâmbio de estudantes entre as várias “redes universitárias” que se estabeleçam entre os

países membros. Esse intercâmbio se daria através de cursos anuais ou semestrais;- incentivar que as Universidades incluam em seus currículos um curso de História Contemporânea

com ênfase na América Latina e o Mercosul;- Incentivar a realização de Congressos Estudantis do Mercosul.

17

Grupo de Reflexão Prospectivasobre o Mercosul

HORÁCIO LAFER PIVA

A Fiesp acredita no projeto do Mercosul e no papel fundamental da indústria no processo de integração,como geradora de riqueza e empregos. Nessa perspectiva, e para o aperfeiçoamento do bloco, são essenciaisuma maior integração entre as cadeias produtivas, investimentos na integração da infra-estrutura eincentivo ao comércio através do fim das barreiras não-tarifárias. No plano macroeconômico, adesvalorização do peso abriu caminho para a adoção de políticas fiscais e monetárias convergentes. ATEC, sob esse prisma, é importante instrumento para a maior integração do bloco e para as negociaçõesem torno da Alca e da UE.

Introdução

Primeiramente, é necessário expressarclaramente que a Federação das Indústrias doEstado de São Paulo é “Mercosulista”. Diantedas atuais circunstâncias de incerteza e insta-bilidade econômica conjuntural em todos osparceiros do Mercosul, posições de afastamen-to e descrédito ao processo de integração re-gional do Cone Sul tem adquirido seguidores.A Fiesp coloca-se prontamente contra tal des-crédito.

O Mercosul é uma das grandes conquis-tas da política externa do Brasil. Com pouco maisde dez anos de vida desde a assinatura do Trata-do de Assunção, são inegáveis os benefícios po-líticos e econômicos que o processo de integraçãoregional trouxe para os povos da Argentina, Bra-sil, Paraguai e Uruguai. Há mais comércio, hámais serviços, há mais investimentos e integraçãoentre os parceiros. A democracia está em aper-feiçoamento e os povos passam a se conhecermelhor.

Ainda há, no entanto, muito trabalho aser feito. Assim como os europeus necessitaramde meio século para chegar à consolidação deseu processo de integração os membros doMercosul ainda tem muito a fazer para consoli-dar o seu. Para que este objetivo seja alcançado,a Fiesp apresenta algumas reflexões que possameventualmente servir às próximas presidênciasdo Mercosul.

A Indústria e o Mercosul

A Indústria é parte fundamental do pro-cesso de integração e sua presença como basede produção, intercâmbio comercial, investimen-to, criação de empregos e criação de infra-estru-tura, serve como motor do trabalho político deintegração. A Fiesp tem as seguintes propostaspara incrementar o processo de integração doCone Sul:

1. Todo apoio ao comércio: É fato quedurante os primeiros oito anos do Mercosul(1991–1998), o comércio Brasil-Mercosul teveum crescimento médio anual de 20% com umavariação de 400% no período, passando de US$4,5 bilhões para uma cifra superior a US$ 18 bi-lhões ao ano. Em 2001, registrou-se uma quedade 13,8% do comércio do Brasil com os paísesdo Mercosul em relação ao ano anterior, enquan-to que o intercâmbio comercial com o resto domundo apresentou um aumento de 5,3%. O dé-ficit comercial do país com o bloco passou deUS$ 61 milhões, em 2000, para US$ 650 milhõesem 2001. No primeiro semestre de 2002, foi re-gistrado um aumento ainda maior do déficit co-mercial que atingiu cerca de US$ 1,4 bilhão. Oimpacto no setor industrial é evidente. Registram-se reduções acentuadas nas exportações de vári-os setores industriais como máquinas, aparelhose eletro-eletrônicos, (US$ 534 milhões, -73%),material de transporte (US$ 409 milhões, -71%)e metais comuns e suas obras (US$ 232 milhões,-68%). As importações brasileiras mantiveram-

18

se em torno de 13% do total, embora tenham-sereduzido de US$ 3,8 bilhões para US$ 2,8 bi-lhões. Esta situação verificou-se pelo fato de asimportações provenientes do resto do mundoterem também caído cerca de 21%. Apesar daconjuntura desfavorável a verdade é que a Ar-gentina, maior parceiro do Mercosul, ainda é um grandepaís e um grande negócio. Lá há mercado para nos-sos produtos, há petróleo e grãos que nos inte-ressam, há mercado consumidor para produtosbrasileiros manufaturados e há uma mão de obrade alto nível para ser explorada.

2. Apoio ao acordo automotivo: AFiesp apoia os procedimentos adotados recen-temente para desobstruir a agenda negociadoraentre os dois países com o objetivo de dinamizarsetores importantes. Isto vale para a conclusãodo acordo automotivo Brasil-Argentina. Sabe-seque as divergências incluíam os limites do co-mércio equilibrado e o conceito de genuinamentenacional para autopeças, a ser embutido dentrodos 60% de conteúdo regional, ditado pelo regi-me de origem do Mercosul. O objetivo do acor-do deve continuar sendo o estabelecimento docomércio livre em 2006.

3. Apoio ao esforço de redução de pro-cessos de anti-dumping: É positiva a suspen-são argentina das sobretaxas antidumping sobre acarne de frango brasileira, a revisão da investiga-ção de dumping sobre carne suína e a desistênciade iniciar outro processo sobre têxteis brasileiros.Faz-se necessário, até meados de 2003, a questãodo açúcar e do protecionismo argentino na pro-víncia de Tucuman e arredores volte a discussão.

4. Viabilização e ampliação urgentedo Convênio de Crédito Recíproco (CCR):A Fiesp vê como primordial a retomada de apli-cação do CCR, Convênio de Crédito Recíproco.Como sugerido nas negociações atuais, os limi-tes do CCR para operações de curto prazo (até360 dias) devem atingir US$ 200 mil podendo,dependendo do desempenho subir para US$ 300mil. A implementação do CCR é prioritária paraque muitas empresas brasileiras e paulistas sigamno esforço de investir no comércio principalmen-te na Argentina e no Uruguai.

As operações das dívidas dos importado-res argentinos para com os exportadores brasilei-ros têm sido estudadas pela Fiesp através do Pro-grama SPEX que remete sugestões a CAMEX e

outros órgãos do Governo Federal como BNDES,SECEX e Ministério da Fazenda.

A Fiesp sugere a criação de uma linha de crédi-to do BNDES para viabilizar os bancos comerciais ar-gentinos (com aval do Banco Central da Argentina) aregularização de dívidas de importadores argentinos comempresas brasileiras. Para tais operações o BNDESabriria linha de financiamento especial. Impor-tante citar que atualmente empresas brasileirasainda aguardam recebimento de cerca de US$500 milhões de importadores argentinos. Noentanto, as dívidas relacionadas ao CCR já fo-ram liquidadas até o momento. O interesse mai-or é o de instituição de um sistema também se-guro mas mais abrangente de financiamento.

5. Condições para investimento ativo:A Fiesp crê que seguindo o exemplo recente dosetor de petróleo e gás e do setor de bebidas,uma série de outras empresas brasileiras têm in-teresse na aquisição ou em contratos de joint-venture com empresas argentinas já que a oportu-nidade de preço para aquisição de plantas indus-triais é evidente.

A depreciação do peso permitiu que aPetrobrás e a Ambev juntas investissem US$ 3,5bilhões na Argentina, quase o dobro desembol-sado por empresas brasileiras do país desde 1994.A Fiesp crê que apesar da conjuntura o momento é deoportunidade para investir na Argentina. Além da vi-são estratégica no fornecimento de petróleo ar-gentino ao Brasil, setores como máquinas e equi-pamentos, refrigeração industrial, cerâmicas, pa-pel e celulose, alimentos, cosméticos e perfuma-ria, ferramentas e engenharia civil, vêem possi-bilidade de ganhos a médio prazo no mercadoargentino. Recente estudo de junho de 2002 rea-lizado na Argentina, demonstra que a percepçãodo empresário argentino é a de que os produtosbrasileiros dos setores têxtil, transportes, auto-móveis, meios de comunicação, infra-estrutura ealimentícios, são de boa qualidade. Há uma per-cepção de qualidade no produto brasileiro naArgentina que deve ser explorada. Os argenti-nos investiram US$1.2 bilhões no Brasil entre1995 e 2001 e dentro das atuais circunstânciasdeve-se incentivar o investidor produtivo argen-tino a usar da estabilidade relativa do Brasil en-quanto a Argentina retoma o desenvolvimento.A Fiesp acredita que é chegada a hora deaprofundar a relação de respeito e reduzir a rela-ção de temor entre as duas maiores economias

19

do Cone Sul.6. Projeto de cadeias integradas e

substituição de importações compartilhada:A busca de isonomia competitiva é vital para oBrasil e para seus parceiros. O Mercosul é o pro-cesso que pode garantir aos seus membros ca-pacidade de articulação produtiva e escala paraalcançar mercados mundiais em vários setores.A Fiesp apoia a viabilização de recursos do BNDESpara projetos conjuntos de produção em cadeias integra-das entre os países do Mercosul. O aproveitamentodas vantagens comparativas entre os países mem-bros na agroindústria, no setor de couro e calça-dos, e também no setor de móveis deve ter in-centivo nas políticas públicas nacionais. Esfor-ços de integração produtiva como o iniciado pelaFiesp para incorporar setores de autopeças doUruguai à produção brasileira são essenciais.Dentro deste processo missões empresariais con-juntas como as realizadas ao México e África doSul também devem se sistematizar para que amarca Mercosul seja definitivamente implanta-da.

7. Agroindústria como base daintegração: É inquestionável o potencial daagroindústria nos países do Mercosul. As expor-tações de soja, açúcar, suco de laranja, fumo,milho e carnes do Brasil e do Paraguai somadasàs exportações de trigo, cevada e carne bovinade Argentina e Uruguai fazem do Mercosul omaior celeiro de alimentos não subsidiados domundo. A Fiesp considera o setor do negócioagrícola a base de sustentação dos interesses re-gionais em negociações com o resto do mundo.Os países do Mercosul devem coordenar suas políticas deprodução e de promoção comercial para produtos doagronegócio com o objetivo de lograr acesso aos mercadosmundiais, principalmente do europeu, como re-sultado das negociações no âmbito do Tratadode Madrid para a formação da área de livre co-mércio Mercosul-União Européia.

8. Apoio ao desenvolvimento e investi-mento em projetos de integração de Infra-estru-tura: A Fiesp sustenta que projetos de infra-es-trutura nas áreas de energia, transportes e tele-comunicações, são essenciais para redução doscustos dos produtos e serviços da região. Afir-ma total apoio ao compromisso ratificado pelospresidentes dos países da América do Sul queresultou na Iniciativa para a Integração da Infra-

estrutura Regional da América do Sul- IIRSA.Os 123 projetos da IIRSA estão estimados emUS$ 41 bilhões. A FIESP incentiva a classe em-presarial a participar, junto do governo e definanciadores externos, de vários projetos de cri-ação e desenvolvimento de infra-estrutura como:o eixo rodoviário da BR-101 no trecho deFlorianópolis, o “corredor Mercosul”; o corre-dor hidroferroviário que liga São Paulo a SantaVitória do Palmar (RS) e que conta com a parti-cipação da Administração das Hidrovias do Sul(Ahsul) e da Companhia Docas de São Paulo,para baratear as exportações paulistas para o Pra-ta; a construção da Hidroelétrica Garabi no RioUruguai como parte da conexão elétrica de fun-ção essencial para a indústria do sudeste do Bra-sil e do Estado de São Paulo; outros projetosvisando maior integração entre o Mercosul e osdemais países sul-americanos como, por exem-plo, o projeto de exploração de gás na Bolívia ena Argentina para consumo no Brasil, a cone-xão de redes elétricas no Cone Sul e na CalhaNorte, com a Venezuela, e a conexão rodoviáriado eixo Mercosul – Chile. Importante citar quea conexão com o Pacífico via Argentina-Chiletem grande impacto na redução do custo de fre-tes para o leste asiático.

Convergência Macro-Econômica

1. Retomada do estudo de convergên-cia macro-econômica: Não há dúvida que adesvalorização da moeda brasileira em 1999 pro-vocou abalo no desenvolvimento da integraçãoregional. No entanto, a desvalorização argentinaocorrida no início de 2002 viabiliza novamenteo projeto de convergência macro-econômica daregião. Com suas moedas flutuando, Brasil e Ar-gentina podem uma vez mais trabalhar com apossibilidade de adotar políticas fiscais e mone-tárias que a médio prazo conduzam suas econo-mias ao caminho da integração ao ponto de ga-nhar mais competitividade.

2. Esforço dobrado para definição daTEC como instrumento de integração: As sis-temáticas modificações na Tarifa Externa Co-mum e o restabelecimento de tarifas ao comér-cio intra-regional pela Argentina, pelo Paraguaie logo depois pelo Uruguai durante o ano de

20

2001, afetaram a credibilidade do Mercosul. Ar-gentina Brasil e os demais sócios decidiram au-torizar a manutenção das alíquotas de imposto àimportação diferenciadas em relação à TEC até31 de dezembro de 2002. A Fiesp acredita que aTEC ainda constitui o instrumento fundamen-tal para a seqüência do projeto de integração e éatravés dela que o Mercosul poderá se colocarde forma mais consistente para negociar o acor-do da Alca, por exemplo, e nas negociações en-tre Mercosul e União Européia, em particular. ATEC servirá também como instrumento de pro-teção temporária para desenvolvimento de no-vos produtos e setores.

3. Fortalecer o sistema de solução decontrovérsias e medidas de harmonização:Os países do Mercosul devem continuar traba-lhando para reformular o sistema de solução decontrovérsias implementando as decisõesestabelecidas no Protocolo de Olivos para elimi-nar barreiras que afetam o comércio intra-bloco.A criação de um índice de preços ao consumi-dor harmonizado como parte de um conjuntode medidas macro-econômicas que deverão ser-vir de base para a integração econômica da re-gião deve ser incentivado. Outro projeto de rele-vância que a Fiesp pode colaborar é com a cria-ção de um grupo ad hoc para coleta de informa-ções dos setores privados e o estudo das cadeiasprodutivas.

Negociações Internacionais

coordenação da posição negociadora conjunta.Todo o esforço deve ser concentrado para

a recuperação de posições comuns na definiçãoda TEC que viabilizará a definição da tarifa basea ser apresentada nas negociações da Alca em2003. Dentro da estratégia de fortalecer acordosregionais para enfrentar a negociação hemisférica,a Fiesp apoia todos os esforços de acordos am-pliados com México, África do Sul, Comunida-de Andina e outros acordos externos eventuaiscomo com China e Índia.

Integração Institucional

1. Fortalecer o Mercosul como sub-grupo regional negociador: O compromissocom a ampliação de acordos de comércio e coo-peração com outras regiões e países do mundodeve fazer parte de uma estratégia de inserçãointernacional que garanta a autonomia política eeconômica dos países do Cone Sul. O enfraque-cimento da União Aduaneira levou alguns paí-ses do bloco a buscar negociações bilaterais comos Estados Unidos. Este efeito perverso deve serevitado de todas as maneiras possíveis.

É de fundamental importância que aagenda do Mercosul leve em consideração o es-tágio avançado em que se encontra o processonegociador da Alca, da área de livre comérciocom a União Européia e das negociações daRodada de Doha na OMC. O momento é de

1. Ponderação com as necessárias re-formas institucionais: Muito tem-se discutidosobre a reformulação ou aprofundamentoinstitucional do Mercosul. A Fiesp entende queatualmente o órgão mais importante é o Conse-lho do Mercado Comum integrado por minis-tros da economia e das relações exteriores dosquatro membros e que vem se reunindo duasvezes por ano. Ao Conselho ficam as tarefas dedefinir os rumos do processo de integração noseu sentido amplo sempre através do consensoentre as partes. O órgão incumbido de supervi-sionar as políticas do Mercosul de forma maisdetalhada é o Grupo Mercado Comum (GMC),formado por representantes ministeriais envol-vidos no processo de integração junto de repre-sentantes dos Bancos centrais dos países parcei-ros. A Comissão de Comércio deve continuar aoperacionalização dos mecanismos de políticacomercial assessorada pelos Comitês Técnicos.

À Comissão Parlamentar Conjunta, quetem o objetivo de viabilizar procedimentoslegislativos em instâncias nacionais e fazer reco-mendações ao GMC para convergir legislaçõesinternas, deve ser dada mais ênfase. A ComissãoParlamentar é formada por quatro representan-tes de cada país membro e é dela que devem sairprojetos de convergência legislativa. A Fiesp acre-dita que apenas com a paulatina aproximação legislativaoutros passos poderão ser dados no sentido da integraçãoinstitucional.

O Foro Consultivo Econômico e Social(FCES) através de representantes da sociedadecivil tem debatido questões que afetam o cida-dão do Mercosul e feito recomendações aos go-vernos. Deve ser dada maior importância ao que

21

se recomenda no FCES.Também para assessorar o GMC o

Mercosul deve continuar debatendo temas diver-sos através de órgãos específicos e em reuniõesministeriais para temas mais amplos. Além des-tas, reuniões especializadas e sub-grupos de tra-balho devem ser realizadas para os temas especí-ficos que podem levar a convergência de deci-sões como agricultura, infra-estrutura, comuni-cações, meio ambiente e energia. Problemassetoriais devem ser solucionados pelos gruposad hoc como no caso do açúcar ou o dos servi-ços. Finalmente, ao Comitê de Cooperação Téc-nica, responsável pelo acompanhamento de pro-jetos de cooperação entre as entidadesfinanciadoras, a Fiesp recomenda esforço dobra-do para estudos em comum que viabilizem odesenvolvimento integrado.

2. Convergência legislativa é caminhopara instituições supranacionais: O debatecontemporâneo sobre os destinos do Mercosultrata necessariamente da natureza e eficácia desuas instituições. As instituições do Mercosul vematuando sistematicamente desde 1995 após de-terminação do Protocolo de Ouro Preto. A Fiespacredita que embora inevitável fazer a compara-ção das instituições do Mercosul com as da UniãoEuropéia, ainda há inúmeras diferenças tanto noprocesso histórico que formou as instituiçõeseuropéias quanto na realidade política econômi-ca e social entre as duas regiões. Tem sido gran-de o número de manifestações alegando inefici-ência e fragilidade das instituições do Mercosuljustificadas principalmente no caráterintergovernamental e não supranacional das ins-tituições. Isto para não citar críticas sistemáticasde que não há organismo legislativo projetadopara servir a comunidade do Cone Sul a médioprazo. A questão do caráter supranacional dasinstituições é central para se refletir sobre oMercosul e seu futuro. Da maneira como estãoregulamentadas, as instituições do Mercosul temseu poder decisório definido apenas por deter-minações intergovernamentais. O mesmo vale nocaso de questões jurídicas para solução de con-trovérsias que tem sido realizadas por tribunaissupranacionais ad hoc, já que não há Tribunal deJustiça permanente.

A necessidade de processos decisóriospor consenso somada à tradição presidencialistados países da região dificulta sobremaneira a cri-

ação de instituições supranacionais. O aspectoindividualista característico do comportamentopolítico das nações do Mercosul ainda é de difí-cil superação. A transferência de soberania émotivo de grande resistência. Após mais de umadécada de Mercosul e oito anos de instituiçõescomuns, os quatro países membros resistem composições individuais na formulação de políticas.A Fiesp vê o processo de transferência de soberania comoum passo posterior ao esforço de convergência legislativaentre os países membros.

O caminho mais seguro para os atuaismembros continua sendo o da prática de políticasintergovernamentais. O aperfeiçoamento destaspolíticas é que poderão criar um corpo de oficiaisque passem a defender interesses que estejam aci-ma dos interesses nacionais. Serão necessários maisalguns anos da prática de decisões por consensopara que se possa viabilizar instituições de carátersupranacional no Mercosul embora seja nas rela-ções externas que instituições comuns tem sidocada vez mais necessárias.

O processo de tensão entre o Mercosul eoutros atores para negociações de cooperação eabertura comercial já começou e tem se acirradonos últimos anos, como se vê no caso do acordocom o México, com a Comunidade Andina ounas negociações da Alca. A solução para que secriem instituições supranacionais a tempo de oMercosul reagir às demandas que os países mem-bros vem sofrendo de atores externos repousana ação ativa e conjunta, principalmente de Bra-sil e Argentina. Estes países devem seguir nocaminho da valorização das instituições comunscomo foi feito na última reunião de cúpula emMontevidéu, quando os presidentes Cardoso eDuhalde promoveram a Secretaria Administra-tiva e o Órgão de Solução de Controvérsias. AFiesp apoia o fortalecimento destas instituiçõese por uma questão de inserção competitiva, acre-dita que Brasil e os outros membros devam in-sistir na busca de novas parcerias internacionaisdentro do ambiente da nova lógica de cadeiasprodutivas e da internacionalização dos capitais.

Educação e cultura

1. Integração televisiva: Ainda é gran-de o desconhecimento e desinformação entre associedades pertencentes ao Mercosul. Aspectode grande relevância dentro da visão de

22

integração regional da Fiesp está na integraçãoentre os meios de comunicação, em especial omeio televisivo. Um projeto de informação eentretenimento conjunto com transmissão simul-tânea para os quatro países seguramente contarácom o apoio das sociedades do Cone Sul quetem milhões de telespectadores. A rede podeeventualmente incluir também os membros as-sociados Chile e Bolívia. A programação poderáser dividida em idiomas português e espanhol eter projetos em cooperação com canais universi-tários.

2. Integração acadêmica e profissio-nal: A aplicação de programas de cooperaçãomunicipal, intercâmbio acadêmico e universitá-rio também devem ser sistematizadas. Um pro-grama de bolsas de estudo em nível de gradua-ção e pós-graduação além de treinamento avan-çado também deve ser oficializados para quemão-de-obra qualificada seja treinada dentro dacultura de nosso parceiros de integração. Apoiofinanceiro de instituições públicas deve serviabilizado aos programas.

Infra-estrutura e integração de fronteiras

1. Harmonização da convivência dascomunidades fronteiriças: Como tem sidoobjetivo dos encontros de cúpula sul-america-nos realizados em Brasília e Quito, o processode integração da infra-estrutura é um dos maisimportantes objetivos da integração sul-ameri-cana. O Mercosul deve seguir no esforço de in-tegrar suas malhas rodoviárias e ferroviárias alémde implementar os trajetos fluviais da bacia doParaná.

No que se refere à integração fronteiriçaa Fiesp apoia o esforço do grupo ad hoc deintegração fronteiriça subordinado ao GMC en-carregado de elaborar o estatuto de fronteirapriorizando ações nas cidades do leste, PortoIguaçu e Santana do Livramento, no sentido deconter atividades criminais e harmonizar a con-vivência das comunidades fronteiriças.

São Paulo, 20 de setembro de 2002

23

Reflexões prospectivas sobre o Mercosul

MARISTELA BASSO

ANGELA TERESA GOBBI ESTRELLA

A partir da crise econômica de 1998-1999, os países membro do Mercosul passaram a adotar cada vezmais medidas unilaterais contrárias às regras de integração, trazendo instabilidade e incerteza ao bloco. Parareverter esse processo, o artigo ressalta a atual tentativa de relançamento do Mercosul, destacando alguns temascríticos da nova agenda, como a necessidade de um sistema de solução de controvérsias mais efetivo, da eliminação dasbarreiras comerciais intra-zona e do aperfeiçoamento dos foros institucionais. Na visão das autoras, contudo, osmaiores desafios são as barreiras constitucionais à conformação de um mercado comum e a precária incorporação dasregras do Mercosul aos ordenamentos jurídicos nacionais.

1. Diagnóstico - Origem e qua-dro atual do Mercosul

episódios de uso casuístico de medidas nacio-nais contrárias às regras de integraçãoestabelecidas, sempre ao sabor dos momentoscríticos que têm sucedido a cada um dos Esta-dos-Partes do Mercosul, neste período tempes-tuoso.

As medidas unilaterais adotadas pelosparceiros e, principalmente, a descontinuidadecasuística da aplicação das regras previstas noprojeto de integração original, às vezeschancelada por todos os Estados-Partes do blo-co, têm tido o grave efeito de minar acredibilidade do projeto Mercosul perante inves-tidores, terceiros países e os próprios cidadãosdos países membros. A conseqüência inexoráveldesta perda de credibilidade é a erosão dos pró-prios objetivos que determinaram a criação doMercosul: o bloco perde atratividade (tanto paraaqueles que apostaram no mercado integradodeixando de obter os resultados previstos, comopara outros que poderiam investir no projeto), eperde respeito (e poder de negociação) no planointernacional.

Para reverter este processo deesfriamento do bloco econômico, os Estados-Partes têm se empenhado no projeto denomina-do “relançamento do Mercosul”, sob o qual su-cessivas Cúpulas do Conselho Mercado Comumvêm expedindo Decisões sobre a disciplina devárias matérias estratégicas para a garantia daefetividade das regras de jogo no Cone Sul. Acer-ca do corpo de Decisões oriundas deste projeto

A constituição do Mercosul foi acorda-da, em 1991, em um contexto deredemocratização na América Latina e de iníciode uma fortíssima concorrência, em âmbito glo-bal, pela atração de investimentos e por merca-dos. Naquele momento, a integração econômicafoi vista por Argentina, Brasil, Paraguai e Uru-guai como um objetivo de interesse comum,porque, supostamente, daria a todos os Estados-Partes melhores condições para atender os res-pectivos interesses nacionais de garantia da esta-bilidade democrática, aumento dacompetitividade e do poder de negociação noâmbito internacional. Estes traços são destaca-dos no próprio preâmbulo do Tratado de As-sunção.

Até o advento da crise econômica inter-nacional de 1998-1999, a execução do projetoMercosul se deu a contento, em linhas gerais. Ocaráter automático do processo de desgravaçãotarifária passava a imagem de um sistema queseguia regras e permitia previsibilidade aos in-vestidores e parceiros comerciais, logrando, as-sim, seus objetivos de atração de investimentose incentivo à alocação eficiente dos recursos e àintegração das cadeias produtivas. O pós-1998-1999, porém, trouxe, de um lado, a adoção demedidas unilaterais que desestabilizaram o cam-po de jogo regional, provocando dissenso e res-sentimento, e, de outro, a repetição de vários

24

é que nos debruçamos, selecionando aquelas quenos parecem mais relevantes, e sobre elas tecere-mos nossos comentários, com vistas a uma refle-xão prospectiva sobre o Mercosul, orientada paraa efetividade das suas normas e eficiente continui-dade na busca do cumprimento das obrigaçõesassumidas nos tratados fundacionais.

2. O relançamento do Mercosul –Temas críticos

Dentre as Decisões oriundas do projetode “relançamento do Mercosul”, apresentamos, aseguir, nossas considerações sobre aquelas que nospareceram mais relevantes, com vistas a uma re-flexão prospectiva, orientada para a efetividade dasnormas do bloco econômico.

2.1. Aprovação do Protocolo de Olivos paraa solução de controvérsias no Mercosul

ao sistema de solução de controvérsias doMercosul via GMC, embora seja uma iniciativalouvável, peca pela solução de continuidade. Comefeito, caso a decisão do GMC não seja executa-da, será necessário o percurso de todos os trâmi-tes do procedimento arbitral franqueado apenasaos Estados Partes.

O particular também conta com poucosrecursos no caso de descumprimento da decisãodo Tribunal ad hoc ou do Tribunal Permanente,pois, nestes casos, a exigência de compensação/retaliação fica a cargo do Estado-Parte e não ne-cessariamente reverte em favor do particular pre-judicado pelas medidas restritivas consideradas ile-gítimas. Uma alternativa de solução, seria franquearaos particulares acesso às vias administrativas ejudiciais nacionais para reclamar os prejuízos cau-sados pelo Estado que não cumpriu o laudo oudecisão.

Nesta linha, é interessante relembrar oexemplo do sistema europeu. O acesso ao Tribu-nal de Justiça da Comunidade Européia (TJCE),para questionar a legitimidade de medidas adotadaspelos Estados nacionais, é franqueado apenas aoEstados membros e aos órgãos comunitários, enão existe meio direto de coerção para obrigar osEstados membros a executarem sentença. Os par-ticulares têm acesso direto ao TJCE apenas no casode medidas originadas dos órgãos comunitários eque lhes digam respeito direta e individualmente(por exemplo, uma multa aplicada em uma inves-tigação antitruste), e somente para (a) controle dalegitimidade (incompetência, violação das normasfundamentais, violação dos tratados, desvio depoder), tendo como conseqüência a anulação doato comunitário, ou (b) omissão do Conselho/Comissão. Os particulares não têm direito de re-correr contra atos de natureza legislativa.

Na prática, o acesso dos particulares se dávia questões prejudiciais nos tribunais nacionais(art. 177 do Tratado de Roma), e foi este o instru-mento que favoreceu a aplicação uniforme e o de-senvolvimento do direito comunitário europeu.Esta poderia ser uma alternativa para o Mercosul:os particulares teriam acesso nas cortes nacionaisdo país violador. Aqueles particulares sãodomiciliados no país violador poderiam se servirda Autoridade Central do Mercosul – que pode-ria ter suas funções ampliadas e revistas.

Para tanto, porém, teriam de ser supera-dos dois obstáculos jurídicos, quais sejam, a proi-

O Tribunal Permanente de Revisão repre-senta um passo importante no fortalecimento doprocesso de integração. Neste sentido, deveríamosrefletir também sobre os seguintes aspectos:

a) Aperfeiçoamento da etapa pós-laudo arbitral(tanto para os tribunais “ad hoc” quanto paraas decisões do Tribunal Permanente), no quediz respeito ao cumprimento dos laudos e deci-sões e ao alcance das medidas compensatórias:

O procedimento de implementação não émuito claro no Protocolo de Olivos. Para afastarproblemas de interpretação precisamos esclarecere delimitar o sentido da “obrigatoriedade do lau-do” e da “decisão do Tribunal”. Também sugeri-mos a introdução de um sistema de acompanha-mento do laudo e da decisão proferidos, a fim deverificar sua aplicação e cumprimento (conformedisposto no Regulamento do Acordo Mercosul-Chile). Os laudos e decisões devem passar a serpublicados no Diário Oficial dos países membrose no Boletim Oficial do Mercosul em um prazode trinta dias.

b) Acesso dos particulares ao sistema de soluçãode controvérsias do Mercosul:

No que tange aos particulares, o sistemacriado no Protocolo de Olivos, de acesso direto

25

bição da exclusão de questões da apreciação dopoder judiciário e a hierarquia das normas. Emrelação ao primeiro ponto, sugerimos a análise dasolução/interpretação adotada nos EUA e Méxi-co para conciliar disposições constitucionais simi-lares ao sistema de opção por recurso ao TribunalNAFTA, ao invés de ir a cortes nacionais, parareexame de questões de defesa comercial. Quan-to ao segundo ponto, seria necessária reformaconstitucional.

c) Estudo de alternativas para uma interpretaçãouniforme das normas do Mercosul:

Valorização da interpretação teleológicados laudos e decisões, no sentido de que toda dis-posição relacionada com o Mercosul deve ser in-terpretada tendo-se em conta a finalidade previstanos tratados constitutivos e seus protocolos com-plementares.

d) Aprimoramento institucional:

Sugerimos a fixação de critérios para aconformação das listas de árbitros “ad hoc” eexpertos, e para a sua designação em cada caso, ea fixação de um período maior de estabilidade dosárbitros “ad hoc”.

O sistema de solução de controvérsias devecontar com pessoal técnico e administrativo per-manente. Isto contribuirá não apenas para a exe-cução das atividades pertinentes nos casos emcurso no sistema, como para a criação e consoli-dação da cultura e da memória institucionais.

e) Agilização dos procedimentos de solução decontrovérsias existentes e implementação deprocedimentos sumários para casos determina-dos:

Devem ser estabelecidas normas, regras eprocedimentos para que as partes delimitem deforma oportuna, clara e determinada o objeto dacontrovérsia (similar ao terms of reference do siste-ma de solução de controvérsias da OMC). As eta-pas do procedimento arbitral “ad hoc” poderiamser simplificadas, com a definição daquelas a se-rem seguidas pelo Tribunal Permanente de Revi-são, com vistas a uma maior agilidade dos proces-sos. Deve haver determinação e indicação precisa

sobre os prazos e os meios de prova, nos procedi-mentos “ad hoc” e no do Tribunal Permanente,com vistas a inibir a produção de provas desne-cessárias e inadequadas.

f) Outros pontos críticos:

A par das questões referidas acima, aindamerece destaque a controvérsia sobre a não incor-poração de normas. Este tema é relevante, dado ogrande número de normas não incorporadas, e àinexistência de menção expressa no Protocolo.

Outro ponto interessante é a referência àescolha entre o sistema de solução de controvér-sias do Mercosul, e o da OMC. A dúvida é: comofica essa realidade na OMC. Em outras palavras, aOMC acataria este ponto, como preliminar, emum caso de controvérsia entre Estados Partes doMercosul que fosse levado à OMC, após ter havi-do opção pelo sistema do Mercosul?

Sobre essas questões precisamos ainda re-fletir cuidadosamente, com vistas à conciliar o sis-tema regional com a lógica multilateral para queconvivam de forma complementar e não conflitiva.

2.2. Regulamentação da aplicação noMercosul de medidas adotadas ao amparo doArtigo 50 do Tratado de Montevidéu (CMC

06/02)

O primeiro passo a ser dado, neste ponto,é a definição, por regra expressa, de que as medi-das tomadas com este fundamento não devemconstituir nem um meio de discriminaçãoinjustificada ou arbitrária, nem restrição dissimu-lada ao comércio entre os Estados Partes, à seme-lhança do disposto no Artigo 36 do Tratado deRoma e no Artigo XX do GATT. Note-se, a pro-pósito, uma diferença sutil: no Artigo XX doGATT, a discriminação arbitrária ou injustificadaé vedada entre países em que prevaleçam as mesmas con-dições. Esta redação é menos pró-comércio que ado Artigo 36 do Tratado de Roma, permitindo adiscussão sobre a equivalência da proteçãoconferida aos bens privilegiados pela regra excep-cional.

26

Para ser mais fiel ao objetivo de integraçãoeconômica, o Mercosul deveria evitar o uso daressalva “entre países em que prevaleçam as mesmas con-dições”. Não obstante, em um período de transi-ção, este recurso poderia ser admitido, até que fos-sem harmonizadas as legislações nacionais nasmatérias protegidas pelo Artigo 50 do Tratado deMontevidéu. Além disso, o Mercosul poderia es-tabelecer seus próprios Acordos sobre MedidasSanitárias e Fitossanitárias, Barreiras Técnicas ePropriedade Intelectual, em bases OMC-plus.

2.3. Disciplinas relativas aos procedimentosadministrativos de comércio exterior

(CMC06/02)

2.4. Propostas destinadas ao for-talecimento institucional anali-

sando: (a)estrutura,(b)competências,

(c)funcionamento, (d)relação e(e)interação dos órgãos que inte-gram a estrutura institucional do

Mercosul (CMC 01/02)

O Mercosul pode estabelecer um projetosimilar ao do Mercado Único da Comunidade Eu-ropéia: circulação de bens, serviços e fatores pro-dutivos sem controle nas fronteiras no interior doMercosul. Para tanto, poderia ser feita, sob a co-ordenação da Secretaria Executiva do Mercosul,um programa detalhado para a eliminação de bar-reiras, inclusive físicas (postos de fronteiras), exis-tentes à livre circulação no interior do Mercosul.Este programa teria de compreender, necessaria-mente, de um lado, a padronização dos procedi-mentos e exigências aplicáveis às importaçõesoriundas de terceiros Estados. De outro, deman-daria o nivelamento do campo de jogo, por meioda harmonização legislativa nas áreas de seguran-ça, saúde, proteção ambiental, proteção ao consu-midor.

Poderia ser feito um projeto, à semelhan-ça do Livro Branco adotado na Comunidade Eu-ropéia, de determinação das barreiras técnicas(harmonização e aceitação mútua das regras so-bre segurança, saúde, ambiente, etc., o que temconexão com a questão da regulamentação doArtigo 50 do Tratado de Montevidéu), fiscais (di-ferenças na fiscalidade interna) e, físicas ao livrecomércio. Tal estudo deveria compreender, tam-bém, a avaliação do impacto econômico da nãointegração, para quantificação dos benefícios de-correntes da integração.

O programa para estabelecimento do mer-cado interno no Mercosul deveria ser similar aoAto Único Europeu, que determinou prazo, me-tas e passos a serem observados.

Não resta dúvida de que é chegado o mo-mento de, seguindo as instruções da DEC/01/2002, revermos a estrutura institucional doMercosul com vistas a fazer avançar o processode consolidação do bloco.

Para tanto, sugerimos apenas alguns ajus-tes e retoques com vistas a aprimorar o que já exis-te, mantendo a leveza, simplicidade e agilidade daestrutura atual. Certamente, precisaremos repen-sar a estrutura orgânica do Mercosul, em um futu-ro próximo, mas no momento atual, no qual te-mos ainda muito o que construir em termos denormativa e tomada de decisão, podemos deixaros órgãos como se apresentam, melhorando, ape-nas, seu funcionamento e interação, e aperfeiço-ando as competências que já possuem. Acredita-mos que o momento seja de aprofundamento eaperfeiçoamento e não de profundas mudanças ealterações.

No que diz respeito à estrutura atual, emprincípio, pode permanecer a mesma, desde quecada um dos órgãos existentes tenha as suas com-petências revistas e reforçadas. É fundamental quea CMC e o GMC tenham as suas competênciasrevistas e redefinidas, em especial no que diz res-peito à solução de controvérsias. Os Subgruposde Trabalho e os Comitês Técnicos devem, emsuas reuniões, debates e tomadas de decisão: a)manter a relação de interação ecomplementaridade, e b) contar com a participa-ção de representantes dos setores das atividadesprofissionais e empresariais pertinentes aos váriostemas que estão sob a responsabilidade de cadaSubgrupo e Comitê. Tais representantes, contu-do, somente devem ser admitidos nas reuniõesdesde que tenham propostas e contribuições per-tinentes e adequadas capazes de fazer avançar ostrabalhos.

O Foro Consultivo Econômico e Socialdeve ser revitalizado haja vista sua importante fun-ção junto à comunidade civil. Pouco se sabe hoje

27

do trabalho do Foro Consultivo que poderia contarcom a participação importante do meio acadêmi-co, podendo receber valiosas contribuições da so-ciedade. Para tanto é preciso que o trabalho do Foroseja contínua e eficazmente divulgado e que o Forose transforme em um elo de ligação da comunida-de civil com os demais órgãos encarregados dasDecisões, Resoluções e Diretrizes e Propostas.

A Comissão Parlamentar Conjunta deve tersuas funções revistas a fim de trabalhar mais ativa-mente junto ao CMC, GMC e CCM São funda-mentais os trabalhos institucionais levados a efeitopela Comissão, contudo é preciso que este órgãotenha uma participação mais destacada e eficientena consolidação do processo de integração e naconformação e incorporação da normativaMercosul nos ordenamentos jurídicos internos. AComissão precisa se transformar no centro políti-co-institucional de discussão dos temas fundamen-tais e centrais da integração, e não se conformarapenas com a função de órgão de apoio e comple-mentar. É preciso que a Comissão tome para si aresponsabilidade dos debates, esclarecimentos àsociedade civil, plebiscitos acerca de questões fun-damentais, bem como tenha maior visibilidade jun-to à comunidade de cada um dos Estados-Partes.

Como já se disse acima, é preciso que seinstitua o Tribunal Permanente de Revisão, pormeio da ratificação, pelos Estados-Partes, do Pro-tocolo de Olivos. O Tribunal Permanente faráprosperar a continuidade e o aprimoramento doprocesso de integração regional. A entrada em vi-gor do Protocolo de Olivos é um fator importan-te na consolidação da vontade política dos paísesde manter e ampliar seu investimento no bloco.Sobretudo no momento atual de crise e incerteza.

A Secretaria Administrativa, conformeveremos a seguir, é um órgão vital e deve passarpor importantes transformações.

2.5. Transformação da Secretaria Adminis-trativa do Mercosul (SAM) em uma Secreta-ria Técnica, definindo (a) funções e compe-

tências, (b) recursos necessários, (c) outros as-pectos relevantes para alcançar os resultados

de maneira mais rápida e eficaz possível(CMC 16/02)

que persistem no comércio intra-bloco são, basica-mente, as não tarifárias. Este tipo de barreira, difusoe não claramente identificável, por natureza, não sesujeita a um processo de eliminação em bases auto-máticas, como o aplicado às barreiras tarifárias.

A identificação das barreiras não tarifáriase a definição de regras visando à sua eliminaçãopode ser feita por funcionários dos governos dosEstados-Partes, atuando em conjunto, como têmocorrido nos Grupos de Trabalho do Mercosuldesde a sua instituição. Não obstante, entendemosque a envergadura dos trabalhos nesta matériaexige, para alcançar em tempo hábil resultadosconsistentes, a sistematização por uma estruturatécnica autônoma e neutra, voltada exclusivamen-te para esse fim.

A evolução do processo de integração emoutras áreas, como solução de controvérsias, tam-bém exige maior sistematização e memóriainstitucional.

Assim, parece-nos que chegou a hora decriar-se um corpo técnico dedicado integralmenteàs atividades do Mercosul. É claro que, para man-ter-se fiel à idéia de leveza institucional que sem-pre permeou o projeto do Mercosul, e atender àsrestrições orçamentárias dos Estados-Partes, estaestrutura tem de ser a mais enxuta possível, semsombra de identificação com a burocracia do sis-tema comunitário europeu. Guardadas as devidasproporções, a SAM, como Secretaria Técnica,poderia passar a ter estrutura e funções similaresàs do secretariado da OMC.

2.6. Definição dos instrumentos aplicáveispara a eliminação gradual de antidumping emedidas compensatórias no comércio intra-

zona (CMC 16/01) e definição de disciplinascomuns à utilização de incentivos aos investi-mentos à produção e exportação intra-zona

(CMC 10/01)

A eliminação das medidas de defesa co-mercial e a definição de regras comuns sobre au-xílio estatais são questões fundamentais dada aprogressão do processo de integração no Mercosul,que passa do nível tarifário para o nívelconcorrencial, o que exige o nivelamento do cam-po de jogo. Por isto estas questões têm de ser tra-tadas conjuntamente, e em conexão com as regrasde defesa da concorrência.

O Mercosul encontra-se, hoje, em um está-gio do processo de integração no qual as barreiras

28

No que tange à ação do Estado, sugeri-mos o estabelecimento de normas disciplinando aoutorga de auxílios estatais pelos Estados-Partesdo Mercosul, no âmbito da legislação de defesa daconcorrência, e seguindo, em linhas gerais,parâmetros similares aos estabelecidos nesta ma-téria, pelo direito comunitário europeu (artigos 92a 94 do Tratado de Roma). No sistema europeu, aconcessão de auxílios é proibida, na medida emque afete as trocas entre os Estados Membros,falseando ou ameaçando falsear a concorrência,favorecendo certas empresas ou certas produções.São contempladas algumas exceções, mas a con-cessão de auxílios com base nestas exceções exigeautorização de órgãos comunitários.

Quanto à disciplina concorrencial das ati-vidades dos agentes privados, a questão passa pelareforma do Protocolo de Fortaleza. O sistemaimplantado pelo Protocolo de Fortaleza implica asujeição da decisão técnica a crivo político, e, con-seqüentemente, à possibilidade de seu bloqueio porconsenso. Uma solução possível, sem alterar mui-to a estrutura do Protocolo, seria atribuir a defesada concorrência a um órgão técnico e exigir o con-senso negativo para afastamento da decisão doórgão técnico. Esta seria uma pequena diferença,que já sinalizaria um grande avanço. Para evitaronerar excessivamente o orçamento do Mercosul,poderia ser implantado sistema de cooperaçãoentre o órgão técnico e as autoridades nacionais,ou ser autorizada a atuação das autoridades nacio-nais por mandato da Comissão.

Em relação à eliminação de direitosantidumping e de medidas compensatórias no co-mércio intra-bloco, é necessário estabelecer prazosdeterminados. Em um período provisório poderiaser adotado um mecanismo similar ao artigo 19 doNAFTA (possibilidade de optar-se entre levar ques-tões com decisão administrativa final à corte dosEstados Partes, ou revisão por órgão independen-te).

3. Outros temas relevantes - pers-pectiva jurídica e institucional

3.1. Enfrentamento das questõesconstitucionais

Ressaltamos a importância doenfrentamento, pelo Brasil, dos problemas cons-titucionais implicados no conflito entre as fontesinternas, internacionais e regionais, a exemplo dasreformas constitucionais já realizadas na Argenti-na e Paraguai. Esta questão tem implicações dire-tas sobre a definição das alternativas possíveis parao sistema de solução de controvérsias.

3.2. Definição de regras sobreválvulas de escape (salvaguardas)

Outro ponto fundamental é a definição deregras sobre válvulas de escape (salvaguardas), afim de atender situações especiais/críticas enfren-tadas pelos Estados-Partes, mantendo aprevisibilidade e a segurança jurídica para os in-vestidores. Na situação atual, não há previsão le-gal de hipóteses para derrogação das normas doMercosul, mas o descumprimento das regras têmsido admitido casuisticamente pelos Estados-Par-tes, minando a credibilidade do processo deintegração. É melhor admitir que as regras podemvir a ser descumpridas, delimitando clara e estrita-mente as hipóteses em que esta derrogação é ad-mitida.

Neste sentido, é interessante observar asnormas vigentes na CE, durante o período inicialde sua integração econômica. Estas normas inclu-íam cláusula de salvaguarda em caso de dificulda-de na balança de pagamentos, que permitia a im-posição de restrições à livre circulação de merca-dorias, sob autorização da Comissão, órgão exe-cutivo da Comunidade Européia, que definia con-dições e modalidades. Além disso, havia tambéma possibilidade de imposição de salvaguarda uni-lateral em caso de crise repentina.

3.3. Política comercial comum

Além dos temas críticos já referidos aci-ma, diretamente relacionados às decisões oriun-das do projeto de “relançamento do Mercosul”,vale ainda destacar, sob uma perspectiva jurídica einstitucional, alguns temas adicionais.

Abrange negociações, restrições quantita-tivas, política de exportação, defesa comercial. Noperíodo de transição, na Comunidade Européia,havia o compromisso dos Estados membros deconservarem posição solidária (art. 16) definidapelo Conselho (órgão intergovernamental). NoMercosul, não podemos mais fugir da reflexão

29

aprofundada acerca da definição de uma políticacomercial comum.

4. Outros temas relevantes - pers-pectiva econômica e comercial

5. Conclusão

Muitas são as medidas que devemos pro-mover visando o aprofundamento e aperfeiçoamen-to do Mercosul. O mais importante neste momen-to é nos debruçarmos sobre uma agenda de traba-lho comum, possível e que seja capaz de reforçaros compromissos assumidos nos tratadosconstitutivos e protocolos complementares. Difi-culdades, com certeza, existem, mas as saídas sãosempre inexauríveis desde que a consciência políti-ca multilateral prevaleça e seja fruto do consenso.

Os nossos maiores desafios continuamsendo as barreiras constitucionais existentes, prin-cipalmente no Brasil e no Uruguai, para a confor-mação de um “mercado comum”. Da mesma for-ma, é preciso que enfrentemos com coragem otema da incorporação do Direito do Mercosul nosordenamentos jurídicos nacionais. A importânciadesses dois temas fica clara quando começamos aobservar as discussões suscitadas em nossos tri-bunais internos e as primeiras decisões envolven-do o direito das pessoas (físicas e jurídicas) frenteao novo arcabouço jurídico do Mercosul. É preci-so que reflitamos se o atual Direito do Mercosul eo modo de sua incorporação nos direitos inter-nos, são suficientemente sólidos e adequados paraestimular os compromissos assumidos e fortale-cer as suas instituições.

Setembro/2002

Finalmente, sob uma perspectiva econô-mica e comercial, consideramos relevantes açõesvisando ao:

- Aprofundamento do Mercosul, com a am-pliação de seus meios de ação, bem comodas matérias que estão sob a responsabili-dade da organização – como aspectos daTEC e normas técnicas – visando um está-gio mais avançado da integração.

- Aperfeiçoamento das políticas já existentes eo lançamento de novas políticas que possibi-litem uma melhor conformação do bloco.

- Alargamento do seu espaço geográfico –com a adesão de novos membros como aVenezuela, Chile, Bolívia e outros.

O fortalecimento do Mercosul implica aexpansão de seus vínculos econômicos intra-blo-co, bem como a construção de políticasmacroeconômicas e setoriais comuns. Devemosbuscar a melhoria qualitativa e quantitativa dasrelações intra-bloco e extra-bloco, com vistas afacilitar o desenvolvimento tanto interno quantoexterno do Mercosul.

30

31

Apuntes para la reflexion sobre lamarcha del Mercosur

MARCOS ISMACHOWIEZ

Após 11 anos de compromisso, observa-se que, graças ao Mercosul, a democracia da sub-região tem se fortalecido. Entretanto, na esfera econômica, o bloco tem apresentado diversasdificuldades visíveis nas sucessivas crises dos países membros. Ademais, barreiras não-tarifárias ainda existem, o livre trânsito de bens e serviços sofre pelo protecionismo, asconstantes desvalorizações dos grandes membros afetam a economia dos outros sócios e acoordenação macroeconômica não existe. A aplicação dos princípios de solidariedade comos países membros menores e a supranacionalidade para os organismos do Mercosul

solução desses recentes problemas.

Consideraciones previas

poderiam ser um instrumento para a inicial del Tratado de Asunción en marzo de 1991fue establecer un espacio económico común queimplicaba, entre otros, la libre circulación de bienesy servicios, eliminación de derechos aduaneros ytrabas no arancelarias., establecimiento de unarancel externo común y coordinación de políti-cas macroecómicas.

A once años de ese compromiso pode-mos afirmar que muchos han sido los avances asícomo también muchas han sido las dificultadesque el MERCOSUR ha pasado en este período.

No se puede negar que gracias a él la De-mocracia en la sub región se ha fortalecido, es decirel MERCOSUR POLITICO ha dado respuestafavorable a las dificultades que se presentaron. Lomismo no se puede decir en lo que se refiere alMERCOSUR ECONOMICO. Aún cuando losavances han sido sustanciales las sucesivas crísisque han afectado a los países ha hecho que el avan-ce deseado no se haya materializado.

Las trabas no arancelarias subsisten, el libretránsito de bienes y servicios sufre por elproteccionismo imperante, las sucesivasdevaluaciones de los grandes socios han afectadoy afectan tremendamente la economía de todos ylos menores en particular, la coordinaciónmacroecómica no existe. En fin una serie dehechos negativos que hacen que el descreimientotome cuerpo en el sentir de los sectoreseconómicos y sociales afectados.

En lo que al Paraguay se refiere, en estemomento el Mercosur se presenta como un dile-

Ante las diversas circunstancias que estaatravezando la economía mundial y la de los paí-ses integrantes del Mercado Común del Sur(Mercosur), Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguayy sus miembros asociados Bolivia y Chile, es opor-tuno y conveniente reflexionar sobre cual es lasituación actual y que nos depara el destino.

Lo hacemos desde el punto de vista de unode los socios menores del sistema de integración,el Paraguay, recordando que se trata de un país demenor desarrollo económico, mediterraneo, no in-dustrializado, productor y exportador de materiasprimas, muy dependiente del comercio deimportación para reexportación a países limítrofes,con recursos naturales y tierras disponibles, conuna población homogénea que por su altoporcentaje de juventud se convierte en una fuerzade trabajo importante con gran futuro y con unatremenda riqueza en energía proveniente de susdos grandes centrales hidroeléctricas compartidasen condominio en partes iguales, Itaipú con elBrasil e Yacyreta con la Argentina.

Se mencionan estos factores porque losmismos han sido condicionantes para el ingresodel Paraguay al Mercado Común en elconvencimiernto de que era una opción y unarespuesta para alcanzar el crecimiento armónicodel país.

Para referirnos a la situación actualdebemos primero rememorar que el propósito

32

ma. Las expectativas iniciales, por las cuestionesseñaladas y otros muchos factores negativos, nose han cumplido. La esperanza que nos marcó elprincipio de este camino y el optimismo inicialhan sufrido golpes muy fuertes. La sociedadparaguaya esta, cuando menos, muy escéptica.

Surgen entonces preguntas que se debenresponder. Es esta percepción reflejo de larealidad?; estaríamos mejor sin Mercosur?; cualesson las ventajas y perjuicios reales?.

Ante estas interrogantes no cabe sino afir-mar que estamos más integrados que antes. Deeso no cabe la menor duda. Pero ello nos lleva apreguntarnos no si estamos más integrados, sinosi estamos mejor integrados?. Es decir que tanefectiva es la calidad de nuestro proceso deintegracion y los resultados obtenidos en este pe-ríodo.

En lo que se refiere a los objetivos yaseñalados anteriormente y enunciados en el Tra-tado de Asunción, los más importantes no se hancumplido. Esta percepción que hacemos desdenuestro punto de vista es compartida por gran-des sectores de los otros países miembros.

A nuestro criterio, en esta situacióncorresponde reflexionar sobre algunos grandestemas que debemos enfrentar analizando los ob-jetivos que nos trazamos al inicio, la instituciónque elegimos para alcanzarlos, las negociacionescomerciales con otros bloques o países y cualesserían las aspiraciones paraguayas.

La estructura instucional

Organismo intergubernamental versussupranacional

y las consecuencias de estas situaciones se hayanregionalizado.

Es nuestro parecer que Mercosur necesitaque se le dé mayor fuerza a sus instituciones y esamanera es establecer órganos comuntarios per-manentes con sede permanente, con profesionalespermanentes con demostrada capacidad yexperiencia.

La supranacionalidad que reclamamos paralos organismos del Mercosur superaría resabios denacionalismo de ultranza. En el caso paraguayo laConstitución Nacional del 92 ya ha consagrado elprincipio de la supranacionalidad lo que facilitariaesta medida.

Una estructura supranacional con un Gru-po Mercado Común Permanente (PoderEjecutivo) tendría autonomía ejecutiva en virtudde los poderes delegados; autonomía de decisión,por el voto calificado de sus países miembors;autonomía financiera, ya que manejaríapresupuestos con recursos provenientes de losaportes de los estados miembros. A ellos deberíansumarse un Tribunal (Poder Judicial) que garanticeuna justicia ágil para juzgar todos los actos de lasempresas y/o estados partes en cumplimiento dela legislación propia , sobre el cual mucho se haavanzado en el Sistema de Solución deControversias y finalmente un Parlamento delMercosur (Poder Legislativo) pequeño, no más decinco miembros por país, que funcione regular-mente y apoye legislativamente la integración, des-de adentro y no desde las cuatro capitales.

Sería deseable que todos estos organis-mos funcionen en caracter permanente, con sedepropia.

Desde luego que cambiar esto supone quetendremos que modificar la estructura, implicarauna cesion mayor de soberania. por tanto no sepodran realizar los ajustes sin un renovadocompromiso y decisión política de hacer loscambios necesarios.

Solo una institucionalidad más eficientedel bloque acercará la solucion a los problemasactuales.

La integracion economica y comercial y laarmonizacion macroeconomica

Hemos elegido en Asunción y confirma-do en Ouro Preto la estructura de una entidadintergubernamental y no supranacional.

Luego del tiempo transcurrido en lapráctica ha quedado demostrado que es necesarioprofundizar la institucionalidad del bloque.

Una demostración evidente de lanecesidad de una mayor institucionalidad regio-nal, es la incapacidad de los gobiernos nacionalespara resolver la crisis actual. lo que surge inicial-mente como desequilibrio al interior de los paisesse extiende a la subregion, porque en definitiva lamayor interrelacion e interdependencia alcanzadaa lo largo de estos años, determina que las causas

Muchas veces a lo largo de estos años losnegociadores del Mercosur han confundido obje-tivos con instrumentos y esto ha sido un tremen-

33

do error. Un error que ha generado que hoymuchos empresarios y con justa razon, asocien laidea de la integracion con una baja tasa decrecimiento economico y con efectos adversossobre sus industrias y sectores productivos.

Supusimos que la integracion economicaiba a producir automaticamente mercados abiertosy alta productividad y que esto se daria por el solohecho de bajar los aranceles. la realidad es que nofue asi.

Abrir mercados; reducir el arancel exter-no común y lograr su convergencia; eliminarbarreras arancelarias; resolver aspectos monetariosy cambiarios; enfrentar y tratar de solucionar eldeficit público; todas estas, son cuestiones que aúnno han tenido repuesta adecuada.

Hoy la subregion pasa por uno de los mo-mentos mas dificiles en cuanto a estabilidadmonetaria y fiscal, consecuencia en gran medida,de no haber establecido a tiempo instrumentos depolitica economica ni haber coordinado suspoliticas macroeconómicas, lo que hubiera con-solidado un proceso de integracion efectivo capazde resistir.

Las circunstacias nos obligan a volver ainsistir sobre la ineludible obligación y necesidadde dar cumplimiento a lo establecido en el propioTratado de Asunción, es decir: llevar adelante laccordinación de la política económica. No bastadecir que el Mercosur se ha convertido en unaUnión Aduanera Imperfecta. Que no existencondiciones para aplicar esta disposición. Se debehacer todo lo que sea necesario para cumplir conlas obligaciones asumidas.

De hacerlo estaremos en condiciones detener un presupuesto compartido, acompañar conmayor eficiencia la inflación y el tipo de cambio,uniformar leyes y normas de los Bancos Centrales,establecer tasas de interés.

Los países menores como el Uruguay y elParaguay son los últimos en enterarse, y muchomenos en ser consultados, cuando los grandestoman sus decisiones de política macroeconómica.Pero eso si, son los primeros en verse perjudicados.

Esto puede y debe ser corregido, siemprey cuando exista la voluntad de los más grandes desolucionar esta cuestión y poner en efecto unacoordinación y comunicación fluída y permanen-te que permita una mayor complementación desus economías. Sabemos que los tamaños sideral-

mente opuestos hacen dificil su realización peroes obvio que lo contrario no funciona y por eso seimpone transitar nuevos caminos de colaboración.De darse la misma podrían los países menores es-tar en condiciones de aminorar los perjuicios quelas grandes decisiones producen en sus economías.

Las negociaciones comerciales delos paises del mercosur comobloque o en forma individual

Hay quienes hoy piensan que elMERCOSUR terminó y que el ALCA se vuelveinevitable. Nosotros creemos en el Mercosur.Somos parte de él. Pensamos que en nuestra uniónesta nuestra fortaleza y que las dificultades que hoyenfrentan los socios mayores Argentina y Brasilserán superadas. Ello requerirá mucho esfuerzo,pero saldran adelante porque son países ricos, conabundantes recursos naturales, economías fuertes,que sabran corregir rumbos , sanear y reencauzarsus economías.

Con este escenario estamos antenegociaciones que el Mercosur tiene programa-das con otros bloques y paises. Negociaciones enla Organización Mundial de Comercio (OMC), enel Area de Libre Comercio de las Américas(ALCA), el “4+1”, y con la Unión Europea (UE).

Al Paraguay se le presenta una granposibilidad ante esas negociaciones, sin embargo,se encuentra ante la disyuntiva de si le convienehacerlo en el ámbito del bloque o fuera de ella.Esto sucede porque a pesar de las grandes ventajasque sin lugar a dudas se tienen por pertenecer alMercosur, se presentan como contrapunto im-portantes desventajas que se deben tener presenteante estas negociaciones.

Un obstáculo que se nos presenta cuandovamos a negociar con otros países o bloques esque dicen que no nos pueden abrir sus mercadosporque detrás nuestro entrarían los grandes (Ar-gentina y Brasil) y por lo tanto, se cierran laspuertas. Los grandes socios crean un justificadotemor por la extraordinaria capacidad deproducción, pujanza y tamaño de sus economías.

No obstante los países pequeños no po-demos permitir que las negociaciones con losbloques sean a costa de los mas débileseconómicamente.

34

Es imperioso coordinar con Argentina yBrasil, para que cuando esto suceda, se puedanvencer los obstáculos y que las negociacionestengan el éxito deseado.

Frente a este panorama es indispensableel liderazgo de los paises “grandes” con todo loque ello implica. Un Mercosur que no sea unaplataforma de negociacion mejorada para lospaises miembros y que no refleje los intereses decada uno en un espacio comun, esta condenadoal fracaso y su eventual desaparicion.

La crisis puede ser una oportunidad.Siempre que sirva para construir una “vision yestrategia común”. si nos aislamos y pensamosque individualmente vamos a solucionar nuestrosproblemas, lamentamos decirlo, vamos a acelerary profundizar nuestra caida.

Solidaridad y desarrollo – unaaspiracion paraguaya

consideración especial para los países y regionesmenos desarrolladas del Mercosur”. Pero aún noha sido aplicada. Esa solidaridad debe reflejarsepara esos países y regiones en todas las formasposibles, como ser: creación de fondos de ayudaal desarrollo; programas de financiamiento deinfraestructura y comunicaciones; trato preferen-cial para obtener acceso a los mercados intrazonay de otras regiones; decisión formal y medidasconducentes para la incorporación efectiva a lascadenas productivas del Mercosur.

En este último aspecto el Paraguayrazonablemente pretende instalar un régimen demaquila e industrias manufactureras genuinas, queusen al máximo las ventajas comparativas queofrece el país en celulosa y papel; textiles, hilado,tejido, confecciones, algodón; reducción de mine-ral de hierro; generación termoeléctrica; instalaciónde industrias petroquímica y polietileno; fertilizan-tes; pisos de madera y partes de muebles; hierbasmedicinales estandarizadas; etc. Etc. Para haceresto posible queremos que los países miembrosenfoquen la promoción de inversiones en el senti-do de radicar las industrias en los países queofrecen mayor ventaja comparativa. Esto requierediálogo, comprensión, confianza recíproca ysolidaridad que es lo que reclamamos.

Finalizamos destando que es indispensabley fundamental que en esta coyuntura existan me-canismos eficaces de consulta y comunicacionentre los gobiernos y sus sociedades, como la quehoy nos convoca a una “Reflexión Prospectivasobre el Mercosur” gracias a la Iniciativa del Pre-sidente Fernando Henrique Cardoso.

Paraguay, Asunción 18 de setiembre de2002

La integracion como proceso denegociacion integral ha significado un granesfuerzo para el Paraguay. Gobierno, empresas yciudadania han debido adaptarse rápidamente aun escenario completamente distinto, cambiantey muy exigente.

Sin embargo, falta mucho por hacer. El paisdebe resolver serios problemas estructurales, queamenazan con dejarlo fuera del proceso dedesarrollo actual. Sin solucionar estos aspectos seramuy dificil crecer y competir.

En ese sentido, es necesario contemplarpoliticas comunes que superen los desequilibriosy asimetrias. aspectos como la infraestructura, laeducacion, la productividad, la cuestion social ydel empleo, requieren de politicas regionalescomunes.

Los paises pequeños deben ser asistidosde una forma mas eficaz y es necesario considerarnuevos instrumentos para la integracion y lacooperacion.

Por ello, para superar estas tremendasdificultades de los paises mas pequeños el Paraguayreclama la aplicación del principio deSOLIDARIDAD.

La solidaridad reclamada se halla consa-grada en el Protocolo de Ouro Preto cuando diceque se debe tener presente “la necesidad de una

35

Mercosul levado a sério

LUIZ FERNANDO FURLAN

A mudança do regime cambial da Argentina e o alcance da equivalência cambial entre este país e o Brasilfacilitam e revigoram a necessidade de relançamento do Mercosul. Outro fator de pressão nesse sentido é a proximidadedo início da ALCA. Três alternativas para o futuro do bloco são discutidas pelo autor. A que atualmente está emprática, que consiste em deixar as coisas fluírem aleatoriamente, o que pode significar o fim do Mercosul. Umaalternativa mais drástica, que consiste no abandono formal do bloco, situação em que cada país iniciaria negociaçõesbilaterais. Finalmente, a terceira, mais difícil e, também, mais frutífera, que consiste no relançamento do projeto deintegração

1.Introdução nas como uma zona de livre comércio, será engo-lido por um processo mais amplo como a ALCA.

O Mercosul vive seu momento de inérciasem rumo. A inércia é um estado de letargia quena física se traduz pela “resistência que os corposmateriais opõem à modificação de seu estado demovimento”1 . A inércia com rumo tem a grandevantagem do baixo gasto de energia para se fazermovimentar. A inércia sem rumo do Mercosul as-semelha-se a um barco à deriva: não só o rumo édesconhecido como a resistência para se definirum novo rumo é elevada.

O Mercosul encontra-se no ponto deinflexão de uma curva. A história de vida do blo-co, em termos de comércio, pode ser representa-da por uma onda (veja gráfico abaixo). Antes mes-mo da assinatura do Tratado de Assunção em 1990as exportações intra-bloco vinham apresentandocrescimento e ganhavam importância sobre asexportações extra-bloco. Em 1985 as exportaçõesintra-bloco representavam apenas 5% do total. Opico da onda veio em 1998 quando as exporta-ções intra-bloco atingiram mais de 25% do total.A onda passa a se desfazer a partir de 1999 com amudança de regime cambial no Brasil. Nos anosmais recentes, o Mercosul entrou na sua fase deretração de comércio. Para que o bloco sobreviva,este tem que buscar uma nova onda levando ocomércio intra-bloco para um novo ciclo de cres-cimento. É neste ponto de inflexão, para cima oupara baixo, que o bloco encontra-se.

Exercitar a capacidade de prospectar so-bre o futuro do Mercosul é um desafio intrigantee arriscado. Intrigante porque o bloco, como con-ceito, continua atual e seu sucesso só trará bonsfrutos para a sociedade brasileira. Arriscado por-que, passados 11 anos de assinatura do Tratado deAssunção, as debilidades do bloco já estão estam-padas no fraco comércio de bens e serviços entreos quatro países signatários.

Esse processo de brainstorming sobre o fu-turo do Mercosul veio em boa hora. Há um ano,ainda com as grandes disparidades cambiais entreBrasil e Argentina, teria sido inócua qualquer dis-cussão sobre os destinos do acordo. “Há malesque vem para o bem”, segundo clichê popular. Amudança de regime cambial na Argentina, embo-ra tenha acarretado em alto custo para a socieda-de, e até mesmo as oscilações na moeda brasileira,permitiram que as economias dos dois países che-gassem próximas da equivalência cambial. Esse“detalhe” macroeconômico, apontado em diver-sos diagnósticos como gargalo estrutural do su-cesso do Mercosul, já foi parcialmente vencido,desde que as economias de ambos os países so-brevivam às suas crises.

Não menos importante é a pressão exter-na trazida pela iminência da ALCA. Está claro queum bloco que se configure, em sua essência, ape-

1 Segundo definição do Novo Dicionário Aurélio.

36

Ascensão e Queda do Mercosul: Exportações Intra-Bloco

9.5%

12.0%

15.0%

19.0%19.2%

20.7%

22.9%

25.0%25.3%

20.7%21.3%

17.6%

4

6

8

10

12

14

16

18

20

22

90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01

Intra-Bloco/Total (%) Intra-Bloco (US$ milhões)

US$ bilhões

Futuro?

Plano Real

Tratado de Ouro Preto

Crise Brasileira

Crise Argentina

Tratado de Assunção

1.Para Toda Encruzilhada Há uma Saída maisRápida

A encruzilhada do Mercosul oferece trêscaminhos: (i) o mais cômodo, típico de situaçõesque apresentam custos elevados de mudança; (ii)o mais drástico, com menor risco mas nem porisso fácil de ser seguido; (iii) o mais árduo, queexigirá um esforço inicial que será compensadocom os benefícios de longo prazo. Estar em umponto de inflexão significa escolher dois deles, odrástico ou o árduo, ou omitir a escolha e seguirpelo cômodo.

O rumo mais cômodo é aquele em curso:deixar as coisas caminharem aleatoriamente, semestratégias definidas. As iniciativas que foram pro-gramadas no Tratado de Assunção e de Ouro Pre-to estão, na sua maioria, paralisadas ou atrasadas eos grupos de trabalho estão sem agenda de traba-lho e desestimulados. Esse processo vem sendocarregado há mais de 4 anos e não há sinais deretração nos dias atuais. Os esforços de reduçãode assimetrias e convergência de políticas e estra-tégias parecem perdidos pelo caminho. Resta, paraaqueles que participaram do processo negociador,a memória histórica deste.

Fonte: DataIntal, CEPAL, ALADI e FAO

O rumo drástico é o abandono formal doMercosul. Reconhece-se, nesta escolha, que os 11anos do bloco geraram benefícios transitórios eque o clico de ascensão e declínio está no pontode ser fechado. Essa é uma visão que leva em con-ta apenas os fluxos de comércio e, se dependerdos números, nem mesmo para essa função oMercosul teria mais validade. Cada país partiria parainiciativas próprias de acordos bilaterais e o ConeSul voltaria ao estágio dos acordos antigos, taiscomo a ALADI.

O rumo árduo é o relançamento doMercosul. Árduo porque esse rumo padece do maldo teórico: está presente em todos os discursosmas ausente em todas as iniciativas reais. Orelançamento do Mercosul implica na criação deum novo compromisso de integração, definiçãode uma agenda clara de reuniões e metas para se-rem alcançadas, datas que devem ser cumpridas ecriação de uma nova estrutura de governança dobloco. Entende-se que este terceiro caminho de-pende de vontade política, de compromisso entreos governos e de uma mudança estrutural na for-ma de gerenciamento do processo de integração.

Este rumo é também mais arriscado por-que exigirá dos formuladores de políticas e dosempresários uma nova injeção de recursos e tem-

37

po nas negociações. Certamente os problemas in-ternos dos países do Mercosul impedem os presi-dentes de se engajar em um novo processo deintegração. Não é por acaso, portanto, que o rumocômodo á aquele que tem sido tomado por unani-midade. As reuniões do Mercosul hoje alternam-se entre momentos festivos, quando os países apre-sentam relativa estabilidade, e momentos de la-mentos quando as crises falam mais alto.

Vale dizer que o relançamento do Mercosuldeve estar estruturado em metas de integração. Eessas metas precisam ser mais abrangentes do queapenas gerar desvio de comércio intra-bloco. Se oMercosul se relançar com metas centradas emobjetivos de zonas de livre comércio, a ALCA tra-tará de dissolver o bloco.

2. Pressões Externas Indicam queRumo Escolher

As negociações bilaterais (ALCA e UE-Mercosul) e multilateral (OMC) trazem posiçõesconvergentes e ao mesmo tempo antagônicas. UmMercosul unido poderia ser um fator de acelera-ção da ALCA e, ao mesmo tempo, uma estruturade negociação única e forte que geraria mais be-nefícios ao Brasil. Por outro lado, a estrutura daALCA pressupõe a participação individual dospaíses, o que faria com que blocos como oMercosul e o NAFTA sejam incorporados nas re-gras específicas da ALCA, que não necessariamen-te são as regras de ambos os blocos. A posição étambém antagônica porque, do ponto de vista dosdemais países, os países do Mercosul individuali-zados perderiam poder de barganha e isto facilita-ria o andamento das negociações.

Já no caso do acordo com a União Euro-péia, assiste-se ao processo contrário. Os custosde negociação seriam mais baixos caso este fosseconduzido por um só organismo que representaos dois blocos. Caso o Mercosul possuísse nego-ciadores próprios e supranacionais que falassemem nome do bloco, as negociações tenderia a an-dar mais rapidamente.

A própria Comissão Européia sinaliza seuinteresse em negociar com o Mercosul e que nãointeressa a eles fazer acordos bilaterais com cadapaís individualmente. Por outro lado, a Comissãovem afirmando que as questões agrícolas, que é ogrande tema que une os países do Mercosul emuma causa comum, deverão ser negociadas no

acordo após as conclusões da nova rodada daOMC. Este ponto, obviamente, não cria o estí-mulo necessário para que o Mercosul se una emtorno de uma negociação.

Às negociações da ALCA e do acordo UE-Mercosul, soma-se ainda as negociações da novarodada de OMC. No multilateral, existe grandeconvergência de interesses entre os países doMercosul, aglutinada ao redor das questões doagronegócio. Esse cenário mostra que fortalecero Mercosul acarretará em importantes benefíciospara os quatro países no âmbito das negociaçõesinternacionais.

3. Problemas de hoje e de ontemsão equivalentes

Antes de apresentar a proposta derelançamento do Mercosul, vale compreender aracionalidade dessa proposta. Não se pode dizernos dias atuais que os problemas vividos pelos 4países do Mercosul são mais graves do que aque-les do início dos anos 90. A existência de proble-mas internos nos países é premissa do processo enão fator de ocasião. Qualquer que seja o momen-to, os países estarão enfrentando problemas inter-nos que servirão como fatores de inibição contraacordos amplos no modelo do Mercosul. O pro-blema da hiperinflação de Brasil e Argentina em1990 tem tanta importância quanto a crise cambi-al dos dois países. Até porque, na segunda metadedos anos 80, a vida econômica do Brasil passoupor um dos piores momentos na sua história: amoratória de 1987 da dívida externa. Ironicamen-te, o mesmo governo da moratória, foi o governoda criação do Mercosul. Seguramente, mesmo di-ante de crises, o Brasil econômico de hoje estámuito melhor fundamentado do que aquele daassinatura do Tratado de Assunção.

A história do Mercosul mostra que os go-vernos Sarney e Alfonsin, mesmo diante dos imen-sos problemas que seus países viviam, tomaram adecisão de olhar dez anos para frente. A despeitodo bloco não ter chegado onde seus criadoresimaginavam, não significa que este deva ser aban-donado. Basta tomar a mesma decisão de onzeanos atrás: olhar mais dez anos para frente. Estadecisão, que deverá ser tomada pelos novos presi-dentes dos países do Mercosul, exigirá muito in-vestimento político e de compromisso, mas nemtanto monetário.

38

As resistências para criação do Mercosulforam de todas as ordens. A posição de parte dosetor industrial brasileiro, por exemplo, era pos-tergar ao máximo o processo de negociação paraque a desgravação de tarifas tardasse a iniciar. Amesma posição de resistência era largamente di-fundida na Argentina. Passados esses onze anos,marcados em 1991 pela criação do Mercosul, em1995 pela implantação da TEC, em 1999 e 2002pela mudança do regime cambial de Brasil e Ar-gentina, todas as previsões catastróficas que seanteviram a cada um desses fatos não se concreti-zaram.

Por exemplo, a desvalorização do Real em1999 não provocou crescimento relevante das ex-portações brasileiras para a Argentina, contrarian-do o discurso argentino. A crise de demanda queos argentinos já viviam naquela época falou maisalto.

4.Discutindo o Relançamento do Mercosul

fundamental do bloco é ausência de liderança. Orelançamento, portanto, pressupõe a definição deum líder para o bloco. Caberá a esse líder gerenciaro projeto de relançamento e, mais do que isso, re-fazer as bases do projeto atual. A primeira tarefadesse líder será resgatar os etapas do processo deintegração do Mercosul e analisar seus pontos for-tes e fracos, as oportunidades que se desenham eameaças ao novo projeto. A segunda tarefa é pro-por um cronograma de compromissos que, apro-vado, precisa ser seguido à risca para dar legitimi-dade ao novo projeto. Os primeiros anos doMercosul provam que o cumprimento doscronogramas de desgravação, apesar das manifes-tações contrárias do setor privado de cada país,foi condição fundamental para o sucesso do pro-cesso de integração.

O novo modelo de governança do blocodeverá ser baseado em um órgão colegiado queapoie o líder no gerenciamento do novo projeto.Nesse sentido, caberia ao Brasil, por ser a grandeeconomia do cone sul, abraçar a causa de reerguero bloco e exercer seu gerenciamento. A liderançapolítica do Mercosul, com a alternância entre osquatro países, seria mantida porém seria criada umaorganização que faria a gestão supranacional dasquestões comerciais, financeiras, negociais eoperacionais do bloco. Essa organização existiriade forma independente da representação políticae seus gestores seriam profissionais especializados.A organização de gestão do Mercosul deverá pos-suir longevidade o suficiente para não ser alteradaconforme a representação política se alterna.

Essa liderança teria como função perma-nente coordenar as ações supranacionais do blo-co, ficando 24 horas ao dia pensando o Mercosule dedicado às suas tarefas e metas. Ela agiria comointerlocutor entre o Mercosul e os países. Essaproposta assemelha-se em parte à governança daUnião Européia mas, no caso do Mercosul, não sepretende criar uma entidade excessivamente bu-rocratizada tal e qual a UE. Seria um organismoenxuto, dinâmico, com um grupo competente denegociadores, liderados por um grande nome dadiplomacia brasileira com elevada reputação in-ternacional.

5.Perspectivas

O caminho viável para o Mercosul sobre-viver é seu relançamento. As duas outras alterna-tivas, no frigir dos ovos, significam a dissoluçãodo bloco. Uma delas provocada e a outra deixan-do que o tempo se encarregue do processo.

As bases para esse relançamento devempromover uma ruptura com o andamento do pro-cesso na forma como este é conduzido hoje. Aoinvés do Mercosul ter se transformado em umaplataforma para alavancar a inserção dos quatropaíses no cenário internacional, no final das con-tas o bloco é um fórum para discussão de diferen-ças comerciais setoriais. A visão capitis diminutio quetem prevalecido no Mercosul precisa ser rompidapara que o relançamento do bloco tenha êxito.

A primeira ação a ser tomada norelançamento do Mercosul refere-se à estrutura degovernança do bloco. O Mercosul precisa passarpor um processo semelhante ao das empresas fa-miliares que desejam se profissionalizar: separaras atribuições de propriedade e de gestão. No casoespecífico do Mercosul, a separação deve ser en-tre a função política do bloco, hoje exercida pelosPresidentes e Ministros das Relações Exterioresde cada país e a função gerencial, que deverá serexercida por um órgão colegiado especializado.

A proposta de relançamento do Mercosulestá baseada na constatação de que o problema

O Mercosul nasceu com uma propostaambiciosa de união aduaneira e harmonização de

39

políticas. Essa proposta foi sendo abandonada nodecorrer do processo mas isto não significa queela deva ser esquecida. Os benefícios do Mercosulforam mais do que evidentes na primeira metadedos anos 90.

O modelo de criação de comércio e inves-timentos por meio de blocos regionais é um mo-delo de êxito. O NAFTA, a despeito de seus pro-blemas, é um dos exemplos de sucesso desse mo-delo. Os mexicanos orgulham nos dias de hoje deseu PIB já ser maior do que o brasileiro e a econo-mia norte-americana é o grande fator que levouao crescimento do México nos últimos anos. Poroutro lado, nos momentos de crise dos EUA, aeconomia mexicana é a primeira a sentir retraçãopor conta de sua grande dependência.

O Mercosul está construído em bases dis-tintas do NAFTA. Em primeiro lugar não há umpaís fortemente comprador como os EUA. Poroutro lado, a despeito dos números do PIB, oMercosul tem como líder o Brasil, que é a maioreconomia da América Latina em termos de com-pra da população. As empresas norte-americanase européias que vieram ao Brasil nos últimos dezanos ou fortaleceram suas operações no país co-nhecem bem o potencial do mercado brasileiro.

O Mercosul tem ainda como grande pon-to forte sua capacidade exportadora e diversifica-ção de mercados. A despeito do bloco não pos-

suir um grande país comprador, como no caso doNAFTA, a capacidade exportadora de Brasil eArgentina não deve ser ignorada. Brasil e Argenti-na já mostraram a grande capacidade de atraçãode investimentos. Nos momentos de crescimentode ambas as economias, muitos investimentos es-trangeiros foram carreados para ambos os paísese esse processo esteve relacionado com a forma-ção do Mercosul.

O Mercosul pode ser um modelo vence-dor e as negociações com ALCA, União Euro-péia e OMC são oportunidades para o bloco. Oserros do passado ensinam o que não deve ser fei-to nos anos futuros. Se o Mercosul tivesse criadono início dos anos 90 um programa educacionalconjunto, de formação profissional e básica, aspopulações estariam colhendo esse frutos hoje. Seas dificuldades em harmonizar políticas econômi-cas são enormes, o mesmo não pode ser dito depolíticas educacionais e sociais. O relançamentodo Mercosul deve levar em conta essas outras di-mensões que não só a econômica.

Momentos de crise, como hoje vivem ospaíses do Mercosul, devem ser encarados comohora de mudança. O grave problema dadisparidade cambial já foi parcialmente resolvidoe isto gera um oportunidade para o bloco. O mo-mento é mais do que propício para um Mercosullevado a sério.

40

41

Mercosul e a nova ordem mundial

HELIO JAGUARIBE

Nas próximas décadas, o sistema internacional tenderá a se cristalizar em torno de grandes blocosou países continentais. Nesse cenário, o Mercosul é o principal instrumento de que dispõem osseus membros para assegurar a proteção de seus interesses e, a longo prazo, preservar suas respectivasidentidades nacionais. Para alcançar esses objetivos, são necessários uma maior institucionalizaçãodo bloco, a ampliação em direção aos demais países da América do Sul para a formação da ALCSA,e a resistência ao projeto da ALCA.

INTRODUÇÃO

As considerações que se seguem constitu-em um intento de analisar o que signifiqueMercosul, para seus partícipes, nas presentes con-dições do mundo, levando em conta as mais pro-váveis tendências evolutivas do sistema internaci-onal.

O Tratado de Assunção, de 1991, se pro-põe a formação gradual de um mercado comumcompreendendo, inicialmente, Argentina, Brasil,Paraguai e Uruguai. Esses países contêm umapopulação de ordem de 215 milhões de habitan-tes, com um PIB da ordem de US$1.200 bilhões.O comércio externo de Mercosul com o restantedo mundo é extremamente modesto, representan-do, em 2000, um intercâmbio total da ordem deUS$174 bilhões, ou seja, apenas 1,3% do comér-cio mundial. Esse comércio, todavia, apresenta, de1993 a 2000, um incremento significativo, passan-do de um total da ordem de US$103 bilhões, parao montante precedentemente referido.

O que mais importa, entretanto, são asexportações intrazonais. De um total da ordemde US$10 bilhões, em 1993, chegou-se, em 2000,a um total da ordem de US$18 bilhões. As expor-tações intrazonais representavam, em 1991, ape-nas cerca de 11% das totais. Passaram, em 2000, arepresentar mais de 20%. Mercosul absorve maisde 50% das exportações de Paraguai e Uruguai,cerca de 30% das argentinas e de 14% das brasi-leiras, estas, entretanto, sendo predominantemen-te de produtos de alto valor agregado.

Uma das dificuldades com que se deparaMercosul decorre da excessiva assimetria do Bra-sil, relativamente aos demais partícipes. O Brasil

tem cerca de 77% da população total do grupo e66% de seu PIB. Em compensação, o Brasil é ogrande e principal mercado absorvedor das expor-tações dos demais partícipes. Outra dificuldade,decorre da crise financeira que afeta presentementeseus membros. Esta última, porém, é uma difi-culdade de ordem conjuntural e não permanente.

Mais do que um importante mercado,Mercosul é o principal instrumento de que dis-põem seus partícipes para a preservação de seusinteresses no sistema internacional, e a longo pra-zo, de sua identidade nacional. Para se estimar aimportância de Mercosul, no relacionamento in-ternacional dos países membros, é necessário seconsiderar as principais características deste e suasmais prováveis tendências evolutivas.

NOVA ORDEM MUNDIAL

Com a implosão da União Soviética, em1991, os EUA se tornaram a única superpotênciamundial. Circunstâncias diversas, internas e ex-ternas, têm inibido os EUA de exercer uma com-pleta hegemonia mundial. Daí resultou uma con-dição que o politólogo americano SamuelHuntington denominou de “unimultipolaridade”.Uma unipolaridade parcialmente contida por umaremanescente multipolaridade.

As circunstâncias inibidoras de procedên-cia interna são a cultura e as instituições america-nas, de caráter democrático, impregnadas de valo-res ocidentais, pouco compatíveis com umdesinibido imperialismo. Acrescente-se que o povoamericano não está disposto a arcar com sacrifíci-os pessoais ou financeiros requeridos para a cons-trução e sustentação de um império mundial, con-

42

trastando com distinta disposição, por parte dosromanos, de Cesar a Trajano.

As circunstâncias inibidoras de caráter ex-terno são as múltiplas resistências internacionaisque se opõem a uma desinibida hegemonia ameri-cana. Resistências não antagônicas, mas efetivas,de parte da grande maioria dos países europeus.Resistências mais ostensivas de parte de China,Rússia, mundo islâmico e outros países. Resistên-cias, finalmente, do sistema das Nações Unidas,institucionalmente comprometido com uma orde-nação legal e multilateral do mundo.

Confrontando-se com essa situação, a eli-te de poder americana logrou ampliar, significati-vamente, sua margem de interferência internacio-nal, combinando o poder financeiro dos EUA, di-retamente e por intermédio do FMI, a preponde-rante influência daquele país sobre os organismointernacionais, a poderosa influência mundial dasmultinacionais americanas e, finalmente, os deci-sivos efeitos de sua total superioridade militar.Importa registrar, quanto a este último aspecto, ofato de que, depois da Guerra do Golfo, os EUAse deram conta da possibilidade de infligir intole-ráveis penalidades a um país rebelde, medianteagressões aeroespaciais, praticamente sem nenhu-ma casualidade americana e nenhuma interferên-cia eficaz, de parte do resto do mundo.

Acrescente-se o fato de que a criminosa einsensata iniciativa terrorista do grupo Bin Laden,em 11 de setembro de 2001, deu ao governo ame-ricano uma legítima razão de defesa. Em nomedesta foi organizada e promovida uma mobilizaçãointernacional para a guerra contra o terrorismo.“Quem não estiver conosco está contra nós”, de-clarou o presidente Bush. Essa iniciativa contou,de saída, com ampla concordância internacional,todos os países civilizados do mundo tendo fica-do horrorizados com os atentados perpetuadospelo terrorismo islâmico. No curso do tempo, to-davia, pôde se notar que a mobilização internaci-onal contra o terrorismo conduzia, sem prejuízode atividades que lhe eram pertinentes, a um pro-cesso de consolidação e ampliação das áreas dehegemonia americana. Procurou-se, desde logo,identificar Saddam Hussein, do Iraque, com o ter-rorismo internacional, independentemente dequalquer conexão objetivamente constatável. Sus-tentou-se, em seguida, para preservar o mundo domaléfico emprego, por Hussein, de armas de ex-

termínio em massa, a necessidade de um ataquepreventivo, que conduzisse a sua liquidação. Su-cessivos planos de ataque americano ao Iraque têmsido divulgados pela imprensa, até a data. Diver-gências internas, nos EUA, quanto à modalidadede ataque a ser adotada – de sorte a minimizarcasualidades americanas – e a objeção da comuni-dade internacional a essa iniciativa, vêm, entretan-to, retardando sua deflagração.

A “império americano” que, dentro dascondições precedentemente indicadas, está sendoconstituído, difere completamente de seus prede-cessores históricos, do Império Romano ao Britâ-nico. O novo “império” é um campo, em sentidoanálogo ao que empregamos quando falamos decampo magnético ou campo gravitacional. Trata-se da área em que os EUA, mediante poderososcondicionamentos, financeiros, econômicos,tecnológicos, culturais e, quando necessário, mili-tares, compelem dirigentes de inúmeros países aseguirem uma orientação conveniente para os in-teresses americanos.

Estes interesses podem ser reduzidos adois básicos: (1) preservação da condição de úni-ca superpotência e (2) abertura de todos os mer-cados ao livre ingresso de empresas, bens e servi-ços americanos.

A hegemonia semimundial americana édecisivamente beneficiada pelo atual processo deglobalização. Este constitui uma terceira fase deum processo que se iniciou com os descobrimen-tos marítimos do Renascimento e a RevoluçãoMercantil, a que se seguiu a globalização da revo-lução industrial e, a partir do último terço do sé-culo XX, a atual globalização tecnológica, que atin-giu dimensões efetivamente planetárias.

O processo de globalização não é projeta-do por nenhum país ou grupo econômico. Resul-ta, simplesmente, do progresso tecnológico e desua universalização. Ocorre, apenas, que os EUAse tornaram, em fins do século XX, a mais com-petitiva economia do mundo. Essa circunstância,significativamente reforçada pelo predomíniomundial dos EUA, conduz o processo deglobalização a se constituir, na prática, num pro-cesso de americanização do mundo.

Configura-se, nessas condições, um regi-me de estratificação internacional que situa os pa-íses em três níveis. Na cúpula, situa-se, como paísdominante, os EUA, seguidos, em menor escala,

43

pelo Japão e pela União Européia. Na base, en-contram-se quase todos os demais países, na con-dição de países dependentes. Em posição inter-mediária situam-se países que se poderia denomi-nar de resistentes, China e Rússia. Países comoÍndia e Brasil, tendem a se aproximar do nível deresistência.

Essa estratificação internacional é instávele tenderá a sofrer significativas modificações, nocurso da primeira metade do corrente século.Nesse período, os EUA poderão converter suaatual unimultipolaridade numa incontrastávelunipolaridade, instituindo, por longo prazo, umaPax Americana.

Nesse mesmo período a China, se manti-ver sua presente unidade nacional e operacional epreservar suas altas taxas de desenvolvimento, ten-derá a alcançar um nível de equipolência com osEUA, tornando-se outra superpotência. A Rússia,se persistir na linha de recuperação nacional insti-tuída por Vladimir Putin tenderá, dentro de algu-mas décadas, a recuperar, em nível tecnológicomuito mais alto, sua antiga posição de superpo-tência. Diversamente, porém, se esses países nãolograrem tais resultados, tenderão a sofremgravíssimos processos diruptivos, que poderãoameaçar sua unidade nacional e reduzi-los a umnível de dependência.

Na primeira metade deste século impor-tantes modificações tenderão a se verificar naEuropa. Poderá dar-se que a incorporação denovos países à atual União Européia e, bem as-sim, a continuada posição atlanticista eantifederalista da Grã Bretanha, exerçam um efei-to restritivo no tocante ao desenvolvimento de umapolítica externa e de defesa independente por par-te da Europa. Em tal caso, esta continuaria a serum gigante econômico e um anão político. Tudoindica, entretanto, ser mais provável um distintocurso por parte de países-chave como França eAlemanha, seguidos pela maioria dos demais paí-ses da Europa continental. Esta hipótese, muitofavorecida pela já ocorrida adesão ao Euro, tende-rá a fortalecer a tendência a uma maior integraçãopolítica e a uma política externa e de defesa inde-pendente. Tal tendência poderá suscitar uma di-ferenciação entre um sistema econômico comuma todos os membros da UE e um sistema políticomais integrado e internacionalmente independen-te, de que participem os países latinos e

germânicos, com ou sem alguns países eslavos esem a Grã Bretanha.

Há que levar em conta, ainda, algumasimportantes possibilidades no curso da primeirametade deste século. Por um lado, a de paísescomo Índia e Brasil atingirem um patamar de de-senvolvimento e de autonomia nacional que ossituem no nível de resistência. Por outro lado, a depaíses dependentes de grandes populações, comoIndonésia, Paquistão e Nigéria e, ainda, Índia eBrasil, se não se desenvolverem satisfatoriamente,sofrerem terríveis processos diruptivos, que afe-tem sua unidade nacional.

Ante esse quadro, desenha-se, para o mun-do, no horizonte de até meados deste século, umaalternativa entre a instituição de uma consolidadaunipolaridade americana, e a emergência de umregime multipolar, em que se configurem diversoscentros suficientemente autônomos de poder mun-dial. No primeiro caso, teremos uma duradouraPax Americana. No segundo caso, teremos umasituação de grande tensão internacional, no cursoda qual tenderá, inicialmente, a se formar uma novapolarização, em que os centros de poder se ali-nharão em duas coalizões hostis, tendo EUA eChina, provavelmente, como seus respectivos nú-cleos.

Uma possível nova polarização, em mea-dos deste século, se defrontará, como no caso daprecedente polarização americano-soviética, coma inviabilidade de um desfecho militar. Ter-se-á,assim, um perigoso e longo período de uma hostilcoexistência. Essa coexistência poderá ser rom-pida, como no precedente caso americano-sovié-tico, pela desarticulação de um dos blocos. Nasfuturas condições da segunda metade deste sécu-lo, entretanto, o desfecho mais provável será o deuma gradual institucionalização da convivência dosblocos, conduzindo, a longo prazo, a uma PaxUniversalis, como previra Kant, em fins do séculoXVIII.

Em última análise, o mundo, se não su-cumbir a um desfechoapocalíptico – que poderá resultar de umincontrolado agravamento em cascata de interven-ções inicialmente restritas – tenderá, a longo pra-zo, a uma alternativa, Pax Americana ou PaxUniversalis. Seria extremamente interessante dis-cutir essa alternativa e as respectivas característi-cas e possibilidades de seus dois termos. Tal pro-

44

pósito, entretanto, escaparia aos limites das pre-sentes considerações.

MERCOSUL E MUNDO

partícipes da devastadora supercompetitividadedas economias dominantes. Disporão tais países,concomitantemente, de um mercado zonal sufici-ente amplo para lhes assegurar satisfatória mar-gem de auto-suficiência e proporcionar a seus se-tores mais competitivos condições de ascenderema um patamar de competitividade internacional.

Os grandes benefícios que Mercosul podeproporcionar a seus partícipes requerem, entre-tanto, o atendimento de três condições fundamen-tais: (1) consistente preservação, por cada paísmembro, de seu projeto autonômico; (2)reformulação de Mercosul, como sistema, de sor-te a dar-lhe satisfatória institucionalidade ereorientá-lo para a optimização econômica de seuspartícipes; (3) ampliação de Mercosul para outrospaíses sul-americanos, não ingresso de seuspartícipes em ALCA e formação de uma Área deLivre Comércio Sul-Americano-ALCSA.

Condição fundamental de que dependeMercosul é a consistente manutenção, por partedos países membros, de seu propósito de preser-var sua autonomia nacional. Tal preservação, comoprecedentemente se observou, não é mais indivi-dualmente viável, nas presentes condições domundo, para partícipes de Mercosul, inclusive oBrasil. Por outro lado, essas mesmas condiçõesexigem que certos aspectos da soberania nacionalsejam delegados, dentro de um regime de contro-le democrático, ao sistema integrador, no caso,Mercosul. Tal delegação é radicalmente distintado que ocorre quando um país não dominante,por falta de um sistema integrativo protetivo, seconfronta, isoladamente, com o mundo. Nesteúltimo caso, como se pode observar por inúmerasilustrações correntes, inclusive na América Lati-na, o país se torna um mero segmento do merca-do internacional, dirigido por forças exógenas,como as multinacionais, a superpotência e as gran-des potências. Conserva as aparências de sobera-nia: hino nacional, bandeira, exércitos de parada.Mas seus dirigentes, voluntariamente ou não, sãocompelidos, pelos irresistíveis condicionamentosa que estão submetidos, a se converterem em me-ros gerentes de interesses alienígenas.

A segunda condição de que depende avalidade de Mercosul consiste em uma amplareformulação do sistema. Tal reformulação en-volve dois principais aspectos: o institucional e ode um projeto econômico comum. A acentuada

Como precedentemente se mencionou,Mercosul, mais do que um importante mercadozonal, é o principal instrumento de que dispõemseus partícipes para assegurar a proteção de seusinteresses internacionais e, a longo prazo, preser-var suas respectivas identidades nacionais. Tal si-tuação decorre do fato de que, ante as presentescondições internacionais e, mais ainda, as tendên-cias a que está submetido o sistema internacionale as alternativas de uma nova ordem mundial quese configura para a segunda metade do século, ospaíses membros de Mercosul não disporão, isola-damente, de condições para preservar um míni-mo satisfatório de autonomia internacional e do-méstica.

O caso do Brasil, por suas dimensõessemicontinentais, merece um breve esclarecimen-to. De todos os países sul-americanos, o Brasil é oúnico que, em princípio, poderia preservar, isola-damente, um projeto nacional satisfatoriamenteautônomo, se Mercosul deixasse de existir. Paraesse efeito, todavia, o Brasil necessitaria satisfazer,pelo menos, três condições fundamentais. A pri-meira diz respeito à capacidade de manter,vigorosamente, um projeto nacional autônomo, adespeito de poderosíssimas pressões internacio-nais e, mais ainda, lograr que a opinião pública eos setores dirigentes do país sustentem tal propó-sito, a despeito da penetração, na imprensa e emimportantes grupos locais, de uma insidiosa pro-paganda em contrário. A segunda condição é a deser capaz de empreender por conta própria, acele-rada e exitosamente, um grande programa de de-senvolvimento social e econômico-tecnológico. Aterceira, é a de lograr apoios internacionais sufici-entes para contrabalançar as pressões da potênciahegemônica. Resultam evidentes as imensas difi-culdades que teria o Brasil para atender, satisfato-riamente, essas três condições e sua baixa proba-bilidade de êxito, se intentasse fazê-lo.

Opostamente, na medida em que Mercosulse consolide e expanda, os países membros se be-neficiarão de crescentes possibilidades de se de-senvolverem e de preservar sua autonomia. Comomercado comum, Mercosul dispõe de condiçõespara proteger o sistema produtivo de seus

45

assimetria da posição do Brasil em Mercosul, pre-cedentemente mencionada, não permite, enquan-to não se amplie significativamente o número departícipes, a adoção de mecanismos equivalentesaos da União Européia. Mas é certamente possí-vel e necessário aumentar o nível deinstitucionalidade do sistema. Entre as medidasconvenientes e possíveis mencione-se a institui-ção de um sistema judiciário de Mercosul, cujasdecisões se sobreponham às dos tribunais nacio-nais em tudo o que se refira a transações no âmbi-to de Mercosul. Acrescente-se a necessidade dese dotar Mercosul de uma importante SecretariaTécnica, que tenha satisfatória margem de inicia-tiva.

O segundo aspecto a considerar, aindamais relevante, consiste em se adotar uma orien-tação que conduza à optimização econômica detodos os partícipes. Essa era a orientação originá-ria de Mercosul que, entretanto, por influência doneoliberalismo que veio a prevalecer em anos maisrecentes, tornou Mercosul um mero sistema deintercâmbio comercial. É indispensável e urgenteretornar a uma concepção de optimização econô-mica para todos os partícipes. Isto importa numapolítica industrial comum, que assegure condiçõessatisfatórias de produção e exportação para cadapaís membro, tanto zonal como extrazonalmente.Mercosul só poderá subsistir se cada país mem-bro constatar que dele retira significativos benefí-cios e que dele não participar seria extremamentedesvantajoso. Mencione-se, entre as muitas inici-ativas a adotar a esse respeito, a necessidade de secriar grandes “tradings” de Mercosul, de tal sorteque as exportações dessas “tradings”, independen-temente do produto que exportem e do territóriode onde partam, sejam vantajosas para todos ospartícipes.

A terceira condição fundamental da vali-dade e do êxito de Mercosul tem a ver, por umlado, com o projeto ALCA e, por outro,correlatamente, com o projeto de ampliação deMercosul e de urgente formação da ALCSA.

Uma característica fundamental de umprojeto de mercado comum, como Mercosul ecomo União Européia, é a adoção de uma tarifaexterna comum. Independentemente dos impor-tantes aspectos negativos que caracterizam o pro-jeto de ALCA – notadamente no que se refere àunilateral preservação, pelos EUA, de suas barrei-

ras não tarifárias – esse projeto é incompatível comMercosul, precisamente por eliminar sua tarifacomum. Tudo indica, no que se refere à ALCA,que as negociações em curso não lograrão supri-mir as ressalvas protecionistas que o Congressoamericano unilateralmente impôs, a favor dosEUA, no projeto ALCA. Mas, para simples argu-mentação, supondo-se que tal viesse a ocorrer,continuaria a existir uma incompatibilidade estru-tural entre Mercosul e ALCA. Aderir a ALCAsignifica, de parte de países membros de Mercosul,renunciar a este.

Opostamente a Mercosul, ALCA, mesmosem um protecionismo unilateral a favor dos EUA,não somente não favorece um desenvolvimentoautônomo do país sul-americano que aderir aoprojeto como, ao contrário, o submeterá, sem de-fesa, à supercompetitividade das empresas ameri-canas, reduzindo-o à condição de mero produtorde artigos primários. Enquanto um Mercosulreformulado conduzirá a uma racional e eqüitati-va distribuição, entre os países membros, da capa-cidade industrial e tecnológica da zona, ALCAdevolverá os países sul-americanos que a ela ade-rirem à condição em que se encontravam, nos anos30, de meros produtores de “commodities”, eimportadores de produtos e serviços americanosde elevada tecnologia.

Não basta, entretanto, que os partícipes deMercosul se recusem a aderir à ALCA. Importaampliar o sistema e o articular, apropriadamente,com a Comunidade Andina. Há que incorporar aMercosul os países sul-americanos que desejemingressar no sistema, estudando-se, para tal, apro-priadas modalidades de inserção. Mais importan-te, ainda, todavia, é a pronta instituição de ALCSA.

É necessário, a esse respeito, salientar duasquestões fundamentais. Uma consiste no fato deque a integração da América do Sul, num sistemade livre comércio, apoiado por concomitanteintegração física, constitui a única forma de se as-segurar um destino histórico próprio aos paísesdo continente. Isoladamente, os países sul-ameri-canos não pertencentes a Mercosul se converte-rão, aceleradamente, em meros segmentos domercado internacional. Se o projeto ALCA sub-sistir, sem a adesão dos países de Mercosul e semALCSA, os demais do continente serão levados aingressar em ALCA, com os resultados alienantesprecedentemente indicados.

46

A outra questão importante a registrar dizrespeito ao fato de que seria extremamentedetrimental, para as relações entre os países deMercosul e os Andinos, a não instituição, com apossível celeridade, de ALCSA. Se, sem a préviaconstituição de ALCSA, os países andinos aderi-rem a ALCA e os de Mercosul não o fizerem, ointercâmbio entre Mercosul e a ComunidadeAndina ficará profundamente prejudicado, pelofato de ser obstado pelas tarifas de Mercosul e dosAndinos, enquanto estes, no âmbito de ALCA, fi-carão à mercê da grandes empresas americanas.Se, diversamente, se constituir ALCSA, os Andinosterão livre acesso ao mercado de Mercosul e este,competitivamente com os EUA, ao mercadoandino, eliminando o risco de um oligopólio ame-ricano da área Andina, com decorrente fortaleci-mento da autonomia interna desses países.

CONCLUSÕES

As considerações precedentes conduzem,inequivocamente, a duas principais conclusões.

A primeira, diz respeito à imperiosa e ur-gente necessidade de se reformular, consolidar e

expandir Mercosul. Mercosul precisa se tornar,novamente, um sistema de optimização econômi-ca para todos os partícipes. Para tal importa ado-tar uma política industrial comum. Importa elevaro nível de institucionalidade do sistema. E impor-ta acelerar os esforços de compatibilizaçãomacroeconômica dos partícipes, de sorte, entreoutras medidas, a se adotar uma moeda comum.

A segunda conclusão diz respeito à neces-sidade, por parte dos países de Mercosul, de recu-sar ALCA e, por parte de todos os países sul-ame-ricanos, de se instituir ALCSA. ALCA – aindaque utopicamente fossem eliminados os dispositi-vos unilaterais do protecionismo americano – se-ria incompatível com Mercosul, quando este cons-titui um instrumento indispensável para a sobre-vivência histórica de seus partícipes. Por outrolado, a pronta constituição de ALCSA constitui aúnica modalidade de se assegurar a preservaçãoda autonomia dos países andinos, ainda que estesvenham, concomitantemente, aderir à ALCA.Constitui, igualmente, a única modalidade de pre-servar o acesso competitivo de Mercosul aos mer-cados andinos e destes ao de Mercosul, na hipóte-se de os andinos aderirem a ALCA.

47

Grupo de reflexão prospectiva sobre o Mercosul

ROBERTO TEIXEIRA DA COSTA

Não houve, no Mercosul, esforço de continuidade de uma agenda que implementasse as medidas acertadasem tratados e reuniões multilaterais e que lançasse bases fortes para consolidar seu bem sucedido esforçoinicial. Deve-se, contudo, reconhecer os avanços e persistir na implementação de políticas que fortaleçam obloco estratégica, institucional e economicamente. A necessidade de operacionalização da convergênciamonetária, a promoção de uma maior participação política de Bolívia e Chile, o fortalecimento dos canais denegociação na região e no continente e o repúdio ao protecionismo cambial são algumas das sugestões doautor.

INTRODUÇÃOOs bons resultados comerciais foram se-

guidos de investimentos recíprocos que supera-ram a casa dos US$ 8 bilhões até a fase crítica de2001.

Esse sucesso inicial talvez seja uma dasrazões a explicar as dificuldades posteriores e quenos trazem aos dias de hoje. Faltou a continuida-de de uma agenda que, além de implementarmedidas acertadas em tratados ou reuniões multi-laterais, também lançasse bases mais sólidas paraconsolidar o bem sucedido esforço inicial. Porexemplo, a convergência macroeconômica, con-dição importante dessa consolidação, ficou planono das boas intenções.

Na ausência de crescimento econômico,as crises externas agravaram o quadro.Contenciosos entre os países passaram a ocuparespaço crescente na agenda dos diplomatas. Nãoforam raras as vezes em que os mais altos esca-lões, principalmente do Brasil e Argentina, tive-ram que intervir para acalmar os ânimos e preve-nir uma maior deterioração. As crises nos paísesasiáticos, e posteriormente na Rússia, afetaramfortemente os países chamados de emergentes. OBrasil foi atingido com substancial perda de reser-vas cambiais, reflexo do clima de desconfiança emrelação à sustentação de nossa política econômi-ca, dependente da chamada âncora cambial.

A situação intra-Mercosul agravou-se coma decisão brasileira de janeiro de 1999 de não maissustentar a política cambial de bandas, depois queperdemos substanciais reservas em dólares em umcurto espaço de tempo. Não podendo naquelemomento realizar uma desvalorização competiti-va, os argentinos, particularmente aqueles setores

A idéia de uma Zona de Livre Comércioentre Brasil e Argentina, que havia sido cogitadaem diferentes momentos da história política des-ses países, foi oficialmente lançada em 1986 pelosPresidentes Alfonsin e Sarney, com a adesão doUruguai em 1989. Posteriormente o Paraguai so-licitou sua participação em 1991. Na sua origem,a componente política e estratégica foi predomi-nante.

Recebido com ceticismo pelo empresári-os e políticos dos quatro países, o Mercosul sur-preendeu pelo dinamismo. Ajudado pelo plano deconversibilidade argentino de 1992, que reativoua economia portenha e funcionou como um forteindutor de importações, o comércio intra-regio-nal deu sinais claros de crescimento. Empresáriosbrasileiros descobriram o mercado argentino ou,em alguns casos, fomos identificados como umaconfiável fonte de suprimento pelos nossos vizi-nhos.

Quando esse ímpeto inicial deu sinais defadiga, foi a vez do Brasil, em 1994, com a intro-dução do Plano Real, reativar a relação de comér-cio e também de investimentos recíprocos. Aju-dados pela valorização do Real em relação ao dó-lar, os argentinos ampliaram suas vendas ao nossopaís, acumulando superávites comerciais. O Brasilpassou a representar 30% do destino das exporta-ções da Argentina. Entre 1990 e 1998, o comér-cio inter-regional dentro do Mercosul aumentouoito vezes, enquanto também se ampliava o co-mércio intra-regional, não na mesma proporção.Desde então, devido a sucessivas crises, a relaçãocomercial deteriorou-se.

48

mais atingidos pelas exportações brasileiras, pas-saram a fazer enorme pressão junto ao seu gover-no para tomar medidas protecionistas e que acir-raram o contencioso entre os dois países.Implementaram-se medidas protecionistas unila-terais que dificultaram a relação comercial.

Os setores que se sentiram em desvanta-gem competitiva expressaram publicamente seudescontentamento. Os que acreditam no futuroatuam nos bastidores ou ficam silentes. Benefíci-os e conquistas passadas foram esquecidas, comotambém as vantagens estratégicas quanto ao futu-ro perderam relevância.

Com o fim da conversibilidade e a crisepolítica instaurada — e ainda não resolvida — arelação bilateral deteriorou-se ainda mais . Se existealgum fato positivo a retirar desses meses de difi-culdade, foi a maior sensibilidade do setor priva-do e a demonstração de solidariedade brasileiraaos argentinos.

Essas dificuldades no relacionamento co-mercial, refletindo momentos de baixas taxas decrescimento nos dois países e alto desemprego nãopoderia ter vindo em pior momento: às vésperasda fase conclusiva da ALCA.

Não é um exercício fácil para quem se sen-te prejudicado, falar sobre um futuro mais pro-missor. O que ficou transparente na crise recenteé que a percepção sobre a importância do Mercosultem visões distintas. A percepção argentina é queo mercado brasileiro é o que conta primordialmen-te. A posição do Uruguai e do Paraguai é similar,dada a dependência de suas economias em rela-ção no Brasil. Nós, brasileiros, temos uma visãomais estratégica pois entendemos que, numa eco-nomia mundial globalizada, onde os blocos eco-nômicos são forças dominantes, somos mais for-tes como Mercosul, que é inclusive valorizado ex-ternamente.

Assim é que devemos empreender, setorprivado e governo um grande esforço para conso-lidar e relançar o Mercosul.

Conclusão:

blica, são afirmativas. O Mercosul continua tendoprioridade na política externa brasileira. Parcelacrescente de políticos e empresários tem se mani-festado na mesma direção. A crise da argentina, eem menor escala no Brasil, nos aproximou. Deve-mos aproveitar esse momento e dar um passo àfrente. Um recuo não nos traria nenhuma vanta-gem

Na qualidade de um dos fundadores doCEAL (Conselho de Empresários da AméricaLatina), e tendo exercido a presidência do Capítu-lo Brasileiro por mais de oito anos, e de 1998 a2000 a sua presidência internacional, tive, noMercosul, parcela preponderante da minha aten-ção.

Nos últimos anos, o CEAL apresentou aosgovernos dos países membros do Mercosul e seusvizinhos uma série de documentos contendo pro-postas de ação visando ao fortalecimento do blo-co regional. Várias dessas sugestões foram aceitase implementadas, evidenciando a consistência en-tre o pensamento estratégico do CEAL e as atitu-des dos governos nacionais.

No caso do Mercosul, diversas compro-missos foram mantidos, apesar das situações difí-ceis enfrentadas em variados momentos por seusmembros. No plano político, o comprometimen-to com o Estado democrático de Direito e a coe-são interna do bloco, visando a negociações con-juntas com terceiros e a expansão aos vizinhos sul-americanos. No âmbito institucional, por um cres-cente, gradual e controlado processo de delega-ção de atribuições funcionais a pessoas e esferasapropriadas. No aspecto de infra-estrutura, soman-do esforços direcionados à racionalização logística,de suprimento energético e de criação de rede decomunicações. No plano econômico, por meio dabusca da harmonização e da coordenaçãomacroeconômicas e pela busca do aperfeiçoamen-to da tarifa externa comum.

O Mercosul deve ser visto não como umaconstrução governamental do fim dos anos 80, enem como um projeto exclusivo do Estado. Aintegração regional do Mercosul deve constituir-se uma iniciativa cada vez mais ampla dos cida-dãos dos países-membros.

Entendo que não deverá haverdescontinuidade, mas sim o aprofundamento daunião aduaneira; o início de deliberações visandoà constituição do mercado comum; o aperfeiçoa-mento dos procedimentos de negociação conjun-

O maior obstáculo, que era a diferença nossistemas cambiais, está superado, possibilitando umprojeto revigorado para o Mercosul. As manifes-tações das diferentes autoridades brasileiras, co-meçando pelos candidatos a Presidente da Repú-

49

ta com terceiros; a retomada do Convênio de Cré-dito Recíprocos; a facilitação legal, fiscal e finan-ceira do desenvolvimento da integração produti-va; a harmonização da fiscalização sanitáriaagropecuária; maior aproximaçãomacroeconômica; o incremento da integraçãoenergética e física; a implementação de políticasde desenvolvimento sustentável comuns.

Devemos aprender com as lições. A redu-ção do crescimento deixou patente a assimetria daevolução do Mercosul: inicialmente muito comér-cio, algum investimento, instituições insuficientes.Integração regional é um processo de criação deinstituições, não de institutos, e que deve ter inte-gral apoio político das respectivas sociedades. Porexemplo, não se deseja um tribunal do Mercosul,mas um mecanismo eficaz para a solução de con-trovérsias comerciais.

Assunção 1991 marcou o primeiro está-gio do Mercosul, o do livre comércio. Assunção2001 manteve a confirmação tardia do segundoestágio do Mercosul, o da união aduaneira. A agen-da do terceiro estágio, o do mercado comum, deveser lançada. Deve buscar antecipar e prevenirmomentos de incerteza. Deve apontar caminhose incorporar crescente participação social. Deveconsolidar os princípios democráticos e o Estadode Direito. Deve buscar a exploração racional esustentada dos recursos naturais. Deve orientar-se pela premissa da Paz. Deve apresentar um sus-tentáculo e solidariedade a crises econômicasconjunturais. Deve operacionalizar a interfaceúnica do bloco com outros países, regiões e orga-nizações internacionais. Deve deixar claro o com-promisso político com o aprofundamento e a ex-pansão do bloco, a moeda única, o livre fluxo deprodutos e fatores de produção, a integração ex-terna conjunta. Deve fortalecer a institucionalidadee a supranacionalidade do projeto, dando aoMercosul identidade própria e maior raio de ação.

Assim sendo, valeria a pena levarmos emconsideração algumas iniciativas, ou mesmoenfatizar/consolidar, políticas que já estão sendoimplementadas:

Estrategicamente

gociações políticas internacionais dos países mem-bros, e evitando ao máximo práticas unilaterais.

2. Propiciar medidas que levem ao cresci-mento da participação política e econômica deBolívia e Chile no Mercosul.

3. Com os países da Comunidade Andina,fortalecer a negociação individual destinada aequalizar relacionamentos bilaterais. O objetivofinal deve ser o de formar uma zona de livre co-mércio integrada política e fisicamente entre ospaíses da América do Sul.

4. Aperfeiçoar a negociação conjunta doMercosul na ALCA, com a União Européia e como México, e na Organização Mundial do Comér-cio (OMC).

5. Buscar a adoção de estratégias e táticasnegociadoras comuns envolvendo todos os paísesda América do Sul.

6. Definir e implantar estratégias comunsdo Mercosul para a ação política e econômica queaumente a cooperação e o comércio com os paí-ses da América Central, do Caribe, da Ásia e daÁfrica.

7. Instar que seus Presidentes manifestemda forma mais decidida o repúdio do Mercosul aorecrudescimento do protecionismo cambial, emparticular aquelas medidas adotadas com o claroobjetivo de impedir progressos sensíveis em ne-gociações internacionais, birregionais ou regionais.

Institucionalmente

1. Continuar insistindo na convergência daspolíticas externas, atuando conjuntamente em ne-

1. No plano comercial, a adoção da marca“Mercosul”, ao lado da marca do país de termina-ção do bem, para todos os produtos que envol-vam etapas produtivas abrangendo pelo menosdois países da região.

2. Que figurem dispositivos claros tenden-tes a valorizar a personalidade internacional con-quistada pelo Mercosul como parceiro político eeconômico de terceiros países ou grupos de paí-ses.

3. Que os presidentes olhem da maneirapragmática e realista a questão dainstitucionalização do Mercosul, de forma a sina-lizar claramente, no plano institucional e dainterlocução externa e interna do Mercosul, umcompromisso com a consolidação do bloco e coma sua participação consistente e coordenada nosforos negociadores de que forma parte.

50

4. No plano da infra-estrutura, a acelera-ção da integração física e energética, com a parti-cipação de organizações internacionais e empre-sas estrangeiras.

5. No plano educacional, a inclusão deementas sobre o Mercosul e os países da Américado Sul nos currículos escolares, da pré-escola aoterceiro grau.

6. No plano acadêmico, incentivar as insti-tuições universitárias brasileiras a possuírem pro-jeto ativo de cooperação com universidade sul-americana.

7. No plano político, buscar, para certasdecisões quanto ao Mercosul, o apoio da classepolítica e da população em geral, promovendo aconscientização e o debate sobre o bloco.

8. No plano social, implementar projetosinter-governamentais que possibilitem a efetivacooperação intra-bloco, visando à redução deassimetrias entre as partes e da desigualdade soci-al, por meio, por exemplo, da extensão dos pro-gramas brasileiros de vacinação e de estímulo àeducação infantil a Paraguai e a Bolívia.

9. No campo cultural, fomentar iniciativasde estudo a divulgações culturais em busca demaior aproximação, preservando-se as respectivasidentidades.

Economicamente

sibilitar a adoção da moeda única no Mercosul, nomais breve prazo de tempo possível, antes de 2005.

2. Iniciar estudos e implementação de me-didas que levem ao estabelecimento do irrestritolivre trânsito de pessoas até no máximo 2008.

3. Permitir a efetiva implementação e utili-zação de mecanismos de solução de controvérsiasno Mercosul, seja por meio por meio do uso doTribunal Arbitral, ou pelo estímulo à solução pri-vada de contenciosos.

4. Instituir mecanismos de controle e ins-peção zoo e fitossanitária inter-governamental,responsável pela produção de normas e soluçãode controvérsias, incluindo os membros associa-dos.

5. Facilitar os negócios no plano intra-re-gional, especialmente com a redução dos procedi-mentos burocráticos ao comércio de bens.

6. Utilizar mecanismos de financiamentoà produção que redundem em maior facilidade aocomércio intra e extra-Mercosul.

7. Contínuo apoio do BNDES às empre-sas brasileiras que estejam dispostas a atuar nospaíses do Mercosul e da América Latina em geral.

8. Fomentar a promoção comercial con-junta, por meio de ações coordenadas pelos go-vernos, com o envolvimento direto da iniciativaprivada.

9. Internacionalizar no plano sul-america-no as práticas, procedimentos e estruturasinstitucionais das autarquias público-privadas bra-sileiras como SESC, SEBRAE, SESI, dentre ou-tras.

1. Desenvolver formas de operaciona-lização da convergência monetária, de modo a pos-

51

A favor de la integración

FELIPE HESCK

A favor de la integración

Antes que nada debemos dejar en claronuestra posición relativa a los procesos deintegración regionales y sobre el MERCOSUR enparticular.

En este sentido, nos gustaría ser enfáticosal manifestar nuestra profunda convicción encuanto a la necesidad perentoria de realizar la másamplia integración posible de los paísesLatinoamericanos en general, y de los del ConoSur de las Américas en especial.

Debemos volver más adelante sobre estepunto a fin de ensayar algunas justificaciones paraesta convicción y, sobretodo, enunciar al menosunas pocas, aunque contundentes, razones paracreer que deba ser esta una meta prioritaria de losgobiernos y pueblos de la región.

De ahí a que ello sea posible, o que existala probabilidad real de que ocurra, en función delas variables socio - políticas y económicas vigen-tes, sobre todo a partir de la eclosión de la crisisargentina, ampliamente anunciada y finalmentedesatada a fines del 2001, es asunto para otroensayo.

Antes, sin embargo, se impondría analizarel estado de la inter-relación de los países que selanzaron en este intento del Mercosur y echar unaojeada a la situación de cada uno de ellos.

Pero no iremos por ahí, por lo menos nodirectamente. Es que queremos, y debemos, en-tender primero, con cuales y con qué cantidad deingredientes se hace una integración?

La utopía

A falta de uma visão prospectiva mesclada de idealismo e pragmatismo, a excessiva ênfaseno aspecto comercial, a disputa por mercados intra-zona em detrimento de mercados externos, agrande assimetria entre os sócios e uma liderança ambigüa e contraditória por parte do Brasil,levaram o Mercosul a uma situação de equilíbrio precário. Dentro desse quadro, a alternativa estáentre o abandono do projeto de integração ou o reforço do seu equilíbrio. A segunda alternativarequer a reorientação do objetivo do Mercosul, a fim de relançá-lo com a força de uma utopiacapaz de agregar esforços e com um plano que considere as diferenças relativas dos países mem-bros, de maneira a compensar os desequilíbrios e garantir uma inserção mais eqüitativa.

Sin lugar a dudas, y en primerísimo lugar,se debiera hacerlo teniendo en mente una GRANUTOPIA!. Así, tal cual, con mayúsculas y con unsigno de admiración, pues debería ser un puntode partida encarado con reverencia. Y nospreguntamos si en algún momento se encontrópresente éste principal ingrediente en las mentes yen los espíritus de nuestros “integradores”?

Se imponía “pensar grande”; tener “gran-deza de espíritu”; poseer “espíritu de estadista”;ser abanderado de los “ideales de grandeza”; etc,etc. En fin, para llevar a cabo la integración tododebiera ser maximizado, a comenzar por ese“espíritu”.

Se contó con el sincretismo simple y almismo tiempo supremo entre el idealismo y la“practicidad” para llevar adelante la gran obra dela integración? Dónde estaba ése “ideal mayor”?

Pues, sin duda, es posible colegir que sefracasó en lo primordial. De ahí que no venga alcaso lo demás, a no ser como constatación ocorroboración de la falta de lo básico. Escaseó laesencia y a partir de ahí el punto de referencia, elancla, el norte, el faro guía, etc. En el lugar de lagran estrategia, encontramos un plan táctico.

Nuestros integradores nunca tuvieron, osoñaron, y aun más, nunca enunciaron –con laclaridad y contundencia necesarias- esa GRANUTOPÍA, que significaría una America Latina, opor lo menos, inicialmente, una America del Sur,entrelazada por intereses concretos y convergen-

52

tes de cara al mundo competitivo y globalizado, altiempo que alimentada por una cultura conraigambre común, dispuesta a sumar más que suspartes para jugar un rol protagónico en el conciertode las naciones, a comenzar en la propia relaciónnorte-sur dentro del continente.

Nunca hubo un enfoque en esa dirección.Faltó de inicio quienes construyeran y consolidaranla “ideología” del Mercosur. Faltó el catecismo, elcredo, de la integración, por no decir la fe, ya querealmente aquí se trata, o trataba, de “creer” enalgo.

El naufragio y las cuestionescomerciales

En este sentido, dos aspectos nos parecenevidentes: el primero tiene relación con la super-lativa importancia que se le dio, principalmentepor parte de Brasil, a las cuestiones referentes a laadecuación del Arancel Externo Común - AEC;en un primer momento. El segundo, se refiere ala tenaz oposición, justamente del Brasil, a lacreación de organismos supranacionales capacesy efectivamente independientes, con la potestadde entender en las cuestiones controversiales quepudieran surgir entre los estados miembros y/oentre las empresas eventualmente afectadas porpracticas desleales o injustas.

Lo primero lanzó a los países más fuertes,Brasil y Argentina, en posiciones contrapuestas, auna guerra por la conquista recíproca de los mer-cados internos tanto del uno como del otro, endetrimento de la alianza para ganar mercadosextrazona. El intercambio intrazona tuvo uncrecimiento aparentemente espectacular y esto eraconmemorado con fuegos de artificio como lademostración irrefutable de las cualidadesextraordinarias del comercio del bloque. Y sobreeste punto se alardeó mucho. No sabemos si fuemiopía colectiva de los pregoneros de esa hora oastucia de los argumentadores de medio pelo paraengañar a los incautos.

El resultado fue que Brasil cambió eldesafío mayor de conquistar mercados “afuera”por la facilidad de imponerse en la region y, antela perspectiva de tener que propiciar una aperturamayor de su propio mercado, con la reducción desus aranceles, por fuerza del perfil más bajo delAEC relativamente a las tarifas en ese momentovigentes, se lanzó sobre el vecindario menos pro-tegido. El resultado está a la vista.

Lo segundo nada más hizo que imponerla ley del más fuerte y evitar que hubiera unaevolución y posterior consolidación de lasinstituciones “comunales”. De esa forma, lo quese pretendió, o todavía se pretende, es crear unpolo de atracción y dependencia de Brasilia, al es-tilo del modelo unipolar de los EE.UU. Pero elloimplica un costo relativamente alto para lascondiciones socioeconómicas del Brasil,entendiéndolo como un todo que incluya los esta-dos del norte y nordeste y no solamente lascualidades de sus estados más avanzados del sur ysur este, esto sin contar otros graves problemas,sobre todo en cuanto a la desigualdad social y a la

En segundo lugar, pensamos que elnaufragio del Mercosur se debe al hecho de queno hubo entre los principales actores de laintegración, y aquí nos referimos específicamentea las personas con poder de trazar directrices yhacer que ellas se cumplan en sus respectivasinstituciones y en sus respectivos países, un cabalentendimiento de la necesidad de ése enfoque alque nos referimos antes, fundamental para con-formar un bloque con un mínimo de consistencia.

En tercer lugar, las acciones concretas y elénfasis de los principales países miembros serestringieron a las cuestiones puramentecomerciales y todo era puesto en “la mesa denegociación”. En otros términos, lo que sepretendió fue condensar los postulados yconsecuentemente las acciones de todo el procesoal pedestrianismo de un bazar, o de un supermer-cado, para mejor adecuarnos a los tiempos, ya quela oferta de integración era dictada, o por lo me-nos pretendía serlo, por el miembro más podero-so. Y la opción era aceptar o aceptar. Caso con-trario, surgían, cuando no veladas, expresasamenazas de los más variados matices.

No pretendemos desconocer aquí laimportancia de las relaciones comerciales, si, porel contrario, el motor primigenio de este tipo deprocesos se entiende como un camino másventajoso para esas relaciones. Pero ellas deberíanser de la búsqueda de esas ventajas en las relacio-nes “hacia afuera”, no en unas relacionesautofagocitarias o, más apropiadamente,canibalísticas.

53

seguridad de la población y de sus instituciones serefiere. Basta remitirnos a lo que viene ocurriendoen el estado de Acre y a las peripecias deFernandinho Beira Mar, para tener una idea de loque se trata.

Simplemente eso no funciona. No nosengañemos alegando que esta es una constataciónsimplista. Por el contrario, encierra unacomplejidad tan grande que hace muy difícilsobreponer otros intereses a ese cuadro vivo ylacerante de la sociedad brasileña actual que ningúndirigente estaría dispuesto a afrontarlo en nombrede la integración de la forma en que se planteóhasta ahora.

Además, es paradójico escuchar lo que sedice en Brasil sobre su relación con los EE.UU.,guardadas las debidas proporciones, en función delo que viene ocurriendo con la formación delALCA. No creemos que vayamos a equivocarnossi afirmáramos, desde ya, que tendremos lareedición, por lo menos en un primer estadio, delmismo fenómeno en escala continental y aun con-siderando que los EE.UU. tienen, desde el puntode vista político y económico, holguras significati-vamente más importantes.

De las asimetrías a lascontradicciones

cual representa justamente a la población de esosestados más atrasados.

A propósito, el Informe N° 7 sobre elMercosur editado por el INTAL (Instituto para laIntegración de América Latina y el Caribe) del BIDy preparado, sintomáticamente, por dos brasileños,el profesor de la UFRJ, João Bosco Machado y eldirector de la FUNCEX, Ricardo Markwald,contiene algunas observaciones sobre elatascamiento del proceso de formación del bloqueque nos parecen incuestionables: “El impasse tiene,en primer lugar, una clara dimensión política, quepuede colocarse en términos muy simples: elMERCOSUR no constituye, ni para Brasil, nitampoco para la Argentina, la única estrategiaposible de inserción de sus economías en elescenario internacional”.

Más adelante completan: “El hecho de quela política externa brasileña contempla,simultáneamente, estrategias alternativas deinserción en la economía mundial está en la raíz delas indefiniciones y ambigüedades que impregnanlas relaciones económicas y comerciales de Brasilcon sus socios del MERCOSUR”.

Hasta aquí vinimos refiriéndonos alproceso, casi automáticamente, en tiempo pasado.Será que efectivamente está irremediable y mortal-mente herido?

Que está herido, es seguro. En cuanto a lode irremediable, es tarea para dilucidar en el futu-ro. Y esto a despecho de las últimas declaracionestanto del economista norteamericano AlbertFishlow como del sociólogo francés Alain Touraine,que acaban, coincidentemente o no, de expedirsendos certificados de defunción al Mercosur.

Así, nos quedó la faena de primero consta-tar fehacientemente que en el Mercosur las “co-sas” no andan bien, por decir lo mínimo.

No sería prudente hacerle perder mástiempo al que ya condescendientemente llegó has-ta aquí para tratar de demostrar lo evidente: pode-mos entonces afirmar al respecto del Mercosur queciertamente está empantanado. O, utilizando unaexpresión más afecta a la mecánica, está en unequilibrio inestable. Y esto viene a propósito por-que del equilibrio inestable se puede ir por doscaminos, y no hay tercera alternativa. O seconvierte en un equilibrio estable, reforzando susestructuras, o se derrumba de una buena vez.Veamos.

En cuarto lugar, siguiendo con nuestroordenamiento inicial, viene lo que dice respecto ala inexplicable intención de ignorar las enormesasimetrías entre los países que compondrían elbloque.

Cuando se pretende una integraciónigualitaria entre desiguales, de espaldas a unarealidad mucho más compleja de la que se admitede entrada, lo único que se consigue es una toscamediocridad igualada con un rasero mezcla devoluntarismo y autoritarismo a toda marcha. Ono se llegó a decir que lo que en Europa llevócuarenta años, en el Mercosur se consiguió reali-zar en cuatro?

Además, las grandes contradicciones inter-nas del líder natural de este proceso, deberíaobligadamente plantear una estrategia diferente dela que se impuso hasta ahora. Se pretendió obviarlos renunciamientos dolorosos, o difíciles de justi-ficar al interior de amplios sectores de su poblacióny de su clase política, muchas veces mayoritaria, la

54

Algunas referencias de origen En Paraguay el General Rodríguez teníamuy claro sus objetivos. Un proyecto personal delavado y planchado de su imagen enlodada portreinta y cinco años de relación incestuosa con ladictadura stronista y todos sus vicios, ante unacomunidad internacional en ése momento muyatenta a los nuevos vientos democráticos. Le su-cede Wasmosy, más preocupado en cuestiones desobrevivencia política, ante la voracidad detrogloditas locales travestidos de caudillos popu-lares, y en maniobras crematísticas aditivas. Loque viene después, con el fugaz mandato del Pre-sidente Cubas y la desgracia vergonzosa para elParaguay de González Macchi es inenarrable.También volveremos a este punto.

Finalmente nos queda la trayectoria deUruguay, con el doblete Lacalle - Sanguinetti, has-ta desembocar en Batlle. Importante resaltar quea la postre resulta el país más compenetrado, y sise quiere, hasta aquí, el más comprometido conlos “principios” del Mercosur y, de paso, tambiénuno de los más afectado con los desaciertos delproceso.

Sobre el líder natural y las forta-lezas relativas

Llegamos a esta situación porque, comoya se dijo, faltó en primer lugar una Utopía. Faltólo uno porque tampoco se contó con la visión deun estadista entre los líderes regionales, que otearamás allá de las cotidianeidades e interesescartoriales y coyunturales. Pero, por sobre todo,aunque lo hubiera, como veremos, tal vez nopudiera o no tuviera la posibilidad real de hacerlo.

Si bien el deshielo entre Argentina y Brasilse inicia con Alfonsín y Sarney respectivamente, yson ellos los que de alguna forma se ponen deacuerdo en la conveniencia y posibilidad de unirfuerzas ante el “nuevo orden mundial” que sevislumbraba con los acontecimientos de 1989 enEuropa del Este, son otros presidentes los que, ala postre, ponen en marcha el engendro de lascancillerías brasileña y argentina. En ése orden.

El tratado de Asunción de 1991 queserviría para dar la forma básica al Mercosur sefirma entre los presidentes Carlos Menem de Ar-gentina; Fernando Collor de Brasil; AndrésRodríguez de Paraguay y Alberto Lacalle Herrerade Uruguay.

Menem acababa de asumiradelantadamente el poder en una Argentina conla economía destrozada que no acertaba aun elrumbo para salir del atolladero. Después,lamentablemente, llevó el país hiperbólicamentedesde el punto en que asumió hasta el de entregarloa su sucesor, diez años después, en unascondiciones si se quiere peor, como una bombade tiempo que en dos años resultó en una fábricade marginados sociales como nunca se imaginópudiera ocurrir en un país otrora tan rico.

Sobre Fernando Collor basta decir que, desu megalomanía e irresponsabilidad consumadas,solo restaría la imagen de un fantoche egocéntricoapeado del poder por un proceso de“impeachment” contundente que, sin embargo,solo lo condena políticamente y por tiempo de-terminado, ya que la justicia lo deja libre de loscrímenes de corrupción ampliamente divulgadosy hartamente comprobados. Le sigue Itamar Fran-co, un hiato en la historia, a quien sucede FernandoHenrique Cardoso. A este punto volveremos másadelante.

Retomamos, como decíamos, el tema dela influencia del presidente F. H. Cardoso, con dosperiodos consecutivos en el poder yconsecuentemente con algún tiempo para legar unamarca en la consolidación del bloque.

A pesar de sus credenciales académicas yde ser un hombre de visión con una formaciónimpecable que le permite transitar internacional-mente con desenvoltura, deja sin embargo una muyleve huella en lo que al Mercosur se refiere.Creemos que ello se debe mucho más a esascontradicciones intrínsecas del Brasil que losobrepasan, que a la falta de voluntad del presi-dente Cardoso, o a sus convicciones personales alrespecto.

En efecto, citando nuevamente al infor-me del INTAL: “La baja predisposición del Bra-sil para incurrir en los costos de un liderazgo másformal, sea en el MERCOSUR o en el contextomás amplio de América del Sur, puede ser másbien comprendida cuando se examinan ycomparan los indicadores de PIB per cápita”.

55

O sea, las demandas y desigualdades inter-nas del Brasil no le permiten afrontar los costosde un modelo de liderazgo al que, como nos refe-rimos más arriba, pretende llegar. Al final decuentas “la caridad comienza por casa”.

Decíamos al comienzo que existen pode-rosas razones para querer la integración de Amé-rica del Sur, en primer lugar y de toda AméricaLatina en general. Vamos a limitarnos a confron-tar unos pocos indicadores para extraer algunasideas al respecto.

Si comparamos tres parámetros entre elNAFTA y el MERCOSUR ampliado, que incluyea Bolivia y Chile, ya tendremos algunas evidencias(ver Tabla 1):

El NAFTA tiene 1,44 veces más superficieque el MERCOSUR ampliado; 1,72 veces máshabitantes; pero genera 9,4 veces más riqueza.

Si hacemos lo propio con relación a laUnión Europea (ver Tabla 2), estas relaciones son:La UE tiene apenas el 20% de la superficie delMERCOSUR ampliado; 1,6 veces más habitan-tes; pero genera 8,3 veces más riqueza.

MERCOSUR Ampliado NAFTANAFTANAFTANAFTA

Km2 15 millones 11% de la Tierra 21,6 millones 16% de la Tierra

Habitantes 236 millones 4% de la Población 407 millones 6,8% de la Población

P.I.B. 1,02 x 1012 USD 3,3% de la Riqueza 9,6 x 1012 USD 31,6% de la Riqueza

Tabla 1

Tabla 2

MERCOSUR Ampliado Unión EuropeaUnión EuropeaUnión EuropeaUnión Europea

Km2 15 millones 11% de la Tierra 3,2 millones 2,4% de la Tierra

Habitantes 236 millones 4% de la Población 377,2 millones 5,4% de la Población

P.I.B. 1,02 x 1012 USD 3,3% de la Riqueza 8,5 x 1012 USD 28,2% de la Riqueza

Por lo tanto, independientemente deconsideraciones de índole romántica relativas a lasvirtudes y encantos de los latinos, el problema queafrontamos dice mucho más respecto de lascondiciones en que podemos negociar con losbloques más consolidados, como los citados an-tes, en función de estas tremendas desigualdades.Cuál sería la condición, entonces, si esa negociaciónla debe hacer cada uno de nuestros países solo porsu cuenta y riesgo?

Evidentemente que unos llevan ventajassobre los otros, no cabe la menor duda. Es el casode Brasil y a seguir de la Argentina, a pesar de sucoyuntura actual. Pero no menos cierto es que,aun así, las diferencias son tremendas y más agu-das.

Sería, por lo tanto, altamente deseable ymás ventajosa una negociación con una Américadel Sur, o por lo menos inicialmente un Mercosurampliado, cohesionado, con mayores posibilidadesde poner ofertas sobre la mesa, con una densidadpolítica más significativa y con una capacidad dedemanda superior.

Los mismos parámetros anteriores nos danuna pauta del gran potencial de una América uni-da, habida cuenta de las complementariedades quese pueden generar entre las economías de sus com-ponentes.

Esto es tan así, que últimamente tanto losEE.UU. como la Unión Europea no ven sentidoen darle curso a las negociaciones entre dichosbloques y el Mercosur, respectivamente, que se

56

iniciaron cuando aun había una cierta esperanzade cohesión.

A pesar de lo que se pueda decir de la“actitud” de Brasil tanto en el contexto delMercosur ampliado cuanto en lo que se refiere asu relación bilateral con los componentes delmismo, no cabe duda que cada uno de ellos tienesu cuota de responsabilidad en todo lo que nosllevó hasta esta situación.

Paraguay, de la utopía a lamiopía

a Uruguay e inclusive a la Argentina, por conside-rar apenas la composición inicial del Mercosur.

Pero, si por un lado, la actitud de Brasiltiene esa orientación, que puede entenderse, concierta benevolencia, como siendo la legítimamanifestación de sus intereses, lo que no puedejustificarse bajo ningún punto de vista es la rastreraactitud de la dirigencia oficial paraguaya. Aunobviando cuestiones que debieran ser considera-das como de orden patriótico, les sigue faltando lacapacidad para entender la necesidad de unarealidad que debe estar basada en lainstitucionalidad y no en el compadreo político-partidario de cara a los desafíos, no solo de laintegración, sino hasta de la supervivencia mismade la identidad del pueblo y la nación paraguayas.

Políticamente, al funcionar como unatoldería, con criterios tribales, esa dirigencia no solono puede entender los imperativos y compromisosque demanda el proceso de integración, tampococonsigue crear las condiciones básicas para laformación de un tejido social con intereses con-vergentes, capaz de sustentarse y enfrentar losdesafíos de los tiempos actuales. Por el contrario,en la mayoría de los casos, lo que observamos esun accionar que provoca más desagregación.

Para concluir

Por todo lo expuesto hasta aquí, estima-mos que, si se pretende seguir con el bloque, lasacciones futuras deberían significar tanto unreplanteamiento del sentido mismo delMERCOSUR como objetivo, a fin de relanzarloefectivamente con la fuerza de una utopía capazde motorizar voluntades y cohesionar esfuerzos;como en el plano de una sensible y calibradaconsideración de las diferencias relativas entre lospaíses miembros, de tal manera a compensar losdesequilibrios y garantizar inserciones cuyaefectividad estará grandemente condicionada porla equidad y sinceridad con que los miembros serelacionen individualmente entre sí.

Esta tarea debe dispensar la tremendahipocresía que fue la marca registrada de esteproceso desde su origen.

Finalmente, quisiéramos dejar algunasimpresiones sobre la inserción de Paraguay en todaesta novela.

Nos parece más que evidente que si conreferencia al Mercosur, como ya se dijo, la estrategiade Brasil es ambigua, lo mismo no se pude decircon respecto a su relacionamiento con Paraguay.Creemos que, por intereses muy concretos ymensurables, bien definidos y acotados, (llámeseItaipú, que provee hoy cerca del 25% de la energíaeléctrica consumida en Brasil, como el tema delos Brasiguayos, que representan más del 8% de lapoblación de Paraguay), así como por una tradiciónhistórica, Brasil tiene un plan muy claro decopamiento de la capacidad de decisión y dereducción de los márgenes de maniobra delParaguay como estado independiente. No senecesita ser ningún experto en relacionesinternacionales para notar esto que se dio en llamar“Brasildependencia”.

Sin embargo, lo que sí nos pareceinteresante dejar sentado, es que entender esarelación conducida de manera tan unilateral y rasa,sin considerar los diferentes planos en que se da yla complejidad de ellos proporcionalmente alcarácter de los actores como seres humanos, esuna miopía que deberá conducir necesariamente,más tarde o más temprano, a un nuevo “impasse”,con consecuencias nefastas justamente en el sen-tido de conculcamiento de los intereses de laintegración regional.

Lo mismo vale, entre paréntesis, parapretensiones en ése sentido relativas, por ejemplo,

57

Reflexión� prospectiva� sobre� el� Mercosur

GUSTAVO MAGARIÑOS

O Mercosul ainda encontra-se em um estado definido como de pré-integração, caracterizado pelainsuficiente solidariedade comunitária, escassa convergência macroeconômica e excessiva utilizaçãode medidas unilaterais contrárias aos princípios da integração. O caminho para uma maior integraçãodo bloco passa pela fixação de objetivos e medidas passíveis de serem implementadas em umprazo definidos, como uma institucionalização progressiva e consistente, a restauração da tarifazero intra-zona e a recomposição da TEC.

Marco conceptual de reflexión Para despejar este claroscuro, será necesario, porun lado, contener el influjo de los “animal spirits”mencionados por Keynes, dejando de lado lapretensión de superar todos los problemas con unsimple acto de voluntad ajeno a una racionalevaluación pragmática de sus previsibles resulta-dos, como ocurrió al crearse el Mercosur, y, por elotro, abrir cauces para una participación más activade� las sociedades civiles en la planeación yejecución del proceso. No debe olvidarse que pa-ralelamente a la integración formal oinstitucionalizada a través de tratados, protocolosy decisiones multilaterales de los Gobiernos sedesarrolla una suerte de integración fáctica en laque intervienen� comerciantes, industriales, finan-cistas, prestadores de servicios y� hastadependencias estatales que convienen y realizan�espontáneamente acciones conjuntas� nonecesariamente emanadas directamente de lopactado dentro del marco normativo del sistema.

�Para relanzar el Mercosur no deben

plantearse fórmulas mágicas. No hay panacea uni-versal que cure todos sus males. No es cuestiónde buscar afanosamente una piedra filosofal ca-paz de transformar los metales en oro, ni deatreverse a dar saltos en el vacío arriesgándose acaer en un precipicio insondable. Se trata, por elcontrario, de reflexionar, con prisa pero con cal-ma, acerca de en qué se está, hasta adónde se puedeir en etapas sucesivas y en qué tiempos. En estecontexto, podrían hacerse ciertas precisiones.

������������-El estadio en que se encuentra

actualmente el desarrollo del Mercosur puede serdefinido como uno de pre-integración, porque se

�Todo esfuerzo de imaginación creadora

sobre el futuro del Mercosur debe basarse en undiagnóstico de validez incontrovertible respectode su situación actual: transcurrido más de undecenio de su instauración como sistemainstitucional de integración en el Cono Sur afron-ta una seria� crisis que algunos definen como exis-tencial, otros como de coyuntura y causada en granparte por la recesión económica que afecta a laregión, y los menos como una de crecimiento acor-de con la complejidad y los recurrentes vaivenespropios de este tipo de programas multinacionales.La pérdida de credibilidad ocasionada por la enor-me distancia que ha mediado entre el ambiciosoproyecto original y la capacidad real de las Partespara implementarlo, así como por los reiteradosincumplimientos de compromisos asumidos, esnotoria y común a�� empresarios,� analistas,�sectores informados de las opiniones públicasnacionales y aun a numerosos dirigentes y negoci-adores gubernamentales. En los hechos, el mercadocomún establecido por el Tratado de Asunción havuelto a ser, por ahora, sólo un credo que simbo-liza la fe en la “idea-fuerza” de la integraciónlatinoamericana vigente desde hace más de mediosiglo. Ante este desaliento generalizado, los actorespolíticos, Jefes de Estado y otros gobernantes dealto nivel procuran restaurar la confianza perdidacon repetidas promesas de apoyo a una empresacomún que califican de irreversible. Sin embargo,tales declaraciones tienen valor relativo, pues sonya de rutina cuando se afrontan situaciones adver-sas y no se aciertan soluciones para resolverlas.

58

carece aún de suficiente solidaridad comunitariaentre sus miembros, porque no se ha conformadotodavía un conjunto económico estructuralhomogéneo� y� porque su instrumental operativoes utilizado con demasiada frecuencia en formaunilateral y dispersa. Esta calificación no invalidala factibilidad de un proceso por naturalezacomplejo y errático que sólo podrá ser completa-do en el largo plazo, por más urgencias que setengan. Pero no repitamos el error decomprometernos a formar un mercado común enpoco más de cuatro años.

�-En estas primeras etapas� ha prevaleci-do� una ejecución unifuncional centralizada en elcomercio de mercancías, a pesar de que el conceptode� mercado común implica otras libertades decirculación ( personas, capitales y servicios), asícomo una creciente coordinación de políticasmacroeconómicas y sectoriales. Si no se avanzaen estos ámbitos, será imposible preservar unintercambio intrazonal libre de trabas.

�-No obstante ciertos fracasos operativos,la existencia de algunos vacíos conceptuales delTratado de Asunción y� una� marcada tendenciapermisiva con respecto a incumplimientos, se haforjado una densa trama de interrelacionesmercantiles, financieras y de servicios, y la ondaexpansiva de la unificación , característica de estosprogramas multinacionales, ha intensificado lacooperación hacia la integración� �en diversos campos,a través de reuniones institucionalizadas de Mi-nistros. En cambio, ha sido soslayada unaparticipación parlamentaria efectiva en el proceso.Este valioso acervo, que de por sí ya constituye unpatrimonio histórico, debe ser empeñosamente pre-servado.� �

-Es recomendable fijar metas realistas,�cuya concreción no esté, en todos los casos,�acotada temporalmente en forma rígida con fe-chas límites. El incumplimiento de cronogramasacordados para paliar atrasos y omisiones anterio-res, como ha ocurrido en el Mercosur, es fuentede frustración, genera dudas sobre la viabilidaddel proyecto y fatiga el esfuerzo integrador.

�-Debería soslayarse, al menos por el mo-mento, la elaboración de una fórmula global, talcomo� la redacción de un nuevo Tratado quepretendiera abarcar técnicamente toda la temáticay resolver todos los problemas de la integraciónsubregional. El progreso escrito, cuando desborda lasposibilidades de aplicar las normas convenidas,

contribuye a devaluar los resultados puntuales quese obtienen mediante complejas� negociaciones.

-Habría que asegurar la vigencia plena deun régimen de derecho que resguarde e impongala legalidad de las acciones enmarcadas en elproceso sin interferencias de los ordenamientosjurídicos nacionales. Quizás este paso trascendentalsea� uno de los más difíciles de dar por susimplicaciones constitucionales. Pero si no se con-sagra nítidamente la supremacía de la normacomunitaria con relación a las leyes yreglamentaciones internas� en los� ámbitos abar-cados por los textos fundacionales del proceso laintegración será una utopía.

�-Tampoco habrá integración real sin elejercicio de un liderazgo sistemático de los paísesque detentan la mayor suma de poder integrador porsu peso económico y la dimensión de sus merca-dos. En el caso, prioritariamente el Brasil, y tambiénla Argentina, deberían asumir la responsabilidadde contribuir con mayores y más tempranosaportes a un desarrollo conjunto armónico y equi-librado que mitigue de un modo gradual lasasimetrías existentes. Como garantía para evitar eleventual establecimiento de un régimen dedependencia en el interior del área, seríaindispensable que la estructura institucional delsistema permita equilibrar en grado razonable lascapacidades de influir.

�

Sujetos de la reflexión�Si se tienen en cuenta los fundamentos de

su creación y el perfil resultante hasta ahora desus modalidades de funcionamiento podría decirseque, esquemáticamente, el Mercosur está confi-gurado por tres componentes principales:

�-un esbozo de proyecto de asociación po-lítica basado en un pacto de solidaridad cuyosprincipales objetivos� explícitos son consolidar lademocracia y preservar la estabilidad institucionalen los Estados Partes, pero cuyas proyeccionesimplícitas son más amplias y profundas, según sedesprende de lo actuado en las reuniones Cumbresde los Jefes de Estado;

-un ambicioso y acelerado programa deintegración económica a ser implementado en eta-pas sucesivas (establecimiento� de una zona de librecomercio, de una unión aduanera y de un merca-do común) caracterizado además por una

59

manifiesta función extensiva tendiente a abarcar sub-sidiaria o complementariamente diversas áreas (cul-tura y educación, trabajo, justicia, entre otras) quele da al sistema un cierto sesgo totalizador; y

-una incipiente alianza internacionalencaminada a ubicar mejor a la región en un mun-do cada vez más globalizado, ejercer mayor influ-encia en el escenario internacional y disminuir lavulnerabilidad externa del grupo y de cada uno desus miembros.

Los intentos de revitalizar el Mercosurdeberían dirigirse a identificar acciones posiblesen estos tres ámbitos, lo cual implicaría privilegiaruna concepción más global� que� la que caracteri-za al Tratado de Asunción, concentrada� exclusi-vamente en la cooperación económica yprioritariamente en la liberalización comercial. Laexistencia de tres-o más- vías paralelas deproyección hacia el futuro permitiría que ante unacrisis, por ejemplo, del Mercosur comercial, comoocurre actualmente, se pudiese salir de laencrucijada por otro camino más fácilmentetransitable en la emergencia intensificandoacciones de cooperación en campos o sectores al-ternativos.

�

Mercosur Político

significación jurídica, las decisiones adoptadas eneste contexto constituyen un paso� importante enel sendero de la integración política. Consagradoel principio, mantener y fortalecer su vigencia escondición “sine qua non” para la existencia delMercosur.

Es valor entendido que la decisión de inte-grar países responde siempre a un propósito polí-tico, aunque generalmente se manifiesteprimeramente a través de programas de naturalezamercantil y económica. La CEE fue definida porel primer Presidente de su Comisión como “unanueva especie de animal político” y desde entoncesese rasgo del proceso se ha acentuadonotablemente. El programa de integración ycooperación argentino-brasileño que fue lasimiente del Mercosur tuvo un trasfondo de esanaturaleza. En las negociaciones hemisféricas enel marco del ALCA y las interregionales con laUnión Europea los trabajos encaminados aestablecer áreas o zonas de libre comercio, a pesarde no tener por objetivo una integracióneconómica profunda, son acompañados por diálo-gos políticos reveladores de intereses estratégicos másglobales que los limitados a la promoción de losintercambios de bienes y servicios y de lasinversiones. En la era de la globalización, los mo-delos de organización política, económica y socialno son sólo sistemas, sino también modos de vidaexportables e imponibles por los centros mundialesde poder. Si los países del Mercosur sienten quecomparten una identidad grupal� definida� tendránque hacerla valer y respetar mediante accionesmancomunadas, o sea, procediendo a internaciona-lizar cada vez más al� organismo subregional paraevitar la pérdida creciente de sus atributos fácticosde soberanía que se produciría si actuasenaisladamente.

Toda mención al concepto de la integraciónpolítica genera recelos, porque se lo asocia a la�supranacionalidad, resistida por muchos porconsiderarla atentatoria de la estabilidad de lasnaciones-estados que han constituido lacomunidad mundial durante los dos últimos siglos.Pero ambas nociones no tienen por qué sernecesariamente sinónimas o simbióticas, porquela primera no exige renuncias de soberanía comola segunda y puede desarrollarse medianteconcertaciones de los Gobiernos que reflejensolidaridades permanentes y no sumas ocasionales

�El lema integración en democracia define con

claridad la personalidad política del Mercosur, pueses expresión genuina de una filosofía compartidapor sus miembros que concibe el sistemasubregional como una asociación voluntaria depaíses soberanos consentida voluntariamente encada uno de ellos por las sociedades involucradasy que, por lo tanto, excluye toda coerción, tanto�en su interior como ejercida desde afuera. Uncompromiso inherente a esta concepción consis-te en aceptar que, como se expresó explícitamenteen la Declaración de Las Leñas, “la plena vigenciade las instituciones democráticas es condiciónindispensable para la existencia y el desarrollo delMercosur” y, consecuentemente, que no esadmisible la ruptura del orden institucional legíti-mo en alguno de los Estados Partes. Como el Pro-tocolo de Ushuaia prevé sanciones si ello ocurriere,el sistema cumple una función escudo que protege laestabilidad de los regímenes democráticosreinstaurados en todos ellos luego de extensos pe-ríodos de gobiernos “de facto”. Más allá de su�

60

de voluntades dispersas. Para ello, sería necesariodarle más consistencia institucional al Mercosur Po-lítico en el futuro inmediato, remedando, en ciertomodo, la forma de conducción� que se haestablecido para el Mercosur Económico. No parecemuy racional que las actividades de éste últimoestén reguladas estatutariamente� por una serie deórganos dependientes de una cúpula jerárquicaministerial y que, en cambio, las funciones de aquélno sean desempeñadas analógicamente por meca-nismos conjuntos y se encaucen casi exclusivamen-te a través de la diplomacia tradicional.

Para superar esta descompensaciónestructural habría que plantearse la creación de unórgano político del Mercosur genéricamente simi-lar al actual Consejo de Ministros (CMC),. EseGrupo o Consejo debería ser integrado por losMinistros de Gobierno de los Estados Partes,entendiendo por tales a los que tienen responsa-bilidades directas�� concernientes a la� concepcióny funcionamiento general del Estado y a las relaci-ones de éste con los diversos sectores de lasociedad civil, y también por los Cancilleres, enatención a la estrecha y directa vinculación queexiste entre importantes asuntos internos y lasacciones de otros Estados u organismosinternacionales. Asistido por los trabajospreparatorios necesarios,� le correspondería a estenuevo órgano del sistema, entre otros cometidos,actuar como foro multilateral de consulta yconcertación política, evaluar las coyunturasregionales, recomendar a los Parlamentos acciones�paralelas destinadas a armonizar� legislaciones nonecesariamente de índole económica y promovertareas de técnica organizativa con el fin de racio-nalizar el orden jurídico y fortalecer el sistema dederecho del Mercosur. En breve, se realizaránelecciones generales en Argentina y Brasil y si lasnuevas autoridades ratifican los propósitosintegracionistas de ambos países tendrán que re-novar el espíritu de solidaridad que inspiró elencuentro de Foz de Iguazú. Es ésta una funciónpolítica insoslayable.

Es notorio el hecho de que el Mercosurcarece de un orden jurídico unitario. A pesar deque en los procesos de integración prevalecedoctrinariamente la teoría monista, expresión dela cual es la supremacía de las normas comunitariasrespecto de las nacionales, se ha atenido hastaahora a la teoría dualista, de modo tal que

coexisten, y se interfieren frecuentemente entresí, dos sistemas legales, - el multilateral y los inter-nos- separados e independientes. El puente quevincula a ambos está constituido por elcompromiso de introducir� “a posteriori” en lossegundos las decisiones adoptadas por los órganosconjuntos competentes. Este procedimientoplantea serios problemas. La vigencia simultáneaconvenida a partir de la incorporación formal dela norma a los� cuatro órdenes jurídicos demorasu aplicación y a veces la impide por omisión departe. Por situaciones� constitucionales en Brasil yUruguay, que no es del caso examinar aquí, noparece posible consagrar absolutamente en el� cor-to plazo el principio de la primacía del denomina-do derecho comunitario sobre los nacionales; perohabría por lo menos que instrumentar unaaplicación más expedita en todo el ámbito� delMercosur de lo que� se resuelva en su marcoinstitucional, tarea a la que el CPMS podríaabocarse con prioridad.

�Comprendido en el concepto� de laseguridad jurídica está el asunto relativo a lasolución de controversias. El Mercosur haavanzado considerablemente hacia la adopción deun sistema definitivo. En una primera etapa expe-rimental el Protocolo de Brasilia estableció unmecanismo arbitral “ad-hoc” para los diferendosentre los Estados Partes y admitió la presentaciónde reclamos de particulares a ser examinados porgrupos de expertos. La Comisión de Comerciotambién tiene atribuciones funcionales en lamateria. Recientemente, el Protocolo de Olivoscreó un Tribunal permanente, pero sin llegar aestablecer un instituto judicial con estructuraautónoma, facultades atribuidas y recursos propios.Todavía queda, pues, un largo camino por recor-rer, en el cual los pasos inmediatos consistirían encompletar la ratificación del mencionado Proto-colo y comenzar su aplicación práctica.

�La experiencia recogida hasta ahora indi-ca la conveniencia de perfeccionar la naturaleza yel funcionamiento de los grupos de expertosencargados de dictaminar sobre las demandas deagentes privados contra medidas oficialespresuntamente apartadas de derecho. Para evitarimplicaciones políticas de los Estadosinvolucrados, habría que eliminar el tamiz de laaprobación del mérito del reclamo por la SecciónNacional correspondiente. Sería adecuado rever

61

la forma de distribuir el coste del procedimientopenalizando a quien no haya tenido razón ydesvinculando totalmente a los peritos de losaportes financieros de las empresas concernidas.Finalmente, debería definirse con mayor precisiónel alcance de los dictámenes, así como la facultaddenegatoria de los Gobiernos.

�La consideración de los temas menciona-dos precedentemente sería uno de los puntos dela agenda del CPMS.

Mercosur Económico

Único y la Moneda Común; que les correspondena ambos estadios similares en la integración comercialpor un lado y en la integración financiera por el otro;que la conformación del primero constituye unacondición previa para poder instaurar una unióneconómica y monetaria y que sin ésta aquél noalcanzaría a tener una realización plena. Laintegración es por esencia totalizadora y no puedeser instrumentada segmentadamente.

�En rigor,� han gravitado en la marcha delMercosur tres imposibilidades manifiestas:

a) liberar totalmente el intercambio debienes� en el mercado ampliado; b) construir unvallado que proteja equitativamente las estructurasproductivas domésticas, pero que no impida lainserción gradual del conjunto ni de cada uno desus miembros en la economía internacional; y c)coordinar en un mínimo indispensable las políti-cas macroeconómicas.

�La persistente aplicación de restriccionesno arancelarias y la reintroducción, probablemente�temporaria, de gravámenes a la importación en elcomercio intrazonal hacen que el Mercosur no seatodavía una ZLC: al terminar el Régimen deAdecuación a la Unión Aduanera llegó a consti-tuir en los hechos un área libre de aranceles, queha tendido a convertirse últimamente en un siste-ma preferencial,� acompañado por una� extendidaarmonización arancelaria externa. Si se lograraconformar efectivamente una ZLC según los re-quisitos del GATT/OMC y no se� pusiesen enpráctica paralelamente mecanismos de disciplinacambiaria la existencia de tipos fluctuantes, tantoen un sistema de flotación limpia como en unoadministrado, crearía incertidumbres en lasestimaciones de precio, costos y utilidades y, porconsiguiente, tendría efectos perversos sobre lasexpectativas de comercio e inversión.Consecuencia de todo ello serían, como ocurreahora, demandas generalizadas de ajuste omodificación radical del sistema que perturbaríanseriamente la marcha del proceso. Además, lapremisa mercantil básica del Mercosur, como lade todos los organismos de su clase, ha sidoestablecer un régimen preferencial recíproco en-tre los Estados Partes. Una total autonomía deéstos para modificar sus tarifas aduaneras tenderíamuy probablemente a anular o reducir las ventajasderivadas de la liberación en el interior del área.Con el propósito de que no se alteren

Como en un conocido juego de cartas,entre quienes proponen soluciones para superarla crisis que enfrenta el Mercosur algunos van amás y otros a menos. Frustrados los primeros antelos obstáculos que impiden completar una uniónaduanera, y ni que decir un mercado común,sugieren estacionar el proceso en una zona de librecomercio que les daría a los gobiernos libertadpara� manejar “ad libitum” sus políticaseconómicas externas, decidir� unilateralmente elnivel de protección de sus actividades productivasy negociar por su sola cuenta acuerdos de comer-cio, inversiones y servicios con terceros. Los se-gundos, oteando el precipicio de una debacle� enla marcha del proceso, prefieren que se de un gransalto en el vacío y postulan la adopción de unamoneda única, Entre ambos extremos del espec-tro de posibilidades, se esbozan fórmulasintermedias. Próximo al límite minimalista, sesugiere� hibernar por largo tiempo la llamada uniónaduanera imperfecta, con un arancel externo comúnbásico pero flexiblemente variable para atender lascoyunturas regionales y problemas particulares delos países miembros, sin un código normativoúnico y sin� mecanismos administrativos quecoordinen y disciplinen las actuaciones de las ofi-cinas competentes. En la otra punta, enfoquesmaximalistas preconizan una dolarización conjuntao paralela de las economías nacionales y aun unmecanismo� monetario que regule las fluctuacionesde los tipos de cambio y contenga las variacionesautónomas, asimétricas y hasta anárquicas que sehan sucedido en los últimos años. Sin embargo,como es usual, los extremos se tocan. Los europeosconstataron que existe una relación decomplementariedad� natural entre el Mercado

62

sustancialmente los márgenes de preferenciainiciales se plantearía la necesidad de negociararanceles mínimos hacia fuera, lo cual representaríaun primer paso�� hacia una unión aduanera y crearíauna situación parecida a la actual.

En el otro extremo, no hay duda de queuna unión monetaria sería una forma ideal de re-solver definitivamente el problema de lasfluctuaciones cambiarias, porque ella implica laconvertibilidad irreversible de las monedas, laeliminación total de variaciones en el valor de lasmismas, la fijación irrevocable de paridades y laliberación irrestricta de los movimientos de capi-tal. Aunque no es condición indispensable para suinstauración que dejen de existir los signosmonetarios nacionales, prevalece la tendencia asustituirlos por una moneda común, siguiendo elejemplo europeo. Quizás sea por ello que en elámbito del Mercosur las reflexiones sobre el temase han concentrado en esta solución, aunquetambién se hable de la fijación de parámetrosmacroeconómicos similares a los impuestos enEuropa en el marco de la Unión Económica yMonetaria. Dar tan radical paso significaríainternarse sin sucesión de etapas en la fase finalde un proceso de integración económica con elpropósito, se supone, no sólo de paliar defectosde funcionamiento en el sistema actual delMercosur, sino de forzar por decisión política laconcreción de objetivos intermedios, como la com-pleta liberación comercial, la unificación aduanera,la prestación sin trabas de servicios, laarmonización y coordinación de políticassectoriales y la compatibilización de legislacionesen el grado necesario, porque una moneda comúnen el aire, sin la existencia de un mercado libre realen el área integrada que permita optimizar el usode los recursos financieros disponibles, no tendríacompleto sentido. En este contexto, monedacomún es sinónimo de integración profunda y cabepreguntarse si los Estados Partes están encondiciones actualmente de pactar compromisosde tanta trascendencia. En tal caso, se avanzaríadecididamente hacia la aceptación sin eufemismosdel principio de supranacionalidad. Una monedaúnica, aunque sea bien concebida técnicamente,no podrá perdurar si los países involucrados notienen -incluso es éste un prerrequisito de suinstauración- una sólida estabilidad financiera dela que carecen hoy en día los países del Mercosur.

Para que sobreviva, será necesario asumirobligaciones concretas y severas con respecto almanejo de las políticas macroeconómicas, centra-lizar la creación de liquidez y los niveles del crédi-to, aplicar una política monetaria conjunta aden-tro y hacia fuera del sistema, unificar las normasrelativas a los mercados de capitales y disciplinarel uso de los instrumentos principales de lospresupuestos públicos. Todo ello implica laexigencia de crear órganos comunitarios queadministren el sistema. Puesto que los bancoscentrales son los guardianes de las monedas, seplanteará la cuestión de crear uno regional conpoderes supranacionales para decidir políticaseconómicas y dirigir el sistema integrado de sussimilares nacionales. El curso forzoso de unamoneda lo impone y es vigilado por una autoridad.El nuevo denario creado por Carlomagno en elSiglo VIII tuvo esa condición en todo el ImperioSacro Romano porque así lo dispuso quien ejercíala máxima autoridad.

No parece posible� alcanzar en el cortoplazo un tan alto nivel de integración cuando elMercosur se caracteriza justamente por enfrentardificultades políticas y económicas para cumplircon objetivos mucho más modestos y por no haberpodido avanzar en el camino de la coordinaciónmacroeconómica que le trazó el Tratado deAsunción. El problema es grave, porque es impe-rativo poner en práctica algún mecanismo parapreservar la estabilidad cambiaria. La larga historiade la integración monetaria europea ha puesto derelieve que modalidades más simples derelacionamiento cambiario, basados generalmenteen la fijación de paridades reales y en elcompromiso de usar las tasas de interés y la�intervención en el mercado� para mantener lacotización de la moneda dentro de los límitesestablecidos, son de muy relativa eficacia y noresisten el efecto� de ciertas contingencias adver-sas. Se ha dicho que si la franja de fluctuación esmuy estrecha será quebrada fácilmente y que si esmuy ancha tendrá escasa utilidad. Para evitarimprovisaciones en un sector tan complejo y deli-cado habría que resistir la tentación� de recurrir afórmulas mágicas y procurar iniciar de una vez unatarea de consulta sistemática y concertación prag-mática de políticas económicas a cargo� de lasinstituciones competentes en un ambiente de�transparencia recíproca reservada.� Quizás no

63

convenga llevar a cabo esos trabajos en el marcodel Consejo de Ministros y se requiera de un me-canismo institucional específico en el que los ban-cos centrales, generalmente renuentes a limitar suautonomía, deberían� asumir responsabilidadesdirectas.

Parecería ser recomendable que mientrassubsista el tabú de la supranacionalidad, laineludible expansión institucional del MercosurEconómico se realice durante estas fasesintermedias en dirección horizontal y no vertical-mente. Dado que no hay consenso para crearórganos comunitarios autónomos, con facultadesde proposición y conducción y dotados deatribuciones delegadas,� las actividadesespecializadas exigidas por el proceso deintegración deberían estar a cargo de expertos nocondicionados por políticas e instruccionesgubernamentales. Si no fuere posible constituir unaSecretaría técnica al estilo y con las competenciasde las que existen en otras organizacionesinternacionales, como sería aconsejable, por temora una escalada burocrática y por el recelo de quese menoscabe la función de los Estados, la soluciónconsistiría en encomendarles� a grupos de consul-tores la realización con fecha límite de los trabajosde base indispensables para la toma de decisiones�en la materia de que se trate. Por esa vía, seamenguaría el exacerbado gubernamentalismo quecaracteriza a la estructura institucional actual.

Con una óptica realista, la integracióneconómica todavía en ciernes no podrá ser acele-rada por� simples actos de voluntariedad. Elrelanzamiento ordenado y pragmático delMercosur requiere, en primer término, que lospaíses miembros superen las coyunturas recesivasque atraviesan desde hace unos años y puedanvolver a orientar sus políticas económicas hacialos objetivos comunes que han motivado elproceso. Hasta que ello ocurra, no se trataría tan-to de recrear, sino más bien de recomponer y re-formar. En vez de claudicar retrocediendo haciaun mero régimen preferencial de comercio o unaZLC defectuosa y de soñar con una utópica unióneconómica y monetaria inmediata, habría quereconsolidar y proyectar hacia el futuro próximolos logros obtenidos durante este primer decenio.Un primer paso insoslayable consistiría enrestablecer la vigencia del arancel cero que resultóde la culminación del programa de liberación al

finalizar el Régimen de Adecuación a la UniónAduanera y comprometerse a mantener este prin-cipio a ultranza. Es preferible que la correcciónde distorsiones mercantiles transitorias se base enla aplicación concertada de otros instrumentos depolítica comercial o monetaria y no en lareimposición unilateral de gravámenes a laimportación. Con la mira puesta en la formaciónreal de un mercado libre ampliado, una segundaacción� se encaminaría a despejar la zona gris derestricciones no arancelarias linderas con lalegalidad y la ilegalidad y paralelamente a removertodas las trabas y controles no justificables. Comola experiencia demuestra a cabalidad que es suma-mente difícil proceder objetivamente a esterespecto en las� negociaciones oficiales de laComisión de Comercio u otros mecanismossubsidiarios, dictámenes sobre estas medidasdeberían provenir de grupos de expertos al estilode los previstos en el Protocolo de Brasilia paraatender reclamos de particulares, ser decumplimiento obligatorio inmediato y ser sólorevocables por apelación ante Tribunal Arbitral.

Sería necesario proseguir con los esfuerzos�dirigidos a completar la unión aduanera. Nohacerlo representaría aceptar la involución totaldel proceso. Al restablecer la vigencia del arancelexterno común deberían revisarse sus niveles degravámenes y disminuir su dispersión. Cuanto másigualitarios éstos sean, más fácil les resultará a losgobernantes evaluar sus eventuales efectoseconómicos, aunque les será más difícil resistir laspresiones de los intereses creados de las que sonreflejo directo las tarifas aduaneras nacionales. Aquísí se justifica una decisión política drástica paraimponer una solución técnica. De que se la tomeo no depende el futuro del Mercosur tal como hasido concebido. Los otros componentes de unaunión aduanera (normativa común codificada,coordinación operativa, distribución de rentas, etc.)tendrán que ser completados con cierta urgenciapara que el sistema funcione eficientemente.

En lo que concierne al proyectado merca-do común, habría que poner el acento en la librecirculación de los servicios, acción hasta ahora sim-bólica en el marco del acuerdo respectivo. Talcomo lo autoriza el GATS, corresponderíaemprender un programa integrador más profun-do y amplio que el que ha sido diseñado yescasamente implementado. En vez del

64

procedimiento de listas positivas, que registranofertas mínimas, habría que utilizar el de listasnegativas, que conceden todo lo que no se quiereo no se puede otorgar. Si se prosigue andando conmuletas, habrá que descartar que la regiónfortalezca su posición en un mercado mundialdominado por grandes exportadores.

Mercosur Internacional

UE y en el contexto del ALCA. El estancamientoy, en cierto modo, la involución del procesointegrador debilitó primero estas acciones conjun-tas y terminó por dispersarlas. Los Estadosmiembros han vuelto a suscribir acuerdosbilaterales en la región y uno de ellos gestionaabiertamente la suscripción de uno con� los Esta-dos Unidos. Sin embargo, la atracción que ejerceel Mercosur como grupo no ha disminuido y supotencialidad negociadora internacional no ha sidoafectada sensiblemente.

����������� Es necesario preservar y consoli-dar este logro. Un Mercosur sin una políticaeconómica externa respecto de los asuntos deinterés común para sus miembros dejaría de tenerproyección integradora. Es una axioma que la leyinternacional objetiva ha sido aplicada tradicional-mente para favorecer los intereses de las nacionesdominantes. Ante un

un proceso de globalización que puededesconocer la ideología universalista basada en laaplicación con justicia y equidad de la ley interna-cional atendiendo los intereses de todos los Esta-dos y en cuyo marco grupos de naciones, más quepaíses individuales, procurarán ubicarse lo másfavorablemente posible,� no parece� convenienteproceder en forma aislada, tanto si persiste lahegemonía estadounidense como si se conformaun nuevo equilibrio� multipolar de poderes. Encualquiera de esos escenarios alternativos los Es-tados Partes� del Mercosur, si articulasen basescomunes de política exterior, podrían desempeñarun papel más significativo que el que lescorrespondería actuando en solitario.

����������� Dada la vigencia ya casi universalde la economía de mercado, la globalizaciónobligará a enfrentar situaciones de riesgo. Un co-mercio mundial abierto y en expansión y el libremovimiento de capitales y tecnologías ampliará elcampo de acción de las grandes compañíastrasnacionales creadas en la segunda mitad del siglopasado y de las surgidas en� la llamada NuevaEconomía. Es ya un hecho que se tiende a unaenorme acumulación de capitales por un númerolimitado de megaempresas más poderosas que lamayoría de los países individualmente considera-dos. Éstas podrían ser calificadas analógicamentecomo Estados privados que operan en territorios confronteras móviles siguiendo la localización deinversiones,� disponen de una enorme masa po-

ºEl Mercosur ha sido reconocido interna-cionalmente como una organización de Estadossoberanos con personalidad propia y llamada aparticipar con creciente gravitación en el escenariomundial. En razón de sus objetivos de integración�y de la naturaleza de los programas que desarrollacon tal finalidad, ha generado un fuerte interés deotros grupos de países y de numerosas nacionesen intensificar sus relaciones mercantiles y� flujosde inversión. Sus miembros han suscrito conjun-tamente acuerdos con la Unión Europea y losEstados Unidos y llevan a cabo negociaciones enel ámbito de la ALADI con vistas a la eventualconformación de un área de libre comerciosudamericana (ALCSA), en el hemisferio, dentrodel marco del ALCA o alternativamente a ella,, einterregionales con la UE, y� han iniciado contactosformales con países de otras áreas. La importanciade su mercado y de la suma de sus economías in-tegradas, así como el� peso político del grupo,determinan que� a nivel mundial se le adjudiqueuna cuota de poder mayor que la asignada parti-cularmente a cada uno de sus componentes. Enlos hechos, se ha entablado a su respecto una suertede pugna competitiva entre Europa y América delNorte por asociarse formalmente al áreasudamericana y obtener beneficios políticos yeconómicos de esta relación.

����������� Dado el objetivo de establecer unaunión aduanera, y conforme al mandato del Tra-tado de Asunción, el Mercosur tuvo que diseñaruna política comercial común, especialmente paradisciplinar las negociaciones unilaterales de cadaEstado Parte con el resto de la ALADI. En losacuerdos con Chile y Bolivia se actuó solidaria-mente como un bloque. Este procedimiento fueutilizado asimismo con relación a la ComunidadAndina de Naciones (CAN), con México, con la

65

tencial de� consumidores (la población mundial),practican competitivamente la demagogia del mer-cado e imponen su autoridad por medio de la pro-paganda y a menudo de colusiones en perjuicioincluso de los propios Estados.

����������� Las consideraciones precedentesllevan a algunas conclusiones básicas. El Mercosurdebe salvaguardar su prestigioso status internaci-onal y servirse de él para concertar alianzas estra-tégicas que les permitan a sus países proteger mejorsus intereses; para que ello sea posible, tiene queabandonar su actual política económica exteriorhíbrida de unilateralismo y comunitarismo, reto-mar la senda de este último y reordenar elfuncionamiento del sistema con la mira puesta enlas complejas negociaciones que habrá de afron-tar en el futuro inmediato. Concluir acuerdos conlos grandes centros del poder económico –EE.UUy la UE- es ya un imperativo categórico en térmi-nos kantianos. La América del Norte asociada enel TLCAN propagará aún más en el hemisferio suparadigma comercial y económico con o sin elestablecimiento del ALCA y se apresta a utilizar la“vía rápida” para pactar convenios con terceros,uno de ellos Chile, socio natural del Mercosur. LaU.E. está en tren de honrar verdaderamente sunombre proyectándose a casi todo su continentey además de mantener su asociación con los paí-ses ACP negocia y suscribe acuerdos con tercerosde la Cuenca Mediterránea, Asia y América Lati-na.� No será posible, por lo tanto, marchar acontramano de esta corriente universaldesmembrando la unidad subregional tan pacien-temente construida.

����������� Para que el Mercosur pueda actuareficazmente en el ámbito internacional seríanecesario adoptar ciertas medidas de carácterestructural,� representativo y operativo. Una fun-damental, dentro de las primeras, es recomponeren la medida necesaria una unión aduanera queaunque incompleta e imperfecta proporcione consu arancel común un instrumento válido para ne-gociar conjuntamente con terceros. De nocumplirse con ese requisito y de darse por lo tantovía libre a cada cual para manejar sus instrumen-tos mercantiles externos toda pretensión de actuarcomo partes de un todo sería una ficción. Lasconcesiones unilaterales a favor de tercerosdestruirían en poco tiempo� los márgenes depreferencia resultantes de la desgravación del co-

mercio intra-Mercosur y el sistema, si no se com-pacta en forma más global, ya no tendría razónvaledera para existir.

����������� Por supuesto, no bastaría con sóloatender este prerrequisito indispensable. Lasnegociaciones futuras, modeladas en las de la Ron-da Uruguay y reguladas ahora por la OMC, tienenuna agenda muy amplia que desborda largamenteel ámbito mercantil. No es del caso describirlaahora, pero es claro que un Mercosur unitario debefijar con suficiente precisión sus ofertas y ponde-rar juiciosamente la distribución de beneficios en-tre sus miembros. Por ejemplo,� hay que tener encuenta que aún más que el comercio a los EstadosPartes les interesan fundamentalmente lasinversiones directas con fines productivos y quees necesario, por lo tanto, convenir criterios míni-mos para el ingreso de capitales extranjeros y sutratamiento. Y algo similar ocurre en otros terre-nos.

����������� �La renovación o reformaestructural del sistema para negociar hacia fuerarequiere de un fortalecimiento institucional espe-cífico para el desempeño de una función� sistémicade las negociaciones en varios frentes. Todapresunta estrategia elaborada a saltos de valla enencuentros “ad-hoc” de delegados ocasionales oreemplazados con frecuencia terminaconvirtiéndose en una panoplia de tácticas impro-visadas. Una de las características del Mercosur�ha sido el frecuente cambio de caras en sus mesasde trabajo. En lo que concierne a las negociacionescon terceros, han intervenido principalmentefuncionarios diplomáticos de actuación transitoria,cuya habilidad en el terreno de operaciones no hasido sustentada por una planificación a fondo dela política comercial conjunta. Visto que en lospróximos años se acelerarán probablemente lasnegociaciones económicas internacionales ya pro-gramadas, sería recomendable darles a los repre-sentantes del Mercosur� que actúen en ellas unadecuado soporte técnico provisto por expertosdedicados a tiempo completo a esta tarea duranteel lapso requerido. Este sería un primer ensayo deespecialización temática de la Secretaría.

����������� Un aspecto importante de la polí-tica exterior es la representatividad de los actores.La CEE impuso su personalidad internacional,complementaria a la de los países miembros, y aveces autónoma, ganando derechos de sitio y de

66

expresión en conferencias y reuniones. Los diri-gentes comunitarios son portavoces autorizadosdel colectivo de Estados en los asuntos de sucompetencia. Hoy en día tienen su propio lugaren todas las mesas de deliberación. El GrupoAndino se presentó desde el comienzo en los fo-ros mundiales como un conjunto integrado y esolo prestigió considerablemente. El Mercosur, quetambién ha utilizado esta modalidad, podría hacerlamás visible de varias maneras, por ejemplo,conviniendo que en los grandes eventosinternacionales, incluyendo las reuniones de laAsamblea General de la ONU,� el Presidente ProTempore dedicase una parte de su discurso aexponer, a nombre de los Estados Partes, algunoslineamientos básicos compartidos por ellos sobreasuntos de interés común, no exclusivamente denaturaleza económica, sin perjuicio de dejar sen-tados con total libertad de criterio los puntos devista de su país sobre todas las materias de suinterés. De forma similar podría procederse en lasintervenciones generales de los representantes delos países miembros. Finalmente, podría

gestionarse que en ciertas mesas de deliberación,sobre todo en las que se traten asuntos de� graninterés económico , las delegaciones de los cuatropaíses tengan ubicaciones contiguas comoexpresión de su solidaridad grupal.

�____________________________�

Como el ejercicio de la política y de otrasactividades humanas la integración multinacionales también un arte de lo posible. Por lo grandiosode sus objetivos y su contenido filosófico,frecuentemente lo posible a su respecto parecepoco. Pero por frustrante que sea atemperar am-biciones y resignarse pacientemente a renovar unay otra vez, a lo Sísifo, el esfuerzo para alcanzar lasmetas propuestas, la realidad manda y ella nos in-dica que más allá� de solidaridades recíprocas yanhelos compartidos los países exhiben múltiplesparticularidades que definen su idiosincrasia ytienen intereses a menudo difícilmente conciliables.El Mercosur no escapa a esa lógica histórica.

67

Reflexiones sobre el rumbo del MercosurUna cabalgata mirando al futuro

VICTORIO ORSI

Alguns dos “vetores básicos” que estruturam as ações no âmbito do Mercosul, como acompatibilização de políticas exteriores, o maior destaque internacional dos seus membrospor meio de oportunidades mais simétricas, a institucionalização de normas comunitárias,entre vários outros, não foram desenvolvidos de forma desejável. Destacando o papel deresponsabilidade do Brasil enquanto maior e mais estratégico membro do bloco, Orsiconsidera necessário que o país abra mão de seus interesses nacionais mais imediatos emprol de uma liderança regional responsável e construtiva. O progresso do bloco -caracterizado pela diversidade, alta demografia e pela crença na igualdade de oportunidades- bem como a implementação real de seus pilares seriam extremamente favorecidos.

Um Tiempo Prerenacimental - Los fenómenos que tenemos a la vista enlatino-américa: Argentina, Colombia,Ecuador, Paraguay, Perú, Venezuela, yBolivia, evidencian un intensificado procesodestructivo en devenir.

- Un “tiempo de rupturas”, un tiempoprerenacimental que impone lasuperación ansiosa de la circunstancia einduce “capacidad de adaptación en eldevenir”.

- En la dimensión internacional: un poderunipolar transformándose en multipolar.

- Actualmente en desarrollo un soloconflicto global: el terrorismo personali-zado por Bin Laden: la coalición creada porEE.UU., que va desde Europa a Israel;Rusia a Pakistán; China e Irán (unacoalición de circunstancia).

- Hoy es difícil ver “entusiasmo” para elesfuerzo militar que procure derrocar aIrak. EE.UU. no pueden lograr su obje-tivo sin la cooperación de varios de los otrospoderes importantes.

Nuestra Geografía

- Mirando hacia el futuro veo un tiempo den-so de innovaciones científicas ytecnológicas un creciente progreso ci-entífico, tecnológico y económico en undesordenado, desigual proceso“prerenacimental”.

- Libres los “animal spirits”; múltiples audacesaventuras “keynesianas”, que serán diversasen los distintos países.

- Ahora en el tiempo próximo, las desigual-dades crecientes, indican reacciones políti-co-sociales que, para acelerar en tiempo bre-ve la inserción de los excluidos, claman porsoluciones mágicas: “las il liberaldemocracies”: la afirmación de “gobiernosautoritarios” percibidos como necesariospara asegurar empleo y poner bajo controllos fenómenos destructivos de la corrupcióndel narco-terrorismo y de las rebeliones dis-persas.

- Difícil un proceso ordenado con tiempos yritmos preestablecidos, círculos virtuosos decrecimiento económico y de profundizaciónde los hábitos y de las instituciones demo-cráticas.

- La transformación cultural y social deEE.UU., la potencia líder, y la pérdida de su“elan misionero” debilitan su acciónejemplificadora.

- Intentaré expresar mi percepción de lacircunstancia que vivimos, como parte in-tegrante de este escenario mas amplio,distinguiendo la dimensión global inter-nacional con respecto a la del Mercosurampliado.

68

- Daré énfasis al tiempo presente en unavisión del futuro cercano: un tentativomensaje de acciones razonables.

- Lean en mi alma: la razón no necesariamenteasociada a la certidumbre; la probabilidadno asociada a la ignorancia: unaaproximación critica que no buscaconfirmaciones sino, instancias que puedenrefutar la teoría que se contesta.

- El resultado del proceso: un conocimientosiempre, provisorio conjetural e hipoté-tico.

- Biológicamente y socialmente, somossistemas complejos adaptativos concapacidad de autoorganización vía larealimentación: una “serie darwiniana defenómenos irreversibles” en devenir. Sis-temas no aislados, en un tiempo y en unespacio no finito, temporalmente yterritorialmente mas sensibles a lafenomenología cercana de nuestrahistoria y de nuestra geografía.

- Mi amigo, el ex Embajador de Brasil en Ar-gentina Marcos Azambuja insistíafrecuentemente sobre la tremendaimportancia de nuestra geografía en larelación Mercosur,: nuestra circunstanciaterritorial.

America Latina – La Reforma

nente a EE.UU. (en particular en el temade los “subsidios”).

Visión – misión del mercosur – lo que nosune. La dignidad de la diferencia

- En nuestra América latina la ausencia de la“Reforma” (que inicio en Europa Lutero)es algo que ha “marcado profundamente”la diferencia con respecto a Occidente: Ame-ricana Latina, cristiana, católica de hablahispana y portuguesa. En los últimostiempos, importante el avance del “protes-tantismo evangélico” y la expansión delos valores, en versión norte americanade la “democracia” y del “capitalismo”.

- Brasil y Méjico aspiran a desempeñar papelesrelevantes en la arena internacional. Distin-tos son los caminos elegidos: México haunido su futuro a EE.UU. abriendo casicompletamente su economía al comercioexterior y a las inversiones extranjeras.

- Brasil aspira a desarrollar en elsubcontinente un liderazgo que, enalgunos temas, lo posiciona como opo-

- El discurso “visión - misión” contiene en síel “análisis de las identidades” y, de “ladignidad de las diferencias”, con suspotencialidades para armonizarse.

- Son necesarias mentes abiertas comopresupuesto de una “sociedad abierta”.

- Lo que digo a continuación nace comosíntesis fruto de mi vida empresaria: una vidade constructor andando en los países delsubcontinente: el “teatro” más importantede mi acción.

- Mis reflexiones son producto de mi historia:un tremendo énfasis a la importancia de lainfraestructura como “incluyente instrumen-to de progreso”.

- Mi fuerte interés por los fenómenos políti-co-sociales y económicos de las diversascomunidades en las cuales he operado meha ayudado a entender la dialéctica másamplia político-social de la vida de las co-munidades.

- A continuación, el propósito es marcar los“vectores básicos” que estructuran mi ten-tativa de síntesis “a priori”.

* * VECTORES DE ACCIÓN EN ELMERCOSUR.

- La “compatibilización en política exteri-or” de las autonomías nacionales parauna “participación mas relevante” y masactiva en los foros internacionales: laelaboración de normas de conducta enla gestión del orden mundial.

- La “ampliación a escala internacional”de la dialéctica nacional de la cuestión soci-al: “las iguales oportunidades”.

- Mercosur como sustento, a escala interna-cional, de la afirmación de los derechoshumanos y el desarme.

- La adhesión plena de Chile y de Bolivia.- El Mercosur como aproximación al mer-cado andino en un proceso deintegración.

69

- El Mercosur como inductor de reformasdomésticas. (lo mejor de cada uno)

- La institucionalización de “normascomunitarias”.

- El camino conjunto hacia la monedacomún (“la convergencia económica”).

- La vida en plenitud del tiempo del“OMC” y del “ALCA” desde una firmeposición Mercosur.

- La inserción de una visión federalista dela organización nacional y de ella, en laintegración regional, hacia un mercadocomún.

- Las regiones de cada nación unidas “enlas más intensa sinergia” con lasterritorialmente cercanas de los paíseslimítrofes.

- La región como una red de aldeas: losintendentes y los municipios donde la vidarenace con sus “olores y sabores”.

- Énfasis regional en la “prevención y la me-dicina natural”.

- La auto educación para todos. La escuelacontributiva para todos los que pueden pa-gar totalmente o parcialmente.

- La unificación del acceso digital en elMercosur como medio de reducir desigual-dades, oportunidades de progreso personal,posibilidades de cualificación y participaciónen la sociedad: un mejor ejercicio de laciudadanía.

- En los momentos de emergencia comolos actuales en cada nación la integraciónde las fuerzas armadas como parte delsistema continental de seguridad.

- Las fuerzas armadas de la región concapacidad de servicios múltiples a favorde la comunidad continental frente aemergencias varias como inundaciones y ter-remotos.

- En la estrategia de producción: (-anticuada y poco útil la marcadadiferenciación entre agricultura; industrias;y servicios) - la apuesta regionalprioritaria: “alimentación”; “logística”;“energía” y “ambiente” nuestra ”alea”(apuesta).

- Transparencia en la relación con el am-biente: entre nosotros y con la región. Laimportancia del movimiento libre de las

personas en el trabajo y en el turismo (prin-cipal empleador de hombre y sobre todomujeres).

- El gas como base de la matriz; - para laenergía; - el calor; - el frío; - y sobre todoel transporte (una pequeña revolución in-dustrial en la especialización del transporteregional con GNC y LNG).

- “La innovación tecnológica”: obsesivamotivación regional en particular enbiotecnología y salud.

Ésta lista de prioridades, no exclusiva, comoguía de exploración y de profundizaciónde nuestra acción de construcción de lacomunidad regional.

El Discurso De La IntegraciónRegional: La Flexibilización

Institucional.

- La integración se desarrolla en una regióncultural, política y económica amplia quepresenta posibilidades decomplementariedad y de sinergia global:base, en el tiempo, para una estrategiasubcontinental de seguridad y desarrollo:mirando al “ALCA” para llegar en el tiempo,a una integración continental.

- Utilizando las palabras del Canciller de Mé-xico Jorge Castaneda: “Los procesos deintegración en América Latina y lacolaboración entre ellos son una muy buenabase para que las negociaciones del ALCAfructifiquen y para que los países más débilestengan posiciones de negociación másfuertes”.

“Considero que cuando el ALCA se vuelvauna realidad en 2005, los bloquessubregionales seguirán teniendo un papel deenorme importancia para los distintos paí-ses de América Latina. Esto se debe a quelos alcances de muchos de ellos van más alládel libre comercio y contemplan otros as-pectos de cooperación. No obstante, hayque reconocer que con el ALCA varios deellos tendrán que ser refuncionalizados oreadaptados de acuerdo a la realidadlatinoamericana en devenir”.

- Necesario, en el tiempo, un “proyecto deconvergencia” en todos los ámbitos de

70

nuestra vida, como en el caso de Europa.Cuánto antes la implementación ypráctica de “un código comunitario” yuna jurisprudencia que superen “loscódigos y las jurisprudenciasnacionales”.

- Estoy convencido que “geografía e historia”,sugieren, en el tiempo, la construcción deun “continente americano”. Como el frutomejor: la “hibridación” de la culturailuminista europea y la cultura contestatariaanglosajona (La sociedad abierta y susenemigos).

- En materia económica citando a “Felix Peña”:“Ahora es preciso gerenciar la transición ypreparar bien el esbozo de la nueva etapa.Para ese fin, es preciso “preservar loesencial”. Lo esencial es representado porlos “tres pilares” sobre los cuales estáasentada toda la construcción del Mercosur:“la previsibilidad en el acceso irrestrictoa los respectivos mercados”; la“preferencia comercial en relación a losdemás países; y las disciplinas colectivasen políticas macro económicas,comerciales y sectoriales”.

- “Considerando que no fue posibleimplementar plenamente los presupuestossobre los cuales se esbozó lainstrumentación de estos pilares, esrecomendable “institucionalizar laflexibilización de los instrumentosactuales”, hasta que sean revisados enfunción de la nueva etapa. Esto es preferiblea las flexibilizaciones unilaterales que vienende comportamientos arbitrarios de cadasocio. Las técnicas de flexibilización puedenvariar. Hay una rica experiencia internacio-nal en materia de “waivers” (renuncia aderechos) y a mecanismos de escape. Loimportante es que respondan a criterios ob-jetivos, que permitan minimizar sus efectossobre los tres pilares esenciales menciona-dos”.

- “El Consejo del Mercosur es competentepara definir un régimen de flexibilizacióntransitoria y limitada de los compromisosdel Mercosur. Esa flexibilización no podríaquedar en la dependencia de la evaluaciónunilateral de cada miembro. Debe permitir

la preservación de la reciprocidad deintereses que sustenta el vínculo asociativo.Ese esbozo debería tener la participaciónactiva del sector privado. Con voluntad po-lítica y conciencia de las realidades, su esbozoy aprobación no deberían llevar muchotiempo. Fortalecería la imagen y lacredibilidad del Mercosur. Y tambiénconfirmaría lo que fue declarado en la “Cú-pula de Asunción”, en el sentido de privile-giar, en medio de las turbulencias pasajeras,la orientación estratégica de la alianzallamada Mercosur”.

- El éxito será obtenido vía un “proceso dereflexión”, generado por los difícilestránsitos que estamos atravesando, que nospermita superar las incomprensiones yresentimientos originaron en las pruebas derepetida inmadurez a lo largo de nuestrasrelaciones: “vis -a- vis” laspotencialidades de la hibridación de lasdistintas culturas: “los sabores y oloresde la diferencia”.

Estados Unidos En El Juego Continental: UnContinente Americano Perplejo.

- No puedo sino recordar aquí las palabras demi amigo Samuel Huntington:”Los críticosdicen que estados Unidos es una mentira,porque su realidad está demasiado lejos desus ideales. Estados Unidos “no” es unamentira, es una desilusión. Pero puede seruna desilusión sólo porque es también una“esperanza”.

- Estimo difícil que los EE. UU. esténdispuestos a modificar, en tiempo bre-ve, su política de poder dominante y desubsidios y pensar estratégicamente enun plan “Marshall” para América Lati-na apoyando una acción regional: Brasil,Chile y Argentina como “el instrumentonecesario” para la seguridad y el progresodel subcontinente (Paraguay, Colombia,Venezuela, Perú y Bolivia).

- El interés de EE.UU. parece concentrarseahora en la afirmación de su autonomía enlas decisiones que priorizan la defensa de

71

los intereses inmediatos de la comunidadamericana.

- En la política de los Estados Unidos, el controlde las instituciones, así como el país mismo,está hoy divididos en dos partesprácticamente iguales. El presidente se veforzado a gobernar con el “consenso” de lasdos mitades. La tendencia hacia el “centro”se confirmará, en el tiempo, como “rechazoa las soluciones radicales y extremistas”.

- Actualmente la economía norte americana seencuentra, aparentemente, sin herramientaseficaces para el manejo macroeconómico.

- Las tasas de interés son tan bajas que incidenpoco: - en los valores a largo plazo, verdaderosimpulsores de las inversiones empresarias; -y como aliento a una reactivación de laeconomía en el corto plazo.

- Estados Unidos se encuentra en dificultadpara implementar una política monetaria re-almente eficaz.

- La otra palanca, la fiscal, es lenta y por lo tan-to incapaz de obtener resultados en brevetérmino.

- Considerando la situación de Japón, atrapadoen una trampa de liquidez desde mediado del90 y la situación recesiva en muchas nacionesde Europa y América Latina, parecería quela circunstancia grita para que en cada regiónlas naciones líderes promuevan planes dedesarrollo: diversos “planes Marshall”regionales.

- Teniendo en cuenta la historia de la estructuradel partido republicano, del mismo Bush ysus más íntimos colaboradores, y los últimosmovimientos chilenos, es difícil hoy imagi-nar un momento de “aceleración” del procesode integración continental, hacia la creaciónde una “zona de libre comercio hemisférico”desde Alaska a Tierra del Fuego”.

- La incorporación de México al NAFTA, seha revelado un “acierto histórico”.

- Se vislumbra ahora el emerger y laconsolidación de otra “oportunidad históri-ca”: una aproximación prioritaria entre unprimer grupo de países del subcontinente;Argentina; Brasil; Paraguay, Uruguay, Chiley Bolivia.

- Hemos observado las distintas reacciones deArgentina y Brasil, frente a la reciente inicia-

tiva chilena: distintas prioridades y distintasvelocidades en la convergencia hacia el“Alca”.

- Para EE.UU. la aceleración del proceso deintegración con el Mercosur, parecería unaexigencia prioritaria “vis a vis” la situaciónde Colombia: la necesidad de evitar que elproblema se transforme en un tema bilateral:Colombia - EE. UU.

- La administración Bush cambió en su llegadaal Gobierno las definiciones de Clinton,Madelaine Albright y Robert Rubin paraAmérica Latina: prioridad en la consolidaciónde las democracias; préstamos de últimainstancia, en la medida que la región seuniformarán con las ideas del “Consenso deWashington”.

- En lo comercial: libre comercio; rechazode los subsidios al agro (revisión de suspropios subsidios en la negociación con Eu-ropa).

- En relación al ALCA: aceptación aparentede la interlocución unificada (Mercosur).

- Bush, en el intento de golpe en Venezuela,evidencia subordinar la consolidación de lademocracia a otras prioridades.

- En materia comercial ha dado: señalesproteccionistas vía el “aumento de lossubsidios agrícolas” y las “restricciones a laimportación de acero”.

- Las señales recibidas últimamente en el “are-na internacional” han inducido en Bush unmayor pragmatismo: la asistencia directa alUruguay y el paquete de 30.000 millones aBrasil. Algunas oportunidades se abren ahoratambién para la Argentina, en su negociacióncon el F.M.I.

- En lo comercial la aprobación de la “Tradepromotion Authority”, le permitiránuevamente liderar el proceso liberalización“incluyendo en la agenda el sector agrícola”.

Los Peligros De LaFragmentación.

- Los empujes a la fragmentación y a ladisgregación se contraponendialécticamente a las fuerzas en búsquedadel “propósito común”.

- Brasil deberá tomar siempre más,

72

conciencia de esto ya que representa la“fuerza centrípeta del subcontinente”por su dimensión y sus diversas peculiarida-des: “el Mercosur y el Merconorte”. Bra-sil, el elemento necesario para diluir losfenómenos transitorios de gran turbulenciaen el subcontinente.

- En Colombia con el presidente Uribeempiezo a percibir, en forma menospesimista, el potencial desarrollo de lasituación colombiana.

- Pero sigo estimando difícil el aglutinamientorápido de fuerzas democráticas, que alientenla acción militar para una “limpieza en elterritorio del poder del narcotráfico”.

- Firme es mi convencimiento que, en eltiempo, el camino va en la dirección de ladecriminilización de la droga. En tal sen-tido, mucho me ha sorprendido y agradadoel “ grito” del Presidente del pequeñoUruguay, algunos meses ha.

- Uruguay es un país pequeño, con unaestructura razonablemente sólida. Tienesus vocaciones limitadas y ha aceptado serun proveedor para los dos sociosprincipales: Argentina y Brasil. Uruguaytiene una buena condición social, unrazonable equilibrio. No es un país proble-ma pero no tiene industria propia y sepregunta qué gana con adherir a una tarifaexterna común elevada. La tradicionalrespuesta, tanto de la Argentina como delBrasil, es que puede agrandar su mercado.El Uruguay: un “país de servicios” paratodo el Mercosur.

- El caso Paraguay es completamente di-ferente. Por razones históricas y políticas,es un país que vivió mucho en lamarginalidad. El desafío de Argentinay Brasil es crear condiciones para am-pliar la capacidad productiva paraguaya,especialmente en la agroindustria. Argenti-na y Brasil deberán esforzarse junto con lasautoridades paraguayas para reforzar el pa-pel del estado, actuar contra el terroris-mo, y el lavado de dinero. El problemaparaguayo merece la adopción de una firmepolítica común Argentina –Brasil enarmonía con Estados Unidos.

- Ambos países resultarán beneficiados si

pudieran realmente trabajar juntos en el sen-tido de ampliar la capacidad productiva deParaguay y ayudar a reestructurar susinstituciones.

- Argentina y Brasil tienen con Paraguay enor-mes fronteras comunes: argenguayos ybrasiguayos en gran número.

- Para la regionalización de la energía (lascompañías binacionales Itaipú en Brasil yYaciretá en Argentina, deberán estar unidaspara un tremendo intercambio de energíasecundaria (Brasil) y primaria (Argentina) enbeneficio de toda la región.

- Chile ambiciona una relación directa conEE.UU. independientemente del Mercosur.

- Chile es altamente sensible a los precios delos “commodities”. Es deficitario en energía(hoy una actual básica dependencia de Ar-gentina) y atado a la evolución de laeconomía asiática.

- Una comunidad seria, diligente,orgullosa, con talentos especialmente enel área de las ciencias exactas,telecomunicaciones y elaboración desoftware. Con ambiciones en labiotecnología y conocimientos avanzados enforestación, agricultura y pesca. Un sociovalioso, particularmente valioso, en lainteracción con las regiones limítrofesde Argentina.

- Bolivia: recientemente ha surgido unageneración de políticos jóvenes, con ex-celente formación profesional, una visiónpolítica humanística y fina sensibilidada los llamados sociales.

- Ahora el país está concentrado en labúsqueda y explotación de la riqueza de susgrandes reservas de gas, que deben sertransformadas en líquido para poder serexportadas.

- Aquí también es preciso una acción conjun-ta (Argentina, Brasil y Chile) y continua parala valorización de la capacidad productiva yel fortalecimiento de las instituciones.

Una Visión Continental – LasMayores Responsabilidades.

- El “Western Hemisphere”, como resultadode su insularidad geográfica, ha sido, en

73

cierta forma defendido de las influencias ex-ternas, permitiendo a los “Estados Unidos”jugar, sobre todo últimamente, un “rolpreminente” en el hemisferio e inspirar lasinstituciones regionales del subcontinente.

- La decisión de Brasil en la segunda guerramundial, aliándose a EE.UU. ha sido unaponderada reflexiva, afortunada decisión.

- La diferente decisión de Argentina, comorecordamos, ha tenido importantesconsecuencias culturales, tanto en su vidacomunitaria como en sus relacionesinternacionales por muchos años alimentan-do una peligrosa tendencia cultural a los“anti-sentimientos”. La situación parecehaberse revertido, aún cuando no comple-tamente, en los últimos años, vía una mayorparticipación de la juventud en las universi-dades de Estados Unidos para su formaciónprofesional y vía los procesos deprivatización e integración regional, lapenetración cultural de la T.V. y el “showbusiness” americano.

- El movimiento más importante ha sido ellanzamiento del “NAFTA”, la incorporaciónen el tratado de México, con todas susconsecuencias.

- La estratégica aproximación representada porel “Washington Consensus”, y el fin de laGuerra Fría, ha disminuido, en gran parte,las atracciones residuales hacia posiciones“anti - yanquis” preexistentes en elsubcontinente.

- Subsisten en la región diversos temasconflictivos como: las inmigraciones ilegales,la contaminación; el control de los confi-nes; los temas sanitarios; y sobre todo el temanarcóticos y el lavado del dinero. Estos últi-mos han sido y siguen siendo particularmen-te importantes, no solamente en Colombia,pero también en Bolivia, Ecuador, Perú yParaguay.

- Los actuales “sistemas de certificación uni-lateral”, no funcionan adecuadamente, y suestrategia debería ser reformada. Ya anteri-ormente he expresado mi apreciación acer-ca de una diferente aproximación al temade la droga por parte de EE.UU. quemerecería una discusión y un acuerdo másque hemisférico.

- El camino al “Alca”, reiniciado últimamentepor Chile, es un movimiento destinado a serseguido en el tiempo, por las otras nacionesy el Mercosur, para que la negociación paraun “área de libre comercio de las Améri-cas” se realice antes del 2005.

- El proteccionismo agrícola de U.S.A. y otrostemas existentes en las relacionescomerciales interamericanas y especialmentelas relativas a la competencia y rivalidades(específicamente entre México y Brasil “visa vis” EE.UU.) van a demandar tiempo ypaciencia para su superación.

- El incremento de las desigualdades quedacomo una de las mayores preocupacionesen gran parte del subcontinente: excesivaconcentración de riqueza y de poder, incre-mento muy significativo de diversascriminalidades.

- Los dos más importantes acuerdos deintegración: el “Pacto Andino” y el“Mercosur”, están actualmente en crisis: susuperación no puede darse sino vía un perí-odo de larga asistencia política, económicay financiera, por parte de EE.UU., y de lasinstituciones internacionales, FondoMonetario, Banco Mundial y BID, parainducir una lenta convergencia hacia un áreade libre comercio y sucesivamente de mer-cado común con la institucionalización deun “código comunitario”, así como haocurrido en el tiempo en la “ComunidadEuropea”.

- La mayor responsabilidad para que estoocurra corresponde, en mi opinión, natu-ralmente a Brasil y a EE.UU.

Integración: Apertura.Diversidad. Cohesión. La

Sociedad Civil.

- La tensión entre “la integración económicaregional” y “las restricciones del Estado –Nación” impone una nueva visión para gui-ar la política internacional.

- El régimen resultante de la nuevaorganización del “WTO” puede serdescripta como una “shallow integration”.Una “deeper integration” necesita llevar lasestructuras internas de los distintos merca-

74

dos a una real convergencia macro – políti-ca y macro – económica.

- Se trata del desafío de encontrar un balanceadecuado entre tres objetivos, distintos ycontradictorios: apertura, diversidad ycohesión. El concepto europeo de“subsidariedad” puede ayudar: es unmensaje fuerte, muy válido en la presenterealidad de nuestro Mercosur.

- La instalación de una teoría y práctica de“mercado”, sin la existencia o formaciónparalela de una “sociedad civil ampliamenteparticipativa”, tiende al aumento rápido delos excluidos, quienes no van a dar tiempo ytolerancia para que el cambio de la sociedadse efectue sin violencias.

- El fenómeno de cambios bruscos,frecuentemente acompañados en losgobiernos por excesiva tecnocratización,tiende a producir altas concentraciones deriqueza y educación en sectores privile-giados de la comunidad.

- La importante relación de Argentina conBrasil, convierte a los acuerdos sectorialesentre ambos, aún provisorios, en instrumen-tos idóneos para una transición menos cru-el.

- En términos más generales, en elsubcontinente, el problema de la altadesocupación, que saca al individuo elderecho básico de ciudadano que es suparticipación social y que destruye su auto-estima, emerge “como el más crítico y re-belde de los elementos”.

- Adquieren gran importancia los pequeñoscentros comunitarios para promover e ini-ciar la sinergia de procesos productivos, y ladefensa personalizada de lo bienes sociales(salud – alimentación – empleo –educación).

Libre Comercio – UniónAduanera – Mercado Común. La

Responsabilidad Del Brasil.

transformarse en un “verdadero actor deprimer nivel” en el escenario de lasnegociaciones comercialesinternacionales.

- Últimamente se ha evidenciado siempre másuna incapacidad política provocada por eldebilitamiento del Poder Ejecutivo centralen ambos países.

- Por otro lado, se ha observado elrenacimiento de actitudesproteccionistas inspiradas por “lobbies”interesados, cuya acción ha aumentado enrelación inversa al debilitamiento del poderpolítico de los gobiernos.

- Ha ido en aumento la profundización dela “actitud defensiva” de la política exte-rior brasileña fuertemente influenciada porla agenda de problemas económicos y polí-ticos domésticos, y por una clara resistenciaa delegar soberanía en instituciones supra-nacionales.

- Como en el pasado, en esta circunstancia sigomanteniendo firme mi opinión que lacontinuidad y el éxito de la unión regionaldel Mercosur, dependen fuertemente de la“convicción” que el país más grande ejerzael “liderazgo constructivo” aun a costa, enciertas circunstancias, de sacrificar suinterés nacional “inmediato”.

- En este escenario, un “liderazgoresponsable” del socio más importantepermite sobrellevar las dificultades y las crisisy continuar avanzando en el proyecto deintegración regional (como ejemplos: la fir-me posición de Kohl con el “acuerdo por elmarco” entre Alemania del este y del oeste;y la posición de Clinton y EE.UU. con Mé-xico, después de la crisis del “tequila”).

- En mi opinión Brasil, el país mas grande delMercosur, ha enfrentado y enfrenta unaagenda política y económica interna quehasta ahora le ha impedido profundizar elproyecto regional y se ha resistido a esto portemor a perder grados de autonomía ydiscrecionalidad, y delegar soberanía.

- Brasil ha dejado atrás el proteccionismoautárquico del pasado. Pero parece subsistiren él la fuerte hegemonía de los sectores quecompiten con la importación “vis a vis” lossectores orientados a la exportación.

- La “Zona de libre comercio” o “uniónaduanera”, aun no está definida en lapráctica.

- El Mercosur no ha elaborado unaposición conjunta que le permita

75

El debate actual sobre elmercosur. Hacia el mercado

común.

técnicas compatibles con el artículo XXIVdel GATT de 1994; - asegurar disciplinascolectivas alrededor de reglas de juego quesean al mismo tiempo previsibles y flexibles;y – perfeccionar métodos de articulacionesde intereses y de solución de conflictoscomerciales.

- Percibo que para facilitar la integración seráconveniente priorizar “ahora” “acuerdossectoriales tentativos” en una atmósferapolítica que los aliente!

Originalidad De Culturas. Las“Joint Ventures”.

- La “intensidad” en el empeño de las elitesargentinas y chilenas por transferir laoriginalidad de su cultura hacia la mayordimensión que ofrece la región, principal-mente hacia Brasil, será un buen indicadorde la vitalidad de un proceso que podrá evi-tar así, en el futuro posiciones defensivas.

- La regionalización deberá por lo tanto serentendida, no como un mero hecho limita-do al aumento del intercambio comercial,sino como una interacción abarcadora, es-pecialmente de las elites, en todos los seg-mentos de las “actividades creativas”: laciencia y las artes.

- El instrumento de las “joint ventures” unaopción atractiva válida en el más amplio es-pectro de las actividades empresarias!

Infraestructura: Los Tres VectoresEn Un “Approach” Ecológico.

- Como ha observado Feliz Peñarecientemente: dos factores parecendeterminantes: la situación económica yla baja calidad de las reglas de juego.

- Es necesario someter a crítica un procesoque determine la tipología de la insercióninternacional de la región.

- La conveniencia de extender la asociación aChile y Boliva es aceptada.

- La estrategia de inserción internacional conbase en “acuerdos bilaterales de libre comer-cio” con los otros países, en especial conlos Estados Unidos y con la Unión Europea;o la alternativa “alianza estratégica con Es-tados Unidos” (“acuerdo de libre comerciobilateral o una incorporación en elNAFTA”), han sido materia de discusión

- La evolución de la situación mundialdespués del 11 de septiembre, y los dramá-ticos sucesos en la vida política de Argenti-na, Brasil, Chile, Uruguay, Bolivia, han for-talecido la teoría inicial de laconstrucción gradual de un “mercadocomún abierto al mundo” por medio denegociaciones en la OMC con los EstadosUnidos y con la Unión Europea. Estaopción ha correspondido y corresponde ala de un grupo pluralista de personalidadesde los dos países.

- El Mercosur es un proceso de integraciónque genera el desarrollo de una “sinergeticacooperación” entre los países vecinos conintención de servir la seguridad y elprogreso del subcontinente.

- Sabemos que entre países vecinos la alterna-tiva a la lógica de la integración es la de“fragmentación”, como antes indicado. Laexperiencia europea es elocuente en estesentido.

- Ahora más que nunca aparece necesaria: - lamejora de los mecanismos de decisión;- técnicas de integración de los mercados(“unión aduanera” o “zona de libre comer-cio”); - calidad de las reglas del juego.

- Afirmar la confianza y la lealtad entre lossocios basada en intereses y ventajas mutuas;- profundizar la preferencia económica con

- Utilizando parámetro “PPP” (purchasepower parity) la estructura económica delBrasil, puede ser valuada con un productobruto PBI de 700 – 800 mil millones dedólares.

- Con el mismo criterio de evaluación el PBIArgentina está entre los 130 – 150 milmillones.

- Infraestructura y logística son aspectosfundamentales. Existe un proceso en mar-cha, bastante inducido por el enfoque delMercosur, pero generado por los propiosprogramas nacionales.

76

- Brasil y Argentina privatizaron la logística,las comunicaciones, la energía en procesosindependientes. Hicieron la privatizaciónpensando no sólo en aumentar la capacidaddel sector para invertir sino también paraobtener una sensible reducción de costos víaun salto tecnológico. En el caso de lospuertos, caminos, comunicaciones energía,esos cambios son ya evidentes. Lo que puedehacerse adicionalmente, es que en lugar deque se tengan programas nacionales sepa-rados, estos sean analizados eimplementados en conjunto.

- Es esencial, en una visión continental, porlo que se refiera al ordenamiento de la polí-tica de la macro logística, el “transportemultimodal”!

- En el caso específico de la Argentina, envi-ando al Pacífico lo que es del Pacífico (lasnuevas penetraciones argentinas norte – cen-tro – sur hacia Chile) y al Atlántico lo que esdel Atlántico (la mejora de la tradicionalmalla vial, ferroviaria y portuaria hacia lospuertos del atlántico). Reivindicación de lasviolencias de la historia sobre la geografía.

- En el caso más complejo del Brasil priorizarel desarrollo de los corredores ferroviarios,viales e hidroviarios, a los numerosospuertos existentes a lo largo de sus extensascostas.

- Mirando al subcontinente como un todo, esposible pensar e imaginar distintos grandescinturones de desarrollo. Los cinturones dedesarrollo de mi amigo Eliezer Batista.

- La construcción de la “hidrovía” Paraná –Río de la Plata a Buenos Aires asume unvalor simbólico y práctico de granimportancia para reducir la “viscosidad” yel alto costo del transporte en el centro delsubcontinente, en la dirección Norte – Sur.

- La cuenca del Plata (con aproximadamente3.100.000 km2) se desarrolla en territoriosde Brasil, Argentina, Paraguay, Bolivia yUruguay. El análisis de los flujos comercialesque se transportan por la hidrovía indicanque la soja y sus derivados, el hierro y loscombustibles son los productos más impor-

tantes, en cuanto a su volúmenes, quecirculan por la misma. Debe destacarse queel tráfico Norte-Sur es cuatro veces superi-or al de la dirección inversa, siendo el decombustibles, que representa el 80% deltotal, y va en dirección Sur-Norte.

- El área de influencia de la hidrovía en lazona productiva de Brasil se sitúa en los Es-tados de Mato Grosso y Mato Grosso doSul, siendo su producción más importantesoja, azúcar, hierro y manganeso. Sin em-bargo, por la hidrovía se canaliza sólo el 6%de esta producción.

- Brasil sin duda procurará implementartambién una expansión realista de la inicia-tiva “ALCA”. En ella la relación con Argen-tina y Chile constituye el “núcleos esencial”:el “ABC” con un “posible cuartel general”en Buenos Aires.

- Brasil, acrecentará su interacción con Perú,Colombia y sobre todo con Venezuela(energía, aluminio, acero), y empujará, en surelación con los otros, las inversiones eninfraestructura tendiente a racionalizar lageografía regional:

- Como indicado, los tres vectores:- la macrologística de colección;almacenamiento; carga y descarga;distribución de bienes; caminos;ferrocarriles; vías de navegación hídricas yaéreas; puentes;

- Las telecomunicaciones;- La energía (gas y electricidad) 1 .- La aplicación en forma simultánea delos “tres vectores” con un “approach”ecológico: produce un salto cualitativo de-cisivo en la infraestructura y posibilita así eldesarrollo global de la comunidad: los cor-redores de desarrollo!

- Difícil evaluar el desarrollo comparado delas potencialidades de las distintas culturas,de los diversos “stocks” de reserva dematerias primas y de las diferentes calidadesde las infraestructuras, humana y física delos países integrantes de la región.

- Tiendo a creer que en el largo plazo, el “di-ferencial demográfico” jugará como un ele-

1 Brasil es un demandante neto de energía que lo convierte en una poderosa fuerza centrípeta de integración energética. San Pablo,solamente, con 34 millones de habitantes y un PBI similar al de la Argentina, está en el centro de esta demanda de energía. “Brasil seperfila como el gran consumidor regional de recursos energéticos (la demanda de electricidad en Brasil está creciendo a un ritmo estimadodel 6% anual).

77

mento rico de potencialidad competitiva:importante las apuestas que las distintascomunidad están haciendo, con diversoempeño, en la educación (el factor decisi-vo).

- Brasil es “también” un país amazónico yandino. Es clara su competencia con Méjicoen la relación con los países del norte.

- De nuevo la cultura; la historia; y la geografía:Brasil linda con todos los paíseslatinoamericanos: todos con excepción deChile y Ecuador.

- La secuencia “educación – empleo –destrucción de la pobreza”, es por lo tantoel vector prioritario obligado de todaestrategia nacional en la competición den-tro de la región.

La alimentación y la vida en lascomunas.

� La región ofrece en el segmentoalimentación buenas condiciones decomplementariedad. En Brasil laproducción de alimentos supera el 22,5%del producto interno bruto. Cuando setienen en cuenta el procesado de alimentos,la distribución y la venta minorista, lacontribución alcanza el 38%. Creo que enArgentina esto mismo valor no debería es-tar distante del 30%..

� Especialmente para la gente de bajosingresos, la calidad y el costo mínimo de losalimentos constituye el elemento básico parapermitir el buen desarrollo de un razonablesistema educativo, que a su vez es el ingre-diente necesario para la movilidad en la vidasocial – política y económica: énfasis en laautoeducación y coeducación en una “redde aldeas”.

� El tema de la dieta y de la buenaalimentación a precios bajos ha constituidouno de los temas repetitivos y recurrentesen todos los debates de tipo amplio del“MERCOSUR” sobre empleo y pobreza(uno consecuente al otro).

Una tentativa de síntesis

subcontinente: el natural portavoz en el di-álogo con EE.UU.; por su historia (la alianzaen la última guerra) y la importancia de la“seguridad” del subcontinente: los confinesde Paraguay, Colombia y Venezuela: Brasilpuede ser el garante, con Argentina y Chile,de la vigencia del sistema democrático con-tra los peligros de las “aventurasautoritarias”.

- El Brasil ha creado ya, “una voz unificadade representación”, los otros socios deberíanimitarlo. Las “muy frecuentes”intervenciones de los jefes de estado, no hanconstituido el mejor sistema: pero hastaahora ha sido el único eficaz.

- Utilizando las palabras del Embajador JoséBotafogo:” Mercosur sigue siendo el caminomás estimulante para tomar decisiones encomún.

- “Para recorrerlo habrá que compartir res-ponsabilidades y llegar a acuerdos en temascomo los vinculados a las actividadesproductivas que compartimos. Un elemen-to que ayuda es que, ahora, Brasil y Argen-tina gracias a la flotación ya no tienenuna asimetría cambiaria como en elpasado.”

- Debemos recordar que las crisis tiendentambién a fortalecer la tentación delunilateralismo.

- Cuando me pregunto más íntimamente acer-ca de mis sentimientos sobre la evoluciónpolítica del nuevo Mercosur ampliado (conla presencia de Chile y Bolivia) me respon-do tentativamente que la “dificultad intrín-seca de la asociación” entre la dimensiónde Brasil con la de los otros miembrosimpone la necesidad de la existencia deinstituciones y reglas que impidanpotenciales momentos de arbitrariedad delmás grande.

- Brasil orientará su futuro político con elprestigio y la seguridad que corresponde auna comunidad cuyas características son:diversidad; alta demografía; “credo” enlas “iguales oportunidades”;pragmatismo en la acción.

- Todo esto induce a una políticaindependiente de acuerdo a su propiainspiración, a coordinar con sus vecinosobligados, Argentina y Chile.

� Este es un continente Americano!� Brasil la fuerza centrípeta del

78

- La entrada de Chile en el Mercosur puedeayudar a inducir Brasil y a los otros sociossobre la necesidad de reforzar las reglasya establecidas e instituir un fuerte tri-bunal de arbitraje de las disputas: “lainstrumentación de medidas institucionales”que alteren la actual práctica de trabajo delas varias comisiones concentradas en laresolución de los problemas del día a día.

- En la arena internacional las últimas crisishan puesto de manifiesto, una vez más, laexistencia de dos ortodoxias: una vali-das para los países centrales y la otra li-mitada, para su uso, en el mundo endesarrollo, subdesarrollado o emergen-te según se lo quiera denominar.

- Me parece válida hoy la reflexión dePrigogine: las distintas visiones del mun-do “la que vemos desde el externo; y la quepercibimos dentro de nosotros mismos” sonconvergentes. Ésta convergencia de ambosmundos es quizás uno de los hechos

culturales importantes de nuestro tiempo:la flecha del tiempo en los fenómenosirreversibles.

- En las comunidades humanas las diversi-dades étnicas y culturales, como existenen las comunidades del Mercosur amplia-do, juegan roles de antítesis y tesis en eldevenir de la vida político-social.

- Los principios básicos que debemosreconocer en la visión ecología (que esmás que una aproximación holística) son: lainterdependencia, el flujo del continuoreciclaje, la flexibilidad y la diversidad.

- Estos, en su conjunto, aún con aparentescontradicciones, conforman la sostenibilidaddel sistema.

- En este momento, prerenacimental delMercosur: - luces y sombras.El devenir del proceso, con sus

biodiversidades, parece andar hacia un másalto nivel de progreso social: “las iguales opor-tunidades”.

79

El trato diferencial debe ser parte de la Agenda deProfundizacion del Mercosur

FERNANDO MASI

A partir do fim dos anos 90, a assimetria entre os membros do Mercosul fez com que os sóciosmenores se tornassem mais dependentes do Brasil e da Argentina. O Paraguai – paísdesindustrializado e com a menor economia do bloco - foi quem mais sofreu com as políticas deproteção tarifária e com os obstáculos ao acesso de mercados. Para compensar essas deficiênciase levar os benefícios da integração às regiões menos favorecidas, faz-se necessária uma política deincentivos regionais, através de um Banco de Desenvolvimento, que financie a infra-estrutura e

capacitação de mão-de-obra dessas regiões.

Las asimetrías de las economías quecomponen el Mercosur no fueron tenidas encuenta como tales en el momento de la firma delTratado de Asunción. Se pensaba que las diferen-cias de peso económico, tamaño territorial, ypotencialidad de exportación de cada uno de lospaises no se convertirían en obstáculos en elproceso de profundización de la integración regi-onal. Por el contrario, se consideraba que lamagnitud de los flujos comerciales y de inversiónque generarían el levantamiento de las barrerasarancelarias, permitirían minimizar estas diferen-cias y hacer competitivas a las economías pequeñas,en tanto en cuanto las mismas formaran parte deun mercado ampliado y abierto. No es sino hastala promulgación del Protocolo de Ouro Pretocuando se hace mención a la necesidad de consi-derar a las regiones mas atrasadas del proceso deintegración regional.

La concreción de una zona de libre comer-cio en el Mercosur, para fines de los noventaincrementaba significativamente el comerciointrazona, con sus respectivos beneficios para lossocios del emprendimiento regional. Al mismotiempo, y por efecto de esta apertura regional, laseconomías pequeñas se convertían en masdependientes de Argentina y Brasil, creando,por lo tanto, mayor sensibilidad al interior de susestructuras de producción y exportación, ymayores limitaciones sobre las decisiones de polí-ticas macroeconómicas.

Las inestabilidades económicas de Argen-tina y Brasil, a partir de 1999, y las decisiones

unilaterales de política económica impuestas porestos paises han afectado el comercio intrarregional– incrementando las barreras no arancelarias –como también a la capacidad productiva de lospaises pequeños, orientadas mayoritariamente almercado de los vecinos.

Sin embargo la estructuración de unamayor dependencia de los pequeños hacia los gran-des en el Mercosur conoce de diferencias signifi-cativas. Mientras el Uruguay aprovechaba acuerdoscomerciales anteriores con Brasil y Argentina (PECy CAUCE), incrementando su producción agro-industrial y diversificando sus industrias no agrí-colas con efectos directos sobre el aumento de lasexportaciones de ese país hacia el Mercosur, elParaguay aumentaba su concentración deexportaciones al Mercosur con el predominio derubros tradicionales, con poco incremento de unaoferta exportable diversificada y de mayor valoragregado, y con un estancamiento de susexportaciones totales.

Es decir, que el Paraguay en los años no-venta no se ha apartado mucho de la naturalezapredominante de su dependencia con Argentinay Brasil, cual es el comercio de triangulación o laventa de productos de la extrazona a las economíasvecinas, complementado con un incrementosustancial de sus importaciones de productos ela-borados de la región Mercosur. En este sentido laestructura económico-productiva del Paraguaycontinua siendo la mas débil del Mercosur – in-cluso comparada con la uruguaya – y las cifras desus indicadores económicos y sociales así lo

80

confirman. A ello deberá agregarse la situación demediterraneidad del país, con una escasaintegración de sus mercados y vías decomunicación internos, lo que dificulta una mayorcompetitividad.

Por lo tanto, y en el supuesto de unarecuperación de las economías de Argentina yBrasil en un futuro inmediato, las mismas tendránuna repercusión favorable casi automática sobrela economía uruguaya, dada la estructuración desu sistema productivo y el tipo de inserción de estepaís en el Mercosur, pero no así sobre el Paraguaycuyo sector productivo sufre de mayoreslimitaciones y problemas estructurales. En otraspalabras, el reconocimiento de una realidadeconómica particular como la del Paraguay, porparte de los demás socios del Mercosur, debe abrirel camino para la elaboración y aprobación demedidas diferenciales, de tal manera que elParaguay pueda finalmente beneficiarse de unaprofundización del proceso de integración regio-nal, y no permanecer, como hasta el momento,como un socio pasivo de la integración.

Por otro lado, de nada servirán las medi-das diferenciales y especiales, si los agentesinstitucionales (públicos) y los agentes económicosdel Paraguay no intentan modificar el actual mo-delo económico por otro de mayor industralizacióny competitividad exportadora. Por lo tanto, elParaguay deberá demostrar un compromiso firmede impulsar un modelo económico diferente alactual, para convertirse en interlocutor válido enel Mercosur y lograr los canales de ayuda necesariospara su despegue en la región.

Algunos Datos De La EstructuraEconomica Paraguaya

Las economías de Argentina, Brasil yUruguay se han estructurado esencialmente a par-tir de sus actividades agrícolas y agro-industrialesa partir de las cuales han construído sus principalesventajas competitivas. En el caso de Brasil, además,otro sector con ventaja competitiva ha sido el debienes de capital (máquinas y herramientas). En elcaso uruguayo, también prosperan como compe-titivas actividades de servicio como transporte yturismo.

Solo una parte de la economía paraguayase estructura sobre la agricultura y la agro-industria.La misma se ha concentrado en commodities comola soja, el algodón , la extracción forestal y laganadería. El otro sostén de la economía paraguayaradica en las actividades comerciales, principalmen-te el comercio de reexportación; y finalmente enuna fuerte actividad financiera.

Cada uno de los sectores mencionados quehan sostenido a la economía paraguaya, por lomenos, desde la terminación de las obras de Itaipú(1981) ha sufrido embates importantes en suestructura en la década del noventa. En los no-venta, el crecimiento promedio anual del sectoragrícola ha sido de solamente 2.1%, y de apenas0.6% en el sector servicios (comercio y finanzaspredominantemente). A partir de 1998, elestancamiento económico paraguayo deviene enrecesión con variaciones sucesivamente negativasdel PIB, recuperandose ligeramente en el 2001.

Así, el modelo económico paraguayo delos últimos 20 años, a diferencia de sus vecinos, seha desarrollado sobre la agro-exportación, el co-mercio de reexportación y las actividades definanciación del consumo y del comercio, con unaalta dosis de grados de especulación.

El estancamiento de la economíaparaguaya repercutía, por supuesto sobre lascondiciones de vida de la población. Para el año2001, 38% de la Población EconómicamenteActiva se encontraba con problemas de empleo,llegando el desempleo abierto al 7.6%, eldesempleo oculto al 9% y el sub-empleo al 22% 1 .El nivel de población bajo la línea de pobreza seubica en un 36%, concentrandose esta situaciónde precariedad en el area rural. En cuanto a losservicios básicos sociales y de infraestructura físi-ca, el Paraguay se ubica entre los últimos en Amé-

En términos del producto interno bruto(PIB), el Paraguay aparece no solamente como laeconomía de menor peso en el Mercosur (US$7,500 millones en el año 2000), sino también comoel de menor crecimiento promedio en toda la dé-cada del noventa: 2.1% De hecho, el indicadorelocuente del estancamiento de la economíaparaguaya es la evolución del PIB per cápita cuyocrecimiento en la década del ochenta era del 0%,y de –0.6% en la década del noventa.1 Datos de la Encuesta de Hogares 2000/2001 de la DGEEC. El desempleo oculto es definido como aquellas personas que estandodesempleadas no buscan trabajo, pero que aceptarían si se les ofreciera. El subempleo consiste en personas que trabajan menos de 40horas semanales o que ganan menos del salario mínimo.

81

rica Latina. El analfabetismo en el Paraguay llegaal 20% de la población, mientras el analfabetismofuncional a 40%. El país presenta una de las tasasde mortalidad materno-infantil mas altas de Amé-rica Latina, y la menor cantidad de médicos yenfermeras por habitantes entre los países delMERCOSUR. Asimismo, la cobertura de aguapotable alcanza a 60% en áreas urbanas y a 20%en áreas rurales, mientras que el alcantarillado llegaal 27% de la población urbana. Entelecomunicaciones, la relación es de 4,7 líneas porcada 100 habitantes, y solamente el 13% de lasrutas del país se encuentran pavimentadas2 .

Finalmente, si bien ha habido un aumentode los gastos del estado en salud y educación enlos noventa con respecto al promedio de décadasanteriores, los gastos sociales totales del estadoparaguayo para fines de los noventa alcanzabanun 8%, cifra bastante inferior al promedio delMercosur (18%).

Las debilidades y limitaciones de laeconomía paraguaya no son necesariamente el re-sultado lógico de una economía pequeña. Com-parativamente al Uruguay, la otra economíapequeña del Mercosur, el desempeño de esta últi-ma no solamente ha sido superior a la paraguaya,sino incluso a la brasileña y a la argentina, al ob-servar sus principales indicadores económicos ysociales. En primer lugar, la economía uruguayaha experimentado un crecimiento sostenido, porlo menos hasta 1998, ubicandose con un PIB percápita 4 veces superior al paraguayo. En segundolugar, este crecimiento económico ha estadoacompañado de una mayor diversificación agríco-la e industrial. En tercer lugar y aún cuando losniveles de desempleo y pobreza se hanincrementado en el Uruguay en la década del 90,los mismos se mantienen por debajo de los nive-les del Paraguay y del promedio del Mercosur. Entérminos de infraestructura social y física, elUruguay presenta la cara opuesta al Paraguay,manteniendose con los mejores indices delMercosur (especialmente en salud y educación); ylos gastos sociales totales alcanzan al 16% del PIB,el doble que en el caso paraguayo.

La economía paraguaya es la mas atrasadadel Mercosur, no por ser la mas pequeña, sino por

haberse desarrollado dentro de un modeloeconómico con caracteristicas adversas a unproceso de integración, y estas limitacionesestructurales no han podido ser superadas en ladécada del noventa.

Este atraso de la economía paraguayatambién se refleja en el comportamiento de susexportaciones. Las mismas han permanecidoestancadas durante toda la década del noventa – adiferencia de las economías de Argentina, Brasil yUruguay – aunque crecientemente concentradasen la región Mercosur (alrededor del 60% deltotal).A pesar que el Mercosur se convirtió en lallave para el aumento de la exportación de losrubros no tradicionales del Paraguay y de unamayor participación de las mismas en el total deventas externas del país con respecto a décadaspasadas, estas últimas continuaron concentradasen commodities tradicionales y con poco valor agre-gado. Nuevamente a modo de comparación, elUruguay presenta un crecimiento sostenido de susexportaciones totales en la década del 90, coinci-dente con una mayor diversificación de estasexportaciones, participando los rubros notradicionales en el 48% del total de las ventas ex-ternas.

El dinamismo del comercio exteriorparaguayo siempre ha estado determinado por elnivel de sus importaciones. El dinamismo de lasimportaciones paraguayas no solamente contrastacon el estancamiento de las exportaciones, sinoque viene a confirmar la caracterización delParaguay como país comercial antes que productor.

Por otro lado, y teniendo en cuenta el totalde importaciones (registradas y no registradas), el70% de ellas vuelve a salir del país a través delcomercio de reexportación. De ahí que tambiénel 70% de las importaciones nacionales consistenen bienes de consumo final, antes que en insumoso bienes de capital3 , dando razón a un grado bajode producción industrial y de exportación del país.

Por lo tanto, las perspectivas de uncrecimiento económico sostenible del Paraguay yde una inserción competitiva en el Mercosur y enel mercado internacional, depende exclusivamen-te de un cambio de las bases del modeloeconómico actual y su reemplazo por otro de

2 Datos del Ministerio de Educación del Paraguay y del Informe Desarrollo Humano 2000, PNUD.3 Datos de Informes Económicos del Banco Central del Paraguay. En el caso del Uruguay, solamente un 25% de sus importaciones totaleshan consistido en bienes finales de consumo en los noventa (Garcia Peluffo, 2000).

82

industrialización que mejore las condicionesproductivas y aliente la competitividad exporta-dora del país.

En La Busqueda De Un TratoDiferencial A Partir De Las

Asimetrias

Al igual que la economía uruguaya, laeconomía paraguaya presenta estructuras decapacidad productiva muy menores y diferentes alas economías mas grandes del Mercosur, origi-nando así asimetrías considerables en laregión.Estas asimetrías en los grados de desarrollo, no son exclusivas entre las economías mayores ymenores del Mercosur. Las diferencias en capaci-dades económicas y competitivas son también sig-nificativas entre Paraguay y Uruguay. Siendo lamagnitud de la economía paraguaya residual anteel resto del Mercosur, un aumento de susexportaciones, principalmente industriales, noafectará mayormente a las economías de Brasil yArgentina, pero sí significará un impacto diferen-cial favorable al desarrollo competitivo delParaguay.

Protección arancelaria y accesoal mercado

intra-Mercosur son numerosas, y solamente pocasde ellas han sido levantadas desde la firma del Tra-tado de Asunción. Se diría que los efectos negati-vos de estas barreras son tan formidables comolos efectos positivos del desarme arancelario queimplica una zona de libre comercio. As u vez losperjuicios son mayores para las exportaciones delos paises pequeños, especialmente para losproductos industriales y no tradicionales.

Cada uno de los problemas expuestos seconvierten en obstáculos para iniciar un procesode industrialización mas profundo en el Paraguayy proveer a este país de mayor capacidad competi-tiva y exportadora. Las barreras al comercio, enparticular, constituyen hoy un freno formidablede acceso a los mercados argentino y brasileño,especialmente para aquellos rubros con mayorvalor agregado, donde algunos esfuerzos impor-tantes se han dedicado en el Paraguay paraaprovechar las ventajas del mercado ampliado.

Por lo tanto, las economías mayores delMercosur deberán conceder a un trato diferencia-do con el Paraguay en cada uno de los aspectosmencionados, de manera a facilitar una estrategiade industrialización y exportadora del Paraguay, yuna inserción competitiva de este país en elMercosur. Tanto el Paraguay como los paises sociosdeberán negociar este trato diferenciado que deninguna manera significará atrasar el cronogramade profundización del Mercosur, sino simplementepermitir una integración regional beneficiosa paratodas las partes, minimizando las asimetrías.

Regiones y Competitividad

Las economías pequeñas del Mercosur hanconcedido elevar sus aranceles externos para brin-dar una protección mayor – en algunos casos enforma permamente y en otros temporal – a laseconomías mas grandes del Mercosur. A estaconcesión no le ha correspondido a las economíasmenores como Paraguay ninguna compensación.Se trata, entonces, de una medida equivalente a untrato diferencial y no recíproco, pero en favor delas economías mayores del Mercosur.

Una de las modalidades inauguradasrecientemente por el Paraguay para ir transforman-do su estructura productiva y exportadora, es elrégimen de la maquila que utiliza la admisióntemporaria como uno de sus principales mediosde operación. Sin embargo, esta modalidad seinscribe dentro de los regímenes comercialesexcepcionales que deberán desaparecer en casi sutotalidad para el 2006. Es un período de tiempoescaso para el despegue de la industriamaquiladora.

Las barreras no arancelarias al comercio

Las asimetrías en el Mercosur han sidoreconocidas en el Protocolo de Ouro, en térmi-nos de regiones menos favorecidas. Aún cuandotodavía se carece de una definición precisa de es-tas regiones, es fácil identificar a las mismas entérminos de PIB per cápita, del peso económico,la diversificación productiva, de la participaciónen el comercio intra y extra-zona y de la eficienciaen la cobertura de las necesidades básicas.

Es preciso entonces que los países delMercosur alcanzen un compromiso de trato dife-renciado para regiones menos favorecidas,procediendo primeramente a un estudio claro yprofundo de estas regiones, de manera aseleccionarlas y clasificarlas de acuerdo a las

83

limitaciones mas importantes en cuanto a los gra-dos de participación de las mismas en la integraciónregional y de los beneficios que de ella se derivan.Es decir, cuan competitivas son estas regiones,cuan alejadas física, productiva y comercialmentese encuentran estas regiones del principal flujo deintercambio dentro del Mercosur y del mercadointernacional, y que capacidad tienen las mismaspara agregar valor al producto Mercosur.

Como unidad regional menos favorecida,el Paraguay se encuentra geográficamente muycercano al principal torrrente comercial-productivodel Mercosur. Sin embargo no es parte del dina-mismo de ese torrente. Una de las razones es suescasa productividad acompañada desegmentación de mercados internos por falta deconexiones de infraestructura vial adecuada. Otrade las razones es que aún siendo el Paraguayfronterizo con estados y provincias de Brasil yArgentina muy dinámicos, estos territoriosconstituyen para el Paraguay meros corredores decolocación de materias primas agrícolas y de co-mercio ilegal de mercaderías de la extra-zona otriangulación. Mientras las fronteras paraguayas nose complementen con sus vecinas de Argentina yBrasil en la formación de cadenas agro-industrialespara el mercado regional e internacional, elParaguay seguirá alejado de los beneficios de laintegración regional.

Se hace necesario, entonces, que paraintroducir un trato diferenciado para zonas me-nos favorecidas como el Paraguay , dividir el mapadel Mercosur entre unidades económicasregionales menos y mas desarrolladas. Variasopciones pueden ser consideradas para“incorporar”a las regiones menos desarrolladas alproceso de integración regional.

Una primera opción es la creación de unFondo Mercosur de Desarrollo Regional(FMDR). ) El mismo estará destinado a financiarproyectos productivos con demostradas ventajascompetitivas y posibilidades de colocación inter-na en el Mercosur. Al mismo tiempo, los capitalesdel fondo serán preferenciados a aquellas zonascon demostrada potencialidad y capacidad com-petitiva para el mercado regional o internacional;o para alentar la formación de cadenas productivasentre las mismas. Los capitales de este fondopodrán desembolsarse en forma de donaciones ocréditos (concesionales), dependiendo de los ca-

sos. El fondo podrá contar con un capital inicialde los paises miembros del Mercosur quecontribuirán proporcionalmente de acuerdo a suscapacidades financieras públicas. Este capital ini-cial podrá aumentar a través de la captación deotros capitales provenientes tanto de organismosmultilaterales, como de los propios sectores pri-vados de los paises del Mercosur o de paisesdesarrollados interesados en invertir en la zona.

El FMDR, deberá también considerar elfinanciamiento de infraestructura vial y decapacitación de la mano de obra en las regionesmenos favorecidas, cuyas carencias se conviertenen limitantes significativas para la competitividadde esas regiones. En el caso específico delfinanciamiento de infraestructura vial, se podríaaprovechar la asistencia ya existente de fondos deorganismos regionales como la CorporaciónAndina de Fomento (CAF) y de organismosmultilaterales; o se podría conformar fondos apartir de entidades financieras solventes en lospaises del Mercosur, y con orientación a créditosde desarrollo, y por lo tanto concesionales (casoBNDES, Brasil).

A su vez, la aplicación de fondos delFMDR para regiones menos desarrolladas, deberáir acompañada de un régimen de incentivosespeciales para la inversión en esas mismasregiones, con vistas a promover la agro-industrialización y los encadenamientosproductivos intra-Mercosur. Los incentivos puedenconsistir en reducciones impositivas especiales yen otras modalidades, concentrandose estos incen-tivos en la exportación de productos con valoragregado para el Mercosur o el mercado interna-cional.

Conclusion

Las ideas y propuestas aquí vertidas soniniciales, y sirven principalmente para llamar laatención a los decisores de políticas del Mercosury a los agentes económicos de los cuatro paisesmiembros sobre un tema que no se debiera seguirignorando, si el supuesto es seguir profundizandola integración regional.

Como se demuestra con la experiencia deconformación del mercado común europeo, unade las bases del éxito de un proceso de integraciónregional, consiste en la minimización de la

84

asimetrías existentes al interior de la zona mismade integración. La reducción de estas asimetríases incluso una necesidad en estadios deconformación de zonas de libre comercio, comolo está demostrando la propia experiencia delALCA, donde hoy se discute el trato diferenciadoen cada uno de los grupos de negociación de eseemprendimiento, y no solamente en el GrupoConsultivo de Economías Menores.

Así, el Mercosur se constituye en el únicoproyecto de integración regional en el hemisferio,donde, hasta el presente, las asimetrías no sonmateria de discusión y negociación.

Reconocer la existencia de asimetrías im-portantes en el seno del Mercosur, e introducirconsideraciones sobre la forma de ir reduciendolas mismas en las mesas de negociaciones, no sig-nifica que estas políticas reemplazen a lasestrategias locales o nacionales de desarrollo com-

petitivo y de proyección exportadora. Significa, entodo caso, que las políticas de trato diferenciado,se conviertan en un complemento adecuado quefacilite el camino trazado por estrategias locales onacionales para insertar a regiones o unidadeseconómicas mas atrasadas en el torrente de laintegración.

Finalmente, y en el caso específico deParaguay como la economía mas atrasada delMercosur, se ha comenzado a estructurar unaestrategia de desarrollo diferente a la actual y conmayor afinidad a un proceso de integración regio-nal. Del nacimiento de esta nueva estrategiaparticipan, en forma creciente, actoresinstitucionales y agentes económicos del país,poseedores de una nueva mentalidad. El resto delMercosur debe reconocer estos esfuerzos para nodejar que el Paraguay siga situandose en losmárgenes del proceso de integración. del Cono Sur.

85

Mercosur: ¿Crisis economica o crisis de laintegracion?

ROBERTO BOUZAS

O Mercosul logrou êxito em alguns aspectos como a consolidação da democracia na região, oestabelecimento de vínculos econômicos mais estreitos entre os Estados Parte e a possibilidadedestes adquirirem maior visibilidade e um papel internacional mais ativo. Contudo, para que obloco ultrapasse a crise atual, marcada pela erosão dos objetivos comuns e perda de foco doprocesso de integração, são necessárias ações imediatas, colocando-se em primeiro plano o com-promisso político dos governos com o processo de integração. Na avaliação do autor, na atualconjuntura do Mercosul é mais importante a credibilidade e efetividade dos compromissos do quea forma adotada para o processo de integração.

Introducción En efecto, así como los éxitos delMERCOSUR son innegables, tampoco puedeocultarse que el proceso de integración regionalatraviesa por una profunda crisis que ha erosionadosu credibilidad. Esta crisis corre el riesgo deconvertir una experiencia dinámica y ambiciosa deintegración entre países en desarrollo en un nuevoproyecto frustrado. El MERCOSUR puedesobrevivir como un instrumento diplomático parafacilitar la interacción o convertirse en parte delfolklore regional, pero estos roles son radicalmentediferentes de los motivos que le dieron origen yorientaron su actividad durante los primeros años.

Estas breves reflexiones intentan aportarelementos para responder tres preguntasapoyándose en una lectura de la experiencia de laúltima década. Estas tres preguntas son:

- ¿cuáles son las bases de la crisis actual delMERCOSUR?

- ¿para qué debe servir el MERCOSUR?- ¿qué agenda inmediata hace sentido en

las condiciones actuales del MERCOSUR?

Las respuestas que se ofrecen en el textoson parte de una visión personal, pero estánbasadas en el análisis e interpretación de laexperiencia del MERCOSUR en la última déca-da.1 Es mi convicción que en tanto no se encareun debate sobre el sentido estratégico del

El MERCOSUR ha sido en muchos as-pectos una experiencia de integración regionalexitosa para los estándares de los países endesarrollo. Su primera contribución fue asistir enun proceso más amplio de consolidación de unambiente de paz y democracia en la región. Si bienen la actualidad este ambiente puede parecer par-te del acervo regional permanente, no lo era haceapenas dos décadas. La segunda contribución delMERCOSUR fue la de profundizar el impacto dela liberalización comercial en el establecimientode vínculos económicos más estrechos entre lospaíses de la región (especialmente entre la Argen-tina y Brasil). Finalmente, el MERCOSUR ayudóa los países miembros a adquirir una visibilidad yun papel internacional más activo de los quehubieran sido posibles si cada uno hubiera actuadoaisladamente. Todos estos impactos debencontarse como parte del activo del proceso deintegración regional. Algunos de ellos, como elincremento de los vínculos económicos intra-regionales, incluso parecen difícilmente reversibles.No obstante, para que el MERCOSUR sobrevivacomo un acuerdo comercial dinámico es necesarioque recupere un sentido de dirección y que encareuna agenda de acciones inmediatas que permitansuperar la impasse actual.

1 Para un análisis más detallado, véase: Roberto Bouzas, “El MERCOSUR diez años después: ¿proceso de aprendizaje o dejà-vú?”,Desarrollo Económico, vol. 41 núm. 162, julio-septiembre, Buenos Aires.

86

MERCOSUR como política pública regional, laprobabilidad de que el proceso de integración setorne irrelevante (como ha ocurrido con otrasexperiencias en el pasado) será cada vez mayor.Esto no sería por sí solo un problema, si no fueraporque –tal como se argumenta en el trabajo- elMERCOSUR es un instrumento potencialmenteimportante para mejorar el desempeño económicoy la integración de los países que lo componen ala economía mundial.

¿Cuáles son las bases de la crisisactual del MERCOSUR?

erosión de los objetivos comunes que impulsarona los Estados parte a involucrarse en el proceso deintegración regional, y b) la consecuente pérdidade foco y de capacidad para jerarquizar los pro-blemas de política subyacentes. La progresivadilución de una visión de proyecto común y laconsecuente pérdida de foco regional han trans-formado la agenda de negociación delMERCOSUR en una mera agregación de deman-das nacionales. La incapacidad para tratar una agen-da de esta naturaleza ha afectado sensiblemente lacredibilidad del proceso de integración regional.Si esta tendencia no se revierte dañaráirreparablemente sus perspectivas.

a) La erosión de los objetivos comunes

El argumento de que se han erosionadolos objetivos comunes que estuvieron en la basede la creación del MERCOSUR requiere dealgunas precisiones.2 La primera es que no todoslos miembros del MERCOSUR participaron delproceso de integración regional movidos por losmismos objetivos. En efecto, desde un principiolas motivaciones de cada uno de los gobiernosdifirieron sensiblemente. No obstante, aún cuandoexistieron motivaciones diferentes, el punto im-portante es que éstas no eran inconsistentes entresí. Así, en el origen del Programa de Integración yCooperación Argentina-Brasil, del Acta de BuenosAires y del Tratado de Asunción es posible identi-ficar una matriz de intereses consistentes –y decontenido cambiante- que generó incentivos parauna vinculación más estrecha entre los Estadosparte.

La segunda precisión es que lasupervivencia de una matriz de intereses comunessupone la materialización de eventos contingen-tes (dependientes del paso del tiempo y del propiodesarrollo del proceso de integración regional) yde su adecuación permanente a objetivos cambi-antes de política y a las distintas circunstanciasenfrentadas por el proceso de integración. En otraspalabras, para mantener el incentivo asociativo eranecesario que las expectativas de los participantesno se frustraran de manera sistemática y que lamarcha del proceso de integración se adecuara alos cambiantes objetivos de política. Cuando se

El diagnóstico que se formule sobre lasbases de la crisis actual del MERCOSUR influirásobre la identificación de una agenda de políticas.La tentación más obvia y simplista es atribuir lasdificultades de los últimos años a las adversascondiciones macroeconómicas por las que hanatravesado sus dos principales socios. No hay dudaque las turbulencias macroeconómicas que seextendieron por la región desde la crisis del Estede Asia y que tuvieron como primer efecto visiblela devaluación del Real en 1999 han afectado eldesempeño. Este contexto claramente se agravócon la crisis económica argentina que hizo eclosiónen diciembre de 2001. No obstante, los proble-mas del MERCOSUR son anteriores y más pro-fundos que la crisis de sus miembros. La superaciónde esta última hará más fácil recuperar el dinamis-mo que el proceso de integración regional tuvo enotras épocas, pero no es en absoluto una condiciónsuficiente. Tal como lo demostró la experienciadel período 1995/98, un contextomacroeconómico favorable y el rápido crecimientode los vínculos económicos intra-regionales fuecompatible con un período de gran ineficacianormativa. En realidad, dicho contexto favorablesólo ocultó las dificultades más fundamentales queexperimentaba el proceso de integración regional.Sin enfrentar estas últimas no hay perspectivas derecuperación permanente en el dinamismo y larelevancia del MERCOSUR.

Con base en este diagnóstico mi argumen-to es que los dos principales factores que explicanla crisis actual del MERCOSUR son: a) la gradual

2 Descartamos a los efectos de esta nota la hipótesis de que el MERCOSUR fue un acuerdo frívolo, esto es, que se llevó adelante sin unaevaluación de sus costos y beneficios y, consiguientemente, de los incentivos para participar.

87

analiza la experiencia del MERCOSUR en la se-gunda mitad de los noventa bajo esta perspectiva,lo que resalta es la gradual frustración de las ex-pectativas de algunos de los actores clave delproceso de integración, la creciente evidencia deintereses y percepciones divergentes entre losgobiernos de los países miembros, y la progresivaineficacia de la política como instrumento deadministración de las divergencias emergentes.

Este argumento puede ilustrarse conejemplos simples pero reveladores. Convencional-mente se ha sostenido que la participaciónbrasileña en el MERCOSUR ha estado motivadamás por consideraciones estratégicas denegociación internacional que por razones pura-mente comerciales de alcance regional. En parteesto explica la inclinación brasileña hacia una for-ma de integración del tipo “unión aduanera”, enoposición a un área de libre comercio. En cambio,para el resto de los miembros (especialmente parala Argentina y Uruguay) las consideracionescomerciales siempre tuvieron una importanciamayor, en parte debido a las diferencias de tamañorelativo. Para estos países el costo de eficienciaimplícito en la adopción de una estructura comúnde protección mas similar a la de Brasil (comoprobablemente ocurriría en el caso de una uniónaduanera) y la resignación de autonomía en laconducción de las negociaciones comercialesinternacionales adquiría sentido sólo en la medidaque tuviera como contrapartida una mejora en lostérminos y en la estabilidad en el acceso al merca-do del socio mayor. La capacidad para aprovecharplenamente estos beneficios también dependía delalcance y el tratamiento que se diera a las asimetríasestructurales y de política.

Cuando se analiza la experiencia delMERCOSUR en los noventa resalta el hecho deque esta transacción, en la medida queefectivamente existió, se vio en buena medida frus-trada. Para la política exterior brasileña (incluyendolas estrategia de negociaciones comercialesinternacionales) la asociación con los restantesmiembros del MERCOSUR, y especialmente conla Argentina, no trajo los resultados esperados entérminos de fortalecimiento de la capacidad de

proyectar sus intereses en el ámbito internacional.Así, las divergencias sobre las visiones y lasestrategias oficiales de relacionamiento externofueron poniéndose gradualmente en evidencia. Lossocios menores del MERCOSUR, por su parte,también resintieron la reticencia brasileña a limi-tar la discrecionalidad en el manejo de los instru-mentos de política comercial o de estímulo a lainversión. La segunda mitad de los noventa incluyevarios ejemplos de unilateralismo y de una muylimitada disposición a limitar la discrecionalidadde políticas. Si bien este rasgo no fue exclusivo deBrasil, las asimetrías de tamaño relativo hacen queel impacto en el caso de es este país haya sido es-pecialmente significativo. En síntesis, entonces, lafrustración de las expectativas que estaban en labase de la transacción original y el fracaso de lapolítica por encontrar fórmulas que permitieranreconstruir una matriz de intereses comunes estánen la base de la crisis por la que atraviesa elMERCOSUR desde hace ya varios años.

b) La pérdida de foco

La gradual erosión de la matriz de interesescomunes tuvo como un resultado derivado la gra-dual pérdida de foco del proceso de integraciónregional. Esta pérdida de foco se ha traducido enuna inadecuada identificación de prioridades, loque a su vez fue un obstáculo para encarar coneficacia los dilemas de política que se enfrentaron.Transitoriamente la ineficacia del proceso decisorioy de implementación de normas se ocultó a travésde una “inflación normativa” que daba unaapariencia de progreso, pero que ni avanzaba en laincorporación de nuevas decisiones sustantivas nireducía el acervo de acuerdos pendientes deimplementación. En la práctica, esta “inflaciónnormativa” sólo acrecentó el acervo de decisionessin efecto práctico.3

El ejemplo tal vez más concentrado de lapérdida de foco del MERCOSUR ha sido el frus-trado “relanzamiento” de mediados del año 2000.En esa ocasión no se encararon los dilemas depolítica centrales que el proceso enfrentaba (comola implementación del arancel externo común, la

3 La “inflación normativa” es evidente en el hecho de que ciertos instrumentos aprobados hace años (incluso casi una década) aún no seencuentran en vigor. Tal es el caso de los protocolos referidos al tratamiento de la inversión o al comercio de servicios. Las debilidades delproceso de internalización de normas son también bien conocidas. Para un análisis más detallado, véase: Roberto Bouzas y Hernán Soltz(2002), “Instituciones y Mecanismos de Decisión en Procesos de Integración Asimétricos�: el Caso MERCOSUR”, Arbeistpapier Nr 1,Institut fur Iberoamerica-Kunde, Universidad de Hamburgo

88

mejora en la coordinación y conducción de lasnegociaciones comerciales externas, el tratamientode los impactos sectoriales derivados de lasturbulencias macroeconómicas), adoptando en sulugar en una serie de compromisos puntuales querecogían demandas nacionales sin ningunajerarquía ni orden de prioridades. Sus frustrantesresultados y la erosión adicional en la credibilidaddel MERCOSUR están a la vista.

La crisis macroeconómica a la que ingresóla región a fines de la década de los noventa agravóla pérdida de foco e hizo más difícil alcanzaracuerdos en torno a un número limitado de prio-ridades. Pero esto último parece más bien un re-sultado de la falta de objetivos respecto de ladirección del proceso de integración, que unaconsecuencia del nuevo contexto económico. Sinclaridad de objetivos la negociación no pudoconcentrarse en buscar mecanismos quepermitieran preservar o minimizar el dañoproducido por la crisis económica a la marcha delproceso de integración.

¿Para qué debe servir elMERCOSUR?

aduaneros) y eventualmente acordar mecanismosde distribución de la renta arancelaria. Todos estosson pasos muy demandantes que bien pueden es-tar más allá del alcance de un grupo de países enun momento particular.

Pero independientemente del debate sobrela forma que asuma el proceso de integración, susbeneficios sólo podrán materializarse en la medi-da en que la integración sea real y no virtual. Unproblema clave del MERCOSUR hoy no es quese trate de una unión aduanera “incompleta”, sinoque es también una precaria área de libre comer-cio. Dicha precariedad no proviene del hecho deque aún subsistan excepciones (como el azúcar olos automóviles), sino de la inestabilidad en lasreglas de acceso a los mercados, la parálisis en eltratamiento de una serie de restricciones no-tarifarias con efectos distorsionantes sobre el co-mercio y la ineficacia normativa. La concepciónsegún cual existe una gradiente de enfoques deintegración que va desde formas mas“superficiales” (como el área de libre comercio) aotras más “profundas” (como la unión aduanera)es una simplificación que oscurece la importanciadel contenido efectivo del proceso de integración.En efecto, el MERCOSUR no sólo se encuentra“mucho más acá” de adonde había llegado laComunidad Económica Europea después de suprimera década de vida, sino que también es muchomenos “profundo” que el NAFTA. En síntesis, laforma y modalidad de integración son elementosque influyen sobre la capacidad de estimular elcrecimiento y mejorar la capacidad de insertarseen la economía mundial de las economías partici-pantes, pero los principales dilemas delMERCOSUR hoy no pasan tanto por la forma deintegración como por su calidad.

¿Importan los rótulos? No por sí mismossino como instrumentos para alcanzar ciertos ob-jetivos, en el caso del MERCOSUR mejorar lasperspectivas de crecimiento y facilitar la integracióna la economía mundial. En este sentido, el procesode integración regional debería llevarse adelanteen un marco de política que contribuya a aumen-tar la eficiencia y las oportunidades deespecialización, asegurando una inserción exitosade la región en la economía global. Si éste es elenfoque estratégico el MERCOSUR debería:

El Mercosur no es un fin en sí mismo. Esun instrumento para mejorar el bienestar a travésdel estímulo al crecimiento económico y de lapromoción de una mejor inserción de la región enla economía mundial.4 Bajo ciertas condiciones,un espacio económico más integrado estimularáel aumento de la productividad y fortalecerá lascondiciones de inserción y la capacidad denegociación internacional de los países de la región.Cuánto y cómo habrá de contribuir elMERCOSUR a dichos objetivos no esindependiente de la forma que adopte el procesode integración regional. Las uniones aduanerastienen la ventaja sobre las áreas de libre comerciode que establecen condiciones más transparentesde acceso a los mercados, reducen los costos detransacción y constituyen un primer paso en laconstitución efectiva de un mercado interior am-pliado. Pero el establecimiento de una uniónaduanera exige converger en torno a una estructurade protección común, armonizar ciertas prácticase instituciones regulatorias (como la estrategia denegociaciones externas y los procedimientos

4 Para un análisis mas detallado, véase Roberto Bouzas y José María Fanelli, Mercosur. Integración y Crecimiento, Buenos Aires: EditorialAnagrama, 2002

89

- facilitar la explotación del potencial de unmercado ampliado para el aumento de laproductividad a través de economías de es-cala y especialización y de la reducción delos costos de la innovación tecnológica.

- evitar la creación de asimetrías perjudicialesentre los estados parte o agudizar los pro-blemas fiscales.

- utilizar las políticas comerciales y deintegración para favorecer y no para com-prometer la eficiencia en la asignación delos recursos.

- otorgar un lugar destacado en el orden deprioridades a la consistencia entre las metasde política nacional y las políticas acordadasa nivel regional.

- fortalecer la capacidad de negociación inter-nacional como región a través de unacoordinación más efectiva de posiciones enlos foros regionales y multilaterales.

- aumentar gradualmente la coordinación enlas políticas macroeconómicas.

- hacer más transparente e introducir ciertasdisciplinas en el otorgamiento de incentivosa la producción y a la inversión.Estos objetivos pueden promoverse con

distintos modelos de integración. La agendainmediata y la evaluación de las políticas deberáhacerse teniendo en cuenta en qué medidacontribuyen a los mismos. Si bien la eficacia dedistintas modalidades de integración no será lamisma, en esta situación particular delMERCOSUR resulta más importante lacredibilidad y la efectividad de los compromisosque la forma específica que adopte el proceso deintegración. Se trata de alejar los riesgos de unproceso virtual, mejorando la vigencia efectiva delos acuerdos.

¿Qué agenda inmediata hace sen-tido en las condiciones actuales

del MERCOSUR?

más fundamentales que ha enfrentado el procesode integración regional en el pasado.

Para recuperar la credibilidad delMERCOSUR debe volverse a poner en primerplano el compromiso político de los gobiernos conel proceso de integración. La única manera dehacerlo es si se eliminan las dudas sobre laefectividad de los acuerdos. Por esta razón, paradejar atrás el estancamiento regulatorio delMERCOSUR es necesario concentrarse en unnúmero limitado de áreas, evitando la congestiónde metas y objetivos. Es necesario acordar metasconcretas y diseñar instrumentos de política einstitucionales que permitan avanzar hacia ellas demanera efectiva. Esta será la principaldemostración del compromiso político de cadauno de los gobiernos con el proceso de integración.

Dichos compromisos concretos deberánconcentrarse en tres áreas principales. En cada unade ellas será necesario identificar un número limi-tado de objetivos, adoptando las medidasnecesarias para que los mismos se alcancen demanera efectiva. Tres áreas posibles son lassiguientes:

- Cuestiones vinculadas al acceso a los merca-dos (incluyendo el tratamiento de situacionesespeciales)

- Tratamiento de la política comercial frente aterceros

- Mecanismos de creación de reglas eimplementación de decisiones

En materia de acceso a los mercados elfoco central debería ser el de mejorar la estabilidadde las condiciones de acceso y crear mecanismosque permitan hacer frente a situaciones especiales.La mejora en la estabilidad en las condiciones deacceso requiere aumentar la transparencia y acor-dar el tratamiento que se dará a aquellas medidasno-arancelarias que resultan especialmentedistorsionantes para los flujos de comercio. No setrata aquí de desarrollar un enfoque “general” parael tratamiento de las medidas no-tarifarias, sino deacordar disciplinas específicas para medidaspuntuales identificadas como especialmentedistorsionantes. La creación de un mecanismo parahacer frente a situaciones especiales es un instru-mento de contención del daño que la inestabilidadmacroeconómica puede provocar al proceso deintegración. En última instancia se trata de adoptaralgún esquema más transparente que los

La situación macroeconómica que preva-lece en la región es un obstáculo para el avancedel proceso de integración regional. Pero la mejorade la situación macroeconómica por sí sola noalcanza. Por consiguiente, la definición de unaagenda inmediata no puede perder de vista laslimitaciones de la coyuntura actual ni los bloqueos

90

actualmente existentes para lidiar con situacionesespeciales.5

Sin mayor certidumbre en el acceso a losmercados y una integración más profunda elMercosur perderá buena parte de su potencial paraaumentar la productividad, ya que no operarán losmecanismos de escala y especialización. Los in-versores no verán al mercado como un espaciointegrado a la hora de decidir sus gastos en capitalfísico, capacitación, tecnología o desarrollo demercados. Del mismo modo, la incertidumbre so-bre el carácter y la permanencia de las preferenciastambién puede conducir a distorsiones en laasignación de la inversión. Estos costos son espe-cialmente importantes para los miembros meno-res del MERCOSUR.

En materia de política comercial frente aterceros, aún cuando la discusión formal sobre áreade libre comercio versus unión aduanera se consi-dere superflua, en la práctica es improbable que elMERCOSUR consiga escapar de ella, aunque másno sea debido a la presión derivada de lasnegociaciones en curso con terceros. Lasnegociaciones en marcha con la Unión Europease desarrollan en un marco bi-regional y, a menosque el Consejo Europeo modifique su mandatode negociación a la Comisión, los calendarios deeste proceso irán poniendo una presión crecientepara cerrar la brecha entre la virtualidad y larealidad del MERCOSUR. Lo propio ocurrirá enel marco del proceso del ALCA, en dondepróximamente se iniciarán negociaciones de accesoa los mercados. Los Estados parte delMERCOSUR no deberían pagar los costos decredibilidad de continuar con una posiciónambigua en esta materia.

En efecto, la definición de la política co-mercial hacia terceros, incluyendo el hecho de sila habrá, es importante porque la actualambiguedad daña la credibilidad. Un territorioaduanero unificado tiene ventajas porque reducelos costos de transacción, aumenta la transparenciay permite mejorar las condiciones de negociacióninternacional de los países miembros. Pero esteobjetivo puede estar fuera del alcance de los paí-

ses de la región por razones estructurales o poruna cuestión de preferencias. En tal caso, la opcióndebería hacerse transparente. Si, en cambio, se ra-tificara el rumbo de la unión aduanera, no deberáolvidarse que las ganancias netas de una uniónaduanera se relacionan inversamente con lamagnitud del desvío de comercio. Por ello seráesencial no sólo estabilizar el margen de preferenciapara el acceso a los mercados sino hacerlo conracionalidad y consistencia con los objetivos es-tratégicos.

Finalmente, los mecanismos de creaciónde reglas y de implementación de decisiones delMERCOSUR deben revisarse para aumentar suefectividad. Un área crítica es la relativa a lanaturaleza de los órganos y del proceso de tomade decisiones. Lo verdaderamente importante parael proceso de producción de reglas no es si se tra-ta de procedimientos “intergubernamentales” o“supranacionales”, sino cuán establecidos ycreíbles son los procedimientos existentes. Losprogresos registrados en el proceso de integracióneuropeo, por ejemplo, no han sido el resultado dela existencia de órganos “supranacionales”, sinola consecuencia de decisiones políticas nacionalesde cumplir normas producidas bajo determinadosprocedimientos (algunos “supranacionales” y otros“intergubernamentales”). Los problemas deineficacia del MERCOSUR no residen primaria-mente en la naturaleza de los procedimientos sinoen los fundamentos del compromiso que asumenlos Estados nacionales participantes. Este hechotambién remite a la creación de condiciones inter-nas para que el proceso adquiera credibilidad yeficacia.

Otra área en la que debería registrarsemejoras progresivas es la referida al mecanismopara la internalización de normas. Se ha sugeridola adopción de un mecanismo instrumental simi-lar a la “vía rápida” que el Congresonorteamericano otorga al Ejecutivo para que éstedesarrolle negociaciones comerciales, adaptado alas características y circunstancias del órgano quelo confiere en cada caso nacional.6 Un mecanis-mo de esta naturaleza no vulneraría la potestad de

5 En la actualidad, la inexistencia del un régimen de salvaguardias ha implicado el recurso cada vez mas frecuente a medidas más discrecionalesy menos transparentes como la aplicación de derechos antidumping, la celebración de acuerdos privados de ordenamiento de los merca-dos, etc.6 Véase Ramón Torrent (2000): “Três idéias sobre a institucionalizaçao do Mercosul”, en Revista Brasileira de Comércio Exterior, Nro. 65,Año XIII, octubre-diciembre, FUNCEX, Río de Janeiro.

91

las autoridades nacionales competentes de aprobaro rechazar normas o acuerdos comerciales (comono lo hace el Congreso norteamericano respectode los acuerdos comerciales), pero introduciríalimitaciones a su ejercicio (por ejemplo, eliminan-do la posibilidad de enmiendas y estableciendoplazos expeditos para su tratamiento). Un meca-nismo de esta naturaleza podría ser un instrumen-to que, sin alterar los procedimientos de toma dedecisiones, los haría más transparentes y eventual-mente más efectivos. En tanto esta solución novulnera a ningún principio constitucionalestablecido, deja en evidencia que el problema dela ineficacia en la formación e implementación dereglas no es tanto el de un conflicto entre principiosjurídicos sino el de la elección entre opciones po-líticas (para las cuales siempre podrán encontrarselas soluciones jurídicas adecuadas).

Conclusiones

El MERCOSUR enfrenta varios escenariosposibles y el de la irrelevancia no es en absolutoinverosímil. La primera prioridad, por consiguiente,

es la de restablecer un sentido de interés común.Este interés común deberá incluir acciones con-cretas, limitadas y focalizadas. Estas accionessuponen la decisión política de consolidar elproceso de integración regional e introducir ajus-tes para responder a las deficiencias percibidas enel contexto de un proceso de aprendizaje yreconstrucción del compromiso.

Esta nota pretende ser una contribución aese proceso y no un punto de llegada. En este sen-tido, iniciativas como la convocatoria a la queresponden estas reflexiones son bienvenidas. Noobstante, debería asegurarse que si el propósito esiniciar una reflexión técnicamente rigurosa ypolíticamente consistente sobre las perspectivas delMERCOSUR ésta se produzca en el marcoadecuado. El proceso de integración regionalatraviesa un período ya demasiado prolongado ycrítico como para profundizar la crisis decredibilidad y motivación de todos los actoresinvolucrados. La reconstrucción de un sentido dedirección y propósito para el MERCOSUR estápor hacerse y demanda más que opiniones.

92

93

Reflexiones sobre el Mercosur y su futuro

FELIX PEÑA

Sem prejuízo da importância que os fatores econômicos têm na crise pela qual passa oMercosul, o autor chama a atenção para um outro problema que afeta o processo deintegração: a insuficiência metodológica e institucional, entendida como falhas significativasnos métodos de concertação dos interesses nacionais e na baixa qualidade das regrasformuladas para fundamentar a construção regional. Para superar essas falhas, o autorelenca alguns pilares básicos que deveriam ser privilegiados, como a preferência econômicaentre os sócios, um grau mínimo de disciplinas coletivas, uma metodologia eficiente deconcertação dos interesses nacionais e a lealdade e confiança mútua entre os sócios.

Del Mercosur en el “horizonte2005”

mantener en forma dinámica la concertación deintereses nacionales, a fin de generar reglas de juegoaplicables que puedan producir los resultados bus-cados y, b) dificultades para conciliar la adaptacióna nuevas realidades con la previsibilidad querequieren quienes adoptan decisiones de inversión.

Puede sostenerse que tal insuficiencia, hapotenciado los impactos en el Mercosur de la evolucióneconómica de los socios a partir de 1998 y de susefectos en el intercambio comercial. Además haafectado la capacidad de negociación conjunta con tercerospaíses.

Más allá de los reiteradospronunciamientos de alto nivel, ciudadanos,inversores y terceros países desconfían de quelos socios puedan mantener la dirección estra-tégica original. Observan un recurrente deba-te –incluso a nivel político relevante- sobre elsentido del Mercosur y los caminos queconducen a las metas perseguidas. Escuchanreferencias a la “muerte del Mercosur” o a quees “un alma en pena”. Por lo general no estánfundadas. Pero lo cierto es que se percibendudas, particularmente entre inversores yterceros países, sobre si finalmente lo que sequiere es sólo una zona de libre comercio, unaunión aduanera o un mercado común. El re-sultado es una constante perplejidad enrelación al Mercosur.

Se pueden visualizar tres escenarios futu-ros del Mercosur. El de su desaparición comoproceso formal de integración. El de su dilución,sea en lo que Pascal Lamy denomina el “modelo

La reflexión prospectiva sobre el Mercosur es opor-tuna por cuatro razones.

La primera es la probabilidad que sussocios tengan que enfrentar, a escala global ysudamericana, agendas externas complejas enmateria de seguridad y estabilidad política.

La segunda es que se han iniciadonegociaciones comerciales –OMC, ALCA, UE-, que podrían culminar simultáneamente en el 2004.Sus resultados impactarán en la competenciaeconómica global, y en las políticas económicas ycomerciales externas.

La tercera es que los socios deberánprepararse desde ya para competir con éxito, apartir del 2005, en los posibles escenarios post-negociaciones comerciales.

Y la cuarta es que el Mercosur tiene unproblema de credibilidad, que puede afectar sueficacia en la competencia por atraer inversionesy para negociar con terceros países.

Es obvio que el problema de lacredibilidad se nutre de múltiples causas, en-tre los cuales resaltan recientemente, la caídapronunciada del intercambio comercial y lasseveras dificultades económicas de algunos delos socios, concretamente la Argentina.

Pero este aporte a la reflexión prospectiva, se con-centra en sólo una de las causas del problema de credibilidad.Ella es la insuficiencia metodológica y la calidadinstitucional, en el sentido de: a) baja capacidad para

94

de la buena vecindad”, o en una red de libre co-mercio resultante de las negociaciones en la OMC,el ALCA y con la UE. Y el de su adaptación anuevas realidades de los socios, en materia deseguridad, financiamiento, transformaciónproductiva y políticas comerciales externas, quepermita enfocarlo en la perspectiva del “hori-zonte 2005”, esto es, el de los posibles escenariospost-negociaciones comerciales.

El primer escenario es difícil que ocurra.El segundo, en la tendencia actual, es muy posible.El tercero, es posible si hay fuerte liderazgo políti-co. Es el deseable.

Es en función de este tercer escenario que efectuamoslas reflexiones que siguen.

De realidades y supuestos parauna reflexión prospectiva sobre el

Mercosur

intensidad y su signo. Puede ser baja o alta, porejemplo, en efectos de demostración de ideas y depolíticas, o en flujos de comercio, de inversiones yde personas. Puede estar signada por las lógicas del conflictoo de la cooperación. Pero no puede ser ignorada.

El tercero es la inserción en un mundode globalización y de regionalización organi-zada. A la vez que administran su propiainterdependencia, los socios se insertan en unmundo en que coexisten dos tendencias. Por unlado, a la escala planetaria de las relaciones internacionales,en el plano de la seguridad, como en el político,económico y cultural –producto, entre otrosfactores, de la realidad del acortamiento de todotipo de distancias entre las naciones que interactúanen el sistema internacional-. Por el otro, a laregionalización organizada en grupos multinacionales–de contenido económico y naturaleza política-,voluntarios y vocación a la permanencia, con unimpacto significativo en las interacciones con otrasnaciones y grupos. Ambas tendencias responden afuerzas profundas, difícilmente alterables. Reflejanfactores tecnológicos y estrategias empresarias, queimpulsan al aumento constante de lainterdependencia. También en relación a ellas lacuestión central hacia el futuro, será saber si seránmarcadas por la lógica de la fragmentación o la dela integración. Lo más probable es que ambas lógicastengan una coexistencia difícil de administrar, al menos enel horizonte de lo previsible.

Esta reflexión prospectiva parte de laconstatación de estos tres datos de la realidad. Pero,a su vez, se elaboran tomando en cuenta cincosupuestos. Ellos resultan razonables a partir de lalectura de fuerzas profundas que están operandoen la región que abarca el Mercosur –y que por elmomento, la diferencian de parte del resto deAmérica del Sur.

El primer supuesto, es que los países sociosseguirán siendo “like-minded countries”. Estoes que continuarán valorando la idea de socieda-des abiertas, con sistemas democráticos,profundizando su modernización económica y sutransformación productiva, a fin de alcanzar nive-les elevados de cohesión social y de inserción com-petitiva en la economía mundial. De este supuestodependen los demás. Hace a la viabilidad del vínculoasociativo voluntario que, entre ellos, pretendansustentar en el futuro los países del actualMercosur, cualesquiera que sean sus intensidadesy sus modalidades.

Por lo menos tres datos de la realidadparecen ineludibles a la hora de efectuar unareflexión prospectiva sobre el Mercosur. Son per-manentes. Estarán presentes en cualquier escenario futu-ro de las relaciones entre los socios. En el lenguajeorteguiano de Celso Lafer, forman parte de“nuestra circunstancia”. Son datos comunes a loscuatro socios.

El primer dato es la vecindad. Para cadauno de los socios la región es su contexto contiguo.Es un contexto privilegiado para cualquier nación.Es inevitable y permanente. Resulta de la geografía,potenciada por la historia y la percepción que elmundo tiene de la región. En la perspectiva de lossocios del Mercosur tiene dimensión sudamericana.

El segundo es la interdependencia. Laregión conforma un subsistema diferenciado en elsistema internacional global e incluso en elHemisferio. Ninguna parte puede ser ajena a lo queocurra en las otras. Es un resultado natural de lacontigüidad. Es más notorio aún por el aumentode la interdependencia –flujos de comercio y deinversiones, e incluso el denominado “riesgo país”de los mercados financieros- ocurrida en las últi-mas décadas y que resulta de la confluencia de tresfactores: mayor conectividad física, apertura comer-cial, y acuerdos de integración económica. La historiademuestra que la interdependencia de la contigüidad es undato de la realidad, inevitable y permanente. Varía su

95

El segundo supuesto, es que el liderazgopolítico de cada socio y sus opiniones públicas,seguirán valorando la idea estratégica deasociarse voluntariamente, para trabajar juntos,en forma permanente y sistemática, en el escenariointernacional. Esto es, que continuarán visualizándosecomo parte de una región organizada, concebida como pla-taforma conjunta para mejor competir y negociar a escalaglobal.

El tercer supuesto, es que tal vocaciónasociativa no pretende superar la condición denaciones soberanas de quienes participan, conidentidad propia sin perjuicio del reconocimientode una identidad regional emergente. Como haocurrido en Europa, es en base a lo nacional quese pretende construir la región organizada. El puntode partida son concretos intereses nacionales y no una hipo-tética racionalidad supranacional.

El cuarto supuesto, es que el vínculoasociativo se sustenta en una reciprocidaddinámica de intereses nacionales, es decir, enun proceso continuo de concertación de losintereses en juego, basada en la percepción deganancias mutuas. Es una condición necesaria paramantener la asociación consensual a través del tiempo ypara su legitimidad social en cada una de las naciones par-ticipantes.

El quinto supuesto, es que la asociaciónvoluntaria entre las naciones del Mercosur, notiene ni puede tener un carácter exclusivo niexcluyente. La inserción en la región es sólo unaspecto de la de cada uno de los socios en el siste-ma internacional global, y en otros subsistemasregionales –por ejemplo, el hemisférico- ysectoriales –por ejemplo, el de los alimentos o elde la energía-. No agota el complejo de relacionesexternas de cada país, que tienen rasgos comunesy diferenciales, en el plano de la seguridad, comoen el político y económico. Ello implica quecualquier estrategia de desarrollo de una red regi-onal de interacciones en todos los planos, es sólouna parte privilegiada de redes internacionales complejas yamplias, en las cuales no siempre coincidirán ni los intereses,ni las percepciones, ni las políticas de los socios. Existirándiferencias naturales, resultantes de la desigualdimensión económica, de la dotación de recursosde poder relativo, y del grado de diversificación devínculos con el mundo. Son diferencias que podrán serapreciadas y eventualmente estimuladas, por protagonistassignificativos del sistema internacional, en sus propias

estrategias de competitividad sistémica y de negociacionescomerciales.

De algunas fallas metodológicasen la construcción del Mercosur

En las últimas dos décadas los socios hanefectuado progresos significativos en la construcción delMercosur. Son resultados medibles y de relevanciaque estimulan a seguir construyendo sobre su base.El pacto fundacional sigue siendo el Tratado deAsunción. Durante su vigencia, se ha producidoun sustancial incremento en la conectividad, entodos los planos, entre los socios. Es difícil que seasuma la responsabilidad de echar por la bordalos resultados logrados, a pesar que aparezcanopacados por una coyuntura desfavorable.

Tales progresos, han sufrido un estancamiento eincluso un deterioro, por varios factores. El más notorioes el efecto de la caída de la actividad económica ydel comercio recíproco, observada a partir de 1998y acentuada en los últimos doce meses, por mo-mentos en todos los socios y luego, en forma másnotoria, en algunos de ellos. La reciente crisiseconómica argentina ha aumentado tal deterioro.Es un hecho que como resultado, el Mercosur hoy no en-frenta su mejor momento, ni su imagen es positiva.

Difícil sería, sin embargo, encontrar en el procesodel Mercosur, una relación de causalidad que explique lasdificultades económicas por las que han atravesado los socios.Podría en todo caso, formularse la hipótesis quelos compromisos asumidos en el Mercosur, notuvieron el alcance suficiente para evitar o atenuar impac-tos de la crisis evidenciada a partir de 1998 –por ejemplo,en materia de disciplinas macroeconómicas-, o laflexibilidad para permitir la adaptación consensuada yprevisible de instrumentos de política comercial a lasdificultades producidas –por ejemplo, en materia decláusulas de escape aplicables al comercio intra-regional y al arancel externo común-.

Sin perjuicio de la importancia de losfactores económicos –que podrán ser objeto de otrascontribuciones-, la reflexión prospectiva del Mercosurque aquí efectuamos, parte de la constatación de que elproceso de integración sufre asimismo de un problema deinsuficiencia metodológica e institucional. Es sobre eseproblema que nos concentraremos.

Por insuficiencia metodológica e institucional seentiende, a los efectos de este análisis y de las recomendaciones

96

que se formularán luego, la existencia de fallas significati-vas en los métodos de concertación de intereses nacionales yen la calidad de las reglas de juego formuladas para encauzarla construcción regional. Ellas a su vez reflejan, ennuestra opinión, una insuficiente comprensiónde los pilares básicos que la experiencia his-tórica –la de la UE, pero también la delNAFTA-, demuestra que son esenciales a lahora de construir una asociación voluntaria,sustentable y permanente, entre naciones so-beranas que no pretenden dejar de serlo, almenos en un horizonte temporal previsible. Aellos nos referiremos en el próximo apartado.

Las fallas metodológicas e institucionales, puedenser consideradas naturales en la etapa fundacionaldel Mercosur, desarrollada en un cuadro de bajainterdependencia económica, de marginalidad enel contexto de las relaciones económicas externas,y de relativa inestabilidad interna en los socios,propia de la condición de democracias emergen-tes que encaran profundos procesos detransformación económica y social.

Sin embargo, si bien pueden aceptarse esasfallas como naturales en la etapa fundacional, noes razonable dejar de extraer consecuencias delaprendizaje acumulado en la construcción regio-nal. El inventario de fallas que a continuación se efectúa,más que evaluar el pasado, sólo intenta contribuir a laconstrucción del futuro.

Pueden resaltarse cuatro fallasprincipales. La primera es la acumulación dereglas no incorporadas a los ordenamientosjurídicos internos –un porcentaje alto de lasadoptadas-. Algunas tienen validez internacionalpero no interna en los países miembros.

Considerando el efecto adicional de la bajacalidad de algunas reglas formalmente aprobadas –en tér-minos de ser intelegibles y coherentes entre ellas-, se pueden explicar, a la vez, significativos pro-blemas de efectividad de las reglas de juego –capacidad de penetrar la realidad-; de eficacia –capacidad de producir resultados esperados-; deprevisibilidad –capacidad de incidir en decisiones deinversión, uno de los principales efectoseconómicos buscados por este tipo de procesosde integración-; de credibilidad –capacidad de con-vencer actores económicos, ciudadanos y tercerospaíses, sobre la seriedad del esfuerzo de integracióny de que efectivamente se beneficiará del acceso amás de doscientos millones de consumidoresquienes inviertan, por ejemplo, en el Paraguay o

en el Uruguay- y, finalmente, de legitimidad –capacidad de valoración social del proceso deintegración, por reflejar un cuadro de gananciasmutuas entre los socios-.

La segunda falla, que contribuye a expli-car la primera, son deficiencias en los métodosempleados para preparar y adoptar decisiones.A veces, responden a factores coyunturales, porejemplo la necesidad de asegurar éxito mediáticode reuniones –especialmente las Cumbres-. Otras,reflejan insuficiencias en la formulación deintereses nacionales en juego en cada decisión. Nosiempre los socios han organizado sus SeccionesNacionales, a fin de que sus posiciones en elproceso de decisión, reflejen la participación detodos los sectores gubernamentales, empresariosy de la sociedad civil, interesados en la normativaque se aprueba en instancias comunes-. Tambiénresultan de discontinuidades en estrategiasnacionales, producto de inestabilidades políticas yeconómicas.

La tercera falla, se observa en laadministración de los conflictos de interesesentre los socios y en los procedimientos para lasolución de diferendos. Se pone énfasis en la di-plomacia presidencial, no como último recurso, sino como una instancia casi inmediata. Lasdivergencias de intereses no son siempre suficien-temente decantadas en instancias técnicas comunesy se elevan para su articulación en instancias polí-ticas, que ante la falta de acuerdo las dilatan otransforman en normas de baja calidad, que nopenetran en la realidad. Puede rastrearse en ladiscontinuidad –y a veces irrelevancia- de las reuniones deMinistros de Economía y Presidentes de Bancos Centrales,una contribución al desgaste institucional del Mercosur. Asu vez, los mecanismos del Protocolo de Brasilia,sólo comenzaron a utilizarse en todo su potenciala partir de 1999. Antes se observó una resistencia políti-ca a aceptar la instancia arbitral, como natural y necesariaen un proceso de integración como el del Mercosur. Losdefectos que luego se constataron, podríancomenzar a superarse con la entrada en vigenciadel Protocolo de Olivos, aún no ratificado.

La cuarta falla, se observa en latransparencia y participación de la sociedadcivil, en la adopción de decisiones y en elconocimiento de las reglas de juego. La falta detransparencia se percibe en la reserva que caracteri-za a proyectos de normas en el momento de sudiscusión por los gobiernos, y al hecho que la parte

97

más sustantiva de las actas de instancias técnicas,no son de fácil acceso para quienes no participandel circuito oficial de decisiones. La página Web delMercosur dista de tener el alcance de las de procesos simila-res, en especial, la de la UE –o la de la OMC-. En cuantoa la participación de la sociedad civil –incluso a tra-vés de sus representantes legítimos en los Parlamen-tos nacionales-, además de la falta de transparenciasufre de la marginalidad que tienen en la práctica, elForo Consultivo Económico-Social, y la ComisiónParlamentaria Conjunta. A nivel nacional, latransparencia y la participación de la sociedad civildifiere de país a país, siendo en algunos relativa-mente baja o marginal.

Las cuatro fallas mencionadas se traducen en unproceso de integración que dista de ser “rule-oriented”, enel sentido definido por ejemplo en el caso de laOMC, por John Jackson (“The Jurisprudence ofGATT & the WTO: Insights on Treaty Law andEconomic Relations”, Cambridge University Press,2000, ps. 7 y 8) y por Celso Lafer (“A OMC e aRegulamentacao do Comercio Internacional: umaVisao Brasileira”, Libraría do Advogado, 1998, ensu capítulo I). No supone una realidad subordina-da rígidamente a lo jurídico. Implica sí el reconocimientopor los socios de que al asumir compromisos, aceptan res-tringir su capacidad a actuar unilateralmente, evitandocumplir con las reglas sólo en la medida de las posibilidades.Implica además, que los comportamientos reales de cadapaís podrán ser apreciados a la luz de reglas librementepactadas, por instancias jurisdiccionales independientes –sean ellas judiciales como en la UE, o arbitralescomo en el NAFTA y la OMC-. Significa encuadrarlas relaciones de poder en un marco consensuado de reglasde juego con fuerte potencial de efectividad. En el Mercosurse observan comportamientos unilaterales funda-dos, por ejemplo, en razones de emergenciaseconómicas, no necesariamente conciliables conlas reglas de juego consensuadas. Se observan inclusosituaciones de “ilegalidad consentida” o de “ilegalidad com-pensada”, que contribuyen a un deterioro en la credibilidadde las reglas, con su consiguiente efecto negativo en decisionesde inversión y en estrategias empresarias. A veces talessituaciones reflejan una insuficiente claridad oflexibilidad normativa. En esos aspectos elMercosur recuerda al deterioro que en su momentoconoció la ALALC, o que caracterizancompromisos genéricos de la ALADI. Ello alimen-ta una percepción de “integración-ficción”, que puede ser ola antesala a la irrelevancia o a un proceso “power-oriented”,en el que las relaciones de poder predominan sobre las reglas.

De los pilares de una asociaciónvoluntaria entre naciones sobe-

ranas

Cuatro son los pilares básicos quepermiten sustentar un proceso de asociaciónvoluntaria, permanente y sistemática entrenaciones soberanas. Se observan en la experienciadel caso más exitoso que es el de la UE perotambién en el del NAFTA, más allá de diferenciassignificativas que existen en el alcance e intensidadde ambos procesos.

El primero es la preferencia económicaentre los socios. Cualquiera que sea la técnica deintegración de mercados que se utilice –porejemplo, zona de libre comercio o unión aduanera-, en el marco de permisividad que tolera el artícu-lo XXIV del GATT-1994, lo esencial es que bienesy servicios, y eventualmente los flujos de inversióny de trabajadores, tengan tratamientos distintos alos que se aplican a los originados en terceros pa-íses. Tiene que haber una diferencia nítida entre ser o noser socio.

El segundo es un grado mínimo de dis-ciplinas colectivas entre los socios. Ser socio esun acto de libre voluntad soberana. Nadie obligaa un país a serlo. Pero una vez en el club, se supone quelos socios aceptan disciplinas colectivas necesarias para laconstrucción de una asociación creíble. En la actual eta-pa del Mercosur, aún distante a la de un mercadocomún –objetivo pactado y presentado como tala ciudadanos, inversores y terceros países-, loesencial son disciplinas –al menos mínimas-, enmateria de políticas macroeconómicas, comercialesexternas y sectoriales.

El tercero es una metodología eficientede concertación dinámica de interesesnacionales. Esto es, la capacidad para generarconsensos en torno a políticas y reglas de juego,que sean efectivas, eficaces, previsibles, creíblesy legítimas. En un proceso voluntario deintegración entre naciones soberanas, el caminohacia una concertación eficaz, supone una claradefinición de los intereses nacionales en juego y unametodología que permita articularlos en decisiones comunesque se puedan cumplir. No es suficiente unaarticulación de instancias gubernamentales. Laefectiva participación de la sociedad civil, a través de susrepresentantes legítimos, parece una condición necesaria,si se aspira a la sustentación y legitimidad del proceso deintegración a través del tiempo.

98

El cuarto pilar es la lealtad y confianzamutua entre los socios. Supone que la asociaciónse sustenta en un grado significativo de previsibilidad enel comportamiento de cada socio, con respecto acompromisos asumidos y a sus relaciones con elresto del mundo. No se requiere coincidir en todo.Pero sí evitar acciones sorpresivas o un debate existencialrecurrente, sobre el sentido y alcance de la asociación estra-tégica pactada.

De un Mercosur proyectado hacia el“horizonte 2005”

la economía global. Suponen colocar el proyectoMercosur en la perspectiva de las agendasnacionales y externas de los socios. Implicantransformarlo en una eficaz unión para laproducción y la competitividad sistemática,utilizando técnicas de integración de merca-dos compatibles con compromisos que seasuman en otros ámbitos de negociaciónactual y, en particular, con los del artículoXXIV del GATT-1994.

Cualesquiera que sean finalmente las mo-dalidades prácticas que permitan responder lasanteriores preguntas, estimamos fundamental: a)construir en base a los resultados logrados en las últimasdos décadas –es decir, partir de la dirección estraté-gica trazada en el pacto fundacional de 1991 y enlo mucho que se ha avanzado en los compromisosasumidos desde entonces- y b) poner énfasis en supe-rar deficiencias metodológicas e institucionales que se hanobservado. Retroceder o pretender comenzar denuevo, afectaría la credibilidad internacional delMercosur y la de sus socios, ya que sería difícil queinversores y terceros países, le puedan atribuir seriedad acompromisos asumidos por países que no han cumplidoantes lo prometido. Seguir avanzando, sin transmitira ciudadanos y mercados señales claras sobre lavoluntad de los socios de aceptar disciplinascolectivas –como las asumidas por los socios de laUE y del NAFTA-, sólo significaría seguir generandofuturas frustaciones. Una vez superada la actualsituación de emergencia por la que atraviesanalgunos de los socios y el Mercosur como procesoformal de integración, parece fundamentalconcentrarse en una estrategia y en instrumentosque permitan atribuirle al proyecto común el gra-do de seriedad que se requiere.

En tal perspectiva y tomando en cuenta los pilaresbásicos del apartado anterior, la experiencia acumulada,los datos de la realidad y los supuestos mencionados, puedenformularse recomendaciones orientadas a perfeccionar lasmetodologías de integración y la calidad institucional delMercosur:

- En el plano de la preferencia económica,es recomendable avanzar en plazos deter-minados pero no rígidos en el desarrollo delmercado único, como se hiciera con elproyecto “Europa 1992”. Ello suponemantener el instrumento de unión aduanera,introduciéndole todos los elementos de

¿Qué Mercosur necesitarán sus socioshacia el “horizonte 2005”, esto es, hacia losescenarios posibles que resultarán de las actualesnegociaciones comerciales en la OMC, con losEEUU (en el ALCA o el “4+1”) y con la UE?.¿Cómo diferenciar y conciliar los compromisos quese asumen en el Mercosur, con los que se asumanen el futuro en otros ámbitos de inserción inter-nacional de los socios?.¿Cómo proyectar hacia esehorizonte de mediano y largo plazo, las accionesque permitan tornar el proyecto común, en uninstrumento funcional a los requerimientos futu-ros de competitividad de cada socio en el escenarioglobal, hemisférico e interregional –teniendo encuenta que en la mejor de las hipótesis, los efectosde tales negociaciones comenzarían a producirseen el 2005, pero que recién adquirirían todo supotencial en los siguientes diez años-?. ¿Cómotrascender el plano predominantementeeconómico y comercial, para penetrar enprofundidad en los planos político, social y cultu-ral?. ¿Cómo acrecentar los valores culturalescomunes que permitan tornar irreversible elproyecto común, logrando que la lógica de laintegración predomine sobre la de lafragmentación?. ¿Cómo arraigar el proyectocomún en las respectivas sociedades civiles, a finde que las solidaridades de hecho que se desarrollen–en la visión genial de Jean Monnet-, tenganlegitimidad social y se sustenten en el tiempo?.¿Cómo asegurar que los socios cumplirán las reglasy las disciplinas comprometidas?.

Estas son algunas de las preguntas que requierenrespuestas concretas, si es que se opta por un escenario derelevancia del Mercosur en las estrategias nacionales deconsolidación de la democracia, de transformaciónproductiva, de cohesión social y de inserción competitiva en

99

flexibilización que permite la definiciónambigua del artículo XXIX del GATT-1994(“derechos de aduana y demásreglamentaciones del comercio que, ensubstancia, sean idénticos”) y el hecho que elpropio Tratado de Asunción, en su artículo5°, literal a, es muy genérico en elcompromiso de “un arancel externo comúnque incentive la competitividad externa delos Estados Partes”, dejando al Consejo lacompetencia para determinar sus modalida-des y alcances. Con creatividad y un gradorazonable de heterodoxia, es posible articu-lar compromisos que permitan“institucionalizar la flexibilidad”, tanto en elplano del comercio intra-regional, como enel del arancel externo común y de las políti-cas comerciales externas, recurriendo a ins-trumentos de geometría variable y múltiplesvelocidades. Ello facilitaría la incorporación ple-na de Chile al Mercosur, objetivo del mayor valorpolítico y económico, por las ganancias de credibilidady equilibrio que introduciría. Tanto el NAFTAcomo la UE –especialmente en la etapa dela CEE, o sea antes del perfeccionamientodel mercado único y del paso a la uniónmonetaria- tienen precedentes de validez enmateria de válvulas de escape, pautadas yprevisibles. De hecho todo ello implicaríaformalizar un período de transición para elperfeccionamiento de la unión aduanera y del mer-cado único, en forma compatible con losrequerimientos del citado artículo XXIV.

- En el plano de las disciplinas colectivas,es recomendable precisar con claridad có-digos de conducta mínimos en materia decoordinación macroeconómica, de políticascomerciales externas y de políticassectoriales.Ellas podrían ser objeto de protocolos adicionales alTratado de Asunción, en los cuales se fijen losobjetivos a alcanzar en un período razonablede diez años –que podría coincidir con el nuevoperíodo de transición hacia el perfeccionamiento dela unión aduanera y del mercado único-, y seprecisen metas intermedias con mecanismosde revisión periódica de cumplimiento, queincluyan pautas previsibles para su eventualflexibilización. En tal marco deberían tenerlugar especial las metas de coordinación

macroeconómica, y los instrumentos dedefensa comercial, de la competencia y delos incentivos a la inversión. Es recomendabledesarrollar mecanismos financieros que promuevanla integración de cadenas productivas y la promocióncomercial conjunta, así como facilitar acuerdossectoriales productivos por parte de los propiosempresarios, con el reconocimiento gubernamental.

- En el plano de la concertación dinámicade intereses nacionales, es recomendabledepurar el stock de normas que no han sido in-corporadas a los respectivos ordenamientosinternos, con plazos razonables decaducidad. Hacia el futuro deberían preversemecanismos de aprobación parlamentaria rápida deprotocolos y decisiones, dejando de lado lacostumbre de dudosa constitucionalidad enalgunos de los países miembros, deincorporarlos por su “protocolización en laALADI”. También es recomendableperfeccionar los mecanismos de decisiones en todoslos niveles, comenzando por la preparación anivel nacional –por ejemplo, la efectivainstitucionalización de las SeccionesNacionales, como órganos colegiados consu integración y sus responsabilidades pau-tadas legalmente-. Es recomendable lograrun mayor grado de institucionalización de la figuracolectiva de los coordinadores nacionales –con laidea que proviene del momento fundacional,de que sean funcionarios dedicados en for-ma permanente y exclusiva a las cuestionesdel Mercosur-. Asimismo es recomendablerestablecer el funcionamiento trimestral de la reuniónde Ministros de Economía y de Presidentes de Ban-cos Centrales, como motor de impulso de ini-ciativas de política económica, como lo fueraen la primera etapa del Mercosur. Tambiéndebería ocurrir lo mismo con los Ministros deDesarrollo o de la Producción. La idea yaaceptada de una Secretaría Técnica, simple ypoco costosa, debería modelarse en funciónde la figura del Director General de la OMCy de sus competencias. Debería ser una instancianecesaria en la preparación técnica de decisiones yen la etapa de consultas entre los socios, en casos dedivergencias sustanciales de intereses nacionales. Ensituaciones especiales –por ejemplo, los ins-trumentos de f lexibilización decompromisos de libre comercio y de políti-

100

ca comercial externa-, su opinión debería servinculante, salvo opinión por “consensonegativo” de los socios. El Protocolo de Olivosdebería entrar en vigencia de inmediato, sin perjuiciode su posterior perfeccionamiento. Finalmente esrecomendable introducir en la página Web delMercosur, todos los proyectos de decisión, ylos estudios y anexos de las actas de losórganos técnicos –incluso con retroactividad alcomienzo del Mercosur- como forma de acen-tuar la transparencia y la participación de lasociedad civil. Los órganos de consultadeberían tener participación activa en el proceso dedecisión. La figura de un “ombudsman” delMercosur es recomendable.

- En el plano de la lealtad y la confianzamutua entre los socios, es recomendableacentuar los mecanismos de consulta en políticasexterior es, incluso a nivel de lasrepresentaciones diplomáticas en tercerospaíses. Asimismo es recomendableaprovechar la experiencia europea, en eldesarrollo de redes académicas y sociales, que

disminuyan la actual “disonancia cognitiva”existente entre los países sobre sus respecti-vas realidades políticas, económicas ysociales.

Es recomendable articular con la ComisiónEuropea y organismos de cooperación internaci-onal, programas de cooperación externa que permitan unaeficaz preparación del Mercosur para los escenarios “post-negociaciones comerciales”, en la línea de lo ofrecidopor los Comisarios Patten y Lamy, en su carta (ju-lio 2002) a los Cancilleres del Mercosur. La UEtiene experiencias a aprovechar con sus progra-mas de cooperación con países candidatos amiembros plenos o asociados (como el “Phare”,el “Meda” y el “Tacis”). El memorandum deentendimiento BID-Comisión Europea de mayo de2002, prevé una acción conjunta de apoyo a laintegración que debe ser aprovechada conintensidad.

“Horizonte 2005” debería ser el norteque guíe en el próximo período la construcciónde un Mercosur creíble y relevante.

101

Mercosul en el futuro inmediato:libre comércio en sudamerica antes del ALCA?

RICARDO RODRÍGUEZ SILVERO

Independetemente da controvérsia em torno dos aspectos econômicos e institucionais doMercosul, o autor acredita que algumas medidas são essenciais ao bloco, com a redução azero das tarifas internas, o estabelecimento de uma Tarifa Externa Comum em torno de10% e a harmonização macroeconômica dos países membros.

En términos de integración económica,nada se ha puesto tan de moda en los últimostiempos en esta parte de Sudamérica como lacuestión acerca de que si el MERCOSUR1 a-h-o-r-a es viable o no.

Distinguiendo dos bloques temáticos, el dela integración económica2 , propiamente dicha, yel de las bases jurídicas del MERCOSUR, vale lapena echar un breve vistazo a los argumentos delos escépticos y de los optimistas con relación a laintegración en los hechos económicos así comola visión de los mismos acerca del status jurídico-institucional a nivel supra-nacional hoy en día.

La integración económica en los hechos3

tamente imposible los esfuerzos deintegración en la región. Después de todo,la Argentina actualmente no se puedegobernar a sí misma. Cómo podría hacerpropuestas confiables de integración en elMERCOSUR4 ?

- El comercio intra-Mercosur apenas hacrecido en los últimos años. Hoy en día re-presenta sólo el 2,3% del PBI de los paísesmiembros. En la Unión Europea dicha ci-fra llega al 38,7% y en los países del NAFTAes del 8,4%. El hecho de que el comerciointra-Mercosur no ha crecido significativa-mente es el ejemplo más claro de que elMERCOSUR es un fracaso5 .

- El comercio exterior del MERCOSUR conrelación al comercio exterior global nuncaha aumentado. Peor aún. Esa participación,que en el pasado era algo superior al 2%, ha

Los escépticos argumentan:

- El caos que se ha instalado en la Argentinadesde 2001 hasta nuestros días hace absolu-

1 Una buena visión histórica del Mercado Común del Sur la brinda la publicación “MERCOSUR: Una historia común para la integración”,Tomo I y II, realizada por Gregorio Redondo, dirección y compilación, por encargo del Consejo Argentino para las Relaciones InternacionalesCARI de Buenos Aires y por el Multibanco de Asunción en el 2000. Una visión interesante del MERCOSUR desde la óptica del trabajola ofrecen NOTISUR, Revista, Buenos Aires, y Ramón Ermácora, “El Mercosur de la gente”, ediciones INCASUR, Buenos Aires, 2000.2 En el anexo se encuentran datos actuales sobre el MERCOSUR.3 La Fundación Adenauer tiene publicaciones bien informativas sobre los esfuerzos de integración en la región, tales como “Estado actualde los procesos de integración”, en la revista Contribuciones, número 1 de 1999, CIEDLA, Buenos Aires; “ALCA y la integraciónlatinoamericana” en la misma revista, número 3 del 2001, así como “MERCOSUR, desafío político”, editores Dieter W. Benecke yAlexander Loschky, 2001.4 Una versión resumida y actualizada de lo que es el MERCOSUR y de la forma en que afecta en la región puede leerse en la disertaciónde Elsie Butterworth “Improving effectiveness of rural development interventions: the potencial for a sustainable livelihood approach inLatin America”. Tesis de Maestría en Economía para el Desarrollo Rural Sostenible, Instituto de Desarrollo de Políticas y Gerencia,Facultad de Economía, Universidad de Manchester, Inglaterra.5 Ver la publicación de la Fundación Estudios de Comercio Exterior de la Universidad de Río de Janeiro sobre el comercio interno en elMERCOSUR. Al respecto puede consultarse también el resumen del diario La Nación de Buenos Aires, del 17 de febrero de 2002, página3 de la sección 2. También son interesantes las declaraciones del economista Joao Bosco en www.alcaabajo.cu/sitio/alca/articulos/brasilnoapuestalaalca.htm6 En realidad, el fracaso de los países miembros no debe atribuirse al del MERCOSUR, afirman algunos. Lo que Argentina y el Brasil hanhecho mal, no significa que la entidad Mercado Común del Sur lo hubiese hecho mal. Este discernimiento ciertamente es útil cuando setrata de distinguir entre un miembro y la entidad colectiva y vice-versa. Pero en la práctica resultará sumamente difícil divorciar losfracasos de los países miembros, en especial si se trata de los mayores, de los fracasos de la entidad.

102

caído ligeramente en los últimos años. Elno haber incrementado su inserción en elcomercio mundial es otro indicador defracaso estrepitoso del MERCOSUR6 .

- Ahora que Bush tiene la “vía rápida”, elALCA se vuelve incontenible. En efecto, elhecho de que el Presidente norteamericanopueda realizar bilateralmente negociacionesde integración económica con paísesindividuales sin pasar por la autorizaciónprevia del Congreso, le va a dar un granimpulso al libre comercio en todo elhemisferio7 .

Pero, por otro lado, los optimistas arguyen:

- El caos en la Argentina de facto ha“armonizado” por fín la políticas cambiari-as entre Argentina y Brasil en primer lugary, por extensión, en las economías pequeñasdel MERCOSUR (Paraguay8 y Uruguay).Todo esfuerzo integrador está condenadoal fracaso cuando los países más grandestienen, como lo han tenido el Brasil y laArgentina, políticas cambiarias radicalmen-te opuestas: libre fluctuación en el caso delprimero y tasa fija de conversión en el casodel segundo, por lo menos en el lapso deenero de 1999 hasta fines de 2001. Desdeque la Argentina ha caído en la librefluctuación desde comienzos de 2002, am-bos países confluyen en una misma políticacambiaria, es decir libre flotación conintervenciones sólo puntuales y cada vezmenos frecuentes de los Bancos Centraleso “flotación sucia”, y los países pequeñosles siguen en la onda devaluatoria.

- El comercio exterior hubiese crecido aúnmenos sin el MERCOSUR. Los mayorespaíses fundadores del MERCOSUR, Brasily Argentina, siempre fueron economías re-lativamente poco integradas entre sí. Graciasal Tratado de Asunción, ambos paísesincrementaron su comercio recíproco enforma llamativa, aunque en términos relati-vos (comercio intra-zona versus el PIB)dicho comercio interno siga siendo pequeño.

- Los cuatro países fundadores, individualmen-te considerados, tampoco hubiesen aumen-tado su proporción en el comercio globalsin el MERCOSUR. Esta afirmacióntambién tiene mucho de verdad por elmismo hecho señalado en el punto anteri-or. Ni Argentina ni Brasil han tenido nuncauna gran integración con la economía glo-bal, por lo menos en términos relativos (co-mercio exterior versus PIB).

- No hace falta esperar el funcionamiento delALCA para convertir toda la región unazona de libre comercio9 . Esto también esevidente. Independientemente de todos losproblemas en el MERCOSUR como bloquey en sus países fundadores, individualmenteconsiderados10 , lo que está claro es que ellibre comercio es y será el objetivo funda-mental en todo el hemisferio. Es obviotambién que la desgravación tiene que sergradual para evitar que los países y lossectores de productividad más elevadaterminen desarrollando una competenciaruin frente a los de menor productividad.Probablemente la estrategia más sensata en

7 A mediados del 2001 reinaba todavía escepticismo acerca de las posibilidades de que el Presidente Bush logre aprobar el “fast track” enel Congreso norteamericano. Ver al respecto el artículo de mi autoría “La integración hemisférica y las contradicciones del MERCOSUR”en la revista Acción, Asunción, número 214, junio del 2001, páginas 8 y siguientes.8 Las debilidades de Paraguay en el MERCOSUR fueron analizadas por mí en el boletín mensual de las Cámaras Paraguayo-Alemana yParaguayo-Francesa de febrero de 2002. Está disponible en ambas Cámaras en Asunción. Un análisis sobre la desgravación arancelaria enel MERCOSUR y el status de Paraguay lo brinda Peter Pei en un documento interno de la Asociación Meridiano, Asunción, septiembrede 2002.9 Ver al respecto el Servicio Informativo sobre el Mercado Común del Sur, en www.merco-sur.net, Editorial “La integración urge” del 12de agosto de 2002.10 Hay dificultades también acerca de los métodos a seguir desde el MERCOSUR hacia los demás bloques económicos, en formacolectiva, o hacia los países individuales. Las estrategias de acercamiento en algunos casos son diametralmente opuestas. Valgan deejemplo las actitudes de Brasilia y de Buenos Aires acerca de cómo proceder como bloque y como países individuales. Para Brasil y hastahoy en día, el MERCOSUR es un destino; el ALCA es sólo una opción, utilizando las palabras de su Ministro de Relaciones Exteriores.Para la Argentina, en la segunda fase de la administración de Domingo Cavallo en el Ministerio de Economía, antes de que cayera en ladebacle económica, la preferencia estaba puesta más bien en negociaciones bilaterales y en el ALCA.

103

el mundo moderno sea la de proseguir losobjetivos del libre comercio delMERCOSUR y de sus países asociados,indudablemente mejor antes que después deque el ALCA eche a andar. Y si es posibleestablecer previamente alianzas delibrecambio con otras zonas sudamericanasen proceso de integración, tales como laComunidad Andina, mejor aún. En los últi-mos meses se están realizando entre ambosbloques árduos trabajos en esta dirección,con el decidido apoyo del Presidentebrasileño, Fernando Henrique Cardoso.

En términos de instanciassupra-nacionales11

- El Protocolo de Olivos crea por primera vezun Tribunal Permanente de Revisión, unainstancia superior a los Tribunales ad hoccreados por el Protocolo de Brasilia13 .

- Ciertamente el Protocolo de Olivos todavíatiene que ser incorporado a los respectivosordenamientos jurídicos de los Estados Par-tes, pero abre el paso para la instalación dela Corte de Justicia del MERCOSUR en unfuturo ya no lejano.

- Es cierto que todavía no existen instanciassupra-nacionales para la ejecución decomunes políticas macro (económicas,sociales y ambientales), pero también escierto que existe conciencia de tal necesidady que con el tiempo iráni n s t a l á n d o s etambién en ese nivel organismos regionalescon poderes de decisión.

Una visión interdisciplinaria: laeconómica y la jurídica

Los escépticos argumentan:

- Se ha instalado ciertamente un nivel supra-nacional para la solución de controversias,pero hasta el momento no pasa de serbuenas intenciones, sobre todo en lo queconcierne a la verificación del cumplimientode los laudos arbitrales.

- Aunque el Protocolo de Olivos12 , aprobadoel 18 de febrero del 2002, representa unmejoramiento en relación con el Protocolode Brasilia de 1991, falta mucho todavía parala instalación de una Corte de Justicia en elMERCOSUR.

- Por otro lado, las instancias supra-nacionalesno deben agotarse en solución de conflictos.Tan importantes también son organismossupranacionales para la implementación depolíticas macroeconómicas, sociales yambientales comunes.De esto todavía no existe nada relevante enel MERCOSUR.

En sentido contrario, los optimistasarguyen:

Más allá de las connotaciones positivas onegativas en la percepción de la realidad económicay de las nuevas instancias supra-nacionales para lasolución de controversias del MERCOSUR, lo quequeda claro es que este espacio regional para laintegración haría bien en acelerar la reducción acero de los aranceles intra-zona y elposicionamiento de aranceles extra-zona en unpromedio inferior al establecido originalmente(14%). Los aranceles internos en cero y los exter-nos en niveles competitivos (por ejemplo el 10%)pueden constituirse en una gran ventaja compara-tiva una vez que los sectores económicos interio-res al MERCOSUR se hayan vuelto competitivos

11 Todo el andamiaje jurídico-institucional, tanto en términos de Tratados, Protocolos como Reglamentos, se encuentra disponible eninternet, en cualquiera de las direcciones oficiales de la Secretaría Administrativa del MERCOSUR, SEAM, Montevideo.12 Una evaluación acerca de los avances del MERCOSUR en términos de instituciones supra-nacionales para la solución de controversiasla ofrecen abogadas especialistas en Derecho de la Integración en www.mujeresdeempresa.com/comercio/comercio020401.htm así comoen www.latimer.com.ar13 Los representantes oficiales de los países fundadores del MERCOSUR son optimistas con relación al último protocolo. Ejemplosclaros en este sentido son los Ministros de Paraguay y Uruguay ,José Antonio Moreno Rufinelli y Didier Opertti Badam, respectivamente.Véase al respecto el discurso inaugural del primero de los mencionados en el Congreso sobre el Protocolo de Olivos, realizado recientementeen Asunción el 5 de septiembre de 2002. Documentos proporcionados por Inés Martínez Valinotti y Carlos Hugo Centurión, delMinisterio de Relaciones Exteriores del Paraguay.

104

en precio y calidad14 . Hay que tener en cuenta elhecho de que en el futuro cercano todo elhemisferio se hallará en un acelerado proceso dereducción de aranceles internos hacia cero y enun ídem proceso de convergencia de los arancelesexternos hacia niveles inferiores a los establecidosoficialmente por el MERCOSUR. Si esto se lo-grara (Desideratum: MERCOSUR y sus paísesasociados cuentan con arancel interno cero y laconvergencia del externo común es hacia el 10%)no importaría tanto que en toda Sudamérica o entodo el hemisferio, más tarde o más temprano, seinstalara la pretendida área de libre comercio delas Américas o ALCA.

Estos objetivos de reducción arancelariaen el corto plazo deberían ser alcanzados conesfuerzos simultáneos de armonización de políti-cas macro-económicas, para la cual otras instanciassupra-nacionales deberían ser instaladas,independientemente de los progresos logrados conlos Protocolos de Brasilia y Olivos para la soluciónde controversias. Las instancias supra-nacionalespara políticas macro deberían empezar con orga-nismos ejecutivos que posibiliten la puesta enpráctica de la convergencia en políticasfundamentales, tales como la monetaria(incluyendo dentro de ella la cambiaria y lacrediticia) así como la fiscal.

En el mundo contemporáneo, totalmenteglobalizado y ferozmente competitivo, no quedaotra alternativa que la reducción de los aranceles yla coordinación ejecutiva de las políticas macro(económicas, sociales y ambientales) de forma alograr la sobrevivencia exitosa de las hasta ahorafracasadas sociedades latinoamericanas.

Asunción, 20 de septiembre de 2002

Abreviaturas:

ALCA: Asociación de Libre Comercio de lasAméricas, Free Trade Association for theAmericas. La deben integrar todos los paísesde las Américas.

MERCOSUR: Mercado Común del Sur. Lointegran como países fundadores Argentina,Brasil, Paraguay y Uruguay.

NAFTA: North American Free TradeAssociation, Asociación de Libre Comercio deNorteamérica. La integran los Canadá, Méxicoy USA.

PIB: Producto Interno Bruto

14 Las contradicciones del MERCOSUR en términos generales así como el inconveniente de la confluencia del arancel externo común enniveles relativamente altos, especialmente en países de promedio arancelario inferior al acordado, son analizados en un artículo de miautoría, publicado en la revista El Economista de Madrid, de julio del 2001, así como en el Diario Noticias de Asunción, del 25 de juniodel 2001.He aquí un extracto: No es posible integrarse sin ninguna armonización de políticas económicas. Y en ciertas ocasiones, tampococonviene integrarse aún cuando exista tal armonización, si es que ella lleva por el camino equivocado. En el Mercosur, no hay (todavía?)ninguna convergencia de políticas económicas. Y en el caso particular de la política arancelaria, para nosotros los paraguayos, mejor queno haya ninguna.Lo que sucede es que mientras el arancel externo común en el Mercosur oscila en torno al 15%, en Paraguay es de facto sólo el 9%,aproximadamente. Chile, uno de los asociados al esfuerzo integrador en esta parte del continente, tiene un arancel del 8% en promedio yha anunciado que lo bajaría al 6% en los próximos años. Si se pusiese en práctica (no sólo en los papeles) una política arancelaria comúnen todos los países miembros, Paraguay tendría que elevar su arancel. Y el país trasandino ha dicho claramente que no participará de laelevación de los aranceles comunitarios. A mi entender, la posición correcta es la de Chile.

105

El mercosur, evolución jurídica e institucional1991 – 2002

ROBERTO RUIZ DÍAZ LABRANO

O Mercosul surgiu como resposta ao processo de globalização desencadeado a partir de final doanos 80. Nesse período, apesar de inúmeras dificuldades, o bloco superou amplamente as expectativasde uma efetiva integração e se tornou a melhor opção dos seus membros para assegurar umaposição alentadora em futuras negociações comerciais. No plano institucional, a naturezaintergovernamental de seus órgãos não impediu a criação de uma base jurídica lastreada no interessecomum de todos os sócios. A experiência adquirida esses anos autoriza reconhecer no Mercosulinstrumento essencial para o futuro da região, reforçando o compromisso com a democracia, aunidade regional e a luta contra as desigualdades

La construcción del espacio inte-grado en el Cono Sur

trazado en los Tratados Marcos o TratadosFundacionales revelan pronto competencias ex-plícitas que deben ser desarrolladas y por endecompetencias implícitas que integran lacompetencia delegada.” 2

Dentro de esta complejidad y con laslimitaciones propias de la naturaleza de estasreferencias, nos proponemos reflexionar sobre losaspectos substanciales del proceso, el carácter ju-rídico e institucional, la conformación de suestructura y el ordenamiento jurídico que surgecomo consecuencia del derecho de la integraciónproducto de las fuentes originarias y derivadas delproceso y las perspectivas institucionales, así comoel futuro institucional del Mercosur.

La globalización condiciona laaparición del Mercosur

El proceso de integración del Cono Surimpulsado con el Tratado de Asunción, por el cuallos Estados Partes crearon el Mercosur comobloque regional preparándose para el mundoglobalizado, lleva en marcha un breve pero inten-so período, dentro del cual se han producido lasmás variadas especulaciones sobre los resultadosobtenidos.

Algunos miran el Mercosur con visiónpesimista, otros ven con optimismo el futuro dela región en la medida en que se persista en losobjetivos fundamentales establecidos en el Trata-do, el análisis no puede ser tan radical, ni puedeser simple, por lo mismo que es un “ ...processo com-plexo de construção progressiva”.1 , se cumple y avanzapor etapas, matizadas fuertemente por la realidadpolítica y económica nacional e internacional enque está inserto el bloque y los Estados Partes.

La integración no es estática, obedece amúltiples factores que influyen sobre el proceso,situaciones ante las cuales los instrumentos jurídi-cos deben ser examinados “ ... muchas veces losprocesos de integración tienen su propia dinámica,condicionan a los propios Estados Miembros oPartes que la integran, por cuanto el objetivo

Los antecedentes del Mercosur se asientansobre los pasos dados por la República Argentinay la República Federativa del Brasil a mediados delos ochenta, luego de iniciado el proceso dedemocratización.3

Los gobiernos habían reformulado radi-calmente su relacionamiento al establecer juntosun espacio integrado con la finalidad de ampliar el

1 Paulo Roberto de Almeida: A evolução do Mercosul, antecedentes, desenvolvimento e crise: uma avaliação analítico-descritiva doperíodo 1986-2002.2 Roberto Ruiz Díaz Labrano: “Mercosur Integración y Derecho”, Ediciones Ciudad Argentina, año 1998.3 El proceso iniciado con la Declaración de Yguazú en noviembre de 1985 es encaminado por medio del Acta de Integración del 29 dejulio de 1986 que estableció el Programa de Cooperación e Integración entre Argentina y Brasil “PICAB”, conteniendo 24 protocolossectoriales.

106

mercado y dinamizar el comercio regional,teniendo como objetivo alcanzar competitividaden el mercado mundial, era una decisión inteligentey estratégica como fue apreciado posteriormente.

Era parte del proyecto establecer las basespara una representatividad política y económicaregional, sobre intereses comunes, propósito al cualincorporan a Uruguay y Paraguay con la firma delTratado de Asunción, integrando el espacio físicodel Cono Sur, se suman posteriormente, comoEstados asociados Bolivia y Chile.4

Hoy sigue siendo éste el tema más impor-tante de la agenda, así como por muchassituaciones, una de las mayores debilidades, cuandose presentan algunas ambivalencias de los Esta-dos integrantes en su presencia internacional odudas sobre la unidad que debe trasuntar comoespacio político e integrado.

La decisión de conformar el bloqueacompañaba la corriente de liberalización comer-cial, pero bajo el manto de unas fronterasarancelarias ampliadas, lo que permitiría eldesarrollo y fortalecimiento de la capacidad indus-trial y comercial, para luego proyectar la región enel nuevo escenario mundial.

El propósito integrador estabacondicionado por las negociaciones de la RondaUruguay del GATT para la constitución de laOrganización Mundial de Comercio “OMC”, einfluida por otras iniciativas, como los acuerdosentre Canadá y Estados Unidos y las posibilidadesde extensión a México, por Europa encaminada ala culminación del Mercado Unico y la propuestadel Presidente Norteamericano George Bushcomo “Iniciativa para las Américas”.

La oportuna aparición del sistema deintegración implantado en el Cono Sur de Améri-ca Latina, produjo un gran impulso a toda laintención integradora de los demás Estados, fueuna enorme y positiva influencia, que persiste apesar de las nuevas dificultades que se hacen pre-

sente. En lo que lleva de vida el Mercosur ha sidoel gran protagonista para afirmar una concienciacomunitaria en la región y la vía efectiva para unanueva modalidad de relacionamiento entre losEstados Partes.

El MERCOSUR como región emergen-te, ha superado ampliamente las expectativas deuna integración efectiva a pesar de las enormesdificultades por las que ha atravesado, las que comose ha comprobado reiteradamente lejos dedisminuir la voluntad política que motivara suaparición, robustece cada vez más la necesidad deuna mayor profundización, por ser la única opciónválida de desarrollo que puede liderar, en base alos intereses comunes, una posición alentadora antelas futuras negociaciones.

El Sistema Jurídico eInstitucional del Mercosur

El sistema jurídico del Mercosur se generay evoluciona por consenso, a través de la voluntadpolítica manifestada por medio de sus represen-tantes en los niveles de generación normativa desus órganos de capacidad decisoria, que de acuerdoal artículo 2º del Protocolo de Ouro Preto son denaturaleza intergubernamental.

Estos actos normativos han estructuradoun verdadero ordenamiento jurídico de laintegración, basados en los pilares en que se asientala unidad constitutiva del Mercosur, el Tratadode Asunción5 y el Protocolo de Ouro Preto6 ,no precisamente comunitario, pero bajo la idea deun interés común y el respeto creciente en laprevalencia de tal interés como mecanismo deaplicación de sus normas.

La naturaleza intergubernamental de losórganos del Mercosur, señalado en más de algúnmomento como limitación al progreso de laintegración, ante la falta de autonomía de sus re-

4 El Acuerdo de Complementación Económica Mercosur-Chile, suscrito como Acuerdo de Complementación Económica, al amparodel Tratado de Montevideo 1980, de la Resolución Nº 2 del Consejo de Ministros de la ALADI firmado en Potrero de Los Funes,Provincia de San Luís, Argentina el 25 de Junio de 1996. El Acuerdo de Complementación Económica Mercosur-Bolivia, suscrito comoAcuerdo de Complementación Económica, al amparo del Tratado de Montevideo 1980, de la Resolución Nº 2 del Consejo de Ministrosde la ALADI firmado en Fortaleza, a los 17 días del mes de diciembre de 1996.5 La República Argentina, la República Federativa de Brasil, la República del Paraguay y la República Oriental del Uruguay suscribieron el26 de marzo de 1991 el Tratado de Asunción, creando el Mercado Común del Sur, MERCOSUR, que constituye el proyecto interna-cional más relevante en que se encuentran comprometidos esos países.6 En la Cumbre de Presidentes de Ouro Preto, de diciembre de 1994, se aprobó un Protocolo Adicional al Tratado de Asunción - elProtocolo de Ouro Preto - por el que se establece la nueva estructura institucional del MERCOSUR y se lo dota de personalidadjurídica internacional.

107

presentantes, fue el mecanismo adoptado paracumplir las primeras etapas que condujeran alMercado Común del Sur, siguiendo el criteriotrazado de una integración progresiva.

Los órganos de naturalezaintergubernamental con capacidad decisoria comoel Consejo del Mercado Común “CMC” el Gru-po Mercado Común “GMC y la Comisión deComercio del Mercosur “CCM”, son estructurasinstitucionales que obedecen a los principiosconstitucionales de la mayoría de los Estados Par-tes y la interpretación doctrinal y jurisprudencialpor entonces vigente en los Estados Partes.

Este sistema, a nuestro criterio, no ha im-pedido que por medio de las negociaciones se fueracreando un sistema jurídico propio, unordenamiento adecuado a la realidad política y lascondiciones impuestas por un proceso que se fueconstruyendo día a día, con los tropiezos propiosde un mundo globalizado que no ha encontradoel modo de equilibrar el crecimiento de los paísesdesarrollados con las necesidades de los demáspaíses.

La construcción del proceso de integraciónfue desde el inicio encaminado a la concreción deun espacio común integrado como MercadoComún, siendo éste el principal objetivo y metatrazado en el Tratado de Asunción,7 pero fuenecesario supeditar este objetivo al momento enque las circunstancias políticas, económicas einternacionales lo permitieran.

El proprio artículo primero del tratadoexpresa que los Estados están decididos a consti-tuir un Mercado Común que se denominará “Mer-cado Común del Sur”, es decir de libre circulaciónde bienes, servicios y factores productivos entrelos países miembros,8 del establecimiento de unarancel externo común,9 coordinación de políti-cas macroeconómicas y sectoriales entre los Esta-

dos Partes10 y el compromiso de los Estados Par-tes de armonizar sus legislaciones en las áreas per-tinentes.11

Son estos objetivos contenidos en el propioTratado Constitutivo del Mercosur, los quedoctrinalmente hicieron pensar en que laintegración progresiva, conduciría a un momen-to histórico, en el cual sería necesario establecerórganos comunes o comunitarios, superando losde naturaleza intergubernamental y que el procesoseguiría construyéndose por medio de normascomunitarias, caracterizadas como prevalentessobre las normas nacionales contrapuestas, deefecto directo de las normas en el territorio detodos los Estados Partes y por la posibilidad deque sean invocadas de forma directa por los par-ticulares.

La progresividad y gradualidad más lasdudas lógicas de la oportunidad y condiciones parala profundización de la integración, prontoindicaron la necesidad de revisar el tiempo en quese había pretendido concretar el Mercado Común.

El Protocolo de Ouro Preto fin de la etapade transición, redireccionamiento del Mercosur

El Protocolo de Ouro Preto “POP” 12 ,respondió a la necesidad de adecuación de laestructura institucional y de no limitar a cuatroaños como fuera previsto el lapso dentro del cualse pretendía alcanzar el Mercado Común. El Pro-tocolo suscrito en base al Art. 19 del Tratado deAsunción, introdujo modificaciones substancialesa la estructura jurídica e institucional y otorgó alMercosur personalidad jurídica internacional.

Con Ouro Preto culmina el período quefuera denominado de transición, expresión referi-da a los pasos previos para concretar el MercadoComún, que se redirecciona. Se fijan nuevas me-tas y se apunta a la consolidación de la Zona deLibre Comercio y la concreción de la Unión

7 El Capítulo I del Tratado de Asunción que se refiere a los “propósitos y principios” en su artículo 1º “Los Estados deciden constituirun Mercado Común que deberá estar conformado al 31 de diciembre de 1994”.8 Por la eliminación de derechos aduaneros o restricciones arancelarias, así como medidas restrictivas de efecto equivalente a la circulaciónde las mercaderías originarias de los Estados Partes.9 Se traduce en la adopción de una política arancelaria y comercial común con relación a terceros Estados o agrupaciones de Estados yla coordinación de posiciones en foros económico - comerciales regionales e internacionales.10 Implica coordinar una política común en temas vinculados al comercio exterior y a diversos aspectos tales como agrícola, industrial,fiscal, monetaria, cambiarias, de capitales, de servicios, aduanera, de transportes y comunicaciones y otras que se acuerden, a fin deasegurar condiciones adecuadas de competencia entre los Estados Partes.11 Tiene por finalidad lograr el fortalecimiento del proceso de integración. La libre circulación de los factores de la producción y laeliminación de las barreras aduaneras y no arancelarias, requiere por supuesto una profunda identificación de las trabas físicas, técnicas yfiscales y la suficiente previsibilidad, gradualidad y condiciones con que serán eliminados los controles fronterizos y trabas a la circulación.12 Entró en vigor casi un año después, el 15 de diciembre de 1995, a los 30 días de haberse depositado el tercer instrumento deratificación ante el Gobierno de Paraguay, según lo dispuesto por el Artículo 48 del Protocolo de Ouro Preto.

108

Aduanera, para lo cual se establecen los instru-mentos para una política comercial común.

Ouro Preto significó un punto positivo deadecuación y sinceridad de los Estados Partes, alreconocer que las metas habían sido demasiadooptimistas, según ya se evidenciaba con las“Decisiones” del CMC, que implicaban verdaderasmodificaciones al propio Tratado. Situaciónsubsanada por medio del Art. 53 del Protocolo13

que produjo como resultado “incorporar y legali-zar” las modificaciones de hecho ya existentes enel programa Mercosur.

La revisión introducida por medio del Pro-tocolo de Ouro Preto, fue evaporando la expecta-tiva de concretar una integración comunitaria decorto plazo, sumado al hecho de que laconstrucción de un modelo de integración decarácter supranacional exige modificar o adecuarlas constituciones nacionales de los Estados Par-tes, para contar con el marco constitucional. Laexperiencia demostró que esta situación no ha sidoun obstáculo para seguir adelante, ni que hayaimpedido construir el ordenameinto jurídico delMercosur.

Lo cierto es que las puertas están abiertaspara el momento en que los Estados Partesconsideren existan las condiciones adecuadas paraque el bloque cree tales instituciones. Losprincipios de gradualidad, flexibilidad y equilibrioy el consenso, aconsejarán la oportunidad onecesidad de dar un paso en tal sentido.

El Protocolo de Ouro Preto estableció lanueva estructura orgánica del Mercosur de lasiguiente forma: I. El consejo del Mercado Común(CMC) de acuerdo al artículo 9 del Protocolo deOuro Preto se pronuncia mediante Decisiones,las que son obligatorias para los Estados Partes;II. El Grupo Mercado Común (GMC) de acuerdoal artículo 15 del Protocolo de Ouro Preto sepronuncia mediante Resoluciones, las cuales seránobligatorias para los Estados Partes; III. LaComisión de Comercio del Mercosur (CCM) deacuerdo al artículo 20 se pronunciará medianteDirectivas o Propuestas. Las Directivas son

obligatorias para los Estados Partes. IV. LaComisión Parlamentaria Conjunta (CPC) deacuerdo al artículo 26 del Protocolo de Ouro Pre-to se expide por medio de Recomendaciones alConsejo del Mercado Común por medio del Gru-po Mercado Común. V. El Foro ConsultivoEconómico y Social (FCES) tiene de acuerdo alartículo 29 del Protocolo de Ouro Preto funciónconsultiva y se manifiesta medianteRecomendaciones al Grupo Mercado Común. VI.La Secretaría Administrativa del Mercosur (SAM),funciones administrativas, de archivo y deestablecer y mantener la agenda de las reuniones.

La Comisión de Comercio delMercosur “CCM” como órgano

técnico

Como parte de la nueva estructura delMercosur, el Protocolo de Ouro Preto crea laComisión de Comercio del Mercosur “CCM”,órgano encargado de asistir al Grupo MercadoComún en el ámbito de la política comercialcomún acordada para el funcionamiento de laUnión Aduanera. Como órgano técnico jurídico,le es atribuido velar por la aplicación de los instru-mentos de política comercial común y todas lasmaterias que guarden relación con éstas políticasa nivel intra y extra regional.14

Le corresponde considerar, comocompetencia relevante, las “reclamacionespresentadas por las Secciones Nacionales de laComisión de Comercio del Mercosur”, presentadasante el incumplimiento o la aplicación de lanormativa comercial común, permitiendo en ladiscusión técnica evitar o disminuir las diferenciasque lleven a instar el sistema de solución decontroversias.15

El Sistema de Solución de Controversias,el Protocolo de Brasilia y el Protocolo de Olivos

Institucionalmente, la solución decontroversias, no escapa a la dinámica de laintegración, en la que todas las instituciones sonafectadas por la evolución de la integración, así

13El Art. 53 del Protocolo de Ouro Preto dispone la derogación “.....de todas las disposiciones del Tratado de Asunción, de 26 de marzode 1991, que se opongan a los términos del presente Protocolo y con el tenor de las Decisiones aprobadas por el Consejo MercadoComún durante el periodo de transición “14 Por Directiva 1/94 la Comisión de Comercio del Mercosur fue adoptado el Reglamento Interno de la Comisión en reunión celebradaen Rio de Janeiro los días 6 y 7 de octubre de 1994.15 La Comisión de Comercio está facultada a crear los Comités Técnicos “CT” que creyere necesarios que actúan como comités consul-tivos y de sugerencias en las respectivas áreas.

109

como a la influencia de factores económicos ypolíticos internos, regionales o internacionales, queponen a prueba permanentemente la validez ysolidez de las instituciones.

Todos estos elementos influyen para exi-gir un continuo perfeccionamiento de los órganosprevistos, a fin de adaptarlos a las etapas previstaspara alcanzar los objetivos trazados. Precisamentepor ello, están siempre sujetos a los ajustes que losEstados Partes deben realizar tanto interna comoregionalmente para cumplir los objetivos y adecuarlas instituciones a la evolución del proceso deintegración

El sistema de solución de controversias fueprevisto en el Anexo III, del Tratado de Asunción,para resolver las controversias que surgieranrespecto de la interpretación, aplicación ycumplimiento del Tratado de Asunción y de susórganos con capacidad decisoria;16 aquél sistemafue sustituido posteriormente por el Protocolo deBrasilia para la Solución de Controversias en elMercosur.17

El sistema es de tipo arbitral a diferenciadel Tribunal de Justicia de las ComunidadesEuropeas “TJCE” que de naturaleza jurisdiccional,funciona a través de árbitros ad hoc, que se expidenpor medio de laudos emitidos por el Tribunal Adhoc que los Estados Partes han declaradoobligatorio.18

El Protocolo de Brasil ia ha sidofuertemente cuestionado por las dificultades deacceso por los particulares o por las dudas sobresu eficacia y viabilidad, ejemplificado por el tiempoque permaneció inactivo,19 no obstante quedódemostrado a través de diversos laudos que muchasde las críticas no tenían sustentación, si bien sepercibía la necesidad de dotar al proceso deintegración de un nuevo sistema más ágil ypredecible.

El perfeccionamiento es propio de unproceso de integración, todas las instituciones estánsujetas a un permanente examen para laadecuación, actualización y perfeccionamientoinstitucional. El de solución de controversias en la

integración es uno de sus pilares, por lo que surevisión resultaba esencial para el Mercosur.

La necesidad del perfeccionamiento delProtocolo de Brasilia fue encaminado por elConsejo Mercado Común a través de la DecisiónN° 25/00, instruyendo al Grupo Mercado Comúna fin de que por medio del Grupo Ad-Hoc sobreaspectos institucionales, estudiaran y presentaranantes del 10 de diciembre de 2000 una propuestaintegral vinculada con el perfeccionamiento.

El Consejo Mercado Común, entendiendoque se requería la opinión de juristas y especialis-tas, por Decisión N° 65/00 dispuso la constituciónde un grupo especial denominado Grupo de AltoNivel “GAN”, integrado por personas designa-das por los Estados Partes, a fin de analizar yproponer la propuesta.

Finalmente el 18 de Febrero de 2002, enla Cumbre realizada en Olivos en uno de los mo-mentos económicos más críticos de la región, sesuscribió el nuevo Protocolo, era claro el mensajede que ninguna crisis, aún las más severas, debeimpedir el perfeccionamiento y profundización delproceso.

El Protocolo de Olivos innova en variosaspectos, el más relevante ha sido sin lugar a dudasla creación de un Tribunal Permanente, el cualoficia de órgano de revisión de los laudos emiti-dos por los Tribunales Ad hoc, o actúadirectamente como instancia única, de mediaracuerdo entre los Estados Partes en la controversia.

La posibilidad de contar con jueces demayor permanencia, significa un gran avance parala seguridad jurídica en la aplicación einterpretación del derecho del Mercosur y laconstrucción de una jurisprudencia que de certe-za jurídica y afirme el ordenamiento jurídico delMercosur.

El Protocolo de Olivos establece tambiéncomo competencia atribuida al Tribunal Perma-nente de Revisión la potestad de evacuar opinionesconsultivas,20 constituye una importanteinnovación que deberá ser objeto de

16 Art. 1° del Protocolo de Brasilia.17 De acuerdo al Art. 34 del Protocolo de Brasilia “El presente Protocolo permanecerá vigente hasta que entre en vigor el SistemaPermanente de Solución de Controversias para el Mercado Común a que se refiere el numeral 3 del Anexo III del tratado de Asunción”.18 Art. 8° del Protocolo de Brasilia.19 El primer laudo fue emitido recién el 28 de Abril de 1999.20 Artículo 3: Régimen de solicitud. El Consejo del Mercado Común podrá establecer mecanismos relativos a la solicitud de opinionesconsultivas al Tribunal Permanente de Revisión definiendo su alcance y sus procedimientos.

110

reglamentación. La fase opcional, antes obligatoria,ante el Grupo Mercado Común, da la posibilidadde acortar considerablemente los plazos.

Con un buen criterio, resuelve los posiblesconflictos de foro que puedan presentarse, antela diversidad de sistemas del cual pueden ser parteindividual o colectivamente los Estados Parte.

En tal sentido, se ha previsto una instanciaopcional a favor del demandante de recurrir a otroforo igualmente obligatorio para las partes enconflicto, como el sistema de la OrganizaciónMundial de Comercio evitando de este modo in-terferir en la potestad de recurrir a otros órganosque puedan dirimir la misma controversia y nocoartar derechos ya acordados respecto a instanciasjurídicas.

El Protocolo de Olivos se constituye asíen uno de los instrumentos, que con su entradaen vigor, habrá de agilizar enormemente lasolución de las controversias que son propias delos procesos de integración, las que deben ser in-terpretadas en su adecuada dimensión, comoproductos de la dinámica propia del proceso deintegración y no como falta de voluntad políticaen avanzar y profundizar el proceso.

Los nuevos y viejos desafíos

En la negociación para la conformacióndel ALCA21 la unidad estratégica del Mercosur seráfundamental, haciendo primar los interesesfundamentales de los acuerdos regionales de laregión. La posición del Mercosur será la referenciaque podría marcar una posición fundamental deAmérica Latina.

Conclusión:

Las diversas negociaciones, demasiadotrascendentes para el futuro, marcan los nuevosdesafíos, como lo es conformar en algún momen-to, de forma efectiva el Mercado Común del Sur.La estructura institucional y jurídica del Mercosur,la personalidad jurídica internacional con quecuenta, trabajosamente logrados, es un capital pordemás importante que debe ser aprovechado almáximo.

Las negociaciones con la Unión Europea,sobre las bases establecidas en la segunda reuniónde Jefes de Estado y de Gobierno del Mercosur yla Unión Europea realizada en Madrid en mayode 2002, buscando una asociación estratégicainterregional y una profundización del AcuerdoMarco de Cooperación celebrado en Madrid en1995, pueden abrir un camino importante parasuperar las limitaciones del mercado exportador.

- La aparición del Mercosur dentro del siste-ma de integración implantado en el ConoSur de América Latina, produjo un granimpulso a toda la intención integradora delos demás Estados, fue una enorme y posi-tiva influencia, que persiste a pesar de lasnuevas dificultades que se hacen presente.En lo que lleva de vida ha sido el gran pro-tagonista para afirmar una concienciacomunitaria en la región y la vía efectiva parauna nueva modalidad de relacionamientoentre los Estados Partes.

- El Mercosur ha construido una base jurídi-ca, sobre la base de sus normas orignarias yderivadas. Estos actos normativos hanestructurado un verdadero ordenamientojurídico de la integración, basados en lospilares en que se asienta la unidadconstitutiva del Mercosur, el Tratado deAsunción y el Protocolo de Ouro Preto, noprecisamente comunitario, pero bajo la ideade un interés común y el respeto crecienteen la prevalencia de tal interés como meca-nismo de aplicación de sus normas.

- Ouro Preto significó un punto positivo deadecuación y sinceridad de los Estados Par-tes, al reconocer que las metas habían sidodemasiado optimistas, para alcanzar laconstrucción de un Mercado Común encuatro años. No obstante, las puertas estánabiertas para el momento en que los Esta-dos Partes consideren existan lascondiciones adecuadas avanzar nuevamentehacia dicho objetivo.

- Institucionalmente el Protocolo de Olivosinnova en varios aspectos, el más relevanteha sido sin lugar a dudas, la creación de un

21 Los ministros de comercio de los 34 países participantes de la Cumbre presidencial de Miami, en diciembre de 1994 (la totalidad de losdel Hemisferio Occidental con la excepción de Cuba) comenzaron sus labores con vista a la constitución del ALCA, en Denver, Colorado,EEUU, en junio de 1994. La creación del ALCA ha cobrado un importante impulso a partir del otorgamiento a George Bush en Agosto

de 2002, la potestad de negociar por vía rápida los acuerdos comerciales.

111

Tribunal Permanente, el cual oficia deórgano de revisión de los laudos emitidospor los Tribunales Ad hoc, o actúadirectamente como instancia única, de me-diar acuerdo entre los Estados Partes en lacontroversia. La posibilidad de contar conjueces de mayor permanencia, significa ungran avance para la seguridad jurídica en laaplicación e interpretación del derecho delMercosur y la construcción de unajurisprudencia que de certeza jurídica y afir-me el ordenamiento jurídico del Mercosur.

- El Mercosur ha superado ya numerososescollos, los más recientes cuyos efectospersisten, guardan relación con la situacióneconómica por la cual atraviesan los Esta-dos Partes, que ha puesto nuevamente a

prueba el proceso de integración, larespuesta dada en Olivos, señala laconvicción política de la importancia yrelevancia que tiene el Mercosur para el fu-turo de la región, en especial para lasnegociaciones con la Unión Europea y enla construcción del ALCA.

- Por último, si bien la construcción del Mer-cado Común del Sur es una tarea pendiente,se han establecido las bases para suconstitución, la experiencia de todos estosaños es un enorme patrimonio que no esposible desperdiciar. Lo importante es per-sistir en los objetivos trazados, afianzar elcompromiso democrático y la unidad regi-onal como el más importante instrumentopara luchar contra las desigualdades.

112

113

Mercosul: Reflexões Prospectivas

LUIZ FELIPE LAMPREIA

O autor considera um erro pretender que o Mercosul trilhasse, em 10 anos, o mesmo caminho que a Europapercorreu em 40. É necessário, pois, repensar todo o processo de integração. O futuro do bloco depende de decisõespolíticas e da capacidade de os Governos arcarem com os custos econômicos e políticos envolvidos. No que diz respeitoà maior institucionalização do bloco, uma solução intermediária desejável seria a criação de um secretariado técnico. OBrasil não deve, contudo, aceitar a criação de autoridade supranacional, nem permitir a subordinação do sistema judiciárionacional a uma instância do Mercosul. Deve-se, ainda assim, buscar a sobrevivência do Mercosul, mesmo que issoimplique o abandono de parte do projeto maximalista de Ouro Preto.

Uma breve retrospectiva

forte – facilitou o acesso ao nosso mercado e be-neficiou nossos sócios, ainda que as exportaçõesbrasileiras também tenham crescido apreciavel-mente. Mas, no curso desse ano, já se sentiam osefeitos distorsivos da política cambial e surgiamno Brasil grandes resistências a importações ar-gentinas e uruguaias, notadamente na área de lati-cínios. Deve ser dito que, malgrado o câmbio, al-gumas exportações brasileiras para a Argentina(têxteis, calçados, açúcar, papel, frangos e outros)continuavam a penetrar no mercado argentinograças à sua competitividade (e á falta decompetitividade da concorrência local), enfrentan-do forte resistência local, através de salvaguardas,medidas anti-dumping e outras formas de prote-cionismo. O Mercosul havia atingido seu pontoótimo de benefício para todos os sócios e, em 1998,começava a perder terreno.

Com a desvalorização forçada do real, emjaneiro de 1999, e a manutenção da conversibili-dade do peso até o desastre de dezembro de 2001,criou-se um desequilíbrio tão grande entre os doisprincipais integrantes do Mercosul, que o projetode integração regrediu e os governos foram obri-gados a gastar toda a sua energia na administraçãode conflitos comerciais. Foram em vão os esfor-ços para reviver a união aduaneira que o Brasilempreendeu com muito empenho, a partir demeados de 1999.

Se a Argentina tivesse flexibilizado suapolítica cambial em 1999, estou persuadido quepoderíamos ter encontrado novo ponto de equilí-brio e que esse país não estaria vivendo a situaçãodramática que hoje atravessa. O fato é que per-deu-se uma importante oportunidade de

A visão que informou o Tratado de As-sunção de 1991 era a de que os quatro sócios de-veriam eliminar o mais rapidamente possível osentraves ao comércio recíproco. Com isso, aban-donou-se o modelo de integração setorial queArgentina e Brasil perseguiam bilateralmente des-de 1986 e passou-se a um cronograma bastanteacelerado de reduções tarifárias que, em poucosanos, até 1999, deveria conduzir a uma plena li-berdade de circulação de mercadorias.

Em dezembro de 1994, na reunião presi-dencial de Ouro Preto, foi assinado o compromis-so de pôr em vigor, em muito poucos anos tam-bém, uma tarifa externa comum que unificasse apostura comercial dos quatro países face ao restodo mundo.

O raciocínio brasileiro básico era de queeste modelo daria vantagens importantes aos nos-sos sócios, pois garantiria acesso preferencial aomercado brasileiro. Em contrapartida, o Brasil re-ceberia preferências para seus produtos industri-ais, especialmente os de maior valor agregado. Parasublinhar politicamente esta disposição, o gover-no brasileiro, através do Chanceler FernandoHenrique Cardoso, decidiu incrementar fortemen-te as compras de petróleo bruto e trigo da Argen-tina.

Até 1998, o modelo de integração funcio-nou bem. Com as reduções tarifárias, o comércioentre os quatro países-membros multiplicou-se porcinco. O regime cambial brasileiro – com o real

114

reequilibrar o Mercosul no ano de 1999. Hoje ocomércio intra-zona regrediu aos níveis de 1991,sobretudo pela contração produzida pelagravíssima depressão na Argentina que levou essepaís a perder perto de 50% de seu PIB em 4 anos.

A situação atual

dos seus principais ativos, o Brasil tem capacidadepara uma inserção própria. Pode negociar singu-larmente com nossos principais parceiros indus-trializados na OMC ou acordos regionais deintegração. Não tenho dúvida que, embora sejapossível, este caminho individual será, entretanto,menos vantajoso do que uma postura unificadade um bloco como o Mercosul. Cada um de nos-sos países individualmente terá menos peso nasgrandes negociações comerciais internacionais doque se formar parte de um conjunto razoavelmentehomogêneo.

É claro que o Mercosul tem relevância es-tratégica para o Brasil. Constitui o projeto maisarticulado de integração entre as nações que com-põem o nosso palco histórico. Ademais, constituio nosso principal destino de exportações de mai-or valor agregado e um bloco com o qual temosimportantes complementaridades econômicas.

2) Se for uma simples zona de livre comércio, oMercosul será absorvido em alguns anos pela Alca.O mínimo que se pode esperar é que haja regres-são na importância das trocas intra-zona, pela per-da da eficácia das preferências comerciais ora exis-tentes. A Alca pode não chegar tão cedo a ser umazona de livre comércio com tarifa zero para a maiorparte dos produtos. Mas, de todo modo, dificil-mente deixará de ser lançada com um sentido defortes reduções tarifárias, em média inferiores àstarifas hoje integrando a tarifa externa comum doMercosul. Só isto anulará parte sensível dos estí-mulos criados originalmente para o desenvolvi-mento do Mercosul. Isto não significa, porém, queo Mercosul será necessariamente extinto pela for-ça de gravitação da Alca. Existem numerosas pos-sibilidades que devem merecer atenção prioritáriaassim que o quadro econômico que hoje paralisao bloco estiver mais favorável. Entre elas, vale ci-tar o aprofundamento do livre comércio intra-zonacom a eliminação dos entraves tarifários e nãotarifários que ainda subsistem, a criação de umesquema de financiamento para projetos comunsde infra-estrutura, a utilização de mecanismo deincentivos financeiros para o comércio regional,entre outras possibilidades.

3) Considero muito difícil um relançamento doMercosul em futuro previsível nas linhas do am-bicioso projeto que chegamos a perseguir, na dé-cada de 90, de chegar mais rapidamente do que a

As perspectivas de curto prazo não sãoencorajadoras com os sinais econômicos que pro-vêm de todos os quatro sócios. Contudo, deve serdito que os problemas afetando a região não sãocausados pelo Mercosul. Alguns aspectos da crisecontribuíram para eliminar fatores que complica-ram as relações dentro do grupo, especialmente apolítica cambial naturalmente.

O Mercosul continua a representar umaaposta válida para seus membros. Representa umespaço de integração regional que fortalece as eco-nomias nacionais e permite ao grupo ter mais pesointernacional do que cada país individualmente.

Foi um erro achar que poderíamos repetirem dez anos o caminho que a União Européia –nosso paradigma – trilhou em quarenta. Hoje existeuma necessidade premente de repensar todo oprocesso de integração. Devem por isso ser discu-tidas todas as premissas econômicas e questiona-dos todos os fundamentos do Mercosul. Este é oobjetivo desta colaboração.

Colocam-se hoje três grandes questões sobre ofuturo do Mercosul:

1) Que importância real tem hoje o Mercosul parao Brasil? Deve ser a nossa principal forma de in-serção internacional?

2) O Mercosul pode ser preservado como espaçode integração regional ou será absorvido pelaALCA? Isto será o fim do Mercosul?

3) Será ainda viável a concepção de união adua-neira e mercado comum que foi definida em OuroPreto e perseguida ao longo dos últimos oito anos?Que alternativas podem ser contempladas?

As respostas que me parecem adequadas são:

1) O Mercosul não deve ser considerado como aprincipal forma de inserção internacional do Bra-sil. Pelo tamanho de sua economia e pelo peso

115

Europa a um mercado único de circulação demercadorias, serviços, capitais e pessoas. OMercosul está precisando de pragmatismo. Ficouevidente que o modelo estabelecido em Ouro Pre-to revelou-se inviável a curto prazo, pelo menos.Por isso, parece-me que o momento agora é deflexibilização de seus compromissos e instrumen-tos. Mas não pode haver uma desfiguração tão forteque o Mercosul se descaracterize.

Conclusão

avaliar níveis intermediários, como a criação deum secretariado técnico capaz de realizar estudose projetos para a consideração dos Governos, querepresente um avanço no sentido da maiorinstitucionalização do Mercosul.

Embora o Mercosul esteja sofrendo for-temente os efeitos da queda da atividade econô-mica nos quatro países que o integram, não se lhepode atribuir a responsabilidade pela crise que atra-vessam os países- membros. Não há por isso ero-são na idéia-força do Mercosul, embora exista evi-dentemente um grande ceticismo sobre o futuro.Assim, a tarefa essencial hoje é a de promover umareflexão aprofundada dentro de cada país e umadiscussão entre os quatro sobre os rumos que sãodesejados para o Mercosul.

É essencial que este exame seja feito pelosgovernos a serem eleitos nos próximos meses nospaíses da região para que já no ano de 2003 pos-sam ser tomadas decisões que gerem novo impul-so criador para o Mercosul e renovem a confiançano organismo.

A sobrevivência do projeto, ainda que numformato mais simples e gradual, é o objetivo prin-cipal a ser atingido. Seria desastroso abandonar obelo projeto de integração regional que chegou aflorescer consideravelmente. Precisamos encon-trar caminhos possíveis e não insistir em forçar oirrealista.

O futuro do Mercosul vai depender dasdecisões políticas que tomem seus membros. Épreciso que os Governos decidam se querem efe-tivamente ter um Mercosul relevante, que promo-va uma crescente compatibilidade macro-econô-mica e uma efetiva integração comercial entre seusmembros. Para tal, precisarão identificar os cus-tos econômicos e políticos que estão dispostos apagar para que isto ocorra. Em especial, deverãoavaliar o grau de abdicação de soberania que lhesparece tolerável. Creio que o Brasil não deve acei-tar o conceito de uma autoridade supra-nacionalnos moldes da Comissão Européia, nem a idéiade que possa haver uma subordinação lata do sis-tema judiciário nacional a uma instância doMercosul. Mas haverá certamente possibilidade de

116

117

Mercosul Após 2002: Propostas A Partir De Um Testemunho Pessoal

JOSÉ BOTAFOGO GONÇALVES

A sobrevivência e o fortalecimento do Mercosul dependem da capacidade de seus sócios deperceberem o projeto como destino e identidade de seus países. O aprofundamento do processode integração também é essencial para a estabilidade e a melhor inserção internacional de seusmembros. Ao Brasil, o país politicamente mais estável e de maior economia da região, cabe exercerum papel mais efetivo de liderança no processo, patrocinando medidas para a crescente

institucionalização do bloco, como a criação de normas comuns e de um Banco do Mercosul.

“A República Federativa do Brasil bus-cará a integração econômica, política, sociale cultural dos povos da América Latina, visan-do à formação de uma comunidade latino-americana de nações” (Parágrafo único do Ar-tigo Quarto, Título I, da Constituição Federal, arespeito dos Princípios Fundamentais)

Esta reflexão sobre o futuro do Mercosulinspira-se nos quase oito anos em que, sucessiva-mente, como SGIE, Ministro da Indústria e Co-mércio, REPSUL e agora Embaixador em BuenosAires, participei de modo direto do processo deaprofundamento do Mercosul. Divido meus co-mentários em quatro partes (1-Mercosul comoidentidade; 2-Liderança brasileira; 3-Institucionalização do Mercosul; 4-Processo detomada de decisões), mas uma idéia principalpermeia todo este trabalho: a visão de que a so-brevivência e o fortalecimento do Mercosul pres-supõem o convencimento genuíno, pela Socieda-de e o Governo brasileiro, de que o agrupamentodeve ser considerado como parte da identidade edo destino do País, e não como mero interlocutorou opção de ocasião, potencialmente descartávelao sabor de circunstâncias regionais menos favo-ráveis.

Seja por razões externas, como a multipli-cação de iniciativas comerciais diluidoras de es-quemas preferenciais prévios, seja por razões in-ternas ao bloco, como a crise de credibilidade de-corrente da atual fragilidade econômica nos qua-tro países, as ameaças à sobrevivência do Mercosulsão hoje consideráveis, e somente um firme com-promisso do Brasil, como principal liderança, nosentido de dar um passo adiante no processo de

integração poderá preservar o agrupamento.“Muddle through” (“empurrar com a barriga”)deixou de ser uma opção, pelo simples fato de que,com as atuais imperfeições da zona de livre co-mércio e da união aduaneira e com a incipiênciade acordos comuns em diversas áreas, o Mercosulcomo está corre o risco de perder relevância e sen-tido dentro de muito pouco tempo. A importân-cia de um maior protagonismo brasileiro, por suavez, deriva do fato de que nunca o diferencial depoder entre o Brasil e os três parceiros foi tão gran-de, em termos de tamanho e potencial da econo-mia, de estabilidade e solidez das instituições polí-ticas, e de capacidade e iniciativa internacional, oque cria uma evidente oportunidade, quase obri-gação, de maior ativismo do País. Por estas razões,é preciso que o Governo brasileiro se convençade que o aprofundamento do Mercosul é essenci-al para o Brasil, como plataforma de inserção in-ternacional e como instrumento de progresso eestabilidade na região, e reconheça que, se o exer-cício da liderança pressupõe custos de várias or-dens, a inação nas atuais circunstâncias terá umpreço ainda mais alto.

1) Mercosul como identidade

O grande obstáculo, do lado brasileiro, paraum efetivo “investimento” no projeto Mercosul éa ambigüidade com que, para além da retórica dodiscurso pró-integração, diversos setores da Soci-edade e do Governo avaliam o Mercosul. Está lon-ge de ser consensual a percepção de que oMercosul é antes essência do que contingência para

118

o País. Prevalece em muitos segmentos a visão deque o Mercosul é um “interlocutor”, uma opçãoentre outras, uma contingência política, e não umelemento hoje da própria identidade do Brasil. Éainda precária a consciência de que a única manei-ra de fazer sobreviver o Mercosul é considerá-locomo parte do projeto nacional brasileiro e reco-nhecer que, por não estar do outro lado ou pornão ser mero “estágio negociador”, o Mercosuldeve ser levado em conta no processo decisórionacional de diversos temas que têm profundasimplicações para os demais países do bloco. Aopção estratégica, presente no Tratado de Assun-ção e no Protocolo de Ouro Preto, em favor deuma integração profunda, e não de uma simplesárea de livre comércio, exige a assimilação, até ago-ra incompleta nos quatro países, de um enfoqueefetivamente regional. Não há alternativa: ou seadmite que o Mercosul é parte essencial de cadaum dos quatro países e que, portanto, os gover-nos nacionais não podem ignorar as eventuaisimplicações de suas decisões sobre os vizinhos,ou o Mercosul fracassará como projeto deintegração profunda e, por extensão, como ele-mento aglutinador no Cone Sul.

Mencionarei um exemplo que ilustra aconsciência ainda pouco alerta para o fato de quedecisões do Governo brasileiro podem provocarefeitos consideráveis nos parceiros do Mercosul ena própria credibilidade do bloco como um todoe que devem, portanto, também tomar em consi-deração esse aspecto regional. Não se trata de de-sejar tolher a ação do Estado brasileiro em funçãode interesses particularistas dos demais países;tampouco se trata de compartilhar decisões emsituações excepcionais em que o processo de con-sulta prévia intra-Mercosul é virtualmente impos-sível por motivos de força maior, como foi o casoda desvalorização cambial brasileira de 1999. Tra-ta-se apenas de admitir que, por terem um alcancetambém regional, muitas das decisões e políticasdo maior país do bloco devem passar, na medidado possível, por um processo prévio de informa-ção, consulta e coordenação com os demais par-ceiros e, quando isto não for viável, devem ser le-vadas em conta num balanço total de custos e be-nefícios distribuídos entre os quatro países. A pró-pria capacidade e legitimidade do Brasil para exer-cer um papel de liderança no bloco, para cobrardos vizinhos respeito às normas existentes e para

ampliar o arcabouço de regras e acordos comunsdepende da credibilidade do País como promotore guardião principal não apenas das regras doMercosul, mas também de um equilíbrio de van-tagens e desvantagens entre os quatro.

O exemplo que evoco é o do estabeleci-mento do regime automotivo brasileiro, entre 1995e 1996. A questão da conveniência da consulta einformação aos parceiros do Mercosul foiintroduzida nas discussões internas sobre a defi-nição do regime, em função das evidentes impli-cações que a nova política tarifária setorial e deincentivos fiscais teria sobre os fluxos de investi-mentos na região. Prevaleceu, no entanto, a tesede que o tema não seria objeto de coordenaçãono Mercosul, o que, sem dúvida, trouxe ganhosimediatos de agilização do processo decisório, masacabou gerando um considerável passivo de des-confiança de longo prazo e proporcionou aos de-mais países e, em particular à Argentina, uma ban-deira a ser desfraldada sempre que se vislumbras-se o aprofundamento do Mercosul: a necessidadede aceitação pelo Brasil de uma harmonização oumesmo eliminação dos regimes de incentivos re-gionais. Esforços pelo Brasil de coordenação intra-Mercosul em 1995 e 1996 não teriam eliminado, éverdade, o interesse da Argentina, decorrente desua própria orientação governamental de então,em “nivelar por baixo” a concessão de incentivosregionais dentro do Mercosul, mas poderiam terevitado a transformação do tema numa espéciede questão de honra e mote permanente dos par-ceiros brasileiros nas negociações subseqüentessobre este e outros temas. O fato é que o assuntocontinua a ser uma das questões fundamentais doMercosul, e o Brasil não pode ignorar que o cum-primento da Decisão 31/2000, para odisciplinamento da concessão de incentivos regi-onais, é também parte da solução para os proble-mas do bloco.

O que fazer, em termos práticos, para au-mentar a consciência de que o Mercosul vai setornando parte da identidade do Brasil e de quemuitas das decisões mais significativas do País sefazem refletir em parceiros com quem comparti-lhamos um espaço de livre circulação de bens euma tarifa externa comum, apesar de todas as suasimperfeições? Só há dois caminhos. O primeiro émais curto e mais conveniente no atual contextode aceleração dos tempos dos diversos tabuleiros

119

comerciais: o da determinação da mais alta autori-dade do País no sentido de que o Mercosul cons-titua uma referência fundamental na formulaçãode qualquer política com implicações regionais; issodepende da atuação de um presidente não apenascompromissado com o Mercosul, mas tambémcapaz de converter o governo como um todo auma mentalidade integracionista.

O segundo caminho é mais longo, mas nãodeixa de melhor pavimentar o primeiro: o da pau-latina conscientização, liderada pelo Itamaraty epela autoridade do REPSUL, dos demais funcio-nários governamentais a respeito do marconormativo, do alcance temático, do grau deinterdependência e dos benefícios econômicos epolíticos de um projeto de integração como oMercosul, a fim de que se comece a criar entre osagentes de governo uma verdadeira cultura deinteração com os países vizinhos. Condição im-portante para este trabalho é que o próprioItamaraty supere dúvidas remanescentes sobre acentralidade do projeto do Mercosul na políticaexterna brasileira, e que a função do REPSUL sejaainda mais fortalecida e valorizada. Sugiro, porexemplo, que se institucionalize, no marco do pró-prio Mercosul, a figura do REPSUL de cada país.Em razão do fato de que um representante espe-cial do Presidente para o Mercosul tende, por de-finição, a atuar como elemento de promoção doagrupamento, creio que a criação do cargo nosdemais países e sua consolidação no próprioordenamento jurídico do bloco contribuiriam parareforçar uma visão integracionista no Brasil e emseus parceiros.

2) Liderança brasileira

É compreensível esta reação. Por razõeshistóricas, a atitude predominante da política ex-terna brasileira sempre foi e continua a ser o damoderação do exercício de lideranças alheias, pelaprópria fragilidade e marginalidade do País noquadro mais amplo das relações internacionais.Acertadamente, o discurso e a mentalidade diplo-mática no Brasil ainda estão voltados para o de-senvolvimento de instrumentos de contenção dopoder e de mecanismos de universalização eequalização dos processos decisórios internacio-nais. Protagonismo e liderança são termos quasesempre interpretados de maneira negativa no vo-cabulário diplomático brasileiro, e a associação àidéia de imperialismo é quase automática.

Ocorre que, gradualmente, ao menos noplano regional, uma atuação propositiva eprotagônica do Brasil vai se tornando não só maisnatural — pela crescente singularização do Brasilcomo a economia mais promissora e a democra-cia mais madura numa região hoje novamente ca-racterizada pela instabilidade econômica e políti-ca – mas também mais necessária, pela maiorinterdependência regional em diversos aspectos,positivos ou negativos, da economia ao crime or-ganizado.

Algumas idéias parecem-me relevantesnessa reflexão sobre uma quase inevitável lideran-ça brasileira.

A primeira é o reconhecimento de que umesforço de liderança regional não é incompatívelcom maior papel do Brasil em outros âmbitos. Asopções não são excludentes; ao contrário, a pre-sença internacional do Brasil, a sua imagem comoator relevante em contextos mais amplos, só ten-de a crescer quanto maior for o ativismo brasilei-ro no seu entorno imediato. A criação do Mercosule a própria convocação da Cúpula da América doSul são dois exemplos disso: as duas iniciativasproporcionaram, em graus diferentes, um acrésci-mo de visibilidade e presença internacional doBrasil.

A segunda idéia, já sugerida anteriormen-te, é a de que custos há não somente para o exer-cício da liderança, mas também para a falta de li-derança, embora estes sejam menos facilmentereconhecíveis e mensuráveis. É quase natural aresistência a pagar o preço de iniciativas comunsregionais que impliquem recursos significativos ouriscos de desgaste político entre um segmento ououtro de países da região, mas é preciso ter em

Se o País como um todo e o Governo emparticular ainda estão em processo de assimilaçãode uma mentalidade genuinamente integracionista,ainda mais embrionária é a incorporação de outravisão igualmente inovadora e geradora de reaçõesdefensivas, que é a da necessidade do exercício deliderança pelo Brasil seja no âmbito subregional(Mercosul), seja no regional (América do Sul). Asresistências dentro do próprio Governo brasileiroà convocação da Primeira Reunião de Presidentesda América do Sul revelam a permanência de ar-raigadas reservas ante um papel mais destacadodo Brasil em seu entorno.

120

conta que a falta de uma política que se poderiachamar de preventiva ou de longo prazo na cons-trução de instrumentos de estabilidade regionalpode gerar conseqüências muito negativas para oPaís. Isso é particularmente visível na atual con-juntura, em que os destinos nacionais são cada vezmais interligados e em que a completa diferencia-ção de um país no seu contexto regional é cadavez menos provável, como se demonstra em ques-tões específicas, como as tendências de contágioregional na área financeira, de aumento daporosidade das fronteiras nacionais ou de genera-lização e homogeneização da imagem dos paísesde uma mesma região pela imprensa internacio-nal, agências de crédito e de “rating” e, muitasvezes, pelos próprios investidores diretos. Emoutras palavras, é uma temeridade imaginar que oBrasil conseguirá alcançar plena estabilidade edesevolvimento em meio a um continente sul-americano empobrecido do ponto de vista eco-nômico, instável do ponto de vista político e dese-quilibrado do ponto de vista social.

Uma terceira idéia, associada à anterior, dizrespeito ao receio de que uma liderança brasileiramais desabrida no continente gere suspicácias,entre os países vizinhos, de veleidades imperialis-tas por parte do Brasil. Minha experiência pessoalno Mercosul é de que eventuais ressentimentospara com o Brasil derivam mais de uma atitude deindiferença ou de desconsideração de efeitos daspolíticas brasileiras sobre o entorno do que pro-priamente de um papel mais ativo e protagônicodo País como formulador e principal patrocina-dor de iniciativas comuns. Para usar uma imagemtosca, o Brasil incomoda mais quando se mexe semnotar a presença alheia, como foi o caso do esta-belecimento do regime automotivo, do que quan-do busca carregar os demais consigo. O ressenti-mento de países vizinhos pode ser gerado nãoapenas por eventuais pressões dos mais fortes, mastambém por uma atitude auto-suficiente, como seobserva de modo exemplar nas relações que Bra-sil e Argentina mantêm com Paraguai e Uruguai.O Brasil ainda não tem uma dimensão internacio-nal e um poder econômico e político que lhe con-firam a condição de líder regional absoluto e in-contestável, mas já possui um peso próprio sufici-ente, tanto em termos econômicos quanto políti-cos, para que seus movimentos repercutam sensi-velmente sobre os países vizinhos e para que co-

mecem a ter certo custo para esses países eventualresistência a iniciativas de coordenação e lideran-ça brasileira.

O que se deve ter em mente é que a capa-cidade do Brasil de exigir dos demais países o cum-primento das normas de integração vigentes e ocompromisso com novas iniciativas e acordos édiretamente proporcional ao engajamento do Bra-sil no projeto integracionista, à assimilação de umagenuína mentalidade de integração. Ainda persis-te uma espécie de “déficit” de liderança brasileira,inclusive na hora de cobrar dos demais países res-peito e lealdade a um projeto de integração comoo Mercosul, porque persiste também nossa ambi-güidade sobre se queremos ou não investir numaintegração de fato e arcar com os custos de umacrescente coordenação com os demais países. Paraficar no âmbito do Mercosul, falta-nos certa de-terminação e “precedência moral” para resolverdefinitivamente questões fundamentais como co-mércio de açúcar ou aplicação de defesa comerci-al intra-zona porque, no fundo, falta-nos a con-vicção de que também de nossa parte nos adequa-remos ao espírito e à norma de uma união adua-neira. Cobramos pouco dos outros países a leal-dade ao Mercosul porque temos dúvidas sobre aconveniência de nossa própria lealdade à iniciati-va.

Sobre esta questão da liderança, proponhoque se proceda a um amplo exercício de reflexãono início do próximo governo a fim de se avaliar:1) O que é ou deve ser a liderança brasileira noMercosul e no continente sul-americano?; 2) Quaisas vantagens e desvantagens de se exercê-la?; 3)Quais os mecanismos de análise dos custos e be-nefícios da liderança brasileira?; 4) Quais os meiospara executá-la?; 5) Que articulação se pode fazerentre os três níveis de exercício de liderança: aparceria com a Argentina, o fortalecimento doMercosul, a crescente integração da América doSul?

Mais concretamente, devemos saber: 1)Qual a melhor maneira de se criar finalmente uminstrumento financeiro do Mercosul, do tipo Ban-co do Mercosul?; 2) Qual o papel que um bancocomo o BNDES, com recursos equivalentes aosdo Banco Mundial, pode exercer no processo deintegração, a começar por modalidades de emprés-timos casados (“tied loans”)?; 3) Quais os custosque o Brasil estaria disposto a pagar para promo-

121

ver uma efetiva incorporação dos dois sócios me-nores do Mercosul?; 4) Em que medida projetoscomo o IIRSA servem de embrião para um efeti-vo engajamento do Brasil como principal catali-zador da infra-estrutura no continente?

3) Institucionalização doMercosul

câmbio, o fato é que a estrutura institucional vi-gente no Mercosul se mostrou muito limitada paraevitar, abrandar ou remediar situações de impassee conflito entre os governos. A virtude da levezainstitucional no momento da bonança se trans-formou no vício da inoperância no momento dacrise.

Quanto aos receios do Brasil ante maioringerência dos demais países sobre sua liberdadede ação, devemos avaliar muito cuidadosamentese os custos de resistir a um mínimo desupranacionalidade não estão se tornando eleva-dos demais a essa altura da evolução do Mercosul,seja porque com a atual estrutura institucional tem-se avançado pouco na construção de acordos enormas comuns, seja porque o próprio tema dainstitucionalização surge freqüentemente comoum dos tabus paralisadores das negociações comoum todo. Em lugar de reagir defensivamente acerto protagonismo uruguaio, creio que o Brasildeveria adotar uma atitude mais aberta e constru-tiva na questão, a fim de encontrar fórmulas deorganização institucional que favoreçam o avançodo bloco sem afetar a autonomia decisória brasi-leira em questões essenciais.

Não se pode esquecer que, se certos as-pectos de supranacionalidade embrionária noMercosul poderiam incidir sobre a liberdade deação brasileira, de igual maneira atingiriam os de-mais parceiros, o que poderia ter um efeito salutarde aumentar o grau de racionalidade das decisõesno bloco e evitar desvios incompatíveis com oMercosul. O exemplo da União Européia é muitoilustrativo de uma incidência supranacional mo-deradora de comportamentos desviantes, e dosefeitos positivos do estabelecimento de um padrãode racionalidade de políticas públicas em diversasáreas, sem afetar no fundo o poder de influênciados mais fortes, como demonstra a condução daquestão monetária, com a evidente precedênciada Alemanha e do espírito do Bundesbank. Mes-mo a história do Mercosul é marcada por exem-plos de incidência positiva do externo sobre o in-terno, como no caso da necessária abertura co-mercial no Brasil e na Argentina nos começos dadécada de 90, que teria sido muito mais difícil emcada país se não houvesse o elemento legitimadorda desgravação tarifária prevista no próprio acor-do do Mercosul.

A imagem interna e externa do Mercosulé afetada de modo negativo pela percepção de que,

Uma questão básica que incide, ao mes-mo tempo, sobre a qualidade do funcionamentodo Mercosul, sobre o grau de engajamento dosquatro sócios e sobre a própria credibilidade ex-terna do bloco é a da institucionalização.

O Brasil tem adotado, desde os começosda construção do Mercosul, uma posição refratá-ria às propostas de ampliação da estruturainstitucional própria do bloco. O argumento tra-dicionalmente usado por nós é o da necessidadeda manutenção de um Mercosul desburocratizado,ágil, assentado num processo decisório flexível, queteria funcionado razoavelmente bem desde o co-meço, sem que os países tivessem que dispendersignificativos recursos humanos e financeiros numaestrutura pesada e centralizadora. Argumento àparte, a motivação fundamental da resistência bra-sileira é uma preocupação muito justificada comos riscos de que o estabelecimento de estruturasindependentes e supranacionais no Mercosul li-mite a liberdade de atuação do país mais forte dobloco e o subordine a interesses e posições dita-das pelos países menores.

Da minha experiência na construção doMercosul, estou convencido de que essa posiçãodo Brasil está se tornando cada vez menos funci-onal seja ao propósito de fortalecer e aprofundara integração entre os quatro, seja ao interesse es-pecífico brasileiro em manter as rédeas da evolu-ção do bloco e evitar desvios indesejáveis. Emprimeiro lugar, o argumento da flexibilidade, le-veza e agilidade das instituições do Mercosul per-deu qualquer apelo pelo simples fato de que o agru-pamento tem sofrido nos últimos anos uma crisebásica de credibilidade derivada dos sinais dedescoordenação e paralisia. Sem querer menospre-zar a dimensão dos fatores negativos que desen-cadearam a crise atual, a começar pelavulnerabilidade externa dos quatro países, comreflexos no nível de crescimento e na questão do

122

na falta de instituições mais permanentes (ou deum “endereço” próprio), o bloco estaria refém daconjuntura, sem lastro de permanência. Como atémesmo a união aduaneira tende a perder relevânciacom o tempo, caso se concretizem as propostas dezonas de livre comércio mais amplas (ALCA, UE-Mercosul) e se avance na desgravação tarifária mul-tilateral, a importância do Mercosul será diretamenteproporcional ao alcance das disciplinas e acordoscomuns nas mais diversas áreas, bem como do ama-durecimento e solidez das instituições do bloco.

O Brasil deu passos muito positivos na di-reção de uma maior efetividade institucional doMercosul, ao apoiar o estabelecimento do tribu-nal permanente e da secretaria técnica. Creio quese deve avançar mais, e para isso devemos come-çar a avaliar, muito concretamente, de modo prag-mático e sem rígidas oposições de princípio, emque aspectos e áreas uma eventual aceitação peloBrasil de elementos de supranacionalidade trazmais ganhos em termos do fortalecimento doMercosul na direção que queremos do que perdassignificativas de autonomia para o País.

4) Processo de tomada de decisõesno Mercosul

por disporem das economias mais industrializa-das do Mercosul e interesses mais amplos em di-versos setores, estão em posição privilegiada paraavançar à frente dos sócios menores do bloco, oque tem provocado reações contrárias de um paíscomo o Uruguai. Ora, a integração das cadeiasprodutivas de Brasil e Argentina em nada afeta aessência do Mercosul – na verdade a reforça —nem prejudica diretamente os sócios menores. Poressa razão, se não há consenso entre os quatro paraenquadrar desde logo o tema no marco jurídicodo Mercosul, nada impede que Brasil e Argentinase valham de instrumentos bilaterais para avançarno tema. Nesse sentido, os acordos bilaterais de1988 constituem uma base jurídica muito apro-priada.

O deslocamento do eixo quadrilateral parao bilateral deve ser adotado sempre que, pordesequilíbrio de prioridades entre os sócios maio-res e menores do Mercosul, Brasil e Argentina es-tiverem em condições de antecipar-se aos demaisna celebração de acordos ou na harmonização deposições em áreas específicas, sem que por issoatentem contra o sentido do Mercosul ou os inte-resses dos outros países. Há diversos pontos daagenda de integração em que Brasil e Argentinatêm objetivos e afinidades que não são necessaria-mente compartilhados por Paraguai e Uruguai, oque recomenda um enfoque bilateralista mais ágil,sem prejuízo da posterior incorporação do temaou decisão ao arcabouço do Mercosul, conformea vontade dos demais governos. Isso não quer di-zer que Brasil e Argentina devam realizar umaintegração inteiramente à parte, nem que se de-vam consagrar expressões que só diminuem a con-fiança e o engajamento dos sócios menores noMercosul, como a idéia de um “Mercosul a duasvelocidades”. Sem alarde ou espíritosegregacionista, Brasil e Argentina podem e de-vem avançar pela via bilateral em áreas de afinida-des mais evidentes, mas sempre de modo aberto àparticipação construtiva e ao eventual interesse deassociação de Paraguai e Uruguai.

Requisito indispensável dessa tarefa é aconsolidação da parceria estratégica com a Argen-tina, que precisa ganhar impulso adicional na eta-pa que se inaugurará com os novos governos aserem eleitos proximamente, em particular no quese refere a melhor consulta e coordenação políti-ca e maior convergência nos projetos de inserçãoregional e internacional dos dois países.

Associada à questão da institucionalizaçãoestá a do processo de tomada de decisões, e aquiapresento alguns breves comentários sobre o temada regra do consenso.

Parece-me ocioso entrar em discussõesmuito teóricas sobre regras alternativas à do con-senso, pelo simples fato de que, de maneira geral,como princípio básico do Mercosul, o requisitodo consenso entre os quatro permanecerá. Issonão significa, no entanto, que se deva abandonaro exame de maneiras práticas de agilizar o proces-so decisório em questões que, por não afetarem aessência do Mercosul e os interesses vitais de umou mais países do bloco, prescindem da aprova-ção dos quatro governos.

Recorro a uma questão muito atual, a daintegração das cadeias produtivas. Antes de maisnada, é preciso esclarecer que não se trata dedirigismo estatal, de “gosplanismo”, mas de bus-car estabelecer, por meio do diálogo com o setorprivado, uma maior interação ecomplementaridade intra-setorial dos parques pro-dutivos nacionais. Nesse caso, Brasil e Argentina,

123

Ainda sobre o tema da tomada de deci-sões no Mercosul, vale uma referência muito par-ticular ao campo financeiro. Nessa área, a regrado consenso pode ser naturalmente obviada pelaintrodução de processos decisórios alternativos,como o voto proporcional típico dos bancos mul-tilaterais. O funcionamento de um futuro Bancodo Mercosul, cuja criação deve ser hoje uma dasprioridades dos quatro países, respeitaria essa ló-gica, a única capaz de tornar atraente a inversãode recursos pelos seus sócios. Aqui abre-se para oBrasil, como o país de maior economia e maiorcapacidade financeira entre os quatro, um espaçode atuação e liderança muito amplo, em especial àfrente de uma política mais sistemática eabrangente de financiamento da infraestrutura desuporte à integração, que me parece mais e maisnecessária. Um Banco do Mercosul, em síntese,oferece a múltipla vantagem de ser um instrumentoeficaz de integração e promoção do desenvolvi-mento regional – porque promoverá a infra-estru-tura física e projetos importantes na área produti-va -, de ser uma iniciativa capaz de conferir amplaidentidade institucional ao Mercosul, de introdu-zir na prática, no sistema decisório do bloco, ovoto ponderado e de constituir um instrumentoefetivo e indiscutível para o exercício de liderançapor parte do Brasil em matérias pontuais de gran-de sentido prático.

Tanto a área financeira quanto a de coor-denação macroeconômica, cambial e monetáriaabrem novos caminhos para o Mercosul, não ape-nas na questão mais específica do processo de to-mada de decisões, mas também no próprio dese-nho geral da integração entre os quatro. Se a pri-meira década do Mercosul foi marcada fundamen-

talmente pela construção de um arcabouço deintegração na área comercial (e o elemento funda-mental é a união aduaneira), talvez o período queagora se inicia seja lembrado mais adiante como ode construção das bases de uma integração finan-ceira e monetária. Há muito o que fazer ainda naárea comercial, a começar pela eliminação dasimperfeições da zona de livre comércio (exclusãodo açúcar, uso de defesa comercial intra-zona) eda união aduaneira (lista de exceções, perfuraçõescom terceiros países), mas é natural que os avan-ços mais significativos do Mercosul concentrem-se daqui por diante em áreas novas, das quais a decoordenação das economias e de financiamentoda integração parecem as mais promissoras.

Para que se alcance este objetivo, é preci-so um renovado e reforçado investimento do Bra-sil no projeto Mercosul. Como eu disse anterior-mente, mais do que nunca é hoje indispensável eviável um efetivo exercício de liderança brasileira.O que nos falta é dissipar quaisquer dúvidas re-manescentes sobre a prioridade que, sem prejuízode outras iniciativas e relacionamentos, o Mercosule o nosso entorno sul-americano devem represen-tar na atuação externa brasileira. Não vejo alter-nativa a que se reconheça de uma vez por todasque a nossa circunstância é cada vez mais um dadoda vida do País, de que a geografia, independente-mente de voluntarismos, é uma realidadeinexorável da evolução econômica e política dequalquer Estado. O Mercosul é a melhor provadisso: não deixa de ser uma vingança tardia dageografia contra a história. Lutar novamente con-tra a geografia, e contra nossa melhor história re-cente, seria um erro.

124

125

Mercosur: más allá de la coyuntura

JUAN IGNACIO GARCÍA PELUFO

As políticas cambiais e monetárias díspares e descoordenadas dos dois maiores sócios do Mercosul,fruto da ausência de uma moeda de referência, contribuíram para o estado de dificuldades em queo bloco se encontra. O avanço rumo a uma união aduaneira ou até monetária deve, por isso, serum projeto a realizar-se no longo prazo, devendo ser precedido e facilitado por outras medidas,como a coordenação macroeconômica, a convergência de metas, a inclusão dos sócios Bolívia e

Chile e o fim das desvalorizações competitivas, tão comuns no período pós-crise de 1999.

Introducción cos de la política económica, es concentrarse enperfeccionar la zona de libre comercio, enfatizandolos aspectos de facilitación de comercio y los me-canismos defensivos contra las distorsiones a lacompetencia provenientes de las empresas o de lapolítica del socio, en una estrategia de integraciónmínima.

El trabajo tiene cuatro secciones: laprimera, se refiere al contexto internacional y re-gional dentro del cual los países del Cono Surrealizaron sus opciones de inserción al mundoglobalizado, de las que nace el Mercosur. En estaetapa, Brasil y Argentina coordinan su integraciónal sistema internacional de comercio pero, a la vez,optan por estrategias disímiles de inserción a laglobalización financiera. Esta divergencia seconstituiría, con el paso del tiempo, en la dificultadprincipal para el buen funcionamiento del acuerdo.En la segunda sección, se discute el modelo deintegración definido en el Tratado de Asunciónque prioriza lo arancelario y pospone laconsideración del régimen cambiario y la moneda.Este modelo, inspirado en la experiencia europea,desconoce el hecho, relevante en el Mercosur, decarencia de una moneda de referencia propia, quedeja latente la posibilidad de devaluaciones com-petitivas del socio. Los esfuerzos realizados previoa Ouro Preto para lidiar con este tema se frustraronen virtud de aquella divergencia en las estrategiasde inserción al mundo de los países mayores delMercosur. En la tercera sección se analizan algunosaspectos estructurales en el Mercosur que explicanparte importante de las dificultades del acuerdo;por último, en la cuarta sección, se presentansugerencias para la agenda futura de la integración.

El Mercosur nace como una estrategia deinserción autónoma al mundo globalizado de losprincipales países del Cono Sur. Las condicionesde la economía mundial a mediados de la décadade los ochenta constituyeron el estímulo para dichaestrategia; las nuevas actitudes políticas entre lospaíses de la región que acompañaron elresurgimiento de los gobiernos civiles en Argenti-na y Brasil fueron, por su parte, el catalítico queprovocó la instalación del Mercosur a principiosde los noventa. A más de 10 años de su creación,los países que integran dicho acuerdo estánatravesando severas dificultades económicas y elMercosur, como consecuencia, está en completodesarreglo. Sin otro argumento más que el prove-niente de la sabiduría convencional que luego dela tormenta viene la calma, es de esperar que laactual coyuntura sea superada y las economías delCono Sur retomen la ruta del crecimiento.

Cuando la región entre en esta nueva fasede crecimiento, los gobiernos de los países delMercosur se verán frente al dilema de profundizarla integración o mantener el compromiso al míni-mo. El propósito de este artículo es demostrar quela opción por la profundización implica un cam-bio de énfasis en la agenda, de la discusión de loarancelario hacia un tratamiento más integral delas motivaciones de los países sobre sus estrategiasde inserción al mundo y la coordinación de lasmismas, tanto en sus aspectos de integración alsistema internacional de comercio como deinserción al mercado de capitales global. La alter-nativa a este esfuerzo por la profundización y lapuesta en común de los grandes temas estratégi-

126

El contexto internacional La otra faceta característica de laglobalización se refiere a los mercados de capitales.Es el fenómeno de la asignación de capitales pri-vados a escala mundial que ha crecido de maneraasombrosa en lo últimos años. Los flujos decapitales privados han adquirido una importanciasin precedentes en la explicación de la actividadeconómica de los países periféricos receptores delos mismos. Una característica de este nuevofenómeno es que, al contrario de lo queafirmábamos para el comercio, la disciplina inter-nacional se ha aflojado. Existen menos reglas,debido a la caída de los acuerdos de Bretton Woods,la ruptura del patrón oro-dólar y la incapacidad delos organismos financieros internacionales (el Ban-co Mundial y el FMI) para domesticarrazonablemente este fenómeno y susconsecuencias2 . Por esta razón la globalizaciónfinanciera revela mayores incertidumbres que sucontraparte comercial y deja libre mayor númerode opciones para la inserción a la misma. El mun-do de la globalización financiera no tiene un ordenequivalente al que existe en el mundo del comer-cio: es un mundo de mercados e inversores y lainserción no se refiere a establecer acuerdos congobiernos e instituciones, sino de sujetarse a reglasque logren, por un lado, poner en valor las opor-tunidades de inversión y, por otro, disminuir elriesgo, de manera de atraer eficazmente el capitalprivado disponible a escala mundial para financiarel propio crecimiento.

El acercamiento argentino-brasileño

Las dos facetas de la globalización

Las últimas dos décadas del siglo XX sehan caracterizado por la crecienteinterdependencia de las economías a nivel casiplanetario, con un gran crecimiento del comercio,de la circulación del capital, la tecnología, lainformación y los procesos de difusión cultural.Este fenómeno ha sido bautizado comoglobalización. Desde el punto de vista de lasopciones de política económica frente a estarealidad, resulta útil distinguir dos facetas de laglobalización: una, tiene relación con el comercio;la otra con el capital. Esto no implica afirmar queno existan otros aspectos vinculados al fenómenode la globalización, relevantes en la vida de la gen-te, como lo estrictamente cultural, por ejemplo;sin embargo, cuando se habla de la insercióneconómica de un país al mundo globalizado, loque atañe principalmente a sus políticaseconómicas, se está haciendo referencia fundamen-talmente a la modalidad de integración a esas dosfacetas componentes de la realidad económica in-ternacional.

En lo referente al comercio internacional,éste ha tenido un gran crecimiento en las últimasdécadas. Lo característico de este proceso ha sidola creciente apertura de las economías y eldesarrollo sistemático de instituciones y normativasdestinados a regularlo. El comercio ha transitadoun proceso de creciente liberalización, sujeto areglas de aplicación universal impuestas con mayordisciplina por los principales actores a través de laOrganización Mundial de Comercio (OMC).Dicha organización agrupa hoy más países, abar-ca más disciplinas y aplica su normativa con mayorpoder coercitivo1 . La globalización del comercioofrece algunas certidumbres: para crecer hay queparticipar en el sistema internacional de comer-cio; esto implica sujetarse a reglas, tal como se hanredactado en el OMC. De acuerdo a dichas nor-mas, las alternativas de inserción a dicho sistemason dos: la inserción independiente o en conjuntocon otros países a través de un acuerdo de comer-cio preferencial sujeto a determinada disciplina.

A mediados de los ochenta, se produce uncambio político de importancia en el Cono Suramericano que viene de la mano de los nuevosgobiernos civiles de la región. En aquella época,los gobiernos de Alfonsín y Sarney transformaronlas hipótesis de conflicto permanente entre Ar-gentina y Brasil en una estrategia de cooperación,destinada a descargar la región de componentesde seguridad militar y establecer al Cono Sur comozona de paz. Este hecho trascendente opera,además, en lo económico como un catalítico por

1 Este hecho de un comercio más abierto y más estructurado, no significa que el comercio sea más equitativo. Los países exportadores deproductos agrícolas de clima templado son testigos de primera línea de la falta de equidad de las reglas de comercio internacional.2 Un ejemplo de esta situación lo constituye el rescate a Méjico en la crisis de 1995, en el que la participación del FMI fue solo del 15% deltotal de recursos comprometidos en el mismo.

127

el regionalismo como forma de inserción a laglobalización del comercio3 . Sin embargo, en estaprimera etapa se establecieron acuerdos deintercambio compensado, inspirados en los viejosconceptos de “regionalismo-fortaleza” que, a lapostre, no prosperaron.

Para que el proceso de integracióneconómica finalmente se instalara, se requeríandos condimentos adicionales: en primer lugar, laaplicación de una política de apertura comercialen cada uno de los países, mas en línea con loaceptado internacionalmente; en segundo lugar,la renuncia al nivel de las elites del país mayor delacuerdo de cierto grado de autonomía en ladecisión de las políticas. Este giro se produce aprincipio de los 90 con los gobiernos de Menemy Collor. En esta época se incorporan definitiva-mente al acuerdo Paraguay y Uruguay, se firmael Tratado de Asunción y comienzan lasnegociaciones para el desmantelamiento de lasbarreras aduaneras en el comercio recíproco y laconstrucción del arancel común. Se establece, deesa manera, por primera vez, una transferenciade la individualidad nacional a un órganonetamente latinoamericano como intermediariopara la inserción el mundo.

También en esta época, Argentina y Bra-sil definen sus estrategias de inserción a laglobalización financiera, pero de forma nocoordinada. Mientras que Argentina adopta unaestrategia de inserción completa a los mercadosde capitales del mundo, Brasil pretende unainserción autónoma, defensiva respecto a laglobalización financiera. La estrategia argentinase basó en la adopción de un patrón monetarioexterno, la apertura de la cuenta capital y lainserción internacional del sistema financiero. Laestrategia de Brasil se construyó sobre unamoneda fiduciaria propia, el control de cambiosy restricciones al sistema financiero doméstico.Ambas estrategias, no coordinadas, resultaron, ala postre, incompatibles para el buenfuncionamiento de los acuerdos comerciales queestablecieron el Mercosur y, además, no lograronsus objetivos de estabilidad y crecimiento debidoa inconsistencias internas en dichas estrategiasque hicieron crisis a fines de los noventa.

El modelo de integración del Mercosur

El Tratado de Asunción que creó elMercosur, define un modelo concreto para llevara cabo la integración económica. Dicho modelo,inspirado en la experiencia europea, se basó en uncronograma detallado de liberalización para elcomercio recíproco y otro de construcción yadopción del arancel común, elementos queconstituyeron el ancla para el compromiso deintegración. Esto es, un modelo que implicaba laliberalización comercial e integración conjunta alsistema de comercio internacional y lacoordinación posterior de un conjunto amplio depolíticas compatible con aquellos acuerdos. Talcomo en el modelo europeo, no rigió el “singleundertaking”, sino un orden de prelación de losacuerdos: desde la zona de libre comercio, pasandopor la unión aduanera y el mercado común,llegando a la unión económica. Ese fue el caminoadoptado en el Tratado de Asunción: garantizarun grado de integración importante al inicio,imponer con ello un compromiso a favor de laintegración e iniciar un proceso de coordinaciónde políticas para compatibilizar las estrategias detodos los países del Mercosur respetando las eta-pas del modelo europeo.

La primera etapa contemplada en dichomodelo; esto es, el establecimiento de la uniónaduanera, se llevó a cabo en los plazos previstospor el Tratado y quedó consagrada en los Proto-colos de Ouro Preto del año 1994. Este éxito de lanegociación se explica, entre otras razones, por lacoincidencia de objetivos de la política comercialde los dos países mayores del acuerdo. Lamodalidad de inserción al sistema internacional decomercio coincidía en mayor medida entre Argen-tina y Brasil. En particular, la política comercial deambos países y los consensos sociales tejidos entorno a la misma, priorizaban el acceso preferenteal mercado del vecino como forma de consolidarel crecimiento industrial, compensar las asimetríasimplícitas en las reglas de comercio internacionaly evitar el aislamiento comercial derivado de lacompetencia del NAFTA por los mercados delhemisferio. Ambos países, adicionalmente,favorecían el tratamiento multilateral de las

3 En esta etapa se incorpora a las conversaciones el Presidente Sanguinetti de Uruguay, constituyéndose de esta manera el embrión de loque pocos años después sería el MERCOSUR.

128

cuestiones de comercio respecto a las estrategiasalternativas de adhesión a alguno de los grandesbloques comerciales existentes. En esta estrategia,la combinación de fuerzas a escala sudamericanaprometía mejorar el posicionamiento de la regióncomo global players y aumentar su influencia en elámbito de la OMC a la hora de la redacción de lasreglas que regulan el comercio.

El modelo europeo de integración, en elque se había inspirado el Tratado de Asunción, noestablecía, en cambio, la misma urgencia para laintegración monetaria. En el orden de prelaciónentre las etapas de la integración que contempladicho modelo, la integración monetaria se consi-dera en las últimas etapas. Este enfoque fue funci-onal al contexto monetario específico en el que sedesarrolló la Unión Europea, donde los acuerdosmonetarios y cambiarios preexistentesdeterminaron el orden de los acuerdos deintegración que posteriormente consagraran loslibros de texto. La Unión Europea se construyósobre la base de Bretton Woods, primero, y del mar-co alemán como moneda de referencia, después.Esto explica por qué la negociación en Europapudo concentrarse en los aspectos arancelariosantes de perfeccionar los acuerdos vinculados alos cambios y la moneda.

En el Mercosur, sin embargo, no existíauna moneda de referencia y, por lo tanto, no eraconveniente profundizar en la línea de los acuerdoscomerciales, sin avanzar simultáneamente en algúntipo de arreglo monetario. La carencia de unamoneda de referencia y su principal consecuencia:la descoordinación de las estrategias de insercióna la globalización financiera por parte de Argenti-na y Brasil, sometían al bloque a la amenaza de lasdevaluaciones competitivas, aún proveniente de lossocios mayores. Esta amenaza fue anticipada enlas negociaciones previas a Ouro Preto. En aquelmomento, las delegaciones analizaron el proble-ma de las devaluaciones competitivas y se propusoestablecer algún tipo de restricción sobre laaplicación de este tipo de políticas o, alternativa-mente, establecer instrumentos compensatoriospara enfrentar sus consecuencias.

Con este objetivo, en el año 1993 seestableció un Grupo de Alto Nivel para avanzar enel tema. Este grupo discutió dos enfoques: uno,propuesto por Argentina, que implicaba armonizarlos regímenes cambiarios sobre la base de tipos fijos

respecto al dólar y establecer un programa decoordinación macroeconómica. Esta estrategiaimplicaba la integración monetaria del Mercosursobre la base de la adopción de un patrón monetarioexterno, tal cual había sido la estrategia de insercióna los mercados de capitales del mundo por Argen-tina desde inicio de los noventa. Sin embargo, estaestrategia era incompatible con la estrategiabrasileña, que intentaba una inserción autónomabasada en el desarrollo de una moneda fiduciariapropia y no sujeta a las reglas que imponía laconvertibilidad. Estas divergencias en la políticamacroeconómica no eran una discrepancia menor,fruto de opciones coyunturales que podían ser cam-biadas una vez de hacerse evidente la convenienciade optar por la política del otro; por el contrario, loque aparecía como una discrepancia en las políticasde ajuste de corto plazo, en donde Argentinapriorizaba las reglas y Brasil optaba por ladiscrecionalidad, eran parte de opciones de políticamás fundamentales muy difíciles de modificar.

Consciente de las dificultades de alcanzarun acuerdo de integración monetaria en esa etapade la negociación, la delegación de Brasil sugirióotro enfoque que se refería a las respuestas depolítica de los socios del Mercosur frente a unadevaluación competitiva por parte de uno de ellos.En este enfoque, se proponía monitorear laevolución de la relación entre los tipos de cambioreales, estableciendo una franja máxima defluctuación admitida. Si el tipo de cambio realescapaba de esa franja se establecía la posibilidadde aplicación de medidas compensatorias por partede los socios. Estas discusiones, sin embargo, nolograron consenso y no pudieron concretarse, porlo tanto, en un protocolo específico en Ouro Preto.

En el año 1999, Brasil devalúa el real, loque constituyó una mejora dramática de lacompetitividad del socio mayor respecto a los pa-íses de menor tamaño. Se abre, así, un período demás de tres años en el cual la moneda brasileñaflota, mientras que Argentina se mantiene aferra-da al régimen de la convertibilidad. La persistenciaArgentina en la caja de conversión fue unademostración concluyente del papel central de estapolítica en su estrategia de inserción internacio-nal. A principios del año 2002, Argentina abando-na la convertibilidad, luego de casi 4 años derecesión. A partir de ese momento, los tipos decambio de todos los países de la región flotan unos

129

contra otros. Los regímenes cambiarios ahoracoinciden; pero la desintegración monetaria en elMercosur es máxima.

Los problemas

imposibilitada, además, de pretender laconsolidación de una moneda propia luego de laexperiencia de hiperinflación de la segunda mitadde los ochenta, adoptó el patrón dólar. En estascondiciones, las alternativas abiertas a lanegociación eran básicamente dos: el cambio deestrategia en Brasil y la adopción de un patrónmonetario externo para todos los países delMercosur o, alternativamente, la adopción de me-canismos defensivos para atenuar los efectoseconómicos de las disparidades en los regímenescambiarios, tal lo que había sido negociado previoa OuroPreto, de acuerdo a lo que se comentó másarriba. Ninguna de ambas alternativas logró, sinembargo, plasmarse en un acuerdo.

Los regímenes cambiarios incompatibles,la unión aduanera y la asimetría de tamaños

Los efectos negativos de eventualesdevaluaciones competitivas del país socio, estánmagnificados en el Mercosur por dos razonesprincipales: en primer lugar, por el carácter deunión aduanera del acuerdo; en segundo lugar, porla asimetría de tamaños entre los países que lointegran. El arancel común, en tanto implica algúngrado de desvío de comercio, agrava lasconsecuencias de la inestabilidad cambiaria ymonetaria del socio. El impacto de la devaluacióndel real en al año 1999 sobre la actividad en Ar-gentina constituye un buen ejemplo de este pro-blema. La devaluación en Brasil contribuyó a unacaída del 7% en el nivel de actividad del tercertrimestre del año 1999 en Argentina. Sin embar-go, este promedio se componía de una caída del22% de las actividades predominantemente ori-entadas hacia el mercado de Brasil y del 2% delresto. El caso más significativo lo constituyeronlas actividades Brasil-dependientes; esto es, aquéllascuyo comercio existe exclusivamente por losacuerdos discriminatorios y que no pueden com-petir en mercados alternativos. El sectorautomotor, por ejemplo, cayó casi el 50% en sunivel de actividad en aquel año.

El problema de la unión aduanera consis-te en que el desvío de comercio está implícitamentepactado en el arancel y no puede corregirse unila-teralmente. En la zona de libre comercio haytambién un acceso discriminatorio y por lo tantoun potencial desvío de comercio; sin embargo, en

La carencia de una moneda de referencia

La experiencia de la última década ha mos-trado los efectos negativos para el funcionamientode los acuerdos comerciales de la convivencia deregímenes cambiarios disímiles desde 1999 al 2001.La explicación de la ocurrencia de esta situacióndebe buscarse en el hecho que, al contrario de otrasexperiencias, en el Mercosur la moneda del mayormercado no puede ser tomada como referenciapara el resto. Otras experiencias, como la UniónEuropea o el NAFTA, han sido construidas sobreuna moneda de referencia y sobre los mercadosde los países que emiten dicha moneda4 . En elMercosur, en cambio, la moneda del mayor mer-cado tiene carencias como para constituirse en eleje del sistema.

Una moneda para poder constituirse enmoneda de referencia para otros países debe seruna moneda de calidad; esto es, debe satisfacer lasfunciones del dinero como unidad de cuenta,medio de pago y depósito de valor. Para que unamoneda fiduciaria pueda cumplir estas funcionesdebe estar basada en la confianza del público enlas instituciones fiscales y monetarias sobre las quese asienta la estabilidad de la moneda. Los paísesque hoy componen el Mercosur no han sidoexitosos en desarrollar estas instituciones. Por estarazón, ninguna de sus monedas, incluso la del paísmiembro de mayor mercado, puede ser conside-rada como la moneda de referencia para el resto.

Esta situación explica por qué cada unode los países optó por políticas cambiarias ymonetarias descoordinadas, que implicaban, a suvez, diferentes maneras de inserción a laglobalización financiera. Brasil, que es un país con-tinental, ha intentado tradicionalmente unainserción autónoma al mundo. Con referencia almercado de capitales global esto significaba optarpor la moneda fiduciaria propia. Argentina, máspreocupada por captar los flujos externos decapitales para financiar su crecimiento e

4 Las devaluaciones competitivas, si suceden, son de la moneda de los países con mercado chico respecto a la moneda del grande. En elMERCOSUR sucedió lo contrario.

130

dicho arreglo, los países socios mantienen ladiscrecionalidad sobre la política arancelaria y, porlo tanto, su autonomía para incidir sobre dichadiscriminación y reducir los costos asociados aldesvío y la inestabilidad del socio. En la uniónaduanera, por el contrario, se ha pactado ladiscriminación, de manera que los socios no tienenesa libertad. De ahí que en la unión aduanera losacuerdos de coordinación destinados a atenuar losefectos de la inestabilidad de un socio sean másimportantes que en la zona de libre comercio.

Las consecuencias negativas de ladisparidad de regímenes cambiarios y de lainestabilidad macroeconómica del socio, no seríantan importantes si el Mercosur presentase mayorequilibrio de tamaños entre las economías que lointegran. Sin embargo lo característico de esteacuerdo es precisamente lo contrario. Este hechoamplifica el problema. Las economías menores sonextremadamente vulnerables a la inestabilidadmacroeconómica del socio. Una devaluación de lamagnitud de la ocurrida en el año 1999 en Brasiltiene un efecto devastador sobre la economía delos países menores. En general, cualquier distorsióna la competencia que provenga de la política o delas empresas del país grande, tiene un efecto des-proporcionado sobre la economía del chico.

¿Qué hacer respecto a la agenda futura?

El cambio del orden de prelaciónde los acuerdos

del ahorro externo y es vulnerable frente a loscambios en las percepciones de riesgo de los in-versores privados sobre la economía del país. ElMercosur construido sobre opcionesincompatibles de inserción a la globalizaciónfinanciera no constituyó de gran ayuda para sorte-ar estos problemas; sin embargo, claramente, elMercosur no fue la causa de los problemas y, porotra parte, podría constituirse en una parte de susolución futura.

El Mercosur ha sido, en nuestra opinión,una estrategia adecuada de inserción al sistemainternacional de comercio. Es probable, yaconsejable, que los países del Cono Sur norenuncien a este instrumento de política que hasignificado un progreso considerable en lacapacidad de interlocución sudamericana con elresto del mundo. Sin embargo, para darconsistencia a este acuerdo, se requiere, ahora,coordinar la estrategia de inserción a los merca-dos de capitales globales. Para ello, es necesarioun cambio de énfasis en la agenda deprofundización del Mercosur. Hasta ahora,profundizar ha significado uniformizar el arancelexterno; sin embargo, seria conveniente posponereste objetivo a favor de un esfuerzo sistemáticohacia la integración monetaria. Los argumentos eneste sentido, han sido desarrollados más arriba eneste artículo: la unión aduanera, por sus efectosde desvío de comercio, amplifica los efectos ne-gativos de la inestabilidad macroeconómica delsocio y reduce, adicionalmente, el menú deopciones de política para mitigar los efectosindeseados de las mismas. En el Mercosur, con-trariamente a la experiencia europea, dada sus ca-racterísticas estructurales, de inexistencia de unamoneda de referencia y de gran asimetría detamaños entre los países que lo integran, losarreglos monetarios deberían preceder a la uniónaduanera.

Existen además otros argumentos a favorde posponer la consideración del arancel común:en primer lugar, el arancel común fue el principalobstáculo para extender al Mercosur a países cuyahistoria y geografía impone su inclusión, comoBolivia y Chile, en contra de la opinión generali-zada en todos los países del Cono Sur, queconsideran dicha extensión como prioritaria. Ensegundo lugar, en la medida que avancen lasactuales negociaciones con el ALCA y la Unión

Los países del Mercosur están hoyatravesando una tormenta económica de propor-ciones. No es ajena a esta situación, laimplementación de opciones de inserción al mun-do globalizado que no fueron consistentes. Con elbeneficio de la perspectiva, podemos afirmar quela inserción completa al mercado de capitales glo-bal es muy riesgosa sin resolver el problema delprestamista de última instancia del sistemafinanciero. Esto requiere de un acuerdo monetariocon el país emisor de la moneda que constituye elpatrón monetario adoptado. A su vez, la inserciónautónoma sólo puede ser exitosa cuando laeconomía genera ahorro y lo canaliza a la inversióndoméstica, en montos suficientes como paramantener una tasa razonable de crecimiento; delo contrario, la economía mantiene su dependencia

131

Europea, el arancel común se convertirá en unainnecesaria discriminación a favor de estos gru-pos de países y en contra del resto del mundo. Poresta razón, el arancel común no puede constituirsu símbolo o el factor de “plus” del acuerdo frentea otros acuerdos comerciales que se realicen en elfuturo.

Estos argumentos no implican, sin embar-go, dejar de incluir el compromiso de arancelcomún en el Mercosur. Lo que aquí se sugiere esun cambio en el orden de prelación de los acuerdos,para adaptarlos a las características propias de lospaíses que lo integran. La estrategia sobre el arancelcomún debería respetar tres restriccionesprincipales: en primer lugar, debería ser lo sufici-entemente bajo y uniforme como para permitir laincorporación plena de Chile y Bolivia. En segun-do lugar, debería respetar la política de los paísesmayores, que contemplan periodos adicionales deprotección a su mercado interno. Esto implica queun arancel bajo no es posible de aplicarse en elcorto plazo. Por último, el arancel común deberíaregir solo cuando hayan sido superados los pro-blemas derivados de las devaluaciones competiti-vas del socio. Estas restricciones puedencontemplarse fijando un arancel para su adopciónen el largo plazo, mucho más bajo y uniforme queel actual, para ser alcanzado por convergencia porlos cuatro países del Mercosur y sus dos asociados.

La integración Monetaria en el Mercosur

En materia de integración monetaria haydos alternativas abiertas al Mercosur: la adopciónde un patrón monetario externo o la creación dela moneda propia. La primera de estas alternativaspuede tener varias versiones: desde la caja deconversión con el mantenimiento de las monedasnacionales a la adopción del dólar como el mediocirculante. Esta alternativa requiere, porconsistencia, algún acuerdo con el país emisor(Estados Unidos) de la moneda de referencia (dó-lar) a los efectos de resolver los problemas vincu-lados al señoreaje y, principalmente, la función deprestamista en última instancia del sistemafinanciero. La probabilidad de adopción de estaalternativa es escasa; conspiran en su contra dosargumentos principales: en primer lugar, no esclaro que Estados Unidos esté dispuesto a partici-

par en un arreglo monetario como lo exige estaestrategia; en segundo lugar, esta opción es con-traria a la opinión en los países mayores, en espe-cial de Brasil, sobre el rol del país en el mundo ysu inserción autónoma a la economía internacio-nal. Por ambas razones, es mucho más probableque el Mercosur se oriente dentro de una estrategiapara establecer una moneda propia.

El establecimiento de una monedafiduciaria que cumpla eficazmente con las funcio-nes del dinero no es algo sencillo. El valor de unamoneda fiduciaria y su funcionalidad dependen dela credibilidad de las instituciones fiscales ymonetarias sobre las que se asienta. Como seexpresó más arriba, los países del Mercosur no hansido muy exitosos en construir dichas institucionesy, en el momento actual, están peor parados quenunca para emprender dicha tarea. De manera quela opción por una monedad propia es,necesariamente, un objetivo de largo plazo.

Teniendo en cuenta que la moneda propiaes un escenario técnica y políticamente lejano, pa-rece más interesante diseñar una transición condicho objetivo. Esta transición debe tener encuenta los siguientes aspectos:

En todos los casos es necesario convergera determinadas metas monetarias, de tasa deinterés, déficit fiscal e inflación. La reducción oeliminación de la volatilidad cambiaria requiere dela instrumentación conjunta y negociada - hastaen sus aspectos cuantitativos - de las políticasmonetarias y fiscales. En este sentido, los trabajosque se han venido realizando en el Grupo de AltoNivel sobre Coordinación Macroeconómica,creado por la decisión 6/99 del Grupo MercadoComún, en relación con la elección de las variablesrelevantes para armonizar y su correcta mediciónsobre bases comparables, constituye un pre-requi-sito imprescindible para las futuras etapas deprofundización de los acuerdos.

Si bien la coordinación macroeconómicaconstituye una condición necesaria para evitar lavolatilidad de los tipos de cambio, la experienciade funcionamiento de los tipos flexibles a partirde los setenta demuestra que dicha coordinaciónno constituye condición suficiente. La experienciacon los tipos de cambio entre el dólar, el euro y elyen, demuestra este punto. Las tres monedascorresponden a tres grandes áreas de estabilidad

132

monetaria y con considerable convergencia (la tasade inflación en las tres áreas es inferior al 2,5%);sin embargo, los tipos de cambio entre esas tresmonedas mostraron volatilidad significativa.Existen otros ejemplos en la historia reciente desituaciones semejantes. Por esta razón, el arreglomonetario destinado a limitar la volatilidad cam-biaria en el Mercosur, debería contemplarestablecer relaciones de cambio estables entre lasmonedas de los países del acuerdo.

La etapa actual de desarrollo monetario einstitucional de nuestros países aconsejan dardebida consideración al mecanismo transitorio dela fijación a una referencia externa como, porejemplo, una canasta de monedas relevantes. Esteprocedimiento constituye la forma más sencillapara coordinar una convergencia macroeconómica,ir estableciendo una reputación de manejo orde-nado de los asuntos monetarios y fiscales y darseel tiempo necesario como para construir el marcoinstitucional que permita el buen funcionamientode una moneda propia

La baja probabilidad de concretar algúnacuerdo con Estados Unidos, que contemple elproblema del prestamista en última instancia y lasupervisión del sistema financiero, impone enca-rar, durante el periodo de transición, la creaciónde instituciones que faciliten la generación deahorro interno y su canalización a la inversióndoméstica, a los efectos de minimizar ladependencia del financiamiento externo. Una fór-mula institucional probada en la experiencialatinoamericana es el modelo de Chile, queconsistió en la reforma de la Seguridad Social so-bre la base de las cuentas personales, laadministración privada de los fondos de pensio-nes y el desarrollo de instituciones e instrumentosde mercados de capitales, cuya función es canali-zar dichos fondos a la inversión doméstica.

Consideraciones finales

que una consideración exhaustiva de los temas aincorporar en el futuro. Este trabajo se propone,más bien, hacer explícita una metodología deanálisis para el diagnóstico y una propuesta de re-forma más allá del diagnóstico concreto y lapropuesta ofrecida. Esta metodología parte de laconstatación del Mercosur como una intento deinserción autónoma al mundo de los principalespaíses del Cono Sur americano, tal como esexpresado en forma recurrente por sus elites.

El segundo aspecto de la metodología con-siste en tomar en consideración las restriccionesque se enfrentan para la configuración del mode-lo. El contexto mundial impone una serie derestricciones, expresadas en reglas, algunas escri-tas y otras no, que es necesario respetar. Adicio-nalmente, no menos importante, las característi-cas propias de los países que se integran imponen,también, restricciones al Mercosur posible. Entreestas últimas se destacan dos: en primer lugar, laasimetría de tamaños entre los países que lointegran. Este hecho amplifica el impacto de lasdistorsiones en el funcionamiento de los acuerdos.Los efectos de la inestabilidad económica o de lasayudas del Estado en la economía grande, puedentener un efecto devastador sobre las economíaschicas. De aquí se deduce la necesidad de eliminardichas distorsiones como, por ejemplo, a travésde arreglos cambiarios y monetarios pari pasu losacuerdos comerciales; pero este hecho tiene,también, relación con el tema más general de losarreglos institucionales que salvaguardendebidamente el interés de todos los países socios.

La segunda restricción al interior delMercosur es la carencia de una moneda dereferencia. Esto nos conduce al problema de laelección de los arreglos monetarios, el patrónmonetario, el régimen cambiario, la estructura delsistema financiero. Sin embargo, el problema dela inserción autónoma al mundo, mas que unadecisión sobre dichos aspectos, es una cuestiónde generación de ahorro interno y su canalizacióna la inversión doméstica. Así como la inserciónautónoma al sistema internacional de comercio noes una cuestión de aranceles altos o bajos, sino dela capacidad de tener una industria competitiva, lainserción autónoma a la globalización financierano es, tampoco, un tema de control de cambios,restricciones al sistema bancario doméstico o lamoneda fiduciaria propia, sino de lograr unaindependencia relativa del mercado de capitales

En este artículo se pone énfasis en laimportancia de los arreglos monetarios para elbuen funcionamiento de los acuerdos comercialesen el Mercosur. La experiencia de una década defuncionamiento de dicho acuerdo avala estaconclusión. Sin embargo, esto no agota la temáticade la agenda futura de la integración; constituyemás un ejemplo de los problemas que se enfrentan,

133

mundial para financiar el crecimiento. Con esteobjetivo, la experiencia chilena de reforma de laSeguridad Social y de desarrollo del mercado decapitales doméstico, constituye un exitoso mode-lo de inserción autónoma a considerar, quizás elúnico para un país emergente.

Las alternativas abiertas para el futuro son,por tanto, dos: una, es la profundización, querequiere incluir en la agenda estos temas a quehacíamos referencia, que incluyen los instrumen-tos a usar para la movilización del ahorro domés-tico en la financiación del crecimiento de la regióny suponen un alto grado de renuncia de autonomíapara la determinación de la política en favor delconjunto. La otra, es ensayar una estrategia deintegración más débil, poniendo el énfasis en elcomercio libre de bienes, los instrumentos defacilitación del comercio y la defensa contra lasprácticas anticompetitivas del socio.

Referencias

Development: An Overview of Policy Issues;in Coping with Capital Surges.

FRITSCH, WINSTON. A iniciativa Bush na áreado comercio: una análise das escolhas estratégi-cas. Río de Janeiro. 1989

IGLESIAS, ENRIQUE. Globalización eIntegración Regional: Consecuencias para Amé-rica latina. Washington D.C. 1997

MUNDELL, ROBERT. Opciones del sistemamonetario y la economía mundial. Revista deeconomía-Segunda Epoca Vol. VII N°2-BancoCentral del Uruguay. 2001

POU, PEDRO. Opciones monetarias para elMercosur. Montevideo: Banco Central delUruguay. Jornadas de Economía. (Conferenciano publicada). 1999

SOARES DE LIMA, MARIA REGINA YHIRST, MONICA. O Brasil e os Estados Uni-dos: Dilemas e Desafios de uma Relacao Com-plexa. Temas de política externa brasileira II.

VAZ, DANIEL. Mercosur: from the Treaty ofAsunción to Ouro Preto. Montevideo: BancoCentral del Uruguay. 1996. (No publicado)

ACHARD, DIEGO; FLORES, MANUEL YGONZALEZ, LUIS. Las elites argentinas ybrasileñas frente al MERCOSUR. Buenos Aires:BID-INTAL.1994

ACHARD, DIEGO; GARCIA PELUFO, JUANY GONZALEZ, LUIS. América latina aprincipios del siglo XXI: Integración, Identidady globalización. Bogotá: BID-INTAL. 2001

DA MOTTA VEIGA, PEDRO. Brasil frente alMercosur: Economía y política en el procesode integración. Montevideo. SID. 2000

DAVRIEUX, ARIEL. Reinserción internacionaldel Uruguay y reestructura productiva en los 80;perspectivas para los 90. Montevideo. 1990 (Nopublicado).

DEVLIN, ROBERT; ESTEVADEORDAL,ANTONI; KATONA, ANDREW. What is newin the New Regionalism in the Americas. Wa-shington D.C. : BID. 2000

DEVLIN, ROBERT; FFRENCH-DAVIS,RICARDO; GRIFFITH-JONES,STEPHANY. Surges in Capital Flows and

134

135

Reflexiones sobre el Mercosur

DIDIER OPERTTI BADÁN

O futuro do Mercosul deve ser examinado a partir dos planos interno e externo.No plano interno, constata-se uma progressiva dissociação entre os mecanismos políticosexistentes e o propósito de manutenção e aprofundamento da integração. No plano exter-no, o Mercosul carece de maior concertação entre seus sócios para as negociações comoutros blocos e países. Essas carências, que debilitam a solidez do bloco, podem ser me-lhor atendidas por mecanismos institucionais mais independentes e centralizados, comoum Tribunal Permanente e uma Secretaria Técnica. Na avaliação do autor, o natural jogode estratégia nacional de cada Estado não deve neutralizar ou substituir a articulação regi-onal em torno da identificação e defesa do “interesse comunitário” e de sua “harmonia”com os interesses nacionais.

Precisiones del autor

Si hemos entendido correctamente el ob-jetivo de este ejercicio de reflexión, sirvan lasnuestras como expresión de naturaleza personal yde contribución, si así fu

ere aceptada, al diálogo entre quienesbuenas razones tenemos para ocuparnos delMercosur y su futuro, más allá de nuestras funcio-nes públicas, siempre a término.

I. IDENTIFICACIONNECESARIA

Con la firma del Tratado de Asunción eldía 26 de marzo de 1991 quedó sellado uncompromiso vinculante calificado por los funda-dores como un esfuerzo tendiente al desarrolloen forma progresiva de la integración de AméricaLatina, conforme al objetivo del Tratado deMontevideo de 1980.

Por su parte el Protocolo de Ouro Preto(Dic.1994), le dará en lo institucional una estructuraque ha mantenido, en esencia, su vigencia; aquínace la “personalidad jurídica de Derecho Inter-nacional” del organismo intergubernamentalMercosur.

Los Protocolos de Brasilia (17.XII.1991) yde Olivos (Buenos Aires, República Argentina18.II.2002, no vigente aún), se encargarían de la

Solución de Controversias establecida en el Trata-do de Asunción durante el llamado periodo detransición (hasta el 31.XII.1994), a un sistema deSolución de Controversias contenido en el AnexoIII del propio Tratado de Asunción.

En lo que hace a los instrumentoseconómicos convenidos por las Partes cabe recor-dar que ellos son: un programa de liberación co-mercial, la coordinación de políticasmacroeconómicas, un arancel externo común y laadopción de acuerdos sectoriales (art. 5 del Trata-do de Asunción).

Las Cumbres semestrales de Presidentesdel Mercosur y las decisiones adoptadas por losórganos del Mercosur (Consejo, Grupo Mercadoy Comisión de Comercio), han ido desarrollandoy, en ocasiones, profundizando los referidosacuerdos básicos.

II. EL MERCOSUR TRASUNA DECADA.

El incremento del comercio inter-regional(multiplicado, promedialmente, por más de siete)producido en tiempos del Mercosur, habilita aacreditarle a éste una buena parte de incidencia enese positivo balance.

Una calificación de primer grado, al me-nos en lo comercial, y con visión general, será pues,altamente positiva para el Mercosur.

136

Empero, se impondría extender el análisisy modular este dato con otros no menos reales eintentar así examinar en clave política cuales hansido los efectos del Mercosur sobre los Estadossocios y del propio organismo de integración haciaafuera, con relación a países de la región en elllamado “Mercosur ampliado” con Bolivia y Chi-le, acuerdo marco con México; fuera de esta regióncon Sudáfrica, sin olvidar naturalmente el “RoseGarden Agreement” comúnmente llamado “4+1”, de junio de 1991, con Estados Unidos, hoyrevitalizado.

En otra dimensión, el acuerdo biregionalde 1995 entre Mercosur y la Unión Europeapatentiza una identidad internacional del Mercosur- aún no alcanzada con el interlocutor regionalComunidad Andina – sustentada en la comunidadde los principios democráticos y del Estado deDerecho.

El Pacto Andino a su turno establecer conla Unión Europea un acuerdo similar al delMercosur, empresa que juzgamos positiva por lamayor fuerza regional que de ello podría derivar.Asimismo, en este mismo orden de ideas cabríaprever niveles de entendimiento al interno delMercosur con miras a la negociación en el ALCA,niveles que aún no se vislumbran suficientemen-te, en particular en cuanto a la base adaptable parael arancel externo común, pero que en cualquiercaso dispone ya de un activo histórico deconcertación acumulado, capaz de alcanzarlo.

III. UN FUTURO PARA ELMERCOSUR

la toma de decisiones; esto conlleva el examen dela naturaleza del organismo y la cuestión si debemantenerse incambiada e importa también adver-tir si está dotado o no de todos los instrumentosnecesarios para continuar su itinerario hacia laconstitución de un mercado común.

Si nos detenemos en este primer enfoquepodríamos decir que el Mercosur ha llegado a unestado de conciencia que le permite visualizar don-de están sus falencias o su fragilidad, no todas dela misma índole; en algunos casos referida afactores que no son del resorte exclusivo del propioMercosur, como lo es la incidencia de las crisisexternas que afectan al sistema económicofinanciero y se reflejan sobre las economías de losEstados socios, como lo ha mostrado el pasado yse advierte hoy día.

Otro elemento ineludible en estaconsideración del Mercosur hacia dentro, es elque resulta de examinar el alcance de ciertas me-didas internas que las economías de los países handebido adoptar, ya sea bajo la forma deexcepciones - contando para ello en algún casocon un expreso y correlativo waiver- o aquellasdecisiones referidas a la defensa de interesesafectados por medidas adoptadas por otros sociosdel mismo organismo con el asentimiento tácitode todos.

El carácter de estas reflexiones y suextensión no requiere un examen pormenorizadode las aludidas medidas internas; baste, no obstante,con señalar que en estas ocasiones y con relacióna todos los Estados Parte del Mercosur haproducido una reacción flexible para adecuarse acircunstancias sobrevinientes.

Ello ha tenido como resultado, de modoespecial, un solidario acompañamiento cuyo ob-jetivo central ha sido mantener el funcionamientobásico del organismo, “mercosurisando”decisiones de los gobiernos que no han cumplidocon el proceso previo de formulación ynegociación de las propuestas, tal cual es de uso yregla dentro de la institución.

En otro orden de temas, manteniéndonosen el plano interno, resulta evidente que la ausenciaen el Mercosur de órganos comunitarios no facili-ta un comparativo de políticas económicas capazde producir el efecto de un alineamiento o al me-nos de una aproximación de orientaciones en lamateria. Y este faltante se paga notoriamente a la

1. Consideraciones Generales

Un tema al que ciertamente debemosreferirnos es el del futuro del Mercosur partiendodel supuesto de que nos estamos refiriendo a unainstitución que ha movilizado legítimos interesesy alentado expectativas en todos sus Estados Par-te y, naturalmente, en sus respectivas poblaciones.

Examinar el futuro del Mercosur implicadistinguir entre diferentes planos: uno de carácterinterno, que hace al compromiso económico ycomercial, en esencia, y también al mejoramientode los instrumentos juridico-institucionales para

137

hora de querer resolver problemas internos delcomercio en el Mercosur, sin advertir o haciéndolotardíamente, que factores como los precios definanciamiento del crédito y su costo, el de lostransportes y de los seguros y, por cierto, laincidencia del sistema tributario y de seguridadsocial de cada Estado socio, entre otros, se reflejanen el precio del producto y por lo tanto en lasposibilidades de su acceso al mercado.

Desde esta misma visión interna cabriaplantearse la cuestión de si los mecanismos políti-cos del Mercosur reúnen las condiciones suficien-tes para mantener vivo el compromiso fundacionalque le diera origen.

En este sentido, a quienes venimosactuando en el Mercosur desde hace muchos añosy bajo diferentes condiciones (de estudio yaplicación), muchas veces se nos transmite lasensación de estar participando en un juego untanto automatizado de toma de decisiones en lasque la voluntad técnica adquiere en muchos casosuna marcada autonomía o una cierta dimensiónpropia que conlleva el riesgo de alejarla y aún dedivorciarla de la voluntad política.

Acaso aquí resida la respuesta a la preguntade porqué los Estados del Mercosur internalizansólo un 50 por ciento -promedialmente - de talesdecisiones y dé sentido al proyecto bajo estudiode mantener el compromiso de inmediataincorporación en el acto mismo de su aprobación.

Otra percepción que se suma a la anteriores que el Mercosur muestra mayor capacidad dereacción a los problemas que de iniciativa preven-tiva para cautelarlos o evitarlos y a nuestro juicioesto podría ser el resultado de la carencia de me-canismos de concertación institucional centralesy permanentes adecuados para producir la con-sulta oportuna de proposiciones y el análisis por-menorizado de sus efectos con un soporte técni-co objetivo, capaz de auxiliar al proceso resolutivo, no exclusivamente desde una visión coyunturalsino desde la construcción de una verdadera po-lítica mercosureña de amplio horizontes.

Para expresarlo de un modo aún más cla-ro, resultaría muy difícil afirmar la existencia hoydía de tal política, entendiéndose por esta un con-junto de acciones y respuestas previsibles, nosolamente para atender las demandas del planointerno, sino también las que se originan en elrelacionamiento extra Mercosur, por ejemplo den-

tro del ALCA, en el diálogo con la Unión Europea,en el 4 + 1, etc.

Cabría ahora considerar aspectos que hacenal plano externo, esto es una visión acerca de losinstrumentos y mecanismos de los que deberíadisponer el Mercosur para atender procesos denegociación externos en los que se impondríaactuar de modo concertado y, en su caso, unívoco.

A título de ejemplo no existe en elMercosur una Comisión o Grupo de Trabajo oSecretaría o como se le quiera identificar, munidode la especialización necesaria para encarar porejemplo las negociaciones con la Unión Europea.Y así vemos que cuando los Cancilleres delMercosur llegamos a la instancia de esanegociación advertimos que nuestra contrapartedispone de aquello de lo que no disponemosnosotros, esto es clara identificación de sus objeti-vos, de sus limites, de su margen de flexibilidad oinflexibilidad, y, sobre todo, de una posiciónorgánica previamente adoptada de modo formal.

Naturalmente, no escapa a mi criterio queesta disfunción es reflejo en gran medida de ladiversidad de naturaleza orgánica para el casopropuesto entre Unión Europea (supranacional)y Mercosur (intergubernamental). Sin embargo, notodo puede ser atribuible a esta diferencia porqueen definitiva se trata de un problema de métodosde trabajo que no exigirían otra cosa más queadoptarlos.

Así, en tren de imaginar podríamos pensarque bajo las presidencias Pro-témpore delMercosur se estableciera una agenda regular decarácter técnico político del Consejo Mercosur, nosolo para la ocasión de la Cumbre de sus Jefes deEstado, sino en lo previo, como parte de unprocedimiento regular y anticipable al que todosdeberíamos someternos si asumimos que nuestraprimera prioridad en nuestra política exterior re-gional, como se proclama, es el Mercosur y, enespecial, en cuanto concierne a la negociación ex-terna.

No podría escapar a estas consideracionesalguna anotación sobre la materia sustantiva, estoes acerca del tema económico, de la dimensióncomercial, de los obstáculos al acceso al mercado,de los servicios complementarios como el trans-porte y los seguros, etc.

Si bien cabe reconocer que el Mercosur,de un modo paralelo a su toma de decisiones in-

138

ternas ha negociado y aprobado sendos Protoco-los referidos a algunas relaciones internacionalesde carácter privado y público en el ámbito delMercosur (relaciones de cooperación interjudicial,relaciones contractuales y extra contractuales,extradición, etc.), se sigue advirtiendo un vacío sig-nificativo en materia de acuerdos de políticasmacroeconómicas, como un sustento básico parael normal funcionamiento de la entidad.

Tomemos un solo ejemplo: las dificultadespara alcanzar un arancel externo común, avanzadoen Ouro Preto y frenado luego. Para este caso re-sulta más que evidente que el Mercosur no procesafácilmente las diferencias de criterios de sus Esta-dos socios y al no hacerlo envía a la opinión públi-ca interna de cada uno de ellos señales equívocasque lejos de reforzar el consenso mercosureño lodebilitan y en muchos casos lo pone en riesgo dedisolución. Por lo tanto responsablemente,deberíamos asumir con claridad cual es nuestroverdadero objetivo en el Mercosur y preguntarnosy contestar, de suyo, si aún mantenemos o no elpropósito de creación de un Mercado Común,como reza el tratado de Asunción, porque es evi-dente que mientras no sepamos a ciencia ciertahacia donde nos dirigimos difícilmente podamosescoger con acierto el camino a seguir.

Ciertamente, este debate está pendiente yaún no sabiendo a ciencia cierta quiénes debendarlo, cuando deben producirse y cómo debeorganizarse, resulta claro la necesidad de no hacerde esta idea letra muerta, cuando el propio Proto-colo de Ouro Preto en su art. 47 ha previsto laposibilidad de revisar “la estructura institucionaldel Mercosur” “asi como las atribuciones espe-cíficas de cada uno de sus órganos”.

Esta ultima consideración no seria deaplicación sólo al plano de las relaciones externassino también, por cierto, a los aludidos pre aspec-tos internos.

Si bien cabrían otras consideracionesgenerales en similar sentido, entiéndese que elobjetivo de esta comunicación es abrir avenidasde análisis más que el de sentar conclusiones ab-solutas, sin que esto implique disminuir el alcancede las proposiciones o simples injerencias.

2. Aspectos Institucionales

En el Mes de agosto de 1996 el CentroArgentino para las Relaciones Internacionales

(CARI), convocó un encuentro bajo el pórtico“Mercosur: Foro del Futuro”. Participaron allí losex Ministros de Economía y de Relaciones Exte-riores de los Estados parte del Mercosur funda-dores de esta institución, así como sus colegas enejercicio.

Para esa ocasión preparé un estudio deno-minado “Perspectivas de la Institucionalidad delMercosur”, publicado luego por la RevistaUruguaya de Derecho Internacional Privado añoII, número 2, en el que expuse varias de las ideasprecedentes, las que no obstante el tiempotranscurrido mantienen a nuestro juicio vigencia,o al menos, interés.

A modo de licencia autoral me permitoglosar dichas ideas en el siguiente orden:

a)Control de legalidad interno del Mercosur.

Este control no existe como tal y elúnico procedimiento destinado a ese obje-to es el sistema de Solución deControversias del Protocolo de Brasilia ydel Protocolo de Ouro Preto con su Ane-xo, afortunadamente actualizados con elreciente Protocolo de Olivos.

Destácase que a través de la creación delTribunal Permanente de Revisión, compe-tente para conocer del recurso entabladocontra los laudos de los TribunalesArbitrales Ad hoc (art. 17 P. de Olivos) seha puesto como límite de la revisión “lascuestiones de derecho tratadas en lascontroversias y las interpretaciones jurídi-cas desarrolladas en el laudo del TribunalArbitral ad-hoc”.

De este modo se refuerza el control delegalidad pero siempre desde lacontroversia y no como parte del procesode toma de decisiones o resoluciones; noobstante señálase el importante avance enesta materia.

b)El régimen de acceso de los particulares alsistema de Solución de Controversias delMercosur.

Se trata de una cuestión sobre la quecabría seguir trabajando por cuanto laparticipación de los sujetos privados, -personas físicas o jurídicas - en el comer-

139

cio e inversiones intramercosur, requiereampliar sus posibilidades de acceso. Eneste sentido, el capitulo XI del Protocolode Olivos sobre reclamos de particulares,no modifica sustancialmente las normaspreexistentes, en especial en cuanto al re-quisito de que el reclamo del particulardebe ser admitido por la Sección Nacionaly evaluado por el Grupo Mercado Comúny el Grupo de Expertos en su caso. Cabríaagregar que al haberse introducido el insti-tuto de las Opiniones Consultivas (Cap. IIIProtocolo de Olivos), el Consejo de Mer-cado Común ha quedado expresamenteautorizado para establecer los mecanismosrelativos a dichas opiniones consultivas, lasque serán evacuadas por el Tribunal Per-manente de Revisión.

Cabría prever expresas disposiciones quepermitieran el acceso de los particularesbajo ciertos requisitos, al procedimientoconsultivo.

c)La creación de una instancia jurisdiccionalpermanente e independiente.

Este es sin duda un asunto deindiscutible significación.

La opción del Mercosur ha sido a favordel arbitraje, tanto por medio de losTribunales ad-hoc como a través del Tri-bunal Permanente de Revisión.

A este propósito cabe reconocer que ladisponibilidad de modo permanente de losmiembros del Tribunal de Revisión cuandose les convoque (art. 19 P. de Olivos),constituye un mejoramiento del Protoco-lo de Brasilia, aún cuando lo deseable, ennuestra opinión, habría sido la supresiónlisa y llana de los Tribunales Arbitrales ad-hoc y su sustitución plena por el TribunalPermanente de Revisión, sin perjuicio deuna eventual revisión a cargo de este mismobajo una forma de integración propia deesa instancia procesal.

De modo similar, destácase como un as-pecto ciertamente positivo la inclusión enel Protocolo de Olivos del acceso directode las partes al Tribunal Permanente deRevisión, sin pasar por los Tribunales ad-hoc, y sin perjuicio de que dicho Tribunal

Permanente tendrá las mismascompetencias del Tribunal Arbitral Ad hoc,además de las propias (art. 23 P. de Olivos).

Subráyase una evaluación decididamen-te positiva en cuanto a la evolución opera-da en materia de Solución de Controversias.A las consideraciones anteriores se

agregarían en el presente otras proposiciones,alguna de las cuales encuéntranse implícitas enlos comentarios precedentes. Otras surgen de unalectura cuidadosa del aludido Protocolo de Olivosel que incluye, entre otras, las llamadas MedidasCompensatorias, mecanismo complementario delo que atañe al laudo del Tribunal Arbitral y suejecución (art. 31 P. de Ouro Preto); cabe citartambién las llamadas Medidas excepcionales y deurgencia, de las que no se disponía bajo la vigenciadel Protocolo de Brasilia (art.24 P. de Olivos).

A título de evaluación sumaria de los as-pectos institucionales podríamos decir que aquíse observa una evolución más dinámica que la queofrecen otras dimensiones del Mercosur, dentrode un proceso en el cual la previsible creación deuna Secretaría Técnica dotaría al sistema de unamejor información de base así como una funciónde recopilación y asesoramiento de prácticas ad-ministrativas y jurisprudencia realmente necesaria.

A mayor abundamiento y a propósito dela transformación de la Secretaria Administrativay su conversión en Secretaría Técnica cabría re-cordar los trabajos del SGT No. 2, de los que sedestaca: función independiente de la SecretaríaTécnica de las instrucciones de los gobiernos,previsión de cláusula evolutiva para ampliar laestructura y competencias específicas, detalle notaxativo de funciones, financiamiento, etc.

Por nuestra parte es oportuno recordar queen la XI Reunión del Consejo del Mercosur (Ríode Janeiro dic. 1998), quedó consignada lapropuesta uruguaya de creación de la aludidaSecretaría Técnica, al que entonces visualizábamoscomo un nuevo órgano del Mercosur, concapacidad ex - oficio y facultades de asesoramientoa los Estados que se lo requirieran.

En todo caso, vemos con gran satisfacciónque tras casi cuatro años de presentada aquellaidea, hoy se pone de relieve un consenso tendientea su consagración, y de la que podría derivarse laprogresiva construcción de algunos criteriosunívocos del Mercosur en beneficio de los Esta-dos socios, de la propia organización y de las rela-

140

ciones de ésta con el mundo exterior.Naturalmente, a la hora de establecer esta

Secretaría Técnica, ella podría ser vista como unavance en el proceso de revisión de la estructurainstitucional del Mercosur y sobre todo como elresultado de una experiencia de observación desu funcionamiento orgánico y que como tal noadmitiría otras demoras que las propias delcumplimiento del mandato de implementacióneditado por la Decisión 16/02 del ConsejoMercosur, ya en vigor.

Agregamos: la unanimidad de los sociosdel Mercosur reconoce hoy la importancia que estetiene en la política exterior de cada uno, más alládel diferente proceso relativo que las corrientesde comercio intrazonal posean sobre ellos y acer-ca de su propio destino como Estados.

Por lo tanto deberíamos atender lasnecesidades de perfeccionamiento del acuerdoregional cuando han quedado demostradas por loshechos, no como un ejercicio meramenteconceptual sino como la respuesta necesaria a unademanda de eficacia de la propia opinión pública,la que incluye, por cierto, a los operadoreseconómicos.

Y a propósito de la opinión pública(expresión que aquí utilizo para subrayar su rasgoesencialmente político, no divorciado de la hoydenominada sociedad civil, tampoco antagónicade ésta, sino su grado superior por responsable ytransparente), estudios se han hecho para medirsu grado de compromiso o divorcio con elMercosur, antes, durante y luego, pero sigue sinabsolverse la cuestión de si es necesario o no in-cluir en el Mercosur ese componente tibiamenteacogido en el Foro Consultivo Económico y Soci-al y parcialmente receptado en la ComisiónParlamentaria Conjunta, con la criba de larepresentación democrática en el Mercosur, porimperio del Protocolo de Ushuaia.

Solo con fines de precisión nos permitire-mos formular algunas conclusiones.

IV. CONCLUSIONES

da importante, requiere de la atención desus Estados Parte, para mejorarlo comoinstrumento de integración y como fórmu-la de relacionamiento inter-regional y aúnmundial (esto último, especialmente en lopolítico, sin desdeñar su papel en lanegociación de reglas del comercio mun-dial a nivel OMC).

2. Revisar el funcionamiento y la eficacia delMercosur no conlleva una actitud negativasino una postura analítica que lejos de de-bilitar el acuerdo político fundacional loactualice y profundice; esta actitud es con-cebida por nosotros como un fenómenopermanente que no descaece por efecto deuna coyuntura negativa de unas priorida-des de urgencia emergentes.

3.El proceso de creación y desarrollo delMercosur ha incluido fuertemente a losPueblos y Gobiernos, pudiendo afirmarseque forma parte de la llamada política deEstado de cada uno de los socios – al me-nos así lo es en Uruguay- lo cual protege ala entidad de entonaciones políticascircunstanciales.

4. El juego de las estrategias nacionales decada Estado Parte, natural y compresibleaunque no necesariamente consentido, nodebería neutralizar o in extremis, reemplazarla articulación regional para la no siemprefácil identificación y defensa del interés“comunitario” y su “armonía concertante”con los intereses nacionales.

5. Finalmente, la muy difícil situación de crisisfinanciera y económico-social de nuestrospaíses nos obliga más que nunca a redoblarlos esfuerzos por mantener vivo y más queesto, vigoroso y referencial, al Mercosur.

Y estos esfuerzos debemos desplegarlos to-dos los socios porque a todos servirá.

Montevideo, Setiembre 27, 20021. El Mercosur cuerpo orgánico, aún joven,aunque ya con una experiencia acumula-

141

Grupo de Reflexão Prospectivasobre o Mercosul

VALDIR VICENTE DE BARROS

Primeiramente, registramos que a criaçãodo Grupo de Reflexão Prospectiva sobre oMercosul foi uma iniciativa muito importante ten-do em vista a crise financeira que vem atingindofortemente os países que compõem o Bloco. Comorepresentante da Confederação Geral dos Traba-lhadores – CGT, acompanho e participo no quenos compete a evolução e em muitos momentos aestagnação do processo de integração desta região.Nesse momento, em especial é importante que asociedade civil seja chamada a opinar sobre oMercosul para torná-lo forte e capaz de enfrentaras negociações nos diversos processos de forma-ção de zonas de livre comercio (ALCA, UniãoEuropéia etc). Um dos espaços para essa partici-pação é o FCES do Mercosul, que através de suasrecomendações manifesta sua opinião. Na suaagenda consolidada continuam prioritários dentreoutros os seguintes temas:

� Promoção de Emprego� Aspectos Sociais e Trabalhistas do Empre-

go e do Desemprego� Formação e Certificação Ocupacional� Barreiras não tarifárias e entraves burocrá-

ticos ao Comércio Intra-Regional� Políticas de Promoção de Investimentos e

Complementação Produtiva� Migrações� Apoio às Micro e Pequenas Empresas

Quanto a promoção de emprego, o FCESemitiu a Recomendação nº 5/97, que considera-mos atual apesar de decorridos cinco anos, entreos temas contidos naquela recomendação enume-ramos os seguintes – a necessidade de elevar osníveis de investimentos, a necessidade de garantiro equilíbrio macro econômico básico, segurança e

certezas jurídicas, a necessidade de dar prioridadeà educação e à formação profissional, a necessida-de de políticas de saúde e segurança social, a ne-cessidade de atender a setores e grupos específi-cos, os setores econômicos, as pequenas e médiasempresas, grupos populacionais mais afetados, asregiões submergidas, a necessidade de fortalecer aInspeção de Trabalho, a necessidade de uniformi-zar as estatísticas e atualizar a análise dos merca-dos de trabalho, desenvolvimento com justiça so-cial. Muitos desses temas sabemos são objetos dedebates, mas alguns deles carecem de uma maioratenção. Por exemplo, a falta de uma certificaçãoocupacional comunitária continua sendo um en-trave entre os países.

Quanto a Migrações é fundamental que anova Presidência Pró-Tempore do Mercosul, dêatenção ao tema Migrações Fronteiriças. Este foium assunto que o Foro teve uma atenção especi-al, pois além de produzir Recomendações partici-pou de atividades em diversas fronteiras ouvindoa sociedade local que transmitiu suas apreensões eapresentaram propostas de soluções.

O grupo ad-hoc sobre integraçãofronteiriça, que tem sob sua responsabilidade aelaboração dos estatutos das fronteiras doMercosul, deve antes ouvir a experiência do Foroque poderá ajudar prestando informações prati-cas no que pode ou não ser aplicado nas frontei-ras, pois o Foro tem informação permanente dasorganizações da sociedade civil que militam nasfronteiras visitadas por ele.

A apreensão das populações dessas fron-teiras se dá porque não sentiram até o momentomedidas concretas para minorar seus problemas.

Reconhecemos que o Mercosul compara-do a União Européia avançou mais rápido, se com-pararmos o estagio atual com o mesmo estágio

O autor assinala a importância de uma maior participação da sociedade civil na discussão dos temas do Mercosul.Destaca, nesse sentido, o papel do FCES (Foro Consultivo Econômico e Social). Dentre as questões sociais que o artigo

julga de maior relevância, sobressai-se a das migrações fronteiriças.

142

daquele Bloco no mesmo tempo; mas ainda exis-tem ações que devem ser aprimoradas no que serefere aos instrumentos supranacionais, por exem-plo, o Protocolo Multilateral de Seguridade Socialainda não está em vigor por falta de internalizaçãoem alguns países, consideramos que a nova presi-dência pró-tempore do Mercosul deve procurarsensibilizar todos os paises do bloco a levarem essetema a mesa de debates envolvendo a comissãoparlamentar conjunta. Gostaríamos de lembrarque algumas instancias importantes que foram cri-adas necessitam de efetivação, por exemplo, a Se-cretaria Técnica.

A verdadeira consolidação do processo deintegração passa obrigatoriamente pela coordena-

ção de políticas macro econômicas, livre de circu-lação de pessoas e mercadorias, com a eliminaçãodas fronteiras e a criação de uma moeda única, eprincipalmente de órgãos supranacionais.

Nossa integração não necessita ser umacópia fiel da integração européia no entanto, aqui-lo que for bom para o Mercosul devemos adotar.

VALDIR VICENTE DE BARROSConfederação Geral dos Trabalhadores –

CGTForo Consultivo Econômico-Social do

Mercosul - FCES

143

Reflexiones sobre Mercosur

ANTONIO V. PECCI

O artigo defende a idéia de que toda crise traz oportunidades de transformação ecrescimento para aqueles que tenham a audácia de enfrentá-la. É indispensável, portanto,que os governos se abram de maneira decidida para um processo de diálogo com o objetivode redesenhar o modelo do Mercosul e superar suas deficiências. O avanço em direção ainstâncias verdadeiramente supranacionais para resolução de conflitos e negociaçõesexternas será positivo nesse sentido. Deve-se ampliar cada vez mais os processos de consultae participação democrática, por meio de informes constantes à sociedade civil sobre asituação do bloco, bem como enfrentar as questões social, educativa e cultural dos paísesmembros, para combater a marca “economicista” do projeto e possibilitar seu efetivosucesso.

Reflexiones sobre Mercosur.

Sin duda, Mercosur nacido como unambicioso proyecto de integración de cuatropaises y con deseos de ampliación a toda el áreasudamericana, enfrenta ahora una nuevasituación de crisis en en un contexto internacionalparticularmente complejo a diferencia de añosanteriores, donde el ALCA representa un desafíoformidable para cualquiera de los paisesmiembros y el grupo regional. Toda crisis implicadolor y destrucción, pero tambien oportunidadesde transformación y crecimiento para aquellosque tengan la audacia de enfrentar dicho desafío.Y en ese sentido, me parece indispensable quelos gobiernos se abran de manera decidida a unproceso de consultas con la sociedad pararediseñar el modelo, superar sus deficiencias yiniciar un proceso de defensa y lanzamiento denuestras economias y culturas regionales.

Algunas cuestiones e interrogantes aproposito de estos temas.1. Más y mejor Mercosur. Entiendo que lasalida de Mercosur de algun pais, como haysectores que lo piensan en el mio, no produciráuna situación mejor. Al contrario, intentarnegociar de forma individual con los bloquesmundiales o grandes paises como China, es unescenario dificil, por no decir imposible. Contodos los problemas existentes, Mercosur es una

opcion de integración que debe ser fortalecidapara que nuestros paises tengan mejoresoportunidades de negociar en el campointernacional. Aún así en amplios sectores de laopinión pública y sectores productivos hay unprofundo desencanto con este proceso deintegración.2. Deficit. Es evidente que Mercosur ha tenidodéficits importantes. En primer lugar, semantiene demasiados lejos de los ciudadanos,de las organizaciones de la sociedad, del mundoacadémico, como una superestructura aérea yopaca. Esto tiene que ver con la necesidad deiniciativas para mejorar el nivel de informacióncon capacidad de llegada al ciudadano comunen cada pais, en cada ciudad importante, en loscentros académicos y la prensa. Tambien con uncontacto mas directo de los funcionarios clavescon los ciudadanos, via television, via eventosperiodicos de debate, facilitando un ir y venir deideas.3. Educacion y cultura. Entiendo que este esuno de los campos donde el proceso deintegración tuvo algunos logros, aunque muymodestos.Eso le ha dado al proyecto deintegración una marca, un sello “economicista”.Cuando que habria que potenciar el intercambio,el relacionamiento entre los circulos educativosde nuestros respectivos paises. Por otro lado,fomentando el intercambio, el conocimiento yla premiacion de creadores de nuestras culturas,campo en el cual existe una riqueza significativa

144

en cualquiera de las disciplinas artisticas y delpensamiento. Mercosur deberia tambien ser eso,grupos de escritores, intelectuales, academicos,debatiendo en nuestros paises y en el exterior, ,forjando corredores culturales, mostrando lo quepodemos producir, asumiendo que nuestrassociedades son multirraciales y multiculturales.Creo que este puede ser un elemento de contactomuy directo y sensible con la gente, ayudando ala comprensión de fenómenos que no losidentificamos adecuadamente y que por elcontrario estan rodeados de prejuicios, perdiendode vista el enorme potencial que tiene lainterrelación entre expresiones muy distintasdentro de un mismo pais y entre los paisesmiembros del grupo.4. Defensa cultural. Esto nos lleva a otro puntoque considero crucial, y es si lo que estamoshaciendo por proteger y enriquecer nuestrasculturas locales es suficiente. Sobre todo,teniendo en cuenta el avance de la industriacultural multinacional norteamericana en elcampo del audiovisual, la musica, las editorialesy otras formas de expresion. Entiendo que sedeben fomentar politicas activas para proteger ypromover nuestras industrias culturales, de modoque tengan una mayor presencia en nuestrassociedades y proyectandolas al exterior,buscando nuevos mercados. Las telenovelas o“culebrones” latinoamericanos han trascendidolas fronteras del continente y con éxito. Ypodemos encontrar datos sorprendentes encuanto a áreas como la produccioncinematográfica, de autores y editoriales, demúsicos y casas grabadoras con enorme potencialde suceso y de trascender las fronteras.5. Participación democrática. Entiendo que sedeben activar espacios orgánicos de participacionmas amplia de la ciudadania organizada o decaracter institucional. Es el caso del ForoConsultivo Economico Social, que debe dejar deser un apéndice para tener mayor incidencia enla definicion de ciertas politicas que hacen alsector productivo y al sector social. Lo mismopuede decirse de la iniciativa de Mercociudades,la que debe ser potenciada, estimulada a querealicen planes de intercambio de exposiciones,ferias, delegaciones estudiantiales, premios yconcursos, más allá de una reunión anual deresponsables de muncipios. Asi como potenciar

redes y organizaciones de mujeres, de jóvenes,de indigenas.6. Un nuevo modelo de Mercosur. Este es quizael tema de mayor complejidad y necesidad. Portodos los datos apuntados anteriormente y otrosque pueden plantearse, es evidente que una crisistiene/ofrece la posibilidad de reformular elfuncionamiento de un organismo para adaptarloa las nuevas circunstancias y poder sobrevivircon éxito. Creo que ese nuevo diseño debe ser,necesariamente, producto de un amplio espiritude consulta con los diversos sectores de lasociedad. Algunos de los ultimos anuncios derelanzamiento del Mercosur no fueron mas queejercicios de gabinete ministeriales, sin ningunaincidencia real en el proceso, con el agravantede hicieron perder tiempo inúltimente,agravando la situación. Fue como meter la cabezaen el hoyo, al estilo del avestruz. Esta coyunturaes particularmente propicia, si tenemos en cuentaque para el 2003 tendremos nuevasadministraciones electas en nuestros paises, quelógicamente, querrán hacer las cosas de unamanera diferente y quizá se sientan obligadas ahacer algo mas serio en este sentido que le deproyección y credibilidad al Mercosur. Y quetendrán la oportunidad de hacer un efectivorelanzamiento del proyecto regional, de cara anuestras propias sociedades, y con una estrategiadefinida frente al Alca y la Unión Europea.7. Diseño institucional Dentro de ese mismoconcepto es, creo, imperativo avanzar haciainstancias verdaderamente supranacionales pararesolucion de conflictos, toma de decisiones parala implementacion de politicas y negociacionesexternas. Es ridiculo observar que para cada crisisbilateral de los socios, se debe apelar a uncontacto de los presidentes para resolver lasituacion. Esto le resta fuerza y seriedad al bloquea nivel externo y a nivel de los otros bloques,con un proceso de toma de decisiones y deresolución de conflictos tan complicado, que endiez años han significado avances modestos,contribuyendo a generar una mala imagen sobrela capacidad operativa.8. La cuestion social. Surje sin duda como unade las cuestiones mas postergadas, a pesar de doso tres puntos de avance, pero sin impacto practicoen la realidad. A la vez de conformar un piso dederechos laborales básicos, comunes a los cuatro

145

paises, poco o nada se ha avanzado en materiade tener politicas comunes de impulsar laatención del analfabetismo y la carencia de redesde salud en nuestros paises, conectando serviciosy optimizando el uso de los mismos,desarrollando programas comunes anteepidemias importantes, facilitando elconocimiento y la tecnologia. Es mucho lo quepodria decirse, pero estos es solo como unindicativo. Como anotaría el profesor uruguayoBarbagelata: “No se puede hacer un proceso deintegración efectivo con trabajadores enfermosy semianalfabetos”.9. Consulta para el ALCA. La importancia deeste tema y de otros similares que surjan en elfuturo y afecten a la región, entiendo que debenser producto de una amplia consulta de losGobiernos por lo complejo del tema y el impactoa futuro del mismo sobre nuestras sociedades.

Ninguna decisión decisión deberia ser tomadasin una amplia consulta popular en cada pais,alimentada con documentación adecuada ycriterios definidos, evaluables.10. Politicas de reactivacion económica: Nopor figurar como último punto sea menosimportantes este aspecto. Pero entiendo queMercosur debería impulsar fuertementeproyectos pilotos en determiandas regiones, conla finalidad de impulsar el desarrollo económicoy social de determinadas regiones o franjassocietales. Ejemplo, programas puntuales deapuntalamiento del Primer Empleo para JóvenesRurales y Urbanos; Talleres regionales deGerenciamiento y Formación Profesional;alianzas de editoriales nacionales para edicionesconjuntas. Programas indicativos de espiritu ycontenido regional que ayuden a consolidar unpensamiento de integración e identidad común.

146

147

Juventud Universitaria y Mercosur

ALBERTO METHOL FERRÉ

O união dos países da América do Sul em torno de um projeto de integração é fundamentalpara evitar a marginalização da região em uma futura ordem internacional marcada pelaexistência de grandes potência continentais. O sucesso dessa tarefa depende da participaçãopopular e, particularmente, da mobilização da juventude. Para esse fim o autor propõe,entre outras medidas, o maior intercâmbio dos estudantes da região, a inclusão de umcurso de História Contemporânea (com ênfase na América Latina e Mercosul) no currículouniversitário e a realização de Congressos Estudantis do Mercosul.

I- Ubicación temática.

El objetivo proclamado por el Mercosures el Mercado Común de sus Estados miembros.Pero, resulta evidente para todos, el MercadoComún, en su dinámica de constitución, implicamucho más que el mercado. El mercado implica yes afectado por todos los componentes de lasociedad.

En “Objetivos y programa de Accióndel Mercosur 2000” se fijaron las líneas queorientarán las negociaciones tendientes a afianzary desarrollar el esquema de Integración, dentrodel marco del Tratado de Asunción y del Protoco-lo de Ouro Preto. La profundización del procesode Integración toma tres ámbitos básicos: I “Lamarcha hacia el Mercado Común”, es decir, ensus dimensiones y asuntos económicos en suacepción más amplia; II “El relacionamientoexterno del Mercosur”, es decir, la OMC, laAladi, la Integración hemisférica, las relaciones conEEUU y el Nafta, etc.; y III “La dimensión glo-bal de la Integración”. En este ámbito se inscribenuestra reflexión, que incide sobre los apartados3.3 La Cultura y 3.5 La Educación y en ciertosentido en el 3.6 Ciencia y Tecnología.

Nuestra perspectiva será desde un ánguloque involucra los tres apartados: las juventudesuniversitarias, o de modo más amplio, enestudios superiores. A nuestro criterio, esta debeser una de las preocupaciones más importantes yurgentes del Mercosur, si interés tiene en optimizarsu desarrollo futuro. El objetivo es lamovilización y compromiso de las juventudesen la nueva historia que significa el Mercosur.

La atención sobre la multifacética juventuduniversitaria en nuestros países repercutenecesariamente, a corto plazo, en todas lasdimensiones del Mercosur: en los Estados y todotipo de empresas; en profesionales, técnicos,empleados de alta capacitación intelectual en losmás variados sectores económicos, sociales,culturales y políticos.

Por supuesto, involucran particularmenteal Sector Educativo del Mercosur (SEM) perode modo muy especial. Si tomamos el último refe-rente que es el Plan 2001-2005 del SEM, seexpresa que en Educación Superior “se pondráespecial énfasis en la creación de un espacioacadémico común de intercambio deconocimiento e investigaciones conjuntas,promoviendo el desarrollo educativo, cultural, ci-entífico y tecnológico en la región”. En susprincipios orientadores expresa que su accionarenmarque en “la movilidad o intercambio deactores educativos para el desarrollo yfortalecimiento de redes y experiencias”. Entre susobjetivos estratégicos define: “Fortalecimientode la conciencia ciudadana favorable al procesode integración regional que valore la diversidadcultural”. Y en sus estrategias de acción: “Lacirculación de actores educativos con el objeto defavorecer el intercambio de experiencias educativasy culturales”.

¿Desde qué perspectiva tomamos aquí ala “juventud universitaria” del Mercosur y susasociados, que podría extenderse al conjunto de laComunidad Andina? Desde la exclusiva de laIntegración.

148

La juventud universitaria no es un sujetosiempre idéntico y de un solo rostro o ángulo deabordaje. Aquí nos referimos a la juventudlatinoamericana universitaria en cuanto sujetohistórico que ha tenido (y que seguramentevolverá a tener en otras modalidades) un roldecisivo en las luchas por la Integración deAmérica Latina, que implica la de la UniónSudamericana tanto como la del Mercosur ola Comunidad Andina. Ninguna juventud espuro presente, sino que se inscribe y es heredera(o borra tales o cuales herencias) de un largoentrelazamiento y relación con las juventudesuniversitarias latinoamericanas desdecomienzos del siglo XX. Por lo menos desde elI Congreso latinoamericano de estudiantes de1908, realizado en Montevideo. Luego siguió unlargo encadenamiento de congresos de la juventuduniversitaria, que sin duda son antecedente forzosotanto del Mercosur como de la ComunidadAndina. Por distintos motivos históricos, que aquísólo podemos mencionar brevemente, esas juven-tudes han desaparecido del protagonismo“integracionista”, por lo menos hace veinte años.Y es una ausencia que el Mercosur o la ComunidadAndina deben sentir como una gran carencia. Sinjuventud participante, no habrá nunca entusias-mo colectivo, que es una necesidad exigida poruna tarea integradora tan vasta y decisiva para eldestino de todos nuestros países como la que im-plica el Mercosur. Se trata, nada menos, que laconsolidación exitosa de nuestra independencia enla unidad y convergencia del Mercosur y en el ho-rizonte de la Unión Sudamericana. Sin la agitacióny el fermento de las juventudes, no habrá “affectiosocietatis” en nuestros pueblos, que sostenga lagigantesca empresa de un Mercado Común, quesiempre es mucho más que un “mercado”: apuntaa una conjugación de pueblos hermanos de unmismo “círculo histórico cultural”.

Así, para una mejor comprensión denuestro planteo, haremos una breve historia de lajuventud latinoamericana. Pero antes enunciare-mos nuestra perspectiva del escenariocontemporáneo que no puede sobreentenderse.

II- Nuestro supuesto fundamental

como supuesto nuestra visión básica de la historiaglobal contemporánea, y dentro de ella de Améri-ca Latina, especialmente de América del Sur.

Seremos de máxima concisión. Se suponeque el mundo actual está formado básicamentepor “Estados-Nación”. En la sociedad mundialNaciones Unidas se reúnen 194 Estados Nación.Es una vastísima gama que va de gigantescos Es-tados hasta otros comparativamente casiinfinitesimales. De tal modo la idea Estado-Nación,so pena de volverse totalmente equívoca, implicauna necesaria diferenciación de distintos tipos deEstados-Nación. De lo contrario, el empleo de talconcepto de modo indiscriminado nos llevaría ala mayor confusión en la interpretación del acaecerhistórico.

A nuestros efectos, basta con unasdiferenciaciones muy sencillas pero básicas.

Desde inicios del siglo XIX, cuando sedesata el proceso de nuestra independencia de 1808a1830, ya estaba configurado el primer Estado-Nación Industrial, Gran Bretaña. Le seguirá luegoFrancia. Estos dos Estados se vuelven el paradigmadel Estado-Nación capaz de protagonismo, en ladelantera de la historia. Serán el primer modelo delo exigido para ser Estado-Nación de primer nivel.Todos los otros Estados, de modo variado, vanintegrando lo secundario y terciario o simplementeel “coro de la historia”. Nosotros integramos des-de el comienzo una periferia agro/minero expor-tadora, acompañada desde el nacimiento denuestros Estados por la Deuda Externa.

En la segunda mitad del siglo XIX, desdeel Zollverein de 1834 que es la unión aduanera dedos o tres decenas de micro-estados alemanes, esBismarck que –desde 1870- impulsa el ingreso deAlemania en la Sociedad Industrial. Desde unaentidad menor, el norte industrial del Piamonte,realiza la unidad de Italia para poder irrumpir enla lógica de los Estados protagónicos. Y al finaldel siglo XIX es la aparición en Asia de su primerestado-nación industrial, el Japón.

Así, hay 5 Estados Nación Industriales queirrumpen en el siglo XIX como dinamizadores.Estos forman parte hoy del Club de los 7 más ri-cos del mundo.

Pero, al margen del centro mundialeuropeo viene surgiendo un Estado modernoamericano de dimensiones insólitas. Primero enexpansión continental desde el océano Pacífico alAtlántico (eso en 50 años) y luego la victoria del

Nuestra comprensión del proceso históri-co de la juventud universitaria tiene obviamente

149

Norte Industrial sobre el Sur esclavista y agrario.Los Estados Unidos hacen su gran despegue in-dustrial en el ultimo tercio del siglo XIX,empujados también por la inmigración europeamás grande de la historia. Algo sin igual. Y a finesdel siglo XIX inicia su expansión panamericana,desaloja a España de Cuba, Puerto Rico y tambiénde Filipinas, posición estratégica en el ExtremoOriente.

Nace así un nuevo Paradigma de la primeralínea del protagonismo histórico. Federico Ratzelle llama un “Estado Continental (Industrial)” porsu enorme diferencia cuantitativa que se vuelvecualitativa en comparación con los Estados Naciónanteriores, que pasan a secundarios. Por eso elmismo Ratzel considera que el siglo XX inicia “laera de los Estados Continentales”. Los que noalcanzan ese nivel “continental”, integrarán másque nunca, en un mundo globalizado, el “coro dela historia”. Anuncia que los Estados de Europaya no pueden ser más “centro” de la historia, sal-vo que sean capaces de unificarse en un nuevoEstado Continental, una “Unión Europea”. YRatzel, que muere en 1904, piensa que quizá elúnico que pueda competir con Estados Unidosen el siglo XX será la inmensa Rusia, si lograba“acelerar” su industrialización, que empezaba atomar cuerpo en la última década del siglo XIX.De tal modo, tenemos ya anunciada la lógica detodo lo acaecido en el siglo XX.

En América Latina, la “generación del900”, sin conocer a Ratzel, se planteaba el mismoproblema. Y formula en esencia la mismarespuesta; la necesidad de superar la fragmentaciónlatinoamericana, pasando de los “Estado desuni-dos del Sur” a los “Estados Unidos del Sur”. Elnuevo paradigma del protagonismo histórico eranlos Estados Unidos, el Estado Continental Indus-trial. Nosotros sólo podíamos ser, si realizábamosuna equivalencia propia ante el nuevo Paradigma.

Por eso, los del 900 rescatan a Bolívar, quehabía querido culminar la Independencia en una“Nación de Repúblicas” confederadas. Entonces,el argentino Manuel Ugarte en “El Porvenir de laAmérica Española” (1910), el venezolano BlancoFombona con “La evolución política y social deHispanoamérica” (1911), Rodó con “El Miradorde Próspero” (1912) y el peruano García Calderóncon “Las democracias latinas de América” (1912)y “La Creación de un Continente” (1913) que ter-

mina insinuando que el destino unificado deSudamérica está en la emergencia de Brasil y Ar-gentina. Así, en las vísperas de la I Guerra Mundi-al, los del 900 alcanzan la primera visión, totalizantede América Latina. Era el primer paso necesario,más allá del exclusivismo de las “historiasnacionales”. Luego de casi cien años de soledades,se recuperaba intelectualmente la unidad históricade América Latina. Eran los tiempos de gestacióndel ABC del barón de Rio Branco y Saenz Peña.

Aquí es indispensable una puntualización.La generación latinoamericanista del 900 incluyesiempre a Brasil en sus perspectivas. Ya lo hacíaTorres Caicedo, el colombiano heredero intelec-tual de Bolivar, que acuña la expresión “AméricaLatina” justamente para incluir a Brasil, allá por lamitad del siglo XIX. También el “iberismo” in-tento de unificación de Portugal y España, inicia-do por liberales portugueses y españoles, culminóintelectualmente en la gran obra de OliveiraMartins “Historia de la Civilización Ibérica”(1879) que incluye en una sola unidad histórico-cultural a Portugal y España.

De tal modo, la generación española “del98” (Unamuno, Maeztu, Altamira, D’Ors, etc.) yla latinoamericana del 900 son herederas de lavisión histórica de Oliveira Martins. Por eso loslatinoamericanistas del 900 incluyen siempre aBrasil. Esto no ofreció dificultades. En cambio,para Brasil, sentir en sus elites intelectuales unasolidaridad radical con la otra mitad de Américadel Sur, fue más lento. A la verdad, no tengo aúnclaras las líneas de crecimiento de la atenciónbrasilera al “destino común” con nosotros. No espor cierto extraño y es justificado que el país másgrande de América del Sur fuera el de mayorpropensión al ensimismamiento.

Pero terminemos ya con la perspectiva delos Estados Continentales en el curso del sigo XXI.Henry Kissinger sostiene en su excelente obra de1994 “La Diplomacia” que es esperable un“concierto mundial” de potencias relativamenteequiparadas que será el principio rector del ordenmundial. Ese concierto rector contendrá al me-nos 6 grandes potencias: los Estados Unidos, laUnión Europea, China, Japón, Rusia yprobablemente la India. Es decir 5 estadoscontinentales –si la India se industrializa a fondo-y 1 Estado nación industrial sobreviviente, Japón.En realidad, se cumple el veredicto de Ratzel: sólo

150

gobernarán los Estados Continentales. Es decir,solo ellos tendrán capacidad de relativa autonomía.El resto será mas “coro” que nunca.

Y en esta perspectiva se inscribe la luchapor la construcción del Mercosur, que significa laconstrucción de un nuevo “Estado Continental”,que puede ser la “Unión Sudamericana” o másdelimitado al Cono Sur, quizá con la suma de algúnotro país. No lo sabemos. El resultado positivotodavía es incierto, pero lo indudable es que elfracaso de una unidad sudamericana mayor noscondenaría a la marginación de la historia. Sihubiera éxito, accederíamos al concierto de Esta-dos rectores del orden mundial. Pero tan grandeempresa implica una gran participacióncolectiva, de nuestros pueblos conjugados, yello no será posible sin la movilización de susjuventudes. Esta es una de las exigencias bá-sicas de la nueva situación y su desafío. Notener esto claro, significa ponerse por debajode las tareas ya propuestas. Volverlasimposibles y frustrantes.

Llegamos así a los itinerarios de la juventudlatinoamericana.

III- La Juventudlatinoamericanista del siglo XX

dos derivaciones: del primero, la Ciencia ytecnología, del segundo la Democracia. Para Rodólas dos derivaciones modernas son esenciales, perono pueden perder esos fundamentos últimos másamplios, estéticos-religiosos de la herencia origi-nal helenístico-cristiana. Rodó encuentra esos fun-damentos debilitados, no por lo útil, sino por laprimacía de la utilidad (hoy diríamos de “la razóninstrumental”, obviamente indispensable). De ahísu crítica -muy equilibrada- a lo que entiende prin-cipal en el nuevo paradigma de los Estados Uni-dos. Pero aún reconociéndole sus virtudes y lo-gros notables, piensa que no es buena paranosotros una mera imitación mecánica abstracta.

¿Qué responde Rodó? Dice poco: soloseñala a los estudiantes un horizonte nuevo, casivacío: pensar y actuar desde América Latinacomo conjunto, apoyándose en la concienciade nuestra propia historia. ¡Casi todo se teníaque recomenzar!

Fue en ese horizonte nuevo, de nuestrapropia continentalidad a redescubrir entonces, delo que llamaría Rodó poco después “Magna Patria”y compara la tarea propuesta con la reciente luchapor la unidad nacional de Italia (en tiempos deuna gran inmigración italiana en Brasil, Argentinay Uruguay). Respecto de Brasil, sostenía Rodó enun discurso parlamentario sobre la acción del barónde Rio Branco: “no necesitamos llamarnoslatinoamericanos para levantarnos a un nombregeneral que nos comprenda a todos: podemosllamarnos “iberoamericanos” nietos de la heroicay civilizadora raza que solo politicamente se hafragmentado en dos naciones europeas; y aúnpodríamos ir más allá y decir que el mismo nombrede hispanoamericanos conviene también a Brasil”.Claro, lo último proviene de la “Hispania” roma-na común. Los españoles la habían castellanizadopor “España” en el siglo XVIII.

Rodó –como sus compañeros degeneración- tomaban al Estado Continental comomodelo necesario de sobrevivencia yprotagonismo. Y pusieron manos a la obra en tanvasta empresa a largo plazo, vista por el sentidocomún de entonces, como meramente “utópica”.

El mensaje del Ariel tuvo una repercusiónsin igual en los intelectuales y las juventudes deAmérica Latina. Ya vimos que pronto losintelectuales alcanzaron una visión conjunta deAmérica Latina que no existía antes. Y fue elcomienzo de la movilización hispanoamericanista

El Ariel señaló el punto de partida de lamovilización de las juventudes en el siglo XX. ElAriel de Rodó dedicado “A la juventud de Améri-ca” (se sobreentiende América Latina), es la des-pedida del maestro Próspero en el fin de curso desus discípulos universitarios, expresándoles quetoda generación nueva en la historia debía aportarnuevas respuestas e ideas para la construcción delfuturo. Y Próspero se proponía una reflexión his-tórica que podía contribuir a la gestación en losestudiantes de la nueva idea que podían levantar.De esto trata el Ariel.

Rodó venía de una gran preocupación:dado el aislamiento de nuestros paíseslatinoamericanos creía que nada más importanteque recuperar la unidad intelectual y moral deHispanoamérica, perdida desde los tiempos de laIndependencia.

Las bases últimas del círculo histórico-cul-tural de la América Latina mestiza, por mediaciónde Portugal y España, son para Rodó el Helenismoy el Cristianismo. Y la modernidad nos exigía ahora

151

de la juventud. Así, se inicia en Montevideo, en1908 el Primer Congreso Latinoamericano deEstudiantes: vinieron de todo el Cono Sur, de Perú,Bolivia, Chile, Paraguay, Argentina y Brasil. Rodófue especialmente invitado al banquete de clausura.Los delegados parecen una lista de futuros políti-cos, intelectuales, educadores, etc. (hasta hubo fu-turos presidentes como Nereo Ramos, ManuelPrado y Baltasar Brum). Le siguió una rápidasucesión de congresos antes de la Primera GuerraMundial.

Hubo los Congresos de estudianteslatinoamericanos en Buenos Aires (1910) y Lima(1912) con otro Congreso en el norte de Américadel Sur realizado en Bogotá (1910) entre los co-lombianos, ecuatorianos y venezolanos. Allí estánya los temas que recorrerán al movimientoestudiantil del siglo XX: de la universidad haciaadentro, autonomía, cogobierno y extensión alpueblo, y hacia fuera romper el aislamiento afir-mar la hermandad e ir hacia la federación conti-nental de América Latina y la denuncia a las polí-ticas del “monroismo” y el “big stick”norteamericano.

En 1911 Manuel Ugarte –socialista demo-crático- iniciaba su “Campaña latinoamericana”con una conferencia en la Sorbona patrocinadapor los ministros de Argentina, Bolivia, Costa Rica,Perú, Uruguay y Brasil, y enseguida, partía pararealizar su gira desde Cuba y México hasta termi-nar en setiembre de 1913 en Río de Janeiro yAsunción. Fue una larga y accidentada recorridacon actos populares colmados de obreros yestudiantes. Luego, con el estallido de la I GuerraMundial y el ascenso con sufragio universal deHipólito Yrigoyen, que proclama al 12 de octubre“Día de la Raza”, nacimiento de la Américamestiza, Ugarte lucha por un nacionalismoeconómico industrialista. En 1918 es el único ora-dor en el acto de fundación de la Federación deEstudiantes Argentina (FUA) que fue a la vezconvocatoria del Congreso de Estudiantes en Cór-doba, de repercusión en toda América Latina.Ugarte será el eslabón entre la generación del 900y la generación de la Reforma Universitaria.

Así, en el contexto de la I pos guerra mun-dial, se propagará como un reguero de pólvora lareforma universitaria latinoamericanista que darásu sello al movimiento estudiantil en todo el ámbitocontinental hasta la II Guerra Mundial. Fue un

ciclo de gran efervescencia, la primera conmociónlatinoamericanista en cierto sentido masiva desdela Independencia. Las “universidadesnapoleónicas” de los patriciados oligárquicosdecimonónicos entran en ebullición: son las nuevasclases medias latinoamericanas en acción. Más aún,hay una oleada por las “universidades populares”.Y se quiere “la unión de obreros y estudiantes”.

La Reforma del 18 nunca alcanzócoherencia en sus perspectivas, reflejo ideológicode las inarticuladas sociedades latinoamericanas deentonces, de índole mayoritariamente agraria. LaReforma es tumultuosamente democrática, naci-onalista y socializante. Se sentía el impacto de larevolución rusa bolchevique y de la revoluciónmexicana.

En México José Vasconcelos convocabaen 1921 al Primer Congreso Mundial deEstudiantes, donde vinieron hasta representanteschinos. En 1925 se funda en la otra punta, BuenosAires, la “Unión Latinoamericana” presidida porIngenieros.

Y ya estamos abriendo en 1930 una nuevaépoca en América Latina: la lucha por laconstrucción de la Sociedad Industrial. En la crisismundial del capitalismo de 1929, ante ladepreciación general de la materias primas queexportábamos se inició la lucha forzosa por laindustrialización de América Latina. En todo eltiempo anterior el crecimiento surgía delintercambio comercial, del juego de lasexportaciones y las importaciones, y no más. Ahorase abría la época de la industrialización tardía deAmérica Latina. Y allí estará el más alto exponentede la Reforma Universitaria: el peruano Haya dela Torre y el APRA.

Haya de la Torre es el primer teórico ge-neral del nacional-populismo latinoamericano.Postula las tres exigencias básicas:Democratización, Industrialización eIntegración. La primera no será plena sin lasegunda y ésta no será plena sin la tercera. Así,sólo un Estado sostenido por una vasta alianza declases de campesinos, obreros, empresariosindustriales nacionales, y las clases medias y susintelectuales, podrá negociar con poder y eficaciacon las grandes corporaciones modernas de altatecnología y con el capital inversionista extranjero,que son elemento ineludible en el despliegue in-dustrial de América Latina. Sin la integración,

152

nuestros países fragmentados, dependientes y atra-sados no podrían conducir su desarrollo en biende los pueblos.

Hasta la Segunda Guerra Mundial elestudiantado nombró varios “Maestros deJuventud”; Rodó, Alfredo Palacios, Vasconcelos yel último fue Haya de la Torre en 1937.

Un vasto movimiento histórico estásiempre lleno de confusiones y charlatanerías,lastres y clarividencias nuevas. Se le juzga por suspotencias y resultados mejores. El movimientoestudiantil latinoamericano siguió gestandocongresos: Montevideo (1931) y el Iberoamericanode México (1931); el internacional de Costa Rica(1933); el de Estudiantes Antimperialistas (1936);los de 1937 y 1943 en Chile; el de Montevideo(1955); el de La Plata, Argentina (1957); y el deCaracas, Venezuela (1959); éste fue el últimolatinoamericano según mi conocimiento. Es unafecha significativa: coincide con la RevoluciónCubana y así le siguieron los años 60 y 70 que seránlos del “Ariel Armado” y después hasta hoy, lasdécadas del “Ariel Desaparecido”.

Retomemos el hilo anterior. En AméricaLatina habían crecido los movimientos nacional-populistas desde los años 30 –Vargas y el PRI deCárdenas- y en los 40 –Alemán, Perón, Betancourt,Paz Estensoro-. La Segunda Guerra Mundial con-solida la hegemonía norteamericana y confirma laretirada europea, particularmente inglesa, de Amé-rica Latina. Pero al mismo tiempo se instalabamundialmente la Guerra Fría entre los dos esta-dos continentales industriales, los EEUU y laURSS, el uno capitalista y el otro colectivista. A lavez, se consuma la decadencia de Europa y seiniciaba la descolonización de sus imperios afro-asiáticos. Estados Unidos era la primera potenciamundial y el viejo Monroe era archivado en el“patio del fondo” latinoamericano. En 1945 fueel impulso de la industrialización autónoma argen-tina por Perón y su Tercera Posición. En cuanto ala Reforma Universitaria ésta iría perdiendo im-pulso cada vez más anémica. Pero en los 50 ellatinoamericanismo da otro paso. Desde Haya dela Torre la Integración pasó al programa de variospartidos. Dejaba de ser un asunto socialbásicamente juvenil. Ya no era tan “utópico” comoantes. Incluso Perón propondrá a Vargas y a Ibañezentre 1951 y 1954 un Nuevo ABC, concebidocomo un paso para la construcción “de los Esta-

dos Unidos del Sur”. El “centro de aglutinación”de toda América del Sur para Perón era la alianzaArgentina y Brasil. Era la alianza fundante de launidad de América del Sur. Sería el comienzo delpasaje de los Estados Nación sudamericanos al“Estado Continental”, como ya pretendía realizarlola Europa Occidental encabezada por Francia yAlemania creando el Mercado Común. Este in-tento de un núcleo de aglutinación ya fracasabaen 1954.

La década del 60 se va a desarrollar entredos polos dicotómicos. El primer polo fuedesarrollista, tal como lo concebía la Cepal dePrebisch, magno intento teórico de organizar laindustrialización latinoamericana que tuvorepercusión en los primeros esfuerzos regionalistasdel Mercado Centroamericano (1960) y la Alalc(1960). Luego el intento retórico de MercadoComún Latinoamericano (1967) y el Pacto Andino(1969). Ésta fue la primera oleada regionalista,emprendimientos gubernamentales de integracióncomercial y aún más ambiciosos. Pero quedóempantanada. Fue asunto de expertos yfuncionarios, excesivamente economicista. No erafácil comenzar realmente una tarea tan nueva.Quien tuvo entonces más sentido histórico de loque se planteaba fue el chileno Felipe Herrera, queya había actuado con Ibañez en el intento anteriordel Nuevo ABC. Para Herrera el mundo actualestá en el pasaje de los estados nación a losestados continentales a través de los regiona-lismos. Coincide en esta perspectiva con Perón yambos con Ratzel, que siempre queda implícito.

El segundo polo de los años 60 será lairradiación de la revolución cubana en las juven-tudes universitarias. Fue la teoría del foquismoguerrillero impulsada por el Che Guevara. Fue unaestrategia de muerte y fracaso signada por la pasióny el heroísmo. Fue el tiempo terrible del “ArielArmado” en camino de la “Revolución Continen-tal”.

Los dos polos opuestos de los años 60siguieron caminos sin comunicación y quedaronpronto exangües. Les seguirá, de un lado elestancamiento del proceso de integración, del otrola tragedia “del Ariel Desaparecido”. Sólo quedóentonces el boom mundial de la literaturalatinoamericana.

Desde la segunda mitad de los años 70 yen los 80 se desemboca en lo que se ha llamado

153

“la industrialización trunca de América Latina”,la crisis de la Deuda Externa y las nuevas recetasantiguas del neoliberalismo proclamado por loscentro metropolitanos, aunque no practicado porellos.

América Latina que había crecido desde1900 casi hasta los 80 con porcentajes altos en elmundo, se convirtió para el pago de la deuda ex-terna en una extraordinaria exportadora decapitales. Las juventudes latinoamericanasdesaparecían ahora como latinoamericanistasactivas. No trascendían el horizonte de sus res-pectivos países.

Sin embargo en estos finales del siglo XX,en comparación a sus inicios saltaba a la vista unaenorme diferencia. Se había ido acumulandodesde la generación del 900 un creciente ymultidimensional autoconocimiento de Amé-rica Latina como conjunto. Habían aparecidodesde el dominicano Enriquez Ureña, historias dela cultura de la literatura de las artes en una escalacreciente. Lo mismo respecto de historiaseconómicas, sociales y urbanísticas del conjuntode América Latina. Se había producido en el trans-curso de varias décadas una firme revalorizacióndel Barroco, que cada vez más se fuecomprendiendo como la base más específica denuestro “círculo histórico culturallatinoamericano”, más allá de las percepcionesesquemáticas de Rodó. El Barroco, primer ameri-cano, decía Lezama Lima. Un hecho que no puededesconocerse es que la Iglesia Católica en la se-gunda mitad del siglo XX adquiere un gran dina-mismo por haber asumido desde su propia lógicalo que tenía pendiente en la modernidad: lo mejorde la Reforma Protestante y de la Ilustración Se-cular. Eso hizo el Concilio Vaticano II. En las con-ferencias episcopales de Medellín (1968) y Puebla(1979) se solidariza con la integraciónlatinoamericana y la lucha contra el subdesarrollo,con su opción preferencial por los pobres. Asumetambién por primera vez la autoconciencia de suhistoria eclesial latinoamericana como conjunto.

El siglo XX “corto”, es decir hasta el finde la época bipolar, con la caída de la URSS en el89, ha presenciado un crecimiento extraordinariodel saber histórico latinoamericano. Así es comodesembocamos en los 90 en este nuevo tiempo deGlobalización y Mercosur, con la juventuduniversitaria ausente.

IV. Las propuestas

El Mercado Común, en su libre circulaciónde personas, debe ser preparado desde elcomienzo, con un desarrollo estratégico paulati-namente creciente. El Mercosur alcanzará suplenitud en el horizonte que sus miembroshispanoamericanos se “brasileñicen” y el brasileñose “hispanoamericanice”.

Las propuestas son sencillas y a la vezambiciosas, y toman en cuenta lo existencial ycognocitivo. Se entiende que la juventuduniversitaria en su conjunto no tiene buenaformación histórica. La historia en cada país, comogeneralidad, solo rige a niveles Primario ySecundario. Luego está sobreentendido que la vidamisma en su país lo hará crecer historicamente.Pero este no es el mismo caso; aquí urge unaformación de la juventud a niveles universitarios,de modo generalizado, una experiencia profundade otro país miembro del Mercosur, y unainteracción universitaria en las más diversascuestiones y asidua.

1) Intercambiar estudiantes entre lasvarias “redes de universidades” que seestablezcan entre los países miembros. Puedeextenderse a los de la Comunidad Andina y aún aMéxico, América Central y la Antillas. El horizon-te principal es en América del Sur, pero esto noexcluye el interés en los lazos especiales con elconjunto de América Latina.

Basicamente serían cursos anuales osemestrales en y dentro de la carrera que elestudiante curse. Los estudiantes elegidos debenestar cercanos al término de su carrera, de modode asegurar el mejor rendimiento de tal política.Las materias se validarán para cada carrera en cadapaís de origen del estudiante.

Se trata de la formación de elites más alláde su propio país, en los más diversos campos ysiempre abiertas al crecimiento más masivo posible.Se trata además de una experiencia existencial, enla edad jóven de las grandes amistades. Que detodos los países miembros, los estudiantesavanzados tengan una experiencia y conocimientoimportante de al menos un país asociado.

2) Propiciar que en todas las Facultades delas Universidades se incorpore un curso de“Historia Contemporánea” para que losestudiantes avanzados tengan la mayor conciencia

154

histórica de su actualidad global, con particularénfasis en América Latina y desde el Mercosur.Puede ser de uno o dos semestres.

3)Propiciar “Congresos Estudiantiles”del Mercosur, dejando libres a las asociacionesestudiantiles participantes para establecer lostemarios y sus resultancias. Se trata de una políti-ca “fermental” y no de imposición de ninguna líneapolítica partidaria ni gubernamental. Puedenestablecerse distintas periodizaciones yparticipaciones.

Estas tres propuestas pueden completarsepor series de Seminarios con temas específicos,compartidos por los países miembros. El inicia-dor podría ser un Seminario sobre lo más relevan-te de las historias de conjunto de América Latina,en sus aspectos económicos, políticos, urbanísti-cos, culturales, religiosos.

Todo es sencillo, pero exige una grandinámica y perseverancia en una conducciónconsensuada, sagaz y flexible.

155

O Mercosul hoje: crise e perspectivas

MARIA CLAUDIA DRUMMOND

A atual crise pela qual passa o Mercosul permite que se vislumbre com mais clarezaas deficiências que impediram o fortalecimento do bloco e as medidas necessárias parauma eventual correção de rumo. Dentre essas deficiências, destaca a insegurança jurídicaresultante da ausência de um tribunal permanente e da baixa incorporação das regras deintegração aos ordenamento jurídicos nacionais, que poderia ser encaminhada, no Brasil,através de reformas pontuais na Constituição. No campo econômico, uma ênfase maior nautilização das sinergias existentes entre as cadeias produtivas nacionais e a promoção damarca Mercosul poderiam lograr uma inserção mais vantajosa dos produtos da região nomercado internacional.

Considerações iniciais bilidade política, agravando sobremaneira a situa-ção daquele país e atingindo os dois sócios meno-res do bloco, Uruguai e Paraguai.

O Mercosul conta com um patrimônio deextraordinário valor que se expressa no “efeito de-monstração” gerado pelo período de dinamismoe crescimento das trocas intrabloco ao longo dossete primeiros anos de sua existência. Essepatrimônio ganha visibilidade quando considera-do do ponto de vista do enorme interesse peloMercosul gerado entre países e blocos econômi-cos em várias partes do mundo. O mesmo inte-resse não é demonstrado por negociações bilate-rais com os países membros do bloco, como vemadvertindo a União Européia.1

Outros aspectos às vezes pouco conside-rados do “patrimônio Mercosul” é o novo pata-mar de coesão alcançado entre os países membros,que os habilita a encetar negociações mais vanta-josas no plano internacional, e o impacto que podecausar a “marca Mercosul”, desde que exploradade forma inteligente nos grandes mercados e fei-ras internacionais.

A análise do processo de integração con-forme este vinha se desenvolvendo antes que agrave crise na economia argentina o levasse ao re-trocesso – pelo menos na esfera econômico-co-mercial – permite a identificação de certas fragili-dades que podem ter contribuído para impedir ofortalecimento do bloco paralelamente ao seu su-

Criado em 1991 com o ambicioso objeti-vo de transformar-se, em um período de apenasquatro anos, de área de livre comércio em umaunião aduaneira, o Mercosul foi, a princípio, bemsucedido.

Em um espaço de poucos anos o extraor-dinário dinamismo alcançado pelo comérciointrabloco tornar-se-ia notório, chamando a aten-ção do resto do mundo. Por volta de 1998, essesdados demonstravam um aumento de 400% nastrocas entre os quatro sócios: de US$ 4,1 bilhões,em 1991, o total das importações e exportaçõessaltara para mais de US$18 bilhões, ao longo desete anos de existência do bloco.

Entretanto, a crise financeira originada em1997 nos países asiáticos levaria àmaxidesvalorização do real em janeiro de 1999,causando crescente desequilíbrio cambial noMercosul. Naquela difícil conjuntura, irromperaminúmeros conflitos setoriais envolvendo principal-mente os dois principais sócios, Brasil e Argenti-na.

A crise acabaria por atingir também a Ar-gentina, que com a paridade fixa peso-dólar nãodispunha de instrumentos ágeis para fazer frenteàs dificuldades que assolavam a sua economia.Como se sabe, à maciça fuga de capitais segui-ram-se desdobramentos que geraram forte insta-

1 Com a exceção dos Estados Unidos da América, visto que o ex-representante adjunto do Escritório de Comércio dos Estados Unidos,Richard Fisher, propôs a celebração de acordo bilateral Brasil-EUA durante a XXI Reunião Plenária do Conselho Empresarial Brasil-Estados Unidos. Ver Valor Econômico, 25/09/2002.

156

cesso comercial. O texto abaixo tenta apontar oseventuais pontos de debilidade do Mercosul comoeste se apresenta hoje e busca ao mesmo tempoapresentar sugestões – muitas delas certamentepassíveis de implementação somente no longoprazo – que possam vir a servir de base para umadiscussão sobre os rumos do Mercosul.

Principais pontos de debilidade esugestões

uniformidade e consistência jurídica à aplicaçãodas normas Mercosul nos diferentes Estados Par-tes.2 A par de um estreito acompanhamento reali-zado pelos órgãos de coordenação nacional doMercosul – os Ministérios de Relações Exterioresdos distintos países – seria também necessárioadaptar os respectivos ordenamentos jurídicos dosEstados membros para uma pronta recepção danormativa Mercosul. Ao contrário da Constitui-ção da Argentina, cujo artigo 75 confere hierar-quia superior às normas aprovadas como conse-qüência dos tratados de integração, desde que ob-servada a condição de reciprocidade, noordenamento jurídico brasileiro as decisões acor-dadas no Mercosul não desfrutam de posição hie-rárquica superior às leis ordinárias, recebendo tra-tamento idêntico àquele outorgado aos demais tra-tados internacionais3 . Duas iniciativas poderiamser úteis, no caso do Brasil, ambas na forma deprojetos de emenda à Constituição. Em primeirolugar, cumpriria introduzir a normativa Mercosulentre a tipologia legal conforme enumerada no art.59 da Constituição Federal, de forma a distinguirtais normas dos tratados internacionais firmadosfora do processo de integração, de modo a impe-dir a sua derrogação pela via de uma lei ordináriasubsequente. Uma segunda iniciativa seria umaemenda ao art. 49, inciso I, da Constituição Fede-ral, que regula a aprovação dos tratados internaci-onais pelo Congresso Nacional, de modo a outor-gar um tratamento diferenciado e mais ágil às nor-mas emanadas dos órgãos do Mercosul e subme-tidas à aprovação congressual. A própria CartaMagna brasileira, à luz do parágrafo único de seuart. 4º, fornece o princípio programático para quese procedam as mudanças aqui sugeridas.4

A única especificidade que distingue anormativa Mercosul, quando dos procedimentospara a sua internalização no direito brasileiro pelavia da aprovação congressual, provém da Resolu-ção do Congresso Nacional Nº 01 de 1996, queem cumprimento ao Protocolo de Ouro Preto veioa inserir, no Congresso Nacional, a Comissão Par-lamentar Conjunta do Mercosul (CPC). Nos ter-

Um primeiro ponto de debilidade é a inse-gurança jurídica, que se apresenta de duas formas:a primeira prende-se à questão da solução de con-trovérsias; e a segunda ao tema da internalizaçãodas normas Mercosul nos ordenamentos jurídicosdos Estados-Partes.

Com efeito, a crise financeira nos paísesmembros trouxe à luz uma das maiores fragilida-des do Mercosul: a falta de instituições permanen-tes para a solução de controvérsias, o que contri-buiu para lançar dúvidas sobre a segurança jurídi-ca tão necessária ao bom andamento dos negóci-os no interior do bloco. Cada novo conflito setorialobrigava a intervenção dos governos, acarretandoinevitável desgaste político. Entretanto, o sistemade solução de controvérsias, instituído pelo Pro-tocolo de Brasília (dez. 1991), receberia melhoraspela via do Protocolo de Olivos, aprovado porocasião da III Reunião Extraordinária do Conse-lho do Mercado Comum, realizada em BuenosAires em 18 de fevereiro de 2002, o que abre no-vas perspectivas para o bloco.

A inexplicável lentidão com que vem seprocessando a internalização da normativa ema-nada dos órgãos da integração no ordenamentojurídico dos distintos países do bloco é outro as-pecto gerador de insegurança jurídica. Até mea-dos de 2002, apenas 30% desses atos haviam sidointernalizados simultaneamente pelos quatro paí-ses membros. Esse baixo índice de internalizaçãosimultânea contribui para a falta de segurança ju-rídica no bloco, uma das principais queixas do se-tor privado, o qual deseja ver assegurada a devida

2 Como muito acertadamente aponta o texto “Novas Alternativas para a Incorporação das Normas do Mercosul à Ordem JurídicaInterna”, preparado e distribuído pela Divisão do Mercado Comum do Sul do Ministério das Relações Exteriores do Brasil, por ocasiãoda Segunda Mesa Redonda Mercosul, realizada em Brasília, em 23 de abril de 2002.3 Como se sabe, no ordenamento jurídico brasileiro os tratados internacionais equiparam-se à lei ordinária, podendo ser revogados por leiposterior. Ver Fontoura, Jorge “O avanço constitucional argentino e o Brasil” in Revista de Informação Legislativa, Brasília: Senado Federal,Subsecretaria de Edições Técnicas, abril/junho 2000, p. 55.4 Dispõe o parágrafo único do Art. 4º da Constituição Federal: “A República Federativa do Brasil buscará a integração econômica, política,social e cultural dos povos da América Latina, visando à formação de uma comunidade latino-americana de nações.”

157

mos de seu art. 2º, a Representação Brasileira naComissão Parlamentar Conjunta do Mercosul de-verá emitir um “relatório preliminar” sobre todamatéria de interesse do Mercosul que venha a tra-mitar no Congresso Nacional.

Esse dispositivo pretende atender ao queestabelece o art. 25 do Protocolo de Ouro Preto,segundo o qual “A Comissão Parlamentar Con-junta procurará acelerar os procedimentos inter-nos correspondentes nos Estados-Partes para apronta entrada em vigor das normas emanadas dosórgãos do Mercosul previstos no Artigo 2 desteProtocolo”.(...)5 Embora impedida de atuar nosentido propriamente de acelerar os procedimen-tos de aprovação das normas Mercosul pelo Con-gresso Nacional como quer o Protocolo, o queequivaleria a transformá-la em um grupo de pres-são no seio do Parlamento, a Comissão busca,mediante o seu relatório preliminar, fornecer sub-sídios às demais Comissões temáticas quanto àimportância e aos impactos da normativa em exa-me tendo em vista o processo de integração. Em-bora o dispositivo da Resolução Nº 1/1996 - CNtenha permitido à Representação Brasileira naComissão Parlamentar Conjunta acompanhar aevolução da tramitação dos instrumentos doMercosul nas duas Casas do Congresso Nacional,o relatório preliminar que deve emitir representa,na prática, um trâmite adicional ao já demoradoprocedimento que cerca a aprovação congressualde tratados internacionais. Poder-se-ia pensar emum instrumento6 que permitisse o conhecimentoprévio pela CPC, por provocação do Conselho doMercado Comum, e ainda durante a fase de nego-ciação, das decisões dos órgãos do Mercosul a se-rem submetidas à aprovação congressual. Tal ini-ciativa permitiria aos parlamentos antecipar nego-ciações de ordem política- se necessárias - e ade-mais identificar possíveis inconsistências em rela-ção à ordem jurídica interna.

Ademais dos dois pontos de debilidadeacima apontados, caberia também mencionar agrande contradição contida no próprio projeto daintegração: o Tratado de Assunção, que criou oMercosul, faz referência a um pretendido “merca-

do comum”. Como se sabe, um mercado comumpressupõe o livre trânsito de mercadorias e pesso-as pelo espaço econômico integrado. Deveria en-volver, ademais, a criação de alguma instituiçãoincumbida de zelar pelos interesses da região emseu conjunto. Não se busca aqui sugerir a criaçãode instituições supranacionais dotadas de poderdecisório para o Mercosul, conforme o modeloeuropeu, mas sim de um órgão consultivo, com-posto por membros indicados pelos Estados Par-tes que, porém não representariam os interessesde qualquer dos Estados individualmente, ou de-les receberiam instruções, zelando, ao invés, pelosinteresses do conjunto da região. O Protocolo deOuro Preto, ao determinar a estrutura institucionaldo Mercosul, manteve as suas característicasintergovernamentais. É possível que a ausência deum órgão que trabalhe no Mercosul tendo em vis-ta os interesses regionais contribua para tornar“disfuncional”7 o processo de integração, no sen-tido atribuído ao termo pelos teóricos do neo-fun-cionalismo europeu, pois impede a percepção deinteresses em âmbito regional. Essa percepção seexistisse de forma clara, muito contribuiria para ofortalecimento da coesão entre os países membros,particularmente quando de suas negociações comoutros países ou blocos de países.

A turbulência que nesse momento assola aregião ameaça romper de vez os frágeis pilaressobre os quais se assenta o processo de integração.Com a perda de cerca de 60% do movimento docomércio intrabloco, parece haver desaparecido oprincipal motor da integração. O que nos leva aoponto seguinte nessas breves considerações sobreas fragilidades do Mercosul.

Ao longo de seus onze anos de existênciao Mercosul, imerso nos louros de seu sucesso co-mercial, pareceu ter perdido de vista a própria ló-gica que inspirara a sua criação. Essa estava muitomais voltada para a busca de sinergias entre as es-truturas produtivas dos países membros e para aseventuais parcerias e alianças de interesses comvistas a uma inserção mais vantajosa dos produtosda região no mercado internacional, do que para avisão concorrencial que finalmente prevaleceu.

5 Ver Mercosul: Legislação e Textos Básicos/ Ministério das Relações Exteriores e Comissão Parlamentar Conjunta do Mercosul – SeçãoBrasileira. Brasília: Senado Federal, 2000, p. 42.6 Talvez mediante a utilização do disposto no art. 25 do Protocolo de Ouro Preto, in fine, que estabelece que quando necessário oConselho do Mercado Comum solicitará à Comissão Parlamentar Conjunta o exame de temas prioritários.7 Cf. o clássico de Ernst Haas The Uniting of Europe, Londres, 1958.

158

Essa visão concorrencial e competitiva, queobjetivava apenas as trocas comerciais dentro daregião, impediu uma utilização mais ousada daqueleque tem sido um patrimônio já conquistado pelobloco: a marca Mercosul, objeto do interesse e dasatenções de países e blocos no cenário internacio-nal. Alguns estudiosos prognosticaram que o ad-vento do Mercosul, e o forte aumento do fluxo decomércio na região por ele suscitado, levariam asempresas a considerar cada vez mais a noção de“mercado regional”, em lugar do “mercado naci-onal”, em suas estratégias de mercado. De fato,este prognóstico confirmou-se em relação às em-presas multinacionais instaladas na região, que fo-ram efetivamente as precursoras do processo deintegração econômica e produtiva, as quais têmsido as mais ativas na implementação de estratégi-as competitivas orientadas para o espaço econô-mico ampliado. Nesse processo, elas têm “arras-tado” consigo várias de suas fornecedoras, o queresultou em algumas reestruturações produtivas.

Entretanto, é necessário que também asempresas de médio e pequeno porte percebam oMercosul como uma fonte de oportunidades parao crescimento e desenvolvimento de suas capaci-dades empresariais, com vistas à sua atuação nesteespaço regional, e posteriormente no mercadomundial.

Ao que tudo indica, empresários do Brasile da Argentina ainda acreditam nos benefícios quepodem advir das alianças entre empresas de am-bos os lados da fronteira, objetivo abandonado aolongo dos anos em favor de metas de naturezamais imediata.8 Alguns setores já começam a mo-vimentar-se nesse sentido, como por exemplo, osetor têxtil. A Associação Brasileira da IndústriaTêxtil e de Confecção (ABIT) e a Câmara Indus-trial Argentina de Confecção assinaram um acor-do em 04 de julho de 2002 para a promoção dasexportações de produtos têxteis do Brasil e daArgentina. O acordo menciona o interesse dos doispaíses no fortalecimento de ações destinadas aampliar os embarques para outros mercados me-diante a identificação dos pontos fortes e fracos

do setor e a disponibilização de recursos em be-nefício das cadeias produtivas dos dois países.9

Integração para o desenvolvimento

8 Ver pesquisa publicada pelo jornal Valor Econômico de 25 de setembro de 2002, p. A3.9 Ver Gazeta Mercantil, 05/07/2002, p. C1.10 Segundo estudo realizado pela Prospectiva Consultoria Brasileira de Assuntos Internacionais.11 Ver, sobre as alternativas para a solução de crises em processos de integração Schmitter, Philippe “Revised Theory of RegionalIntegration”, em Lindberg, Leon and Scheingold, Stuart (eds), Regional Integration: Theory and Research, Oxford University Press, 1971.

Para uma correção de rumos no Mercosulseria preciso reformular percepções e paradigmas.Ressurge a idéia de integração das cadeias produ-tivas do bloco, o que poderá transformar oMercosul, de simples mecanismo de liberalizaçãode mercados, em um vigoroso instrumento para aimplantação de políticas públicas voltadas para odesenvolvimento dos países do bloco. Para tanto,poder-se-ia utilizar os acordos setoriais, um dosinstrumentos previstos no Artigo 5º do Tratadode Assunção. A celebração de acordos setoriaispara a integração das cadeias produtivas da regiãopoderá não produzir resultados imediatos, mascertamente contribuirá, no médio e no longo pra-zo, para a atração de investimentos produtivos e ofortalecimento das economias da região, tornan-do-as menos suscetíveis aos ventos adversos daglobalização. Os acordos setoriais, juntamente coma integração da infra-estrutura, representada porenergia, transportes e telecomunicações, represen-tam poderosíssimo instrumento para a promoçãodo desenvolvimento da região em seu conjunto,garantindo expressivos benefícios no plano soci-al, entre eles a geração de empregos.10

Nesse processo o papel da mídia reveste-se de inegável importância, porquanto somente eladetém instrumentos – a imprensa falada e a escri-ta - capazes de construir uma consciênciaintegracionista na região favorável ao Mercosul,que entenda que em um processo de integração épossível haver uma comunhão de interesses e uni-dade de visão entre os países membros. Em umcenário internacional caracterizado pelainterdependência, o interesse nacional estará maisplenamente atendido se os projetos de desenvol-vimento forem vislumbrados no marco do pro-cesso de integração, e se os seus frutos forem ca-pazes de trazer benefícios a todos os países dobloco mediante a adoção, na medida do possível,de políticas públicas comuns e integradas.

159

Capitalizar o patrimônio doMercosul

O fim da conversibilidade e da paridade do pesoargentino em relação ao dólar remove um grandeempecilho à coordenação das políticasmacroeconômicas e no longo prazo, à eventualadoção de uma moeda única para o bloco. Possi-bilita, portanto, uma vez recuperada a economiaargentina, a retomada da idéia da adoção de um“pequeno Maastricht”, conforme expressão usa-da pelo Presidente Fernando Henrique Cardoso,referindo-se ao Tratado do mesmo nome que lan-çou as bases da união monetária da Europa. Comonorma do Mercosul, tal instrumento poderia re-velar-se poderoso mecanismo de previsibilidadedas medidas macroeconômicas a serem adotadas,no longo prazo, pelos governos da região, visan-do o cumprimento das condições estabelecidaspara a criação da moeda comum. É possível queessa iniciativa viesse a contribuir para restaurar aconfiança dos investidores externos e para a atra-ção de investimentos produtivos para a região, ten-do em vista o mercado regional de cerca de 200milhões de consumidores.

A possibilidade de implantação de umacâmara de compensações que permita as trocasde produtos na região sem a intermediação de umaconversão em dólares; a par da criação de um ban-co regional voltado para a implantação de proje-tos e políticas de desenvolvimento são outros ins-trumentos que poderiam estar incluídos na agen-da de médio prazo do Mercosul.

Ademais dos números dos negócios, e daatenção despertada em todo o mundo pela “mar-ca Mercosul”, o patrimônio do Mercosul se ex-pressa de forma clara e imediata na esfera política.A importante participação que tiveram os paísesdo bloco na solução democrática das crises políti-cas paraguaias demonstrou que o Mercosul é umelemento essencial para o projeto democrático dosEstados Partes. É também no plano político quese faz presente a nova dimensão de que se reves-tem as relações entre os países membros, fruto deum processo contínuo de conhecimento mútuo,propiciado pelas reuniões semestrais do Conse-lho do Mercado Comum e de inúmeros outrosforos negociadores do Mercosul, inclusive no se-tor privado e no Poder Legislativo, e intensificadopelo número crescente de encontros de alto nívelrealizados entre os mandatários dos países mem-bros.

Esse novo patamar alcançado nas relaçõesentre os países vizinhos possibilita a articulaçãode posições comuns frente às grandes questõesinternacionais, aglutinando, ademais, os outrospaíses da região em torno do bloco. A dimensãopolítica e estratégica do Mercosul é uma realida-de, e possibilita aos Estados membros articularemposições comuns a serem adotadas nas negocia-ções da ALCA, bem como em outros foros multi-laterais, como a OMC e o FMI. As negociaçõesem curso com a Comunidade Andina tambémcontribuem para o fortalecimento do Mercosulcomo pólo de atração dos demais países da Amé-rica do Sul com vistas à conformação de uma pos-sível Área de Livre Comércio da América do Sul,e ao mesmo tempo como elemento irradiador deposições comuns no âmbito multilateral. A esserespeito deve-se ter em mente que a aproximaçãocom a União Européia, mais do que simples ne-gociação de uma área de livre comércio implicaem um “plus”, representado pelo “know how” jáadquirido pela UE em matéria de integração, oqual certamente beneficiará o Mercosul.

As crises podem levar à aniquilação e àdestruição. Mas tal qual acontece em um processodialético, acabam também por engendrar soluções.

Considerações finais

Muito se fala, na literatura sobre oMercosul, das muitas décadas que levou a Europapara atingir o patamar de integração alcançado coma união monetária. São pouco mencionadas, en-tretanto, as várias crises enfrentadas pelo blocoeuropeu ao longo de sua evolução, entre elas amais grave, a famosa política da “cadeira vazia”(1965) da França do General de Gaulle. Mais tar-de, na década de setenta, viria a crise do petróleo,levando o processo de integração da Europa àquase paralisia. Assim como qualquer outro pro-cesso histórico, também os processos de integraçãoevoluem em ciclos, de crise em crise, cada umadelas resolvida segundo a percepção de interessedos setores envolvidos conjugada à vontade polí-tica dos governos dos países membros11 .

No caso do Mercosul parece haver, como

160

mencionei supra, uma percepção positiva entregrande parte do empresariado dos dois principaissócios – o Brasil e a Argentina - quanto aos bene-fícios acarretados pela integração. Restaria aosgovernos demonstrarem a vontade política de pro-ceder aos ajustes conceituais necessários para queo Mercosul volte a prosperar. Parte deles poderáser levada a cabo no nível constitucional nacional,de modo a inserir o processo de integração noarcabouço jurídico dos países membros que aindanão o tenham feito. Outra parte resume-se na vol-ta à lógica que inicialmente inspirara o Mercosul,

qual seja, a de utilizar as sinergias existentes entreos respectivos aparatos produtivos nacionais paralograr uma inserção mais vantajosa dos produtosda região no mercado internacional. Finalmente,caberia atrelar firmemente o processo deintegração a um projeto de desenvolvimento, quenão estaria confinado às fronteiras nacionais, masque consideraria e beneficiaria a região em seuconjunto. Esses passos irão possivelmente contri-buir, a seu turno, para a construção de uma men-talidade integracionista em cada um dos países dobloco.

161

O Mercosul na encruzilhada: uma agendapara os próximos anos

PEDRO DA MOTTA VEIGA

SANDRA POLONIA RIOS

A crise em que o Mercosul se encontra, marcada pela falta de coordenação macroeconômica e pouca efetividade ecumprimento das regras acordadas, tem raízes nas (a)pré-condições e condições “ambientais” do processo (disparidadesem dimensão e economia dos países); (b) na metodologia de integração utilizada (objetivos ambiciosos sem regras oudatas específicas para sua implementação); e (c) nos mecanismos institucionais frágeis de integração. A superação da crisepassa por uma série de medidas, como a eliminação das restrições comercias regionais, a maior institucionalização dobloco, a uniformidade de posições nas negociações externas e a inclusão, na agenda do projeto de integração, de temasrelacionados à questão social e à assimetria entre os países membros.

1.Introdução

O elevado grau de incerteza sobre o futu-ro do Mercosul é resultante da combinação doscaminhos e descaminhos trilhados pelo bloco comconjunturas regionais e internacionais bastante des-favoráveis. O excesso de flexibilidade para aco-modar diferenças, a falta de empenho diante daagenda de aprofundamento do bloco e a ausênciade uma visão comum sobre o papel do projeto naestratégia de desenvolvimento dos países mem-bros foram embaçando o projeto original.

Parece que o espaço para continuar nestatrilha é reduzido. Os desafios da agenda de relaci-onamento externo do bloco, que vinham funcio-nando como o principal fator de coesão dos par-ceiros nos últimos anos, exigem agora compro-missos e definições mais claras. Na ausência deuma radical mudança de atitude dos seus mem-bros, o Mercosul tenderá a se diluir ou perder im-portância relativa frente à extensa rede de acordosregionais em marcha.

Se a pressão para a retomada do projetovem da agenda externa, a motivação essencial de-veria vir de uma revisão de papel da integraçãosub-regional para os planos de desenvolvimentodos países membros. De fato, embora o poder debarganha, conferido pelo bloco aos seus membros,possa ser um elemento importante nas diversasmesas de negociação, este não parece ser forte osuficiente para levar à superação das dificuldadese ao avanço na agenda inconclusa de consolida-ção e aprofundamento do bloco.

Um projeto de integração econômica nãose faz sem custos. E, para que valha a pena arcarcom eles, é necessário que os benefícios em ter-mos de crescimento e inserção internacional se-jam claros para todos os envolvidos. Isto requerum plano estratégico, que conduza a umaintegração econômica suficientemente atrativa paratodos os sócios, capaz de gerar o grau de compro-misso necessário para fazer avançar a agenda deaprofundamento do bloco.

2. O Mercosul em crise: os dile-mas da integração

Um balanço dos onze anos de vida do pro-jeto Mercosul deve começar por reconhecer que aconstituição do bloco representou uma rupturacom a história dos mal sucedidos esforços deintegração na América do Sul. A metodologia deliberalização adotada pelo Mercosul – baseada emcronograma universal, automático e linear de eli-minação das barreiras tarifárias intra-zona – dis-tanciou-se do lento intercâmbio de concessõestarifárias bilaterais dentro de cada setor, que ca-racterizara as experiências anteriores no âmbito daALALC e, depois, da ALADI.

A intensidade da expansão dos fluxos decomércio entre os países membros, até 1997 – emum período em que as importações de extra-zonatambém aumentaram consideravelmente – é o in-dicador mais eloqüente dos impactos da adoção,pelos países do Mercosul, desta nova metodologia.

162

Em conseqüência, a integração contribuiu de for-ma importante para modificar o nível deinterdependência entre os países-membros, não sóatravés do crescimento dos fluxos de comércio ede investimentos, mas também ao facilitar proje-tos e iniciativas baseados na vizinhança geográfi-ca.

Funcional aos objetivos de liberalizaçãocomercial e de reorientação dos modelos nacio-nais de desenvolvimento e de inserção internacio-nal, que se tornaram hegemônicos nos países doCone Sul, no final dos anos 80 e início da décadade 90, o projeto sub-regional baseou-se em umacordo tácito entre os seus dois maiores sócios: otrade off entre acesso privilegiado ao mercadobrasileiro e alinhamento argentino ao Brasil empolítica externa.

A gênese das dificuldades atuais enfrenta-das pelo Mercosul remonta ao período pós-tran-sição para a União Aduaneira, ou seja, 1995/1997,marcado pela crescente divergência de modelosmacroeconômicos adotados pelos sócios maiores,pela deterioração das condições de acesso dospaíses-membros ao financiamento externo e pelaincapacidade destes para lidar com uma agendade negociação mais complexa e controversa doque a de eliminação de barreiras fronteiriças aocomércio.

Divergências de percepções e interessesentre os sócios tornaram inviável implementar aagenda de consolidação e aprofundamento defi-nida em dezembro de 1995. De maneira geral, oMercosul passou a conviver com um gap crescen-te de implementação das medidas acordadas, o quetem impactos muito negativos sobre a credibilidadedo projeto de integração.

A partir de 1998, assiste-se à estagnaçãodos níveis de interdependência entre os países doMercosul, há crescentes incentivos para a adoção,pelos países-membros, de medidas defensivas uni-laterais e as divergências são crescentementepolitizadas dentro de cada país, levando a uma fortedeterioração das percepções nacionais acerca dosimpactos da integração e da contribuição desta parao crescimento dos países-membros.

A adoção, em junho de 2000, da agendade relançamento do Mercosul sinaliza a percep-ção de que é importante reverter este quadro dedeterioração, retomando a iniciativa política noâmbito do Mercosul a partir da definição de uma

agenda positiva de superação de conflitos e de es-tabelecimento de novas regras e disciplinas. Ape-sar disso, novos problemas emergiram e a própriaconcepção do Mercosul como União Aduaneirapassou a ser colocada em questão.

Talvez, ainda mais importante do que asreconhecer as imperfeições da união aduaneira, sejaanalisar as dificuldades da implementação e con-solidação da área de livre comércio. A permanên-cia de setores importantes à margem do livre co-mércio, como é o caso do açúcar, a manutençãode uma grande diversidade de barreiras não-tarifárias ao comércio intra-bloco e os escassosavanços nas negociações de regras e disciplinas sãoalgumas evidências destas dificuldades.

2.1. As dificuldades com o aprofundamento e aimplementação do projeto

Essas dificuldades se manifestam no cam-po das negociações de disciplinas estritamentecomerciais, mas elas certamente se acentuam quan-do se trata de discutir temas não diretamente co-merciais e que envolvem políticas consideradasdomésticas pelos Estados-membros. Como resul-tado, os esforços para alargar a agenda de temascobertos pela integração acaba por produzir re-gras e resultados raramente GATT-plus, mas apli-cáveis teoricamente a distintos campos da vidaeconômica, social e política dos países-membros,independente de sua relevância para o processode integração. Perde-se o sentido da relevânciaefetiva dos diferentes temas para a etapa daintegração que se está vivendo e, nos temas im-portantes para a integração, opta-se por compro-missos superficiais, que agregam pouco “conteú-do efetivo” (Torrent, 2002) aos compromissos jáassumidos nas instâncias multilaterais.

Além disso, a ampliação da agenda ocorreem simultâneo ao crescimento do déficit deimplementação do que se acordou em âmbito sub-regional, o que se revela na internalização incom-pleta de acordos e protocolos firmados pelos Es-tados-membros. De maneira geral, o Mercosulpassou a conviver com um déficit crescente deimplementação das medidas acordadas, o que temimpactos muito negativos sobre a credibilidade doprojeto de integração.

Os países-membros manifestam elevadaresistência a submeter-se a disciplinas e é baixo o

163

grau de cumprimento das regras acordadas:pragmatismo e emergências se alimentam mutua-mente e abrem espaço para o unilateralismo. Emconseqüência, o Mercosul afastou-se de um mo-delo de integração rules-driven, como o NAFTAe a União Européia.

Uma agenda ampla e sem foco somada aum déficit de implementação crescente tem gera-do um processo de integração pouco profunda.Como entender estas características do Mercosul?Há alguns fatores a que se deve fazer referênciapara explicar este tipo de evolução. Estes fatoresestão relacionados a:

a. pré-condições e condições “ambientais”do processo de integração;

b. a metodologia ou “técnica” de integraçãoutilizada pelo processo; e

c. os mecanismos institucionais daintegração.

No que diz respeito ao primeiro conjuntode fatores, há que considerar que as diferenças detamanho e de estrutura econômica entre os paí-ses-membros do Mercosul produzem o que sepoderia chamar de relações de interdependênciaassimétrica entre eles. Países menores dependemmais do que os maiores dos mercados dos paísesvizinhos e são muito mais afetados pelas decisõesde política econômica dos sócios grandes do queocorre na direção inversa. Portanto, os incentivosque tem cada país para incluir determinados te-mas na agenda variam significativamente: em prin-cípio, os países maiores têm menos incentivos paraincluir na agenda temas que reduzam a autono-mia nacional na área de política econômica, en-quanto os países menores tendem a favorecer pro-postas nesta direção.

Por outro lado, como observa Smouts(1998), “as construções regionais (...) parecem seruma resposta à necessidade sentida de novos es-paços políticos (...) para os quais as forças sociaispoderiam dirigir as expectativas que o Estado-na-ção não é mais capaz de satisfazer”, ou seja, o re-gionalismo surgiria como parte da “busca de umespaço pertinente para a ação” ou de um novo“espaço de sentido”, diante da erosão do Estado-nacional ligada ao processo de globalização.

Ora, é altamente discutível que o Mercosulse tenha desenvolvido como um processo ligado

à erosão do poder econômico, político e simbóli-co dos Estados que o compõem ou – se este pro-cesso ocorreu - que os responsáveis pela condu-ção política da integração tenham sido capazes detirar as conseqüências deste processo de erosão etraduzi-lo adequadamente em uma agenda queconcretizasse a emergência do regional como es-paço de ação e de sentido político para diferentesforças sociais do Cone Sul.

A erosão do nacional e a ascensão do regi-onal como espaço privilegiado da ação e do senti-do são processos particularmente relevantes paraa emergência de projetos de integração profunda(deeper integration). A insipiência destes proces-sos no Mercosul ou o fato de que eles só sejampertinentes para alguns poucos atores públicos eprivados (as firmas transnacionais, por exemplo)– mas não para a população em geral e para asprincipais forças da sociedade civil – ajuda a ex-plicar as dificuldades para traduzir em acordos eatos de políticas as intenções de integração pro-funda expressas nos Tratados fundadores doMercosul.

Ainda no campo das pré-condições ou dascondições ambientais, é preciso lembrar que, du-rante os onze anos de existência do Mercosul,Brasil e Argentina viveram momentos de grandedesequilíbrio econômico e algumas crises agudas.Mesmo que o Mercosul não tenha estado na ori-gem destas crises, estas situações reduzem incen-tivos para discutir temas que envolvam cessão desoberania econômica, além de concentrar as pre-ocupações na vulnerabilidade externa das econo-mias, na percepção dos investidores estrangeirose na continuidade dos fluxos de financiamentoexterno.

A metodologia ou técnica de integraçãodominante no Mercosul também contribuiu paratornar particularmente difícil o enfrentamento dosdesafios do aprofundamento do processo. De fato,os tratados fundadores do bloco são tão ambicio-sos em relação a seus objetivos quanto imprecisosem relação aos métodos e prazos para atingi-los.Assim, embora a dinâmica de negociação e deenforcement dos Protocolos e tratados firmadosem áreas como investimentos e defesa da concor-rência procure responder à agenda de integração,ela acaba sendo definida pelas circunstâncias polí-ticas e econômicas em que evolui o processo. OMercosul é concebido como um projeto de

164

integração dinâmico, mas não tem “regras para aprodução de regras” e este processo é diretamen-te afetado pelas pré-condições ou pelas condiçõesambientais desfavoráveis acima apontadas.

Em relação aos mecanismos institucionaisda integração regional no Mercosul, é importanteter claro que, independente da existência do blo-co (e antes dela) os países-membros sofrem de umdéficit institucional “doméstico”, que limita suacapacidade para tornar efetivas suas próprias le-gislações e regulamentações. Neste quadro, nãoconstitui surpresa que a integração reproduza, emâmbito sub-regional, dificuldades que já existemem nível nacional. Dada a metodologia deintegração dominante no Mercosul, o espaço re-servado, no processo, aos mecanismosinstitucionais de implementação do acordado tor-nou-se inevitavelmente muito reduzido.

Os resultados da convergência entre esteconjunto de fatores concretizam-se no que se po-deria denominar um “baixo grau de efetividadeda integração”, no que se refere à sua capacidadepara modificar os comportamentos de agentesprivados e públicos, vis à vis a situação prevale-cente antes do surgimento do bloco. A existênciado Mercosul e de restrições derivadas dos com-promissos sub-regionais assume papel pouco re-levante na formulação e implementação de políti-cas.

É importante observar que este “baixograu de efetividade” da integração se observa, nocaso do Mercosul, tanto para as regras e disposi-ções pertinentes ao funcionamento de uma áreade livre comércio, quanto para as disciplinas epolíticas típicas de uma União Aduaneira. Na rea-lidade, trata-se de problema que antecede a defi-nição do “modelo” de integração e que, em boamedida, independe de tal definição: trata-se deestabelecer regras pertinentes à integração,implementá-las e fazê-las ser cumpridas.

Esta consideração importa na medida emque, no Mercosul, o debate entre as opções “áreade livre comércio” e “união aduaneira” adquiriuimportância nos últimos anos, no pressuposto deque ele apontaria para a alternativa central do pro-cesso de integração na sub-região.

De fato, o aprofundamento da crise doMercosul, a partir de 2000, foi acompanhada decríticas crescentes à opção do bloco pelo modelode União Aduaneira. A tal opção, as críticas impu-

tavam responsabilidade pelo fato da integração tergerado escassos benefícios para estes países, emtermos de competitividade. Não é necessário ne-gar validade a esta crítica nem ser um defensor domodelo de União Aduaneira e da TEC real doMercosul para se dar conta de que muitas das fa-lhas e insuficiências do Mercosul estão relaciona-das à sua dimensão “zona de livre comércio”, ouseja, à sua incapacidade para eliminar barreiras detodo tipo ao comércio de bens e serviços intra-zona e prover credibilidade ao compromisso denão impor novas barreiras a estes fluxos.

Resumindo, o baixo grau de efetividade daintegração do Mercosul está associado a três pro-cessos ou características da integração sub-regio-nal, sendo ao mesmo tempo “camuflado” peladinâmica destes três processos:

- um alargamento “sem foco” e sem priori-dades da agenda de negociação, que impe-de que as negociações se aprofundem emtemas centrais para a consolidação da áreade livre comércio e da união aduaneira;

- o estabelecimento de compromissos sub-regionais com escasso valor agregado emrelação àqueles estabelecidos nas instânci-as multilaterais e, em muitos casos, commecanismos de implementação que, reve-lam-se, na verdade, mais débeis do que osprevistos na OMC;

- um dinamismo estéril, associado a umaconcepção dinâmica da integração, que ser-ve principalmente para que os países man-tenham sua liberdade de estabelecer unila-teralmente políticas e regulações inclusiveem áreas que afetam o comércio entre ospaíses membros.

2.2. Área de Livre Comércio X União Aduaneira

Se a decisão entre as opções “área de livrecomércio” e “união aduaneira” não é por si sósuficiente para a superação dos dilemas daintegração, é um tema que necessita de definição,uma vez que condiciona os projetos da agenda derelacionamento externo do bloco.

As imperfeições da união aduaneira envol-vem um grande conjunto de exceções, que vãodesde as chamadas listas de exceção, até setoresinteiros com tratamentos diferenciados, como é o

165

caso de bens de informática. A manutenção dediversos acordos de preferências tarifárias diferen-tes entre alguns membros do Mercosul e outrospaíses latino-americanos representa, na prática,perfurações importantes à aplicação da Tarifa Ex-terna Comum. A permanência das aduanas con-trolando o comércio intra-bloco e a existência deum regime de origem Mercosul são exemplos con-cretos das imperfeições da união aduaneira.

Estas são algumas questões que vêm seperpetuando na agenda de negociações do blocohá vários anos e sobre as quais não se tem conse-guido avançar. A estagnação e os retrocessos naunião aduaneira são reflexos das dificuldades queos membros vêm demonstrando de concatenar osinteresses domésticos com um projeto comum queconduza a ganhos efetivos de produtividade parauma inserção competitiva na economia mundial,essencial ao desenvolvimento de uma união adua-neira.

As diferenças relativas de tamanho da eco-nomia, de escala do mercado doméstico e de di-versificação do parque industrial dificultam aestruturação de uma estratégia comum que sejaatrativa para todos os sócios. O Brasil, com umaeconomia mais diversificada e com um mercadointerno importante, tem interesse em uma políti-ca comercial que procure preservar alguma prote-ção para os produtores domésticos e acesso pre-ferencial aos mercados dos demais sócios para aquase totalidade dos setores. Para os países meno-res, o custo de manter tarifas mais elevadas parabens de investimento e insumos deveria ser com-pensado pelo acesso privilegiado aos mercados dossócios maiores e pela possibilidade de atrair inves-timentos voltados para o mercado ampliado.

Diante de um quadro marcado pelavolatilidade do cenário internacional e pelo agra-vamento da situação econômica nos países mem-bros, a retração dos fluxos de comércio sub-regi-onal e de investimento direto aguça as visões nospaíses menores, e em particular no Uruguai, deque os custos pagos para manter tarifas mais ele-vadas nos setores acima mencionados não sãocompensados por benefícios compatíveis.

Ao mesmo tempo, cresce no Brasil a per-cepção de que os compromissos com a união adu-aneira e a necessidade decorrente de negociar embloco toda a agenda de relacionamento externo,tem uma relação custo-benefício desfavorável. Os

entusiastas dos acordos bilaterais, começam apropugnar com voz mais elevada por um adiamen-to do projeto de união aduaneira.

A tensão na escolha entre os caminhos apercorrer vinha sendo intensificada pela pressãoda agenda externa do bloco, em especial pelas ne-gociações no âmbito da ALCA. Por motivaçõesdiversas, a dificuldade de manutenção da unidadede posições negociadoras já havia impedido o avan-ço das tentativas de negociação Mercosul - Méxi-co e Mercosul – Comunidade Andina nos últimosanos e vinha dando sinais de fadiga nos exercíciosde negociação em conjunto na ALCA. Após amudança de regime cambial na Argentina, o espa-ço para a construção de posições comuns pareceter voltado a ampliar-se.

Não se pode ignorar o ativo que represen-ta a unidade do Mercosul nos processos de nego-ciação externa do bloco. O mundo exterior tendea dar maior valor a este ativo do que os própriosmembros do bloco. Com todas as dificuldadesque vêm enfrentando os países para definiremposições comuns e falarem com uma só voz nasnegociações da ALCA, por exemplo, tem sidopossível ao Mercosul fazer valer muitas de suasposições nas mesas de negociação.

Também não se deve menosprezar a im-portância da união aduaneira para os investimen-tos estrangeiros já realizados nos países-membros,que contavam com a Tarifa Externa Comum comoum instrumento importante para as suas estraté-gias de negócios. O abandono do projeto pode terimpacto não desprezível sobre a credibilidade dospaíses-membros, quanto ao respeito às regras e aoscontratos.

Se os custos da manutenção da união adu-aneira parecem elevados neste momento, não sepode perder a perspectiva de que a atual conjun-tura é particularmente desfavorável para a toma-da de decisão sobre uma estratégia de tamanhaimportância para o destino do bloco. Em um con-texto de retomada do crescimento econômico ede uma provável convergência de políticasmacroeconômicas, as vantagens da união aduaneiradeverão se tornar mais claras para todos. Por ou-tro lado, este debate não deve paralisar o anda-mento da agenda de aprofundamento, uma vezque, como já discutido acima, a manutenção daTEC não garante um modelo de integração sufi-cientemente profundo para lidar com os desafiosda agenda externa.

166

O Mercosul encontra-se hoje em uma cri-se profunda e, uma vez que os países membrostenham superado suas dificuldades mais agudas, adiscussão acerca dos impasses e dificuldades doprocesso de integração voltará a ganhar relevân-cia. Tentativas cosméticas de salvar o Mercosulterão poucas chances de sucesso e os Estados-membros deverão enfrentar o desafio de conferirao processo de integração condições decredibilidade e sustentabilidade, independente daopção que se faça em relação ao modelo deintegração.

Da mesma forma que o Mercosul não éresponsável pela deterioração da situação econô-mica e política de seus membros – a qual decorreessencialmente de opções de política econômicaque foram cuidadosamente preservadas de qual-quer hipótese de coordenação ou de negociaçãointra-zona - a eventual melhoria da situação eco-nômica e política dos países do Mercosul é condi-ção necessária, mas não suficiente para que o pro-cesso de integração volte a ganhar dinamismo.

Esta discussão sobre o modelo mesmo daintegração, seus objetivos, instrumentos e meca-nismos institucionais, se tornará essencial uma vezque a situação econômica dos sócios grandes doMercosul melhore significativamente. Se a preser-vação do projeto da união aduaneira interessa aoBrasil, como sócio maior, o País deve assumir aliderança do projeto e adotar as estratégias neces-sárias para levá-lo adiante.

3. Uma agenda para o Mercosul

gimes cambiais dos dois sócios grandes doMercosul convirjam, nos próximos anos, superan-do a situação vivida entre 1999 e 2001. No entan-to, mesmo que a evolução neste campo de políti-ca se revele muito positiva, ela não resolverá a outradimensão da crise do Mercosul, a que tem suasorigens nas debilidades do próprio projeto deintegração.

É, portanto, fundamental, atuar imediata-mente em cinco frentes para fortalecer o projetode integração sub-regional e preparar as condi-ções para que, uma vez superado o período deaguda crise econômica vivida por alguns países dobloco, o Mercosul possa abordar de frente o desa-fio da integração profunda.

A agenda da “limpeza de mesa” . Trata-sede eliminar as restrições comerciais que hoje limi-tam o comércio entre os países do bloco, sob aforma de medidas antidumping, salvaguardas ebarreiras não tarifárias de diversas ordens. Maisalém desta agenda de “limpeza de mesa”, é neces-sário um compromisso formal dos países-mem-bros no sentido de não introduzir novas barreirase de completar as tarefas de definir e implementar,em um prazo a ser acordado entre as Partes, asmedidas que assegurem a livre circulação de bensdentro do espaço sub-regional.

A agenda da institucionalização. OMercosul deve fazer avanços substantivos no cur-to prazo para consolidar sua institucionalidade epara funcionar como um processo regido por re-gras e compromissos institucionalizados. Para tan-to, além de implementar o Tribunal Permanenteinstituído pelo Protocolo de Olivos, é necessáriodar forma a uma Secretaria Técnica do Mercosul,que dê apoio técnico às negociações internas eexternas do bloco.

A agenda da implementação. Igualmenterelevante é a ratificação, pelos Congressos, do Pro-tocolo de Montevidéu sobre Comércio de Servi-ços, que daria plena eficácia jurídica aos compro-missos de liberalização já firmados em três roda-das de negociação nesta área. De forma mais ge-ral, os países-membros deveriam assumir o com-promisso de, até o final de 2002, ratificar e/ouinternalizar os instrumentos negociados no âmbi-to do Mercosul e que não entraram em vigor emfunção do não cumprimento por estes países des-tes compromissos de implementação das medidasacordadas.

O Mercosul passa por uma crise de pro-porções inéditas e cujas implicações podem com-prometer irreversivelmente o processo deintegração e seus objetivos. Na realidade, oMercosul viveu, entre 1999 e 2001, a superposiçãode duas crises, a primeira relacionada à forte di-vergência entre as políticas cambiais praticadaspelos dois sócios maiores do projeto de integraçãoneste período e a segunda originada nas dificulda-des do bloco para enfrentar uma agenda de nego-ciação muito mais complexa e politicamente sen-sível do que a que dominou as negociações intra-Mercosul até 1995.

Em que pese a saída traumática do mode-lo de caixa de conversão que a Argentina está vi-vendo, abre-se agora a possibilidade de que os re-

167

A agenda das negociações externas. É es-sencial manter a unidade do bloco nas negocia-ções em curso na ALCA e com a União Européiae, ao mesmo tempo, é necessário avançar na coor-denação sistemática de posições intra-Mercosul nasnegociações multilaterais na OMC. A negociaçãoem bloco potencializa o poder de negociação decada um dos países do bloco e, nas negociaçõesda ALCA e com a União Européia, as negocia-ções de acesso a mercados podem criar a oportu-nidade para que o Mercosul discuta internamentea racionalização da estrutura da Tarifa ExternaComum, primeiro passo para o revigoramentodesta como instrumento central da política comer-cial comum do bloco.

A agenda estratégica do projeto deintegração. Finalmente, os Estados-membros de-vem empenhar-se intensamente no resgate da di-mensão estratégica do projeto de integração. Nes-te debate devem ganhar relevo os temas relacio-nados à coesão econômica e social do projeto deintegração, bem como o tratamento das assimetriase diferenças de níveis de desenvolvimento. Ques-tões sensíveis como ajudas de Estado e financia-mento, em bases sub-regionais, a projetos de in-vestimento, mecanismos para a indução àreconversão industrial e o financiamento da infra-

estrutura são alguns dos tópicos que deverão, ne-cessariamente, compor esta agenda.

A crise atual dos países do Mercosul nãopode e não deve servir de desculpa para uma ati-tude de passividade diante dos problemas vividose para um distanciamento destes países em rela-ção ao projeto de integração. O curto tempo dehistória do Mercosul implicou que o projeto nãofoi sequer concretizado integralmente em sua di-mensão mais simples: a de zona de livre comércio.Isto não significa que ele deva ser precocementedescartado, mas que os países-membros devemconferir à integração, em suas agendas domésti-cas de política e em seus projetos de desenvolvi-mento, um lugar que, na verdade, nunca ousaramlhe atribuir.

Referências Bibliográficas

- Smouts, M.C. – La mutation d´une discipline,in Les nouvelles relations internationales, Pressesde Sciences Po, 1998.

- Torrent, R. – Regional integration instrumentsand dimensions: analytical framework, proces-sado, 2002.

168

169

Mercosul: os desafios de um necessáriorevigoramento

ALCIDES COSTA VAZ

O Mercosul é um importante ativo econômico e político de seus membros, tanto pelosresultados já alcançados, como pelas potencialidades ainda não exploradas. O seurevigoramento passa pela articulação simultânea da vertente de integração econômica e davertente de cooperação. Nesse sentido, é preciso conformar um espaço público regional,um espaço de participação e deliberação englobando simultaneamente atores públicos,privados e de diferentes segmentos da sociedade civil, de forma a se criar a necessáriacontrapartida, no plano societário, da liberalização gradual dos fluxos econômicos e dosfatores produtivos.

As transformações observadas no cená-rio internacional ao longo dos anos noventa sus-citaram inúmeros desafios para os países latino-americanos. Dentre eles, a necessidade de inscre-ver a dimensão regional como componenteineludível de suas respectivas políticas externas,tanto com o propósito de atualizar agendas do-mésticas, alinhando-as às tendências da economiamundial, como de agregar capacidades para nego-ciar comercialmente e atrair investimentos, aforaobjetivos de natureza política. Apesar de seusmuitos percalços e das avaliações contraditóriassobre os resultados auferidos, as experiências daAmérica Latina com o regionalismo e a trajetóriada região confirmam o suposto de que a capaci-dade de mobilização e concertação de interesses ede esforços representa um atributo indispensávela qualquer país que, em sua atuação externa, dese-je maximizar oportunidades, limitar custos e mi-tigar ameaças. Nesse sentido, muitos dos dilemase das frustrações que assolam os países sul-ameri-canos, no início do novo século, podem ser relaci-onadas, em certa medida, à persistente dificulda-de de seus países em articular e implementar es-tratégias em que estivessem congregados em tor-no de possibilidades, interesses e objetivos cujaconsecução em comum fosse entendida comomelhor e mais viável opção de atuação internacio-nal.

Independentemente das razões que pos-sam explicar essa dificuldade, permanece o fato

de que nenhum país, independentemente de seutamanho e nível de desenvolvimento pode pres-cindir de alguma estratégia regional. Consideran-do os países do Cone Sul, e mais particularmenteo Brasil, esta torna-se ainda mais preemente, so-bretudo pelos esforços já dispendidos, pelo inves-timento político realizado e pelos resultados jácolhidos com o Mercosul. Portanto, e apesar dagravidade da crise que ora assola os países do ConeSul e, por extensão, o próprio Mercosul, este deveser preservardo, ao lado da Comunidade Andina,como importante vetor de uma estratégia sul-ame-ricana. Para quaisquer de seus países membro,persistir na valorização do Mercosul como eixoarticulador de uma estratégia regional justifica-se,em primeiro lugar, pelo fato de que, embora sen-do um projeto incipiente, em muitos sentidos eno qual há muito por concluir e que atravessa gra-ve crise, o mesmo representa importante ativopolítico e econômico para seus países membro,além de abrigar potencialidades não satisfatoria-mente exploradas, em diversos domínios, inclusi-ve no plano comercial no qual lançou raízes emseus já quase doze anos de existência.

Além disso, o nível de interdependênciajá alcançado entre seus membros e a expectativade incremento das interações nos planos político,econômico e sócio-cultural nos próximos anosno âmbito do bloco e deste com outros países eblocos exigem marcos institucionais, normativose instrumentos mediante os quais ações governa-

170

mentais, empresariais e societárias encontremamparo bem como condições de convergir comvistas à aceleração do desenvolvimento econômi-co, com justiça social e à melhoria das condiçõesde vida, tal como explicitado o preâmbulo do Tra-tado de Assunção. Por fim, justifica uma renova-da aposta no Mercosul a necessidade de presençae atuação coesa de parte de países que comparti-lham vulnerabilidades em um contexto internaci-onal marcado por assimetrias, incertezas,unilateralismos e contradições que desafiam, emdiferentes sentidos, a governabilidade democráti-ca e as possibilidades de promoverem conjunta-mente formas inserção internacional que sejamconsentâneas com os interesses e necessidadesmais prementes de cada país e que não represen-tem uma mera resposta adaptativa a ditames e cir-cunstâncias externas.

Considerar novos desafios domésticos eexternos sem, necessariamente, abdicar de seusobjetivos originais e operar a partir dos resultadosalcançados assimilando novos elementos e dimen-sões apresentam-se como grandes desafios parao Mercosul ao se cumprirem doze anos de sua cri-ação. Trata-se de desafio em que convergem a con-tinuidade de esforços empreendidos, a flexibilida-de frente a injunções políticas e econômicas ecriatividade para a introdução de novas fórmulase instrumentos que permitam superar as princi-pais limitações e óbices à promoção da integraçãoregional. Supõe, por conseguinte, esforços con-juntos para equilibrar, desde cada perspectiva na-cional, as expectativas depositadas no Mercosul eresultados que efetivamente se possam alcançar.

Dentro de tal visão, um objetivo imediatoé restaurar a funcionalidade do processointegracionista frente às necessidades e demandasinternas em cada país. Em seus primeiros anos, oMercosul foi efetivamente funcional para a pro-moção de reformas econômicas que tinham, nadimensão da abertura dos mercados, um de seuslados mais visíveis, tendo sido os expressivos re-sultados alcançados no plano do comercio intra-zona fundamentais para conferir credibilidade elegitimidade a uma iniciativa que fora, então, im-pulsionada basicamente pelos governos, confron-tando, por vezes, resistências de parte de setoresprodutivos que se sentiam mais vulneráveis e ame-açados com a crescente liberalização do comér-cio. Estes mesmos resultados contribuiram, deci-

sivamente, para despertar e mobilizar interessesde um amplo espectro de atores nos âmbitos do-mésticos e internacional, conferindo ao Mercosulníveis de visibilidade que poucas iniciativas deintegração entre países em desenvolvimento lo-graram desfrutar.

Além disso, o Mercosul dispos de umametodologia muito bem sucedida, no que respeitaà desgravação tarifária, na construção de um regi-me de livre comércio para bens, e para a instaura-ção dos instrumentos e disciplinas básicas de umaunião aduaneira em um prazo relativamente exí-guo. No mesmo sentido, embora de forma maisrestrita, o Mercosul mostrou-se funcional para aatuação em diferentes cenários de negociaçõescomerciais internacionais, notadamente aquelas emtêm sido os Estados Unidos e a União Européiasuas principais contrapartes.

Contudo, esses atributos e os elementoscontextuais que favoreceram o bom desempenhodo Mercosul na primeira metade dos anos noven-ta devanesceram rapida e dramaticamente. Ultra-passada a etapa de implantação de reformas eco-nômicas e introdução de medidas de cunholiberalizante - conduzida, inicialmente, de formaunilateral, e logo em seguida, de forma negociadaconjuntamente por meio do próprio Mercosul -observou-se acelerada perda de densidade na agen-da interna do bloco, o que retratava, em últimainstância, e para além das adversidades externasenfrentadas na segunda metade dos anos noven-ta, crescente desfuncionalidade do Mercosul faceàs novas injunções políticas e econômicas, sobre-tudo no plano doméstico, levando o bloco a deri-var da agenda das negociações no âmbito da Áreade Livre Comércio das Américas e do AcordoMarco com a União Européia, os principais in-centivos para a manutenção de um nível mínimode coesão interna. Em uma perspectiva de curtoprazo, urge, pois, restabelecer melhor equilíbrioentre estímulos endógenos, isto é, aqueles refe-rentes à agenda intra-Mercosul, e aqueles associa-dos a oportunidades e riscos externos, o que leva-ria a priorizar estratégias e temas que conferirammaior densidade e sustentação ao bloco à luz deinteresses e necessidades nacionalmente definidos.Por não ter gerado um sentido genuinamente co-munitário do qual emanassem formulações base-adas em uma lógica de ação coletiva, em favor desua consolidação e aprofundamento, o Mercosul

171

segue inexovalmente associado a possibilidades–sempre restrita em um contexto de crise - de con-ciliar decisões tomadas em resposta a injunçõesimpostas pela própria crise e os compromissosassumidos no marco da integração.

Contudo, o pragmatismo frente às limita-ções encontradas não deve implicar o abandonoou alguma forma de retrocesso frente aos estági-os de integração já alcançados ou dos compro-missos e instrumentos existentes. Nesse sentido,o objetivo formalmente enunciado no Tratado deAssunção, qual seja, o estabelecimento de ummercado comum, deve ser reafirmado, assim comoo compromisso com o aprimoramento e consoli-dação tanto do regime de livre de comércio, comoda união aduaneira, ainda que admitindo-se medi-das de caráter excepcional e temporário quandopreciso. Ao mesmo tempo, deve-se inscrever naagenda temas que abram caminho para a defini-ção de disciplinas próprias de um mercado comum.Com isso, relativiza-se, necessariamente, a orto-doxia conceitual com a qual muitas vezes se temprocurado caracterizar o Mercosul enquanto ini-ciativa de integração econômica e que fomentavisões e expectativas distorcidas e equivocadassobre o mesmo e que contribuem para minar suacredibilidade. Dadas as limitações impostas porcircunstâncias e interesses alheios ao processo deintegração, a agenda negociadora termina compor-tando simultaneamente, como já se observa, te-mas afeitos ao regime de livre comércio, à uniãoaduaneira e a um futuro mercado comum, sendoo a integração depositária de diferentes aportesem cada nível, o que continuará conferindo aoMercosul, nos próximos anos, uma configuraçãohíbrida que deve ser entendida de forma positivasempre que espelhar compromissos que tenhamconsequências em termos de internalização eimplementação por parte de cada país.

Contudo, há importantes aspectos doMercosul que carecem de novas formulações, den-tre os quais destacam-se, pela importância quepossuem para o revigoramento do bloco, primei-ramente, a articulação das vertentes de integraçãoeconômica e de cooperação internacional e, emsegundo lugar, a construção de um sentido de co-munidade a partir de um espaço público regional,temas desenvolvidos a seguir.

A exemplo de outras iniciativas de cunhoregional e de estratégias de política externa de vá-

rios países latino-americanos, o Mercosul padecede certa desarticulação entre ações e instrumen-tos de integração econômica em sentido estrito,por um lado, e de cooperação internacional, poroutro. Para confirmar sua vocação de constituir-se em componente central de uma estrategia quealmeja alcance regional, o Mercosul deve assumire instrumentalizar uma dimensão de cooperaçãoque, até o presente, tem exibido um perfil muitosecundário frente à liberalização comercial. Emoutras palavras, integração e cooperação devemrepresentar dimensões simultâneas de uma estra-tégia regional que possa ser implementada con-juntamente a partir do Mercosul. Tratam-se deorientações obviamente convergentes econciliáveis, mas que comportam objetivos, alcan-ces, dinâmicas e instrumentos específicos e queconduzem a formas e níveis de compromissosigualmente diferenciados.

Conjugar ambas dimensões – integração ecooperação - em uma abrangente estratégia regio-nal, imprimindo-lhes funcionalidade e gerandoconsequências tangíveis de ordem política, eco-nômica e social que as legitimem, representa umextraordinário desafio de política exterior, o qualganha ainda maior complexidade quando consi-deradas as limitações internas e os diferentes óbi-ces externos com que se defrontam os países mem-bro do Mercosul e que, por sua vez, afetam sensi-velmente a capacidade dos mesmos de empreen-derem novas iniciativas e de serem mais assertivosem sua atuação externa, mesmo no plano regio-nal. Tal desafio coloca em questão a capacidadede articulação dos quatro países membro e, maisparticularmente, a liderança dos dois sócios maio-res, com especial destaque ao próprio Brasil, paíssobre o qual repousam responsabilidades ímparesna articulação de uma estratégia genuinamenteregional e de quem se reclama liderança nessemesmo âmbito.

Para melhor elucidar esse aspecto, é opor-tuno discorrer, mesmo que brevemente, sobre asperspectivas com que o Brasil tem procurado res-ponder ao desafio de sua ação regional e que, res-guardadas peculiaridades e idiossincrasias das po-líticas externas de seus demais parceiros noMercosul, reproduzem um padrão tambémidentificável nestas. Assim, se consideradas as úl-timas quatro décadas em que entabularam-se ini-ciativas de integração e cooperação regional na

172

América Latina, observa-se a prevalência ora deum ou outro vetor, sem que eles estivessem arti-culados funcionalmente em uma única iniciativa.Assim ocorreu, primeiramente, com a AssociaçãoLatino Americana de Livre Comércio (ALALC),na qual prevaleceu o sentido da integração co-mercial sem qualquer referência ou amparo emações de cooperação, mesmo no campo econô-mico. Posteriormente, a Associação Latino Ame-ricana de Integração (ALADI), procurou promo-ver tal articulação, tendo inclusive disposto ins-trumentos próprios de cooperação, mas não lo-grou ir além de um esquema preferencial no quese refere à integração econômica.

Outras iniciativas conduzidas a partir dofinal dos anos setenta e na primeira metade dosanos oitenta, como o Tratado de CooperaçãoAmazônica, a criação do Grupo de Apoio ao pro-cesso de Contadora, do qual emergiu,subsequentemente, o Grupo do Rio, atestavam aprevalência da cooperação, e da concertação polí-tica, desde uma perspectiva multilateral. O papelbastante subsidiário conferido às ações deintegração econômica representou, naquele perí-odo, uma característica marcante da dimensãoregional da política externa brasileira, como deresto, das políticas da maior parte dos países detoda a região.

Essa abordagem, na qual prevalecia a di-mensão da cooperação, projetar-se-ia no mais im-portante eixo bilateral para o País, aquele envol-vendo a Argentina. O processo de integração lan-çado pelos dois países em meados dos anos oiten-ta continha claros elementos que atestavam e con-firmavam a prevalência da cooperação como prin-cipal vetor de seu relacionamento mútuo. Muitoembora fizesse referência explícita ao estabeleci-mento de um mercado comum, objetivo reitera-do posteriormente com o Mercosul, o processode integração bilateral da segunda metade dos anosoitenta não foi orientado nem tampouco dotadode instrumentos voltados para a integração comer-cial como principal objetivo. Ao contrário, privi-legiaram-se acordos de cooperação setoriais, estessim a serem secundados por medidas que deveri-am conduzir, gradualmente, e no espaço de dezanos, à formação de um mercado comum.

A partir dos anos noventa, e com oMercosul, afirmou-se o esforço de pautar e decircusncrever as relações do Brasil no plano regio-

nal, em iniciativas de integração econômica pro-priamente. Isso se justificava pela funcionalidadeque o regionalismo econômico assumia frente aobjetivos políticos e econômicos tanto internos,como a promoção de reformas e a abertura eco-nômica, como externos (a adequação às transfor-mações observadas nos planos da produção, docomércio e das finanças internacionais).

Até o presente, como dito acima, os âmbi-tos de cooperação internacional no Mercosul têmocupado espaço secundário na agenda do bloco, esido tratados dentro de inciativas de diplomaciaministerial, desfrutando de pouca visibilidade, adespeito de importantes iniciativas desencadeadas,por exemplo, no âmbito das reuniões ministeriaisnas áreas de educação, cultura, justiça, saúde, tra-balho e previdência social. Não se trata, no entan-to, de conferir maior realce à agenda não econô-mica do Mercosul de forma casuística eextemporânea, como que para encontrar compen-sações às vicissitudes econômicas, o que somentecontribuiria para desacreditar ainda mais o pro-cesso de integração em um contexto em que omesmo se vê seriamente afetado por sucessivosreveses associados simultaneamente às mudançasintroduzidas e/ou precipitadas pelo esgotamentodo modelo econômico perseguido desde o inícioda década de noventa e ao decorrente quadro deincertezas que tem fomentado posições restritivasde parte do sistema financeiro internacional, nor-malmente avesso a riscos, aprofundando assim ain-da mais a aguda crise já instaurada no âmbito doMercosul.

Trata-se, ao contrário, de articular funcio-nalmente as iniciativas de cooperação com a agen-da de integração econômica em benefício dosobjetivos últimos do próprio Mercosul e dos inte-resses de desenvolvimento econômico e social aque ele serve. Ativar uma ampla agenda de coope-ração em matéria econômica, com particular des-taque aos campos financeiro e produtivo –notadamente visando a promoção de investimen-tos – considerando igualmente temas não econô-micos permitiria ao Mercosul abordar, de formamais consequente, necessidades prementes dassociedades dos países que o integram, reduzindoo grande distanciamento da cidadania e recriandoassim os fundamentos de sua própria legitimida-de.

O Mercosul deve, nesse sentido, descer à

173

cidadania, servindo de estímulo e instrumento paraa conformação de um espaço público regional, ouseja, de um espaço de participação e deliberaçãoenglobando simultaneamente atores públicos, pri-vados e de diferentes segmentos da sociedade ci-vil, no sentido conferido por Harbemas1 . A con-formação, por meio do Mercosul, de um espaçopúblico regional representa, nesse sentido, a ne-cessária contrapartida, no plano societário, daliberalização gradual dos fluxos econômicos e dosfatores produtivos. Um esforço nesse sentido en-volve, necessariamente, a concepção de mecanis-mos institucionais que, como asseveram Chaloute Barbiero1 , estimulem uma nova relação entre asociedade civil, a esfera do Estado e o subsistemaeconômico e na qual sejam reconciliados o poderadministrativo exercido pelas instânciasintergovernamentais e o poder comunitário, qualseja, aquele exercido por importantes setores dasociedade civil organizada. Nesse sentido, oMercosul forneceria o marco institucional para aformulação e implementação de políticas públi-cas regionalmente concertadas visando abordar asquestões de desenvolvimento sócio-econômicomais urgentes na região, em particular, a necessi-dade de gerar maior coesão nos planos domésticoe entre os países membro, condição indispensá-vel, conforme assevera Stuart2 , para um regiona-lismo efetivamente democrático e que não estejatão fortemente circunscrito a um exercício mer-cantil.

Assim, o Mercosul deve procurar avançarsimultaneamente, e de forma minimamente con-certada, em diversas frentes da atuação externa deseus países membro. Deve mover-se em outrasarenas, para além, portanto, dos diferentes planosde negociações comerciais internacionais de queparticipa, contemplando ações de políticas públi-cas, sob a forma de programas ou projetos co-muns que possam ser implementados naquelasáreas já presentes no arcabouço institucional dobloco e privilegiando o intercâmbio de informa-ções, experiências e a mobilização de lideranças

sociais, de forma a efetivamente imprimir um con-teúdo social aos esforços de integração. Com isso,torna-se possível adensar e diversificar a agendainterna do bloco, enquanto se recriam as condi-ções que permitam restaurar e consolidar as disci-plinas comerciais, fortalecer regras e retomar oexercício da integração econômica, evitando man-ter o processo de integração exposto a crescentedesgaste.

O regionalismo não ocorre em um vácuopolítico. Pelo contrário, e a exemplo do Mercosul,ele é expressão genuína de projetos políticos quese materializam, inicialmente e tendem a evoluirprogressivamente, no domínio econômico. Noentanto, não há razões para limitá-lo a esse plano,particularmente quando estão em questão desafi-os e demandas sociais crescentes, como vem ocor-rendo em toda a América Latina, e com particulargravidade, no Cone Sul.

O regionalismo fornece oportunidade paramaior interação entre governos, corporações eorganizações sociais em um amplo espectro deáreas temáticas de relevância social, desde quehajam incentivos, instrumentos e canaisinstitucionais que favoreçam a participação cida-dã e a conciliação de interesses econômicos e pre-ocupações sociais. Sua projeção a domínios nãoeconômicos não é uma externalidade espontânea.Ocorre somente como fruto de decisão delibera-da, de parte das instâncias governamentais que oconduzem, por um lado, e da mobilização de es-forços por parte da sociedade civil, por outro.

Em ambos sentidos, o Mercosul carece deimpulso e direcionamento. Nesse sentido, o mai-or desafio que confronta o Mercosul, no que tan-ge à sua funcionalidade, legitimidade e suas pers-pectivas, é saber se o mesmo prosseguirá comoexercício econômico com pouco impacto e pene-tração social ou se desempenhará um papel efeti-vo e direto na promoção de maior coesão eequidade social.

1 HARBEMAS, Jürgen. Consciência moral e agir comunicativo. Rio de Janeiro: Ed. Tempo Brasileiro, 1989.1 CHALOUT, Yves & BARBIERO, Alan. O Mercosul é um espaço público? Os dilemas das centrais sindicais e da sociedade civil. Dimensões daIntegração no Mercosul, Cadernos do CEAM n. 7, 2002, pp. 97-121.2 STUART, Ana Maria. Regionalismo e democracia: uma construção possível. Tese de doutoramento, Universidade de São Paulo, 2002. (mimeo.)

174

175

Reflexiones sobre el futuro del Mercosur:¿Refundacion o reformulacion?

BEATRIZ NOFAL

O momento de estagnação do Mercosul deixa aos países membros três opções de ação: a manutenção do status quo; a“re-fundação” do bloco para alcançar o mercado comum; ou a reformulação da zona de livre comércio como passointermediário rumo à união aduaneira. Tanto a manutenção da situação atual como a insistência na zona de livre comérciosignificariam risco de retrocesso e diluição do bloco. O fortalecimento do processo de integração, por outro lado, requeruma maior convergência macroecônomica, uma maior institucionalização, a eliminação de barreiras tarifárias e distorçõescomerciais intra-zona, o fortalecimento da política externa do bloco em relação à Alca, o Pacto Andino e a EU, e aliderança cooperativa do Brasil.

I. Introducción gobiernos que surgirán en Brasil y en Argentinaluego de las respectivas elecciones decidan resol-ver la encrucijada estratégica llendo hacia delantey no hacia atrás. En este sentido nuestrasreflexiones apuntan a contribuir a la toma dedecisión política respecto del futuro del Mercosur.

El balance del Mercosur es positivo tantoen lo político como en lo económico e internacio-nal. El Mercosur contribuyó a la consolidacióndemocrática y a la creación de una zona de paz enla región, al crecimiento del comercio intrazona yextrazona y de la inversión extranjera directa, y seconstituyó internacionalmente en un actor rele-vante y creíble así como en una marca exitosa.

Actualmente, y desde 1997/98, elMercosur se afectado por la combinación de pro-blemas macroeconómicos en los países miembrosy por el escaso avance en la consolidación yperfeccionamiento de la Unión Aduanera . A par-tir de 1999, el comercio intraMercosur se hacontraido significativamente y la inversiónextranjera directa también, la situación económicade los países se ve en el 2002 nuevamenteamenazada como en los años ´80 por problemasde inestabilidad económica, fuga de capitales, fal-ta de crecimiento y deterioro en la capacidad derepago de la deuda. La percepción es que elMercosur ha perdido rumbo, impulso, cohesión ycredibilidad. A diferencia de los años ´80 cuandola integración Argentina-Brasil fue impulsadacomo una alianza estratégica para dar respuesta ala crisis de la “década perdida” y a la falta decrecimiento, hoy varios líderes políticos y deopinión se preguntan si el Mercosur es o no útilpara enfrentar los desafíos de la globalización,

El Mercosur como Unión Aduanera seencuentra amesetado en una etapa de transición,con grandes problemas macroeconómicos yturbulencias financieras en los países miembros,y enfrenta una encrucijada estratégica. Lasuperación de los problemas de transición y delestancamiento requiere que los gobiernos de lospaíses miembros resuelvan la encrucijada estraté-gica y ejerzan una opción política clara entrerefundar el Mercosur para alcanzar el mercadocomún o reformularlo en Zona de Libre Comer-cio. El ejercicio de esta opción indicará ademáscómo los países del Mercosur decididen enfrentarlas turbulencias financieras y los riesgos de laglobalización: si con mayor cooperación ycoordinación macroeconómica, o de forma indi-vidual, intentando alternativamente diferenciarseel uno del otro, a veces infructuosamente, comohasta ahora .

El Mercosur es mucho más que una UniónAduanera, es decir el Mercosur es mucho más queuna realidad económica comercial. El Mercosures además una realidad política, geográfica, jurídi-ca, histórica y cultural.

Nuestras reflexiones, sin embargo, van aconcentrarse en el Mercosur económico comerci-al, sin dejar de reconocer la importancia que lamotivación y voluntad política tuvo tanto en losorígenes del Mercosur, en el Programa deIntegración Brasil- Argentina lanzado en 1986 yen la conformación del Mercosur en Ouro Pretoen diciembre de 1994, como la tiene actualmenteen el caso que los líderes de la región y los nuevos

176

mejorar nuestra inserción en el mundo, y contri-buir a un crecimiento sustentable en la región.

Frente a esta situación de estancamiento ycrisis existen tres opciones alternativas: 1)mantener el status quo, lo cual implica la dilucióno licuación paulatina del Mercosur; 2) refundar elMercosur, consolidando y profundizando laintegración para superar la etapa transicional deUnión Aduanera Imperfecta, y alcanzar unverdadero mercado común abierto al mundo; 3)reformular el Mercosur en una zona de libre co-mercio o bien replantear los objetivos para conso-lidar primero una zona de libre comercio comopaso intermedio hacia una efectiva UniónAduanera.

La opción deseable es consolidar unaintegración profunda y abierta al mundo para des-de allí negociar la ampliación del acceso a tercerosmercados. Pero si no se acuerda pronto un pro-grama de refundación del Mercosur para suprofundización y ampliación, y se lo cumple,entonces probablemente se enfrenten crecientesdemandas (interna y externa) para reformular elMercosur en una zona de libre comercio.

El concepto de refundación del Mercosur,en lugar del de relanzamiento anteriormente usa-do, nos permite destacar las diferencias de visiónrespecto al alcance de la gesta integradora que senecesita. La opción deseable requiere no sólorelanzar el Mercosur en el sentido original de cons-truir un mercado común abierto al mundo, sinodotarlo de una fortaleza institucional que hastaahora no había tenido, ni tampoco quizás se habíainicialmente visualizado como necesaria o conve-niente. En síntesis, refundación es igual arelanzamiento más instituciones.

2. Las Ventajas Económicas delMercosur: Teoría y Práctica

de concreción.En nuestra opinión, el Mercosur nos

conviene porque es la mejor alianza estratégica yla mejor opción para enfrentar los desafíos yaprovechar las oportunidades de la globalización,y fortalecer así el potencial del crecimiento de laregión en el marco de un regionalismo abierto.Mejorar la inserción internacional de la región enel mundo y fortalecer su crecimiento son objeti-vos comunes del Mercosur compartidos por to-dos los países miembros, si bien los énfasis en lasmotivaciones de cada país probablemente difieran.

Ahora bien, tal como se analiza aquí y endiferentes puntos de este trabajo, la capacidad delMercosur de contribuir a mejorar las perspectivasde crecimiento y de inserción internacional de laregión no es independiente del modelo deintegración que se adopte, si se trata de integraciónprofunda o simplemente de libre comercio prefe-rencial, de su grado de apertura al comercio inter-nacional (fortaleza comercial o regionalismoabierto), o de su trayectoria en términos de calidadinstitucional, implementabilidad y credibilidad delos compromisos asumidos. El modelo másdeseable de integración en términos de sucapacidad de mejorar la inserción internacional dela región y potenciar el crecimiento es el de unaintegración pofunda en un Mercosur abierto almundo, con solidez institucional y credibilidad.

La conveniencia de la integración profun-da en un Mercosur abierto al mundo se sustentaen las siguientes cuatro razones económicasprincipales:

2.1. Beneficios estáticos y dinámicos del regiona-lismo abierto entre países con vecindad geográfica. En elmarco del regionalismo abierto, la ampliación delmercado hacia un Mercado Unico ofrecepotenciales ganancias de eficiencia (beneficios es-táticos o creación de comercio) y de productividadpor economías de escala y especialización(beneficios dinámicos y comercio intraindustrial),superiores a los costos (desvío de comercio), asícomo un tamaño de mercado competitivo paraexpandir los flujos de comercio, inversión ytecnología en una economía internacionalglobalizada (aunque organizada en bloquesregionales). La vecindad geográfica tiende apotenciar los beneficios y disminuir los costos dellibre comercio preferencial y facilita la obtenciónde los beneficios dinámicos de la integración pro-

En los momentos de crisis surgereiteradamente la pregunta: ¿ Nos conviene elMercosur? Es más, actualmente, en momentos desevera crisis económica en la región, y dado elestancamiento en la integración, la pregunta y lasdudas no son sólo sobre la conveniencia ofuncionalidad del Mercosur, sino también sobresu vigencia. Para responder a estas preguntas esútil clarificar las ventajas económicas que dieronfundamento a la integración y analizar su grado

177

funda, asociados con la Inversión Directa y lasganancias de productividad derivadas deeconomías de escala y especialización.

2.2. Fortalecimiento del poder de negociación in-ternacional y ganancias de credibilidad. La negociaciónen bloque del Mercosur fortalece el poder negoci-ador internacional y el cumplimiento de loscompromisos asumidos en la liberalización comer-cial permite consolidar la apertura y generarganancias de crebilidad.

2.3. Regionalización para transformar empresaslocales en multinacionales. El Mercosur provee unaplataforma de regionalización atractiva para em-presas internacionales y locales, y para que estasúltimas ( e incluso las internacionales) setransformen en jugadores de clase mundial.

2.4. Coordinación macroeconómica paraamortiguar shocks y optimizar externalidades. Lacoordinación macroeconómica en Mercosur es unaoportunidad para diferenciarnos del resto de lospaíses emergentes y enfrentar los problemas de lavolatilidad el movimiento internacional de capitalesy reducir los riesgos del “efecto contagio” de crisisfinancieras internacionales. Es decir, concooperación y coordinación macroeconómica sepodrían amortiguar “shocks externos” y, asimismo,disciplinar políticas internas, e internalizarexternalidades o reducir los riesgos de respuestasindividuales de un país miembro que creen pro-blemas a los otros socios y, luego, se terminenretroalimentando en la región. En efecto, el Trata-do de Maastricht sirvió para acabar con el proble-ma de las devaluaciones competitivas y promoverla disciplina fiscal y monetaria en la UniónEuropea, y permitió a las economías europeasmediterráneas más vulnerables amortiguar losefectos de shocks externos provenientes de crisisfinancieras internacionales, como las de Rusia y elSudeste Asiático, traduciéndose en importantesbeneficios de reducción de tasa de interés en estaseconomías.

Cabe destacar que las tres primeras razonesenunciadas proveyeron fundamento económicoa la decisión de integración entre Argentina y Bra-sil en 1986. Asimismo, el proceso de integración

tuvo entonces un fundamento político importan-te, dado el objetivo de estabilizar las nacientes de-mocracias y acabar con viejas rivalidades e hipótesisde conflicto en la región.

La cuarta razón surge como ventaja po-tencial con claridad a partir de los problemas sus-citados por la crisis financiera internacional de Asiade 1997 y , particularmente, a partir del abruptofreno en el influjo de capitales hacia la región (o“sudden stop” según Calvo 20021 ) luego de lamoratoria de la deuda en Rusia en 1998. Lacoordinación macroeconómica es una oportunidadpara que el Mercosur se diferencie del resto de lospaíses emergentes y enfrente los problemas deefecto contagio de las crisis financieras y los pro-blemas de volatilidad en los movimientosinternacionales de capitales que castigaron seve-ramente a las economías emergentes y a la región.Esto fue el caso de Brasil a partir de la crisis asiá-tica en 1997, el caso de Argentina luego de lamoratoria de la deuda externa de Rusia en 1998 e,incluso, de países con sólidos “fundamentals”macroeconómicos como Chile. En similar senti-do, la coordinación macroeconómica no sólo esuna oportunidad para amortiguar “shocks” exter-nos sino que es una oportunidad para reducirfuentes de vulnerabilidad interna en los países, yprevenir así contra externalidades negativas oefectos derrames de las acciones de un país sobreel otro, que luego se terminan retroalimentandoen la región dado el significativo nivel deinterdependencia existente.

Habiendo determinado las ventajas teóri-cas de la formación del Mercosur cabría analizaren qué medida se han llevado a la práctica.

El primer punto, referido a las beneficiosestáticos y dinámicos del mercado único, cabeseñalar que éstas aún no se han alcanzado plena-mente, dadas las imperfecciones y el carácter in-completo de la UA en Mercosur, lo cual se analizamás adelante, y el deterioro en el desempeñomacroeconómico de los países de la región desdefines de los´90. Sin embargo, es importante desta-car que el Mercosur constituyó una de las variablesfundamentales en el crecimiento del comercio ylas inversiones directas en la región en los años´90 hasta 1998. La ampliación del mercado regio-nal actuó sinérgicamente con otros factores, tales

1 Calvo, G., A. Izquierdo y E. Talvi (2002), “Sudden stops, the real exchange rates and fiscal sustainability: Argentina´s lessons”, mimeo,Interamerican Development Bank, marzo 2002.

178

como la consolidación democrática, laestabilización, apertura, desregulación yprivatización, factores que contribuyeron alcrecimiento y a impulsar fuertemente el comer-cio y la inversión en la década del ´90. El análisisde la evolución de importaciones y de la inversiónextranjera directa (IED) en la región durante ladécada del ́ 90 permiten concluir que el Mercosurresultó en enormes ganancias de creación de co-mercio, superiores al desvío de comercio, y enganancias de credibilidad que resultaron en unamayor atracción de la inversión extranjera directa.

El segundo punto, referido a lasnegociaciones externas en bloque, tambiénpresenta interrogantes respecto a suimplementación. Si bien el Mercosur se transformóen los ´90 en un actor económico y político inter-nacional creíble e importante, a

partir que el Mercosur entra en procesode estancamiento en 1997 se comienza aresquebrajar la política externa común del bloque,y esto contribuye a deteriorar su credibilidad. Ar-gentina comenzó a negociar en 1998 un acuerdode preferencias arancelarias con México, luegosiguió Brasil con el Pacto Andino y recientementeUruguay con México. Asimismo, en diferentesmomentos críticos algunos líderes de la Argenti-na y Uruguay, y luego de Brasil, habrían comenzadoa analizar la posibilidad de negociar con los EEUUuna asociación comercial bilateral, lo cual deconcretarse implicaría un quiebre de la UniónAduanera en el Mercosur, es decir, una rupturadel contrato original tal como establecido en elTratado de Asunción y el Tratado de Ouro Preto.En la práctica, la negociación externa en bloquesólo ha funcionado hasta ahora en lasnegociaciones con el ALCA o la UE (que por elmomento son sólo proyectos de procesos deintegración preferencial, no aún realidades), perono existe una negociación en bloque con la OMC,ni se ha logrado celebrar un Acuerdo de LibreComercio con el Pacto Andino (éstas sí son dosrealidades importantes para el Mercosur, tanto elámbito multilateral como la construcción de unespacio de libre comercio en América del Sur). Porlo tanto, faltan aún avances significativos paraalcanzar una sólida, creíble y previsible políticacomercial externa común del bloque. No obstante,en la Cumbre de Asunción del Mercosur realizadaen junio de 2001 se avanzó tanto en la decisión de

reformar el AEC como en la definición de plata-formas comunes de negociaciones en la OMC yen la ALADI, con los EEUU (en el formato de4+1 establecido en el “Rose Garden” Agreementde 1991), el ALCA y con la UE, permitiendo estorecuperar la voluntad conjunta de llevar a cabonegociaciones en bloque. Un paso clave en lasnegociaciones externas del bloque sería poderconcretar, a fines del 2002 o principios del 2003,el Acuerdo de Libre Comercio con los paísesmiembros del Pacto Andino. Esto contribuiría apotenciar el poder de negociación de la región enel ALCA, a mejorar su atractividad para la inversióndirecta, y a restaurar su credibilidad.

El tercer punto, referido al plenoaprovechamiento de las oportunidades deregionalización a través de la asociación,adquisición o radicación de empresas en el paíssocio presenta algunos obstáculos debido tanto abarreras regulatorias como a asimetrías de incen-tivos en los países socios que es necesario corregir.No obstante, el aumento de la IED experimenta-do en los ́ 90 fue acompañado por un crecimientode las inversiones intraregionales y, en el 2002,luego de la caída en los valores de los activos post-devaluación, se observan movimientosintraregionales de adquisiciones estratégicas entreempresas de la región, que permitirían desarrollarempresas regionales con tamaño suficiente comopara ser jugadores mundiales y sostener lacompetencia global En el futuro, es necesario eli-minar y simplificar las barreras regulatorias para elestablecimiento de empresas (particularmenteonerosas para las pequeñas y medianas empresas),asegurar apertura reciproca en el acceso al merca-do de compras públicas, y evitar guerras de incen-tivos fiscales para atraer (o desviar) la IED.Asimismo, es necesario avanzar en una agenda depolítica económica común para facilitar laregionalización e internacionalización de empre-sas locales y su transformación en empresasmultinacionales del Mercosur. El hecho de quealgunas empresas locales puedan a través de laregionalización transformarse en jugadoresmundiales es un factor clave para el desarrollo delos países de la región en la globalización.

Respecto de la cuarta ventaja potencial, lacoordinación macroeconómica es una asignaturaprioritaria y pendiente, la cual, en retrospectiva,constituyó una oportunidad perdida desde medi-

179

ados de los ´90. Recién hubo un avance inicial endiciembre del 2000 en la Cumbre de Florianópolis(Brasil), donde se acordaron metas finales deconvergencia limitando los parámetros deinflación, déficit fiscal y deuda pública, con metascuantitativas similares a las del Tratado deMaastricht, pero el acuerdo fue incorporado comoDeclaración de los Presidentes de los EstadosMiembros. El acuerdo de coordinaciónmacroeconómica así formulado tuvo dos proble-mas: primero, no tuvo fuerza legal vinculante y,segundo, al no tener diseñado los senderos deconvergencia de las metas no era implementable.Para tener fuerza vinculante se hubiera requeridoque dicho acuerdo inicial fuera adoptado comouna Decisión del CMC, y luego ser enviado a losParlamentos de cada país para su posteriorratificación, al igual que se hizo con el Tratado deMaastricht en la UE. De esta experiencia se derivandos lecciones: el acuerdo de coordinaciónmacroeconómica deberá ser adoptado comodecisión del CMC y ratificado por medio de unaley en cada país miembro y contener mecanismosde implementación y control, sobre la base deldiseño de senderos de convergencia viables ysustentables, como requisitos necesarios paraasegurar su cumplimiento y dotarlo decredibilidad, y de esta forma otorgar mayorprevisibilidad a las economías. Uno de los aspec-tos positivos del mentado acuerdo de coordinaciónmacroeconómica de diciembre del 2000, fueincorporarlo a Chile. La incorporación de Chile afuturo hay que mantenerla, no obstante que puedahaber concluido sus negociaciones para una ZLCbilateral con los EE.UU., dado que su reputaciónen términos de estabilidad generará ganancias decredibilidad y constituirá una fuerza importantepara que dicho acuerdo sea cumplido.

Cabe destacar que en el 2002 se observauna mayor compatibilidad de regímenes cambiariosen los países miembros del Mercosur, lo cualdebería facilitar la tarea de coordinaciónmacroeconómica y, recuperándose una ciertaestabilidad, permitiría formular mecanismos decoordinación cambiaria, y a mediano plazo, avanzaren la decisión política de crear una UniónMonetaria. Es así, que el acuerdo de coordinaciónmacroeconómica, a mediano plazo, debería con-templar la incorporación de algún mecanismo de

coordinación cambiaria a fin de reducir lavolatilidad y dotar de previsibilidad a la relaciónde tipo de cambio entre las monedas de los paísesmiembros y evitar así los bruscos cambios deprecios relativos entre los socios, como los expe-rimentados a partir de la devaluación del real enenero de 1999, seguidos por la devaluación del pesoen Argentina en enero del 2002 y la devaluacióndel peso de Uruguay y del real en Brasil a partir dejunio del 2002. La experiencia reciente indica, talcomo lo ha señalado Mundell (2000)2 , que lavolatilidad de los tipos de cambio es disruptiva delos flujos de comercio y de capital, y agrava lainestabilidad de los mercados financieros.

En síntesis, podría decirse que, no obstantelos importantes beneficios que el Mercosurprodujo en términos del crecimiento del comer-cio y de la inversión directa en los ´90, existe unabrecha importante entre las razones económicasfundacionales del Mercosur y su implementacióntal como actualmente se encuentra en la práctica.Esta brecha explica, en parte, el deterioro en lapercepción de ganancias mutuas de la integración,en particular por parte de los socios menores delbloque, la pérdida de cohesión y de credibilidad.

3. Mercosur: ¿Unión AduaneraImperfecta o Zona de Libre Co-

mercio Incompleta?

La Unión Aduanera (UA) como conceptocomprende el libre comercio entre los paísesmiembros y una política comercial externa comúnfrente al mundo. Este último aspecto hace que enla práctica la UA funcione como un bloque co-mercial frente a terceros. Esto lo diferenciaesencialmente de la Zona de Libre Comercio(ZLC), como el NAFTA, en la que cada paísmantiene una política comercial externaindependiente.

A medida que se avanza en los niveles deintegración, desde una ZLC hacia una UA, y des-de una UA hacia un Mercado Común (quecomprende además del libre comercio preferenci-al y la política comercial externa común, la libremovilidad de los factores de producción, capital ytrabajo) y, finalmente, para alcanzar una UniónMonetaria o Económica, aumentan las exigencias

2 Mundell, R. (2000), “Currency areas, exchange rate systems and international monetary reform”, Journal of Applied Economics, Vol. III,No. 2, Nov. ,217-256

180

de coordinación y armonización de políticaseconómicas y disminuyen los grados de libertaden la formulación de políticas domésticas.

La coordinación y armonización de políti-cas permite minimizar el riesgo resultante de lamayor interdependencia económica, pero comocontrapartida requiere de la renuncia a ciertos gra-dos de libertad en la formulación de la políticadoméstica y exigen un gran esfuerzo deconstrucción institucional. Estos requisitos en elcaso de Mercosur se han convertido en verdaderosobstáculos que será necesario superar a fin deavanzar hacia un estadio de integración más pro-funda, más allá del estadio de integración comer-cial imperfecta o incompleta en que se encuentraen la actualidad.

En el Mercosur la Unión Aduanera esimperfecta e incompleta porque, a pesar de que elcomercio intraregional se liberalizó substantiva-mente, bajándose los aranceles a cero, subsistenaún algunos productos sensibles exceptuados dellibre comercio (como automóviles y azúcar) y hayalgunas excepciones al AEC de carácter temporario(incluidas medidas arancelarias adoptadas unilate-ralmente en el 2001). Otras imperfecciones estánrelacionadas con la existencia de barreras noarancelarias (tanto preexistentes como nuevas), usode “drawback” y admisión temporaria en ventasintrazona, controles aduaneros burocráticos en elcomercio entre los socios que actúan comoverdaderas fronteras aduaneras, y asimetrías enincentivos a la exportación e inversión.

En la práctica, el comercio intraregionalen Mercosur funciona actualmente como si se tra-tara de una zona de libre comercio con un arancelexterno común (AEC) en gran parte de los bienes.Es decir, el comercio intrazona en Mercosur nofunciona como en una Unión Aduanera, aúnimperfecta. Esto dado que no existe librecirculación intrazona de mercaderías importadasy a que gran parte de los productos originarioscon contenido importado se les sigue exigiendocertificado de origen, como en una ZLC dondeno existe arancel externo común. Esto se debeprincipalmente a las indisciplinas del Mercosurrespecto al AEC (oficialmente consentidas): usoextendido de admisión temporaria (llamadorégimen de drawback en Brasil) en el comerciointrazona (hasta el 2006 según Decisión ConsejoMercado Común (CMC) N° 31/2000) y el usoamplio de regímenes especiales de importación.

En realidad, el uso de la admisióntemporaria o drawback en ventas intrazona y losregímenes especiales de importación vulneran yperforan el arancel externo común que constituyela esencia de la Unión Aduanera. Por estas razones,más que Unión Aduanera Imperfecta, en ciertosentido, se trata de una Unión Aduanera “virtu-al” . Cabe destacar que el NAFTA, que es un Areade Libre Comercio, limita el uso de estos instru-mentos aduaneros especiales para exportación enel comercio intrazona. Comparativamente, elMercosur como ZLC es más incompleta que elNAFTA en la actualidad, y como Unión Aduaneraes más Imperfecta que la Comunidad económicaEuropea en 1968 a once años de la firma del Tra-tado de Roma.

Además, la UA enfrenta adicionales pro-blemas en Mercosur dado que no se ha avanzadoen la coordinación macroeconómica y en laarmonización de las condiciones de competencia,incluyendo las políticas de incentivos a la inversióny exportación. Teóricamente, en una UA las ven-tas y compras de los países miembros son tratadascomo operaciones comerciales internas del país y,por ende, no se dispone de mecanismos paraprotegerse intra-regionalmente, respecto desituaciones de competencia desleal como eldumping o los subsidios. Por el contrario, en laZLC las ventas y compras entre países miembrosson tratadas como operaciones de exportación eimportación y, por ende, los países mantienen losmecanismos de defensa contra la competenciadesleal en el comercio internacional a través delos instrumentos de políticas “antidumping” yderechos compensatorios. En el mismo sentido,la ZLC permite mantener autónoma la política deexportación (incluyendo instrumentos depromoción fiscal, aduanera y financiera) para lasventas a los países miembros y terceros países (locual debería ser consistente con las normas de laOMC).

En Mercosur, el comercio intrazona es tra-tado como operación de importación yexportación como en una ZLC, las exportacionesintrazona no sólo hacen uso de los instrumentosde promoción aduanera sino también fiscal yfinancieros, pero los países miembros sólomantienen el derecho de utilizar temporariamen-te el mecanismo de “anti-dumping”, no haciéndoseuso de derechos compensatorios. Sin embargo, elcreciente uso de derechos “anti-dumping” para

181

enfrentar problemas más bien vinculados a lasindisciplinas en el uso de incentivos a lasexportaciones en las ventas intrazona(incumpliendo lo dispuesto por la Decisión CMC10/94), a asimetrías de incentivos y al desnivel enlas condiciones de competencia, e incluso a pro-blemas de disparidades cambiarias, está lejos deconstituir una solución satisfactoria y crea nuevosproblemas o tensiones. En Mercosur la soluciónpasa por la coordinación macroeconómica y laarmonización de políticas, incluyendo elestablecimiento de disciplinas colectivas en materiade incentivos a la inversión y exportación, y deuna sólida política común de defensa de lacompetencia.

4. Problemas de funcionamiento:Diagnóstico.

La crisis de 1999 con la devaluación yrecesión en Brasil y recesión en la Argentina, fueseguida por la crisis del 2001-2002 en Argentinacon una situación de recesión prolongada odepresión que eclosionó en crisis financiera, defaulty devaluación, lo que se extendió a Uruguay (concrisis financiera, devaluación y recesión en el 2002),y se reflejó en las agudas turbulencias financierasexperimentadas por Brasil a partir de mayo del2002, con una desaceleración significativa delcrecimiento.

En una apretada síntesis, cabe señalar queel problema básico de la región a partir de 1998 esun problema de falta de crecimiento que se expli-ca por una combinación de shocks externos,vulnerabilidades internas (“déficits mellizos” en elsector fiscal y sector externo, y alto nivel deendeudamiento), y errores y omisiones en la polí-tica económica doméstica.

La región fue afectada por una serie de“shocks” externos superpuestos y concurrentes,lo que llevó a una desaceleración de las economíasde los países miembros y, en el caso de Argentina,a una prolongada recesión con deflación. Hubieronshocks “extrazona” comunes a todos los paisesmiembros, tales como, la caída en los términos delintercambio a partir de la crisis de Asia y, especial-mente relevante, el encarecimiento y la reducciónmarcada de los flujos de capital a partir de lamoratoria de la deuda en Rusia en 1998. Luego,vino la desaceleración de la economía mundial (enparticular la de EEUU) y los atentados del 11 desetiembre del 2001 a las Torres Gemelas de NuevaYork. Además, en el caso de Brasil, la interacciónentre estos “shocks” extrazona convulnerabilidades internas resultó en la abruptadevaluación del real en enero de 1999, lo que a suvez constituyó un “shock” intrazona para el restode los países miembros del Mercosur. Argentinatuvo un peor desempeño que los otros países dela región, entre otros factores, debido a una mayorvulnerabilidad frente a “shocks” externos adver-sos. Esto dada la rigidez nominal del régimenmonetario de la Convertibilidad (en un contextoexterno además de fuerte apreciación del dólar), ydado su alto nivel de interdependencia económicacon Brasil.

En segundo lugar, los problemasinstitucionales y de gestión del Mercosur resultaronen el estancamiento desde 1997 en la consolidaciónde la Unión Aduanera (con instancias puntuales

Tras algo más de una década deintegración exitosa, el Mercosur ha atravesado porsus dos períodos más críticos en 1999 y 2001-2002,y enfrenta dificultades e importantes desafíos entérminos de su consolidación, profundización yampliación, así como también una disyuntiva encuanto al rumbo estratégico por seguir por elbloque.

En realidad, desde 1997 el funcionamientodel Mercosur no es satisfactorio: conestancamiento en la consolidación de la UniónAduanera y escaso avance en la profundizaciónde la integración. Esto se debe, en primer lugar, aproblemas macroeconómicos en la región y, ensegundo lugar, a problemas institucionales y degestión del Mercosur. Históricamente, ambosfactores no operan de forma aislada sino que estáncorrelacionados y, en cierta medida, seretroalimentan.

En primer lugar, el amesetamiento oestancamiento, e incluso, por momentos, elretroceso en la consolidación de la unión aduaneraa partir de 1997 tiene sus raíces en los problemasde desequilibrios macroeconómicos acentuadospor shocks externos que afectaron primero a Bra-sil (en 1997-99), luego a Argentina (1999- 2002), ydesde el primer trimestre del 2002, a todas laseconomías de los países miembros del Mercosur,resultando en una caída significativa delcrecimiento en la región.

182

de retrocesos) y en el escaso avance en la profundización de la

integración, incluyendo la coordinaciónmacroeconómica. Asimismo, durante 1999, y enocasiones en el 2001, hubieron dificultades en lapolítica comercial común y en la alianza políticaexterna, con acciones unilaterales e inconsultas porparte de los socios que generaron desconfianzaentre los mismos.

El problema básico se originó en lacombinación de una estructura institucional dé-bil, com problemas de gestión, implementación,y “enforcement”, y en la insuficiencia de reglaspara facilitar la cooperación y coordinación entrelos Estados miembros a fin de amortiguar fuentesde vulnerabilidad externa o reducir fuentes devulnerabilidad interna en los países (y prevenir asícontra externalidades negativas o efectos derra-mes de las acciones de un país sobre el otro).

Mirando hacia delante hay una serie deobstáculos institucionales que es necesario remo-ver a fin de facilitar el avance de la integración.Estos incluyen, principalmente, la debilidad delos mecanismos de internalización y de exigibilidadde las normas aprobadas ( problemas de“enforcement”), la baja calidad de algunas reglasde juego formuladas en Mercosur (y por ende, bajaeficacia, implementabilidad y credibilidad), losvacíos normativos (insuficientes reglas para lacoordinación y armonización de políticas), las fallasen los mecanismos de toma de decisión (basadosexclusivamente en la cooperaciónintergubernamental entre los Poderes EjecutivosNacionales tanto para la negociación como parael gerenciamiento de la nueva realidad regional) yde solución de controversias, la insuficienteparticipación de los Parlamentos (lo cual escondición necesaria para avanzar en lacoordinación macroeconómica y la armonizaciónde las políticas domésticas), y los débiles mecanis-mos de participación de la sociedad civil y dedifusión de la información al ciudadano

5. Encrucijada Estratégica:Opciones

encrucijada estratégica. Frente a esta situación deestancamiento y crisis existen tres opciones alter-nativas: 1) mantener el status quo, lo cual implicala dilución o licuación paulatina del Mercosur; 2)refundar el Mercosur, consolidando,profundizando y ampliando la integración parasuperar la etapa transicional de Unión AduaneraImperfecta, y alcanzar un verdadero mercadocomún abierto al mundo; 3) reformular elMercosur en una zona de libre comercio o bienreplantear los objetivos para consolidar primerouna zona de libre comercio como paso intermediohacia una efectiva Unión Aduanera.

La menos deseable de las opciones es laprimera, mantener el status quo o el estado deestancamiento que viene desde 1997, registrandoavances en áreas puntuales que se desdibujan porlos retrocesos en otras áreas, y sin un rumbo cla-ro y creíble. Esta opción no solo no soluciona losproblemas actuales, sino que los agrava, resultan-do en el deterioro paulatino o la dilución “infor-mal” del Mercosur. El resultado es la pérdida deconfianza y de credibilidad del bloque (afectandoincluso negativamente la reputación de los paísesmiembros por su aparente incapacidad para resol-ver los problemas), lo cual desalienta no sólo elcomercio sino la inversión directa en la región.

La opción más deseable es profundizar elMercosur en su sentido original: consolidar unaintegración profunda y abierta al mundo para des-de allí negociar la ampliación del acceso a tercerosmercados. Pero si no se acuerda un programa pron-to para consolidar y profundizar el Mercosur, y selo cumple, entonces probablemente haya queevaluar la opción de reformular el Mercosur enuna Zona de Libre Comercio, como un pasointermedio para alcanzar una Unión Aduanera yun mercado único.

Para que esta opción deseable sea factiblees urgente acordar con Brasil y llevar a cabo unPrograma de Refundación del Mercosur, el cualdebe sustentarse en cuatro pilares prioritarios, asaber:

i) Programa de Mercado Único con lealtadcompetitiva, eliminando barreras noarancelarias y distorsiones en el libre co-mercio intrazona (sin utilización de incen-tivos financieros, fiscales y aduaneros a lasexportaciones intrazona y conarmonización de las políticas de

El Mercosur se encuentra estancado en laetapa de la Unión Aduanera Imperfecta, con gran-des problemas macroeconómicos y turbulenciasfinancieras en los países miembros, y enfrenta una

183

exportación y de promoción regional de lainversión, y política común de defensa dela competencia), y profundizando el regio-nalismo abierto (con reforma del AEC);

ii) Programa de Coordinación yConvergencia MacroeconómicaVinculante (con revisión de las metas for-muladas en Florianópolis en el 2000, diseñode senderos de convergencia sustentables,y manteniendo a Chile como miembro dedicho Acuerdo por las ganancias decredibilidad), que sea adoptado como unaDecisión del Consejo Mercado Común,para luego ser ratificado por ley por losCongresos de cada Estado Parte, y quecontemple, a mediano plazo, mecanismosde coordinación cambiaria, para apuntarhacia la moneda común;

iii) Programa de Fortalecimiento Institucional,con pronta puesta en vigencia del Tribu-nal Arbitral estable previsto en el Protoco-lo de Olivos para fortalecer el mecanismopara la solución de controversias, y creaciónde un órgano de técnico-administrativopara asistir en la construcción ygerenciamiento del mercado único regio-nal;

iv) Fortalecimiento de la política externa delbloque en sus negociaciones de libre co-mercio preferencial con ALADI (PactoAndino), ALCA /4+1 y la UniónEuropea, pero otorgando igual prioridad alas negociaciones multilaterales en elámbito de la Organización Mundial del Co-mercio para avanzar efectivamente en laliberalización del comercio internacionaldel sector agrícola y agroindustrial coneliminación de barreras y subsidios. ElALCA o eventualmente la negociación deuna ZLC con la UE debe ser más que unacuerdo de preferencias arancelarias y eli-minar barreras no arancelarias y subsidios(incluyendo al sector agrícola yagroindustrial), y asegurar la apertura decompras públicas, tanto a nivel federalcomo estadual. Hay que recordar quecuanto más alta es la reducción preferen-cial de aranceles más grande es la mejoraen los términos del intercambio del paísmiembro o región beneficiados, y en estoscasos es el Mercosur el que hará la

reducción preferencial de aranceles másalta. Por otra parte, para obtener losbeneficios dinámicos asociados con lainversión, las economías de escala y laespecialización, será necesario formular unprograma de infraestructura a fin deconectar a los países miembros. Un pro-grama de financiamiento al desarrollo deinfraestructura no es aún parte de la agen-da de integración hemisférica o con la UE.Las lecciones que se derivan además de laexperiencia de integración regional en laUnión Europea aconsejan fuertementeincluirlo en la agenda de integración. Fi-nalmente, la medida del éxito del ALCA ode una ZLC con la UE será la contribuciónde este proceso a la convergencia deingresos per cápita entre los países de laregión y, al cierre de la brecha en los nive-les de desarrollo. Esto sólo podrá hacersesi se fortalecen las posibilidades de obtenerlos beneficios dinámicos de la integraciónpor parte de los países de menor desarrollorelativo.

Asimismo, el Programa de Refundaciónpara ser exitoso debe contemplar metas claras ycompromisos creíbles con plazos factibles deimplementación. Se necesitarían, aproximadamen-te, entre cinco y diez años para implementaracabadamente los programas del mercado único yde coordinación macroeconómica. El año 2010sería una fecha adecuada para haber terminadode implementar el Programa del Mercado Únicoy para encontrarse en un estadio avanzado del Pro-grama de Coordinación y ConvergenciaMacroeconómica.

Alternativamente, la opción de reformularel Mercosur como Zona de Libre Comercioconstituiría un retroceso en términos de los obje-tivos originales de integración profunda, eimplicaría la dilución “formal” del Mercosur (y lalicuación de las preferencias arancelarias) en elcontexto de otros eventuales acuerdos de librecomercio, sea con el ALCA o con la UE. Además,esta opción tendría costos políticos y decredibilidad importantes, y requeriría renegociargran parte del ordenamiento jurídico vigente enMercosur, desde el Tratado de Asunción enadelante.

184

En similar sentido, difícilmente los progra-mas mencionados anteriormente puedan acordarseen el Mercosur si se optara por reformularlo enZona de Libre Comercio. Esto es si el Mercosurse replanteara como zona de libre comerciodifícilmente se puedan acordar sendos programasde creación de un mercado único (con disciplinascomunes sobre incentivos a la inversión y laexportación) y de coordinación macroeconómica(con mecanismos de coordinación cambiaria paraapuntar hacia una moneda común). Asimismo,sería más difícil avanzar en el fortalecimientoinstitucional del Mercosur y en la creación de unmínimo de instituciones comunes, como tambiénmantener la política del bloque para negociar con-juntamente con el ALCA (o el 4 + 1) o con laUnión Europea. Esto quiere decir que,probablemente, no se podría dar solución adecuadaa los principales problemas y desafíos existentesactualmente en el relacionamiento económico-comercial en el Mercosur.

Sin embargo, si el Mercosur sereconvirtiera en una zona de libre comercio, cadapaís miembro recuperaría el manejo de la políticacomercial de manera independiente. Esto quieredecir que cada país podría negociar unilateralmenteacuerdos de libre comercio con terceros ( conChile, EE.UU., o la Unión Europea) pero tambiénBrasil también podría hacerlo. Por ende, los tressocios menores del Mercosur (Argentina, Paraguayy Uruguay) perderían el acceso preferencial almercado de Brasil y podrían sus exportaciones serdesplazadas de ese mercado por otras con igualacceso preferencial. No es seguro, además, que laUnión Europea o EEUU (en el 4+1) mantenganel mismo interés y entusiasmo por negociar unacuerdo de libre comercio bilateral solamente conalgunos de los tres socios menores del Mercosur,habiéndose perdido el atractivo del acceso prefe-rencial al gran mercado de Brasil que se contabaal negociar con éste como bloque.

En conclusión, abandonar el proyecto deintegración profunda para reformular al Mercosuren zona de libre comercio tendría grandes costosde credibilidad y de renegociación de los actualesacuerdos, y no permitiría solucionar los proble-mas actuales (debidos principalmente adesequilibrios macroeconómicos acentuados por“shocks” externos, asimetrías de incentivos, y pro-blemas de fortalecimiento institucional), nitampoco es seguro de que así se potenciarían en la

negociación comercial externa los socios meno-res del Mercosur, o incluso Brasil que es el sociomayor, negociando individualmente la aperturade los grandes mercados a sus exportaciones.

6. Conclusión.

Concluyendo, para superar los problemasde transición del Mercosur y resolver la encrucijadaestratégica se requiere avanzar en la construcciónde una integración profunda abierta al mundo conun mínimo de instituciones comunes. El Mercosurnecesita implementar, prioritaria y prontamente unprograma de creación de mercado único abiertoal mundo, y reformar y otorgar fuerza vinculanteal acuerdo de convergencia y coordinaciónmacroeconómica. Asimismo, se debe avanzar enla ampliación del mercado regional, priorizandola finalización del acuerdo de Libre Comercio conel Pacto Andino en breve plazo, y fortaleciendo lanegociación con el Alca y la Unión Europea, deforma complementaria a la negociación en laOMC. En el mediano y largo plazo, el Mercosurdebe avanzar en la apertura de los mercados deservicios y compras públicas, ejecutar un p

rograma de desarrollo de infraestructura,formular programas comunes de cooperación enCiencia y Tecnología y Cultura, y afianzar la alianzaen temas de política internacional

.El Mercosur no es un sustituto por

efectivas y sanas políticas domésticas, pero unMercosur que se profundice y amplie permitiríafortalecer la capacidad de formular y mantenerbuenas políticas domésticas. Así como elMercosur fue un reaseguro para la aperturaexterna, la coordinación macroeconómicaconstituiría un reaseguro para la estabilidadeconómica, ya que permitiría amortiguar“shocks externos”, disciplinar políticas inter-nas, e internalizar externalidades o reducir losriesgos de respuestas individuales de un paísmiembro que creen problemas a los otros sociosy, luego, se terminen retroalimentando en laregión. En similar sentido, la ampliación delMercosur permitiría mejorar la productividady competitividad de la producción de la regiónen los mercados mundiales, expandir las

185

exportaciones e incrementar la absorcióntecnológica a través del comercio.

En síntesis, al Mercosur hay queprofundizarlo y ampliarlo para ganarcompetitividad y credibilidad, e inspirar confianzaa los inversores, a fin de bajar el costo del capital ymejorar el ingreso real y la calidad de vida denuestros pueblos. Un Mercosur así consolidado ycreíble señalizaría al mundo el compromiso de laregión con la apertura, la estabilidad, la integraciónregional y, también, con el desarrollo.

Para lograrlo es necesario acelerar el pasoy actuar con hechos y no palabras. El Mercosurestá frente al riesgo de una “impasse”: o se avanzaen el consenso respecto de un programa factiblede implementar a fin de consolidar, profundizar yampliar la integracion, o se corre el riesgo de re-troceder hacia un mayor debilitamiento y dilucióndel Mercosur, sea informal (manteniendo el “statusquo” actual) o formalmente (si se opta porreformularlo como zona de libre comercio).

La solución de la “impasse” requiere unliderazgo cooperativo del socio principal, Brasil,de visión compartida y decisión política

consensuada. Con visión y voluntad política, unproyecto mobilizador, plazos factibles ycompromisos creíbles, reciprocidad, y un mínimode instituciones comunes, se puede restablecer elsentido de rumbo en Mercosur, así como sucohesión interna y su credibilidad.

GLOSARIO – Términos más utilizados

AEC: Arancel Externo ComúnALCA: Acuerdo de Libre Comercio de las Amé-ricasCMC: Consejo Mercado ComúnMERCOSUR: Mercado Común del SurNAFTA: Acuerdo de Libre Comercio de Améri-ca del Norte ( “North American Free TradeAgreement”)OMC: Organización Mundial del ComercioUA: Unión AduaneraUE: Unión EuropeaZLC: Zona de Libre Comercio

186

187

Nota Biográfica dos Autores

1) Alberto Methol FerréProfessor de História da América Latina na Universidade Católica do Uruguai. Professor de

História do Instituto Artigas do Ministério das Relações Exteriores do Uruguai.

2) Alcides VazDoutor em Ciências Sociais. Professor Adjunto e Chefe do Departamento de RelaçõesInternacionais e Coordenador do Núcleo de Estudos do Mercosul da Universidade de

Brasília (UnB).

3) Antonio PecciJornalista e escritor. Foi membro do Foro Econômico e Consultivo do Mercosul (1995-2000), integrandoa seção dos trabalhadores.

4) Beatriz NofalDoutora em Desenvolvimento Econômico pela Universidade John Hopkins. Pós-Graduada emPlanejamento do Desenvolvimento e em Desenvolvimento Regional e Urbano pelo Instituto de EstudosSociais da Haia e pela Universidade de Paris. Foi Subsecretária da Indústria e Comércio Exterior daArgentina (1986-1988). Ex–Deputada Nacional.

5) Didier Opertti BadánMinistro das Relações Exteriores do Uruguai.

6) Felipe HesckEmpresário e dirigente empresarial.

7) Félix PeñaDiretor do Instituto Comércio Internacional da Fundação BankBoston e o do Mestrado em RelaçõesComerciais Internacionais da Universidade Nacional Três de Fevereiro. Foi Coordenador Argentinodo Grupo Mercado Comum.

8) Fernando MasiDiretor do Centro de Análise e Difusão da Economia Paraguaia (CADEP).

9) Gustavo MagariñosEx-Secretário Executivo da Associação Latinoamericana de Integração (ALADI). Ex-Embaixador doUruguai na Argentina, na Bélgica e na Comunidade Européia. Assessor no Ministério das RelaçõesExteriores. Professor na Universidade ORT.

10) Hélio JaguaribeCientista Político, é decano do Instituto de Estudos Políticos e Sociais.

11) Horácio Lafer PivaEconomista. Presidente da Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (FIESP).

12) José Botafogo Gonçalves

188

Embaixador do Brasil na Argentina.

13) Juan Ignácio García PelufoEconomista. Conselheiro da Presidência do Uruguai para Assuntos de Comércio, Economiae Finanças. Ex-Presidente do Banco da Republica do Uruguai.

14) Luiz Felipe LampreiaEx-Ministro das Relações Exteriores do Brasil. Presidente do Centro Brasileiro de RelaçõesInternacionais (CEBRI).

15) Luiz Fernando FurlanPresidente do Conselho de Administração da SADIA.

16) Marcos IsmachowieczEmpresário e presidente do Centro Paraguaio de Estudos Internacionais (CEPEI).

17) Maria Cláudia DrummondConsultora Legislativa do Senado Federal para Mercosul e Relações Exteriores. Consultora da ComissãoParlamentar Conjunta do Mercosul.

18) Maria Sílvia Portella de CastroSocióloga. Consultora da CUT para temas de política internacional. É membro da Área deRelações Internacionais do Instituto de Estudos Avançados (IEA) da Universidade de SãoPaulo.

19) Maristela BassoProfessora Livre Docente de Direito Internacional da Faculdade de Direito da Universidadede São Paulo (Largo São Francisco). Advogada em São Paulo. Integra a lista de árbitros doSistema de Solução de Controvérsias do MERCOSUL.

Angela Teresa Gobbi Estrella Especialista em Administração de Empresas/Gestão Internacional pela FGV/SP.Procuradora da Fazenda Nacional Licenciada. Advogada em São Paulo.

20) Pedro da Motta Veiga Consultor da Unidade de Integração Internacional da FUNCEX e da CNI. Doutor emEconomia da Produção na COPPE/UFRJ. Sandra Polonia Rios Economista. Coordenadora da Unidade de Integração Internacional da CNI.

21) Ricardo Rodriguez SilveroJornalista e analista econômico. PhD em Economia e Ciências Sociais pela Universidade deBremen, Alemanha. Ex-Membro do Conselho da Itaipu Binacional e ex-Consultor paraAssuntos de Política Econômica do Governo Paraguaio (1989-1991).

22) Roberto BouzasProfessor da Universidade de San Andrés. Pesquisador do Conselho Nacional de PesquisasCientíficas e Técnicas. Diretor Acadêmico do Mestrado em Relações e NegociaçõesInternacionais FLACSO – Universidade de San Andrés – Universidade de Barcelona.

189

23) Roberto Ruiz Díaz LabranoDoutor em Direito. Professor de Direito Internacional Privado e de Direito da Integração daFaculdade de Direito da Universidade Nacional de Assunção.

24) Roberto Teixeira da CostaEconomista. Vice-Presidente do Conselho Curador do Centro Brasileiro de RelaçõesInternacionais (CEBRI) e do Grupo de Análise de Conjuntura Internacional da USP (GACINT).Vice-Presidente do Conselho do Banco Sul-América.

25) Valdir Vicente de BarrosRepresentante da Confederação Geral dos Trabalhadores – CGT. Coordenador da Seção Brasileira doForo Consultivo Econômico-Social do Mercosul.

26) Victório OrsiEngenheiro e empresário.