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Grupo FARO
Índice de Transparencia Fiscal Municipal 2010
Contenido
I. Introducción ...................................................................................................................... 4
II. Metodología ...................................................................................................................... 4
Estructura del Cuestionario ....................................................................................................... 4
Municipios monitoreados ......................................................................................................... 5
Proceso investigativo ................................................................................................................ 6
Tipo de información y preguntas .............................................................................................. 7
III. Las Finanzas Municipales .................................................................................................. 7
Contexto General ...................................................................................................................... 7
Marco Normativo .................................................................................................................... 10
Ciclo Presupuestario ................................................................................................................ 13
Programación del Proyecto Presupuestario ........................................................................... 13
Discusión, valoración y aprobación de la Proforma ................................................................ 16
Ejecución y Monitoreo del Presupuesto ................................................................................. 17
Liquidación, Control y Evaluación del Presupuesto ................................................................ 19
IV. EL ÍNDICE DE TRANSPARENCIA FISCAL MUNICIPAL ........................................................ 21
PRESENTACIÓN DEL PRESUPUESTO PARA EL AÑO FISCAL EVALUADO Y POSTERIORES ......... 22
DETALLE DE INFORMACIÓN PRESUPUESTARIA ....................................................................... 24
DEL DESEMPEÑO ASOCIADO A LOS PRESUPUESTOS .............................................................. 26
DE LA INFORMACIÓN ADICIONAL PARA EL MONITOREO DEL PRESUPUESTO ........................ 27
DEL CICLO PRESUPUESTARIO .................................................................................................. 29
DE LA PROGRAMACIÓN Y FORMULACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS MUNICIPALES ................ 29
DE LA APROBACIÓN DEL PRESUPUESTO ................................................................................. 32
DE LA EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO ..................................................................................... 35
Recuadro 1: El Sistema de Información de las Finanzas de los Gobiernos Seccionales
Autónomos (SISSEC) ................................................................................................................ 36
DE LOS REPORTES DE FIN DE AÑO Y LOS INFORMES DE AUDITORÍA INTERNA Y EXTERNA ... 37
V. Conclusiones.................................................................................................................... 40
Índice de Tablas
Tabla 1 Categorías del Cuestionario y número de preguntas del mismo. .................................... 5
Tabla 2 Marco Normativo de las Finanzas Municipales .............................................................. 11
Tabla 3 Programación en el Ciclo Presupuestario Municipal ...................................................... 14
Tabla 4 Discusión / Aprobación en el Ciclo Presupuestario Municipal ....................................... 16
Tabla 5 Ejecución en el Ciclo Presupuestario Municipal ............................................................. 18
Tabla 6 Liquidación y Control en el Ciclo Presupuestario Municipal .......................................... 19
Tabla 7 Programación y Formulación: Documentos Presupuestarios y Disponibilidad.............. 30
Tabla 8 Aprobación presupuestaria: disponibilidad de documentos ......................................... 33
Tabla 9 Aprobación presupuestaria: informes sobre audiencias públicas .................................. 34
Tabla 10 Ejecución presupuestaria: informes mensuales de situación presupuestaria ............. 35
Tabla 11 Informes Finales y de Auditoría: Documentos Presupuestarios y Disponibilidad ........ 38
Índice de Gráficos
Gráfico 1 Localización de los municipios dónde se aplicó el cuestionario .................................... 5
Gráfico 2 Organización del Sector Público .................................................................................... 7
Gráfico 3 Participación Promedio de los Ingresos y Gastos Municipales en el Ingreso y el Gasto
Total (1998 – 2008) ....................................................................................................................... 9
Gráfico 4 Índice de Transparencia Fiscal Municipal 2010 ........................................................... 21
Gráfico 5 Presentación del presupuesto: municipios mejor evaluados ...................................... 22
Gráfico 6 Información sobre endeudamiento: municipios mejor evaluados ............................. 23
Gráfico 7 Información presupuestaria adicional: municipios mejor evaluados.......................... 24
Gráfico 8 Información presupuestaria adicional: componentes mejor avaluados ..................... 25
Gráfico 9 Desempeño Presupuestario: Municipios mejor evaluados ......................................... 26
Gráfico 10 Información Adicional: Municipios mejor evaluados ................................................ 27
Gráfico 11 Programación y Formulación del Presupuesto: Municipios mejor evaluados .......... 29
Gráfico 12 Aprobación del presupuesto: municipios mejor avaluados ...................................... 32
Gráfico 13 Ejecución del presupuesto: municipios mejor avaluados ......................................... 35
Gráfico 14 Ejecución del presupuesto: municipios mejor avaluados según informe anual ....... 36
Gráfico 15 Reportes de fin de año y auditoría: Municipios mejor evaluados ............................. 37
I. Introducción El presente documento, elaborado con el apoyo de la International Budget Partnership (IBP),
pretende ofrecer una herramienta de análisis que permita la evaluación objetiva de la
transparencia de cada fase del ciclo presupuestario a nivel municipal en el Ecuador. En este
caso, el estudio se refiere al análisis del periodo 2009-2010 en trece municipios de las cuatro
regiones del Ecuador. El documento comprende cuatro apartados relevantes, en primer lugar
se presenta la metodología utilizada, la mista que se encuentra basada en la Encuesta de
Presupuesto Abierto que lleva a cabo el IBP, con la respectiva adaptación al contexto de las
finanzas subnacionales en el país. El segundo apartado se refiere al contexto general de las
finanzas municipales en cuanto a su situación coyuntural, así como un análisis de las reformas
implementadas que han configurado un nuevo espectro legal en cuanto a las finanzas de los
Gobiernos Autónomos Descentralizados (GADs). La tercera parte se remite al análisis de los
principales hallazgos en cuanto a la transparencia fiscal en los trece municipios analizados,
presentado desde una óptica de resultados generales y luego en función de las secciones que
comprende el análisis: información del presupuesto, información adicional al presupuesto,
programación y formulación, ejecución, entre otros. Finalmente, se presentan breves
conclusiones que recapitulan el avance y los retos que enfrentan los trece municipios en
materia de transparencia fiscal.
II. Metodología El Cuestionario de Transparencia Presupuestaría Municipal (CTPM) es una adaptación de la
Encuesta de Presupuesto Abierto1, que se formula de acuerdo a las especificidades del
esquema municipal en el Ecuador. Es una herramienta que permite la evaluación objetiva de la
información, y de los niveles de transparencia, asociados a cada fase del ciclo presupuestario
en el ámbito de los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GADs). El periodo analizado en el
actual documento se refiere a los años 2009-2010, siendo el primero de lo que se pretende
que en el futuro sean ejercicios sistemáticos y continuos. El cuestionario contempla el análisis
del grado de oportunidad, disponibilidad y difusión de información, y sobre todo de
documentos oficiales clave que, habiendo sido producidos de acuerdo a disposiciones legales y
normativas que regulan los procesos de programación, formulación, discusión, aprobación,
ejecución, evaluación y control de los presupuestos municipales, representan los primeros
elementos de los que se valen los ciudadanos para conocer, dar seguimiento y vigilar la gestión
local de los recursos públicos.
Estructura del Cuestionario Como se observa en la Error! Reference source not found., el cuestionario contiene 83
preguntas divididas en 8 secciones. Estas secciones se construyeron bajo la necesidad de
valorar por separado la transparencia atribuida a aspectos generales y a las distintas fases del
1 Se basa en un cuestionario realizada por International Budget Partnership en 94 países. El
cuestionario completo está disponible en www.openbudgetindex.org
ciclo presupuestario en la instancia municipal. Cada sección incluye preguntas relacionadas con
ciertos hitos puntuales asociados a cada fase del ciclo presupuestario.
Tabla 1 Categorías del Cuestionario y número de preguntas del mismo.
No SECCIÓN Número de Preguntas
1 Estimaciones para el año fiscal evaluado y posteriores 11
2 Detalle de Información Presupuestaria 10
3 Desempeño Presupuestario 6
4 Información Adicional importante para el Análisis y Monitoreo del Presupuesto
10
5 Programación y Formulación del Presupuesto 18
6 Aprobación del Presupuesto 8
7 Ejecución del Presupuesto 9
8 Evaluación y Control del Presupuesto 11
Total 83
Municipios monitoreados Los 13 municipios presentados en el Gráfico 1, se seleccionaron bajo criterios demográficos,
económicos y burocráticos. Todos los municipios son capitales de provincia y están repartidos
en las cuatro regiones del país: costa, sierra, oriente e insular. Así mismo, son centros
económicos y concentran la mayor cantidad de instituciones públicas en las que se realizan
trámites de diversa índole.
Gráfico 1 Localización de los municipios dónde se aplicó el cuestionario
Proceso investigativo El proceso de investigación involucra diversas etapas: primero se trabajó en el diseño de la
metodología y del cuestionario, paralelamente se elaboró una guía sobre el cuestionario para
el investigador de campo y un análisis de las circunstancias y el marco legal que caracterizan y
rigen la administración presupuestaria desde los Gobiernos Autónomos Descentralizados
(GAD)2. Posteriormente se llevó a cabo el proceso de levantamiento de información a través de
los investigadores de campo, y finalmente, se elaboró el reporte, en el que se muestra de
manera revisoría lo antes mencionado, recogiendo los hallazgos de la investigación.
Trabajo de campo
Se contó con un equipo de investigadores que realizó visitas de campo a las municipalidades
designadas para llenar el cuestionario. La información necesaria para el mencionado
cuestionario fue recolectada a través de de entrevistas personales con cabezas
departamentales que incluyen, pero no se limitan a las siguientes áreas: Dirección
Administrativa, Finanzas, Planificación, Unidad de Auditoría Interna, entre otras. En cuanto a
actores clave, se entrevistó a representantes de medios, representantes de Organizaciones de
Sociedad Civil representativas en la localidad, gremios (colegios profesionales, cámaras, etc.),
representantes de Juntas parroquiales, representante de Contraloría General del Estado,
representante de Defensoría del Pueblo, etc.
2 Ver “Documento Insumo Transparencia de finanzas Municipales” versión Word.
En este sentido, la información recolectada se respalda por los datos de las fuentes
entrevistadas (nombre, cargo, organización, fecha de la entrevista), así también en
documentos de soporte como: base legal ( ordenanzas, reglamentos, etc.), planes y programas
de la institución, informes de auditoría, informes de labores, documentos de análisis que
complementan el presupuesto, artículos de prensa, transcripciones de entrevistas de radio,
vínculos de Internet, documentos generados por otras instituciones gubernamentales,
además de los que están descritos en la lista de documentos descritos en el contexto legal.
Tipo de información y preguntas La investigación está orientada a verificar la disponibilidad de la información relacionada al
presupuesto (en las categorías definidas y los mecanismos utilizados por los municipios), no
evaluará la calidad, consistencia ni veracidad de la misma.
El cuestionario está diseñado con preguntas de opción múltiple, y únicamente una respuesta
es elegible por pregunta, en la mayoría del cuestionario. Existen sin embargo un grupo de
preguntas que aceptan más de una respuesta, siendo la escala definida la siguiente:
i. En el caso de que la pregunta acepte una sola respuesta la escala de puntaje es la
siguiente: a=100, b=75, c=50, d=0, e= N/A (no se incluye en el promedio)
ii. En el caso de que la pregunta acepte una sola respuesta y tengan menos opciones de
respuesta, la siguiente escala de puntaje es válida: a=100, b=50, c=0, d= N/A (no se
incluye en el promedio)
iii. En el caso de que la pregunta acepte más de una respuesta, se ponderará cada
respuesta y el máximo es de 100.
III. Las Finanzas Municipales
Contexto General De acuerdo al artículo 293 de la Constitución Política del Estado, toda instancia de régimen
cantonal/municipal se enmarca bajo la figura de Gobierno Autónomo Descentralizado (GAD).
El artículo 28 del Código Orgánico de Organización Territorial y Descentralización (COOTAD)
reafirma el mandato constitucional, disponiendo que la categoría GAD agrupe a todas esas
instancias autónomas y descentralizadas de gobierno, que aún siendo parte del Sector Público,
poseen una representatividad territorial y que en esa medida gozan de competencias
específicas ya sea en el nivel parroquial, cantonal/municipal, metropolitano, provincial y
regional. Paralelamente, desde la gestión pública en general, y la administración
presupuestaria en particular, los GAD son concebidos como parte del Sector Público no
Financiero, el mismo que comprende al Gobierno General, a las Empresas Públicas y al
Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (Gráfico 2). Se aprecia que los GAD aparecen como
parte constitutiva del Gobierno General. Sin embargo, el Gráfico 2 los presenta como una
instancia diferenciada de la Administración General del Estado. La distinción entre ambas se
refiere precisamente a la capacidad de los Gobiernos Locales para ejercer autonomía
financiera y presupuestaria.
Gráfico 2 Organización del Sector Público
Sector Público no Financiero
Gobierno General
Empresas Públicas
Seguridad Social
Sector Público
Financiero
Administración General del
Estado
Gobiernos Locales
Fuente: Las Finanzas Subnacionales en el Ecuador 1993 – 2008 (Banco del Estado)
No obstante, los GAD mantienen una estrecha y permanente relación con la Administración
General del Estado, pero por sobre todo con el Gobierno Central, desde donde se ejerce la
rectoría de las Finanzas Públicas a nivel nacional. En la esfera presupuestaria, esta relación se
ve expresada principalmente en el origen y la utilización de los recursos económicos (ingresos)
que sirven para financiar la gestión anual de los GAD. En ese sentido, el vínculo entre los GAD,
el Gobierno Central y otros actores se ve expresado en una clasificación que se basa en la
fuente de la que provienen esos recursos, pudiendo estos ser ingresos propios o ingresos que
se captan como resultado de transferencias u otras formas de financiamiento. La mayor parte
de los ingresos propios se originan a través de impuestos (ingresos tributarios) y el cobro de
tasas por servicios ofrecidos directamente por el gobierno municipal (ingresos no tributarios),
mientras que los otros se van constituyendo en función de transferencias realizadas desde el
Gobierno Central, otros GAD, entidades públicas de financiamiento, organismos de
cooperación internacional, entre otros.
Eventualmente, estos ingresos se transforman en bienes y servicios que se ofrecen a la
población cantonal a través de la gestión municipal y el uso de los recursos disponibles. La
gestión del gasto municipal se categoriza primordialmente de acuerdo a estructuras
“funcionales” que se definen considerando las competencias3 y áreas de trabajo del gobierno
cantonal (administración general, policía y justicia, agua potable, alcantarillado, regeneración y
embellecimiento urbano, construcción y mantenimiento de vías, higiene ambiental, etc.); y al
tipo de rubro que se financia, clasificándolo en función de su contribución en el desarrollo de
las actividades operacionales de administración (corriente) o su capacidad para incrementar el
patrimonio del Estado (capital/inversión).
3 Las competencias atribuidas a los GAD están descritas en el artículo 262 de la Constitución Política del
Estado. Las de los gobiernos municipales se encuentran enumeradas en el artículo 264 de la carta magna.
Según un estudio realizado recientemente por el Banco del Estado4, durante la última década
los ingresos de los gobiernos municipales en su conjunto habrían experimentado un
importante crecimiento. En ese contexto, si bien sus ingresos propios crecieron de manera
significativa, las transferencias de Gobierno Central lo hicieron con una tasa aún mayor, todo
esto en detrimento de la “autonomía financiera municipal” (peso de los ingresos propios con
respecto a los ingresos totales). En efecto, mientras que en el periodo 1993 – 1999 los ingresos
propios de los municipios representaron el 34% de los ingresos totales, entre 2000 – 2008 esa
participación porcentual alcanzó en promedio apenas el 29%5 (25% en 2008). Lo anterior tuvo
como correlato un aumento en la dependencia financiera de los municipios a las transferencias
del Gobierno Central, sobre todo en cantones menos poblados donde la generación de
ingresos propios presenta mayores dificultades.
Por otro lado, el estudio también revela la manera en la que ha evolucionado el gasto
municipal. Mientras que entre 1993 y 1999 el gasto total de los municipios crece con una tasa
promedio del 13%, el crecimiento empieza una leve desaceleración a partir de 2000 en
adelante, años en que se registra una tasa de crecimiento promedio del 11%6. En el marco de
esa menor ejecución relativa de recursos, el gasto corriente experimentó una desaceleración
aún más marcada en su crecimiento mientras que por el contrario los gastos de capital e
inversión aumentaron de manera considerable. El estudio afirma que esto se debería
principalmente a la aplicación de la Ley Especial de Distribución del 15% del Presupuesto del
Gobierno Central para los Gobiernos Seccionales que entró en vigencia a finales de 1997 y
liberó recursos para financiar específicamente gasto de capital e inversión. El peso del gasto de
capital/inversión con respecto al gasto total en los municipios del país pasó de 56% en 2000 a
75% en 20087.
En términos globales, durante el periodo comprendido entre 1998 y 2008 los gobiernos
municipales captaron en promedio el 4,73% de los ingresos totales y ejecutaron (también en
promedio) el 14,5 % del gasto total del Gobierno General8 (Gráfico 3). Estos porcentajes
supusieron incrementos en las participaciones (sobre todo en la participación de los
municipios sobre el gasto total) con una clara tendencia al alza en relación al periodo 1994 –
1997. La principal razón de este aumento en la participación sería efectivamente la vigencia de
la Ley Especial de Distribución del 15% del Presupuesto del Gobierno Central para los
Gobiernos Seccionales a partir de 2008. Además, la expedición de la Ley explicaría, al menos
en principio, la mayor dependencia financiera de los municipios hacia las transferencias y la
expansión del gasto de capital/inversión en la gestión anual de los mismos a partir de ese
momento.
Gráfico 3 Participación Promedio de los Ingresos y Gastos Municipales en el Ingreso y el Gasto Total (1998 – 2008)
4 “Las Finanzas Subnacionales en el Ecuador 1992 – 2008”, Banco del Estado (2009)
5 Ibíd.
6 Esto se verifica a pesar por lo que el estudio concluye que una mayor disponibilidad de recursos no ha
implicado una mayor ejecución de los mismos. 7 “Las Finanzas Subnacionales en el Ecuador 1992 – 2008”, Banco del Estado (2009)
8 Ibíd.
94,9%
0,4%
4,7%
Gobierno Central (Sin Transferencias)
Gobiernos Provinciales
Gobiernos Municipales
81,6%
3,9%14,5%
INGRESOS GASTOS
Fuente: Las Finanzas Subnacionales en el Ecuador 1993 – 2008 (Banco del Estado)
En la actualidad, existen 220 jurisdicciones funcionando bajo la figura de la administración
cantonal/municipal, todas ellas agrupadas en torno a las 24 provincias en las que se divide el
territorio nacional. Desde la mirada presupuestaria, se debe destacar que las unidades que
conforman el sistema nacional de régimen municipal se configuran desde distintas y diversas
realidades. Las particularidades asociadas a cada una de estas unidades, especialmente su
tamaño en términos de población, definen la dinámica y la complejidad con la que
instrumentan el manejo de sus recursos presupuestarios. En 2009, cerca del 80% de las
jurisdicciones municipales contaba con una población menor a los 50 mil habitantes, mientras
que el 19% registraba una población entre los 50 mil y los 100 mil habitantes. Tan solo las
grandes áreas metropolitanas de Quito y Guayaquil superaban el millón de habitantes,
concentrando cerca del 30% de la población nacional. Esta tipificación es importante, en tanto
y en cuanto la situación demográfica en el nivel municipal ha determinado muchos de los
aspectos de la administración de las transferencias a los GAD y de la gestión local de los
recursos públicos.
Marco Normativo En el Ecuador, las reformas emprendidas en materia de administración de las finanzas públicas
han apuntado hacia una relación más directa y coherente entre los procesos de
presupuestación y planificación acompañada de mejoras sustanciales en la transparencia
asociada a estos procesos. En ese contexto, se han realizado importantes esfuerzos para
fortalecer y optimizar los sistemas de gestión presupuestaria (Sistema Integrado de Gestión
Financiera (eSIGEF)9, Cuenta Única del Tesoro Nacional (CUT), Sistema Nacional de Compras
Públicas, Sistema Nacional de Inversión Pública) e implementar procesos de presupuestación
plurianual y por resultados. Lo anterior parte de un enfoque en el que el Estado asume
decididamente su rol de planificador, con una visión más clara y definida de las políticas de
desarrollo nacional que se pretenden instaurar y de los objetivos que se persiguen por medio
de las mismas. Si bien estas iniciativas aún no han alcanzado de manera real a las entidades de
régimen seccional, sin duda determinarán la forma en la que se conciben las finanzas
subnacionales en el mediano y largo plazo.
Idealmente, el manejo presupuestario de los gobiernos municipales está determinado por un
conjunto de leyes y cuerpos que norman el sistema de administración presupuestaria a nivel
nacional de forma integral y leyes y ordenanzas que regulan más particularmente las
diferentes fases del ciclo presupuestario en el ámbito subnacional (Tabla 2). Por un lado, existe
un marco legal que rige a los presupuestos públicos a nivel nacional, estableciendo las líneas
generales de política que permitan un control periódico de las finanzas subnacionales desde el
Gobierno Central10 y al mismo tiempo, propicien un uso responsable y consistente de los
9 La aplicación del Sistema Integrado de Administración Financiera eSIGEF se viene implementando
desde 2008. Cerca de 3000 instituciones públicas migraron al sistema exitosamente a lo largo de ese período, permitiéndose así una administración financiera más integrada y armónica de los presupuestos públicos. En 2009 se estimó incorporar al sistema a 94 entidades autónomas. 10
Se refiere al Sistema de Información de las Finanzas de Gobiernos Seccionales Autónomos (SISSEC)
recursos en función de metas de desarrollo nacional. Por otro lado, los regímenes de instancia
provincial, municipal o parroquial se sujetan a normas que delinean específicamente los
procedimientos, plazos, actores y roles a través de los cuales se instrumenta la administración
descentralizada del presupuesto subnacional.
Tabla 2 Marco Normativo de las Finanzas Municipales
Instrumento Legal Referencia Estatutaria Descripción
Constitución Política del Estado (2008)
Título V Organización Territorial del Estado; Título VI Capítulo IV
Sección Cuarta Presupuesto General del
Estado
Establecen el modelo de organización territorial, regímenes de competencia y consecución de recursos económicos. Fija las líneas de administración del Presupuesto General
del Estado
Código de Planificación y Finanzas Públicas (2010)
Define la normativa por la cual se regirá el Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa y el Sistema
Nacional de Finanzas Públicas Código Orgánico de Organización Territorial y Descentralización (2010)
Capítulo VII Presupuesto de los GAD
Define los procedimientos asociados a cada fase del ciclo presupuestario municipal
Ordenanzas Municipales Norman aspectos puntuales del ciclo presupuestario municipal
Fuente: Constitución Política del Estado y Leyes
La Constitución Política del Estado fija la disposición legal marco sobre la administración de las
finanzas públicas en los distintos niveles de gobierno. Uno de los puntos más importantes es el
que, como ya se mencionó, relaciona la administración de los presupuestos públicos con la
consecución de los objetivos previstos en el Plan Nacional de Desarrollo (Plan Nacional del
Buen Vivir). El artículo 280 establece que el Plan Nacional de Desarrollo es el instrumento al
que se sujetarán las políticas, programas y proyectos públicos; la programación y ejecución del
presupuesto del Estado….. Más adelante el artículo 293 dispone que los presupuestos de los
gobiernos autónomos descentralizados se ajusten a planes regionales, provinciales, cantonales
y parroquiales en el marco del Plan Nacional de Desarrollo.
Otro aspecto fundamental es que en el título V sobre la “Organización Territorial de Estado”, la
norma constitucional prevé la existencia de gobiernos autónomos descentralizados y
regímenes especiales con competencias claramente definidas. Además, el capítulo quinto de
dicho título se refiere al esquema de recursos económicos que permita asegurar un modelo de
desarrollo basado en la equidad territorial y la prestación eficiente de servicios públicos11.
Paralelamente, algunas de las disposiciones que norman el manejo del Presupuesto General
del Estado alcanzan a los GAD; este es el caso de la obligación que mantienen los GAD en
materia de entrega de informes de ejecución presupuestaria (artículo 296) y en la exigibilidad
de que sus presupuestos sean formulados y evaluados en función de las metas contempladas
en el Plan Nacional de Desarrollo (artículo 297).
11
El artículo 271 prevé que los GAD participen de al menos un 15% de los ingresos permanentes (ingresos tributarios) y un 5% de los no permanentes (sobre todo ingresos petroleros). El COOTAD tiene previsto ampliar esa participación en un 6% y en un 5% respectivamente.
De manera más puntual, el Código de Planificación y Finanzas Públicas12 define el cuerpo legal
específico en el que se circunscribirá la gestión del el Sistema Nacional de Finanzas Públicas en
articulación con el Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa. Si bien, la
norma dispuesta en el Código de Planificación y Finanzas Públicas tiene aplicabilidad
referencial en la programación, formulación, aprobación, ejecución, control, evaluación y
liquidación de los presupuestos de los GAD, sus contenidos constituyen el marco en que se
desenvolverán las finanzas municipales. Los mecanismos de planificación descentralizada del
desarrollo y la transferencia de recursos condicionada a los logros en cuanto a esa planificación
son algunos de los aspectos que modelarán la administración presupuestaria en los GAD.
Por otro lado, existen también otras disposiciones que en su momento estuvieron recogidas en
leyes especiales de distribución y conformación de fondos para gobiernos seccionales (Ley
Especial de Distribución del 15% del Presupuesto del Gobierno Central para los Gobiernos
Seccionales, Fondo para el Desarrollo Seccional (FODESEC), Fondo para el Desarrollo Provincial
(FONDEPRO), Fondo para el Ecodesarrollo de la Región Amazónica, entre otros) y que ahora
son parte del COOTAD. Estas disposiciones regulan la transferencia de recursos a los GAD
desde el Gobierno Central (15%), en cuanto al origen de los recursos que se entregan (ingresos
provenientes de la actividad petrolera, de la recaudación tributaria, de otros ingresos del
Gobierno Central) y en lo que respecta a los criterios por medio de los cuales se distribuyen los
mismos (población, densidad, necesidades básicas insatisfechas, eficiencia administrativa,
cumplimiento de metas en planes de desarrollo nacional y local, etc.).
Paralelamente, cabe mencionar que hasta hace poco una buena cantidad de los recursos
entregados a los GAD, se canalizaban por medio de preasignaciones presupuestarias. Sin
embargo, leyes como la Ley para la Equidad Tributaria, la Ley Orgánica para la Recuperación
del Uso de los Recursos Petroleros del Estado y la propia Constitución Política del Estado
dispusieron la limitación a la hora de crear, y en algunos casos la eliminación, de toda fórmula
de preasignación de recursos, incluyendo algunas de aquellas en favor de los GAD13. Las
reformas se diseñaron buscando una mayor flexibilidad fiscal y una administración más
coordinada de estos recursos a través de la incorporación de los fondos antes preasignados en
el Presupuesto General del Estado (PGE). No obstante, la decimocuarta disposición transitoria
de la Constitución Política del Estado establece que a partir del Presupuesto General del Estado
del año 2009, el monto de transferencias del Estado central a los gobiernos autónomos
descentralizados no será, en ningún caso, inferior al monto asignado en el Presupuesto del
ejercicio fiscal del año 2008. De esta manera, se garantizaba a los GAD una asignación
equivalente a la percibida durante 2008, la misma que incluía transferencias, fondos
preasignados y otros ingresos, como los provenientes de donaciones voluntarias de impuesto a
la renta.
12
El Código de Planificación y Finanzas Públicas fue publicado en Registro Oficial No 306 el 22 de octubre de 2010. Constituye la expedición de un solo cuerpo normativo en materia de Finanzas Públicas, por medio de la derogación de la Ley de Presupuestos del Sector Público; la Ley de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal; la Ley de Administración Financiera y Control; La Ley de Recuperación del Uso de los Recursos Petroleros del Estado y Racionalización Administrativa de los Procesos de Endeudamiento; etc. 13
Una de las pocas preasignaciones que mantuvo su vigencia fue la que permite el financiamiento del presupuesto del Fondo para el Ecodesarrollo Regional Amazónico (ECORAE). LA Ley 10 contempla que este fondo se conforme a través de fondos preasignados cuyo origen es la actividad petrolera.
Todas estas disposiciones de carácter general representan el marco en el que se basan las
finanzas municipales. Sin embargo, se debe mencionar que la administración presupuestaria
municipal se encuentra específicamente sujeta a la norma prescrita en el Código Orgánico de
Organización Territorial y Descentralización (COOTAD)14. En ella se incluyen las principales
definiciones en materia de organización político – institucional, roles, atribuciones y
competencias de los gobiernos subnacionales. Además, se recogen de manera detallada, como
se verá a continuación, los aspectos que regulan y van configurando las diferentes fases del
ciclo presupuestario subnacional. Por último, se deben considerar otras normas con influencia
sobre el manejo de los presupuestos municipales como las que se establecen a través de
ordenanzas. Este es, por ejemplo, el caso de los mecanismos de gestión participativa de los
presupuestos cantonales, que confieren voz y voto a grupos organizados de la población en la
gestión del presupuesto y que han sido instrumentados por medio de la expedición de
ordenanzas especiales15.
Ciclo Presupuestario La forma en la que las instituciones y entidades que conforman el Sector Público manejan los
recursos públicos de los que disponen para sus gestiones anuales, distingue algunas “etapas”
que en su conjunto configuran el denominado “ciclo presupuestario”. Cómo se sugirió
anteriormente, estas etapas se encuentran reguladas por la Constitución Política del Estado,
por el marco que rige a las finanzas públicas en general y las finanzas municipales en particular
y por ordenanzas cantonales que fijan normas para ciertos procedimientos específicos del ciclo
presupuestario municipal. En general, el ciclo presupuestario de los GAD se refiere a la
realización de las siguientes etapas:
Programación del Proyecto Presupuestario (Proforma)
Discusión, valoración y aprobación de la Proforma
Ejecución y Monitoreo del Presupuesto
Liquidación, Control y Evaluación del Presupuesto
Programación del Proyecto Presupuestario
El Ministerio de Finanzas, como ente rector de las finanzas públicas, es el encargado de
establecer las líneas y políticas que permitan el buen desenvolvimiento del Sistema Nacional
de Presupuesto Público. Como parte de sus responsabilidades define un conjunto de
“directrices presupuestarias” que sirve de insumo para la elaboración de los proyectos
presupuestarios de las instituciones que conforman el Sector Público. Los artículos 96 y 101 del
Código de Planificación y Finanzas Públicas disponen que los GAD empleen estos instrumentos
y metodologías como referencia para la promulgación de sus propias políticas en el marco del
equilibrio presupuestario.
14
El COOTAD fue publicado en Registro Oficial 303 del 19 de octubre de 2010. Pretende constituir un solo cuerpo normativo que rija la gestión pública en el nivel subnacional. Se derogan todas las Leyes de Régimen Parroquial, Municipal y Provincial así como la Ley de Descentralización del Estado, la Ley de Distribución del 15%, entre otras. 15
En la actualidad las instancias de participación se garantizan incluso en la Constitución Política del Estado que en su artículo 100 dispone que “en todos los niveles de gobierno se conformen instancias de participación” para “elaborar presupuestos participativos de los gobiernos” (numeral 3).
Paralelamente, la Constitución Política del Estado (artículos 293 y 297) y los artículos 34 y 49
del Código de Planificación y Finanzas Públicas advierten sobre la obligatoriedad de los GAD
para ajustar sus proyectos presupuestarios en función de los objetivos del Plan Nacional de
Desarrollo. En la práctica, la aplicación de estas disposiciones se encuentra en la actualidad
poco difundida aunque encaminada a través de la exigencia de que los GAD elaboren sus
presupuestos bajo el esquema previsto por el Sistema de Administración Financiera, el
Clasificador Presupuestario de Ingresos y Gastos del Sector Público y el Catálogo General de
Cuentas, instrumentos metodológicos construidos bajo un enfoque de presupuesto por
resultados.
Tabla 3 Programación en el Ciclo Presupuestario Municipal
PROGRAMACIÓN
ACTORES INVOLUCRADOS EN ESTA ETAPA DEL PROCESO PRINCIPALES FUNCIONES Y/ O ATRIBUCIONES, LIMITACIONES Y
RESPONSABILIDADES
Alcalde
Concejo Municipal
Dirección Financiera Municipal
Dependencias Municipales
Ministerio de Finanzas
Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES)
Alcalde: Establece junto con la Dirección Financiera Municipal el cálculo definitivo de ingresos, determinando hasta el 15 de agosto del año fiscal en curso, los límites de gasto para que cada dependencia municipal elabore sus respectivos proyectos presupuestarios. Conoce el anteproyecto presupuestario preparado por la Dirección Financiera, genera una versión definitiva y lo presenta al Concejo hasta el 31 de de Octubre de cada año.
Dirección Financiera Municipal: Efectúa una estimación provisional de Ingresos hasta el 30 de julio de cada año, emite un conjunto de instrucciones y formularios y establece límites de gasto que sirven de insumo para que las dependencias municipales elaboren sus respectivos proyectos de presupuesto. Recepta los proyectos de cada dependencia hasta el 30 de septiembre y prepara en base a los mismos el anteproyecto presupuestario hasta el 20 de octubre de cada año.
Dependencias Municipales: Preparan un programa de trabajo hasta el 10 de septiembre en el que se basará la formulación de sus proyectos presupuestarios. Presentan a la Dirección Financiera Municipal sus respectivos proyectos presupuestarios hasta el 30 de septiembre de cada año.
Concejo Municipal: Recibe, de parte del Alcalde, el Proyecto Presupuestario Definitivo hasta el 31 de Octubre de cada año.
Ministerio de Finanzas: Es el representante del Ejecutivo en el manejo de las finanzas públicas, tiene a su cargo la programación del presupuesto del Gobierno Nacional, la generación de los lineamientos base para la elaboración de los presupuestos de las instituciones públicas y es responsable de determinar la política presupuestaria.
Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo: Es la institución que define las políticas con las que se definirán la gestión de los recursos públicos y en sus manos está también la formulación y seguimiento del Plan de Desarrollo Nacional, que direcciona la formulación presupuestaria. Los planes municipales de desarrollo deben ajustarse al Plan Nacional de Desarrollo.
DOCUMENTOS PRODUCIDOS
Documento de Cálculo Definitivo de Ingresos y Límites de Gasto
Proyectos Presupuestarios de cada Dependencia Municipal
Anteproyecto Presupuestario (Proforma) con adjuntos: - aumentos o disminuciones en las estimaciones de ingresos, -
previsiones de gastos, - liquidación del presupuesto del año anterior, - estado de ingresos y gastos efectivos para el primer
semestre del año en curso.
Proyecto Complementario de Financiamiento
LEGISLACIÓN VIGENTE SOBRE LA MATERIA
Constitución de la República del Ecuador, Registro Oficial No 449 del 20 de octubre de 2008.
Código de Planificación y Finanzas Públicas, Registro Oficial No 306 del 22 de octubre de 2010
Código Orgánico de Organización Territorial y Descentralización, Registro Oficial No 303 del 19 de octubre de 2010
Fuente: Constitución Política del Estado y Leyes
Cómo se señaló antes, si bien algunas leyes prevén diversas disposiciones puntuales, es el
COOTAD el que detalla los procesos que caracterizan a cada fase del ciclo presupuestario de
los GAD. La programación de los presupuestos subnacionales se describe en los artículos 233 –
243. Desde la perspectiva de los gobiernos municipales, en esta fase intervienen las
dependencias municipales, la Dirección Financiera Municipal, el Alcalde y el Concejo Municipal.
La programación comienza cuando las dependencias municipales preparan sus programas de
trabajo y los entregan hasta antes del 10 de septiembre de cada año. Simultáneamente la
Dirección Financiera Municipal realiza una estimación provisional de ingresos (hasta el 30 de
julio) que sustentará las instrucciones y los formularios que guían la elaboración preliminar de
los proyectos presupuestarios de cada dependencia.
El Alcalde y la Dirección Financiera Municipal realizan el cálculo definitivo de ingresos hasta el
15 de agosto. Este documento, que incluye el detalle de los límites de gasto, es enviado a cada
dependencia municipal. Cada dependencia formula su respectivo proyecto presupuestario,
presentándolo a la Dirección Financiera hasta el 30 de septiembre. La Dirección Financiera
Municipal consolida los proyectos presupuestarios de las dependencias en un solo documento
denominado Anteproyecto Presupuestario (Proforma)16 y se lo presenta al Alcalde hasta el 20
de Octubre. El Alcalde presenta al Concejo Municipal el Anteproyecto Presupuestario en sesión
extraordinaria hasta el 31 de Octubre. Si fuera el caso (si los egresos superaran a los ingresos
en el anteproyecto), el Alcalde incorpora en su presentación un proyecto complementario de
financiamiento que explique cómo se supliría el eventual déficit.
Se debe destacar que, paralelamente, el artículo 267 del COOTAD sobre “Los Presupuestos
Anexos” establecen el marco por el cuál se rigen los presupuestos de las empresas
municipales. Según la disposición, estos presupuestos deben ser presentados por separado.
Cabe destacar, que actualmente la administración general de las empresas municipales debe
remitirse también al marco dispuesto por la Ley Orgánica de Empresas Públicas (Registro
Oficial No 48 del 16 de octubre de 2009), que en su primer artículo define un ámbito que
alcanza a cualquier empresa pública conformada en el nivel nacional, regional, provincial y
16
El Anteproyecto Presupuestario debe estar basado en el plan de desarrollo municipal y deberá referirse al plan de desarrollo provincial y Nacional.
local y que en su artículo 9 prevé que los presupuestos de las empresas públicas sean
aprobadas por el Directorio conformado para administrarlas.
Discusión, valoración y aprobación de la Proforma
La etapa de discusión, valoración y aprobación del anteproyecto presupuestario se encuentra
descrita en los artículos 244-249 del COOTAD. En este caso, los procesos asociados a la misma
están a cargo del Alcalde, el Jefe Financiero, el Concejo Municipal en pleno y la Comisión
especializada que se conforma para los fines consiguientes. La fase se inicia cuando la
Comisión de Finanzas del Concejo Municipal estudia el anteproyecto y emite, hasta el 20 de
noviembre, un informe técnico en el que se explican de manera detallada los principales
elementos de la propuesta del Alcalde y, si fuera el caso, del proyecto complementario de
financiamiento.
Tabla 4 Discusión / Aprobación en el Ciclo Presupuestario Municipal
DISCUSIÓN / APROBACIÓN
ACTORES INVOLUCRADOS EN ESTA ETAPA DEL PROCESO
PRINCIPALES FUNCIONES Y/ O ATRIBUCIONES, LIMITACIONES Y
RESPONSABILIDADES
Alcalde
Concejo Municipal
Alcalde: Asiste a las sesiones de Concejo para suministrar toda la información necesaria para la discusión del proyecto presupuestario. Conoce las observaciones del Concejo y se encuentra facultado a oponer su veto hasta el 15 de diciembre.
Concejo Municipal: Aprueba u observa el proyecto presupuestario definitivo hasta el 10 de diciembre. En el caso de observar el proyecto, recibe el contraproyecto del Alcalde hasta el 15 de diciembre y se pronuncia hasta el 20 de diciembre (requiriendo del las dos terceras partes para rechazarlo). Aprueba el proyecto presupuestario a través de una ordenanza por la cual el proyecto pasa a ser el presupuesto vigente para el periodo fiscal que inicia el 1 de enero del año siguiente.
DOCUMENTOS PRODUCIDOS
Informe Técnico de la Comisión de Finanzas del Concejo Municipal
Informes de las sesiones de discusión sobre el Anteproyecto Presupuestario
Documento de Observaciones al Anteproyecto Presupuestario del Alcalde
Ordenanza Presupuestaria
LEGISLACIÓN VIGENTE SOBRE LA MATERIA
Constitución de la República del Ecuador, Registro Oficial No 449 del 20 de octubre de 2008
Código de Planificación y Finanzas Públicas, Registro Oficial No 306 del 22 de octubre de 2010
Código Orgánico de Organización Territorial y Descentralización, Registro Oficial No 303 del 19 de octubre de 2010
Fuente: Constitución Política del Estado y Leyes
Posteriormente, el Concejo Municipal discute la propuesta en presencia del Alcalde y el Jefe
Financiero, quienes asisten para suministrar cualquier tipo de información adicional, y aprueba
u observa el anteproyecto por programas y subprogramas hasta el 10 de diciembre (si no lo
hace hasta esa fecha se aprueba automáticamente la propuesta presupuestaria del Alcalde). El
Alcalde conoce las observaciones realizadas por el Concejo Municipal y podrá oponer su veto
hasta el 15 de diciembre. El Concejo Municipal podrá pronunciarse hasta el 20 de diciembre,
deberá contar con las dos terceras partes de los concejales para rechazar las observaciones del
Alcalde y reafirmar sus objeciones al anteproyecto. Si el Concejo Municipal no cuenta con esa
mayoría se aprueba automáticamente la propuesta del Alcalde. Finalmente, el Concejo
Municipal aprueba el que desde ese momento rige como presupuesto municipal para el
siguiente periodo fiscal, mediante la expedición de una “ordenanza presupuestaria”. Los GAD
deberán enviar oportunamente al Ministerio de Finanzas, sus proformas aprobadas con fines
informativos (Código de Planificación y Finanzas Públicas, artículo 112)
Es necesario destacar que algunos aspectos puntuales relacionados con el ciclo presupuestario
municipal, se regulan a través de ordenanzas municipales. Desde hace algunos años, muchos
gobiernos municipales del país han venido implementando mecanismos de gestión
participativa en el manejo de sus presupuestos. Estas iniciativas han venido materializándose
a través de la expedición de ordenanzas que norman sus respectivos procedimientos. Este es,
por ejemplo, el caso de Cuenca, cuya autoridad municipal en coordinación con las 21 juntas
parroquiales rurales del cantón emite una Ordenanza y elabora un Reglamento para normar la
relación del Gobierno Municipal y el área rural en materia de presupuesto participativo. Por
medio de este instrumento se pretende entre otras cosas “mejorar la transparencia de la
gestión y la efectividad de la inversión pública17”.
Ejecución y Monitoreo del Presupuesto
Esta fase del ciclo presupuestario municipal se remite principalmente a los artículos 250 – 262
del COOTAD, los mismos que se refieren a la ejecución de los recursos previstos en la proforma
aprobada a inicios del periodo fiscal y al régimen de modificaciones que se podrían presentar a
lo largo del ejercicio del presupuesto. Sin embargo es importante mencionar que el Código de
Planificación y Finanzas Públicas en su artículo 119 prevé la exigibilidad de informes periódicos
de ejecución a los GAD. En la práctica, los GAD emiten informes mensuales al Ministerio de
Finanzas sobre su situación contable y presupuestaria. El Ministerio de Finanzas evalúa la
consistencia parcial de estos informes y autoriza el que se efectivice la transferencia mensual
correspondiente a través de las cuentas que para el efecto instrumenta el Banco Central del
Ecuador, en su calidad de intermediario bancario público. Estos informes también permitirán la
evaluación del cumplimiento de las disposiciones previstas en el COOTAD que estipulan que
los recursos se transfieran de acuerdo a ciertos criterios, como la consecución de objetivos del
Plan Nacional de Desarrollo.
Además, esta fase también se encuentra determinada por otras disposiciones que norman la
distribución de recursos públicos. Estas prevén las relaciones de distribución de recursos entre
los distintos niveles de gobierno. En ellas se establecen los mecanismos y criterios a través de
los cuales se transfieren los recursos que les corresponden a los GAD, y se reparten fondos
compensatorios por actividades de explotación de recursos en sus territorios, de desarrollo
provincial, de desarrollo cantonal, de desarrollo patrimonial, etc. Estas transferencias son
calculadas de acuerdo a criterios consagrados en la Constitución Política del Estado y el
COOTAD y se acreditan mensualmente en las cuentas que los GAD mantienen en el Banco
Central del Ecuador.
17
“Presupuestos Participativos Parroquiales: Una Estrategia de Desarrollo Parroquial”, Gobierno Municipal de Cuenca (2007)
Tabla 5 Ejecución en el Ciclo Presupuestario Municipal
EJECUCIÓN Y MONITOREO
ACTORES INVOLUCRADOS EN ESTA ETAPA DEL PROCESO
PRINCIPALES FUNCIONES Y/ O ATRIBUCIONES, LIMITACIONES Y
RESPONSABILIDADES
Alcalde
Dirección Financiera Municipal
Tesorería Municipal
Dependencias Municipales
Ministerio de Finanzas
Banco Central del Ecuador
Instituto Nacional de Contratación Pública
Subsecretaria de Inversión Pública de SENPLADES
Instituciones Financieras y de Ejecución de Proyectos (Banco del Estado, Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda, etc.)
Sociedad Civil
Alcalde: Compara junto a la Dirección Financiera los calendarios con previsiones mensuales de ingresos y gastos y fijan prioridades y cupos de gasto hasta 8 días antes de cada trimestre fiscal.
Dirección Financiera Municipal: Fija prioridades y cupos de gasto por partidas durante los primeros 8 días de cada mes. Emite informes mensuales sobre la situación contable y presupuestaria del Gobierno Municipal.
Tesorero Municipal: Conoce los cupos y determina el límite de egresos mensuales. Efectúa los pagos correspondientes a cada mes en orden cronológico.
Dependencias Municipales: Elaboran un calendario de ejecución y desarrollo de actividades detalladas por trimestres.
Ministerio de Finanzas: Al ser la base del Sistema Nacional de Finanzas Públicas, ejerce rectoría en el sistema de contabilidad y tesorería del Gobierno Central (en la actualidad a través del Sistema Integrado de Administración Financiera eSIGEF), aprueba y define la programación anual de caja de las unidades ejecutoras, efectúa pagos y cobros asociados a la gestión de todas las unidades ejecutoras del Sector Público a través del eSIGEF y la Cuenta Corriente Única, establece normas técnicas alrededor de todos los procesos de ejecución del presupuesto, elabora informes de ejecución para el Presidente de la República y la Asamblea Nacional, produce y difunde información estadística.
Banco Central del Ecuador: Presta servicios de intermediación bancaria por medio de la operación de la Cuenta Corriente Única y Cuentas Especiales, supeditadas a lo dispuesto por el Ministerio de Finanzas y a leyes especiales de distribución seccional.
Instituto Nacional de Contratación Pública: Tanto el INCAP como las entidades vinculadas al Sistema Nacional de Contratación Pública establecen las políticas y procedimientos de contratación pública, normando por ejemplo la certificación de proveedores calificados para trabajar con el Sector Público.
Subsecretaría de Inversión Pública: Vigila el cumplimiento de las metas del Plan Anual de Inversiones a nivel nacional.
Instituciones Financieras y de Ejecución de Proyectos Públicos: Entregan recursos para el financiamiento de proyectos municipales y realizan seguimiento en la ejecución de los mismos.
Gobiernos Seccionales: Publican en sus respectivas páginas web los presupuestos ejecutados de forma anual.
Sociedad Civil: Monitorea y vigila el buen uso de los recursos municipales.
DOCUMENTOS PRODUCIDOS
Informes Mensuales de Situación Presupuestaria y Contable
LEGISLACIÓN VIGENTE SOBRE LA MATERIA
Constitución de la República del Ecuador, Registro Oficial No 449 del 20 de octubre de 2008
Código de Planificación y Finanzas Públicas, Registro Oficial No 306 del 22 de octubre de 2010
Código Orgánico de Organización Territorial y Descentralización, Registro Oficial No 303 del 19 de octubre de 2010
Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública, Registro Oficial 337 del 18 de Mayo del 2004
Fuente: Constitución Política del Estado y Leyes
En lo que respecta a la gestión del ejercicio presupuestal desde la estructura municipal, los
jefes de dependencias y servicios municipales elaboran un calendario de ejecución y
desarrollo de actividades detalladas por trimestres. El Alcalde junto a la Dirección Financiera
compara los calendarios con las previsiones mensuales de ingresos y gastos y fijan prioridades
y cupos de gasto 8 días antes de cada trimestre. Al mismo tiempo, el Jefe Financiero establece
cupos de gasto por partida durante los primeros 8 días de cada mes mientras que el Tesorero
Municipal conoce los cupos y determina el límite de egresos mensuales, iniciando el pago de
las obligaciones asumidas en orden cronológico18. Los artículos 255 – 262 del COOTAD
establecen el marco en el que se permiten eventuales reformas al presupuesto durante su
ejecución.
Cabe destacar, que a lo largo de la fase de ejecución de los presupuestos, la sociedad civil en
su conjunto está llamada a cumplir un papel fundamental. Idealmente, la población tiene la
posibilidad de monitorear y vigilar el adecuado uso de los recursos públicos, analizando
permanentemente el ejercicio del presupuesto municipal en el marco de lo contemplado en el
proyecto presupuestario inicial. En ese sentido, los informes de ejecución que los GAD están
obligados a presentar han permitido la consolidación de una base sobre finanzas
subnacionales a la que se puede acceder por medio del Sistema de Información de las Finanzas
de Gobiernos Seccionales Autónomos (SISSEC), administrado por el Ministerio de Finanzas.
Además, la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública, garantiza el
acceso oportuno de la población a información de carácter público, entre la que se cuenta
información de tipo fiscal19. Finalmente, el artículo 163 del Código de Planificación y Finanzas
Públicas prevé el desarrollo de sistemas de información que permitan el control ciudadano y la
rendición de cuentas.
Liquidación, Control y Evaluación del Presupuesto
Los artículos 263 y 266 del COOTAD disponen la norma que rige la fase de liquidación del
presupuesto municipal. En ella intervienen la Dirección Financiera Municipal y el Concejo
Municipal. La Dirección Financiera Municipal realiza una consolidación de ingresos y gastos y
elabora una liquidación del presupuesto del ejercicio fiscal anterior hasta el 31 de enero,
momento en el que se la presenta en sesión de Concejo. El Concejo Municipal analiza cómo se
ejecutó el presupuesto a lo largo del año y eventualmente aprueba su liquidación.
Tabla 6 Liquidación y Control en el Ciclo Presupuestario Municipal
LIQUIDACIÓN/CONTROL / EVALUACIÓN / AUDITORÍA
ACTORES INVOLUCRADOS EN ESTA ETAPA DEL PROCESO
PRINCIPALES FUNCIONES Y/ O ATRIBUCIONES, LIMITACIONES Y
RESPONSABILIDADES
18
Es necesario mencionar que la fase de ejecución de los presupuestos públicos debe remitirse también a las disposiciones emitidas por el Instituto Nacional de Contratación Pública (INCOP) en materia de contratación pública y al seguimiento de la Subsecretaría de Inversión Pública, ente adscrito a SENPLADES encargado de vigilar el cumplimiento del Plan Anual de Inversiones. 19
Para mayor información a este respecto ver el artículo 7 de la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Dirección Financiera Municipal
Unidad de Auditoría Interna Municipal
Concejo Municipal
Ministerio de Finanzas
Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo
Contraloría General del Estado20
Asamblea Nacional21
Dirección Financiera Municipal: Liquida el presupuesto del ejercicio anterior hasta el 31 de enero
Unidad de Auditoría Interna Municipal: Realiza ejercicios permanentes de auditoría interna.
Concejo Municipal: Aprueba la liquidación del presupuesto. Vela por la rectitud de la gestión administrativa municipal ejerciendo un papel fiscalizador de la actividad municipal.
Ministerio de Finanzas: Establece las normas técnicas para el control y la evaluación del Sistema Nacional de Finanzas Públicas, verifica y evalúa el cumplimiento de los fines y la obtención de metas establecidas en los presupuestos del sector público, informa al Presidente de la República y a la Asamblea Nacional y a las autoridades competentes en el caso de necesitar correctivos, desarrolla y mantiene un sistema de información que registre los resultados de las operaciones presupuestarias en consistencia con el sistema de Contabilidad Gubernamental.
Contraloría General del Estado: Realiza el control externo de los recursos de los presupuestos del sector público, antes, durante y después de la ejecución de los mismos. Lleva a cabo controles aleatorios de los que se informará al Ministerio de Finanzas. Dirige el Sistema Nacional de Auditorías Internas, coordinando el trabajo de las unidades de Control Interno de cada institución pública.
Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo: Da seguimiento y evalúa el cumplimiento de metas de las unidades y proyectos vinculados al Plan Nacional de Desarrollo y su Plan Anual de Inversiones.
Asamblea Nacional: Lleva adelante el proceso de fiscalización basado en los informes de la Contraloría General del Estado.
DOCUMENTOS PRODUCIDOS
Informe de Liquidación de Presupuesto
Informes de las Unidades de Auditoría Interna
Informes de la Contraloría General del Estado
LEGISLACIÓN VIGENTE SOBRE LA MATERIA
Constitución de la República del Ecuador, Registro Oficial No 449 del 20 de octubre de 2008
Código de Planificación y Finanzas Públicas, Registro Oficial No 306 del 22 de octubre de 2010
Código Orgánico de Organización Territorial y Descentralización, Registro Oficial No 303 del 19 de octubre de 2010
Ley Orgánica y Reglamento de la Contraloría General del Estado, Registro Oficial Suplemento 595 del 12 de Junio del 2002
Fuente: Constitución Política del Estado y Leyes
En lo que respecta a los ejercicios de control y evaluación de los presupuestos municipales, el
artículo 2 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado considera a los GAD como
parte del ámbito de aplicación de la Ley. Siendo así, el control y la auditoría externa a la
gestión de los GAD se ejerce desde la Contraloría General del Estado22. Además, la Ley prevé
la constitución de unidades de auditoría interna que realicen labores de control interno en los
20
De acuerdo al artículo 204 de la Constitución Política del Estado aprobada, la Contraloría General pasa a formar parte de uno de los nuevos poderes del Estado: la función de Transparencia y Control Social. Se prevé expedir la Ley que rija las atribuciones y el ámbito de acción de esta nueva función del Estado hasta finales del presente año. 21
La Constitución Política del Estado nomina al Poder Legislativo como Asamblea Nacional en lugar del anteriormente denominado Congreso Nacional. 22
Cabe mencionar que el plan anual de auditorías de la Contraloría General del Estado se realiza de forma “selectiva”, lo que en otras palabras significa que a la gestión de los GAD no se le somete necesariamente a control externo de forma sistemática cada año.
GAD bajo la coordinación general de la Contraloría general del Estado23. Por su parte, la
Asamblea Nacional está facultada para llevar procesos de fiscalización basados en los informes
de Contraloría. Por último, el artículo 44 de la Ley de Régimen Municipal consagra como
atribución del Concejo Municipal el “velar por la rectitud, eficiencia y legalidad de la
administración y por la debida inversión de las rentas municipales, para lo cual ejercerá el
control político y fiscal sobre el desarrollo de la gestión administrativa”, reconociéndose así la
posibilidad de que se ejerza fiscalización presupuestaria desde esa instancia.
IV. EL ÍNDICE DE TRANSPARENCIA FISCAL MUNICIPAL
Cómo se explicó anteriormente, el Índice de Transparencia Fiscal Municipal se vale de un
conjunto de recursos metodológicos para cuantificar y medir objetivamente la transparencia
asociada al ciclo presupuestario de cada uno de los trece municipios analizados. La evaluación
generalmente estará referida al acceso que distintas audiencias tienen sobre la información
que se produce a lo largo del periodo fiscal, así como a la calidad, la periodicidad y el detalle de
la misma. Sin embargo, es sobre todo a través de un análisis pormenorizado de los
documentos/productos que se generan formal y sistemáticamente a lo largo del ciclo 2009 -
2010 (por lo general para cumplir con lo dispuesto en la norma legal), que se intentará contar
con una mayor comprensión sobre la manera en que se administra el presupuesto en las
diferentes fases y sobre cómo las prácticas que se instrumentan en torno a la producción,
alcance y socialización de estos documentos/productos promueven una gestión más
transparente y participativa en el nivel municipal.
Gráfico 4 Índice de Transparencia Fiscal Municipal 2010
Fuente: Índice de Transparencia Fiscal Municipal (2010)
23
El artículo de la Ley Orgánica Reformatoria a la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado (2009) prevé incluso que los funcionarios de las unidades de auditoría interna mantengan una relación de dependencia laboral con la Contraloría General del Estado, es decir que éstos puedan ser designados o removidos por el Contralor y sus remuneraciones se efectivicen a través del organismo de control.
Bajo estas premisas, el Gráfico 4 resume la calificación global obtenida por cada uno de los
municipios que participaron en la iniciativa. Se registró una calificación promedio de 48 puntos
a nivel nacional. Ambato fue el municipio que alcanzó la evaluación más alta (78 puntos sobre
100 puntos posibles), mientras que Esmeraldas se ubicó al final de la muestra con un total de
16 puntos. Casualmente, los municipios con calificaciones por sobre el promedio son aquellos
en los que habita la mayor parte de la población nacional (Guayaquil, Quito, Cuenca, Ambato).
Por regla general, estos municipios funcionan con estructuras institucionales complejas que
concentran una buena parte de los recursos públicos que se ejecutan en el nivel cantonal. En
ese sentido, resulta interesante constatar la inclusión de Orellana entre los municipios mejor
evaluados. Se trata de un municipio de mediana envergadura, con una población que viene
creciendo exponencialmente durante los últimos 20 años. En su territorio se realizan
actividades de explotación de recursos naturales no renovables (petróleo), lo que lo convierte
en receptor de rubros de renta adicional (renta petrolera) que aumentan significativamente su
presupuesto anual. Así, se verificaría una aparente correlación entre el tamaño del
presupuesto y la transparencia asociada a su manejo.
A continuación se describen los principales aspectos de la forma en que fue evaluada la
transparencia de la gestión presupuestaria municipal:
DE LA PRESENTACIÓN DEL PRESUPUESTO PARA EL AÑO FISCAL
EVALUADO Y POSTERIORES La primera sección hace referencia a once preguntas destinadas a identificar si los municipios
presentan información de los tres principales rubros del presupuesto: gastos, ingresos y
deuda. En un esfuerzo por transparentar dicha información, la gran mayoría lo hace a través de
su página web institucional, presentando los rubros totales de los tres componentes
mencionados, así como las divisiones por tipo de ingreso y por tipo de gasto. Un aspecto
relevante es que ningún municipio presenta información histórica, en el mejor de los casos se
lo hace de dos años atrás al evaluado. Se observó que el 76% de los municipios lo hace del año
en curso y de su respecto inmediato anterior, y tan solo el 38% lo hace de dos años anteriores.
En esta sección, el 62% (ocho) de los municipios monitoreados tienen calificaciones superiores
al promedio nacional que es 71, siendo Ambato, Cuenca e Ibarra los municipios mejor
evaluados, tal como se ilustra en el Gráfico 5.
Gráfico 5 Presentación del presupuesto: municipios mejor evaluados
Fuente: Índice de Transparencia Fiscal Municipal (2010)
De los tres componentes macro de esta sección, la información que se presenta sobre ingresos
es la más completa en todos los municipios, por ende tiene las mayores calificaciones. La
información sobre gastos se presenta en menor cantidad, sin embargo no deja de ser
representativa. Finalmente, la información sobre la deuda es la de menos presencia en todos
los municipios, como se explicará más adelante, solo seis municipios presentan cierto detalle
del endeudamiento, lo que demuestra su sensibilidad y resistencia a publicarla.
Respecto a los gastos, el promedio general da cuenta que la mayoría de municipios presenta la
información sobre el gasto total y sus clasificaciones: por unidad administrativa, funcional,
clasificación económica, y programas individuales. Por un lado, la información sobre gastos en
programas individuales es la de mejor posicionamiento, con una calificación de 91 puntos,
pues doce municipios presentan información detallada sobre cada programa que lleva a cabo
el municipio. En contraste, la información sobre estimaciones multianuales es la peor
posicionamiento, pues no la presentan once municipios, como resultado el promedio es de 8
puntos. Los municipios que presentan dicha información, lo hacen parcialmente: o solo del
total de gastos, o para algunas clasificaciones y algunos programas individuales.
Sobre los ingresos, los trece municipios presentan gran cantidad de información sobre los
ingresos y sus fuentes, en la mayoría de casos se observa que los ingresos provenientes de
fuentes tributarias y no tributarias son claramente especificados. Las calificaciones obtenidas
son superiores a 97 en las preguntas sobre ingresos.
En cuanto a la información presentada sobre endeudamiento, los resultados muestran que tan
solo dos municipios publican informes financieros de deuda con cierto detalle (Ibarra y
Ambato), cuatro municipios proporcionan información sobre la deuda total y amortizaciones o
con poco detalle al respecto (Loja, Quito, Guayaquil y San Cristóbal), y los municipios restantes
no presentan ningún tipo de información sobre deuda. Así mismo, como se observa en el
Gráfico 6, existe limitada información relacionada con la deuda, pues solo el 46% de los
municipios proporciona información sobre el saldo total de la deuda, el 28% sobre la
composición de la deuda: sea por proyecto o por acreedor, y tan solo el 15% proporciona
información sobre el pago de intereses (Ver Gráfico 5).
Gráfico 6 Información sobre endeudamiento: municipios mejor evaluados
Saldo total de la Deuda
Composición de la deuda Pago de Intereses
Fuente: Índice de Transparencia Fiscal Municipal (2010)
DEL DETALLE DE LA INFORMACIÓN PRESUPUESTARIA Esta sección indaga sobre información complementaria a la presentada en el presupuesto,
como: fondos extrapresupuestarios, transferencias, activos, créditos fiscales, pasivos, situación
financiera, entre otros. Respecto a lo mencionado se puede decir que la transparencia en este
tipo de información es baja, el promedio nacional corresponde a una puntuación de 31, pues la
mayoría de municipios son deficientes presentando dicha información a la ciudadanía, quienes
lo realizan utilizan los medios web, así como establecen mecanismos que la ley designa como
ordenanzas, cédulas presupuestarias e informes poco elaborados. En este sentido, Guayaquil,
Loja y Ambato son los mejores evaluados, cuyas calificaciones pueden verse en el Gráfico 7.
Gráfico 7 Información presupuestaria adicional: municipios mejor evaluados
Fuente: Índice de Transparencia Fiscal Municipal (2010)
Como se observa en el Gráfico 8, la información sobre el registro de las transferencias
recibidas del gobierno central es el componente mejor avaluado y corresponde al 84% de los
municipios, dicha información es presentada en la mayoría de los casos a través de las cédulas
de ingresos presupuestarios o en el registro de los ingresos. Los tres componentes restantes,
se refieren a: otras fuentes de financiamiento como donaciones y fondos extra
presupuestarios, y, a transferencias a empresas públicas; de estos se presenta poca
información. Sobre los fondos extrapresupuestarios, solo seis municipios presentan
información y cuatro de ellos de forma completa (incluyendo detalle por escrito y
cuantificaciones). Respecto a donaciones, la misma cantidad de municipios presenta esta
información, algunos con mayor detalle que otros, pues no se presenta el listado de donantes
sino el rubro general. En cuanto a las transferencias a empresas públicas, la información es
presentada de manera agregada y pocos municipios detallan montos específicos para cada
empresa.
Gráfico 8 Información presupuestaria adicional: componentes mejor avaluados
Fuente: Índice de Transparencia Fiscal Municipal (2010)
El resto de componentes que recoge esta sección y que se refieren al presupuesto no
ejecutado, a los activos del municipio, estado de situación financiera, regulaciones vigentes
sobre transferencia de fondos del gobierno nacional, créditos fiscales y pasivos contingentes;
tienen poca acogida en cuanto a transparentar dicha información. En promedio, tan solo tres
municipios presentan la información mencionada, lo que muestra la poca predisposición de los
municipios por darla a conocer y en algunos casos no se cuenta con la capacidades adecuadas
para realizarlo, como es el caso de presentar las regulaciones sobre transferencias de fondos,
existen dos casos exitosos donde se presenta estas regulaciones en diferentes medios de
comunicación y han dado resultado en cuanto a ser herramientas de comunicación a la
ciudadanía. Finalmente se debe mencionar que los retos están en contar con la información,
pues gran parte de ella no es generada por los municipios (pasivos contingentes, situación
financiera, activos, etc.) lo que dificulta que pueda ser presentada al resto de ciudadanos, una
vez que se cuente con la información se debe buscar las herramientas para que se logre
comunicar y transparentar, lo que involucra aspectos de capacitación en torno al tema de
transparencia de la información sobre qué publicar y cómo realizarlo. Los cuerpos legales
aprobados buscan que los presupuestos sean ciudadanizados y participativos, es así que se
vuelve necesario que la información que acompañe al presupuesto sea la adecuada y esté en
un lenguaje de fácil comprensión, pues es el caso de esta sección, que se utilizan términos
poco ciudadanos y que aun están contenidos en las cédulas presupuestarias y documentos de
trabajo interno, dificultando el monitorio ciudadano en cuanto a transparencia fiscal.
DEL DESEMPEÑO ASOCIADO A LOS PRESUPUESTOS Esta sección se refiere a la existencia, o a la ausencia, de mecanismos que reconozcan la
relación entre el manejo presupuestario de los municipios analizados y las políticas públicas
que sus administraciones instrumentan en sus respectivos territorios, siempre con el propósito
de alcanzar los objetivos previstos en sus planes de desarrollo cantonal. Además, la sección
pretende entregar una idea de la manera en la que los municipios trabajan en la
implementación de sistemas de evaluación del desempeño y el impacto asociado al ejercicio
de sus presupuestos, siempre en función de las metas contempladas en los planes de trabajo
que idealmente dirigen la gestión municipal. Desde esa perspectiva, el Gráfico 9 revela que
Cuenca, Quito y Orellana son los municipios que muestran una mayor orientación hacia la
definición de mecanismos específicos que favorezcan un manejo presupuestario basado en
resultados.
Gráfico 9 Desempeño Presupuestario: Municipios mejor evaluados
Fuente: Índice de Transparencia Fiscal Municipal (2010)
Generalmente, los municipios publican poca información relacionada con los vínculos entre la
programación/formulación del presupuesto y la política pública que se diseña de acuerdo a los
objetivos de desarrollo territorial. En la mayor parte de los casos, lo anterior se produce en la
medida en que el presupuesto no se encuentra, o se encuentra tan solo parcialmente
articulado a los planes de desarrollo cantonal. No obstante, en municipios como Cuenca,
Orellana o el Distrito Metropolitano de Quito se revela una tendencia por consolidar una
administración presupuestaria cada vez más referida a planes operativos anuales (POA’s),
elaborados en función de sus respectivos proyectos de desarrollo. Si bien la información
disponible al respecto aún no es del todo exhaustiva, estos municipios han venido presentando
importantes avances a la hora de desarrollar lineamientos metodológicos (a través del diseño
de indicadores, como en el municipio de Quito) que permitan una evaluación más objetiva de
su gestión presupuestaria con respecto a las aspiraciones en materia de desarrollo cantonal.
A pesar de estos esfuerzos, la relación entre las distintas fases del presupuesto y la
consecución paulatina de objetivos de política y metas de desarrollo ha sido poco clara y poco
sistemática. En efecto, los ejercicios de vinculación entre presupuesto e impacto siguen siendo
aislados y presentan múltiples desafíos metodológicos. Con frecuencia estos desafíos se han
configurado desde la limitada difusión e incorporación de instrumentos formales de
presupuestación plurianual, de gestión por resultados y, por ende, de evaluación periódica del
verdadero impacto asociado a la gestión de recursos públicos. En muy pocos casos, la
administración presupuestaria de los municipios se ha referido a lo sucedido en periodos
precedentes y a una programación plurianual proyectada, lo que eventualmente ha
imposibilitado una planificación sustentada en criterios no inerciales. Así mismo, el ejercicio
presupuestario a nivel cantonal no ha logrado establecer una relación formal con las
poblaciones que se pretende atender por medio de la gestión municipal (beneficiarios de
programas de educación, salud, agua y alcantarillado, etc.), dificultándose así el monitoreo
continuo de los efectos reales asociados a la misma. Bajo estas premisas, se puede afirmar que
los elementos para realizar monitoreos de desempeño en los presupuestos municipales están
atravesados por una serie de limitaciones prácticas, las mismas que deberán resolverse en el
marco de una normativa (el Código de Planificación y Finanzas Públicas) que prevé una
articulación definitiva entre el uso de los recursos públicos y los objetivos de desarrollo que se
persigan en el ámbito nacional y subnacional.
DE LA INFORMACIÓN ADICIONAL PARA EL MONITOREO DEL
PRESUPUESTO Gráfico 10 Información Adicional: Municipios mejor evaluados
Fuente: Índice de Transparencia Fiscal Municipal (2010)
Esta sección intenta explicar en qué medida los municipios entregan información adicional a la
prevista en los documentos que se producen a lo largo del ciclo presupuestario (proyecto
presupuestario, el presupuesto inicial y modificado, los informes de ejecución mensual y de
liquidación presupuestaria, etc.) para justificar y complementar los contenidos descritos en los
mismos. Si bien esta información sirve para clarificar ciertos aspectos puntuales del ciclo
presupuestario (como las estimaciones que sustentan los niveles de recaudación de impuestos
y tasas, y de rubros de cooperación internacional no reembolsable, proyectados para el año
fiscal correspondiente) esa “información adicional” está concebida aquí sobre todo como
aquellos instrumentos que, acompañados de los documentos oficiales, permiten difundir y
socializar con mayor precisión las implicaciones de la manera en la que el municipio lleva
adelante su gestión presupuestaria. En el Gráfico 10, se puede apreciar que los municipios de
Ambato, Ibarra y Orellana son lo que, comparativamente, disponibilizan un mayor volumen de
información para cumplir con ese objetivo.
Es necesario destacar que esta información “adicional” puede producirse en función de un
propósito técnico o de acuerdo a un objetivo estrictamente comunicacional. La información
que se genera desde la perspectiva técnica, constituye un insumo metodológico imprescindible
para diseñar y justificar el proyecto presupuestario, definiendo su consistencia fiscal y su
viabilidad práctica. Por otro lado, existe otro tipo de recursos informativos de carácter
“adicional”, cuyo objetivo está vinculado primordialmente a la socialización de lo que se viene
realizando en materia presupuestaria. Por lo general, se trata de reportes y documentos
sencillos que vuelvan públicos y difunden ampliamente los aspectos más relevantes del ciclo
presupuestario: resúmenes ejecutivos, glosario de términos, presupuestos “ciudadanos”. En
este caso, los medios institucionalizados que garanticen el libre y oportuno acceso a esta
información (página web, procesos estandarizados para cumplir con requerimientos de
información, etc.) serán especialmente importantes.
En la práctica, la información que se emplea como insumo técnico para cualquiera de las fases
del ciclo suele producirse sistemáticamente (por ejemplo estimaciones y justificación de
ingreso) y se vuelve disponible como parte de los contenidos adjuntos a los distintos
documentos presupuestarios. Por lo general, estos insumos son considerados como
documentos internos a los que se puede acceder a través de una solicitud formal. La
profundidad de su información responde a la exhaustividad con la que cada municipio
programa el presupuesto y por tanto no presenta necesariamente el nivel detalle deseable.
Por ejemplo, la mayor parte de los municipios analizados está en capacidad de reportar las
tasas impositivas que justificarán los ingresos tributarios esperados para el periodo fiscal, pero
son muy pocos los que publican información desagregada sobre otros ingresos, como los que
provienen de la cooperación internacional no reembolsable, donaciones, entre otros.
Por su parte, la elaboración y recurrencia de instrumentos comunicacionales que amplíen la
discusión informada alrededor de las cuestiones presupuestarias a otras poblaciones objetivo
es poco frecuente. Nuevamente, son muy pocas, y generalmente focalizadas, las iniciativas
municipales para favorecer ejercicios de amplia socialización con respecto a su dinámica
presupuestaria. Ninguno de los municipios participantes ha logrado producir, como práctica
regular, un presupuesto “ciudadano”, o un documento con definiciones no técnicas para
audiencias no especializadas, aunque muchos vienen trabajando en ese sentido (Ibarra,
Orellana, Ambato, etc.). También se debe reconocer el compromiso de los municipios por
instrumentar las disposiciones de la LOTAIP, afianzando, por ejemplo, mecanismos
sistemáticos de recepción y trámite de solicitudes de información pública con requerimientos
específicos. En efecto, la mayor parte de los municipios consultados demostró la existencia de
sistemas de registro de estas solicitudes aunque admitió las distintas dificultades que se
presentan al momento de dar seguimiento a las mismas. Todas estas iniciativas siguen siendo
discrecionales e incipientes, esto en la medida en que aún no se ha desarrollado la normativa y
la voluntad política suficiente para estimular y garantizar la producción y provisión periódica
de información que contribuya a una mejor comprensión del presupuesto.
DEL CICLO PRESUPUESTARIO
DE LA PROGRAMACIÓN Y FORMULACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS MUNICIPALES
Gráfico 11 Programación y Formulación del Presupuesto: Municipios mejor evaluados
Fuente: Índice de Transparencia Fiscal Municipal (2010)
Esta sección se remite a aquellas prácticas municipales tendientes a mejorar la transparencia
con la que se llevan a cabo los procesos de programación y formulación de los presupuestos
cantonales. En primera instancia, estas prácticas pueden ser evaluadas desde la producción de
una serie de documentos e insumos oficiales, cuya elaboración se contempla como disposición
legal en el COOTAD, pero también desde la instauración de los arreglos institucionales
necesarios para garantizar una adecuada y oportuna divulgación de la in formación contenida
en los mismos. Como se señaló anteriormente, en esta fase del ciclo presupuestario (Ver
Tabla), la normativa prevé la generación formal, de acuerdo a plazos preestablecidos, de un
“anteproyecto presupuestario” que consolide las proformas de las distintas dependencias
municipales e incluya diferentes documentos “anexos” que demuestren su consistencia y
factibilidad (proyecto de financiamiento complementario en el caso de que el anteproyecto
contemple un déficit presupuestario, los presupuestos de empresas municipales, etc.). El
acceso irrestricto y pertinente a este tipo de información, es crucial para volver participativos y
transparentes los procesos de formulación de los presupuestos municipales.
Como se observa en el
Gráfico 11, Ambato, Orellana e Ibarra son los municipios mejor evaluados en cuanto a la
transparencia con la que viabilizan la primera fase del ciclo presupuestario. En función de lo
descrito previamente, la calificación otorgada a cada municipio se fundamenta precisamente
en las prácticas asociadas a la elaboración de los documentos que se producen a lo largo de la
programación del presupuesto, así como en la calidad, la coherencia, la relevancia, la
comparabilidad histórica y la desagregación de la información que presentan los mismos.
Además, la calificación toma en cuenta la forma en la que la gestión del presupuesto, durante
esta primera etapa, promueve el grado de disponibilidad de estos documentos, la oportunidad
con la que se los pone a consideración de las diferentes audiencias y el nivel de participación
necesarios para establecer espacios permanentes de diálogo informado y pacto fiscal.
A pesar de que en la mayor parte de los municipios analizados, los documentos previstos para
esta etapa del ciclo presupuestario se producen periódicamente, su contenido suele
considerarse información de uso interno, con limitada disponibilidad al público y con un acceso
supeditado a criterios discrecionales de la administración municipal. En efecto, las
implicaciones incluidas en los insumos técnicos que sirven para formular las proformas de cada
dependencia municipal (estimación provisional y cálculo definitivo de ingresos), en el
anteproyecto presupuestario y en sus anexos (liquidación presupuestaria, entre otros) quedan
con frecuencia confinadas casi exclusivamente al análisis y la deliberación intra municipal
(Tabla 7). Si bien la mayor parte de los municipios cumplen con la disposición legal de regirse a
un cronograma específico que contemple los plazos para presentar estos documentos, en
muchas ocasiones, éstos son puestos a disposición del público de manera extemporánea.
Además, se lo hace por medio de canales distintos a los de difusión masiva (solicitudes
formales de información en lugar de emplear el sitio web) y con escasa oportunidad (cuando el
presupuesto está próximo a aprobarse), es decir cuando las posibilidades de la sociedad civil
para participar en el debate del anteproyecto son mínimas.
Tabla 7 Programación y Formulación: Documentos Presupuestarios y Disponibilidad
Estado / Documento Anteproyecto Presupuestario Anexos Proyecto Complementario
de Financiamiento
No se produjo Orellana, Esmeraldas, San
Cristóbal, Guayaquil, Loja
Se produjo para fines internos
Orellana, Esmeraldas, Ibarra, Portoviejo, Quito, San
Cristóbal, Tena, Zamora, Cuenca, Loja, Machala,
Guayaquil
Orellana, Esmeraldas,
Ibarra, Portoviejo, Quito, Tena
Ibarra, Quito, Cuenca,
Portoviejo, Tena, Zamora, Machala
Se produjo y se puso a disposición a través de
solicitudes formales
Ambato Ambato, Zamora, Machala
Ambato
Se produjo y se difundió al público en general
Guayaquil, Loja, Cuenca
Fuente: Índice de Transparencia Fiscal Municipal (2010)
Paralelamente, se observa que este tipo de documentación no es lo suficientemente
exhaustiva y entrega pocos elementos para comprender los aspectos fundamentales en los
que se basa la formulación del anteproyecto presupuestario. En ese sentido, los municipios
mejores calificados se distinguen del resto de la muestra, en la medida en que ofrecen
información más amplia y específica sobre los supuestos y sobre cifras presupuestarias de años
fiscales precedentes que justifiquen la pertinencia del anteproyecto. Municipios como Ambato
y Orellana producen y vuelven disponible información de ingresos y gastos efectivos para otros
periodos y proyecciones/estimaciones para aquellos meses no considerados en el corte de
elaboración de estos documentos. Si bien esta clase de información sigue siendo parcial, su
generación representa un importante ejercicio de racionalización y consistencia en el diseño
de sus respectivos anteproyectos presupuestarios.
Ampliando lo anterior, es importante destacar que los procesos de programación de los
presupuestos en estos municipios, han venido acompañados de la búsqueda de espacios
institucionales que propicien un mayor involucramiento y participación, tanto a nivel de las
distintas dependencias municipales y el concejo municipal como en el ámbito de la sociedad
civil en general. Habitualmente, es el departamento financiero; el de planificación y desarrollo;
y el de obras públicas los que lideran los espacios en los que se formula el presupuesto. En
algunos casos, estos espacios también incorporan a miembros de las distintas comisiones
especializadas del Concejo Municipal, instancia en la que eventualmente se deberá discutir y
aprobar el anteproyecto, pero en base a vínculos puntuales que no se replican en el tiempo.
Consecuentemente, el alcance asociado a estas prácticas es poco incluyente frente al resto del
aparato municipal. Sin embargo, cabe mencionar que en muchos municipios, como Guayaquil
y San Cristóbal, se viene trabajando en la implementación de formas más participativas de
programación presupuestaria que aseguren una relación más equitativa e informada y un
mayor involucramiento de cada una de las dependencias que posibilitan la gestión anual del
municipio, de actores clave en el Concejo Municipal, entre otros.
Al mismo tiempo, algunos municipios también han previsto la instauración de mecanismos
formales que garanticen la participación de distintos segmentos de la sociedad civil
organizada. Normalmente, estos mecanismos se fundamentan en la realización de asambleas,
sesiones y audiencias con diferentes grupos de la población, en las que se presenta y discute el
anteproyecto presupuestario. Muchas veces, se ha logrado la institucionalización de estos
espacios por medio de la aplicación de formas reconocidas y legitimas de deliberación
presupuestaria (en el nivel parroquial, por ejemplo) y disposiciones legales que se traducen en
ordenanzas para la participación ciudadana en el ciclo presupuestario o presupuesto
participativo. El presupuesto participativo es una herramienta crucial para mejorar la
participación y la transparencia, esto en tanto se basa en la inclusión de los diferentes actores
en la identificación y definición de sus prioridades de desarrollo y en la asignación de los
recursos necesarios para llevarlas a cabo. Si bien, el artículo 100 de la Constitución Política del
Estado consagra la necesidad de implementar, para todos los niveles de gobierno,
presupuestos construidos participativamente, son pocos los municipios que han logrado
instrumentar un sistema de formulación de esta naturaleza. En el marco de los municipios
analizados, muchos se encuentran desarrollando mecanismos que aseguren el cumplimiento
del mandato constitucional, pero en la actualidad es solamente Cuenca el único que ha
conseguido expedir una ordenanza en ese sentido y promover el que al menos el 50% de su
presupuesto se fije de forma participativa.
DE LA APROBACIÓN DEL PRESUPUESTO
Como se señaló anteriormente, en esta fase del ciclo presupuestario (Ver Tabla), la normativa
prevé la generación formal, de acuerdo a plazos preestablecidos, de un “informe técnico de la
comisión de Finanzas del Concejo Municipal” y luego de la aprobación del presupuesto, sea
por parte de la mayoría de votos del Concejo o por el incumplimiento del plazo, se expide una
“ordenanza presupuestaria” que es el aval final del presupuesto municipal que rige para el
siguiente periodo fiscal. En este proceso, el acceso a la información u la participación activa de
la ciudadanía son necesarios para garantizar transparencia en la aprobación de los
presupuestos municipales.
Gráfico 12 Aprobación del presupuesto: municipios mejor avaluados
Fuente: Índice de Transparencia Fiscal Municipal (2010)
Como se observa en el Gráfico 12Dado que en el artículo 100 de la Constitución Política del
Estado se determina la necesidad de implementar, para todos los niveles de gobierno,
presupuestos construidos participativamente. En el marco de los municipios analizados,
muchos se encuentran desarrollando mecanismos que aseguren el cumplimiento del mandato
constitucional, y como se ha mencionado en secciones anteriores, pocos lo han hecho.
, Orellana, Ambato y Portoviejo son los municipios mejor evaluados en cuanto a la
transparencia en la fase de aprobación del ciclo presupuestario. El cumplimento de los plazos
que la ley establece, la realización de audiencias públicas y la presentación de informes sobre
el proceso de aprobación presupuestaria, utilizando diferentes medios de comunicación y las
respectivas páginas web institucionales, son prácticas comunes en estos tres municipios. Así
mismo, la calificación considera si el Concejo Municipal tiene acceso a todo tipo de
información a través de las diferentes instancias administrativas (Secretaria General y demás) y
puede tomar decisiones en cuanto a modificación del presupuesto, previa votación, como lo
determina la legislación. Finalmente, otro aspecto considerado es la realización de audiencias
y nivel participativo de la ciudadanía en la aprobación del presupuesto, realizada por las
alcaldías y por los concejos municipales.
En la mayor parte de municipios analizados, la documentación prevista para esta etapa del
ciclo presupuestario se produce periódicamente, sin embargo la disponibilidad del contenido
de la misma es de uso interno y con limitada disponibilidad al público, cuyo acceso está bajo la
discrecionalidad de las administraciones municipales (Ver Tabla 8). Así, el principal insumo
técnico para esta fase que es laborado por el Concejo Municipal incluye información financiera
proporcionada por la Alcaldía, se observa en se la entrega con la anticipación prevista en la ley
y además, la gran mayoría de municipios analizados proporciona información adicional si es
requerida por los miembros del Concejo. Finalmente se observa que en ocho de los trece
municipios analizados, las modificaciones por parte del concejo al presupuesto presentado por
el Alcalde son efectivas y que se dan con total normalidad. Con respecto al acceso a la
información sobre las ordenanzas presupuestarias, es producida por la totalidad de municipios
analizados, como lo determina la ley. Sin embargo, son de uso interno y con limitada
disponibilidad al público, tan solo dos municipios presentan esta información a través de
mecanismos como sus páginas web, medios de comunicación y audiencias públicas urbanas y
rurales (Ver Tabla 8).
Tabla 8 Aprobación presupuestaria: disponibilidad de documentos
Estado / Documento Informe Técnico de la Comisión de Finanzas del Concejo Municipal
Base Legal del Presupuesto Participativo
Ordenanza Presupuestaria
No se produjo Tena, San Cristóbal Guayaquil, San Cristóbal, Tena
Se produjo para fines internos
Cuenca, Esmeraldas, Ibarra, Machala, Portoviejo, Quito,
Zamora
Esmeraldas, Loja, Machala, Orellana,
Portoviejo, Quito, Zamora
Orellana, Esmeraldas, Guayaquil, Machala,
Portoviejo, Quito, San Cristóbal,
Zamora Se produjo y se puso a disposición a través
de solicitudes formales
Ambato, Orellana, Loja Ambato, Cuenca Cuenca, Loja, Tena
Se produjo y se difundió al público en
general
Guayaquil Ibarra Ibarra, Ambato
Fuente: Índice de Transparencia Fiscal Municipal (2010)
Complementado lo anterior, se debe destacar que si bien en las fases anteriores se ha buscado
implementar espacios institucionales que propicien un mayor involucramiento y participación,
tanto a nivel de las distintas dependencias municipales y el concejo municipal como en el
ámbito de la sociedad civil en general, en la fase de aprobación las audiencias públicas son
escazas y en la mayoría de casos no se producen informes sobre mas mismas (Ver Tabla 9). En
este sentido se observa que la realización de audiencias públicas sobre la fase de aprobación
del ciclo presupuestario municipal, se da más por parte de la Alcaldía que el Concejo. En los
casos observados el mecanismo utilizado es a través de una convocatoria en un medio de
comunicación o páginas webs municipales, cuyo fin es la participación en reuniones (de juntas
parroquiales) o talleres participativos abiertos a la ciudadanía. En la misma línea, los
municipios han buscado otras formas de acercamiento a través de visitas a los distintos barrios
o la recepción de solicitudes de financiamiento y planificación para programas parroquiales o
barriales.
Tabla 9 Aprobación presupuestaria: informes sobre audiencias públicas
Documento / Estado Informe sobre audiencias públicas
Informe del proceso de aprobación del presupuesto
No se produjo Ibarra, Guayaquil, San Cristóbal, Zamora, Quito, Ambato, Tena, Esmeraldas
Cuenca, San Cristóbal, Machala, Zamora, Quito, Esmeraldas, Tena, Portoviejo
Se produjo para fines internos
Cuenca, Loja
Se produjo y se puso a través de solicitudes formales
Machala, Portoviejo
Se produjo y se difunde al público en general
Orellana Ibarra, Guayaquil, Loja, Ambato, Orellana
Fuente: Índice de Transparencia Fiscal Municipal (2010)
Respecto al informe sobre aprobación del presupuesto, la gran mayoría de municipios no
produce ninguno. Si bien, las ordenanzas presupuestarias constituyen el documento oficial de
validación de esta fase, debe existir un informe en el que se proporcione cierto detalle de lo
que se ha hecho. Sin embargo, aquellos municipios que cumplen con este informe lo realizan a
través de documentos adjuntos a la ordenanza presupuestaria, tales como: informes adjuntos,
actas del proceso de aprobación y resúmenes de los presupuestos aprobados con detalle de
montos y clasificaciones. Así mismo, es importante mencionar que se ha visto un avance en la
publicación de dicha información sobre la aprobación del presupuesto y la forma en que la
ciudadanía se involucra, pues la información se presenta en las páginas web de los municipios
y así mismo las convocatorias para audiencias públicas se realizan en medios de comunicación,
lo que ha llevado a que exista un mayor involucramiento de la ciudadanía. En este sentido, el
presupuesto participativo se ve respaldado por las bases legales que los municipios están
implementado (Ver Tabla 8), la gran mayoría ya cuenta con los documentos legales que
respaldan el presupuesto participativo como herramienta para mejorar la participación, pues
se lo está implementado a través de reglamentos, ordenanzas municipales y en algunos casos
ya se tiene implementado un mecanismo para que la ciudadanía decida en audiencias el
porcentaje de recursos que se destinan a los programas más prioritarios (Ibarra, Cuenca). Dado
que en el artículo 100 de la Constitución Política del Estado se determina la necesidad de
implementar, para todos los niveles de gobierno, presupuestos construidos
participativamente. En el marco de los municipios analizados, muchos se encuentran
desarrollando mecanismos que aseguren el cumplimiento del mandato constitucional, y como
se ha mencionado en secciones anteriores, pocos lo han hecho.
DE LA EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO Gráfico 13 Ejecución del presupuesto: municipios mejor avaluados
Fuente: Índice de Transparencia Fiscal Municipal (2010)
Esta sección se remite a aquellas prácticas municipales tendientes a mejorar la transparencia
con la que se llevan a cabo el proceso de ejecución de los presupuestos cantonales. Estas
prácticas pueden observarse a través de los documentos e insumos oficiales, cuya elaboración
se contempla como disposición legal en el COOTAD, de forma que uno de estos documentos es
el “informe mensual sobre la situación presupuestaria y contable” que tiene que ser elaborado
por los municipios periódicamente como lo determina la ley. Así mismo, los informes de
ejecución de los GADS se encuentran consolidados en una base sobre finanzas subnacionales a
la que se puede acceder por medio del Sistema de Información de las Finanzas de Gobiernos
Seccionales Autónomos (SISSEC), administrado por el Ministerio de Finanzas.
Como se observa en el Gráfico 13, Ambato, Cuenca y Quito, son los municipios mejor
evaluados en cuanto a la transparencia en la fase de ejecución del ciclo presupuestario. En
función de lo descrito previamente, la calificación otorgada a cada municipio se fundamenta
en la frecuencia y detalle en la que los municipios presentan los informes a lo largo del año de
ejecución, así como los emitidos anualmente. Por otro lado, también se analiza la información
relacionada a las modificaciones presupuestarias y sus requerimientos, como pueden ser
transferencias de fondos y aprobación de recursos de emergencia.
Tabla 10 Ejecución presupuestaria: informes mensuales de situación presupuestaria
Estado / Documento Informes Mensuales de Situación Presupuestaria y Contable
No se produjo Orellana, Portoviejo
Se produjo para fines internos
Cuenca, Esmeraldas, Ibarra, San Cristóbal,
Se produjo y se puso a disposición a través de solicitudes formales
Ambato, Machala, Tena, Zamora
Se produjo y se difundió al público en general
Guayaquil, Loja, Quito
Fuente: Índice de Transparencia Fiscal Municipal (2010)
En la mayor parte de municipios analizados, la documentación prevista para esta etapa del
ciclo presupuestario se produce con una periodicidad semestral, aun cuando la legislación
prevé que sean de forma mensual. Los informes producidos, se los realiza para fines internos y
en algunos casos se pude tener acceso bajo solicitudes formales y a discreción de los
municipios correspondientes (Ver Tabla 10). Así mismo, el detalle con que se presentan los
informes abarca el gasto ejecutado de la mayoría de unidades y programas, como se explicó en
la primera sección. Como se observa en el Gráfico 1, respecto al informe de situación
presupuestaria con mayor detalle, cuatro son los municipios que presentan información
comparativa entre presupuesto ejecutado y las estimaciones originales para el periodo fiscal
evaluado, recaudación real de ingresos por fuente y la composición de la deuda del municipio
son sus detalles respectivos (tasas de interés sobre deuda, vencimiento, tipo de cambio, etc.).
Gráfico 14 Ejecución del presupuesto: municipios mejor avaluados según informe anual
Fuente: Índice de Transparencia Fiscal Municipal (2010)
Recuadro 1: El Sistema de Información de las Finanzas de los Gobiernos Seccionales
Autónomos (SISSEC)
En atención especial al artículo 22 de la Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y
Transparencia que establece que “las máximas autoridades de cada entidad u organismo del
sector público (deberán) enviar, mensualmente, dentro de los 30 días del mes siguiente, al
Ministerio de Economía y Finanzas, la información presupuestaria, financiera y contable, de
acuerdo con las normas técnicas, expedidas por ese portafolio” y al artículo 23 que determina
que “los organismos del régimen seccional autónomo establezcan sus propios sistemas de
información, para control ciudadano y notificación al Ministerio de Economía y Finanzas” el
Ministerio de Finanzas presenta, en diciembre de 2004, el Sistema de Información de las
Finanzas de Gobiernos Seccionales Autónomos (SISSEC).
La iniciativa se materializa en el marco de los procesos de descentralización fiscal promovidos
por diversas políticas implementadas desde finales de la década de los noventa, pretendiendo
ofrecer mecanismos de coordinación, seguimiento, control y acceso a la información y
rendición de cuentas en el ámbito de la gestión de los GAD. Por medio del Sistema de
Información SISSEC se promueven ejercicios de transparencia en la situación financiera y
presupuestaria de los GAD. En efecto, los GAD se encuentran obligados a reportar información
de esta naturaleza en forma periódica. En el caso de no hacerlo, el Ministerio tiene la facultad
de congelar momentáneamente las transferencias asignables a la instancia seccional que haya
incumplido la disposición. En ese sentido, esta información debe ser remitida a tiempo y
presentada de acuerdo a lo previsto en:
La Normativa del Sistema de Administración Financiera
El Clasificador Presupuestario de Ingresos y Gastos del Sector Público
El Catálogo General de Cuentas
La mayor parte de la información recabada a través del Sistema de Información SIISE se
encuentra disponible en el sitio web del Ministerio de Finanzas (www.mef.gov.ec). La
herramienta permite realizar consultas relacionadas con:
Ingresos de Gobiernos Provinciales y de Gobiernos Municipales
Gastos de Gobiernos Provinciales y de Gobiernos Municipales
Niveles de Endeudamiento de Gobiernos Provinciales y de Gobiernos Municipales
Indudablemente, el Sistema de Información SIISE ha contribuido en la búsqueda e
implementación de un sistema nacional de administración financiera y presupuestaria
estandarizado, integrado y consistente entre los distintos niveles de gobierno. Además, el
Sistema de Información SIISE ha impulsado y ha favorecido la consecución de procesos de
descentralización y transferencia de competencias desde el Gobierno Central hacia los GAD
por medio de la entrega de información que permita un mejor entendimiento de las relaciones
fiscales existentes.
DE LOS REPORTES DE FIN DE AÑO Y LOS INFORMES DE AUDITORÍA
INTERNA Y EXTERNA
Gráfico 15 Reportes de fin de año y auditoría: Municipios mejor evaluados
Fuente: Índice de Transparencia Fiscal Municipal (2010)
Esta sección del reporte se refiere a la vocación observada en los municipios participantes para
llevar a cabo distintos ejercicios de rendición de cuentas y de control/auditoría sobre la
administración anual de sus recursos presupuestarios. Las prácticas que se realizan con ese
propósito se reflejan en la producción de informes finales de ejecución y liquidación
presupuestaria; y exámenes de auditoría interna (a cargo de la unidad de auditoría interna de
cada municipio) y control externo (competencia de la Contraloría General del Estado (CGE)). El
Gráfico 15 revela que Cuenca, Quito y Guayaquil (los tres municipios más grandes del país) son
municipios orientados hacia una gestión presupuestaria que propicia mecanismos de auditoría
social permanente en todos los niveles (Concejo Municipal, CGE, Sociedad Civil). Nuevamente,
una buena calificación en este ámbito implicará prácticas que garanticen la transparencia; la
calidad y exhaustividad en la información presentada; y el acceso oportuno a cada uno de
estos documentos, siempre en el marco de leyes que precisamente estipulan las características
y los plazos que delineen la elaboración de los mismos.
En la Tabla 11 se encuentra la posición de los municipios frente a la generación y disponibilidad
de los tres documentos presupuestarios más relevantes para esta fase del ciclo. Se observa
que un buen número de municipios analizados elabora estos documentos pero los emplea
como información de uso interno o como insumos técnicos para otras etapas del ejercicio
presupuestario (por ejemplo, el informe de liquidación que se utiliza para justificar la
formulación y legitimar el proceso de discusión/aprobación del anteproyecto presupuestario).
No obstante, se debe destacar que en municipios como Cuenca, Ibarra, Guayaquil y Quito no
solo se produce esta información sino que se la socializa por medio de canales de alta y
mediana difusión (asambleas cantonales y parroquiales, sesiones de Concejo Municipal, sitio
web, solicitudes formales de información, etc.).
Tabla 11 Informes Finales y de Auditoría: Documentos Presupuestarios y Disponibilidad
Estado / Documento Liquidación Presupuestaria
Informe de Auditoría Interna
Informes de Contraloría
No se produjo
Se produjo para fines internos Ambato, Orellana, Esmeraldas,
Portoviejo, Quito, San Cristóbal, Tena
Ambato, Orellana, Esmeraldas,
Guayaquil, Loja, Machala, San
Cristóbal, Tena, Zamora
Esmeraldas, Machala, Tena
Se produjo y se puso a disposición a través de solicitudes formales
Machala, Zamora Cuenca, Portoviejo Orellana, Loja
Se produjo y se difundió al público en general
Cuenca, Guayaquil, Ibarra, Loja
Ibarra, Quito Ambato, Cuenca, Guayaquil, Ibarra,
Portoviejo, Quito, San Cristóbal, Zamora
Fuente: Índice de Transparencia Fiscal Municipal (2010)
Generalmente, los municipios presentan un informe económico financiero de la
administración anual de sus presupuestos, a lo largo de los primeros tres meses del periodo
fiscal subsiguiente. La información contenida en estos documentos normalmente se refiere a la
manera en la que se ejecutaron los recursos presupuestarios de acuerdo a los diferentes
programas, tipo de gasto, fuente de financiamiento, entre otros. Muchas veces, los municipios
complementan cualitativamente estos esfuerzos a través de la publicación de Informes
Anuales de Rendición de Cuentas. No obstante, la información sigue siendo parcial y poco
específica, sobre todo en cuanto a la forma en que se explican eventuales diferencias entre los
presupuestos programados y los efectivamente ejecutados, aumentos/disminuciones en los
recursos durante el período fiscal, el impacto y los vínculos entre los presupuestos y los
objetivos de desarrollo, la veracidad de los supuestos y estimaciones originales, etc. Solamente
en algunos casos, los contenidos de estos informes se ponen a disposición del público de
manera periódica y sistemática.
Por otro lado, los municipios analizados suelen someterse a distintos ejercicios de auditoría
interna y exámenes efectuados por la Contraloría General del Estado (CGE). La eficacia
asociada al trabajo de las unidades de auditoría interna ha dependido de cuan
institucionalizadas se encuentran en los esquemas organizacionales de los municipios. En
municipios como Zamora y Orellana se conformaron tan solo hace poco departamentos de
auditoria a la gestión interna. En la mayor parte de los casos, el alcance de sus funciones en el
control del presupuesto no ha logrado abarcar la totalidad del presupuesto y por el contrario,
en diversas ocasiones, ha quedado circunscrito a requerimientos puntuales, basados en
indicios específicos de malversación de fondos. Algo parecido sucede con los reportes de
auditoría externa que genera la CGE. Muy pocas veces se refieren al presupuesto global y más
bien se fundamentan en determinadas denuncias sobre posibles indicios de corrupción.
Al mismo tiempo, el carácter “selectivo” previsto en la Ley para el trabajo de la CGE supone el
que no se garanticen exámenes recurrentes y sistemáticos a la gestión presupuestaria
municipal, exámenes que además registran rezagos históricos de aproximadamente un año (la
mayoría de informes de la CGE se remiten a 2008 y parte de 2009). El acceso a los informes de
auditoría interna suele estar restringido al público en general, mientras que los de auditoría
externa se disponibilizan a través de canales administrados por el gobierno municipal o por la
propia CGE. En términos generales, se debe destacar que en aquellos municipios mejor
evaluados, se observa una tendencia por afianzar estas distintas formas de control, y dar
seguimiento y aplicación a sus recomendaciones. Paralelamente, se verifica su compromiso
por compartir cada vez más estos resultados con otras instancias como las que se encuentran
representadas por las distintas comisiones del Concejo Municipal. Por último, demuestran una
gestión de la información que intenta ofrecer una mayor cantidad de elementos de análisis
sobre esta última etapa del ciclo presupuestaria.
V. Conclusiones El presente documento arroja las siguientes conclusiones:
Las reformas legales y normativas emprendidas en general, y el Código de Planificación
y Finanzas Públicas en particular, han apuntado hacia una vinculación definitiva entre
los procesos de presupuestación y los de planificación de las estrategias de Desarrollo
Nacional. Paralelamente, la administración presupuestaria y financiera del Sector
Público ha buscado una mayor integración, automatización y consistencia entre las
unidades que lo conforman en el marco de la aplicación de sistemas que faciliten,
fortalezcan y consoliden procesos de evaluación plurianual por resultados.
La Constitución Política del Estado sentó las bases para la instauración de una nueva
organización territorial, la misma que se prevé venga acompañada por un nuevo
régimen de competencias entre niveles de gobierno. Estas disposiciones
constitucionales se vieron plasmadas en la expedición del Código Orgánico de
Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD) que integró en un
solo cuerpo normativo algunos instrumentos legales que regulaban cada instancia de
gobierno por separado. No cabe duda que la nueva manera en la que se organice el
territorio reconfigurará los esquemas de equilibrio político entre regiones, provincias,
cantones y parroquias, y en esa medida definirá las nuevas relaciones que mantengan
los diferentes niveles en materia fiscal y presupuestaria.
Los gobiernos autónomos descentralizados (GAD) han venido consolidando una
participación sobre el ingreso y el gasto del Sector Público que crece significativamente
en el tiempo. Esto se explicaría gracias a que las transferencias que se realizan desde el
Gobierno Central en cumplimiento de leyes de distribución y reparto de recursos les
han permitido contar con una mayor influencia sobre el presupuesto. Sin embargo, lo
anterior ha propiciado un escenario con pocos incentivos para que los GAD generen y
amplíen sus fuentes de ingresos propios y por el contrario ha provocado una mayor
dependencia financiera de los mismos hacia esa transferencia exógena de recursos.
El marco legal y normativo que rige al Sistema Nacional de Presupuesto Público aborda
de forma poco exhaustiva la administración de los presupuestos de los GAD. Siendo
así, la manera en la que han interactuado las instancias de gobierno se ha visto hasta
ahora circunscrita principalmente a la transferencia de recursos y a ciertos
requerimientos puntuales de información presupuestaria y financiera que el Ministerio
de Finanzas exige a los GAD. Si bien, el COOTAD norma la mayor parte del ciclo
presupuestario municipal y el Código de Planificación y Finanzas Públicas prevé
mecanismos de integración presupuestaria, la generación de normativa
complementaria (reglamentos, decretos, etc.) será clave para que la gestión de los
recursos públicos se instrumente desde una visión más holística que, sin atentar con
los procesos de autonomía y descentralización del Estado, promueva una mayor
consistencia, responsabilidad y transparencia en la instancia municipal.
Los documentos/productos que se generan durante el ciclo presupuestario se asocian
con una producción poco sistemática, una información poco exhaustiva y un acceso
limitado y poco oportuno. En efecto, la mayor parte de estos documentos/productos
se elaboran con fines puramente técnicos, sirven como insumos para llevar adelante
cada una de las fases del ciclo presupuestario y su uso se reserva a la gestión interna
de los recursos públicos. En determinadas ocasiones, su información se vuelve
disponible a través de solicitudes formales. Sin embargo, su difusión presenta
dificultades en la medida en que se realizan pocos esfuerzos para socializarla y en que
las audiencias a las que deberían estar dirigidos conocen tan solo parcialmente su
existencia. Todo esto afecta de forma decisiva la transparencia con la que se gestiona
el presupuesto municipal.