EVALUACIÓN MODELO DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA

LEY 22/2009, DE 18 DE DICIEMBRE

GRUPO TRABAJO CPFF

Í N D I C E

Pág.

I. INTRODUCCIÓN ....................................................................................................................... 3

II. EVALUACIÓN DEL INDICADOR FINANCIACIÓN POR HAB. AJUSTADO...................... 4

III. EVALUACIÓN DE LOS EJES BÁSICOS DEL MODELO DE FINANCIACIÓN REGULADO

EN LA LEY 22/2009, DE 18 DE DICIEMBRE......................................................................... 10

III.1 Aumento de la autonomía y la corresponsabilidad........................................................ 10

III.2 Refuerzo de las prestaciones del Estado del Bienestar.................................................. 17

III.3 Incremento de la equidad y la suficiencia en la financiación del conjunto de

competencias autonómicas ............................................................................................ 22

III.4 Mejora de la dinámica y la estabilidad del sistema y de su capacidad de ajuste a las

necesidades de los ciudadanos....................................................................................... 29

IV. EVALUACIÓN DE OTROS ELEMENTOS RELACIONADOS CON EL SISTEMA DE

FINANCIACIÓN AUTONÓMICA, NO REGULADOS EN LA LEY 22/2009, DE 18 DE

DICIEMBRE ..................................................................................................................................... 34

IV.1 Régimen de financiación de las Comunidades Autónomas ...................................... 34

IV.2 Fondos de Cooperación Interterritorial..................................................................... 37

V. CONCLUSIONES ...................................................................................................................... 40

I. INTRODUCCIÓN

El Consejo de Política Fiscal y Financiera, en su reunión de fecha 21 de marzo de 2013,

acordó la creación de un Grupo de Trabajo “para analizar el efecto de la aplicación del actual

Sistema de Financiación al objeto de elevarlo al Comité Técnico Permanente de Evaluación”.

En la primera sesión del citado Grupo de Trabajo, se acordó fijar un plazo (día 7 de

marzo de 2014) para que las Comunidades Autónomas que así lo estimen oportuno puedan

hacer llegar a la Secretaría General del Consejo de Política Fiscal y Financiera sus informes de

evaluación del actual Sistema de Financiación.

En ese contexto se enmarca el presente trabajo, que se estructura en tres apartados. En

el primero, se analiza la pertinencia del principal indicador utilizado para valorar los resultados

finales del sistema de financiación para cada una de las Comunidades Autónomas que participan

en el mismo. En el segundo, se valora en qué medida se han alcanzado los objetivos que dicho

sistema de financiación se propone, y que aparecen definidos en la Exposición de Motivos de la

Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las

Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía, al

establecer los ejes básicos del nuevo modelo. Por último, el trabajo incluye un tercer apartado

en el que se evalúan otros aspectos considerados de interés, que si bien afectan a la financiación

de las Comunidades Autónomas, no se regulan en la Ley 22/2009, de 18 de diciembre.

II. EVALUACIÓN DEL INDICADOR FINANCIACIÓN POR HABITANTE

AJUSTADO

El indicador que habitualmente se utiliza para medir los resultados del Sistema de

Financiación Autonómica es el de financiación por habitante ajustado. Este ratio es el que,

aparentemente, permite diferenciar las Comunidades Autónomas mejor y peor financiadas, al

tiempo que mide, en cada ejercicio, el rango de variación entre la que presenta mayor y menor

índice respecto de la media (considerada 100).

Aceptando como hipótesis de partida que la información que aporta este indicador es

fundamental a la hora de evaluar el modelo de financiación que proporciona a cada Comunidad

Autónoma los recursos financieros que mayor peso tienen en sus presupuestos generales,

seguramente, todas las partes implicadas coincidirán en la necesidad de definirlo correctamente,

poniendo el máximo empeño en que represente, de forma indiscutible, la posición que cada

Comunidad ocupa en el supuesto ranking de beneficiadas o perjudicadas por el sistema.

Pues bien, con la finalidad de verificar si el indicador actualmente utilizado cumple las

premisas anteriores, se ha procedido, en primer lugar, a analizar el concepto y características de

la “población ajustada” recogida en la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, a fin de comprobar si

realmente puede utilizarse como divisor a efectos de medir los resultados del modelo vigente.

El artículo 9 de la referida Ley regula el funcionamiento del Fondo de Garantía de los

Servicios Públicos Fundamentales, estableciendo la población ajustada como la unidad de

necesidad que permite determinar el importe de la Transferencia que cada Comunidad

Autónoma percibirá del citado Fondo. La dotación global de dicho Fondo se obtiene agregando

al 75% de los Recursos Tributarios (medidos en términos normativos) obtenidos por el conjunto

de Comunidades Autónomas de Régimen Común, la aportación específica realizada por el

Estado.

Dicha unidad de necesidad exige la consideración de un conjunto de variables

demográficas y territoriales definidas en el precepto indicado, debidamente ponderadas en

función de unos porcentajes que también se conocen. Dichas variables y su ponderación se

resumen en el cuadro siguiente:

Sin entrar a valorar si las variables seleccionadas y su ponderación son las que

realmente representan el coste de prestación de los servicios públicos fundamentales en todas y

cada una de las Comunidades Autónomas beneficiarias, lo importante es insistir en el hecho

indiscutible de que dicha unidad de necesidad sirve, única y exclusivamente, para determinar el

importe de la Transferencia que cada Comunidad habrá de recibir del Fondo común constituido

a partir de los Recursos Tributarios aportados por todas ellas, más la aportación específica del

Estado.

Esta cuestión adquiere especial relevancia cuando se analiza el resto de fuentes que

completan los recursos financieros percibidos por cada Comunidad Autónoma y, sobre todo,

cuando se mide el porcentaje de dichos recursos que vienen representados por la unidad de

necesidad conocida como “población ajustada”, que también se utiliza para medir los resultados

del modelo para cada Comunidad Autónoma.

Variable Ponderación TipologíaPonderaciónpor tipología

Población 30,00%

Pobl.Proteg.Equiv. (7 grupos) 38,00%

Pobl. > 65 años 8,50%

Pobl. 0 - 16 años 20,50%

Superficie 1,80%

Dispersión 0,60%

Insularidad 0,60%

Variable Demográfica

Variable Territorial

97,00%

3,00%

Tomando como referencia los ejercicios 2010 y 2011, en los que ya se encontraban

distribuidos la totalidad de los Fondos Adicionales previstos en los artículos 5 y 6 de la Ley

22/2009, la desagregación por fuentes de financiación de los recursos percibidos por cada

Comunidad Autónoma, medidos en términos de competencias homogéneas, arroja las siguientes

cifras:

CUADRO 1.

DISTRIBUCIÓN RECURSOS DEL SISTEMA POR FUENTE DE FINANCIACIÓN. EJERCICIO 2010

CUADRO 2.

DISTRIBUCIÓN RECURSOS DEL SISTEMA POR FUENTE DE FINANCIACIÓN. EJERCICIO 2011

Comunidad Autónoma

RT 25% RT TFGSPF neto T del FGSPF FSGCOMPET.

NO HOMOG.FSG Ajust.

TOTAL N.G.Homog.

F.CONV.RECURSOSTOTALES

HOMOG. 2010

RECURSOSTOTALES HOMOG.

2010

(1) (2) = (1) * 0,25 (3) (4) (5) (6) (7) = (5) - (6) (8) = (1) + (3) + (7) (9) (10) = (8) + (9) (11) = (2) + (4) + (7) + (9)

Cataluña 17.628.559,01 4.407.139,75 -911.421,67 12.309.997,58 3.037.343,49 2.228.433,44 808.910,05 17.526.047,39 862.567,32 18.388.614,71 18.388.614,70

Galicia 5.015.322,79 1.253.830,70 1.153.124,38 4.914.616,47 1.102.964,78 285.067,36 817.897,42 6.986.344,59 380.005,91 7.366.350,50 7.366.350,50

Andalucía 13.428.016,04 3.357.004,01 3.540.588,49 13.611.600,52 2.081.415,91 905.260,77 1.176.155,14 18.144.759,67 499.887,25 18.644.646,92 18.644.646,92

Principado Asturias 2.258.652,53 564.663,13 167.779,96 1.861.769,36 391.883,66 67.285,40 324.598,26 2.751.030,75 144.694,60 2.895.725,35 2.895.725,35

Cantabria 1.337.244,44 334.311,11 -24.423,27 978.510,06 537.513,82 119.749,16 417.764,66 1.730.585,83 1.730.585,83 1.730.585,83

La Rioja 653.157,72 163.289,43 51.936,35 541.804,63 236.495,21 50.377,58 186.117,63 891.211,70 12.320,63 903.532,33 903.532,32

Región de Murcia 2.432.990,03 608.247,51 543.222,79 2.367.965,32 116.625,01 17.403,66 99.221,35 3.075.434,17 141.653,36 3.217.087,53 3.217.087,54

C.Valenciana 9.511.411,76 2.377.852,94 1.179.380,02 8.312.938,84 -169.042,24 300.947,27 -469.989,51 10.220.802,27 1.114.620,18 11.335.422,45 11.335.422,45

Aragón 3.062.367,87 765.591,97 49.465,72 2.346.241,63 540.460,36 79.085,68 461.374,68 3.573.208,27 51.218,51 3.624.426,78 3.624.426,79

Castilla - La Mancha 3.599.065,11 899.766,28 958.168,86 3.657.467,69 494.638,18 10.879,06 483.759,12 5.040.993,09 119.237,39 5.160.230,48 5.160.230,48

Canarias 1.766.708,36 441.677,09 2.305.903,65 3.630.934,92 394.951,43 227.440,77 167.510,66 4.240.122,67 187.893,20 4.428.015,87 4.428.015,87

Extremadura 1.674.843,57 418.710,89 679.580,21 1.935.712,89 593.246,30 6.849,73 586.396,57 2.940.820,35 164.470,72 3.105.291,07 3.105.291,07

Illes Balears 2.691.742,48 672.935,62 -190.239,74 1.828.567,12 -331.568,59 105.807,27 -437.375,86 2.064.126,88 559.071,48 2.623.198,36 2.623.198,36

Madrid 17.057.270,93 4.264.317,73 -2.699.760,70 10.093.192,50 910.022,89 974.004,82 -63.981,93 14.293.528,30 367.413,92 14.660.942,22 14.660.942,22

Castilla y León 5.133.116,45 1.283.279,11 694.288,96 4.544.126,30 924.366,29 12.448,57 911.917,72 6.739.323,13 337.867,99 7.077.191,12 7.077.191,12

87.250.469,09 21.812.617,27 7.497.594,01 72.935.445,83 10.861.316,50 5.391.040,54 5.470.275,96 100.218.339,06 4.942.922,46 105.161.261,52 105.161.261,52

EJERCICIO 2010

Comunidad Autónoma

RT 25% RT TFGSPF neto T del FGSPF FSGCOMPET.

NO HOMOG.FSG Ajust.

TOTAL N.G.Homog.

F.CONV.RECURSOSTOTALES

HOMOG. 2010

RECURSOSTOTALES HOMOG.

2010

(1) (2) = (1) * 0,25 (3) (4) (5) (6) (7) = (5) - (6) (8) = (1) + (3) + (7) (9) (10) = (8) + (9) (11) = (2) + (4) + (7) + (9)

Cataluña 17.578.354,04 4.394.588,51 -1.019.990,22 12.163.775,31 1.681.831,73 2.163.820,31 -481.988,58 16.076.375,24 835.778,11 16.912.153,35 16.912.153,35

Galicia 4.987.409,15 1.246.852,29 1.087.126,67 4.827.683,53 854.889,13 268.161,78 586.727,35 6.661.263,17 337.400,58 6.998.663,75 6.998.663,75

Andalucía 13.172.842,11 3.293.210,53 3.555.802,91 13.435.434,50 1.460.603,95 797.421,77 663.182,18 17.391.827,20 463.396,30 17.855.223,50 17.855.223,51

Principado Asturias 2.257.206,04 564.301,51 133.947,79 1.826.852,32 291.981,95 63.295,12 228.686,83 2.619.840,66 128.951,90 2.748.792,56 2.748.792,56

Cantabria 1.327.945,63 331.986,41 -32.915,17 963.044,05 457.243,66 112.647,58 344.596,08 1.639.626,54 25.246,44 1.664.872,98 1.664.872,98

La Rioja 652.024,39 163.006,10 45.561,45 534.579,75 194.416,30 47.389,99 147.026,31 844.612,15 34.989,43 879.601,58 879.601,59

Región de Murcia 2.403.314,88 600.828,72 537.439,56 2.339.925,72 22.807,04 16.371,56 6.435,48 2.947.189,92 142.383,55 3.089.573,47 3.089.573,47

C.Valenciana 9.386.527,83 2.346.631,96 1.147.466,53 8.187.362,40 -503.096,83 283.099,95 -786.196,78 9.747.797,58 1.062.570,26 10.810.367,84 10.810.367,84

Aragón 3.019.594,51 754.898,63 40.363,31 2.305.059,19 404.168,00 75.214,60 328.953,40 3.388.911,22 145.805,17 3.534.716,39 3.534.716,39

Castilla - La Mancha 3.537.049,11 884.262,28 958.482,13 3.611.268,96 341.372,77 10.233,89 331.138,88 4.826.670,12 111.552,66 4.938.222,78 4.938.222,78

Canarias 1.757.640,24 439.410,06 2.263.978,69 3.582.208,88 287.643,92 239.506,17 48.137,75 4.069.756,68 166.460,33 4.236.217,01 4.236.217,02

Extremadura 1.653.725,08 413.431,27 657.068,89 1.897.362,70 497.511,21 6.443,51 491.067,70 2.801.861,67 65.659,31 2.867.520,98 2.867.520,98

Illes Balears 2.650.816,49 662.704,12 -178.689,84 1.809.422,53 -398.265,31 99.532,49 -497.797,80 1.974.328,85 558.129,53 2.532.458,38 2.532.458,38

Madrid 17.041.075,99 4.260.269,00 -2.793.586,77 9.987.220,21 240.207,26 916.242,61 -676.035,35 13.571.453,87 406.607,70 13.978.061,57 13.978.061,56

Castilla y León 5.080.525,85 1.270.131,46 650.902,07 4.461.296,46 696.454,93 11.710,32 684.744,61 6.416.172,53 299.205,45 6.715.377,98 6.715.377,98

86.506.051,32 21.626.512,83 7.052.958,00 71.932.496,51 6.529.769,71 5.111.091,65 1.418.678,06 94.977.687,38 4.784.136,72 99.761.824,10 99.761.824,12

EJERCICIO 2011

Si se calcula el porcentaje que cada una de las fuentes de financiación representa

respecto de los recursos totales percibidos en cada ejercicio, el resultado es el siguiente:

CUADRO 3.

DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL RECURSOS DEL SISTEMA POR FUENTE DE FINANCIACIÓN.

EJERCICIO 2010

CUADRO 4.

DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL RECURSOS DEL SISTEMA POR FUENTE DE FINANCIACIÓN.

EJERCICIO 2011

Comunidad Autónoma

% R.T. Autón / Rec. Totales

% FGSPF / Rec. Totales

% FSG homog / Rec. Totale

% F. Conver / Rec. Totale

% Rec. Tot. que no guardan relación

con P.Aj.2010

Cataluña 23,97% 66,94% 4,40% 4,69% 33,06%

Galicia 17,02% 66,72% 11,10% 5,16% 33,28%

Andalucía 18,01% 73,01% 6,31% 2,68% 26,99%

Principado Asturias 19,50% 64,29% 11,21% 5,00% 35,71%

Cantabria 19,32% 56,54% 24,14% 0,00% 43,46%

La Rioja 18,07% 59,97% 20,60% 1,36% 40,03%

Región de Murcia 18,91% 73,61% 3,08% 4,40% 26,39%

C.Valenciana 20,98% 73,34% -4,15% 9,83% 26,66%

Aragón 21,12% 64,73% 12,73% 1,41% 35,27%

Castilla - La Mancha 17,44% 70,88% 9,37% 2,31% 29,12%

Canarias 9,97% 82,00% 3,78% 4,24% 18,00%

Extremadura 13,48% 62,34% 18,88% 5,30% 37,66%

Illes Balears 25,65% 69,71% -16,67% 21,31% 30,29%

Madrid 29,09% 68,84% -0,44% 2,51% 31,16%

Castilla y León 18,13% 64,21% 12,89% 4,77% 35,79%

20,74% 69,36% 5,20% 4,70% 30,64%

2010

Comunidad Autónoma

% R.T. Autón / Rec. Totales

% FGSPF / Rec. Totales

% FSG homog / Rec. Totale

% F. Conver / Rec. Totale

% Rec. Tot. que no guardan relación

con P.Aj.2011

Cataluña 25,98% 71,92% -2,85% 4,94% 28,08%

Galicia 17,82% 68,98% 8,38% 4,82% 31,02%

Andalucía 18,44% 75,25% 3,71% 2,60% 24,75%

Principado Asturias 20,53% 66,46% 8,32% 4,69% 33,54%

Cantabria 19,94% 57,84% 20,70% 1,52% 42,16%

La Rioja 18,53% 60,78% 16,72% 3,98% 39,22%

Región de Murcia 19,45% 75,74% 0,21% 4,61% 24,26%

C.Valenciana 21,71% 75,74% -7,27% 9,83% 24,26%

Aragón 21,36% 65,21% 9,31% 4,12% 34,79%

Castilla - La Mancha 17,91% 73,13% 6,71% 2,26% 26,87%

Canarias 10,37% 84,56% 1,14% 3,93% 15,44%

Extremadura 14,42% 66,17% 17,13% 2,29% 33,83%

Illes Balears 26,17% 71,45% -19,66% 22,04% 28,55%

Madrid 30,48% 71,45% -4,84% 2,91% 28,55%

Castilla y León 18,91% 66,43% 10,20% 4,46% 33,57%

21,68% 72,10% 1,42% 4,80% 27,90%

2011

Como puede comprobarse, en torno al 30% de los recursos aportados por el modelo de

financiación regulado en la Ley 22/2009 no guardan relación alguna con la población ajustada

que, sin embargo, sí se utiliza como denominador común a la hora de medir el beneficio o

pérdida que el modelo de financiación aporta a cada Comunidad en relación con la media.

Dicho porcentaje varía considerablemente de unas Comunidades a otras, pudiendo comprobarse

que, las mejor financiadas aparentemente son las que presentan una desviación mayor.

A la vista de lo constatado, cabe plantearse la siguiente cuestión: ¿Puede considerarse

que el ratio [Recursos totales (competencias comunes) / Población ajustada] mide, de forma

razonable, si una Comunidad Autónoma se encuentra infrafinanciada o sobrefinanciada?

La respuesta es negativa. Independientemente de que exista o no acuerdo en torno a las

variables determinantes de las necesidades de gasto de una Comunidad Autónoma o en torno a

la forma como debe impulsarse su convergencia hacia la media, en términos de desarrollo o,

incluso en términos de financiación per cápita para aquellos casos en que ésta es inferior a la

capacidad fiscal per cápita, lo que parece evidente es que, una vez consensuados los recursos

que corresponden a cada Comunidad Autónoma, la valoración de su posición final respecto a las

demás debe medirse a partir de un indicador que pondere todos los factores que han intervenido

en su cuantificación. Cuando se toma la población ajustada, entendida como unidad de

necesidad que sirve para repartir uno de los Fondos del Sistema de Financiación, como

elemento a partir del cual se calcula la teórica sobrefinanciación o infrafinanciación que

finalmente se obtiene, el resultado no puede ser representativo, y ello porque no refleja el

verdadero coste de prestación de todos los servicios.

En definitiva, cabe concluir:

a) No existe un indicador correctamente definido que sintetice la información de

todas las variables que intervienen en la cuantificación final de las necesidades de

gasto de cada Comunidad Autónoma y que, por consiguiente, represente, de modo

razonable, la posición final de cada una de ellas respecto de la media y, por ende,

respecto de las demás.

b) La “población ajustada”, entendida como unidad de necesidad que permite

distribuir el Fondo de Garantía de los Servicios Público Fundamentales, no es

válida como divisor del ratio que, hasta el momento, se utiliza como indicador de

referencia por cuanto sólo representa una parte de los recursos que el Sistema de

Financiación aporta a cada una de las Comunidades Autónomas.

c) La consideración de esta “población ajustada” en la evaluación de los resultados

del modelo vigente conlleva errores en las conclusiones obtenidas debido a que las

Comunidades Autónomas con menor población y, por ende, con menor

participación en el Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales

aparecen como claras beneficiadas por el modelo, presentando un nivel de

sobrefinanciación respecto de la media que no se encuentra técnicamente

justificado.

d) La definición de un indicador de resultados específico se considera clave para

evaluar de forma objetiva los resultados de cualquier modelo de financiación.

III. EVALUACIÓN DE LOS EJES BÁSICOS DEL MODELO DE FINANCIACIÓN

REGULADO EN LA LEY 22/2009, DE 18 DE DICIEMBRE

En la Exposición de Motivos de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre se enumeran los

ejes básicos del nuevo sistema de financiación. Estos son los siguientes:

� Aumento de la autonomía y la corresponsabilidad

� Refuerzo de las prestaciones del Estado del Bienestar

� Incremento de la equidad y la suficiencia en la financiación del conjunto de

competencias autonómicas

� Mejora de la dinámica y la estabilidad del sistema y de su capacidad de ajuste a las

necesidades de los ciudadanos.

El presente apartado pretende repasar la información disponible, correspondiente a los

ejercicios en que el modelo ha estado vigente, con el fin de evaluar si se han cumplido los

objetivos anteriores.

III.1. Aumento de la autonomía y la corresponsabilidad

Los principios de autonomía y corresponsabilidad se refuerzan en el nuevo sistema

mediante el aumento de los porcentajes de cesión de los tributos parcialmente cedidos a las

Comunidades Autónomas y mediante el incremento de las competencias normativas de éstas, de

cara a que tengan una mayor capacidad para decidir la composición y el volumen de ingresos de

que disponen.

Cabe plantearse si efectivamente se ha conseguido reforzar esos principios de

autonomía y corresponsabilidad en las Comunidades Autónomas con el sistema de financiación

vigente, a la luz de la brusca caída experimentada por los ingresos fiscales en los años de

vigencia del sistema. Así, mientras las caídas del PIB nominal acumuladas se elevan al 3,4%,

las de la recaudación fiscal de las Comunidades Autónomas son del 22%, y las de la

recaudación real de los tributos cedidos, del 59%. Ello, unido a la rigidez del gasto que financia

este tipo de ingresos, ha provocado un incremento de las cifras de déficit y endeudamiento en

todas las Comunidades Autónomas que pone de manifiesto un grave desequilibrio vertical de

recursos entre la Administración Central y las Comunidades Autónomas, que se agudiza como

consecuencia de la compensación de la subida de impuestos indirectos a través de las

reducciones del Fondo de Suficiencia Global.

Los datos que soportan la reducción de los ingresos fiscales a la que se refiere el párrafo

anterior se expresan a continuación desde dos puntos de vista:

1) La evolución de los ingresos anuales registrados en el Presupuesto, que incluye las

entregas a cuenta (de tributos sujetos a liquidación, Fondo de Garantía de Servicios

Públicos Fundamentales y Fondo de Suficiencia y, en su caso, anticipos a cuenta de

liquidaciones futuras), la liquidación neta de ejercicios anteriores (incluidos los Fondos

de Convergencia) y la devolución negativa aplazada (2008 y 2009).

CUADRO 5.

CANTIDADES RECIBIDAS 2009-2014 (a)

(a) Entregas a cuenta, liquidación t-2 y devolución liquidaciones negativas (2008 Y 2009)

Miles €

CCAA 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Dif.2009-14

Cataluña 18.150.763 15.773.153 15.339.330 15.444.255 15.460.438 14.944.958 -3.205.805

Galicia 7.581.036 6.438.818 6.128.350 6.068.657 6.182.845 6.011.925 -1.569.111

Andalucía 20.006.647 16.586.056 15.617.663 14.886.400 15.355.968 15.073.218 -4.933.429

Asturias 2.834.434 2.412.387 2.313.387 2.300.408 2.317.907 2.260.797 -573.637

Cantabria 1.713.841 1.421.219 1.444.449 1.460.046 1.498.615 1.463.045 -250.796

La Rioja 906.075 754.926 801.127 791.599 793.721 772.641 -133.434

Murcia 3.160.215 2.663.607 2.522.242 2.480.740 2.537.331 2.471.851 -688.364

C. Valenciana 10.289.165 8.722.020 8.106.076 8.308.572 8.330.000 8.041.900 -2.247.265

Aragón 3.504.622 2.917.750 2.911.679 2.855.662 2.900.101 2.842.781 -661.841

Castilla-La

Mancha 5.128.416 4.321.433 4.168.976 4.104.449 4.159.595 3.992.945 -1.135.471

Canarias 4.961.859 4.120.309 3.836.012 3.470.513 3.620.230 3.653.740 -1.308.119

Extremadura 3.206.007 2.728.800 2.538.526 2.436.340 2.499.947 2.493.177 -712.830

Illes Balears 2.082.176 1.793.821 1.632.594 1.965.453 1.950.397 1.908.437 -173.739

Madrid 13.524.133 11.084.971 11.755.288 12.334.203 11.342.108 11.050.478 -2.473.655

Castilla y León 6.913.133 5.849.024 5.569.081 5.505.442 5.598.911 5.352.671 -1.560.462

Total CC.AA. 103.962.520 87.588.296 84.684.779 84.412.751 84.548.075 82.334.565 -21.627.955

CUADRO 6.

EVOLUCIÓN INTERANUAL DE LAS CANTIDADES RECIBIDAS 2009-2014 (a)

CCAA 2010/09 2011/10 2012/11 2013/12 2014/13 2014/09

Cataluña -13,10% -2,80% 0,70% 0,10% -3,30% -17,70%

Galicia -15,10% -4,80% -1,00% 1,90% -2,80% -20,70%

Andalucía -17,10% -5,80% -4,70% 3,20% -1,80% -24,70%

Asturias -14,90% -4,10% -0,60% 0,80% -2,50% -20,20%

Cantabria -17,10% 1,60% 1,10% 2,60% -2,40% -14,60%

La Rioja -16,70% 6,10% -1,20% 0,30% -2,70% -14,70%

Región de Murcia -15,70% -5,30% -1,60% 2,30% -2,60% -21,80%

C. Valenciana -15,20% -7,10% 2,50% 0,30% -3,50% -21,80%

Aragón -16,70% -0,20% -1,90% 1,60% -2,00% -18,90%

Castilla-La Mancha -15,70% -3,50% -1,50% 1,30% -4,00% -22,10%

Canarias -17,00% -6,90% -9,50% 4,30% 0,90% -26,40%

Extremadura -14,90% -7,00% -4,00% 2,60% -0,30% -22,20%

Illes Balears -13,80% -9,00% 20,40% -0,80% -2,20% -8,30%

Madrid -18,00% 6,00% 4,90% -8,00% -2,60% -18,30%

Castilla y León -15,40% -4,80% -1,10% 1,70% -4,40% -22,60%

Total CC.AA. -15,80% -3,30% -0,30% 0,20% -2,60% -20,80% (a) Entregas a cuenta, liquidación t-2 y devolución liquidaciones negativas (2008 Y 2009)

Bajo este primer punto de vista, se aprecia una pérdida de recursos paulatina, que

alcanza los 21.628 millones de euros, si se comparan los recursos aportados en 2014

con relación a los aportados en 2009, lo que representa una caída del 20,8%. En el caso

de Extremadura, la pérdida relativa es aún mayor (22,2%) y se aproxima a los 713

millones de euros.

Incluso, si se toma como referencia el ejercicio 2010, en lugar de 2009, en el que las

entregas a cuenta fueron excesivas, la pérdida acumulada es del 6% para el conjunto de

Comunidades Autónomas (del 8,6% en Extremadura).

2) La evolución de los recursos proporcionados por el sistema correspondiente a los

ejercicios liquidados (2009 a 2011), en términos homogéneos, distinguiendo entre los

obtenidos por cada Comunidad Autónoma antes y después del reparto de los Fondos de

Convergencia.

CUADRO 7.

FINANCIACIÓN HOMOGÉNEA A EFECTOS DEL FONDO DE COMPETITIVIDAD

(EJERCICIOS 2009-2011)

Miles €

CCAA 2009 2010 2011 2010/09 2011/10

Cataluña 17.040.412 16.565.212 16.076.375 -2,80% -3,00%

Galicia 7.469.211 6.938.449 6.661.263 -7,10% -4,00%

Andalucía 19.657.211 18.049.324 17.391.827 -8,20% -3,60%

Asturias 2.885.923 2.725.756 2.619.841 -5,50% -3,90%

Cantabria 1.747.267 1.705.486 1.639.627 -2,40% -3,90%

La Rioja 911.879 876.499 844.612 -3,90% -3,60%

Región de Murcia 3.199.862 3.051.135 2.947.190 -4,60% -3,40%

C. Valenciana 10.852.305 10.093.928 9.747.798 -7,00% -3,40%

Aragón 3.664.550 3.529.620 3.388.911 -3,70% -4,00%

Castilla-La Mancha 5.200.961 5.016.030 4.826.670 -3,60% -3,80%

Canarias 4.718.939 4.212.790 4.069.757 -10,70% -3,40%

Extremadura 3.157.621 2.934.293 2.801.862 -7,10% -4,50%

Illes Balears 2.198.926 2.029.708 1.974.329 -7,70% -2,70%

Madrid 13.839.227 13.921.941 13.571.454 0,60% -2,50%

Castilla y León 7.061.427 6.690.558 6.416.173 -5,30% -4,10%

Total 103.605.720 98.340.729 94.977.687 -5,10% -3,40%

En este caso, se constata igualmente la caída de ingresos en 2010 (5,1%) y 2011 (3,4%).

Nuevamente Extremadura mantiene un peor comportamiento, con una caída de recursos

superior a la del conjunto de Comunidades Autónomas (del 7,1% y del 4,5%, respectivamente).

Esta última es la mayor de las caídas registradas en 2011.

Computando, además de la financiación homogénea del sistema, los Fondos de

Convergencia, la caída interanual de ingresos se mantiene, si bien en el caso de Extremadura, se

eleva al 7,5% en el último ejercicio liquidado.

CUADRO 8.

FINANCIACIÓN HOMOGÉNEA A EFECTOS DEL FONDO DE COMPETITIVIDAD MÁS FONDOS DE

CONVERGENCIA (EJERCICIOS 2009-2011)

Miles €

CCAA 2009 2010 2011 2010/09 2011/10

Cataluña 17.977.152 17.427.779 16.912.153 -3,10% -3,00%

Galicia 7.711.999 7.318.455 6.998.664 -5,10% -4,40%

Andalucía 19.965.773 18.549.211 17.855.223 -7,10% -3,70%

Asturias 2.976.849 2.870.451 2.748.793 -3,60% -4,20%

Cantabria 1.763.463 1.705.486 1.664.873 -3,30% -2,40%

La Rioja 911.879 888.819 879.602 -2,50% -1,00%

Región de Murcia 3.350.838 3.192.788 3.089.573 -4,70% -3,20%

C. Valenciana 11.486.331 11.208.548 10.810.368 -2,40% -3,60%

Aragón 3.697.195 3.580.839 3.534.716 -3,10% -1,30%

Castilla-La Mancha 5.277.282 5.135.268 4.938.223 -2,70% -3,80%

Canarias 4.788.139 4.400.685 4.236.217 -8,10% -3,70%

Extremadura 3.260.125 3.098.763 2.867.521 -4,90% -7,50%

Illes Balears 2.526.089 2.588.778 2.532.458 2,50% -2,20%

Madrid 14.601.556 14.289.355 13.978.062 -2,10% -2,20%

Castilla y León 7.271.913 7.028.426 6.715.378 -3,30% -4,50%

Total 107.566.584 103.283.652 99.761.824 -4,00% -3,40% . La evidente caída de ingresos fiscales, asociada en gran medida al fin del boom

inmobiliario, se ha contrarrestado con la búsqueda de nuevos recursos, que han derivado en una

subida generalizada de los impuestos y, principalmente, en el incremento de los tipos del IVA y

los Impuestos Especiales. Sin embargo, este incremento de ingresos, salvo por el efecto

indirecto a través del ITE, no se ha trasladado a las Comunidades Autónomas; y ello, a pesar de

que son éstas las que asumen la prestación de los servicios públicos que presentan un

comportamiento menos flexible a la baja.

Este efecto es el que se deriva de la inclusión, entre las causas de revisión del Fondo de

Suficiencia Global, de las variaciones en los tipos impositivos estatales de los Impuestos

Especiales de Fabricación e IVA, a las que se refiere el artículo 21 de la Ley 22/2009.

Así, al descomponer los ingresos del modelo, excluyendo los tributos cedidos

tradicionales, se observa un comportamiento muy diferente entre los impuestos sujetos a

liquidación y las aportaciones del Estado al sistema (por el Fondo de Garantía de Servicios

Públicos Fundamentales, Fondo de Suficiencia y Fondos de Convergencia).

Los tributos compartidos, que representaban el 81,2% del total en 2009, experimentaron

un aumento interanual del 11% en 2010 y una reducción del 0,1% en 2011 (según las

previsiones de liquidación a disposición de las Comunidades Autónomas, la reducción alcanzará

el 2,6% en 2012).

Por el contrario, las aportaciones del Estado, que en 2009 suponían el 18,7% de los

ingresos, experimentaron un fuerte crecimiento interanual en 2010 (43,6%) debido al aumento

del ITE (58,8%). No obstante, puede observarse que la citada variación de las transferencias del

Estado (43,6%) es proporcionalmente muy inferior a la experimentada por el ITE (58,8%), a

diferencia de lo que cabría esperar.

Dicho comportamiento se reafirma en el año 2011, donde la aportación del Estado

disminuyó en un 14,3%, frente a la caída más moderada del ITE del 5,9%.

La previsión oficial de las transferencias para 2012 es de una caída interanual del

12,3%, superior nuevamente a la disminución interanual prevista del ITE provisional (8,2%).

En el caso de Extremadura, aunque el efecto anterior también se manifiesta, lo cierto es

que el comportamiento de las Transferencias del Estado se ve más condicionado por la

variabilidad del Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales y, sobre todo, del

Fondo de Cooperación. Así, mientras el Fondo de Suficiencia Global, para el conjunto de

Comunidades Autónomas, crece un 17,6% en 2010 y cae un 27,3% en 2011 (17,8% previsto

para 2012), en Extremadura, el crecimiento del Fondo en 2010 alcanza el 49,9% y la caída de

2011 se modera hasta el 15,20% (-8,6% previsto para 2012).

CUADRO 9.

EVOLUCIÓN DE LOS TRIBUTOS CEDIDOS Y DE LAS TRANSFERENCIAS DEL ESTADO EN EL

PERIODO 2009-2012

Miles €

Prev.liquidación

2009 2010 2011 2012 2010/09 2011/10 2012/11

F.Suficiencia

Extremadura 391.376 586.719 497.511 454.612 49,90% -15,20% -8,60%

Total CCAA 7.638.099 8.983.706 6.529.770 5.368.731 17,60% -27,30% -17,80%

FGSPF

Extremadura 556.138 679.580 657.069 623.675 22,20% -3,30% -5,10%

Total CCAA 3.315.527 7.497.594 7.052.958 6.763.784 126,10% -5,90% -4,10%

F.Convergencia

Extremadura 102.504 164.471 65.659 110.005 60,50% -60,10% 67,50%

Total CCAA 3.960.863 4.942.922 4.784.137 3.966.105 24,80% -3,20% -17,10%

Impuestos suj.liquid

Extremadura 1.211.947 1.395.774 1.387.825 1.360.294 15,20% -0,60% -2,00%

Total CCAA 64.707.078 71.817.134 71.714.163 69.863.435 11,00% -0,10% -2,60%

Total recursos

Extremadura 2.261.965 2.826.544 2.608.064 2.548.586 25,00% -7,70% -2,30%

Total CCAA 79.621.567 93.241.356 90.081.028 85.962.055 17,10% -3,40% -4,60%

Aportaciones Estado

Extremadura 1.050.018 1.430.770 1.220.239 1.188.292 36,30% -14,70% -2,60%

Total CCAA 14.914.489 21.424.222 18.366.865 16.098.620 43,60% -14,30% -12,30%

Aportaciones Estado %

Extremadura 46,40% 50,60% 46,80% 46,60%

Total CCAA 18,70% 23,00% 20,40% 18,70%

ITE 58,80% -5,90%

ITEp -8,40% 7,20% -8,20%

Liquidación

Si el análisis efectuado en los párrafos anteriores, se aborda desde la perspectiva de la

evolución de las entregas a cuenta de 2012 a 2014 de los tributos compartidos y de los recursos

del Estado se pone aún más de manifiesto su diferente comportamiento, fruto, igualmente del

ajuste que se produce en el Fondo de Suficiencia como consecuencia de las compensaciones por

las subidas del IVA y de Impuestos Especiales (además del Impuesto de Patrimonio).

En definitiva, la conclusión que se evidencia tras el examen de las cifras anteriores

es el agravamiento que el modelo de financiación autonómica aprobado en 2009 supone

sobre la situación de desequilibrio vertical ya existente ente los ingresos y gastos no

financieros que generan y gestionan, respectivamente, cada uno de los niveles de

Administraciones Públicas, tal como queda reflejado en el cuadro siguiente:

CUADRO 10.

DITRIBUCIÓN PORCENTUAL DE INGRESOS Y GASTOS NO FINANCIEROS

POR ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. EJERCICIO 2011

Ingresos no financieros

Gastos no financieros

Admón. Estado 32,40% 21,60%Admón S.Social 33,20% 31,90%Comunidades Autónomas 23,40% 34,30%Corporaciones Locales 11,00% 12,30%

TOTAL 100,00% 100,10%

III.2 Refuerzo de las prestaciones del Estado del Bienestar

El modelo de financiación autonómica aprobado en 2009 trata de reforzar el Estado de

Bienestar mediante la incorporación por el Estado de recursos adicionales que se integran

gradualmente en el sistema, dentro del marco de la política de estabilidad macroeconómica y

presupuestaria. Dichos fondos adicionales se cuantifican en los artículos 5 y 6 de la Ley

22/2009, de 18 de diciembre, y son los siguientes:

CUADRO 11.

RECURSOS ADICIONALES APORTADOS POR EL ESTADO

EJERCICIOS 2009 Y 2010

Miles €

Comunidad Autónoma

Total Rec. Art. 5.1 A)

Total Rec. Art. 5.1 B)

Total Rec. Adicionales

Art. 5

Total Rec. Adic. Art. 6

TOTAL REC. ADIC.

ART. 5 + ART. 6

Cataluña 951.399,58 97.957,56 1.049.357,14 419.718,55 1.469.075,69Galicia 163.004,20 80.050,22 243.054,42 162.302,85 405.357,27Andalucía 778.962,05 0,00 778.962,05 574.048,22 1.353.010,27Principado Asturias 46.396,98 7.864,75 54.261,73 65.751,61 120.013,34Cantabria 54.157,82 1.052,33 55.210,15 39.151,38 94.361,53La Rioja 42.875,18 2.073,69 44.948,87 25.608,53 70.557,40Región de Murcia 211.455,96 0,00 211.455,96 87.290,66 298.746,62C.Valenciana 717.237,29 61.642,56 778.879,85 205.032,12 983.911,97Aragón 136.777,65 9.006,07 145.783,72 90.376,72 236.160,44Castilla - La Mancha 245.155,03 13.986,25 259.141,28 137.859,50 397.000,78Canarias 302.230,38 0,00 302.230,38 83.439,65 385.670,03Extremadura 48.591,86 7.436,00 56.027,86 68.736,59 124.764,45Illes Balears 173.418,91 31.297,08 204.715,99 55.550,00 260.265,99Madrid 878.796,65 0,00 878.796,65 239.353,95 1.118.150,60Castilla y León 149.540,45 24.487,12 174.027,57 145.779,69 319.807,26

4.900.000,00 336.853,63 5.236.853,62 2.400.000,02 7.636.853,64

Por su parte, las variables que intervienen en la distribución por Comunidad Autónoma

de cada uno de los importes globales anteriores son las siguientes:

CUADRO 12.

VARIABLES DE REPARTO DE LOS RECURSOS ADICIONALES

EJERCICIO 2009 Y 2010

El importe individual resultante tras la aplicación de las variables y ponderaciones

anteriores, unido a los recursos ya consolidados por cada Comunidad (statu quo), constituyeron

las necesidades de financiación en el año base. Dichas necesidades se cubrieron, bien con

recursos tributarios, bien a través del Fondo de Garantía de los Servicios Públicos

Fundamentales, bien a través del Fondo de Suficiencia Global.

En definitiva, cada Comunidad Autónoma está percibiendo unos recursos, cuyo objetivo

es reforzar el Estado de Bienestar, y cabe entender que la prestación de los servicios públicos

que contribuyen a su consecución se ve influido por las variables anteriores. Sin embargo,

puede observarse que, salvo la propia variable “población ajustada 2009”, las restantes no

guardan ninguna relación con las tomadas en consideración para el cálculo de la población

ajustada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley 22/2009, de 18 de

diciembre.

Miles €

Variable Importe % Variable Importe % Variable Importe %

Variac. Poblac. Ajust. 1999-2009

3.675.000 75,00%Dispers. Super. Media

50.000 13,63%Poblad. Realm.depend.

1.200.000 50,00%

Poblac. Ajust. 2009

612.500 12,50%Densidad poblac. Infer. Media

80.000 21,81%Poblac. Ajust. 2009

1.200.000 50,00%

Poblac. Potenc. Depend.

490.000 10,00% Normaliz. Ling. 236.800 64,56%

Poblac. Realm.depend.

122.500 2,50%

4.900.000 100,00% 366.800 100,00% 2.400.000 100,00%

Art. 5.1.A Art. 5.1.B) Art. 6

Por consiguiente, si en la cuantificación de las necesidades de financiación de cada

Comunidad Autónoma están influyendo variables tales como la “población potencialmente

dependiente”, “población realmente dependiente”, “densidad de población”, etc,, no puede

aceptarse que en la evaluación final de los resultados, la población ajustada que se computa en

el denominador del ratio1 que mide la mejor o peor financiación percibida por cada Comunidad

Autónoma, no incluya, con la debida ponderación, las variables que han servido para distribuir

estos recursos adicionales.

En definitiva, lo expresado en el párrafo anterior reafirma las conclusiones puestas de

manifiesto en el apartado II de este informe, relativas a la incorrecta definición de la población

ajustada a efectos de valoración de los resultados del modelo de financiación.

No obstante, además de lo anterior, también se considera necesario reafirmar en este

apartado relativo a la evaluación del cumplimento del objetivo de reforzamiento del Estado del

Bienestar, lo ya constatado en relación con el impacto que ha tenido en el funcionamiento del

modelo lo previsto en el artículo 21.2 de la Ley 22/2009 en relación con el ajuste del Fondo de

Suficiencia Global como consecuencia de incrementos en la recaudación provenientes de la

modificación al alza de los tipos impositivos del IVA e Impuestos Especiales. Los cuadros

siguientes reflejan el impacto en la recaudación de las modificaciones indicadas.

1 Indicador: Recursos totales (homog.) / poblac. ajustada.

CUADRO 13.

EFECTO DEL INCREMENTO DE TIPOS IMPOSITIVOS DE IVA SOBRE EL FONDO SUFICIENCIA

GLOBAL

Miles €

Recaudación IVA 49.086.375 49.302.075 50.464.077 53.435 .507 54.899.870

Liquidación CCAA IVA 2010 IVA 2011 IVA 2012 IVA 2013 IVA 2014

Cataluña 4.749.169 4.814.921 4.928.403 5.218.598 5.361.610

Galicia 1.560.869 1.579.677 1.616.908 1.712.115 1.759.034

Andalucía 4.328.452 4.324.552 4.426.478 4.687.118 4.815.565

Asturias 643.708 658.417 673.935 713.618 733.174

Cantabria 365.110 369.216 377.918 400.171 411.137

La Rioja 187.288 191.896 196.419 207.984 213.684

Región de Murcia 743.356 736.340 753.695 798.074 819.944

C. Valenciana 2.825.332 2.833.730 2.900.518 3.071.307 3.155.474

Aragón 825.477 833.522 853.167 903.403 928.161

Castilla-La Mancha 1.062.278 1.083.986 1.109.535 1.174.867 1.207.063

Canarias 0 0 0 0 0

Extremadura 527.500 540.132 552.862 585.416 601.459

Illes Balears 1.022.854 1.001.456 1.025.060 1.085.417 1.115.162

Madrid 4.214.413 4.190.223 4.288.983 4.541.527 4.665.984

Castilla y León 1.487.383 1.492.969 1.528.157 1.618.138 1.662.482

Total CC.AA. 24.543.187 24.651.037 25.232.038 26.717.75 4 27.449.935

Minoraciones anuales -1.450.000 -1.625.498 -752.500 -4.214.500 -550.000

Neto 23.093.187 23.025.539 24.479.538 22.503.254 26.899.935

Sin acumular 47,00% 46,70% 48,50% 42,10% 49,00%

Minoraciones acumuladas -1.450.000 -2.989.458 -3.619.683 -8.507.062 - 9.112.539

Efectivamente cedido 23.093.187 21.661.580 21.612.356 18.210.691 18.337.396

Acumulado 47,00% 43,90% 42,80% 34,10% 33,40%

CUADRO 14.

EFECTO DEL INCREMENTO DE TIPOS IMPOSITIVOS DE II.EE SOBRE EL FONDO DE

SUFICIENCIA GLOBAL

Puede observarse que, hasta 2014, se descontarán del Fondo de Suficiencia Global,

aproximadamente, 25.677 millones de euros atribuibles a las modificaciones del IVA y,

aproximadamente, 5.300 millones de euros atribuibles a las de los Impuestos Especiales. Dicho

ajuste implica que la cesión efectiva del IVA se reducirá del 50% al 33,4%, y en los Impuestos

Especiales, del 58% al 45,5% (reducción en el Impuesto sobre Tabaco: del 58% al 42,1%;

reducción en el Impuesto sobre Hidrocarburos : del 58% al 47,5% y reducción en el Impuesto

sobre Alcohol: del 58% al 52,8%).

Miles €

Recaudación IIEE 18.145.852 17.314.008 16.411.455 18.25 1.245 18.117.871

Liquidación CCAA 2010 2011 2012 2013 2014

Cataluña 1.964.448 1.903.879 1.807.291 2.000.238 1.989.750

Galicia 695.400 660.610 624.128 701.531 693.248

Andalucía 1.903.459 1.778.672 1.686.597 1.873.349 1.860.768

Asturias 259.492 248.336 235.629 261.174 259.607

Cantabria 164.349 157.900 149.445 167.008 165.425

La Rioja 81.381 76.880 72.743 81.366 80.564

Región de Murcia 400.813 388.640 367.936 410.815 407.205

C. Valenciana 1.250.975 1.191.692 1.131.826 1.250.536 1.245.009

Aragón 402.138 383.622 362.580 407.025 402.459

Castilla-La Mancha 615.306 580.089 547.959 616.292 609.038

Canarias 23.078 21.591 20.836 21.747 21.736

Extremadura 307.066 293.070 277.471 309.762 307.082

Illes Balears 349.471 329.711 313.964 343.926 343.644

Madrid 1.274.649 1.240.035 1.178.520 1.299.234 1.294.372

Castilla y León 832.571 787.399 741.720 841.719 828.459

Total CC.AA. 10.524.594 10.042.125 9.518.644 10.585.722 10.508.365

Minoraciones anuales 0 -483.140 -174.580 -1.251.640 -239.540

Neto 10.524.594 9.558.985 9.344.064 9.334.082 10.268.825

Sin acumular 58,00% 55,20% 56,90% 51,10% 56,70%

Minoraciones acumuladas 0 -483.140 -637.959 -2.008.192 -2.260.828

Efectivamente cedido 10.524.594 9.558.985 8.880.686 8.577.530 8.247.537

Acumulado 58,00% 55,20% 54,10% 47,00% 45,50%

En definitiva, a través del mecanismo de ajuste del Fondo de Suficiencia Global, que

permite reducir las Transferencias del Estado, éste ha conseguido recuperar, en tan sólo 3 años

(2010 a 2012), el coste que le supuso la reforma del sistema de financiación en lo que al

reforzamiento del Estado de Bienestar se refiere, y más del 80% del coste total de la misma,

incluyendo los Fondos de Convergencia.

En el mismo tiempo, las Comunidades Autónomas se han visto obligadas a reducir

el gasto asociado a este tipo de políticas, por consiguiente, el objetivo previsto en la Ley

22/2009, de 18 de diciembre no puede darse por cumplido.

III.3 Incremento de la equidad y la suficiencia en la financiación del conjunto de

competencia autonómicas

A) Evolución del Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales

El objetivo que se pretende al analizar la evolución de este Fondo no es valorar si las

variables escogidas para proceder a su reparto, así como las ponderaciones otorgadas a cada una

de ellas representan realmente el coste que representa para cada Comunidad Autónoma la

prestación de los denominados “Servicios Públicos Fundamentales”. En este sentido, la

Comunidad Autónoma de Extremadura considera que aunque las posiciones defendidas por

cada Comunidad son claramente divergentes, todas y cada unas de las argumentaciones

esgrimidas contienen elementos razonables que dificultan una evaluación unidireccional.

De acuerdo con el razonamiento anterior, lo que se pretende es concluir sobre si, a la

vista del comportamiento observado en el Fondo de Garantía, se han cumplido los objetivos que

se le atribuyeron en el momento de la aprobación del modelo.

Según se desprende de la Exposición de Motivos de la Ley 22/2009, el Fondo de

Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales refuerza la equidad del sistema, garantizando

que, en cumplimiento del artículo 158.1 de la Constitución y del decimoquinto de la Ley

Orgánica 8/1980, de Financiación de las Comunidades Autónomas, todas y cada una de ellas

reciban los mismos recursos por habitante, en términos de población ajustada o unidad de

necesidad, no sólo el primer año de aplicación, sino también en el futuro. En definitiva, se

trataba de mejorar, entre otras cosas, la dinámica del sistema con el objetivo de favorecer su

estabilidad. Para ello, se introdujeron mecanismos efectivos y explícitos de ajuste de los

recursos a las necesidades de los ciudadanos mediante la actualización anual de las variables

que determinan la necesidad de financiación a efectos de calcular la participación en el Fondo

de Garantía de cada Comunidad Autónoma.

No debe perderse de vista que la crisis económica y financiera que está atravesando

España, no sólo ha condicionado su evolución en los últimos años. Sin duda, el escenario futuro

que se plantea presenta cambios profundos que afectan a ciertos comportamientos asentados en

la etapa de mayor bonanza económica y que fueron determinantes en la reforma del modelo de

financiación vigente hasta 2009, quepa preguntarse si han dejado de tener validez en los

momentos actuales.

Precisamente, este es el razonamiento que cabe aplicar al Fondo de Garantía de los

Servicios Públicos Fundamentales, cuya finalidad, patente en la Exposición de Motivos de la

Ley, no parece verse reflejada en las cifras en los cuadros de liquidación del modelo.

Por una parte, si bien es cierto que en el periodo 2009-2011 los Recursos Tributarios

han aumentado, no lo es menos que dicho aumento va ligado a incrementos en los tipos

impositivos de los impuestos indirectos, fundamentalmente IVA, que han ajustado directamente

el valor del FSG. En definitiva, la mayor contribución de las Comunidades Autónomas a dicho

Fondo se ha financiado a base de reducir el valor de las Transferencias del Estado, y ello a

pesar de que son sus ciudadanos los que han soportado el mayor pago de impuestos. Sin

embargo, siendo este aspecto importante, lo que merece la pena resaltar en este apartado es que

la variable que habría de ser determinante en la evolución del Fondo de Garantía de los

Servicios Públicos Fundamentales, esto es, la población, ya sea en sentido estricto, ya sea

referida a subgrupos tales como la población protegida, la población mayor de 65 años o la

población entre 0 y 16 años, no se ha comportado como se previó en el momento de la reforma

del Sistema de Financiación.

Efectivamente, si se compara el crecimiento medio de la población en el periodo de

vigencia del modelo anterior al actual, esto es 1999-2009, cuya cifra supera los 600.000

habitantes anuales, con el registrado en el periodo 2009-2011, cuya cifra no alcanza los 150.000

habitantes anuales, resulta fácil concluir que las Comunidades Autónomas tradicionalmente

receptoras de población no ha alcanzado sus objetivos en lo que a participación en el Fondo se

refiere. Dado el mecanismo de funcionamiento del Fondo de Garantía de los Servicios Públicos

Fundamentales, puede demostrarse que, ante situaciones de estancamiento o crecimiento de los

Recursos Tributarios, las Comunidades Autónomas con mayores crecimientos poblacionales

experimentan menores pérdidas o mayores ganancias que aquellas cuya población se estanca o

disminuye. En el Anexo I se desarrolla un supuesto teórico que avala la afirmación anterior.

Pues bien, aceptado lo anterior, cabe preguntarse si ha dejado de tener validez el Fondo

de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales o si, por el contrario, han cambiado las

circunstancias de las Comunidades Autónomas que, previsiblemente, podían verse más

beneficiadas por el mismo.

La opinión que la Comunidad Autónoma de Extremadura mantiene en relación con

ambas cuestiones se resume en los siguientes puntos:

� El Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales se ha comportado de

forma diferente a lo previsto en el momento en que se demandó su incorporación

como parte fundamental del modelo de financiación de las Comunidades Autónomas.

Ahora bien, la razón de dicho comportamiento tiene su origen, exclusivamente, en

los menores incrementos de población registrados como consecuencia de la

profunda crisis económica que padece España desde 2007.

� Tan sólo las reformas de los tipos impositivos de IVA y otros Impuestos Especiales

han moderado la caída generalizada del Fondo de Garantía. En situación de crisis

económica, es decir, de caída de los ingresos tributarios, la reducción de la

participación de cada Comunidad Autónoma se acentúa cuanto menor es su saldo

migratorio, es decir, cuanto menos incrementa su población.

� De acuerdo con las estimaciones recientes del INE sobre proyecciones de población

hasta 2023, por Comunidades Autónomas, la población va a experimentar una caída

media del 5,6%. Su distribución por es la que figura en el siguiente cuadro:

CUADRO 15.

DISTRIBUCIÓN POBLACIÓN 2013

CUADRO 16.

DISTRIBUCIÓN POBLACIÓN 2023

Población 0-16 17-64 >65 Total

2013

Total 100% 100% 100% 100%

Andalucía 18,22% 18,11% 15,80% 17,97%

Aragón 2,84% 2,80% 3,29% 2,87%

Asturias 2,19% 2,26% 2,97% 2,29%

Balears, Illes 2,38% 2,48% 1,96% 2,38%

Canarias 4,50% 4,77% 3,63% 4,51%

Cantabria 1,24% 1,27% 1,38% 1,26%

Castilla y León 5,24% 5,20% 7,09% 5,39%

Castilla - La Mancha 4,51% 4,44% 4,49% 4,49%

Cataluña 16,08% 15,86% 15,80% 15,98%

Comunitat Valenciana 10,69% 10,67% 10,65% 10,68%

Extremadura 2,35% 2,32% 2,58% 2,36%

Galicia 5,73% 5,75% 7,72% 5,91%

Madrid 13,78% 13,99% 12,34% 13,72%

Murcia 3,20% 3,14% 2,57% 3,13%

Navarra 1,37% 1,34% 1,41% 1,37%

País Vasco 4,60% 4,57% 5,36% 4,66%

Rioja, La 0,68% 0,67% 0,74% 0,68%

Ceuta 0,19% 0,18% 0,11% 0,18%

Melilla 0,19% 0,18% 0,10% 0,18%

Población 0-16 17-64 >65 Total

2023

Total 100% 100% 100% 100%

Andalucía 19,15% 19,45% 16,34% 18,93%

Aragón 2,85% 2,80% 3,08% 2,86%

Asturias 2,19% 2,20% 2,86% 2,27%

Balears, Illes 2,50% 2,64% 2,09% 2,50%

Canarias 4,68% 5,19% 4,10% 4,78%

Cantabria 1,26% 1,27% 1,42% 1,28%

Castilla y León 5,14% 5,05% 6,55% 5,27%

Castilla - La Mancha 4,53% 4,54% 4,21% 4,50%

Cataluña 15,26% 14,72% 15,62% 15,13%

Comunitat Valenciana 10,30% 10,25% 10,70% 10,33%

Extremadura 2,41% 2,46% 2,41% 2,43%

Galicia 5,77% 5,76% 7,25% 5,93%

Madrid 13,69% 13,69% 12,99% 13,61%

Murcia 3,22% 3,20% 2,64% 3,15%

Navarra 1,38% 1,34% 1,42% 1,37%

País Vasco 4,53% 4,35% 5,37% 4,57%

Rioja, La 0,66% 0,64% 0,72% 0,66%

Ceuta 0,22% 0,22% 0,12% 0,21%

Melilla 0,23% 0,21% 0,11% 0,21%

CUADRO 17.

VARIACIÓN POBLACIÓN 2013/2023

� Si se atiende a la propia denominación del Fondo – de Garantía de los Servicios

Públicos Fundamentales -, no parece justificado que la participación en el

mismo dependa en gran medida variables – poblacionales - cuya inestabilidad

parece evidente a la vista de las previsiones oficiales.

� A pesar de que dichas previsiones sitúan a Extremadura entre las Comunidades

Autónomas menos perjudicadas por la evolución dinámica del Fondo de

Garantía (la caída estimada de su población es sensiblemente inferior a la

media), parece evidente que los objetivos que presidieron su incorporación al

modelo no se han cumplido estrictamente.

En conclusión, a la vista de los resultados que se deducen de las liquidaciones

conocidas, la evolución del Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales se

ha visto significativamente condicionada por la situación de crisis económica, cuyos signos

Población Total 0-16 17-64 >65

2023/13

Total -5,6% -6,3% -10,8% 17,6%

Andalucía -0,6% -1,5% -4,2% 21,6%

Aragón -5,7% -5,7% -10,7% 10,2%

Asturias -6,3% -6,2% -13,4% 13,2%

Balears, Illes -0,7% -1,5% -4,9% 25,5%

Canarias 0,0% -2,3% -2,8% 32,8%

Cantabria -4,1% -4,6% -10,8% 20,9%

Castilla y León -7,8% -8,1% -13,2% 8,8%

Castilla - La Mancha -5,3% -5,9% -8,6% 10,2%

Cataluña -10,6% -11,0% -17,2% 16,3%

Comunitat Valenciana -8,7% -9,7% -14,3% 18,1%

Extremadura -2,8% -3,6% -5,2% 10,0%

Galicia -5,3% -5,6% -10,6% 10,4%

Madrid -6,4% -6,9% -12,7% 23,8%

Murcia -4,9% -5,7% -9,1% 20,8%

Navarra -5,1% -5,8% -10,6% 18,5%

País Vasco -7,4% -7,7% -15,0% 17,9%

Rioja, La -8,3% -8,6% -14,7% 15,3%

Ceuta 9,5% 9,0% 8,1% 24,0%

Melilla 10,6% 11,4% 5,9% 31,8%

más evidentes se muestran, precisamente, en los años de vigencia del modelo actual.

Concretamente, el menor crecimiento poblacional observado desde 2009, unido al

mantenimiento de las cifras de recaudación conseguidas a través de los sucesivos

incrementos en los tipos impositivos, fundamentalmente de IVA, han conferido una

estabilidad al Fondo de Garantía que no era la pretendida por las Comunidades

Autónomas con mayor actividad económica y principales receptoras de los saldos

migratorios positivos registrados entre 1999 y 2009. No obstante, si se toman en

consideración las estimaciones oficiales sobre la evolución de la población en los próximos

años, cabe esperar que la mencionada estabilidad se vea alterada, especialmente para el

grupo de Comunidades Autónomas teóricamente más beneficiadas con su diseño actual. Por

consiguiente, parece evidente que es necesario reconsiderar si las variables poblacionales

han de jugar de forma tan decisiva en su funcionamiento.

B) Revisión de valoraciones de traspasos anteriores

El artículo 21 de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, regula las causas de revisión del

Fondo de Suficiencia Global, considerando entre ellas las revisiones de valoraciones de

traspasos anteriores. Éstas deben ser acordadas por la respectiva Comisión Mixta y aprobadas

por Real Decreto.

Aunque las revisiones de valor a que se refiere el precepto anterior sólo pueden afectar

a competencias no homogéneas, cuya financiación se negocia de forma bilateral, la norma

actual confieren cierta opacidad al citado proceso. De hecho, podría ocurrir que, ante

competencias de naturaleza similar, la financiación de aquellas que se encuentran transferidas a

la totalidad de las Comunidades Autónomas de Régimen Común se cuantificaran conforme a

unas variables de necesidad que en nada coincidieran con las que se tomaran en consideración

para actualizar el valor de aquellas otras ejercidas de manera singular por alguna/s Comunidades

Autónomas.

Por consiguiente, en aras de una mayor transparencia, debería evitarse la

negociación bilateral de las revisiones del valor de las competencias no homogéneas,

siempre que no existan reglas claras que concreten las causas que pueden determinar

dichas actualizaciones, así como la metodología de cálculo de las mismas.

III.4 Mejora de la dinámica y la estabilidad del sistema y de su capacidad de

ajuste a las necesidades de los ciudadanos.

A) Recaudación real y recaudación normativa

La revisión del concepto de recaudación normativa en los tributos cedidos, que se prevé

en el artículo 3 de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, permitió aproximar, en el momento de la

aprobación del modelo de financiación actual, las diferencias existentes entre ésta y la

recaudación real. En este sentido, cabe recordar que en los años previos al inicio de la crisis

económica, la desviación entre ambas se había ido acentuando, a favor de la recaudación real,

evidenciándose en todas, pero fundamentalmente en ciertas Comunidades Autónomas, una

sobrefinanciación no reconocida por el modelo de financiación anterior.

Sin embargo, como consecuencia de la brusca caída experimentada por los ingresos

fiscales, la actualización del criterio normativo, lejos de resolver el problema descrito en el

párrafo anterior, ha provocado otro de sentido inverso que se manifiesta en 2010 y se agrava en

2011. De hecho, en este último ejercicio, la recaudación teórica del conjunto de Comunidades

Autónomas, supera ampliamente la recaudación real.

CUADRO 18.

EVOLUCIÓN RECAUDACIÓN REAL Y NORMATIVA TRIBUTOS CEDIDOS

Cabría pensar que las variaciones negativas se deben a la capacidad normativa, ejercida

a la baja por las Comunidades Autónomas en las que se ponen de manifiesto. Sin embargo,

parece evidente que en los años de vigencia del modelo aprobado en 2009, no ha sido ésta la

norma de comportamiento habitual de las Comunidades, sino, más bien, la contraria.

Sin embargo, la cuestión es relevante ya que las diferencias expresadas en los cuadros

anteriores tienen repercusión en la aportación que cada Comunidad Autónoma realiza al Fondo

de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales. Así, según lo dispuesto en el artículo 9 de

la Ley 22/2009, el citado Fondo se dota con el 75% de los recursos tributarios, en términos

normativos, por consiguiente, en aquellas Comunidades donde esta recaudación teórica se

encuentra por encima de la recaudación real, se evidencia un exceso de aportación que resta

validez al sistema.

Miles €

T.Cedidos n TC Reales T.Cedidos n TC Reales T.Cedidos n TC Reales

Cataluña 1.931.236 2.914.988 2.500.604 2.637.023 2.433.831 2.109.934

Galicia 469.063 674.594 622.695 637.923 604.755 593.315

Andalucía 1.587.249 2.061.454 2.019.104 2.028.236 1.959.231 1.894.968

Asturias 222.955 292.562 302.720 336.097 292.950 290.459

Cantabria 204.579 257.610 254.116 205.952 249.036 175.311

La Rioja 76.938 99.603 98.487 96.426 96.235 96.604

Murcia 304.907 412.935 372.061 362.283 363.958 301.618

C. Valenciana 1.357.743 1.505.461 1.765.981 1.379.784 1.710.402 1.167.605

Aragón 377.870 480.417 499.585 449.756 482.333 385.082

Castilla-La Mancha 412.313 620.668 519.582 567.852 505.119 465.104

Canarias 385.376 396.958 474.019 388.530 459.750 333.994

Extremadura 163.831 225.321 215.267 216.209 208.850 209.4 94

Illes Balears 318.523 418.299 399.614 418.930 388.219 366.571

Madrid 1.759.302 2.470.387 2.194.002 2.371.412 2.147.574 1.893.518

Castilla y León 499.794 667.046 661.474 643.102 640.492 544.297

Total CCAA 10.071.679 13.498.303 12.899.311 12.739.514 1 2.542.737 10.827.874

2009 2010 2011

En conclusión, parece evidente la necesidad de aproximar las recaudaciones reales

y normativas de los tributos cedidos, de manera que las posibles diferencias entre ambas

reflejen única y exclusivamente el impacto de la capacidad normativa que cada

Comunidad Autónoma ejerce.

B) Fondo de Cooperación

Los Fondos de Convergencia autonómica se crearon con el objetivo de aproximar las

Comunidades Autónomas de régimen común en términos de financiación por habitante ajustado

y favorecer la igualdad, así como para contribuir al equilibrio económico territorial de las

mismas. De este modo, se creó el Fondo de Competitividad, que atiende al primero de los

propósitos indicados, y el Fondo de Cooperación, que intenta dar respuesta a la necesidad de

impulsar el equilibrio económico territorial de las Comunidades Autónomas que cumplan un

conjunto de requisitos.

En cuanto al Fondo de Competitividad, cabría entrar a valorar la oportunidad del

objetivo que pretende conseguir. Si se tienen en cuenta los argumentos expuestos en el apartado

II, resulta fácil concluir que este Fondo tiene sentido siempre que el fin pretendido sea

aproximar las Comunidades Autónomas de acuerdo con un indicador de referencia previamente

definido en el que se encuentren representadas y debidamente ponderadas todas y cada una de

las variables que determinan el nivel de financiación de cada Comunidad Autónoma. Dicho de

otro modo, resulta incongruente aceptar que la financiación de cada Comunidad Autónoma es el

resultado de considerar factores, en muchos casos distintos a los considerados en la población

ajustada, tal como se define en el modelo actual y, al mismo tiempo, diseñar un Fondo cuya

finalidad sea eliminar el impacto de dichos factores, tendiendo a la aproximación en términos de

financiación por población ajustada, exclusivamente.

No obstante, se considera más relevante analizar el comportamiento del Fondo de

Cooperación a fin de comprobar si su evolución responde al objetivo que determinó su

incorporación al modelo de financiación vigente. Tomando como referencia los ejercicios

liquidados, esto es 2009-2011, puede comprobarse la alta variabilidad que presentan los

recursos percibidos por la totalidad de las Comunidades Autónomas que tienen derecho al

mismo. Concretamente, en el caso de Extremadura, la variación interanual pasa de un aumento

del 60,45%, registrado en 2010, a una disminución del 60,08% en 2011.

CUADRO 19.

EVOLUCIÓN DEL FONDO DE COOPERACIÓN. EJERCICIOS 2009 A 2011

Miles €

Comunidad Autónoma 2009 2010 2011 2010/2009 2011/2010

Cataluña 0,00 0,00 0,00Galicia 242.788,07 380.005,91 337.400,58 56,52% -11,21%Andalucía 308.562,00 499.887,25 463.396,30 62,01% -7,30%Principado Asturias 90.926,32 144.694,60 128.951,90 59,13% -10,88%Cantabria 16.195,79 0,00 25.246,44 -100,00%La Rioja 0,00 12.320,63 34.989,43 183,99%Región de Murcia 50.372,28 80.043,08 74.725,77 58,90% -6,64%C.Valenciana 0,00 0,00 0,00Aragón 32.645,72 51.218,51 145.805,17 56,89% 184,67%Castilla - La Mancha 76.320,53 119.237,39 111.552,66 56,23% -6,44%Canarias 69.199,92 115.353,70 105.187,06 66,70% -8,81%Extremadura 102.503,83 164.470,72 65.659,31 60,45% -60,08%Illes Balears 0,00 0,00 0,00Madrid 0,00 0,00 0,00Castilla y León 210.485,55 337.867,99 299.205,45 60,52% -11,44%

1.200.000,01 1.905.099,78 1.792.120,07 58,76% -5,93%

Dichas variaciones, aparte de conferirle una enorme inestabilidad al sistema, ponen en

duda la validez del Fondo de Cooperación por cuanto no se acomoda a su objetivo último, que

es contribuir a la convergencia económica de las regiones menos desarrolladas.

Si se analizan las variables que determinan la participación de cada Comunidad

Autónoma en la dotación del Fondo (bajo PIB per cápita, escasas densidad de población, escaso

crecimiento poblacional), puede concluirse fácilmente sobre el carácter puramente estructural de

las mismas. Por consiguiente, no es factible aceptar que la evolución del Fondo que, dentro

del modelo de financiación regulado en la Ley 22/2009, trata de impulsar la convergencia

con la media nacional de las Comunidades Autónomas que presentan los indicadores

referidos, se encuentre sujeto a aumentos o disminuciones interanuales que hacen

imposible cualquier planificación que se pretenda en relación con su aplicación.

C) Ingresos Tributarios del Estado (ITE)

El artículo 20 de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, define el ITE como la recaudación

estatal en el ejercicio, excluidos los recursos tributarios cedidos a las Comunidades Autónomas,

por IRPF, IVA y los Impuestos Especiales de Fabricación sobre la Cerveza, sobre el Vino y

Bebidas Fermentadas, sobre Productos Intermedios, sobre Alcohol y Bebidas Derivadas, sobre

Hidrocarburos y sobre las Labores del Tabaco.

Dicha recaudación es determinante en la evaluación del comportamiento dinámico del

sistema de financiación ya que su variación respecto del año base sirve de indicador de

referencia para cuantificar las aportaciones del Estado al Fondo de Garantía de los Servicios

Públicos Fundamentales, al Fondo de Suficiencia Global y a los Fondos de Convergencia.

Además, si se tiene en cuenta que el funcionamiento del modelo se fundamenta en un sistema de

entregas a cuenta en el año n, que se liquida en el año n+2, una adecuada estimación del referido

indicador es esencial para no volver a incurrir en situaciones como las acontecidas en los

ejercicios 2008 y 2009, en los que las liquidaciones negativas generadas están afectando a los

presupuestos futuros de las Comunidades Autónomas de manera considerable.

La evolución observada del ITE en los ejercicios 2009 a 2011 pone de manifiesto un

comportamiento inestable que se traslada indefectiblemente a los Presupuestos anuales de las

Comunidades Autónomas.

CUADRO 20.

EVOLUCIÓN DEL ITE PROVISIONAL Y DEFINITIVO

En conclusión, dado el peso que el modelo de financiación autonómica, y

concretamente el sistema de entregas a cuenta, tiene en los Presupuestos Autonómicos, se

considera necesario dotar al mismo de la máxima estabilidad. La definición actual del

ITE, basado en un criterio de caja, así como las diferencias puestas de manifiesto entre las

estimaciones que se realizan del mismo y sus valores finales, no contribuyen a alcanzar

dicha estabilidad, hecho que dificulta en gran medida el proceso de ajuste estructural en el

que están inmersas la totalidad de las Administraciones Autonómicas.

IV. EVALUACIÓN DE OTROS ELEMENTOS RELACIONADOS CON EL SISTEMA

DE FINANCIACIÓN, NO REGULADOS EN LA LEY 22/2009, DE 18 DE

DICIEMBRE

IV.1 Régimen de financiación de las Comunidades Forales

La comparación, en términos de resultados, de los modelos de financiación

correspondientes a las Comunidades Autónomas de Régimen Común y Forales presenta

dificultades relacionadas, fundamentalmente, con la ausencia de información homogénea que la

haga posible.

Ejercicio ITE provisional ITE definitivo

2010 -8,40% 58,70%

2011 7,20% -5,90%

2012 -8,20% -4,10%

2013 25,50% 18,60%

No obstante, si se considera el último ejercicio liquidado, esto es 2011, una vez

efectuados determinados ajustes, los recursos que pueden considerarse comparables de las

Comunidades Autónomas de Régimen Común y Forales, son los siguientes:

CUADRO 21.

TERRITORIOS FORALES. FINANCIACIÓN 2011

CUADRO 22.

RECURSOS HOMOGÉNEOS

COMUNIDADES AUTÓNOMAS RÉGIMEN COMUN Y TERRITORIOS FORALES. EJERCICIO

2011

Miles €

2011 Rec.TributariosRec.no

tributariosF.Convergencia Total Pob.2011 (hab.)

Cataluña 17.003.058 661.842 835.778 18.500.678 7.539.618Galicia 4.883.431 1.942.016 337.401 7.162.848 2.795.422Andalucía 12.912.219 5.016.407 463.396 18.392.022 8.424.102Asturias 2.223.756 425.930 128.952 2.778.638 1.081.487Cantabria 1.229.949 424.328 25.246 1.679.523 593.121La Rioja 635.291 239.978 34.989 910.258 322.955Murcia 2.295.001 560.247 142.384 2.997.632 1.470.069C. Valenciana 8.634.689 644.370 1.062.570 10.341.629 5.117.190Aragón 2.876.821 444.531 145.805 3.467.157 1.346.293Castilla-La Mancha 3.419.598 1.299.855 111.553 4.831.006 2.115.334Canarias 1.586.444 2.551.623 166.460 4.304.527 2.126.769Extremadura 1.619.595 1.154.580 65.659 2.839.834 1.109.367Illes Balears 2.580.625 -576.955 558.130 2.561.800 1.113.114Madrid 16.274.796 -2.553.380 406.608 14.128.024 6.489.680Castilla y León 4.853.094 1.347.357 299.205 6.499.656 2.558.463Total CC.AA.RC 83.028.367 13.582.729 4.784.136 101.395.232 44.202.984País Vasco 7.290.488 7.290.488 2.184.606Navarra 2.454.144 2.454.144 642.051Total CC.AA. 92.772.999 111.139.864 47.029.641

Miles €

2011 Recaudación Cupo interno Cupo al Estado Tr a Aytos Rec tributarios

Álava 1.830.955 1.328.209

Guipuzcoa 3.596.742 2.612.091

Vizcaya 6.053.216 3.975.128

Total 11.480.913 7.915.428 624.940 7.290.488

Navarra 3.132.967 473.782 205.041 2.454.144

CUADRO 23.

FINANCIACIÓN PER CÁPITA

COMUNIDADES AUTÓNOMAS RÉGIMEN COMUN Y TERRITORIOS FORALES. EJERCICIO 2011

2011 Euros/hab índice

Cataluña 2.454 107

Galicia 2.562 112

Andalucía 2.183 95

Asturias 2.569 112

Cantabria 2.832 123

La Rioja 2.819 123

Murcia 2.039 89

C. Valenciana 2.021 88

Aragón 2.575 112

Castilla-La Mancha 2.284 100

Canarias 2.024 88

Extremadura 2.560 112

Illes Balears 2.301 100

Madrid 2.177 95

Castilla y León 2.540 111

Total CC.AA.RC 2.294 100

País Vasco 3.337 145

Navarra 3.822 167

Total CC.AA. 2.363 103

NOTA: Recursos no homogéneos CA régimen común

Como puede observarse, la financiación resultante en términos per cápita es

significativamente mayor en las Comunidades Autónomas de Régimen Foral que en las

restantes. Aunque el indicador utilizado puede no ser representativo a efectos de extraer

conclusiones, de la misma forma que tampoco lo es cuando trata de compararse a las

Comunidades Autónomas de Régimen Común entre sí, lo cierto es que las diferencias de

funcionamiento que presentan uno y otro sistema hacen inviable cualquier alternativa que

pudiera plantearse.

En cualquier caso, a la vista del cuadro anterior, cabe plantear la necesidad de que los

Territorios Forales formen parte del sistema de financiación autonómica que resulte

aplicable a las Comunidades Autónomas de Régimen Común, participando en la

financiación de las Transferencias que realiza el Estado al Fondo de Suficiencia, al Fondo

de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales y, en su caso, a los Fondos de

Convergencia, como competencias no asumidas, en función de los índices de imputación.

Además, dichas aportaciones no deben menoscabar las aportaciones de la

Administración Central sino que deben añadirse a las mismas. De este modo, los

mecanismos de nivelación horizontal se verían reforzados y las diferencias de financiación en

términos per cápita puestas de manifiesto se suavizarían.

IV.2 Fondos de Compensación Interterritorial

El artículo 16 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las

Comunidades Autónomas regula la obligación de dotar anualmente, con cargo a los

Presupuestos Generales del Estado, un Fondo de Compensación Interterritorial, cuya finalidad

es dar cumplimiento a lo previsto en la Constitución en relación con el principio de solidaridad

interterritorial. Además de dicho Fondo, el mencionado precepto prevé igualmente la dotación

de un Fondo Complementario íntimamente ligado al anterior.

El Fondo de Compensación Interterritorial y el Fondo Complementario se encuentran

regulados en la Ley 22/2001, de 27 de diciembre, y en su artículo 3 se define la base de cálculo

para la determinación de su importe anual, que es el conjunto de los gastos del ejercicio

incluidos en los Presupuestos del Estado y de sus Organismos autónomos, correspondientes a

inversiones reales nuevas de carácter civil.

Si se analiza la evolución de estos Fondos en los últimos años, puede comprobarse que,

tal como aparecen configurados, los Fondos de Compensación Interterritorial actualmente no

responden a la finalidad con que se crearon, que no es otra que corregir los desequilibrios

económicos interterritoriales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 138.1 de la

Constitución.

Tal como se ha argumentado al analizar la evolución del Fondo de Cooperación, resulta

evidente que los recursos que se destinen a solventar diferencias territoriales de carácter

estructural no pueden presentar la variabilidad que se desprende de la información contenida en

los cuadros siguientes.

CUADRO 24.

EVOLUCIÓN FONDOS COMPENSACIÓN INTERTERRITORIAL

Miles €

Comunidad Autónoma

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Cataluña 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00Galicia 195.856,88 203.298,90 197.220,95 169.606,89 99.565,10 76.992,38 61.159,11 44.549,94Andalucía 457.584,22 481.618,05 478.131,18 436.918,16 275.019,50 236.869,94 204.591,87 159.350,27Principado Asturias 53.905,11 56.564,87 56.006,11 43.964,55 24.838,43 20.297,33 16.221,80 13.065,23

Cantabria 9.735,57 10.630,61 10.769,38 7.989,17 4.227,81 5.264,22 4.419,06 3.903,97

La Rioja 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

Región de Murcia 54.745,85 61.135,90 61.817,31 59.520,50 38.873,27 33.189,42 28.715,53 20.885,81

C.Valenciana 95.905,78 116.884,02 134.044,13 130.071,37 87.417,67 82.583,98 72.833,67 53.867,20Aragón 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00Castilla - La Mancha 103.484,67 114.341,62 113.958,17 107.660,66 69.200,31 54.671,86 46.202,30 37.715,89Canarias 73.278,79 90.564,38 101.082,90 102.555,81 75.670,37 78.609,63 69.222,64 44.689,07Extremadura 92.091,96 97.203,57 95.911,47 82.148,44 48.944,54 41.026,81 34.427,43 26.897,77Illes Balears 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00Madrid 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00Castilla y León 81.881,19 85.058,06 83.902,54 66.387,33 38.760,02 31.794,81 25.037,63 20.885,81

1.218.470,02 1.317.299,98 1.332.844,14 1.206.822,88 762.517,02 661.300,38 562.831,04 425.810,96

CUADRO 25.

VARIACIÓN INTERANUAL FONDOS COMPENSACIÓN INTERTERRITORIAL

Comunidad Autónoma

2008/2007 2009/2008 2010/2009 2011/2010 2012/2011 2013/2012 2014/2013 2014/2007

CataluñaGalicia 6,71% 3,80% -2,99% -14,00% -41,30% -22,67% -20,56% -77,25%Andalucía 1,84% 5,25% -0,72% -8,62% -37,05% -13,87% -13,63% -65,18%Principado Asturias 4,62% 4,93% -0,99% -21,50% -43,50% -18,28% -20,08% -75,76%

Cantabria 1,13% 9,19% 1,31% -25,82% -47,08% 24,51% -16,05% -59,90%

La Rioja

Región de Murcia 15,85% 11,67% 1,11% -3,72% -34,69% -14,62% -13,48% -61,85%

C.Valenciana 16,38% 21,87% 14,68% -2,96% -32,79% -5,53% -11,81% -43,83%AragónCastilla - La Mancha 11,56% 10,49% -0,34% -5,53% -35,72% -20,99% -15,49% -63,55%Canarias 17,38% 23,59% 11,61% 1,46% -26,22% 3,88% -11,94% -39,02%Extremadura 4,90% 5,55% -1,33% -14,35% -40,42% -16,18% -16,09% -70,79%Illes BalearsMadridCastilla y León 8,74% 3,88% -1,36% -20,88% -41,62% -17,97% -21,25% -74,49%

6,70% 8,11% 1,18% -9,46% -36,82% -13,27% -14,89% -65,05%

Del mismo modo, también carece de sentido que, aun aceptando una caída muy

significativa de los gastos de capital del Estado como consecuencia del proceso de

consolidación fiscal de los últimos ejercicios, la reducción observada de los Fondos de

Compensación Interterritorial sea mayor.

CUADRO 26.

COMPARACIÓN DE LA EVOLUCIÓN DEL FONDO COMPENSACIÓN INTERTERRITORIAL Y LOS

GASTOS DE CAPITAL DEL ESTADO

2009 2010 2011 2.012 2013 2014 2014/09

FCI 1.333 1.207 763 661 563 426 -68,04%

FCI Extremadura 96 82 49 41 34 27 -72,00%

%Extremadura 7,20% 6,79% 6,42% 6,20% 6,04% 6,34%

Gastos de capital 24.757 27.397 18.199 12.801 13.517 14.714 -40,60%

Políticas de gasto 350.213 350.696 315.992 311.777 345.446 354.626 1,30%

%FCI 0,38% 0,34% 0,24% 0,21% 0,16% 0,12%%Gastos de capital 7,07% 7,81% 5,76% 4,11% 3,91% 4,15%

En conclusión, dado que los Fondos de Compensación Interterritorial completan

los recursos financieros que se integran en los Presupuestos Generales de las Comunidades

Autónomas con el fin de contribuir a mejorar su desarrollo económico, se considera

esencial poner de manifiesto que los mismos deben someterse a una profunda revisión que

permita desvincular su dotación de la inversión del Estado, en beneficio de magnitudes

más representativas de los desequilibrios que pretende corregir, tales como el PIB, con un

reparto regional más estable a lo largo del tiempo.

V. CONCLUSIONES

1. No existe un indicador correctamente definido que sintetice la información de todas las

variables que intervienen en la cuantificación final de las necesidades de gasto de cada

Comunidad Autónoma y que, por consiguiente, represente, de modo razonable, la posición

final de cada una de ellas respecto de la media y, por ende, respecto de las demás.

2. La “población ajustada”, entendida como unidad de necesidad que permite distribuir el

Fondo de Garantía de los Servicios Público Fundamentales, no es válida como divisor del

ratio que, hasta el momento, se utiliza como indicador de referencia [Recursos totales

(homog.) / poblac. Ajustada] por cuanto sólo representa una parte de los recursos que el

Sistema de Financiación aporta a cada una de las Comunidades Autónomas.

3. La consideración de esta “población ajustada” en la evaluación de los resultados del modelo

vigente conlleva errores en las conclusiones obtenidas debido a que las Comunidades

Autónomas con menor población y, consecuentemente, con menor participación en el

Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales aparecen como claras

beneficiadas por el modelo, presentando un nivel de sobrefinanciación respecto de la media

que no se encuentra técnicamente justificado.

4. La definición de un indicador de resultados específico se considera clave para evaluar de

forma objetiva los resultados de cualquier modelo de financiación.

5. El modelo de financiación autonómica aprobado en 2009 ha agravado la situación de

desequilibrio vertical ya existente con anterioridad ente los ingresos y gastos no financieros

que generan y gestionan, respectivamente, cada uno de los niveles de Administraciones

Públicas.

6. Mientras el Estado, a través del incremento de los tipos impositivos de IVA e Impuestos

Especiales, ha visto compensado el coste que le supuso la reforma del sistema de

financiación, como consecuencia de los recursos adicionales que aportó con la finalidad de

reforzar el Estado del Bienestar, las Comunidades Autónomas no han podido participar

directamente de los incrementos de recaudación que las modificaciones citadas han

generado, y se han visto obligadas a reducir el gasto asociado a este tipo de políticas.

7. La evolución del Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales se ha visto

significativamente condicionada por la situación de crisis económica, cuyos signos más

evidentes se muestran, precisamente, en los años de vigencia del modelo actual.

Concretamente, el menor crecimiento poblacional observado desde 2009, unido al

mantenimiento de las cifras de recaudación conseguidas a través de los sucesivos

incrementos en los tipos impositivos, fundamentalmente de IVA, han conferido una

estabilidad al Fondo de Garantía que no era la pretendida por las Comunidades Autónomas

con mayor actividad económica y principales receptoras de los saldos migratorios positivos

registrados entre 1999 y 2009. No obstante, si se toman en consideración las estimaciones

oficiales sobre la evolución de la población en los próximos años, cabe esperar que la

mencionada estabilidad se vea alterada, especialmente para el grupo de Comunidades

Autónomas teóricamente más beneficiadas con su diseño actual.

8. Las revisiones de las competencias no homogéneas, cuya importe se negocia de forma

bilateral, confieren cierta opacidad al citado proceso. De hecho, podría ocurrir que, ante

competencias de naturaleza similar, la financiación de aquéllas que se encuentran

transferidas a la totalidad de las Comunidades Autónomas de Régimen Común se

cuantificaran conforme a unas variables de necesidad que en nada coincidieran con las que

se toman en consideración para actualizar el valor de aquellas otras ejercidas de manera

singular por alguna/s Comunidades Autónomas.

9. Como consecuencia de la brusca caída experimentada por los ingresos fiscales, la

actualización del valor de la recaudación normativa prevista en la Ley 22/2009, de 18 de

diciembre, lejos de resolver el problema observado durante periodo de vigencia del modelo

aprobado en 2001, en el que la recaudación real superaba ampliamente la recaudación

normativa, ha provocado otro de sentido inverso que se manifiesta en 2010 y se agrava en

2011. De hecho, en este último ejercicio, la recaudación teórica del conjunto de

Comunidades Autónomas, supera ampliamente la recaudación real.

10. La evolución del Fondo de Cooperación, cuya finalidad es impulsar la convergencia con la

media nacional de las Comunidades Autónomas que presentan un bajo PIB per cápita, baja

densidad de población y escasos incrementos poblacionales, se encuentra sujeta a aumentos

o disminuciones interanuales que hacen imposible cualquier planificación que se pretenda

en relación con su aplicación.

11. La definición actual del ITE, basado en un criterio de caja, así como las diferencias puestas

de manifiesto entre las estimaciones que se realizan del mismo y sus valores finales, no

contribuyen a alcanzar la necesaria estabilidad que debe tener el sistema de financiación,

hecho que dificulta en gran medida el proceso de ajuste estructural en el que están inmersas

la totalidad de las Administraciones Autonómicas.

12. Las Comunidades Forales deben formar parte del sistema de financiación autonómica que

resulte aplicable a las Comunidades Autónomas de Régimen Común, participando en la

financiación de las Transferencias que realiza el Estado al Fondo de Suficiencia, el Fondo

de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales y, en su caso, los Fondos de

Convergencia. Además, dichas aportaciones no deben menoscabar las aportaciones de la

Administración Central sino que deben añadirse a las mismas. De este modo, los

mecanismos de nivelación horizontal se verían reforzados y las diferencias de financiación

en términos per cápita puestas de manifiesto se suavizarían.

13. Al igual que el Fondo de Cooperación, los Fondos de Compensación Interterritorial, cuya

finalidad es contribuir a solventar diferencias territoriales de carácter estructural no deberían

presentar la variabilidad que se desprende de los datos de evolución de los últimos

ejercicios. Del mismo modo, también carece de sentido que, aun aceptando una caída muy

significativa de los gastos de capital del Estado como consecuencia del proceso de

consolidación fiscal de los últimos ejercicios, la reducción observada de los Fondos de

Compensación Interterritorial sea mayor.

44

Comunidad Autónoma nº hab T al FGSPF

Importe unitario T del FGSPF T. Neta

A 10 260 28 283 23

B 20 650 28 567 -83

C 30 740 28 850 110

AGE 50

60 1700 1700 50

Increm.RT

Escenario A) Incremento RT y mantenimiento población 10,00%

Comunidad Autónoma nº hab T al FGSPFImporte unitario

T del FGSPF T. NetaVariac. T al

FGSPFVariac. T del

FGSPFVariac.

Transf. neta

A 10 286 31 312 26 10,00% 10,00% 10,00%

B 20 715 31 623 -92 10,00% 10,00% 10,00%

C 30 814 31 935 121 10,00% 10,00% 10,00%

AGE 55

60 1870 1870 55

FONDO DE GARANTÍA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS FUNDAMENTALES

ANEXO I

Hipótesis de partida: 3 Comunidades Autónas cuyos Recursos Tributarios (RT) ascienden a 2.200 u.m. La aportación del Estado se cifra en 50 u.m.

45

Increm. Pob .

Escenario B) Mantenimiento RT y crecimiento población 5,00%

Comunidad Autónoma nº hab T al FGSPFImporte unitario

T del FGSPF T. NetaVariac. T al

FGSPFVariac. T del

FGSPFVariac.

Transf. netaVariac.

Población

A 10 260 26 262 2 0,00% -7,56% -91,84% 0,00%

B 21 650 26 550 -100 0,00% -2,94% 20,00% 5,00%

C 32 740 26 838 98 0,00% -1,40% -10,82% 6,67%

AGE

63 1650 1650 0

Increm. RT Increm. Pob .Escenario C) Incremento RT e incremento población 10,00% 10,00%

Comunidad Autónoma nº hab T al FGSPFImporte unitario

T del FGSPF T. NetaVariac. T al

FGSPFVariac. T del

FGSPFVariac.

Transf. netaVariac.

Población

A 10 286 28 283 -3 10,00% 0,00% -111,43% 0,00%

B 22 715 28 623 -92 10,00% 10,00% 10,00% 10,00%

C 34 814 28 963 149 10,00% 13,33% 35,76% 13,33%

AGE 55

66 1870 1870 55

46

Increm. RT Increm. Pob

Escenario D) Incremento RT e incremento población 10,00% 5,00%

Comunidad Autónoma nº hab T al FGSPFImporte unitario

T del FGSPF T. NetaVariac. T al

FGSPFVariac. T del

FGSPFVariac.

Transf. netaVariac.

Población

A 10 286 30 297 11 10,00% 4,76% -53,61% 0,00%

B 21 715 30 623 -92 10,00% 10,00% 10,00% 5,00%

C 32 814 30 950 136 10,00% 11,75% 23,49% 6,67%

AGE 55

63 1870 1870 55

Increm. RT Increm. Pob

Escenario E) Incremento RT e incremento población 5,00% 10,00%

Comunidad Autónoma nº hab T al FGSPFImporte unitario

T del FGSPF T. NetaVariac. T al

FGSPFVariac. T del

FGSPFVariac.

Transf. netaVariac.

Población

A 10 273 27 270 -3 5,00% -4,55% -110,91% 0,00%

B 22 682,5 27 595 -88 5,00% 5,00% 5,00% 10,00%

C 34 777 27 920 143 5,00% 8,18% 29,59% 13,33%

AGE 52,5

66 1785 1785 53