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Capítulo II
Guía Gerencial de la
Plataforma de Gobierno
Electrónico
12 | Capítulo II – Guía Gerencial de la PGE
Introducción
Este capítulo presenta el concepto de gobierno electrónico, los desafíos
de interoperabilidad que éste plantea y cómo las plataformas de gobierno
electrónico pueden ayudar a resolverlos. Además, se presenta una visión
gerencial de la Plataforma de Gobierno Electrónico del Estado Uruguayo,
describiendo sus principales prestaciones y cómo los organismos pueden
aprovecharlas. Por último, se describe de qué forma los organismos
pueden avanzar y evolucionar al hacer uso de la PGE.
Gobierno Electrónico
El gobierno electrónico suele definirse de muchas formas y cada país le
da un nombre diferente a su iniciativa de modernización de la
administración pública, a través del uso generalizado de las Tecnologías
de la Información y la Comunicación (TIC).
En [1] se define Gobierno Electrónico de la siguiente manera:
“Es el uso de las TICs para reinventar los procedimientos del gobierno,
para promover la difusión y disponibilidad de la información y el
conocimiento sobre los servicios gubernamentales, y para dotar de
oportunidades para interacciones en línea, eliminando entidades
intermediarias y generando un poder de cambio en las relaciones entre
el gobierno (entidades y agencias estatales) y gobernados
(ciudadanos=consumidores, que incluyen organizaciones privadas).
Entendido así, el gobierno electrónico es una fuerza de desarrollo y una
herramienta para la definición del gobierno”.
Lograr una interacción confiable y eficiente entre organismos del estado
constituye uno de los objetivos y desafíos principales del gobierno
electrónico. Esta interacción resulta evidente para cumplir con los
requerimientos de los organismos, pero también es fundamental para
atender a los requerimientos de los ciudadanos cuando deben realizar
operaciones que involucran múltiples organismos.
Para responder a los objetivos anteriores, los sistemas de gobierno
electrónico implementan los mecanismos de interoperabilidad, que
permiten que los sistemas informáticos de las instituciones se
comuniquen entre ellos para intercambiar datos así como para ordenar la
ejecución de funciones.
Capítulo II – Guía Gerencial de la PGE | 13
Desafíos de Interoperabilidad
Los sistemas informáticos de los organismos y agencias de un gobierno
son producto de un desarrollo heterogéneo debido a múltiples motivos
[2]. En el momento que dos o más organismos necesitan intercambiar
información se deben realizar acuerdos entre los mismos para establecer
cuáles son los datos que deben fluir de uno a otro y la forma de
representarlos e interpretarlos. Se deben definir también esquemas de
seguridad para garantizar que en el intercambio no se pierda ni se altere
información, y que sólo las personas autorizadas de ambos organismos
tengan acceso a la misma.
Si un número N de organismos requieren intercambiar información entre
ellos, se deben crear N*(N-1)/2 acuerdos que regulen las relaciones entre
ellos. Por cada relación se establece un conjunto de definiciones
semánticas, técnicas, operativas y de gobernanza que generalmente
reflejan un “acuerdo” que se hace o se firma entre las partes. Esto
implica para una entidad cualquiera un número de N-1 acuerdos, con la
consecuente dificultad de administración y los desarrollos técnicos y
operativos para responder a los mismos.
La Figura 1 presenta como ejemplo la relación entre cinco organismos.
Cuando es necesario que todos ellos intercambien información, se
establecerán diez relaciones entre organismos, y cada organismo deberá
establecer cuatro acuerdos diferentes y posiblemente desarrollar
soluciones independientes para cada uno de éstos.
Figura 1 – Relaciones entre Organismos
El desafío de la interoperabilidad entre los N organismos de un gobierno
que intercambian información, consiste en encontrar mecanismos que
reduzcan drásticamente la complejidad y los costos de definición,
implementación y administración de los N-1 acuerdos bipartitos
existentes, reemplazándolo por un sólo acuerdo estándar de intercambio.
La Figura 2 presenta una solución en donde existe un arco para cada
organismo ya que éste debe desarrollar un sólo esquema de intercambio
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de información que le servirá para relacionarse con cualquier otra agencia
gubernamental.
Figura 2 – Relación simplificada por la existencia de un esquema unificado
El esquema unificado señalado responde a un conjunto de estándares de
representación de la información, procesos y mecanismos comunes de
intercambio de la misma, diseños de seguridad implementados por todas
las partes, entre otros factores necesarios para lograr el flujo de
información de manera óptima y segura en la administración pública.
En este marco, se facilita que los organismos interactuen en base a una
Arquitectura Orientada a Servicios (Service Oriented Architecture, SOA),
caracterizada por modelar las aplicaciones como servicios, los cuales se
utilizan a través de interfaces y protocolos estandarizados. El encare
basado en SOA facilita la integración entre organismos, promoviendo la
reutilización y el aprovechamiento de los recursos de información y
tecnológicos con los que cuentan. Además, contribuye a poder responder
de forma ágil ante cambios en requerimientos o regulaciones.
Plataformas de Gobierno Electrónico
La implementación del Gobierno Electrónico se basa en una combinación
de tecnologías y especificaciones basadas en modelos que varían según
los países.
Las “Plataformas de Gobierno Electrónico” (PGEs) constituyen uno de
los tipos de herramienta clave para desarrollar el Gobierno Electrónico, y
consisten en infraestructura y servicios que facilitan la conectividad de
los sistemas del conjunto de organismos del Estado, ofrecen servicios
comunes generando economía de escala y viabilizando el uso de
tecnologías avanzadas, y promueven la implementación de servicios
multi-organismo.
A continuación se presentan algunas de las características que ofrecen:
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Facilitar la interoperabilidad entre sistemas que implementan
servicios públicos y funciones de gobierno en general.
Aportar servicios comunes (aplicación de leyes y normas,
intercambio de información, seguridad, etc).
Aportar infraestructura común (comunicaciones, sistemas de
base) y los servicios de administración.
Promover, a través de la práctica, la aplicación de buenas
prácticas en Gobierno Electrónico en el Estado.
Viabilizar (facilitar) el desarrollo de servicios de gobierno
electrónico (servicios públicos y de gobierno)
Encaminar la aplicación de buenas prácticas tecnológicas y de
informatización del gobierno en las organizaciones.
Facilitar la integración de los organismos del estado a pesar de
diferencias en su desarrollo tecnológico.
Las PGEs consisten en una infraestructura de hardware, software y
comunicaciones que permiten integrar sistemas en un marco de Gobierno
Electrónico, aportando también funcionalidades y servicios adicionales
(por ejemplo seguridad, monitoreo, etc.). Resultan altamente apropiadas
para implementar funcionalidades inter-organismo, en especial aquellas
que presentan potencial de mayor interacción con otros organismos en
desarrollos posteriores.
El uso e integración a una Plataforma de Gobierno Electrónico aporta una
serie de ventajas a los organismos y por consiguiente al Estado en su
conjunto.
Racionalización: evitar costos y complejidades innecesarias
La integración de las instituciones a una PGE evita costos y
complejidades asociados a implementar individualmente los
mecanismos de interoperabilidad con otras instituciones (aún en
un número reducido), realizándose un aporte significativo a la
racionalización de recursos tecnológicos en el Estado a través de
una solución que genera economía de escala.
Promoción y evolución del Gobierno Electrónico
La vinculación entre las instituciones resulta un aspecto clave en
la estrategia de Gobierno Electrónico, para ello la PGE constituye
un instrumento fundamental facilitando el acceso a servicios e
información en forma integrada.
Cumplimiento de normas relativas al Gobierno Electrónico
La interacción a través de la PGE, asegura el cumplimiento de las
normas relativas al Gobierno Electrónico que se van
promulgando, así como de las Normas Técnicas consistentes en
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el conjunto de estándares y mejores prácticas que deben seguirse
durante el ciclo de vida de la plataforma.
Agilidad para ofrecer nuevos servicios a los ciudadanos
Dado que la PGE facilita el diseño y desarrollo de servicios que
interoperan entre los distintos organismos incorporados a la PGE,
el tiempo requerido para hacer disponibles nuevos servicios a los
ciudadanos puede reducirse significativamente.
PGE del Estado Uruguayo
La Plataforma de Gobierno Electrónico (PGE) de AGESIC tiene como
objetivo general facilitar y promover la implementación de servicios de
Gobierno Electrónico en Uruguay. Para esto, la PGE brinda mecanismos
que apuntan a simplificar la integración entre los organismos del Estado y
a posibilitar un mejor aprovechamiento de sus activos.
La PGE provee infraestructura (hardware y software) y servicios
utilitarios, que reducen la complejidad de implementar servicios al
público y/o accesibles dentro del Estado. Asimismo, la PGE aporta los
mecanismos técnicos idóneos para implementar servicios compuestos,
basados en los ofrecidos por diferentes organismos, normalizando e
integrando la información proveniente de éstos.
La PGE apunta a desarrollar el Gobierno Electrónico, proveyendo una
plataforma de integración, junto con un conjunto de utilitarios, que
facilitan la implementación y uso de servicios de Gobierno Electrónico.
La PGE también promueve el desarrollo técnico de los organismos en
forma coordinada, para que los avances institucionales contribuyan al
desarrollo del Gobierno Electrónico a nivel nacional.
A nivel tecnológico, la PGE posibilita que los organismos provean sus
funcionalidades de negocio a través de servicios de software de forma
independiente a la plataforma en la que fueron implementados. Esto
corresponde a la implementación de una SOA a nivel del Estado, en la
cual los servicios ofrecidos por los organismos son descriptos, publicados
y descubiertos, invocados y combinados a través de interfaces y
protocolos estandarizados.
De esta forma, al facilitarse la reutilización de servicios, se promueve la
construcción de nuevos servicios en base a otros ya existentes,
reduciéndose los tiempos de implementación de nuevos requerimientos.
Por otro lado, el “acoplamiento débil” entre servicios promovido por la
SOA, permite la evolución autónoma de los servicios de software
implementados en los organismos.
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La Figura 3 presenta la idea general de la PGE, donde se puede observar
cómo varios organismos ofrecen, buscan y utilizan servicios en la PGE.
Figura 3 – Visión General de la PGE
La conectividad base entre los organismos es provista por una red de alta
velocidad denominada REDuy [3]. Por otro lado, el soporte tecnológico a
la PGE está dado por un conjunto de componentes que pueden dividirse
en dos grandes grupos:
Componentes de la Plataforma de Interoperabilidad
Servicios Transversales
Componentes de la Plataforma de Interoperabilidad
Estos componentes facilitan la provisión, búsqueda e invocación de los
servicios informatizados que son brindados por los organismos, así como
la interoperabilidad e interacción segura entre los mismos.
La Plataforma de Middleware cuenta con mecanismos para facilitar el
desarrollo, despliegue e integración de servicios y aplicaciones. Los
organismos pueden utilizar esta plataforma para publicar y descubrir
servicios, contar con un ambiente de ejecución para servicios o
aplicaciones que requieran infraestructura de hardware o software no
disponible en los organismos, así como utilizar las diferentes capacidades
de mediación, las cuales permiten desacoplar clientes y servicios.
Por otro lado, el Sistema de Seguridad constituye un componente
esencial de la PGE, dado que provee servicios de seguridad al resto de los
componentes. Los organismos pueden utilizar este sistema para controlar
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el acceso a los servicios que proveen. Además, el Sistema de Seguridad
cuenta con componentes que pueden realizar auditorías de seguridad y
facilitar el acceso seguro de los organismos a la PGE.
Por último, el Sistema de Gestión de Metadatos provee una
especificación de alto nivel de los conceptos relativos a servicios
públicos, de forma de evitar, o eventualmente resolver, ambigüedades en
el manejo de estos conceptos por parte de los organismos. Los
organismos pueden obtener beneficio de este sistema utilizando los
conceptos estandarizados y normalizados que provee, lo que asegurará
que el intercambio de información con otros organismos se realice sin
ambigüedad, no solo con las aplicaciones actuales, sino también con las
futuras que se apoyen en estos conceptos.
Servicios Transversales
El Portal del Estado Uruguayo es uno de los principales puntos de
entrada al Gobierno Electrónico, permitiendo la interacción de los
ciudadanos con contenidos, servicios y trámites de interés público. Entre
sus principales características se encuentran el soporte a estándares de la
industria, su capacidad dinámica de personalización y su cumplimiento
con pautas de accesibilidad de sitios Web.
En la Figura 4 se muestra cómo las instituciones podrán integrarse y
beneficiarse del Portal exponiendo contenido a través del mismo,
desarrollando interfaces para servicios existentes, integrando trámites y
enlaces a los mismos, utilizando servicios de estandarización de acceso a
la información y, en caso de no contar con un portal, podrán solicitar la
creación de uno.
Figura 4 – Portal del Estado Uruguayo
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El Buscador del Estado Uruguayo tiene como objetivo instrumentar
una herramienta de búsqueda orientada a las necesidades de quien realiza
búsquedas sobre el Estado Uruguayo. La principal ventaja del buscador,
con respecto a otros como Google, es que está específicamente
optimizado para dicho fin.
Tal como se aprecia en la Figura 5, el Buscador inicialmente accede e
indexa información existente en páginas Web públicas. Posteriormente,
los resultados de las búsquedas conducen a los usuarios a los portales
estatales o sitios que contienen dicha información.
Figura 5 – Buscador del Estado Uruguayo
Las instituciones podrán colaborar con el Buscador a través de la mejora
de sus sitios Web de forma de facilitar el acceso y descubrimiento de la
información por parte de los usuarios. Otra estrategia de integración es a
través de la creación de herramientas o aplicaciones de valor agregado
que utilicen los servicios provistos por el buscador. Además, es posible la
construcción de buscadores especializados en una temática particular.
El Sistema de Expediente Electrónico tiene como objetivo principal
informatizar el manejo de Expedientes a nivel del Estado Uruguayo y
facilitar la interoperabilidad de los mismos a través de los diferentes
organismos. El principal componente del sistema es una aplicación de
gestión de expedientes electrónicos, que puede ser utilizada bajo la
modalidad de software como servicio (Software as a Service, SaaS) o
puede ser instalada localmente en los organismos del Estado. Una
aplicación Web ofrecerá a ciudadanos y organismos la posibilidad de
consultar a través de Internet la trazabilidad de los expedientes en que
está involucrado. Finalmente, un módulo de ruteo y trazabilidad permitirá
el intercambio y trazabilidad de todas las actuaciones realizadas sobre
todos los expedientes.
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La Figura 6 presenta diferentes ejemplos de interacción de los
organismos con el Sistema de Expediente Electrónico. En la misma es
posible apreciar que uno de los organismos utiliza dicha aplicación en la
modalidad de SaaS y otra en cambio la instala local en su infraestructura
propia. Los organismos que ya han adquirido una solución de expediente
electrónico podrán realizar el ruteo de expedientes a través del Estado,
integrándola al módulo de Ruteo y Trazabilidad de Expedientes.
Figura 6 – Sistema de Expediente Electrónico
Por último, el Geoportal es un portal de información geográfica que
permite la consulta y análisis vía Web de la información geográfica
proveniente de los organismos. El Geoportal, se encuentra enmarcado en
el proyecto IDE (Infraestructura de Datos Espaciales), el cual tiene como
objetivo principal crear un servicio en red para acceder y compartir datos
geográficos entre los Organismos del Estado.
Como se aprecia en la Figura 7, el Geoportal opera instalado en un
servidor central administrado por AGESIC. Las capas de información
geográfica que presenta se obtienen del propio servidor y de varios
servidores periféricos que pertenecen a instituciones gubernamentales que
forman parte de la Infraestructura de Datos Espaciales.
Capítulo II – Guía Gerencial de la PGE | 21
Figura 7 – GeoPortal
Resumen de Prestaciones de la PGE
Los distintos componentes de la PGE permiten que los organismos
cuenten con las siguientes prestaciones:
Conectividad
La REDuy brinda la infraestructura de conectividad base para
que los organismos se conecten entre sí, y con la PGE. Por otro
lado, el Portal permite la interacción de los ciudadanos con
contenidos, servicios y trámites de interés público. A su vez, la
Plataforma de Middleware, el Sistema de Gestión de Metadatos y
el Sistema de Expediente Electrónico posibilitan la integración e
interoperabilidad entre los organismos.
Confiabilidad
La confiabilidad está dada principalmente por los mecanismos
que brinda el Sistema de Seguridad, en particular, el Sistema de
Control de Acceso y el de Auditoría.
Disponibilidad
La infraestructura de hardware y software disponible en la PGE
posibilitan la implementación de mecanismos de Redundancia y
Contingencia, que permiten garantizar un mayor nivel de
disponibilidad.
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Avanzando junto a la PGE
Los organismos del Estado pueden evolucionar mediante el uso de la
Plataforma de Gobierno Electrónico y a través del empleo de las pautas y
estándares que ha promovido AGESIC.
Uso de la Plataforma de Gobierno Electrónico
La PGE puede ser utilizada por los organismos de diferentes formas. En
primer lugar, los organismos pueden participar consumiendo servicios de
otras instituciones, publicando servicios propios (en su infraestructura
propia o de la PGE), o participando en servicios multi-institucionales.
Además, las instituciones pueden utilizar diferentes opciones
tecnológicas basadas en las pautas de la AGESIC.
El uso de la PGE implica que las instituciones cumplan las siguientes
etapas:
1. Informarse sobre las pautas básicas de la AGESIC y comprender
el alcance de sus servicios.
2. Contactar a la AGESIC para definir la forma de participación en
la PGE, acordando una “hoja de ruta”. Generar acuerdos y
proyectos coordinados (fondos concursables, planes directores
informáticos, etc).
3. Realizar las actividades de formación y pruebas
correspondientes.
4. Definir, junto a la AGESIC, un plan de uso de la PGE en
producción, ya sea consumiendo o publicando servicios.
5. Realizar el seguimiento a las pautas de la AGESIC, en especial
las relativas al uso de la PGE.
Mejora de la calidad de los servicios
El uso de la PGE y la aplicación de las pautas de la AGESIC apoyan a las
instituciones en la mejora en la calidad de sus servicios, especialmente
los basados en las TIC, y por lo tanto la mejora permanente de las
mismas.
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Marco de Interoperabilidad
La AGESIC plantea estándares, recomendaciones y procedimientos para
que las instituciones utilicen la PGE, y avancen en la informatización de
sus servicios en forma compatible e interoperable con otras
organizaciones públicas y privadas.
Marco Legal
El Estado Uruguayo ha fomentado y creado un marco jurídico y
normativo necesario para impulsar el desarrollo del gobierno en red. Este
marco incluye, por ejemplo, el Decreto 450/09 [4] que establece los
principios y líneas estratégicas del Gobierno Electrónico y del Gobierno
en Red, la Ley N° 18.331 [5] de Protección de Datos Personales y
Acción de Habeas Data, la Ley N° 18.381 [6] sobre Acceso a la
Información Pública, la Ley N° 18.600 [7] sobre Documento Electrónico
y Firma Electrónica y las Leyes N° 9.739 [8] y N° 17.616 [9] sobre
Derechos de Autor.
Referencias [1] RUBINO- HALLMAN, Silvana. E-government in Latin America and The
Caribbean. Reinventing governance in the Information Age. P.12.
[2] CEPAL. Libro blanco de interoperabilidad de gobierno electrónico para
América Latina y el Caribe. Versión 3.0. 2007.
http://www.cepal.org/socinfo/noticias/noticias/2/32222/Libro_blanco_de_i
nteroperabilidad.pdf
[3] AGESIC – REDuy.
http://www.agesic.gub.uy/innovaportal/v/759/1/agesic/REDuy.html
[Accedida en Abril de 2010]
[4] Decreto 450/09 Principios y líneas estratégicas para el gobierno en red.
http://www.presidencia.gub.uy/_web/decretos/2009/09/cm827.pdf
[5] Ley de Protección de Datos Personales y Acción de “Habeas Data”.
http://www.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=18331
[6] Ley de Derecho de Acceso a la Información Pública.
http://www.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=18381
[7] Ley de Documento Electrónico y Firma Electrónica.
http://www.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=18600
[8] Ley de Propiedad Literaria y Artística.
http://www.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=09739
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[9] Ley de Derechos de Autor y Derechos Conexos.
http://www.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=17616
[10] Applied SOA: Service-Oriented Architecture and Design Strategies.
Rosen, Lublinsky, Smith and Balcer. Wiley Publishing, Inc. 2008.
[11] Enterprise Service Oriented Architectures: Concepts, Challenges,
Recommendations. McGovern, Sims, Jain and Little. Springer. 2006.
----------BORRADOR----------
