Hacia un Acuerdo sobre la Institucionalidad del ormación

Hacia un Acuerdo sobre

la Institucionalidad del

Sistema de Formación Docente

en la Argentina

Hacia un Acuerdo sobre la Institucionalidad del Sistema de Formación Docente en la Argentina

Anexo I

Documentos de Formación Docente

2007

PRESIDENTA DE LA NACIÓNDra. Cristina FERNÁNDEZ

MINISTRO DE EDUCACIÓNProf. Juan Carlos TEDESCO

SECRETARIO DE EDUCACIÓNProf. Alberto E. SILEONI

SECRETARIO DE POLÍTICAS UNIVERSITARIASDr. Alberto DIBBERN

SUBSECRETARIA DE EQUIDAD Y CALIDADProf. Susana MONTALDO

SUBSECRETARIO DE PLANEAMIENTO EDUCATIVOLic. Osvaldo DEVRIES

SUBSECRETARIO DE COORDINACIÓN ADMINISTRATIVAArq. Daniel IGLESIAS

SECRETARIO GENERAL DEL CONSEJO FEDERAL DE EDUCACIÓNProf. Domingo DE CARA

DIRECTORA EJECUTIVA DEL INSTITUTO NACIONAL DE EDUCACIÓN TECNOLÓGICAProf. María Rosa ALMANDOZ

DIRECTORA EJECUTIVA DEL INSTITUTO NACIONAL DE FORMACIÓN DOCENTEProf. María Inés ABRILE DE VOLLMER

ISBN 978-950-00-0685-9Diseño: María Susana Arredondo Orellana

Resolución CFE Nº 30/07Buenos Aires, 29 de noviembre de 2007

VISTO la Ley de Educación Nacional Nº 26.206 y la Resolución CFE Nº 23/07 y,

CONSIDERANDO:Que el artículo 76 de la LEN, ha creado el INSTITUTO NACIONAL DE FORMACIÓN DOCENTE,

asignándole entre sus funciones, la promoción de políticas nacionales para la formación inicial ycontinua de docentes.

Que conforme a lo establecido por la Ley de Educación Nacional en su artículo 76, el INSTITUTONACIONAL DE FORMACIÓN DOCENTE asume la función de planificar y ejecutar políticas dearticulación del sistema formador docente inicial y continua.

Que el Artículo 71 de la LEN establece que la formación docente tiene la finalidad de preparardocentes con capacidad de enseñar, generar y transmitir los valores necesarios de las personas, parael desarrollo nacional y la construcción de una sociedad más justa.

Que el Artículo 74 de la misma Ley, establece que el MINISTERIO DE EDUCACIÓN, CIENCIA YTECNOLOGÍA y el CONSEJO FEDERAL DE EDUCACIÓN, acordarán las políticas y los planes de laformación docente inicial, como así también los lineamientos para la organización y administracióndel sistema.

Que el CONSEJO FEDERAL DE EDUCACIÓN, organismo interjurisdiccional de carácterpermanente es el ámbito de concertación, acuerdo y coordinación de la política educativa nacional,debiendo asegurar la unidad y articulación del sistema educativo nacional.

Que la Resolución CFE Nº 23/07 aprobó el Plan Nacional de Formación Docente 2007-2010.Que se hace necesario aprobar los documentos “Hacia una Institucionalidad del Sistema de

Formación Docente en Argentina” y “Lineamientos Nacionales para la Formación Docente Continuay el Desarrollo Profesional”, para la orientación de las políticas de formación docente de corto plazoy aquellas políticas de mediano plazo que serán tratadas en acuerdos sucesivos por este ConsejoFederal.

Que la presente medida se adopta con el voto afirmativo de todos los miembros de esta AsambleaFederal, a excepción de las provincias de La Pampa, Río Negro, Neuquén, Salta, Jujuy, Chaco y EntreRíos, por ausencia de sus representantes.

“2007 - Año de la Seguridad Vial”

Consejo Federal de Educación

Por ello,LA VIII ASAMBLEA DEL CONSEJO FEDERAL DE EDUCACIÓN

RESUELVE:ARTÍCULO 1º.- Acordar que la función principal del Sistema de Formación Docente es contribuir a lamejora general de la educación argentina y que sus propósitos específicos son:a) Formación inicial y continua de los agentes que se desempeñan en el sistema educativo, en el

marco de las políticas educativas que establece la Ley de Educación Nacional.b) Producción de saberes sobre la enseñanza, la formación y el trabajo docente, teniendo en cuenta

que la tarea sustantiva de la profesión requiere conocimientos específicos y especializados quecontemplen la complejidad del desempeño docente.

ARTÍCULO 2º.- Establecer que el Sistema de Formación Docente ampliará sus funciones paraatender las necesidades de formación docente inicial y continua y los requerimientos de producciónde saberes específicos, incluyendo entre otras, las siguientes:a) Formación inicial.b) Actualización disciplinar y pedagógica de docentes en ejercicio.c) Investigación de temáticas vinculadas a la enseñanza, el trabajo docente y la formación docente.d) Asesoramiento pedagógico a las escuelas.e) Preparación para el desempeño de cargos directivos y de supervisión.f) Acompañamiento de los primeros desempeños docentes.g) Formación pedagógica de agentes sin título docente y de profesionales de otras disciplinas que

pretenden ingresar a la docencia.h) Formación para el desempeño de distintas funciones en el sistema educativo.i) Formación de docentes y no docentes para el desarrollo de actividades educativas en instituciones

no escolares (instituciones penales de menores, centros recreativos, centros culturales, etc.).j) Producción de materiales didácticos para la enseñanza en las escuelas.Esta enumeración no agota las funciones posibles, ni supone que cada institución formadora debaasumirlas todas, en tanto constituyen funciones del sistema formador en su conjunto.ARTÍCULO 3º.- Acordar que la planificación del Sistema de Formación Docente se realizará en ámbitosespecíficos de concertación y con la participación de todos los actores involucrados. Deberá contemplar:a) Los criterios y las prioridades establecidas por la política educativa.b) La extensión de la formación inicial a cuatro años académicos.c) El fortalecimiento de la calidad de las carreras de Formación Docente.



d) La cobertura de los puestos de trabajo para la atención de las prioridades de la política educativa.e) La ampliación y diversificación de las funciones del sistema formador en relación con el mapa de nece-

sidades del sistema educativo y de las condiciones y posibilidades de las instituciones formadoras.ARTÍCULO 4º.- Asegurar el rol del Estado como garante legal, político y financiero para el ejercicio delderecho social de la educación, el cumplimiento de las funciones asignadas al sistema formador y laplanificación de la oferta para cubrir las necesidades del sistema educativo, resguardando que se denlas mismas condiciones de calidad y de igualdad en el nivel nacional, regional y provincial.ARTÍCULO 5º.- Acordar que las jurisdicciones implementarán acciones para establecer vínculossistemáticos entre las instituciones formadoras y las escuelas sede de las prácticas y residenciaspedagógicas; ampliar ese vínculo a tareas comunes a través de la creación de proyectos deinnovación o de mejora de la escuela y de la formación; incorporar formalmente a las escuelas comoinstituciones que también contribuyen a la formación de los futuros docentes.ARTÍCULO 6º.- Fortalecer la articulación e integración de las instituciones superiores de formacióndocente y universidades en un sistema formador, cuya unidad deberá estar dada por las orientacionespolíticas concertadas en el nivel nacional y provincial.ARTÍCULO 7º.- Establecer que las políticas y los procesos de articulación e integración tengan encuenta los acuerdos federales relativos a:Regulaciones curriculares de formación docente inicial y continua.Planificación jurisdiccional y regional de las ofertas de formación docente inicial y continua.ARTÍCULO 8º.- Promover políticas generales para el sistema formador, producidas en ámbitos integra-dos por las jurisdicciones y representantes de las universidades que forman docentes, que favorezcanel trabajo conjunto en cuestiones compartidas por ambas instituciones, relativas al ingreso, la reten-ción, el egreso, las condiciones de desarrollo de las prácticas, la vinculación de las carreras de forma-ción inicial y continua, la articulación con las escuelas de los niveles para los que forman, entre otras.ARTÍCULO 9º.- Acordar los siguientes temas para la agenda de trabajo del año 2008:a) Iniciar la planificación local, jurisdiccional, regional y nacional que procure evitar superposiciones

y vacancias en la cobertura de las necesidades del Sistema Educativo; que considere lasposibilidades del Sistema de Formación Docente y fortalezca las funciones de las institucionesformadoras según sus condiciones, tradiciones, posibilidades e intereses.

b) Iniciar procesos de debate y acuerdos federales sobre la organización del Sistema de FormaciónDocente, las estructuras de conducción y formas de gobierno de las instituciones superiores.

c) Construir acuerdos sobre acceso a los cargos directivos y sobre los concursos docentes en el sis-tema formador, en el marco de las negociaciones colectivas de trabajo y de la legislación vigente.



d) Debatir y acordar federalmente los niveles de regulación estatal y la autonomía institucional losInstitutos Superiores de Formación Docente.

e) Iniciar procesos de debate y acuerdos federales que aporten a la planificación, organización yfinanciamiento de la Formación Docente Continua y el Desarrollo Profesional Docente.

f) Promover y diseñar propuestas de trabajo de corto y mediano plazo, para que las institucionesformadoras formalicen un vínculo con las escuelas que redunde en la mejora de las prácticasformativas y de la enseñanza en el sistema educativo.

g) Desarrollar estrategias y líneas de acción que promuevan gradualmente diversas alternativas yformas sistemáticas de vinculación entre las universidades y los institutos superiores de formacióndocente en tanto integran el sistema formador

h) Revisar y adecuar las normas jurídicas del Sistema de Formación Docente a nivel nacional,jurisdiccional e institucional.

i) Implementar procesos de debates y acuerdos sobre los criterios de evaluación institucional de losISFD.

ARTÍCULO 10º.- El Instituto Nacional de Formación Docente contribuirá con asistencia técnica yfinanciera a las jurisdicciones que lo requieran para fortalecer los procesos de:a) Planificación del Sistema de Formación Docente y la ampliación de las funciones de los institutos

superiores a través del aporte de estudios específicos sobre la oferta actual y la proyección de lasnuevas demandas de los niveles del Sistema Educativo.

b) Revisión y adecuación de la normativa de la Educación Superior y del desarrollo de la carrera docente.c) Convocatoria y sustanciación de los concursos.d) Planes de Desarrollo Profesional Docente y Formación Docente Continua.ARTÍCULO 11º.- Aprobar los documentos “Hacia una Institucionalidad del Sistema de FormaciónDocente en Argentina” que figura como Anexo I, y “Lineamientos Nacionales para la FormaciónDocente Continua y el Desarrollo Profesional” que figura en el Anexo II, para la orientación de las políti-cas de formación docente de corto plazo que son objeto del presente acuerdo y aquellas políticas demediano plazo que serán tratadas en acuerdos sucesivos por el Consejo Federal de Educación.ARTÍCULO 12º.- Dejar sin efecto los ítems referidos a organización institucional y funciones de laFormación Docente de los acuerdos A 3, A 9, A 11 y A 14, aprobados oportunamente.ARTÍCULO 13º.- Regístrese, comuníquese a los integrantes del CONSEJO FEDERAL DE EDUCACIÓNy cumplido, archívese.

Resolución CFE Nº30/07



Presentación ...................................................................................................................... 9

I. La Situación Presente del Sistema Formador ........................................................... 15

II. La Especificidad de la Formación Docente como Sistema ....................................... 21

II. a. Sobre la función del Sistema de Formación Docente .......................................... 22II. b. Sobre el planeamiento del Sistema Formador ..................................................... 26II. c. El Sistema Formador y la producción de saberes específicos ............................... 29

III. Los Institutos de Formación Docente en el Sistema Formador ............................... 37

III. a. Acerca de las funciones de los Institutos ............................................................. 38El sentido de sostener políticas que promuevan la diversificación de las funciones de los institutos formadores ...................................................... 44Las funciones del sistema formador .................................................................... 48La planificación de la ampliación de funciones ................................................... 49La institucionalización de las funciones de los institutos ...................................... 50Condiciones institucionales y laborales de la ampliación de funciones ................ 50

III. b. Formas de acceso a los cargos docentes en el Sistema Formador ....................... 52III. c. Acerca de la autonomía ...................................................................................... 56

Regulación estatal y autonomía institucional ...................................................... 57Autonomía en qué .............................................................................................. 59Hipótesis sobre los efectos del incremento de los márgenes de autonomía en las instituciones no universitarias, o ¿autonomía para qué? .......... 61

III. d. Acerca de las formas de gobierno de las instituciones formadoras ...................... 63Tipo de conducción ............................................................................................ 64Formas de acceso a los cargos directivos ............................................................ 65Composición de los órganos colegiados ............................................................. 65

IV. Relación de las Instituciones que forman docentes y el Sistema Educativo ........... 69

IV. a. Acerca de las relaciones de las instituciones formadoras con las escuelas: primeras aproximaciones .......................................................... 69

IV. b.De los vínculos unidireccionales hacia las políticas de articulación con las escuelas .................................................................................................. 73

Indice

V. Las Universidades en el Sistema Formador .............................................................. 79

V. a. La universidad como formadora de docentes ..................................................... 79V. b. Las universidades y los institutos no universitarios que forman

docentes como parte de un sistema integrado ................................................... 83V. c. La articulación de los IFD con las universidades .................................................. 84

VI. El Gobierno del Sistema Formador ........................................................................... 89

Bibliografía y documentación citada .............................................................................. 93

1 INFD/ MECyT (2007). Plan Nacional de Formación Docente. Docu-mento para la discusión. Buenos Aires, marzo de 2007.

Presentación

1. Trata este documento un conjunto de con-sideraciones y propuestas sobre la organiza-ción institucional de la formación docenteen el sistema educativo argentino, formula-das por un equipo de consultores del Insti-tuto Internacional de Planeamiento Educa-tivo (IIPE), sede regional Buenos Aires, y laOrganización de Estados Iberoamericanos(OEI), oficina regional argentina, para darrespuesta a una solicitud de colaboracióntécnica formulada por el Instituto Nacionalde Formación Docente (en adelante, INFD)del Ministerio de Educación, Ciencia y Tec-nología de la República Argentina.

2. En el marco del desarrollo del Plan Nacionalde Formación Docente,1 el INFD se ha pro-puesto fortalecer la cohesión, identidad yordenamiento del sistema de formacióndocente en el país, y orientar las políticas demejora y de cambio mediante un plan estra-tégico sostenido en un horizonte de tiempoamplio. Este documento ha sido elaboradocomo insumo para tales propósitos, para locual se identifican las principales problemá-ticas que caracterizan la situación institu-cional del sistema formador en la Argen-

tina, se analizan criterios y estrategias posi-bles para avanzar hacia una nueva institu-cionalidad del sistema que involucre a losgobiernos nacional y provinciales, a los ins-titutos y a las universidades; y se ofrecenantecedentes y consideraciones para eldebate de aspectos sustantivos de las políti-cas de desarrollo de los institutos superioresde formación docente.

3. Se ha tenido especial cuidado en producirpropuestas que consideren la necesidad depromover y/o fortalecer en las institucionesuna lógica de funcionamiento y organiza-ción propia del nivel superior; que sean per-tinentes a la especificidad de la tarea de for-mar docentes –no siempre reconocida enlas iniciativas que se dirigen al sector– yatentas a la historia y situación actual de lasinstituciones formadoras en el país, pues esmucho lo sucedido en los últimos años enla formación docente argentina y ningunainiciativa puede pretender empezar desdecero. Antes bien, tiene que considerar lasituación actual y ofrecer motivos válidospara que las instituciones y los sujetostomen parte activa en las iniciativas que lesconciernen.

4. Para la elaboración de este documento, seha retomado el Informe Final producido porla Comisión Federal para la Formación

9

Docente Inicial y Continua, creada por laResolución Nº 251/05 (CFCyE), e integradapor referentes de los Ministerios de Educa-ción provinciales, especialistas, gremiosdocentes y diversos actores de la gestióneducativa.2 También han sido consideradoslos resultados de la Consulta Nacional sobreFormación Docente Inicial y Continua de-sarrollada por el Ministerio de Educación,Ciencia y Tecnología, en noviembre de2005, como parte de los estudios efectuadospor iniciativa de la Comisión Federal. Se harealizado además un análisis de las tenden-cias internacionales en formación docente,sobre la base de la revisión de la organiza-ción de los sistemas formadores en diversospaíses y de procesos de reforma de estos sis-temas cuando correspondió.3

5. También se organizó y desarrolló una con-sulta específica a expertos en políticas einstituciones de formación docente. Estaconsulta tuvo por propósito recuperar laperspectiva de quienes, desde diferentes

2 CFE. Resolución 251/05. Comisión Federal para la Formación DocenteInicial y continua - Informe Final. Diciembre del 2005 (informe apro-bado por el Consejo Federal en la citada resolución).

3 Acosta, Felicitas (2007). Tendencias internacionales en la formacióndocente. Informe final de consultoría. IIPE-UNESCO, sede RegionalBuenos Aires, proyecto “Instituto Nacional de Formación Docente.Plan Nacional, Estrategias 6 y 7”. Buenos Aires, setiembre de 2007.

lugares, han estado o están vinculados demanera directa con distintas alternativasde organización institucional de la forma-ción docente continua, diseñadas y/oimplementadas en los últimos años, tantoen el país como en otros países de laregión.4 La consulta se desarrolló durantelos meses de agosto y setiembre de 2007 ylos expertos participaron produciendo res-puestas por escrito a un conjunto de inte-rrogantes sobre la temática.

6. El documento se estructura de la siguientemanera: en el capítulo I se presenta enforma sintética la situación actual del sis-tema formador, con la finalidad de estable-cer los puntos de partida que es necesarioconsiderar en la discusión y formulaciónde políticas que promuevan el desarrollode una institucionalidad específica para laformación docente. El capítulo II avanzaen la identificación de los rasgos que defi-nirían la especificidad de la formacióndocente como sistema: la formación (ini-

4 En un Anexo se detalla la nómina de especialistas que respondierona la consulta.

10 Hacia un Acuerdo sobre la Institucionalidad del Sistema de Formación Docente en la Argentina

cial y permanente) de los recursos huma-nos del sistema educativo, como su princi-pal función; la necesidad de planificacióndel cumplimiento de esta función, en elinterjuego entre la formación docente, lasnecesidades del sistema educativo y laspolíticas educativas; la producción de sabe-res específicos sobre la enseñanza, sobre eltrabajo docente y sobre la formación. En elcapítulo III, la mirada se ubica en la escalainstitucional, y se abordan los aspectos dela organización y funcionamiento de lasinstituciones formadoras que se consideranmás adecuados para asegurar el cumpli-miento de sus funciones específicas. Enparticular, se analizan: las condiciones bajolas cuales resulta conveniente promover laampliación y diversificación de las funcio-nes de las instituciones de formacióndocente; las formas de acceso a los cargosdocentes en el sistema formador; los alcan-ces y los límites de la autonomía institucio-nal y los modelos de gobierno de las insti-tuciones formadoras. El capítulo IVpropone lineamientos para avanzar en unaarticulación más sistemática entre las insti-tuciones que forman docentes y las escue-las, en un doble sentido: por un lado, aten-diendo a lo que las escuelas aportan a laformación de los futuros docentes y al fun-cionamiento de las instituciones formado-ras; por el otro, en función de lo que el sis-tema formador puede aportar a las escuelasy a los docentes en ejercicio. En el capítulo

V se aborda la cuestión de las universidadesen la formación docente. Al respecto, sepropone diferenciar el aporte de las univer-sidades en tanto formadoras de docentes yel aporte de las universidades en tanto ins-tituciones de producción científica y aca-démica, con la finalidad de determinar laspolíticas más pertinentes para potenciar suaporte a la formación. Finalmente, el capí-tulo VI abre la discusión acerca delgobierno del sistema formador.

7. Se realiza en este documento un esfuerzoespecial por articular una visión panorá-mica del sistema formador, que permitavisibilizar interrelaciones entre sus dife-rentes componentes y entre distintos nive-les de intervención. No debería olvidarseque, en un sistema de altísima compleji-dad como el educativo, los enfoques par-ciales, centrados en algunos aspectos, perocarentes de una visión de conjunto, llevana impulsar políticas sectoriales que noresultan eficaces para sus propios fines yque producen efectos negativos sobreotros aspectos que se encuentran en estre-cha relación con aquellos que se pretendemodificar. Pese a los esfuerzos realizadosen la elaboración de este documento, nadade lo que en él se propone puede asegu-rarse sin un entramado político que ase-gure direccionalidad y sostén a los proce-sos que se impulsen.

Presentación

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8. Sobre algunas cuestiones a las que nosvamos a referir, se sabe que se sabe poco. Enun proceso político de gran complejidadcomo es el fortalecimiento de la institucio-nalidad del sistema formador, es necesariotomar numerosas decisiones e ir reformu-lándolas en la práctica. Será posible tomaralgunas decisiones avaladas en buenamedida por saber experto, pero tambiénserá necesario avanzar sobre cuestiones conrespecto a las cuales no se tiene todo el

conocimiento que podría requerirse. Poreso, un avance no menor hacia una nuevainstitucionalidad lo constituye la genera-ción de capacidad instalada: resulta estraté-gico promover el funcionamiento de lasinstancias institucionales específicas de laformación docente, capaces de acumularconocimiento y memoria institucional,indispensables para potenciar procesostransformadores.


Capítulo I

La Situación Presente del Sistema Formador

9. Hace poco más de una década que las pro-vincias argentinas gobiernan las institucio-nes que forman a los maestros y profesores.Ha sido un período intenso en cuanto aldiseño de políticas para la formacióndocente. Cambios estructurales, con elsigno de lo inaugural, dejaron su improntaen las instituciones y los actores –aun si nosiempre se concretaron– y algunos fueronde enorme impacto.

10. En primer lugar, la transferencia de lasescuelas normales y los institutos naciona-les de educación superior a las provinciasfue un importante cambio político-admi-nistrativo, en virtud del cual las provinciaspasaron a hacerse cargo del conjunto delsistema formador de docentes en sus res-pectivos territorios,5 conservando la instan-cia nacional las facultades de validar nacio-nalmente los planes de estudio aprobadosen el nivel provincial y de regular la forma-ción docente de las universidades.

5 En la provincia de Río Negro no hubo transferencia de institutos for-madores, porque éstos eran provinciales desde su creación. La únicaexcepción fue el Instituto de Formación Docente de El Bolsón, esta-blecimiento privado dependiente de la entonces SuperintendenciaNacional de Enseñanza Privada (la SNEP), cedido en 1987 a la provin-cia de Río Negro por la orden franciscana a la que pertenecía.

11. Por otra parte, se promovió la reducción delnúmero de instituciones formadoras y seimpulsaron procesos de reorganización delas especialidades, alentándose inclusive lareconversión de instituciones formadorasde docentes en instituciones de formacióntécnico-profesional, y habilitándose la exis-tencia de instituciones formadoras que nobrindan formación inicial. A través del pro-ceso de acreditación, los institutos de forma-ción docente debieron atravesar una serie deevaluaciones en las que debieron mostrardeterminadas condiciones institucionales ycurriculares que se consideraban adecuadaspara la función de formación, a la vez queincorporar nuevas funciones, como la capa-citación y la investigación.6 Estos procesos,como es sabido, no se cumplieron en todaslas provincias ni fueron sistemáticamentesostenidos a lo largo de la década.

12. Al saldo visible de estas políticas (transferen-cia, cambios curriculares, acreditación ins-titucional) se le suma otro saldo, menos visi-

6 Este proceso de ampliación de funciones se analiza con detalle en elcapítulo III.

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I. La Situación Presente del Sistema Formador

ble, de amenaza y de desautorización. Frentea este otro saldo, que condicionó la receptivi-dad de otras políticas por parte de las institu-ciones y los sujetos, las políticas nacionalessubsiguientes ya no pretendieron alcanzar alconjunto de las instituciones, sino que opta-ron por trabajar en una escala más reducida,sin que se produjeran avances en cuanto aestructurar normativa y políticamente a laformación docente como sistema. Las pro-vincias y la Ciudad Autónoma de BuenosAires procuraban, en paralelo, avanzar en elarmado institucional necesario para elgobierno y administración del subsistema deformación docente, y debieron definir envelocidad sus políticas para él, al mismotiempo que afrontaban las condiciones de laacreditación institucional y la validaciónnacional de los títulos a emitir.

13. Pese a ello, la formación de maestros y pro-fesores presenta actualmente problemasque no pueden considerarse producto espe-cífico de los noventa, como su notoria frag-mentación. Años atrás, antes de los proce-sos de reforma a los que nos referimos, laeducación superior argentina fue caracteri-zada como un conglomerado, para distinguirsu carácter complejo, heterogéneo y desar-ticulado del carácter razonablemente orga-nizado que supone el concepto de sistema osubsistema (Bertoni y Cano, 1990). Sobreeste conglomerado actuaron las reformas y,si bien es verdad que profundizaron la frag-

mentación, también es cierto que la encon-traron como situación previa. La fragmen-tación7 del sistema formador es resultadode un proceso de construcción histórica enmodo alguno reductible a los noventa.

14. La sanción en 2006 de la Ley 26.206 de Edu-cación Nacional abre una etapa en el campode la formación docente, expresada en lacreación del INFD y signada en el futuropróximo por la discusión de la Ley de Edu-cación Superior. La coyuntura es propiciapara un análisis de la situación actual de laformación docente y para plantear propues-tas de política educativa que la estructurencomo sistema. Los análisis con validaciónpolítica8 de las autoridades educativas fun-damentan el objeto principal de estedocumento, que es la preocupación porel desarrollo de una institucionalidadespecífica del sistema formador, que lepermita superar la atomización y recibirun impulso configurador a través de la

7 Los diagnósticos de los noventa se preocupaban tanto por la frag-mentación como por la heterogeneidad. En la actualidad, en cambio,se tiene una visión valorativa de la posibilidad de contar con modelosinstitucionales diversos, desde luego a condición de que se preservenlas metas comunes al sistema (Diker, 2007).

8 Véase el informe final de la Comisión Federal para la FormaciónDocente Inicial y continua - Informe Final, de diciembre de 2005, apro-bado por el Consejo Federal por resolución 251/05, y el Plan Nacionalde Formación Docente del MECyT, de marzo de 2007


planificación. Distintos rasgos actuales delsistema (como su centración en la forma-ción de grado y las formas que ha tomado laampliación de funciones; la situación derevista de la planta docente; los vínculos

entre escuelas, institutos y universidades,entre otros) serán analizados en los capítu-los siguientes, a la luz de propuestas de for-talecimiento o de cambio según se consi-dere menester.

La Situación Presente del Sistema Formador

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Capítulo II

La Especificidad de la Formación Docente

como Sistema

15. Si bien una parte de los problemas actualesdel sistema formador se vincula con trans-formaciones que quedaron inconclusas,que operaron de maneras contradictorias ocuyos efectos se consideran perjudiciales,una parte sustantiva de los problemas serefiere a la institucionalidad misma del sis-tema. La historia reciente del sistema for-mador ha modificado la situación de lasinstituciones formadoras en algunas pro-vincias, pero el conjunto del sistema estálejos de disponer de principios organizado-res, de un ordenamiento normativo prác-tico y consistente y de una definición com-partida sobre la función que cumple laformación docente en el sistema educativo.

16. Una definición de este tipo es necesariapara poder evaluar la direccionalidad delas políticas gubernamentales e institucio-nales, así como para fortalecer la unidaddel sistema al mismo tiempo que se impul-san modificaciones. Ahora bien, la cues-tión de la institucionalidad del sistemaformador no puede responderse funda-cionalmente, sino en un diálogo con eldesarrollo histórico y la situación actualdel sistema formador, que ofrezca ele-mentos de cohesión a las instituciones ylos actores. No se trata de “transformar”

un conglomerado en un sistema –como sise tratara de una acción externa al sistemamismo–, sino de progresar con las institu-ciones desde una situación presente dondecada una desarrolla sus tareas en el marcode una agenda autocontenida en el cu-rrículo o el plan institucional, hacia laconstrucción de una perspectiva compar-tida de las acciones y hacia una mayoridentificación y complementación de losdistintos niveles, instituciones y actoresque intervienen en la formación de maes-tros y profesores en todo el país.

17. Debido posiblemente a la tradición insti-tucional de nuestro sistema educativo másque centenario, y al peso de la oposiciónunidad/diferenciación en el análisis polí-tico-educativo de la postdictadura, quie-nes trabajamos en el sistema educativoargentino hemos llegado a considerar uni-dad y homogeneidad como términos equi-valentes, a considerar que la homogenei-dad es una garantía de unidad. Aun si lofuera, la situación presente del sistemaformador es de tal diversidad que haceimpensable una suerte de restauraciónhomogeneizadora. Pero, además, estamosen condiciones de discutir que la unidaddel sistema descanse en la homogeneidad

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II. La Especificidad de la Formación Docente como Sistema

de sus componentes. Esta manera deentender la unidad nos permitió pensardurante muchos años que, para mejorar elsistema formador, lo que debía mejorarseera el trabajo en cada institución. Hoysabemos que no alcanza con mejorar loque sucede en cada instituto formadorpara que la formación docente mejore:encontramos falencias principales enasuntos más generales , que excedenampliamente las posibilidades de acciónde cada instituto, como la falta de unaperspectiva de carrera docente que dé sen-tido a las acciones de formación quemaestros y profesores realizan a lo largode su vida profesional, o la ausencia deplanificación del sistema formador encuanto tal.

II. a. Sobre la función del Sistema de Formación Docente

19. ¿Cuál es el aporte de la formación de maes-tros y profesores a la mejora general de laeducación argentina? La formación docentees el sector del sistema educativo con respon-sabilidad principal en cuanto a la prepara-ción de los docentes que trabajan en el sis-tema. Las políticas hacia la formacióndocente ganarán en consistencia y estabi-lidad si asumen, como definición precisa

de la función del sistema formador, la for-mación (inicial y permanente) de losagentes del sistema educativo. Las institu-ciones formadoras cumplen, evidentemente,otras funciones (ofrecen, por ejemplo, unaoportunidad de acceso a estudios superiorespara los y las jóvenes de nuestro país), peroninguna de ellas oscurece ni debería subordi-nar la centralidad de su función principal.

18. Antes de seguir, debe explicitarse que launidad del sistema formador no es el fin aperseguir por las políticas de formacióndocente: el fin que se busca es la mejorageneral de la educación argentina, laampliación de las experiencias de aprendi-zaje de los niños, niñas, adolescentes, jóve-nes y adultos de nuestro país gracias a laintervención de la escuela en sus distintosniveles y modalidades. La pregunta quedebe responderse no es la pregunta por launidad del sistema formador, sino la pre-gunta por el aporte de la formación demaestros y profesores a la mejora generalde la educación argentina. Es la respuestaa esta pregunta la que ayudará a determinarla direccionalidad que deberán asumir laspolíticas que nos hagan progresar hacia unsistema de formación docente.


20. La respuesta sobre la función del sistema for-mador es simple, pero abre la necesidad de dis-cusión de al menos tres decisiones estratégicasque confirmen o modifiquen, total o parcial-mente, el rumbo de las acciones que se hanvenido desarrollando en los últimos años.

21. 1) La primera de estas decisiones se refiere ala relación entre planeamiento del sistemaeducativo y planeamiento de la formacióndocente. Aunque la formación docente es elsector del sistema educativo con responsa-bilidad principal en cuanto a la producciónde los recursos humanos, no hay memoriainstitucional de que se haya realizado en lasúltimas décadas una planificación atenta atal responsabilidad. La relación entre pla-neamiento educativo y planificación de laformación docente estuvo presente en losdiagnósticos y en las consideraciones políti-cas debatidas en la década pasada; se subra-yaba, por ejemplo, la inadecuación entre elnúmero de instituciones formadoras y eltamaño del sistema educativo, se señalaronlagunas cualitativas9 que abrían otras tantasnecesidades de formación docente inicial;pero, desde el punto de vista del planea-miento como práctica de gobierno, no

9 Así designa la OECD la falta de docentes titulados en determinadasespecialidades demandadas por el sistema educativo. Véase OECD(2005).

hubo avances en la planificación del sis-tema formador ligada a la planificación delos recursos humanos del sistema educa-tivo, a su provisión inicial y a su desarrolloprofesional a lo largo de la carrera laboral.

22. La creación del INFD abre, en este sentido,la posibilidad de establecer una línea estra-tégica de planificación de la formacióndocente que tome como eje la formación delos recursos humanos del sistema educativoy que considere al país en su totalidad, sindescuidar las lógicas provinciales. Por suparte, la prolongación de la escolaridadobligatoria hasta el completamiento de laeducación secundaria y la intención deincrementar la cobertura del nivel inicial–entre otras metas que establece la Ley deEducación Nacional– generan demandasespecíficas sobre el sistema formador queincrementan la necesidad de planeamiento.

23. 2) La segunda de estas decisiones se refiere ala relación entre la planificación de los recur-sos humanos y las transformaciones que sepretende impulsar en las escuelas. Esta deci-sión parte de un interrogante central:¿habrán de promoverse cambios en la cuali-dad de la educación que se ofrece a los niños,niñas, adolescentes y adultos, que afecten elnúmero y formación de los docentes que serequieran? Tomemos también aquí un ejem-plo. En los próximos años, deberá expandirsela red institucional que brinda educación

La Especificidad de la Formación Docente como Sistema

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secundaria, debido a que el nivel se ha vueltoobligatorio en virtud de la sanción de la Leyde Educación Nacional. ¿Se estimará la nece-sidad de formación de profesores tomandocomo base la actual estructura curricular(que, cabe recordar, expresa la organizacióndecimonónica del saber) y la actual organiza-ción de los puestos de trabajo de los profeso-res (que, cabe recordar, espeja casi sin excep-ción la carga horaria de los planes deestudio)? ¿O será posible imaginar transfor-maciones en la escuela media, tanto en losaspectos cualitativos de la formación que seofrece a los adolescentes y jóvenes (otras asig-naturas, otras experiencias formativas), comoen los aspectos de la textura institucional quese requiere y a la que se refiere el artículo 32de la misma ley? Nuevamente, un ejercicio deplaneamiento sólo aparentemente abstractoreposa en una definición política estratégica.

24. 3) Finalmente, están las decisiones estratégi-cas referidas a los modelos que se asumanpara el desarrollo profesional de los docen-tes, que responden al siguiente interro-gante: ¿se seguirá por defecto la hipótesis deuna carrera docente escalafonaria, o seráposible debatir nuevos caminos de desarrolloprofesional que permitan a maestros y profe-sores trazarse futuros más esperanzadores?Las trayectorias laborales de los docentesrevelan algunos fenómenos característicos.La mayor parte de los docentes no ha traba-jado en otro entorno profesional que el esco-

lar –al que, por otra parte, han ingresadomuy tempranamente– y, por razones que losexceden, su vinculación con la cultura con-temporánea es débil. Muchos trabajan pocosaños y otros desarrollan una trayectorialaboral completa de varias décadas. Enmuchos ámbitos se comparte la necesidad deun rediseño de la carrera docente, mediantetrayectos de formación que, como mínimo,acompañen y, en lo posible, promuevan loscambios en la trayectoria laboral: un maestrode grado que pasa a trabajar como maestrode área, un directivo que coordina el primerciclo, un profesor de biología que es elegidopara coordinar su departamento, otro demúsica que se convierte en tutor de una divi-sión de secundaria.

25. No se trata, claro, de abonar a la lógica de laamenaza, sino de proponer motivos válidospara que los docentes sostengan proyectosde desarrollo profesional. La participaciónen un curso desafiante y su aprobación; lasatisfacción de ganar un concurso califi-cado y el prestigio que eso conlleva; la iden-tificación de campos problemáticos en lainstitución escolar y la construcción de dis-positivos que favorezcan la búsqueda desoluciones; la presentación a becas de estu-dio; el asesoramiento a un colega que se ini-cia, son ejemplos de importantes logrospara los docentes que, incorporados en laperspectiva de la trayectoria laboral, pue-den estructurar una carrera profesional


atractiva y dotada de estímulos, y abrir nue-vas perspectivas a la formación.

26. La visualización de la formación de losdocentes como un proceso continuo, y nocomo una colección de eventos de forma-ción, amplifica el alcance de la función delsistema formador con respecto a lo que hasido la tradición histórica y aun la recientedel sistema: obliga a ampliar las oportunida-des y las modalidades del trabajo de forma-ción, así como a articularlas en sistemas insti-tucionales de formación docente continua.Se trataría, para cada clase de propuesta, deanalizar con cuidado el tipo de aporte que lasinstituciones están en condiciones de reali-zar, y de generar planes que coloquen a losinstitutos en condiciones de hacer frente a losrequerimientos específicos de formación quepudieran plantearse los sistemas, las institu-ciones o los docentes, en distintas circunstan-cias y en la escala local. Así, por ejemplo, lossistemas de mentorazgo, que se proponen elacompañamiento de maestros y profesoresnoveles en sus primeros desempeños labora-les, requieren de las instituciones formadorasun importante esfuerzo de trabajo conjuntocon las escuelas que los reciben, e implicanuna suerte de retorno de los resultados de laformación que han brindado, por lo cualpueden repercutir en la mejora de la ense-ñanza en los institutos. La formación para nue-vas funciones calificadas de los docentes queya tienen cargos en el sistema pone a las insti-

tuciones formadoras frente a roles para loscuales tradicionalmente no han preparado,por lo cual deberán acumular conocimientossobre prácticas que no han sido usuales ensus propuestas de formación.

27. La experiencia de los noventa enseña lanecesidad de preservar, de los debates sobrela carrera docente y la formación, los asuntosque son intrínsecos a la tradición del trabajodocente, como la estabilidad en el puesto detrabajo o el principio de igual remuneraciónpor igual tarea. Se trata de asuntos sensiblesque, si resultan amenazados, dificultan todaposibilidad de analizar innovaciones enotros aspectos del trabajo docente y lacarrera profesional. En cambio, una modifi-cación del foco de debate, que centre la dis-cusión en la construcción de un entornoprofesional con perspectivas de profesionali-zación atractivas, se presenta a priori comouna vía más promisoria, cuyas potencialida-des merecerían ser exploradas.10

10 Una política de formación centrada en el desarrollo profesional de losdocentes debe considerar el tiempo efectivo del que dispone el perso-nal de las escuelas (maestros, profesores, directores, etc.) para compro-meterse en acciones que apoyen su propio aprendizaje. No se disponede información específica sobre el tiempo rentado con que puedencontar los docentes de nuestro país para acciones de este tipo, pero sesabe que la variación es enorme, y que la mayoría de los profesoresestán designados por horas de clase y carecen de tiempos instituciona-lizados de formación. Resulta claro que el tiempo institucional es unacondición para determinar qué tipo de participación es esperable de losdocentes en su propio desarrollo profesional, según la modalidad deformación que se proponga y la estructura del puesto de trabajo.


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28. Si la formación docente es el sector responsa-ble de la formación de los recursos humanosdel sistema educativo, su planeamiento esindisociable de la planificación de los recur-sos humanos del sistema, referida tanto a suprovisión inicial como a su desarrollo profe-sional. Si la creación del INFD abre la posibi-lidad de establecer una línea estratégica deplanificación, la necesidad de ésta se hacemás acuciante en tanto se añaden, a las lagu-nas cualitativas preexistentes, demandasespecíficas provenientes de la obligatoriedadde la educación secundaria y de la amplia-ción de la oferta del nivel inicial.11

29. Cuando el Estado no asume la planifica-ción de la cobertura de los puestos de tra-bajo del sistema educativo, y no direc-ciona al sistema formador en esa línea, losacontecimientos siguen un supuesto curso“natural”, en el cual las brechas de escasezde personal formado se salvan mediante laincorporación de agentes sin formación.En nuestro país, aunque las tasas de titula-

11 El IIPE-UNESCO sede regional Buenos Aires realiza para el INFD unestudio de la oferta y demanda de formación docente en la Argen-tina, en virtud de la mayor demanda de maestros de nivel inicial y deprofesores de nivel medio que cabe esperar debido a la extensión dela obligatoriedad.

ción docente son elevadas en comparacióncon las de otros países de la región, elrecurso a la incorporación de agentes sinformación específica no ha ocurrido enproporciones marginales: según datos delCenso Docente 2004, al menos el 7%12 dequienes cumplen funciones docentes en elsistema no tienen título específico, conpicos del 13% en el nivel medio/polimo-dal, y cifras aun mayores en determinadasprovincias.13 Los datos de personal sintítulo por especialidad son indicativos delagunas cualitativas en la formación queun Estado con funciones de planificacióndebe atender con políticas de promociónde propuestas específicas de formacióndocente inicial. Ello es así porque el tra-bajo docente es un trabajo especializado, ylas capacidades requeridas para enseñar encada una de las áreas, niveles y modalida-des son lo suficientemente específicascomo para que no sea posible sustituirdocentes por otros actores sin alto riesgode pérdida de calidad.

12 Posiblemente la situación sea más grave, pues el Censo 2004 carecede información sobre el título del 20,3% de los docentes.

13 Varias de ellas han asumido este problema y llevan adelante proyec-tos de capacitación pedagógica de los profesionales en ejercicio de lacátedra, en algunos casos con la posibilidad de titulación docente.


II. b. Sobre el planeamiento del Sistema Formador

30. Como se propuso en el apartado previo, laestimación del número y la especializaciónde los docentes que nuestro sistema educa-tivo necesita no es un ejercicio abstracto,menos aun autónomo, sino que se subor-dina (o debería subordinarse) a otras dosdefiniciones políticas estratégicas: las referi-das a las transformaciones que se pretendeimpulsar en las escuelas y las referidas a losmodelos que se asuman para el desarrolloprofesional de los docentes. Hay entoncesun juego entre la planificación de la forma-ción docente, la planificación de los recur-sos humanos del sistema, y las políticaseducativas, en el cual las decisiones a consi-derar dependen de una adecuada pondera-ción de prioridades y posibilidades. En elestablecimiento de prioridades, son las polí-ticas educativas las que determinan la nece-sidad de recursos humanos del sistema edu-cativo (por ejemplo, la universalización delnivel secundario o la generación de nuevasmodalidades en la educación común), y sonpor consiguiente estas necesidades las quedeben direccionar la tarea del sistema for-mador. Pero, a la vez, las prioridades requie-ren consideración de la respuesta posibledel sistema formador. Formar, por ejemplo,una cohorte de profesores de escuela mediaen una nueva especialidad toma al menoscuatro años, sin considerar el tiempo deprogramación del currículo de formacióninicial con el cual se formarán, ni la even-tualidad de que pueda no contarse con los

formadores de profesores adecuados encantidad y especialización; en consecuen-cia, una decisión política sobre el currículode la escuela secundaria en dirección aampliar las experiencias educativas de losadolescentes y jóvenes no puede tomarsesin considerar las posibilidades de respuestadel sistema formador.

31. Concebir a la formación docente comosistema implica que las acciones tendien-tes a la cobertura de las necesidades deformación se planifiquen a escala del sis-tema, no necesariamente a escala de cadaprovincia. Esta consideración es impor-tante porque no siempre será posible quecada provincia tenga la totalidad de laoferta de formación que se requiere para losrecursos humanos del sistema educativo:ciertas especialidades cuentan con escasosformadores calificados en el país, y por elloel expediente formal de abrir una carreraespecífica no asegura la posibilidad de ofre-cerla con personal adecuado. Contar conformadores especializados lleva tiempo yrequiere políticas de promoción específicas.

32. Identificar vacancias en la formación inicialy establecer direccionalidades para el de-sarrollo profesional continuo de los docen-tes supone trabajar con una representaciónconcreta del sistema formador como un sis-tema de gran escala, como un sistemamasivo. Ello se debe a que, como grupo


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social y como categoría ocupacional, losdocentes son cientos de miles: 825.250según el Censo Docente de 2004. Los docen-tes representan un porcentaje muy elevadode la población activa de nuestro país y tie-nen una participación muy amplia en elempleo público; este rasgo diferencia fuerte-mente a maestros y profesores de otroscolectivos socioprofesionales y lleva a adver-tir que, si el sistema formador aspira a abar-car al conjunto de la fuerza laboral docente,deberá encontrar modos de responder efi-cazmente a la cuestión de la masividad.

33. Es posible que la cobertura de las lagunascualitativas que hoy presenta el sistema for-mador requiera, desde el punto de vista delplaneamiento, la creación de nuevas insti-tuciones formadoras en zonas determina-das del país. Si tal fuera el caso, las creacio-nes traerán consigo decisiones sobre losformatos institucionales a instituir en losestablecimientos a crear. Estas decisionesdeberían apoyarse en lo que se establezcacomo acuerdo sobre los formatos institucio-nales,14 aprovechando la experiencia acu-mulada para no repetir errores y dotandodesde su inicio a estas instituciones de losrecursos normativos, presupuestarios yhumanos adecuados.

14 Véase el capítulo III de este documento.

34. Al menos dos aspectos de los formatos insti-tucionales que se sostengan incidirán en elplaneamiento: la especialización de los ins-titutos y su tamaño. El panorama de laoferta de formación inicial de docentes enla Argentina revela una gran heterogenei-dad en cuanto a tipos de instituciones ytipos de formación de grado que ofrecen.15

En relación con este asunto, suelen ponerseen juego dos hipótesis contrapuestas. Segúnla primera, la especialización de las institu-ciones formadoras (de acuerdo con el nivelpara el cual forma docentes y/o de acuerdocon un área disciplinar) fortalece su de-sarrollo, en la medida en que concentratemáticamente la formación de recursos, laproducción de investigaciones, la confor-mación de bibliotecas y centros documen-tales, las ofertas de capacitación, etcétera.Según la otra, la diversificación de la ofertade formación inicial asimila más las institu-ciones a la lógica del nivel superior, en lamedida en que permite sostener institucio-nes de mayor tamaño; propicia mayoresintercambios interdisciplinarios; facilita laarticulación curricular de distintas carreras,

15 En efecto, se sostienen ofertas de formación de docentes para dife-rentes niveles; en el caso de la formación de profesores, ofertas de for-mación en distintas áreas; ofertas de formación docente y técnicasuperior, todas ellas en combinaciones variables según la instituciónde que se trate.


etcétera. Como en tantos otros asuntos, noes posible fijar criterios abstractos: parecerazonable determinar un tamaño críticopara que los institutos a crear cuenten concargos docentes y con suficiente especiali-zación del personal, a la vez que supeditar

las definiciones sobre la especialización delos institutos a un trabajo ponderado deplaneamiento, que considere además lasposibles vinculaciones entre establecimien-tos de una misma zona.

35. La docencia es una profesión de característi-cas singulares. Al menos cuatro rasgos ladiferencian de otras y conducen a reflexio-nes sobre las particularidades que debe asu-mir el sistema formador, en tanto tiene porfunción preparar para el ingreso a la profe-sión y para sostener su desarrollo:

1. El status profesional de la docencia esparticular, cargado de una ambigüedadque no está exenta de polémicas.Debido al conocimiento especializadoque supone su ejercicio y a los nivelesde responsabilidad y autonomía queexige, es legítimo considerarla una pro-fesión; al mismo tiempo, en tanto eltrabajo de enseñar es un trabajo deinterés público y que se realiza en unsistema institucional también público,como es el educativo, la profesionali-dad no se ejerce a la manera de las pro-

fesiones liberales, sino que se encuentrafuertemente regulada por el Estado.

2. Se trata de una profesión masiva,debido a la escala del sistema institucio-nal en que se desarrolla, universal enniveles como el primario, con manda-tos de universalización en otros comoel inicial y el secundario, y en una ten-dencia general a la expansión del con-junto (Esteve, 2007). En consecuencia,el sistema formador debe encontrar for-mas de dar respuesta a la condición demasividad de los destinatarios de susacciones, especialmente si se proponeel desarrollo profesional de quienesejercen la profesión.

3. A pesar de la masividad de los puestosde trabajo docente, la docencia es unaactividad internamente diferenciada en


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II. c. El Sistema Formador y la producción de saberes específicos

cuanto a los saberes que se requierenpara su ejercicio, y en cuanto a las fun-ciones que desempeñan sus profesiona-les. El trabajo docente es un trabajoespecializado: las capacidades requeri-das para enseñar en cada una de lasáreas, niveles y modalidades son dema-siado específicas como para que seaposible proponer esquemas completa-mente genéricos de formación.

4. La docencia es una profesión que hacede los saberes y de la transmisión cultu-ral su sentido sustantivo, pero guardauna relación peculiar con tales saberes.Por un lado, porque transmite un saberque no produce; por otro lado, porque,para poder llevar a buen término esatransmisión, produce un saber que nosuele ser reconocido como tal (Terigi,2007a).

36. La formación de docentes comparte con elconjunto de la docencia estos cuatro ras-gos, pero responde al último de ellos demanera singular. Si en el ejercicio usual deltrabajo docente el saber sobre la transmi-sión no suele tematizarse, en el caso de laformación docente es su objeto central,pues es en torno al saber sobre la ense-ñanza y al trabajo docente que se estructu-ran los procesos de formación. Encontra-mos aquí un rasgo de identidad del sistemaformador, un asunto respecto del cual no

puede ser sustituido por ninguna otra ins-tancia institucional: puede proponerse,como asunto propio del sistema forma-dor, la producción de saberes sobre laenseñanza, sobre el trabajo docente ysobre la formación.

37. Se trata de un rasgo de identidad cuyaspotencialidades son enormes, pero que hasido poco considerado, al menos en la his-toria reciente del sistema. Un ejemplopuede permitir entender. Es interesantecontrastar lo que sucede con los saberessobre la enseñanza en los ámbitos que tie-nen propósitos académicos clásicos y enlos que tienen propósitos de formacióndocente. Mientras que los estudios acadé-micos especializados (por ejemplo, toda lalínea de investigaciones sobre el llamado“pensamiento del profesor”) aún no dilu-cidan la naturaleza del conocimiento pre-sente en los procesos de toma de decisio-nes de los docentes y la clase deconocimientos que requieren para ense-ñar, en cambio la formación inicial tiene,en las instancias de práctica y residencia,una experiencia acumulada en la identifi-cación de tales saberes sobre la enseñanza,y en la producción de un trabajo especiali-zado sobre la formación. En las institucio-nes formadoras, están cada vez más de-sarrollados los dispositivos que proponena los docentes en formación situacionespara que puedan reflexionar sobre las pre-


misas de sus decisiones, para que puedananalizar sus resultados, para que conside-ren las dificultades afrontadas y para queevalúen alternativas.

38. Esos dispositivos son el corazón del metierdel profesor de práctica y residencia, quienda respuesta en contextos prácticos a inte-rrogantes sobre los saberes que estructuranla tarea de enseñar; e involucran a profeso-res de distintas instancias de la formación.En tales contextos, se produce un sabersobre la enseñanza extremadamentevalioso, de una especificidad posible en elmarco del trabajo de formación. Lo notablees que, a pesar de las vacancias en el saberacadémico, el saber producido en la forma-ción no suele ser reconocido como tal, no esidentificado como forma valiosa de res-puesta a problemas relevantes, y no circulao circula poco, generalmente bajo la formadel relato de experiencias, referido a la sin-gularidad de las situaciones. Que el saberproducido en la formación no sea recono-cido como tal y no circule tiene al menosdos consecuencias: a) no puede beneficiarsedel examen, la crítica y la reformulación,prácticas posibles cuando los conocimien-tos toman estado público; b) las trayectoriasprofesionales de los formadores de docentesno capitalizan estos desarrollos, pues lafalta de instancias donde estos saberes cir-culen de maneras productivas disminuyelas oportunidades de los formadores de rea-

lizar actividades profesionales valiosas depor sí y acumulables para sus carreras.16

39. El bajo reconocimiento de los saberes quese producen en las instituciones formadorastiene su correlato en el currículo nulo17 dela formación docente: en ella no suele ense-ñarse a los futuros docentes a formular susestrategias en términos que queden abiertosa la crítica y a la confrontación con la expe-riencia, ni a formular como saber transferi-ble las estrategias que resultaron valiosascomo respuestas a los problemas de la ense-ñanza, y tampoco a formular esos proble-mas en términos que superen la casuísticaque fue condición y contexto para produciraquellas estrategias (Terigi, 2007a).

16 Vienen a nuestra mente rostros y nombres de formadores dedocentes reconocidos por el sistema, valorados por sus estudiantes,respetados por sus pares debido a la calidad y originalidad del trabajoque realizan, y nos preguntamos si sus currículos reflejan esta calidaddiferencial del trabajo de formación que realizan. Para que tal cosasucediera, deberían haber tenido oportunidades de formular comosaber las prácticas de formación que vienen generando, desplegandoy revisando durante toda su carrera.

17 Se entiende por currículo nulo lo que las instituciones educativas noenseñan, pero podrían enseñar (Flinders, Noddings y Thornton,1986). Siguiendo la pista que abre este concepto, lo que no se enseñaes tan importante para entender el sentido de una propuesta de for-mación como lo que sí se enseña.


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40. Las consideraciones anteriores abren lanecesidad de analizar cómo se resuelve larelación producción/reproducción delsaber en la formación docente, y cómopodría resolverse en dirección a visibilizar yjerarquizar la producción de saberes en elmarco de sistema formador. Al respecto, seproponen tres señalamientos.

41. En primer lugar, se hace necesario definircondiciones de funcionamiento del sistemaformador que habiliten a los formadorespara el desarrollo de situaciones formaliza-das de producción de saberes directamentevinculados con la complejidad de formardocentes, habilitando nuevas formas derelación con el saber sobre la formación ysobre la tarea de enseñar.

42. En segundo lugar, parece promisorio explo-rar formas de articulación entre las institu-ciones formadoras y las escuelas, en las quese generen procesos de circulación, evalua-ción y validación de innovaciones en elterreno de la enseñanza, tanto a través de lainserción de los futuros docentes en las ins-tancias de práctica y residencia, como a tra-vés de la organización de espacios de difu-sión y discusión de resultados deinvestigaciones realizadas por los institutos,de desarrollos curriculares o didácticos, denuevos enfoques sobre temas asociados conla enseñanza, etcétera.

43. Finalmente, habrá que analizar cuidadosa-mente cómo, dónde y a través de qué proce-dimientos el conocimiento producido enlas instituciones formadoras se valida.18

Aunque esta cuestión excede las definicio-nes macropolíticas y normativas, es necesa-rio considerarla porque pone directamenteen juego la jerarquización o desjerarquiza-ción de ese conocimiento. ¿Es desde elcampo académico que es esperable la vali-dación de las investigaciones producidas enlos institutos? ¿Es desde las mismas instan-cias de formación, en la medida en que lasmejore y enriquezca? ¿Son las escuelasquienes las validan, en la medida en queencuentren en estas investigaciones formasde consideración de la práctica de ense-ñanza y herramientas de intervención máspotentes?

44. Es imposible una respuesta taxativa a estosinterrogantes. Corresponde no obstanteretener que la incorporación de la investi-

18 Debería ser claro que dar relieve a la producción del saber sobre laenseñanza, el trabajo docente y la formación no significa afirmar quela producción de saberes en el sistema formador deba limitarse aestos asuntos, pues también abarca cuestiones atinentes a los conte-nidos disciplinares, entre otros temas.

19 Incorporación iniciada en la década pasada, y a la que este docu-mento destina extensas consideraciones en el capítulo III.


gación en los institutos19 golpea directa-mente en el problema de las formas institui-das de distribución de autoridad en elcampo pedagógico y en los respectivoscampos disciplinares, lo cual complejizanotablemente la cuestión. El asunto que seplantea en todo caso es cómo direccionar alas instituciones formadoras hacia formas

de producción de saberes que por sus temá-ticas, por sus métodos, por las reglas de vali-dación que pongan en juego, puedan almismo tiempo superar los tradicionalesproblemas de la relación de la investigaciónacadémica con las escuelas y obtener elreconocimiento del campo.


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Capítulo III

Los Institutos de Formación Docente

en el Sistema Formador

45. En este capítulo se abordan aquellos linea-mientos acerca de la organización y funcio-namiento de las instituciones formadorasque se consideran más adecuados para ase-gurar el cumplimiento de funciones especí-ficas del sistema. En particular, se trata laampliación y diversificación de las funcio-nes de las instituciones de formacióndocente; las formas de acceso a los cargosdocentes; los alcances y los límites de laautonomía institucional en el campo de laformación de docentes; y los modelos degobierno de las instituciones formadoras.Aunque algunas de las consideraciones queaquí se incluyen conciernen tanto a las ins-tituciones superiores no universitariascomo a las universidades, este capítulo estádestinado fundamentalmente a considerar

20 La denominación “Institutos de Formación Docente” se toma eneste documento de manera genérica para designar a las Escuelas Nor-males, los Institutos Superiores de Profesorado, y aun las institucionessuperiores donde, además de carreras docentes, se desarrollan carre-ras técnicas. Esta denominación genérica no desconoce las singulari-dades de los distintos tipos de instituciones superiores que formandocentes, como se espera quede de manifiesto en las numerosascuestiones respecto de las cuales estas singularidades son relevantes.En algunas ocasiones, por razones de estilo, emplearemos otrasexpresiones (como institutos superiores, o instituciones terciarias).

estos problemas en relación con los institu-tos superiores21 que presentan, en esteterreno, un punto de partida diferente delde las universidades.

21 Durante la vigencia de la Ley 24.195 (Ley Federal de Educación), laestructura por niveles del sistema educativo argentino incluía unnivel superior no universitario. La Ley 26.206 (Ley de EducaciónNacional) establece, en su Capítulo V, la Educación Superior, y noconserva la distinción entre “Universitario y No Universitario”, sinoque diferencia entre “Universidades e Institutos Universitarios” e“Institutos de Educación Superior” (artículo 34). Este documentoasume las denominaciones universitario y superior que establece laley vigente, salvo cuando por razones de estilo sea necesario utilizarotras alternativas.

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III. Los Institutos de Formación Docente20

en el Sistema Formador

III. a. Acerca de las funciones de los Institutos

46. Desde hace ya más de una década, nuestropaís ha desarrollado marcos normativos ypolíticas destinadas a promover la amplia-ción y diversificación de funciones de lasinstituciones formadoras.

47. El primer antecedente se encuentra en elPrograma de Transformación de la Forma-ción Docente. En el marco de este Pro-grama,22 se propuso la ampliación de lasfunciones de los institutos de formacióndocente, que asumirían no sólo la forma-ción de grado sino también otras instanciasde formación continua y tareas de investi-gación y desarrollo. Este programa, imple-mentado luego de la transferencia en todaslas instituciones públicas de formación dedocentes de nivel inicial y primario de diezprovincias del país, propuso además quecada una de estas funciones se reflejara enla estructura institucional a través de la cre-ación de Departamentos, y aseguró la dis-ponibilidad de tiempos docentes rentadospara llevar adelante las nuevas tareas quelos institutos asumían. Durante la vigencia

22 Este Programa se inició cuando las Escuelas Normales y los Institu-tos de Educación Superior dependían de la Nación, y se prolongó másallá de la transferencia de éstos a las provincias.

de este Programa, se aseguró además el sos-tenimiento de instancias sistemáticas deformación de los profesores de los IFD con-cernidos para el desarrollo de las nuevasfunciones.

48. En el ámbito de las decisiones federales apli-cables a todas las instituciones formadoraspúblicas y privadas del país, diferentes reso-luciones del CFCyE aprobadas entre losaños 1993 y 1997 fijaron las bases para pro-mover y regular la ampliación de funcionesen todas las instituciones de formacióndocente no universitarias del país. Breve-mente recordemos que ya el documento A-3 (Resolución CFCyE Nº 32/93) recomen-daba que, entre las instituciones queasegurarían ofertas de formación docentecontinua en sus distintas instancias23, secontaran los institutos de formacióndocente.

23 Según la interpretación que este mismo documento hacía del art.19 de la Ley Federal de Educación, estas instancias se definían como:formación de grado; perfeccionamiento docente en actividad, capa-citación de graduados docentes para nuevos roles profesionales,capacitación pedagógica de graduados no docentes.


49. “Prestarían el servicio los institutos de for-mación de grado, universidades naciona-les y provinciales, centros de investigaciónpedagógica y de perfeccionamiento do-cente, de gestión oficial y privada y organis-mos intergubernamentales e internaciona-les” (Documento A-3, Título III: Propuestapara la organización institucional).24

50. Si este primer documento recomendaba laampliación de las funciones de los institu-tos de formación docente hacia otras ins-tancias de la formación docente continua,como la actualización, capacitación y per-feccionamiento de docentes en ejercicio, eldocumento A-9 (Resolución CFCyE Nº36/94) aumenta el alcance de esta amplia-ción de funciones hacia la investigación. Enuna zona gris, que se mueve entre la fija-ción de condiciones para la acreditación yla formulación de una “imagen objetivo”,se establecen como criterios a considerarpara acreditar instituciones formadoras enla red, entre otras cosas:

“la producción científica y académica delestablecimiento y/o de sus directivos ydocentes (investigaciones y publicaciones),tomando en cuenta las posibilidades del

24 El destacado es nuestro.

contexto socioeconómico y cultural de lazona/región;

“la producción pedagógica y didáctica delestablecimiento y/o de sus directivos y docen-tes (desarrollos curriculares, de textos y mate-riales para la enseñanza, etc.), tomando encuenta las posibilidades del contexto socio-económico y cultural de la zona/región”.

(Documento A-9, Punto 4.5: Criterios parala acreditación de establecimientos de for-mación docente en la Red Federal de For-mación Docente Continua, inc. c y d).

51. La formulación de estos criterios expresa unacuerdo en torno de la conveniencia y lanecesidad de que las instituciones formadoraslleven adelante tareas de producción de cono-cimientos, acuerdo que se ve reforzadocuando se fija la necesidad de institucionali-zar las nuevas funciones (investigación ycapacitación). Al respecto, el documento esta-blece que los establecimientos de formacióndocente, oficiales y privados, que integren lasredes locales de la Red Federal de FormaciónDocente Continua, ajustarán sus estructurasde forma tal que, entre otras cosas,

“Se organicen departamentos o programasvinculados a las diferentes instancias de laformación docente continua (‘formación degrado’ y ‘perfeccionamiento y capacitación’)y a las tareas de ‘investigación y desarrollo’.

Los Institutos de Formación Docente en el Sistema Formador

39

(Documento A-9, Punto 6: “Criterios para laorganización académica e institucional deestablecimientos de formación docente enla Red Federal De Formación Docente Con-tinua”.)

52. Este acuerdo establece entonces las basespara que comiencen a delinearse, comofunciones de los institutos, la formación degrado, el perfeccionamiento y capacitaciónde docentes en ejercicio y la investigación.Además, esta ampliación deja progresiva-mente de constituir una recomendación parapasar a ser un requisito de las institucionesacreditadas en la RFFDC, toda vez que esta-blece que las instituciones acreditadas“ajustarán sus estructuras” de acuerdo conlos criterios allí establecidos, y que sólo lasinstituciones acreditadas podrán emitirtítulos de validez nacional. Poco después, eldocumento A-11 (Resolución CFCyENº 52/96) ya es taxativo a este respecto:

“Con el fin de garantizar la calidad de la for-mación docente, todas las instituciones deformación docente deberán cumplimentarlos criterios establecidos en el Acuerdo A-9(Res. CFCyE 36/94)…”25

25 El destacado es nuestro.

(Documento A-11, Título 2: “Criterios parala organización del sistema de formacióndocente continua”.)

53. Finalmente, el Documento A-14 (Resolu-ción CFCyE Nº 63/97) terminará de definirexplícitamente y sin ambigüedades que lasfunciones de los institutos de formacióndocente son la formación de grado, la capa-citación y la investigación, separando defi-nitivamente las funciones de los institutos delas llamadas instancias de la formacióndocente continua.

“Las Instituciones de Formación DocenteContinua, base de la RFFDC, desarrollan lassiguientes funciones fundamentales y arti-culadas entre sí:

• formación docente inicial;

• capacitación, perfeccionamiento yactualización docente;

• promoción e investigación y desarrollode la educación.”

(Documento A-14, Título 1: “Funciones dela Formación Docente Continua”.)

54. Al mismo tiempo, el documento A-14introduce un giro en las orientaciones quevenían desarrollándose en los documentosanteriores. Este giro, que responde más a


los procesos de negociación política con lasprovincias que a cambios en los propósitoso en los argumentos que sustentaban laampliación de funciones, establece que lasinstituciones podrán asumir dos de las fun-ciones señaladas o las tres, dando lugar ainstituciones de dos tipos: las que sólo rea-lizan capacitación e investigación y las queademás ofrecen formación inicial. Final-mente, el A-14 fija los procedimientos,parámetros y plazos que darán lugar a laacreditación de las instituciones, convir-tiéndose los criterios explicitados en losdocumentos anteriores (entre los que secuenta la ampliación de las funciones delos institutos) en requisitos para mantenercarreras que expidan títulos con valideznacional.

55. Este breve panorama muestra algunascaracterísticas de las políticas que, en losúltimos años, orientaron la ampliación defunciones de los institutos:

• Las funciones de los institutos quedanfijadas en sólo tres posibles, siendo laformación inicial la única función quepueden no asumir.

• La ampliación de funciones quedaestablecida como un requisito homo-géneo que deben cumplir todas las ins-tituciones.

• En la medida en que es un requisito parala acreditación institucional, la amplia-ción de funciones debe concretarse conindependencia de las necesidades de lossistemas educativos jurisdiccionales (par-ticularmente en el terreno de la capacita-ción) y con independencia de las tradi-ciones, capacidades y posibilidades de losinstitutos (que, como es sabido, varíanenormemente según su localización,tamaño, posibilidades de vinculacióncon otras instituciones superiores, etc.).

56. Luego de más de una década, correspondeevaluar los efectos y los costos de estas polí-ticas, así como también si sigue considerán-dose pertinente promover la diversificaciónde funciones, y en tal caso bajo qué condi-ciones. Este análisis es fundamental a losfines de evitar tanto el rechazo masivo delas orientaciones, lineamientos y políticasproducidas en la década del noventa, comola naturalización de ciertas definiciones quehan logrado imponerse con fuerza, si no enel nivel de las prácticas institucionales, sí enla retórica sobre la formación de docentes(por ejemplo, que las funciones de los insti-tutos son capacitación, investigación y for-mación de grado).

57. En relación con sus efectos, es sabido quela implementación de estas políticas fuemuy heterogénea y tuvo resultados dispa-res. Al respecto, un informe de la DINIECE


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publicado en el año 2005 (MECyT-DINIECE, 2005) muestra que, en 2003, lasinstituciones de nivel superior no univer-sitario (de formación docente y/o de for-mación técnica) que desarrollaron activi-dades de capacitación alcanzaron el 31%del total. Más allá de las normativas y delas políticas de promoción de la incorpora-ción de la función de capacitación porparte de los institutos, su desarrollo siste-mático resultó muy dispar según las pro-vincias. Los institutos ofrecieron un pro-medio de apenas 2,5 cursos por año,promedio que fluctuó en las distintas pro-vincias entre uno y seis cursos, generandouna cobertura de 55.187 alumnos en elaño considerado. Desde ya, las diferenciasprovinciales son atribuibles a distintos fac-tores: existencia de otras instituciones ofe-rentes de capacitación; generación de con-diciones (por ejemplo, tiempos rentados)para llevar adelante tareas de capacitación;existencia en algunas jurisdicciones de ins-tituciones centralizadas responsables de lacapacitación, etcétera. De allí que estosdatos hablen menos de la cobertura denecesidades de capacitación en el país26 y

26 De hecho, alrededor del 70% de los docentes del país que desem-peñan funciones al frente de alumnos manifestó haber realizado cur-sos de capacitación entre el año 2000 y el 2004, lo cual representamás de 400.000 docentes.

más de la heterogeneidad en los resultadosde las políticas tendientes a instalar estafunción en los institutos formadores.

58. Por otra parte, según el mismo informe,sólo el 20,9% de las unidades educativasque forman docentes manifiestan realizartareas de investigación, también en estecaso con una distribución muy heterogéneasegún las jurisdicciones. Si se considera,además, que el porcentaje de formadoresque realiza exclusivamente tareas docentesal frente de alumnos no ha variado prácti-camente entre los años 1994 y 2004 (75,6%y 75,8% respectivamente) (Terigi, 2007b),podríamos afirmar que, aunque se hayaincrementado la producción en investiga-ción en los institutos, su peso relativo res-pecto de la formación inicial no parecehaberse modificado sustantivamente (almenos en términos de la proporción de pro-fesores involucrados en otras tareas que nosean la formación de grado).

59. A la hora de formular hipótesis que expli-quen los escasos resultados reseñados, nopodemos soslayar el problema de la genera-ción de condiciones institucionales y labo-rales para sostener en los institutos laampliación de funciones que los acuerdosfederales promovieron primero y convirtie-ron en exigencia, luego.


60. En relación con este punto, el informe de laDINIECE señala que “un indicador del pesorelativo de la formación inicial está dadopor el destino de las horas cátedra” (p. 21),toda vez que el 89% de las horas está desti-nado al dictado de clases.

61. Según dicho documento, “esta distribuciónde horas sugiere que, aun con las transfor-maciones dirigidas a incluir la capacitacióny la investigación en las instituciones deformación docente, el subsistema sigue conuna fuerte orientación hacia la formación”(ibídem, p. 23).

62. Ahora bien, también es importante consi-derar que la disponibilidad de tiempos ren-tados para sostener las nuevas funciones nogarantiza per se su implementación. De

Destino de las horas cátedra Horas cátedra %

Dictado de clases 599.177 89

Capacitación 31.724 5

Investigación 13.460 2

Extensión a la comunidad 10.046 1

Otras actividades o funciones 18.199 3

Total 672.606 100

Cuadro Nº 1. Horas cátedra totales de ESNU segúndestino por sector. 2003 en porcentajes

Fuente: DINIECE, 2005. Con base en Relevamiento Anual 2003. DiNIECE - MECyT

hecho, según este estudio, en el año 2003casi un 30% de las unidades educativas quedisponían de horas cátedra destinadas a lacapacitación no desarrollaron ninguna pro-puesta. En contraposición, el 17,7% de lasinstituciones que no disponían de horas, sílo hicieron (DINIECE, 2005). Desde luego,no se alienta que las funciones de los insti-tutos se amplíen sin recursos, pero se quiereseñalar que con la dotación presupuestariano basta.

63. Aunque no disponemos de estudios deescala institucional, que aborden las condi-ciones que en algunos institutos facilitaronla ampliación efectiva de funciones, la expe-riencia del PTFD permitiría sostener que,junto con la disponibilidad de tiempos ren-tados para la realización de tareas distintas ala formación de grado, es imprescindibleasegurar otras condiciones. Por ejemplo: a)formación específica para el desarrollo de lasnuevas tareas; b) formas de institucionaliza-ción de las nuevas funciones; c) constitu-ción de circuitos o redes que permitan rom-per el aislamiento de muchos de nuestrosinstitutos (especialmente los que se locali-zan en zonas más alejadas de los centrosurbanos) y, al mismo tiempo, “compensen”las dificultades para diversificar las tareas eninstituciones de tamaño muy pequeño.

64. En cualquier caso, a la luz de la experienciatransitada en la definición e implementa-


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ción de políticas tendientes a asegurar laincorporación en los institutos de funcio-nes distintas de la formación de grado, ladefinición de nuevos lineamientos exigerevisar su sentido, sus propósitos y las con-diciones bajo las cuales la diversificación defunciones puede asegurarse.27

65. Por ello, a continuación se analiza: 1) si espertinente y necesario sostener la diversifi-cación de las funciones de los institutos for-madores; 2) si esta diversificación debereducirse a las tres funciones establecidas enlos últimos años; 3) si la definición de lasfunciones que debe y puede incorporarcada uno de los institutos debe ser homogé-nea para el conjunto; 4) si deben estable-cerse de manera homogénea las modalida-des de institucionalización de las diversasfunciones; 5) cuáles son las condiciones ins-titucionales y laborales que deben soste-nerse para asegurar una efectiva ampliaciónde funciones. A continuación, desarrollare-mos cada uno de estos asuntos.

27 Recordemos que la Ley de Educación Nacional menciona como fun-ciones de la formación docente “…entre otras, la formación docenteinicial, la formación docente continua, el apoyo pedagógico a lasescuelas y la investigación educativa” (art. 72º), dejando abierta la dis-cusión acerca de las condiciones bajo las cuales asegurar el cumpli-miento de estas funciones, la forma de distribución de éstas en el sis-tema formador e, incluso, qué otras funciones sería deseable promover.

El sentido de sostener políticas quepromuevan la diversificación de lasfunciones de los institutos formadores

66. Comenzamos afirmando que la ampliaciónde las funciones de los institutos será perti-nente en la medida en que:

a) Permita atender necesidades de la for-mación docente continua que no estánsiendo cubiertas actualmente demanera satisfactoria por otras institu-ciones.

b) Fortalezca el funcionamiento de las ins-tituciones formadoras y mejore las con-diciones de desarrollo de sus propósitosespecíficos.

67. El primer asunto no puede considerarse en tér-minos generales, sino que es relativo a la situa-ción de cada jurisdicción. En efecto, las necesi-dades de formación de grado (en nivelesy orientaciones específicas); de actualiza-ción; de formación docente para profesionalesno docentes en ejercicio, por mencionar sóloalgunas funciones posibles, varían según lajurisdicción e incluso (especialmente en pro-vincias grandes) varían en distintas regionesde una misma jurisdicción. Por otra parte, lacapacitación es un concepto muy amplio querecubre una enorme diversidad de conteni-dos y de momentos en el desarrollo profesio-nal de los docentes; no alcanza con definir


genéricamente que los institutos deben ofre-cer “capacitación a docentes en ejercicio”,sino que se hace necesario determinar cuálesson los aportes específicos, distintos a los queya aseguran otras instancias por ejemplo, lasuniversidades, o los componentes de capacita-ción de políticas gubernamentales), que losinstitutos pueden hacer a la capacitación enlos distintos momentos de las trayectorias pro-fesionales de los docentes, en los términos deldesarrollo profesional al que nos referimos enel capítulo II.

68. Así, si se pretende evitar la superposición deesfuerzos para cubrir las mismas necesida-des o para evitar que algunas necesidadesdel sistema queden siempre vacantes, seránecesario considerar la ampliación ydiversificación de funciones en la escaladel sistema formador y no sólo de cadauna de las instituciones. Dicho de otromodo, tendrá sentido sostener políticas quepromuevan la ampliación de funciones enla medida en que esta ampliación deje deconsiderarse un requisito que todas las ins-tituciones formadoras deben cumplir de lamisma manera, para constituirse en una víaa través de la cual los institutos pueden con-tribuir a cubrir las necesidades (cada vezmás diversificadas y complejas) de la forma-ción continua de maestros y profesores.

69. La segunda cuestión apuntada deberá serconsiderada en forma complementaria

con la anterior. En este caso, se trata deestablecer qué funciones fortalecen el de-sarrollo de las instituciones, de acuerdocon los propósitos específicos del sistemaformador (recordemos: asegurar la forma-ción inicial y permanente de los recursoshumanos del sistema). En términos gene-rales, diversos estudios y experiencias per-miten sostener que, bajo ciertas condi-ciones, la diversif icación de lasfunciones de las instituciones superio-res permitiría dinamizar su funciona-miento, en la medida en que: incrementala interlocución de la institución conotras instituciones y actores; el desarrollode unas funciones retroalimenta otras; y,especialmente en instituciones pequeñaso geográficamente aisladas, favorece ladiversificación de tareas de los formado-res, evitándose así la rutinización.28

70. Analizando en particular los efectos que laincorporación de ciertas funciones podríanproducir sobre el fortalecimiento de los ins-

28 Insistimos –y sobre este punto los expertos consultados son taxati-vos– en que estos efectos dependen directamente de una serie de con-diciones que es necesario garantizar. De lo contrario, la multiplicaciónde funciones puede terminar produciendo sobrecarga, burocratiza-ción de las tareas, compartimentalización de las funciones e, incluso,desjerarquización de la función de formación frente a otras funciones(paradigmáticamente, la de investigación), entre otros efectos nodeseados. Sobre este asunto nos extenderemos más adelante.


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titutos y el enriquecimiento de su tarea,29

cabe señalar que la incorporación de lainvestigación permitiría: 1) generar instan-cias de producción de conocimiento sobreproblemáticas específicas de la formacióndocente y desde unas perspectivas que sue-len estar ausentes en las investigaciones quese producen en el circuito académico uni-versitario; 2) impactar sobre las prácticas deformación inicial: a) a través de la incorpo-ración de resultados de estas investigacio-nes a los contenidos y/o a las prácticas deformación; b) a través de la instalación en lainstitución de unas formas más dinámicasde vinculación con el conocimiento que,aunque de manera no siempre aprehensi-ble, contribuirían a formar lo que Perre-noud ha denominado, para el caso de la for-mación docente, habitus profesional(Perrenoud, 1994).

71. Interesa insistir en que la investigacióncomo función del sistema formador, asu-mida por las instituciones que la incluyanen su particular combinatoria de funciones,debe diferenciarse de la producción de

29 En muchas instituciones es posible encontrar profesores que llevanadelante proyectos de investigación en el ámbito universitario. Elpunto no obstante es cómo instalar en las instituciones una cultura deanálisis, crítica, producción y circulación del conocimiento queimpacte en la formación de los futuros docentes.

saber, que es inherente a las prácticas mis-mas de formación que deberían desarrollartodas las instituciones formadoras. Comohemos señalado en páginas anteriores, lasistematización de aquel saber (sobre laenseñanza, sobre la formación, sobre el tra-bajo docente), que requiere la puesta enjuego de herramientas específicas, debe seruna tarea de todas las instituciones forma-doras y tiene como ámbito de validación laspropias prácticas de formación.30

72. Ahora bien, es de la mayor importanciaconsiderar que la investigación constituyeuna de las tareas más complejas de incorpo-rar en instituciones que no tienen tradiciónal respecto. En este sentido, los expertosconsultados coinciden ampliamente enadvertir que su incorporación requiere deprocesos largos de formación, de construc-ción de una cultura institucional diferente,de sostenimiento en el tiempo de vínculosinterinstitucionales (particularmente conlas universidades) en cuyo marco la investi-gación se desarrolle, de generación de con-diciones para que las producciones de los

30 Sistematizar y volver transferible este saber sobre la formación dedocentes pone en juego algunas herramientas que provienen delcampo de la investigación educativa, pero no debe confundirse conellas.


institutos circulen, se difundan y “resistan”la mirada desde las reglas de producción deconocimiento vigentes en el campo (seapara ponerlas en juego, sea para discutirlas).Se trata, entonces, no sólo de asegurar con-diciones materiales para el desarrollo de lainvestigación (como el financiamiento),sino de promover estos procesos y, almismo tiempo, considerar los tiempos desu desarrollo.

73. Por su parte, la incorporación de la fun-ción de capacitación de docentes en ejer-cicio, en la línea de su desarrollo profesio-nal, buscaría producir dos efectos: 1) sobreel sistema educativo, en la medida en quelas instituciones formadoras podrían ofre-cer unas instancias de formación continuacentradas en los problemas de la prácticamás especializadas en sus contenidos y ensus estrategias que otras instituciones;31 2)sobre la formación inicial, toda vez que elcontacto de los formadores con docentesen ejercicio ofrece una información inva-lorable para evaluar y revisar de manerapermanente los contenidos y las prácticasde la formación inicial. En relación con el

31 Estas deberían ser consideradas no necesariamente excluyentes,sino más bien complementarias de las ofertas de formación continuao posgrado realizadas por otras instituciones.

primer punto, varios de los expertos con-sultados señalan como condición queestas actividades se desplieguen en elmarco de un vínculo sistemático con lasescuelas (a través de la conformación deredes u otros formatos), con el fin de evitarque la oferta de formación continua de losinstitutos simplemente se sume como unamás al panorama ya existente. En relacióncon el segundo, advierten que la retroali-mentación de la capacitación y la forma-ción de grado no se produce en formaautomática. Asegurarla –o más bien pro-moverla– exige generar instancias institu-cionales sistemáticas de intercambio entrelos profesores, y disponer de ciertos márge-nes de flexibilidad para introducir demanera también sistemática innovacionesen la propuesta curricular.

74. En síntesis: la experiencia transitada en laúltima década revela con claridad que losefectos positivos de la ampliación de fun-ciones dependen directamente de su ade-cuación a las características particularesde cada una de las instituciones y, a lavez, de su consideración en el contextode la formación como sistema. En efecto,las tradiciones previas, la formación de losformadores, la accesibilidad de otras insti-tuciones con las que constituir redes de tra-bajo, la especialización en algunas áreas,etc., pueden resultar condiciones propiciaspara el desarrollo de algunas funciones en


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unos institutos y contribuir a fortalecer sudinámica de trabajo, mientras que, enotros, la incorporación de las mismas fun-ciones, pero bajo condiciones diferentes,puede resultar una sobrecarga que termineburocratizando el cumplimiento de esasfunciones y, además, vulnerando su fun-cionamiento general.

Las funciones del sistema formador

75. Según se ha argumentado en este capítulo,las funciones de los institutos deberíanampliarse en la escala del sistema, a la vezque especificarse en la escala de cada esta-blecimiento, de modo de dar lugar a unconjunto de alternativas más adecuadas alas necesidades de formación inicial y per-manente de los docentes del sistema y a laproducción de saberes sobre la tareadocente y la formación. No se trata de con-vertir toda necesidad del sistema en unafunción de las instituciones formadoras,sino de prever que estas necesidades seancubiertas por el sistema formador consi-derado como conjunto.

76. Así, podrían considerarse funciones del sis-tema de formación de docentes, lassiguientes:

• Formación inicial.

• Acompañamiento de los primeros de-sempeños docentes.

• Formación pedagógica de agentes sintítulo docente y de profesionales deotras disciplinas que pretenden ingre-sar a la docencia.

• Formación para el desempeño de dis-tintas funciones en el sistema educa-tivo.

• Preparación para el desempeño de car-gos directivos y de supervisión.

• Actualización disciplinar y pedagógicade docentes en ejercicio.

• Asesoramiento pedagógico a lasescuelas.

• Formación (de docentes y no docen-tes) para el desarrollo de actividadeseducativas en instituciones no escola-res (instituciones penales de menores,centros recreativos, centros culturales,etcétera).

• Investigación de temáticas vinculadascon la enseñanza, el trabajo docente yla formación docente.

• Desarrollo de materiales didácticospara la enseñanza en las escuelas.


77. Esta enumeración no agota las funcionesposibles ni supone que alguna instituciónpueda cumplirlas todas. Antes bien, se tratade discutir las combinaciones más poten-tes, algunas de las cuales parecen claras (for-mación inicial y acompañamiento de losprimeros desempeños; formación de profe-sores y formación docente de profesionalesde otras disciplinas que pretenden ingresar ala docencia, por ejemplo). Pero la especifica-ción de estas funciones deberá definirse enfunción de las necesidades de los sistemasprovinciales (se reitera la centralidad de laplanificación) y distribuirse en función delas condiciones de cada una de las institu-ciones que conforman el sistema formador.

La planificación de la ampliación de funciones

78. La experiencia transitada muestra que pres-cribir homogéneamente la ampliación delas funciones de los institutos formadores yconvertir esta ampliación en un asunto deescala institucional (además, sobre condi-ciones inadecuadas), no sólo no ha tenidoresultados significativos, sino que, enmuchos casos, ha resentido el desarrollo delas tareas de los institutos.32

32 Véanse al respecto las respuestas de los expertos consultados.

79. Por tal razón, entendemos que la incorpora-ción de nuevas funciones en los institutosdebe ser resultado de un proceso de planifi-cación –en el que necesariamente debenparticipar las instituciones formadoras– queconsidere, al mismo tiempo: a) una suertede “mapa” de las necesidades de formacióndocente continua del sistema educativo(necesidades no sólo de resolver problemaso vacancias, sino también de promovernuevos procesos) y b) las condiciones, tradi-ciones, posibilidades e intereses de cadauna de las instituciones formadoras.

80. Si del cruce de estos dos aspectos resultaraque se necesita desarrollar algunas tareasque ninguna institución (universitaria, nouniversitaria u otra) está en condiciones deasegurar, será necesario entonces desarro-llar políticas que consideren cuidadosa-mente los puntos de partida y desplieguenestrategias que permitan instalarlas.

81. Será materia de debate político cuál deberíaser la escala de esta planificación (local,provincial, regional, nacional). En cual-quier caso, se trata de promover un procesode planificación que: a) evite superposicio-nes y vacancias en la cobertura de necesi-dades de formación continua; b) promuevaprocesos nuevos que se pretenden instalar(en las escuelas y en el sistema formador) yc) fortalezca cada una de las institucionesformadoras.


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La institucionalización de las funciones de los institutos

82. Sobre todo cuando se trata de la incorpora-ción de funciones nuevas, distintas de lastradicionales, la generación de estructurasinstitucionales más o menos estables puedecontribuir a promoverlas e instalarlas. Ahorabien, también debemos aprender de la expe-riencia pasada que los cambios en la estruc-tura organizativa no suponen siempre ninecesariamente cambios en el tipo de tarea oen las funciones que las instituciones de-sarrollan. De allí que “la pregunta clave no esqué tipo de estructura deberían tener las ins-tituciones formadoras, sino cuáles son lasprácticas que se quiere contribuir a transfor-mar o generar” (Diker y Terigi, 1997, p. 271).

83. Nuevamente aquí, la respuesta dependerádel punto de partida que, como es sabido,es heterogéneo según las provincias e insti-tutos. Por lo tanto, parece razonable renun-ciar a prescribir una modalidad única e ins-titucionalización de las funciones de losinstitutos (por ejemplo, departamentaliza-ción por funciones, o creación de progra-mas, o formalización de áreas, u otras).33

33 Todos los expertos señalan, no obstante, que es indispensable pro-mover algún nivel de institucionalización de las funciones que seincorporen, asegurando, incluso, cargos de coordinación de ellas.

Parece más razonable establecer un abanicode formatos posibles y resolver, junto conlas instituciones, y considerando su situa-ción específica, cuál sería el modelo institu-cional más adecuado para promover enellas la generación de las prácticas propiasde las funciones a cumplir. Los modelosdeben considerarse, por otra parte, comorealidades dinámicas que pueden experi-mentar (y sería deseable que experimenten)modificaciones.

Condiciones institucionales y laborales de la ampliación de funciones

84. La experiencia pasada muestra que laampliación de funciones sólo puede soste-nerse bajo ciertas condiciones:

Financiamiento

85. Sabiendo que la asignación de recursosdeberá producirse de manera gradual,deberá cuidarse que la ampliación de fun-ciones no se realice sobre la intensificacióndel trabajo de los formadores, sea exigién-doles la realización de tareas dentro de lamisma remuneración, sea ofreciendo unaremuneración que no resulta acorde con lastareas que se solicitan (por ejemplo, cuatrohoras cátedra no al frente de curso para rea-lizar tareas de investigación).


86. Por otra parte, es posible proponer conside-raciones sobre las formas que puede adop-tar el financiamiento. Deberá asegurarse unfinanciamiento recurrente34 cuando se tratede funciones que, como resultado de la pla-nificación a la que aludimos más arriba, seasignen a una institución de manera per-manente. Este financiamiento recurrentepodrá hacerse efectivo por lo menos de dosmaneras: a) a través de la conformación decargos docentes, que contemplen una distri-bución interna de tiempos destinados a dis-tintas tareas (en este caso el financiamientoquedaría incorporado a las POF de los insti-tutos); b) a través de la asignación a la insti-tución de un presupuesto recurrente para eldesarrollo de funciones que no sean la for-mación de grado, que aquella distribuirá, através de órganos colegiados de gobierno,35

entre sus profesores de acuerdo con unaplanificación institucional.

34 Nos referimos a un financiamiento que quede incorporado demanera permanente al presupuesto de cada una de las instituciones,destinado a asegurar el desarrollo de las funciones que se les asignen.La fórmula “recurrente” se diferencia así de otras formas de financia-miento posibles (como los financiamientos concursables) que puedenresultar útiles para promover el desarrollo de ciertas funciones y tareas,pero no para asegurar el cumplimiento de las funciones establecidaspara cada institución en el marco de la planificación de las necesida-des del sistema.

35 Las cuestiones referidas a las formas de gobierno de los institutosserán tratadas más adelante en este mismo capítulo.

87. Por otro lado, las instituciones podránacceder a financiamientos coyunturales y con-cursables para la realización de tareas dis-tintas de las comprometidas en el marco dela planificación conjunta de las funcionesque debe cubrir el sistema formador. Inte-resa enfatizar que no pueden sostenersefunciones “exigibles” con financiamientosconcursables. Éstos pueden reforzar presu-puestariamente el desarrollo de estas fun-ciones, pero su financiamiento de basedebe estar asegurado.

Formación

88. Especialmente en el caso de la incorporaciónde funciones distintas de las que tradicional-mente viene desarrollando una institución,deberán generarse condiciones para que losformadores individualmente considerados yla institución en su conjunto reciban la for-mación y el acompañamiento que sean nece-sarios para asegurar su cumplimiento. De locontrario pueden producirse dos efectos queinteresa evitar: a) que se vean favorecidas porla incorporación de nuevas funciones y, conéstas, de mayores fuentes de financiamiento,las instituciones que ya están en mejorescondiciones para lograrlo (algunos institutosgrandes ubicados en centros urbanos impor-tantes; las universidades); b) que se conviertaen exigencia o en condición una capacidadinstitucional cuyo desarrollo debería ser unpropósito de las políticas.


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Recursos institucionales

89. La ampliación y diversificación de funcio-nes en una institución multiplica sus tareas,sus procedimientos administrativos, susnecesidades de producción de información,su consumo de recursos materiales, etcé-tera. De allí que no puede sostenerse única-mente sobre la ampliación de la rentadocente. También deberá asegurarse la dis-ponibilidad de recursos administrativos(materiales y humanos) y tecnológicos paraque su desarrollo no resienta el conjunto dela actividad de la institución.

Herramientas de evaluación y monitoreo

90. Un modo de evitar la “burocratización” delas funciones que llegue a cumplir cada ins-tituto es disponer de herramientas de eva-luación interna de su desarrollo. Para elloserá necesario trabajar en dos instancias:evaluación de cada una de las tareas des-

91. El concurso es el mecanismo estatutarioconsagrado para el acceso a los cargosdocentes en el sistema educativo argentino,y no hay razones para suponer que no debasostenerse para el sistema formador; más

arrolladas en el marco de las distintas fun-ciones y evaluación periódica del desarrollode la función. Las herramientas, la periodi-cidad y los procedimientos que se dispon-gan para ello dependerán directamente dela naturaleza de las actividades. Los ámbitosen los que la evaluación se desarrollepodrán ser: los equipos involucrados (espe-cialmente cuando se trate de evaluar elcurso de cada una de las actividades pun-tuales) y los órganos colegiados (especial-mente para evaluar el desarrollo de la fun-ción en conjunto). Asimismo, seríanecesario incorporar, a la mirada interna dela institución y de los equipos, la mirada deinstituciones externas involucradas, demaneras variables, en el desarrollo de lasactividades: por ejemplo, escuelas que reci-ben capacitación o en las cuales se pongan acircular resultados de investigaciones omateriales desarrollados; universidades conlas que se desarrollen investigaciones o ins-tancias de intercambio.

aun tratándose de estudios que se desarro-llan en el nivel superior. Dicho esto, ello noimplica que los concursos deban seguir aquílas mismas lógicas que en otros niveles delsistema; por el contrario, se considera nece-


III. b. Formas de acceso a los cargos docentes en el Sistema Formador

sario generar modalidades de concursoadecuadas para valorar las experiencias,capacidades y conocimientos específicosque se requieren para la formación de maes-tros y profesores. Ello implica distinciones,tanto respecto de los concursos que se reali-zan en otros niveles del sistema educativo,como respecto de los que tienen lugar en launiversidad.

92. En los otros niveles del sistema educativo,el ingreso a la carrera docente y a nuevoscargos de base suele realizarse por el meca-nismo estatutario del concurso de antece-dentes. En cambio, aún no se ha dado unadiscusión suficiente acerca del marco regu-latorio más adecuado para los concursosdocentes en el nivel SNU. Las modalidadesestatutarias de concurso fueron pensadaspara las carreras docentes y la organizacióndel trabajo propias de otros niveles del sis-tema, con rasgos distintos a los del nivelsuperior.36 La acumulación de horas o car-

36 Por ejemplo, la clasificación de aspirantes que se realiza en los otrosniveles del sistema descansa sobre el supuesto de que la evaluaciónque se realiza requiere conocimiento del nivel o modalidad, pero noespecialidad en la materia o cargo objeto de concurso; por eso, unaJunta de Clasificación puede entender en diversas asignaturas aunquesus integrantes no tengan especialidad en ellas. En la lógica del nivelsuperior, la ponderación de los antecedentes requiere especialidad enla materia o cargo objeto de concurso por parte de quienes los eva-lúan, lo que hace poco viable el procedimiento de clasificación que sesigue para otros niveles del sistema escolar.

gos, por ejemplo, que en otros niveles delsistema prioriza a quienes ya son titularesde cargos de base, descansa sobre la hipóte-sis de similitud del cargo que se detenta conel cargo a acumular, dentro de un campogeneral de saber (por ejemplo, la matemá-tica, la historia o la plástica). En virtud detal similitud, y considerando la escalamasiva del sistema, se prioriza para unsegundo cargo a quien ya ha mostrado enun concurso tener los antecedentes y la for-mación adecuados para un cargo similar. Encambio, en el nivel superior, esa hipótesisde similitud no puede sostenerse de lamisma manera, debido al principio demayor especialización que caracteriza laenseñanza en el nivel superior, y debido alinterés de que existan distintas perspectivassobre una misma disciplina en bien delavance en la producción de conocimientossobre la formación y la tarea docente. Setrata de un ejemplo que se presenta a fin deapoyar la razonable afirmación de que losconcursos en el sistema formador no pue-den ser asimilados automáticamente a losque se realizan en otros niveles del sistemaeducativo, dado que son otros los requisitosde formación y trayectoria profesional pre-via y las exigencias de la tarea.

93. Respecto de los concursos que se realizan enel ámbito universitario, debe considerarseque están diseñados para evaluar funda-mentalmente la preparación académica del


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aspirante y su capacidad para plantear unprograma de alto valor epistémico respectode la disciplina que concursa; según lasdedicaciones de los cargos bajo concurso, seañade a ello la evaluación de un plan deinvestigación o de extensión. Independien-temente de cualquier juicio de valor sobreeste modo en que la universidad evalúa asus aspirantes a docencia, parece razonableproponer que la formación docente debeencontrar formas propias de definir los con-cursos, en una propuesta que considere losrasgos de los concursos universitarios queson valiosos para el sistema de formacióndocente, y que identifique por contrasteaquellos rasgos que pueden no ser pertinen-tes. En particular, debido a la especificidadde la tarea de formación, parece necesariodiscutir qué clase de antecedentes priorizar(lo que se vincula con la cuestión ya plante-ada sobre la producción de un saber especí-fico),37 e incorporar formas de oposiciónque permitan evaluar –sin perjuicio de laespecialización disciplinar que lo aspirantesdeben acreditar– capacidades y conoci-mientos específicos que se requieren para laformación de maestros y profesores, entreellos, el análisis de problemas pedagógicosen situaciones escolares, el conocimiento

37 Ver capítulo II de este documento.

del nivel para el que se forma, la pertinenciaen las relaciones de colaboración que seplantean con las escuelas, o el estableci-miento de conexiones adecuadas y poten-tes entre los contenidos disciplinares delcargo para el que se concursa y la tareadocente para la que se forma.

94. En un futuro próximo, debería abrirse en elámbito federal una etapa de discusión de losrasgos específicos de los concursos docentesen el sistema formador. Entre los consulta-dos, ha prevalecido la opinión de que esnecesario que la provisión de cargos en elsistema formador se realice por concursospúblicos de antecedentes y oposición, conpresentación previa de plan de trabajo porparte de los aspirantes y defensa en la ins-tancia del concurso. En este documento seinsiste en la importancia de discutir lasexperiencias, capacidades y conocimien-tos específicos que se requieren para la for-mación de maestros y profesores, y la nece-sidad de diseñar modalidades de concursoadecuadas para valorarlos, que incluyan laevaluación de los aspirantes en relación conlas funciones institucionales distintas de laformación de grado, especialmente en loscasos en que se concursen cargos docentes.Existe experiencia en las instituciones (espe-cialmente en las que forman profesores parael nivel secundario) que constituye una basesobre la cual avanzar en la definición demodalidades adecuadas.


95. Debe tenerse en cuenta que, mientras queen otros niveles del sistema educativo (enespecial, en el nivel primario) la realizaciónde concursos de antecedentes se encuentraregularizada y el mecanismo se presentabastante consolidado, en otros niveles delsistema (sobre todo en los que fueron trans-feridos en la década pasada) no se ha alcan-zado aún una regularidad suficiente en eldesarrollo de los concursos. El nivel supe-rior de formación docente presenta al res-pecto una situación crítica: según datos delCND 2004, en el sector estatal sólo el 17,4%de los formadores frente a alumnos tienetodas sus designaciones como titulares(Terigi, 2007b). Esto significa que todos losdemás tienen algún cargo (una gran mayo-ría, todos ellos) en condición de interinatoo provisionalidad.38 Además de afectar la

38 Entre el Censo 1994 y el Censo 2004 la proporción de formadoresdel sector estatal con todos sus cargos titulares bajó del 40,3% al17,4% (Terigi, 2007b). En tiempos de la transferencia de las institucio-nes formadoras, tuvo lugar un proceso de titularización que puso a laplanta docente de las Escuelas Normales y los Institutos de EducaciónSuperior transferidos en situación de estabilidad. Luego, la posterga-ción de los concurso de nivel superior en las agendas jurisdiccionalesha dado por resultado la situación presente. Los docentes estatales conal menos un cargo titular se encuentran en mayor proporción entrequienes tienen mayor antigüedad, lo que es indicativo del proceso quereseñamos. Posiblemente en algún momento estos docentes tuvierontodos sus cargos en situación de titularidad, pero a medida que fueronincorporando nuevas designaciones, éstas se vieron afectadas por lafalta de regularidad en la realización de los concursos.

estabilidad laboral, el alto porcentaje dedocentes provisionales tiene consecuenciaspara la carrera docente en el nivel, pues larelativamente baja cantidad de docentestitulares de cargos de base restringe la de-seable amplitud que deberían tener los con-cursos para el ascenso. Durante los próxi-mos años, debería promoverse el desarrollode políticas de regularización de la situa-ción laboral de los formadores y la consoli-dación de los concursos como mecanismopara ello.

96. Debido al importante atraso que presentanlos concursos en muchas jurisdicciones,parece necesario trabajar en una primeraetapa con las modalidades ya existentes deconcursos docentes, al tiempo que seavanza en mejorar la capacidad de los dis-positivos de selección para evaluar capaci-dades específicas requeridas para el trabajode formación de educadores. Por la mismarazón, la propuesta de concursos debeincorporar aspectos prácticos que permi-tan destrabar la situación presente, en uncronograma que permita cumplir con lameta de llegar a concursar todos los cargosen un plazo máximo de cinco años. Entrelos aspectos prácticos, debe considerarse laexención de los concursos de aquellasvacantes ocupadas por personal próximo ajubilarse, asegurando a los profesores másantiguos la estabilidad en el cargo hasta elmomento de la jubilación; constituir lista-


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dos de posibles integrantes de jurado paraconjuntos definidos de espacios curricula-res conexos y facilitar desde el INFD elfinanciamiento que se requiere para trasla-dar jurados; establecer prioridades secuen-ciadas de los concursos a realizar segúnzonas del país, para no producir cuellos debotella en cuanto a la posibilidad de con-tar con jurados calificados; en las jurisdic-ciones de mayor tamaño, organizar con-

97. Uno de los rasgos que más claramente hadistinguido a las instituciones universita-rias de las no universitarias es el margen deautonomía del que gozan a la hora detomar decisiones acerca de, entre otrosaspectos, la oferta curricular, la contrata-ción de los docentes, la distribución delfinanciamiento o las formas de gobierno. Sise toma como referente del nivel superior alas instituciones universitarias,39 la autono-mía (tal y como se define para las universi-dades) constituiría un rasgo característico

39 La tradicional designación del nivel terciario como “no universita-rio” es un indicador de este modo de pensar el nivel.

cursos centralizados para cátedras comu-nes a varias instituciones. En el caso dequienes vienen desempeñándose desdehace muchos años en los cargos quehabrán de concursarse, será convenientegenerar, a los fines de los concursos, for-mas de reconocimiento de la experienciaespecífica en la tarea de formación, expe-riencia que ha sido, por acción o por inac-ción, convalidada por el Estado.

del nivel. En contraposición, el bajo nivelde autonomía que tradicionalmente hanpresentado las instituciones no universita-rias atentaría contra su status de institucio-nes superiores.

98. Ahora bien, si se pretende superar los efec-tos de razonamientos “correctivos” queasumen que la única vía de jerarquizaciónde las instituciones terciarias es asimilarlaslo más posible a las universidades,40 conindependencia de las características y fun-

40 Los efectos de este tipo de razonamiento han sido extensamenteanalizados en Diker y Terigi, 1997.


III. c. Acerca de la autonomía

ciones que les son propias, es necesario ana-lizar la cuestión de la autonomía a la luz dela especificidad del sistema de formación dedocentes. Este tipo de análisis exige respon-der al menos tres preguntas: 1) ¿respecto dequé organismo/s de regulación es que lasinstituciones de formación docente debe-rían ganar autonomía?; 2) ¿en relación conqué asuntos sería deseable que las institu-ciones de formación docente gozaran demayores niveles de autonomía?; 3) ¿quéefectos –beneficiosos para el sistema de for-mación de docentes en particular y para elsistema educativo en general– se produci-rían si se asegurara mayor autonomía a lasinstituciones de formación docente?

Regulación estatal y autonomía institucional

99. En la tradición universitaria, el principio deautonomía se ha sostenido, por lo general,frente al Estado. Como señalan Rinesi ySoprano (2007), “cierto reflejo, sin dudamuy justificado, suele llevarnos a pensareste problema en una clave defensiva, oreactiva, frente a la amenaza que representao puede representar el poder del Estado parala libertad de las universidades…” (p. 15).Más allá de que son muchos los ejemplosque históricamente justifican este “reflejo”por parte de la comunidad universitaria,estos autores expresan con claridad que, tra-

tándose de instituciones públicas, la discu-sión sobre la autonomía (es decir, sobre lacapacidad de darse uno mismo sus propiasnormas) no puede separarse de la discusiónsobre la república: “Porque, en efecto, (…) sila discusión sobre la autonomía universita-ria se emancipa de la discusión sobre la cosapública, si pensamos el problema de la auto-nomía de la Universidad sin pensar tambiény al mismo tiempo que esa autonomía nosinteresa en la medida en que (y, en realidadsólo en la medida en que) esa Universidad esuna ‘cosa pública’, es parte de esa ‘cosapública’ que es la comunidad política quetodos integramos y que el Estado, republica-namente organizado, tiene la tarea de preservary defender, corremos el riesgo de oponerfalazmente (‘abstractamente’, deberíamosdecir) la ‘Universidad’ al ‘Estado’, el deseo deautonomía de la Universidad a la presunta‘prepotencia’ de los agentes del Estado” (ib-ídem, p. 17).41

100. Si extendemos estos argumentos al con-junto del sistema de formación de docen-tes (incluyendo a los institutos superioresy a las universidades), podemos señalarque el Estado no sólo debe garantizar elcarácter público de estas instituciones, en

41 Cursivas en el original.


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el sentido de representativo de los intere-ses y necesidades del conjunto; también esgarante de preservar el carácter públicodel sistema educativo en el cual se inserta-rán los egresados de estas instituciones.Dicho de otro modo, siendo la docenciauna profesión institucionalizada o, másbien, estatalizada, la llamada “cosapública” debe estar presente en la discu-sión sobre la autonomía de la formacióndocente por partida doble: por el carácterpúblico del sistema formador y por elcarácter público de las escuelas (con inde-pendencia del ámbito de gestión al quepertenezcan las instituciones).

101. De allí que la respuesta a la pregunta por laautonomía institucional en el campo de laformación de docentes debe identificarcuál es el juego entre autonomía y regula-ción estatal que permite responder mejoral doble carácter público de la formación.Aunque se trata de sectores con historias,tradiciones y lógicas diferentes, este inte-rrogante debe ser respondido tanto paralos institutos como para las universidadesque forman docentes. Aunque para estasúltimas el problema de la autonomía es unpunto muy sensible, es necesario recordarque, como advierten Rinesi y Soprano(2007), la autonomía universitaria puedeverse afectada por otros factores internos oexternos a la propia universidad, distintosdel Estado (por ejemplo, corporaciones,

empresas, políticas internacionales, laspropias comunidades académicas). De allíque el Estado no puede ser pensado sólocomo un factor atentatorio contra la auto-nomía universitaria; también es el garante(legal y político) del sostenimiento de talautonomía y, en relación con la formaciónde docentes, es al mismo tiempo el garantedel cumplimiento de los propósitos y fun-ciones públicamente asignados al sistemaformador y a las escuelas.

102. De lo expuesto se desprende que, en el casode la formación de docentes, no se puedepensar el incremento de la autonomía delas instituciones no universitarias o el sos-tenimiento de los actuales márgenes deautonomía de las universidades que for-man docentes en un juego especular con elEstado. Por el contrario, se hace necesarioponer la capacidad de las institucionessuperiores de “darse sus propias normas” alservicio de la formulación de normascomunes que garanticen el sostenimientodel carácter doblemente público de la for-mación de docentes. Para ello, y soste-niendo que la relación entre autonomíainstitucional y determinaciones estatalesdebe ser redefinida, en el nivel del sistemaformador podría avanzarse en el recono-cimiento de las instituciones formadorascomo actores políticos que participen eninstancias institucionalizadas de defini-ción de las políticas de formación de los


recursos humanos del sistema educativo yde las regulaciones destinadas a asegurar laimplementación de esas políticas.

103. Las instancias políticas correspondientes(en particular, el Consejo Federal de Edu-cación) deberán definir cuáles serían losorganismos y procedimientos más adecua-dos para asegurar esta participación, tantoen el nivel jurisdiccional como en el nacio-nal, teniendo en cuenta que la cantidad deinstitutos de formación de docentes plan-tea dificultades no menores a la hora dediseñar espacios y procedimientos sistemá-ticos de participación. No obstante, algu-nas experiencias regionales en el nivelsuperior (como los CEPRES) pueden cons-tituir antecedentes valiosos para avanzaren esta propuesta.

Autonomía en qué

104. Complementariamente a la participaciónde las instituciones formadoras en la defini-ción de regulaciones comunes, es necesarioredefinir el juego entre determinación esta-tal y autonomía propiamente institucional:¿en qué puntos, en qué aspectos, la falta deautonomía obstaculiza el cumplimiento delas funciones públicamente asignadas a lasinstituciones formadoras?; y, en contraposi-ción: ¿en qué medida, en qué aspectos, esnecesaria mayor regulación estatal para evi-

tar que prevalezcan intereses particularessobre intereses y necesidades comunes almismo sistema formador y al sistema edu-cativo en general? Finalmente, ¿en quémedida es necesaria mayor intervenciónestatal para que las instituciones no se veanobligadas a confrontar, por sí mismas, pro-blemas que no son responsabilidad niresorte exclusivo de una institución?42

105. Desde ya, estos interrogantes no puedenresponderse en abstracto ni tampoco con-siderando exclusivamente las lógicas pro-pias del sistema formador. Por otra parte,hay que tener en cuenta que en la Argen-tina los niveles de autonomía de las insti-tuciones formadoras son diversos (no sóloentre institutos de nivel terciario sino tam-bién entre éstos y las universidades queforman docentes). No obstante, se puedesostener que es deseable incrementar losmárgenes para que las instituciones se densus propias normas frente a:

a) Asuntos institucionales que admitenresoluciones diversas sin que estoafecte las funciones y objetivos pública-mente asignados al sistema formador.

42 Por ejemplo, la articulación de las instituciones superiores con elnivel medio del sistema educativo. Al respecto véase Mazzola, 2007.


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b) Asuntos que pueden ser abordados porla institución, frente a los cuales laintervención estatal sólo tiene efectosburocratizantes.

c) Iniciativas institucionales que no sólono contradicen sino que fortalecen elcumplimiento de las funciones y obje-tivos públicamente asignados al sis-tema formador, en la medida en quefortalecen la dinámica de la insti-tución.

106. Apenas como ejemplos de situaciones quecumplirían alguno/s de los criterios apun-tados, podríamos señalar: asignación dedistintas funciones al equipo docente;definición de espacios curriculares y extra-curriculares (dentro de ciertos parámetroscomunes y en respuesta a necesidades eintereses de la institución formadora y delas escuelas); definición de propuestas detrabajo con las escuelas de la zona; formali-zación de vínculos con otras instituciones;adquisición y/o renovación de equipa-miento, bibliotecas, etc.; organización deeventos de intercambio académico; admi-nistración de financiamiento para la parti-cipación de sus miembros en eventos aca-démicos; presentación a financiamientosconcursables cuando las prioridades detales concursos surjan de políticas acorda-das por las provincias en el ámbito delConsejo Federal, etcétera.

107. Ahora bien, independientemente de cuá-les sean los asuntos particulares sobre losque concretamente las instituciones for-madoras toman de hecho o podrían odeberían tomar decisiones autónomas,será necesario también considerar que elejercicio de mayores niveles de autonomíarequiere de algunas condiciones:

a) El funcionamiento de órganos colegia-dos de gobierno de las instituciones,43

en cuyo marco se produzcan las normasinstitucionales y se tomen las decisio-nes que los márgenes de autonomíaestablecidos permitan. De lo contrario,la llamada “autonomía institucional”se convertirá en “autonomía indivi-dual” o de sectores de la institución, locual puede traer dos consecuencias nodeseables: en primer lugar, la imposi-ción de intereses de un sector de la ins-titución como intereses del conjunto;en segundo lugar, la sobrecarga de res-ponsabilidades sobre algunos miem-bros de la institución, encargados deasumir el incremento de tareas y res-

43 El funcionamiento de tales órganos y, en particular, su composiciónpor representantes de los profesores, tiene como condición que elingreso al llamado claustro docente sea transparente, esto es, que segarantice el ingreso a los cargos docentes con el único requisito de laidoneidad y por procedimientos públicos de concurso.


ponsabilidades que supone la amplia-ción de los márgenes de autonomía.

b) La generación de condiciones para elejercicio de la autonomía. Dependiendode las tareas que resulten de una amplia-ción de los márgenes de autonomía,estas condiciones pueden ser de distintotipo: presupuesto de manejo autó-nomo; formación específica para la rea-lización de ciertas tareas; tiempos renta-dos; equipos; etcétera. Recordemos aquíque hace varios años Hargreaves (1996)advertía que, cuando la ampliación delos márgenes de autonomía no se acom-paña por formación adecuada y tiem-pos rentados para ejercerla, más quefrente a una política de profesionaliza-ción, estamos frente a una política deintensificación del trabajo.44

108. Estas condiciones (al menos sin dudas laprimera), que forman parte del funciona-miento de las universidades, deberán serconsideradas particularmente en el caso

44 “El trabajo de los profesores parece cada vez más intensificado alacumularse las presiones que se ejercen sobre ellos y multiplicarse lasinnovaciones en unas condiciones de trabajo que no concuerdan conel ritmo de los cambios, quedándose atrás, incluso. Desde este puntode vista, la retórica de la profesionalidad se limita a seducir a losdocentes para que abracen su propia explotación” (Hargreaves,1996:43).

de las instituciones superiores de forma-ción docente. Nuevamente aquí la situa-ción es heterogénea y de hecho sonmuchas las instituciones formadoras nouniversitarias que tienen gobiernos cole-giados. No obstante, deberá atenderse concuidado que la ampliación de la autono-mía genere las condiciones necesariaspara su ejercicio real.

Hipótesis sobre los efectos del incrementode los márgenes de autonomía en lasinstituciones no universitarias, o ¿autonomía para qué?

109. En relación con los efectos que produciría (oha producido) el incremento en los márge-nes de autonomía de las instituciones supe-riores no universitarias, suelen formularsepor lo menos tres hipótesis (algunas comple-mentarias, otras excluyentes entre sí):

110. Que la mayor autonomía de institucionesde nivel superior produce per se efectosjerarquizantes.

Sólo bajo una perspectiva que toma a lasuniversidades como el parámetro para defi-nir lo propio del nivel superior, puedesuponerse que la autonomía (como rasgode identidad propio de las universidades)produce en sí misma efectos jerarquizantes,con independencia de la especificidad (en


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45 Como se dijo, en tales diagnósticos suele homologarse fragmenta-ción con heterogeneidad. Aceptada la fragmentación como un serioproblema, debe diferenciársela de la heterogeneidad, entendida

historia, tradiciones, funciones, lógicas,propósitos) de las instituciones no univer-sitarias. Se sostendrá aquí que mayoresmárgenes de autonomía tendrán un efectode jerarquización en la medida en quehabiliten el desarrollo de espacios de pro-ducción y estilos de trabajo directamenteasociados con la complejidad de formardocentes; en la medida en que habiliten eldesarrollo profesional de los formadores yla instalación de unas formas de relacióncon el saber y con la tarea de enseñar queimpacte en la formación de docentes másautónomos para llevar adelante una tareaen las escuelas que se presenta cada vez másimpredecible. La autonomía para pagar losservicios del edificio, asegurar su manteni-miento o incluso para pagar los salarios dedocentes y no docentes no necesariamentejerarquiza la formación de docentes (aun-que pueda resolver otros problemas). Por lotanto, no se trata de pensar la autonomíasegún el modelo universitario como unvalor en sí mismo, sino de determinar enqué aspectos, sobre qué asuntos es deseableque las instituciones se den sus propiasnormas como vía más sólida para asegurarlos propósitos comunes de la formacióndocente y de las políticas educativas defini-das para el conjunto del sistema.

111. Que la mayor autonomía de las institucio-nes de nivel superior disminuye la buro-cratización de su funcionamiento.

Esto puede resultar cierto en algunos aspec-tos, pero las definiciones sobre el incre-mento de los márgenes de autonomía nopueden estar orientadas únicamente poresta finalidad. Puede haber, de hecho, asun-tos sobre los que es imprescindible asegurarintervención estatal (por ejemplo, la valideznacional de los títulos o la planificación dela oferta para cubrir las necesidades del sis-tema educativo) que no pueden librarse a ladefinición institucional con el argumentode que los procedimientos actualmenteexistentes son muchas veces excesivamenteburocráticos. En todo caso, habrá que resol-ver acerca de los márgenes de autonomía deacuerdo con los propósitos formulados enel punto anterior y, al mismo tiempo, pro-curar desburocratizar los procedimientos deintervención estatal que se considerenimprescindible mantener.

112. Que la mayor autonomía de las institucio-nes de nivel superior produce mayor frag-mentación del sistema formador.

La fragmentación es un rasgo que seseñala en todos los diagnósticos sobre elsistema formador producidos al menos enlos últimos veinte años.45 Entendiendo


que la fragmentación es un serio pro-blema (que conspira, justamente, contrala conformación de la formación docentecomo sistema), sin embargo no puede serimputada a la autonomía institucional,vista la casi inexistente autonomía de quehan gozado tradicionalmente buenaparte de las instituciones terciarias de for-mación docente. Antes que producto dela autonomía, la fragmentación parece serresultado de la superposición, a lo largode la historia del sistema formador, depolíticas locales y nacionales que handejado sus huellas en el sistema en cuantotal y en las instituciones.

como diversidad de tipos institucionales, de ofertas académicas, deformas de gobierno, etcétera.

113. De todos modos, está claro que un incre-mento en los márgenes de autonomíahabilita la diversificación en aquellosaspectos (de funcionamiento o de estruc-tura) sobre los cuales se fije que la institu-ción puede darse normas propias. Ahorabien, esa diversificación no constituye ensí misma un problema. Por el contrario, enla medida en que, como se ha señaladomás arriba, fortalezca la dinámica de fun-cionamiento de la institución y mejore lascondiciones para el cumplimiento de suspropósitos, la heterogeneidad que resultede la autonomía debe ser concebida comoun rasgo positivo del sistema formador.


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114. La forma de gobierno de las institucioneses uno de los aspectos más críticos a lahora de analizar cómo reforzar en los insti-tutos lógicas de funcionamiento propiasdel nivel superior. Como es sabido, en estepunto el panorama en la Argentina esheterogéneo, dado que coexisten institu-ciones (especialmente las de formación de

profesores) con larga tradición de gobiernoparticipativo e instituciones que conser-van una estructura vertical de conducción,que incluso puede abarcar otros niveleseducativos (tal es el caso de las EscuelasNormales). Por otro lado, las institucionesque no tienen gobiernos colegiados sí pue-den tener órganos de tipo consultivo o ase-sor, con funciones, composición y meca-nismos de elección de representantesdiversos. Finalmente, se trata de un temaque sólo se plantea para las institucionesdel sector de gestión estatal, dado que las

III.d. Acerca de las formas de gobierno de las instituciones formadoras

instituciones privadas son generalmenteconducidas con otras lógicas.

115. Nuevamente aquí, no debería reducirse lacomplejidad de la cuestión a la adopciónde las formas de gobierno tri o cuatri-parti-tas propias de las universidades. Las tradi-ciones históricas de las instituciones ter-ciarias de formación de docentes, laespecificidad de sus propósitos y las parti-cularidades de cada institución (por ejem-plo, su tamaño) son elementos suficientespara sostener la inconveniencia de adoptarel modelo universitario sin mayor análisis,como si este fuera el único posible. Porello, la cuestión de las formas de gobiernoexige considerar asuntos muy diversos:desde la elegibilidad de los cargos directi-vos, hasta la conveniencia o no de dispo-ner de órganos colegiados y de qué natura-leza (consultivos o resolutivos), pasandopor la cuestión de la representación declaustros. A continuación se consideranesos temas.

Tipo de conducción

116. En cuanto al tipo de conducción, pareceestar claro que la conducción democráticade una institución debe estar asegurada através de la formalización de espacios departicipación de sus distintos actores. A lavez, la complejidad de la tarea de conduc-

ción de una institución superior que mul-tiplique sus funciones, sus requerimientosde articulación con otras instituciones yque incremente sus márgenes de autono-mía, exige la ampliación y complejizaciónde sus órganos de conducción.

117. De allí que resulta claro –y en esto coinci-den todos los expertos consultados–46 quees necesario promover una estructura deconducción compuesta por:

- Equipos directivos (compuestos deacuerdo con la estructura de cada insti-tución).

- Órganos colegiados.

En relación con estos últimos, la consultarevela distintas opiniones acerca de sucarácter consultivo o resolutivo. Según lomuestra la experiencia de conducción devarios de los expertos que participaron enla consulta, parece conveniente generarestructuras que no terminen entorpe-ciendo el funcionamiento cotidiano de lainstitución, razón por la cual es recomen-dable distribuir funciones entre órganos

46 Por otra parte, el 67% de las respuestas a la Consulta Nacional deFormación Docente Inicial y Continua, desarrollada por el MECyT ennoviembre de 2005, coincide también en este punto.


resolutivos y órganos consultivos o aseso-res del equipo de conducción. Según estemodelo, el órgano colegiado de gobiernose dedicaría a la definición de los aspectosmás estructurales del funcionamiento dela institución (política institucional, pro-puestas y lineamientos académicos, for-mulación de reglamentos internos, etc.),mientras que los aspectos más operativoso técnicos, que exigen resoluciones enplazos cortos, deberían ser resueltos porconsejos asesores de la conducción dedi-cados a temáticas específicas, que, segúnel tamaño y la complejidad de la institu-ción de que se trate y la naturaleza de lostemas a resolver, podrán ser o no perma-nentes.

Formas de acceso a los cargos directivos

118. El acceso a los cargos directivos de las ins-tituciones formadoras debería combinarprocedimientos de concurso sobre la basede antecedentes, con procedimientoselectivos, sobre la base de un proyecto detrabajo para el período considerado. Hayamplio consenso entre los consultados aeste respecto. Esta combinación de meca-nismos permitiría asegurar la necesariaidoneidad para el cargo y la representati-vidad del proyecto político académicoque la conducción se propone llevar ade-lante.

Composición de los órganos colegiados

119. Como se ha señalado, la constitución deórganos colegiados de gobierno (sean decarácter consultivo o de carácter resolutivo)cumple dos funciones: asegurar el funcio-namiento democrático de la institución ypromover la participación de los distintosactores en la gestión de instituciones, pordefinición, complejas. La participaciónentonces de representantes de los distintosclaustros que la componen resulta indis-pensable. En el caso de las instituciones convarios niveles, como las Escuelas Normales,la instalación de órganos colegiados degobierno en el nivel superior podría contri-buir a su especificidad, sin perjuicio de supertenencia al entramado institucional.

120. Ahora bien, con el fin de no multiplicar lasexigencias de participación de los distintosclaustros, especialmente en el caso de ins-tituciones de tamaño chico, conviene dis-criminar entre los tipos de organismoscolegiados. En el caso de los órganos resolu-tivos, está claro –y aquí también hay coin-cidencia en la consulta realizada– quedeben participar representantes de los dis-tintos sectores. Como mínimo: profesores,estudiantes y graduados.47

47 Hay distintas posiciones en relación con la participación de perso-nal no docente. Entendemos que en este caso podrá depender de la


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121. En relación con estos últimos, cabe realizaruna consideración específica. Si siempre lainserción de los graduados en las estructu-ras de gobierno de la educación superiortiene la ventaja de acercar a las institucio-nes la realidad de las prácticas profesiona-les para las que forman, en el caso de la for-mación docente de grado esta insercióntiene el valor adicional de que, precisa-mente por aquella ventaja, puede consti-tuir una vía de vinculación entre las insti-tuciones y el sistema educativo, vía queincluiría las necesidades de capacitación yla evaluación de la formación inicial sobrela base del ejercicio laboral en la agendamisma del gobierno institucional (Diker yTerigi, 1997).

122. En relación con la composición de los órga-nos consultivos, teniendo en cuenta que setrata de organismos fundamentalmentetécnicos, consideramos conveniente que sedefina su integración en relación directacon los asuntos que deberán considerar,pudiendo éstos incluir o no representantesde los distintos claustros, según sean suspropósitos y funciones. Estos podrían fun-cionar, según los casos, directamente como

decisión de cada institución según sean sus tradiciones, la participa-ción de este personal en las decisiones de la institución, etcétera.

órganos asesores del rectorado o de losórganos colegiados de gobierno.48

123. Para finalizar, interesa realizar una aclara-ción: la definición de las formas degobierno exige resolver otras cuestionesademás de las que se consideran aquí, porejemplo, procedimientos de elección,duración de los cargos, proporciones porclaustro, formas de funcionamientointerno, formas de considerar la situaciónde revista de la planta docente de cadainstituto, etcétera. No se abordan porqueexceden la formulación de lineamientosgenerales como los que propone estedocumento, y porque deberían ser objetode decisiones en otra escala, capaz de con-siderar particularidades provinciales einstitucionales (experiencias acumuladas,normativa previa).

48 Al respecto, una de las expertas consultadas, con amplia experien-cia en la conducción de un instituto superior de gran complejidad(por su tamaño y por su oferta), señala que los órganos consultivospueden contribuir a operativizar el funcionamiento cotidiano de lainstitución, aunque advierte que deben tener algunas funciones decontrol bien delimitadas, de manera de establecer límites a las deci-siones del Rectorado, pero sin entorpecer el desarrollo de la vida insti-tucional.


Capítulo IV

Relación de las Instituciones que forman docentes y el Sistema Educativo

124. Este capítulo se refiere a la articulación delas instituciones en el sistema formador;en particular, aborda la cuestión de lasrelaciones que es necesario establecer entrelas instituciones que forman docentes y lasinstituciones de inserción laboral y profe-sional de éstos. En el primer apartado, sedescriben las características de los vínculoshistóricos entre las instituciones formado-

125. Históricamente, el vínculo de las institu-ciones formadoras con las escuelas se hacaracterizado por ser restringido y unidi-reccional. Restringido a una relación conlas escuelas únicamente para desarrollarlas residencias y prácticas de los futurosdocentes en sus aulas;49 unidireccional, enla medida en que se trató en general deuna vinculación originada desde las insti-

49 En el caso de las Escuelas Normales, esta relación estuvo restringidadurante mucho tiempo a sus propios departamentos de aplicación.

ras y las escuelas y se describen algunastendencias nacionales e internacionales eneste terreno. En el segundo, se avanzasobre alternativas de transformación deesos vínculos en relación con la configura-ción de un sistema que tiene, como puntode partida y como punto de llegada, a lasescuelas para las cuales forma.

tuciones formadoras para cubrir los requi-sitos curriculares de realización de las prác-ticas. Este tipo de vinculación ha generadono pocas dificultades, ampliamente cono-cidas por todos los que trabajan en el sis-tema formador: desde dificultades operati-vas para “conseguir” las escuelas necesariasen las que realizar las prácticas y/o residen-cias, hasta dificultades sustantivas produ-cidas por la distancia entre los contenidosy modalidades de enseñanza que se veníandesarrollando en las escuelas y los conteni-dos y modalidades que los practicantes yresidentes debían poner en práctica. Desde

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IV. Relación de las Instituciones que forman docentesy el Sistema Educativo

IV.a. Acerca de las relaciones de las instituciones formadoras con las escuelas: primeras aproximaciones

ya, las instituciones formadoras han idogenerando estrategias que les permitieronresolver estas dificultades: estabilizar unconjunto de escuelas en los que se realizanlas prácticas; generar algunas instanciasprevias de trabajo con los docentes de lasescuelas concernidas para asegurar ciertacontinuidad entre el trabajo de los practi-cantes y el de los docentes a cargo; exten-der los períodos de observación del funcio-namiento de las escuelas y las clases,previos a la entrada de los practicantes yresidentes, de modo de disminuir el cho-que entre estilos de trabajo diferentes; pro-mover planificaciones conjuntas con eldocente a cargo, etcétera.

126. Ahora bien, aunque muchas de estas estra-tegias han resultado y resultan aún hoy exi-tosas, no dejan de constituir, por lo general,iniciativas particulares de las institucionesformadoras. Por otra parte, aun en los casosen los que algunas jurisdicciones han gene-rado normativas destinadas a asegurar almenos que las instituciones formadorascuenten con escuelas del nivel correspon-diente en las que desarrollar las prácticas,por lo general estas normativas no incluyena las universidades, que deben resolver porsu cuenta un vínculo con las escuelas que,además, suele ser más distante.

127. En los últimos años se han registrado, noobstante, cambios importantes en esta

relación, especialmente como resultadode: a) la pretensión de ampliar y diversifi-car el universo de establecimientos en losque se realizan las acciones formativas,sobre la base de que es necesario preparar alos futuros docentes para desempeñarse encontextos institucionales, culturales ysociales diversos; b) las prescripcionescurriculares que han obligado a ampliar y aanticipar, en los planes de estudio, losespacios de práctica.

128. Estos cambios son positivos pero no sonsuficientes. De hecho, siguen siendo cues-tiones pendientes: a) establecer vínculosmás sistemáticos de las instituciones for-madoras con las escuelas; b) ampliar estevínculo hacia tareas comunes distintas delas prácticas y residencias (aunque se haintentado abrir este vínculo hacia otrasprácticas, a través de la creación de proyec-tos de innovación o de mejora de laescuela y de la formación,50 estos intentosno dejan de ser puntuales); c) incorporarformalmente a la escuela como institución

50 Al respecto puede hacerse referencia a los Proyectos de Apoyo a lamejora de la escuela media, del Ministerio de Educación, Ciencia y Tec-nología. Participan de este programa institutos formadores de docen-tes y universidades que concursaron con proyectos de mejora en arti-culación con cinco escuelas secundarias que participan de laexperiencia.


que también contribuye a la formación delos futuros docentes;51 d) considerar a lasescuelas como un ámbito de evaluacióny/o validación de las innovaciones didácti-cas o curriculares que las instituciones for-madoras ponen en juego a través de suspracticantes; e) considerar a las escuelascomo ámbitos de difusión y validación deresultados de investigaciones o desarrollosdidácticos producidos en las institucionesformadoras.

129. El abordaje de estas cuestiones exige lageneración de vínculos más amplios y sis-temáticos entre instituciones formadorasy escuelas. Al respecto, la experienciainternacional parece mostrar que ésta esuna de las vías más fructíferas para, almismo tiempo, enriquecer la formaciónde los futuros docentes y multiplicar losaportes de las instituciones formadorashacia las escuelas. En el caso de nuestrosistema formador, parece importantedebatir alternativas para que las accionesconjuntas entre las instituciones formado-ras y las escuelas no sean solamente arre-glos institucionales más o menos organi-

51 Aunque como es sabido, los docentes que reciben practicantesintervienen por lo general en su evaluación, fuera de esta actividad laparticipación de las escuelas en la formación de futuros docentestiene bajo reconocimiento institucional.

zados, sino que ocurra un trabajo forma-tivo planificado en forma conjunta en elque, además, se reconozca e instituciona-lice la función formadora de las escuelas.Para ello, es necesario fortalecer a lasescuelas que reciben a los practicantes yresidentes (también a las que reciben pro-fesores principiantes) para que puedandesarrollar una cultura de la formación,que haga posible que la escuela se piense así misma como una institución que nosolo forma alumnos, sino que tambiénforma docentes. Esto implica, evidente-mente, un profundo cambio en la culturaprofesional de los maestros y profesores ytambién en la de los formadores; cambioque no puede establecerse por definiciónnormativa, sino que requiere iniciativasconcretas que contribuyan a su desarrollo.

130. En el ámbito internacional, el cambio en laarticulación entre instituciones formado-ras y escuela encuentra sus orígenes en lasreformas de la formación docente de losaños ’80, en las que la formación prácticase incorporó desde el comienzo de la for-mación del profesorado. Se observó, sinembargo, que este cambio no alteraba larelación entre los institutos formadores ylas escuelas, más bien la prolongaba. A par-tir de los años ’90, los Estados Unidos yvarios países de Europa decidieron profun-dizar este vínculo a través de la creación deprogramas en los que las escuelas y los ins-


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titutos formadores (en este caso las univer-sidades) se transformaban en “socios”. Adiferencia de la etapa anterior, las escuelasy las universidades eran responsables,tanto de la formación inicial como de laformación continua.52

131. Esta tendencia cuenta con un balancepositivo. Se observa que la asociaciónentre escuelas e instituciones formadorastiene un efecto de renovación tanto en laescuela como en la universidad. Los estu-diantes-docentes son incorporados a laprofesión en el mismo entorno dondeluego se desempeñarán como docentes, loseducadores experimentados –que acompa-ñan en la escuela a los estudiantes-docen-tes– se mantienen actualizados y en con-tacto con la universidad, la universidaddesarrolla programas para profesores men-

52 Esta tendencia se ha cristalizado en iniciativas concretas en varios paí-ses. En Inglaterra, por ejemplo, las instituciones de educación superiorque deseen ofrecer programas de formación inicial de docentes debenasociarse con escuelas para organizar un programa de formación. EnEslovaquia se introdujo, en 2002, un sistema de partenariados entre ins-tituciones de formación inicial y centros de enseñanza básica para pro-mover un mayor involucramiento de estos últimos en la formación deprofesores. En Suecia también se ha avanzado en esta línea, generandoun sistema que premia a las instituciones formadoras que logran bue-nas alianzas con las escuelas en sus programas de formación inicial. Enotros países se forman “consorcios” entre universidades y escuelas conprogramas de formación inicial, continua, certificación tradicional yalternativa. Todos estos programas apuntan a la incorporación de la

tores –futuros acompañantes de los docen-tes estudiantes en su inserción en laescuela– y estabiliza su vínculo con laescuela; los alumnos resultan beneficiadospor las experiencias de los maestros men-tores y la energía renovadora de los maes-tros estudiantes (Villegas Reimers, 2002).

132. Es importante recordar que estas experien-cias guardan relación directa con la organi-zación y regulación del sistema educativodel que forman parte. Las relaciones entrelas escuelas y las instituciones formadorasmuchas veces no son sencillas de estable-cer. En algunos casos, incluso, se destacanprogramas que de manera directa otor-gan la posibilidad a la escuela de transfor-marse en institución formadora, situaciónque muchas veces genera conflictos deintereses con los institutos y universida-

escuela en el trayecto formativo. En Estados Unidos e Inglaterra, porejemplo, algunas escuelas reciben fondos para participar de estos pro-gramas y realizar a través de mentores el seguimiento de los graduadosque se incorporan a la docencia (GTD PREAL, 2007). Un ejemplo parti-cular es el de las Escuelas de Desarrollo Profesional (Professional Deve-lopment Schools –PDS– en inglés) de los Estados Unidos. En el marcode un sistema educativo descentralizado, estas escuelas consisten enasociaciones entre maestros, administradores e integrantes de faculta-des universitarias, cuyo objetivo es brindar oportunidades de desarrolloprofesional al docente desde el principio hasta el fin de su carrera. Seapoyan sobre dos supuestos: la escuela no puede transformarse a no serque la universidad también lo haga y maestros y formadores son igual-mente valiosos para la asociación y para el desarrollo profesional.


des. No se trata, por consiguiente, de repli-car experiencias, sino de pensar cuáles sonlas alternativas para lograr que las institu-ciones formadoras establezcan un vínculocon las escuelas que les permita a ambasinstituciones involucrarse en el sistemaformador y tener efectos sobre la mejora

133. Tanto la experiencia internacional como lanacional sugieren, al menos, dos aportes:1) que para poder pensar en la perspectivade un sistema es necesario que las institu-ciones que forman parte de él se articulenentre sí, y 2) que esas relaciones deben serobjeto de planificación.

134. Como se señalara, en la Argentina los vín-culos entre las instituciones formadoras ylas escuelas oscilaron entre modelos unidi-reccionales (paradigmáticamente, las escue-las de aplicación) y relaciones recíprocas,pero puntuales (por ejemplo, proyectos oexperiencias concretas de articulación conun grado dispar de implementación). Laidea de un sistema formador supone pasar derelaciones o vínculos puntuales entre institu-ciones particulares –el instituto X o la uni-versidad y la escuela Z– a articulaciones que

pongan en juego las capacidades, recursos yfunciones de cada una de las institucionesque forman parte del sistema formador. Losexpertos consultados para la elaboración deeste documento coinciden al respecto enque la articulación es necesaria, dado que esdifícil pensar en la formación docentedesde una sola parte del sistema educativo.Se llega a proponer, incluso, que institucio-nes como la escuela deberían ser “el telónde fondo de la formación”.53

135. Ahora bien, el pasaje de las modalidadestradicionales de vinculación a otras másfértiles no es sencillo y demanda conside-

53 Véanse al respecto las respuestas de los expertos consultados.

de las prácticas de enseñanza en el sistemaeducativo. Tal como se señalara en el capí-tulo II, se trata de progresar con las institu-ciones hacia una perspectiva compartidade las acciones y hacia una mayor identifi-cación y complementación de los distintosniveles.


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IV.b. De los vínculos unidireccionales hacia las políticas de articulación con las escuelas

rar la articulación de las institucionesformadoras con las escuelas en un doblesentido: por un lado, por lo que las escue-las aportan a la formación de los futurosdocentes y al funcionamiento de las ins-tituciones formadoras; por el otro, por loque el sistema formador puede aportar alas escuelas y a los docentes en ejercicio.

136. En el primer sentido, está claro que lasescuelas constituyen uno de los ámbitosprivilegiados de formación de futurosdocentes, a través de las distintas instanciasde observación, práctica y residencia porlas que éstos deben pasar en el curso de sucarrera. Una articulación sistemática con elconjunto de las escuelas en las que tienenlugar estas instancias resulta imprescindi-ble para asegurar una inserción productivade los practicantes, un mejor aprovecha-miento de la experiencia de los maestros yprofesores que los reciben, una mayor con-tinuidad en los criterios pedagógicos ydidácticos que docentes y practicantesponen en juego, una mayor continuidaden los criterios de evaluación de los docen-tes a cargo y los profesores de práctica.

137. Por otro lado, como ya se señaló,54 unaarticulación más sistemática y fluida con

54 Véase el capítulo II de este documento.

un conjunto de escuelas puede ofrecer a lasinstituciones formadoras un ámbito de cir-culación, evaluación y validación de lasinnovaciones en el terreno de la ense-ñanza que éstas promueven, tanto a travésde la inserción de los futuros docentes enlas instancias de práctica y residencia,como a través de la organización de espa-cios de difusión y discusión de resultadosde investigaciones, desarrollos curriculareso didácticos, nuevos enfoques sobre temasasociados con la enseñanza, etcétera.

138. Aunque en este sentido la articulación pre-senta una dimensión local, no puede que-dar librada a la iniciativa exclusiva de lasinstituciones involucradas. En efecto, esimprescindible que, tanto en el nivel juris-diccional como en el nacional, se creencondiciones que faciliten, promuevan eincluso prescriban estas articulaciones,especialmente si se coincide en que tienenen sí mismas un impacto sobre la formaciónde los futuros docentes. Entre estas condi-ciones podrán contarse: la conformación deredes instituciones y escuelas “formadoras”,especializadas en esta tarea, y el reconoci-miento curricular y salarial de la tarea deformación llevada a cabo de manera siste-mática por los docentes en ejercicio.

139. En relación con el segundo sentido seña-lado –el aporte del sistema formador a lasescuelas y a los docentes en ejercicio–, es


necesario considerar la diversificación defunciones del sistema formador en su con-junto. En el capítulo III se hizo referencia alas posibles funciones de dicho sistema, yse estableció la necesidad de pensar lascombinaciones de funciones más potentesen relación con los recursos, tradiciones,orientaciones e intereses de las institucio-nes formadoras y con las necesidades delos sistemas educativos, tanto en la escalaprovincial como en la nacional. Así porejemplo, las universidades que formandocentes podrían poner énfasis en la trans-ferencia de resultados de investigación yen el desarrollo de postgrados como partede la formación continua de docentes,

mientras que los institutos podrán hacersecargo prioritariamente de funciones comoel acompañamiento en las primeras inser-ciones laborales.

140. Estos ejemplos no constituyen una pro-puesta de distribución de funciones portipo de institución, sólo deben ser toma-dos como ejemplos de distribucionesposibles. En cualquier caso, la articula-ción efectiva entre las instituciones for-madoras y las escuelas es lo que dará sus-tento al desarrollo de las distintasfunciones y generará condiciones para suefectiva puesta en marcha.


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Capítulo V

Las Universidades en el Sistema Formador

141. Las universidades han desempeñado unpapel histórico en la oferta de formaciónde docentes para el nivel medio. Las mástradicionales han tenido, desde hace casiun siglo, carreras de formación de profeso-res de enseñanza media, a las que se sumanlas de más reciente creación. Al mismotiempo, en los últimos años, algunas uni-versidades han incorporado, en su oferta,carreras de formación de docentes de nivelinicial y de nivel primario/EGB. Las uni-versidades, entonces, comparten con losinstitutos superiores la función de formarlos recursos humanos que el sistema edu-cativo requiere. De allí que sea necesarioincluir a las universidades en el proceso deacuerdo y definición de las políticas nacio-nales de formación docente y establecer

143. Desde el punto de vista de su oferta, la for-mación de docentes compromete a lamayor parte de las universidades naciona-les. En efecto, sobre un total de 38 univer-sidades nacionales, son 35 las que ofrecencarreras de formación docente (92,1%). Lamayor parte de estas universidades (28)forman profesores de nivel medio/ EGB 3 y

los alcances y los límites de tales linea-mientos, de manera tal de integrar y arti-cular el sistema de formación de docentesrespetando, al mismo tiempo, los márge-nes de autonomía propios de las universi-dades.

142. En este capítulo se presenta, en primerlugar, un panorama sintético de la escaladel aporte de la universidad a la formaciónde docentes en el país; en segundo lugar,un conjunto de consideraciones acerca dela necesidad de generar un sistema de for-mación docente integrado; en tercer lugar,se aborda, como un tema específico y dis-tinto del anterior, la cuestión de la articu-lación general de las universidades engeneral con los IFD.

Polimodal, en distintas disciplinas, mien-tras que sólo ocho forman docentes paraEGB 1 y 2, y diez ofrecen carreras de forma-ción de docentes para el nivel inicial. En elsector privado, la proporción de universi-dades que ofrece formación docente dis-minuye en relación con el total del sector:sobre un total de 42 universidades priva-

79

V. Las Universidades en el Sistema Formador

V. a. La universidad como formadora de docentes

das, son 26 las que ofrecen carreras de pro-fesorado (el 61,9%).

144. Si estos datos expresan el interés de lamayor parte del sistema universitario porla formación de docentes (que en el caso

55 No se incluyen los porcentajes correspondientes a las categorías “otras combinaciones de títulos” y “sin información”.

Nivel Total

Tipo de título

Superior no universitarioexclusivamente

Superior Universitario exclusivamente

Profesor Técnico/profesional Total Profesor Técnico/

profesional

Comb.con al

menos untítulo univ.

Total

Inicial 58.795 80.9 1.4 82.3 5.6 0.7 5.4 11.7

Primario/EGB 1 y 2 195.467 79.6 2.4 82 4.3 1.1 4.6 10

EGB 3 102.581 61.8 3.6 65.4 15.2 5.4 8.7 29.3

Medio/ Polimodal 139.884 47.2 4.9 52.1 17.9 13.8 11.6 43.3

SNU de FormaciónDocente

10.759 32.4 3.5 35.9 22.2 14.2 23.5 59.9

Fuente: Elaboración propia, sobre datos del Censo Nacional de Docentes 2004, Resultados Definitivos.

Cuadro Nº 2. Docentes de educación común en función frente a alumnos, con nivel superior completo portipo de título según nivel educativo (porcentajes).55

de las universidades públicas alcanza a sucasi totalidad), los datos que siguen mues-tran la participación de las universidadesen la formación inicial de los docentes queactualmente se encuentran en actividad enel sistema educativo.


145. Como puede apreciarse, los mayores por-centajes de docentes con título universita-rio (de profesor, técnico o profesional) enrelación con el total de docentes en ejerci-cio se concentran en el nivel medio y en elnivel superior no universitario. El porcen-taje en EGB 3 también es muy significa-tivo, lo cual responde, por un lado, a quelos títulos aprobados a partir del año 1997son para EGB 3 y Polimodal y, por otro, aque en algunas provincias se introdujo enel tercer ciclo una estructura curricularsimilar a la del tradicional nivel medio.

146. En relación con el nivel medio/polimodal,la alta presencia de titulaciones universi-tarias entre los docentes en ejercicio res-ponde a varios factores: 1) a la preeminen-cia de la oferta de formación de docentespara este nivel en las universidades; 2) a latradición curricular propia del nivelmedio, que prioriza una organización enasignaturas vinculadas con las disciplinasde referencia, en continuidad con la orga-nización de buena parte de las carrerasuniversitarias; este rasgo favorecería lainserción en el nivel, no sólo de profesoresuniversitarios, sino también de egresadosuniversitarios sin título docente; 3) laescasa oferta de formación no universita-ria de profesores en algunas provincias (dehecho, si consideramos sólo los extremos,la proporción de docentes con título uni-versitario según las jurisdicciones oscila

entre el 25.6% en la provincia de Jujuy al66.9% en la provincia de San Juan y en laprovincia de La Pampa, en directa relacióncon la presencia o no en esas jurisdiccio-nes de instituciones de formación de pro-fesores no universitarias).

147. Por su parte, la mayor presencia de gra-duados universitarios en las institucionesde formación de docentes de nivel no uni-versitario no requiere de mayor explica-ción. Sí interesa señalar que da cuenta deldoble carácter del aporte de las universida-des a la formación de docentes en el país:aportan de manera directa, en la medidaen que son mayoritariamente sus gradua-dos quienes ocupan puestos docentes enlos institutos superiores, y de manera indi-recta, en la medida en que estos profesio-nales son quienes contribuyen mayorita-riamente a la formación de docentes paraotros niveles.

148. Otro indicador que permite apreciar elaporte de las universidades a la formaciónde docentes es la formación de posgradode los docentes en ejercicio en el sistemaeducativo. Aunque en algunos casos puedetratarse de títulos de posgrado obtenidosen otro tipo de instituciones o bien en elexterior, es esperable que la mayor parte deellos hayan sido expedidos por institucio-nes universitarias nacionales o privadasdel país.


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Nivel TotalTítulo de

maestría odoctorado

Sí No

Inicial 58.795 9.0 91.0

Primario/EGB 1 y 2 195.467 9.8 90.2

EGB 3 102.581 9.7 90.3

Medio/ Polimodal 139.884 10.3 89.7

SNU de FormaciónDocente

10.759 13.5 86.5

Cuadro Nº 3. Docentes con nivel superiorcompleto por posesión de título de posgradosegún nivel educativo (porcentajes)

Fuente: Elaboración propia, sobre datos del Censo Nacional deDocentes 2004, resultados definitivos.

149. Según se ve, no hay diferencias muy signi-ficativas entre los docentes de los distintosniveles, aunque la mayor proporción dedocentes con títulos de maestría o docto-rado se registra, naturalmente, en las insti-tuciones superiores no universitarias. Noobstante, es probable que las proporcionesvaríen y los guarismos aumenten si se con-sideraran títulos de posgrado de menorrango, como las carreras de especializa-ción, el cursado de cursos de posgrado e,incluso, la participación de docentes de losdistintos niveles en ofertas de formacióncontinua universitarias, que no certificancomo posgrado. En cualquier caso, inte-resa destacar que la formación de posgradopara docentes representa un área que lasuniversidades vienen transitando (espe-cialmente a partir de la modificación delartículo 39 de la Ley de Educación Supe-rior), cuyo desarrollo sería interesante pro-mover.


V. b. Las universidades y los institutos no universitarios que formandocentes como parte de un sistema integrado

150. El sintético panorama que acabamos depresentar muestra que las universidadesdeben ser consideradas co-responsables,junto con las instituciones superiores nouniversitarias, de la formación de docen-tes del país. Dicho de otro modo, compar-ten con los institutos de formacióndocente la función de formar los recursoshumanos que el sistema educativorequiere.

151. Desde esta perspectiva, no se trata de“articular” institutos de formacióndocente y universidades, sino de asegu-rar que ambos tipos de instituciones seintegren a un sistema formador, cuyaunidad debe estar dada por las orientacio-nes políticas de nivel nacional y provin-cial que resulten de los procesos de plani-ficación que este documento considerainherentes a la constitución de la forma-ción docente como sistema. Se trata deque la oferta de formación universitaria yno universitaria tienda a complementarseen un sistema integrado, de modo que,lejos de toda lógica competitiva, asegureel desarrollo de las distintas funciones delsistema formador.

152. Al mismo tiempo, un sistema integradopermitiría generar políticas vinculadas

con problemas que, aunque con particula-ridades, son compartidos por las institucio-nes no universitarias y las universitarias.Entre otros, cabe mencionar: problemasrelativos al ingreso, la retención, el pro-longamiento de las carreras, los bajos índi-ces de egreso, las condiciones de desarro-llo de las prácticas, la vinculación de lascarreras de grado con ofertas de formacióncontinua. El abordaje de estos problemasno puede considerarse responsabilidad decada una de las instituciones, ni tampocoun asunto privativo de la formación deuno u otro nivel, en la medida en querequieren de políticas de articulación conel nivel medio, de articulación de las insti-tuciones superiores entre sí, de revisión delas políticas de articulación con las escue-las, etcétera.

153. Ahora bien, la definición de políticas queaseguren cierta direccionalidad del sis-tema formador, den respuesta a necesida-des del conjunto de las escuelas y abordenproblemas comunes a las institucionesuniversitarias y no universitarias de for-mación de docentes, exige considerar lacomplejidad del panorama institucionalargentino que deriva de las diferentesdependencias jurisdiccionales y niveles deautonomía de las instituciones formado-


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ras. Es esperable que el INFD asuma la fun-ción de promover políticas generales parael sistema formador, producidas en ámbi-tos integrados por las jurisdicciones pro-vinciales y representantes de las universi-dades que forman docentes.

154. Entendemos que estos ámbitos, quepodrán reproducirse en el nivel provin-cial, deben permitir acordar unas políti-cas que, al tiempo que respeten la autono-mía universitaria, aseguren la necesariadireccionalidad del sistema formador.Estas políticas podrán incluir: a) regulacio-nes federales sobre aspectos curriculares ysobre modalidades de articulación con lasescuelas directamente vinculadas con laformación inicial de docentes. Estas regu-laciones serán las que aseguren la validez

155. Una consideración particular –e indepen-diente de la definición de lo que hemos lla-mado hasta aquí políticas de integracióndel sistema formador– merece la cuestiónde la articulación entre los IFD y las uni-versidades, ya no consideradas en su cali-dad de instituciones formadoras de docen-tes, sino como instituciones de produccióncientífica y académica.

156. Se trata de generar líneas de articulacióncon las universidades que, por un lado,complementen y fortalezcan el trabajo delos IFD, poniéndolos en contacto con acti-vidades, estilos de trabajo, lógicas de fun-cionamiento propias del nivel superior, y,por otro lado, ofrezcan a las universidadesámbitos de difusión, circulación y transfe-rencia de su producción académica y cien-

nacional de los títulos docentes, por locual el ámbito de definición y acuerdodebe ser federal; b) políticas de promociónque orienten un desarrollo planificado defunciones distintas de la formación ini-cial o la creación de ofertas de formacióninicial nuevas, de acuerdo con las necesi-dades de las escuelas. Por su carácterregional, el ámbito de acuerdo de estaspolíticas deberá ser provincial y, como yase ha señalado en otros apartados, deberáincluir representación de las institucionesformadoras locales, tanto universitariascomo no universitarias; en este caso, laparticipación de la jurisdicción nacionaldeberá orientarse a asegurar, cuando seconsidere necesario, condiciones para eldesarrollo de las políticas planificadaslocalmente.


V. c. La articulación de los IFD con las universidades

tífica que aumenten su alcance y suimpacto social.

157. Estas líneas podrán asumir diversas formasy responder a propósitos diferentes. Entreellas interesa mencionar las siguientesalternativas:

• Organización de acciones comunesque les permitan a los IFD introdu-cirse en ámbitos y estilos de trabajocon baja tradición en el nivel no uni-versitario y que, a su vez, maximicenel impacto de la producción universi-taria. Por ejemplo, el desarrollo deproyectos de investigación conjuntoso la organización de eventos de inter-cambio académico o científico sobretemáticas acordadas por las dos insti-tuciones.

• Participación de los IFD en actividadesorganizadas por las universidades queresulten pertinentes en relación con eldesarrollo de sus funciones específicas.Por ejemplo, eventos académicos o cul-turales en los que participen profesoresy estudiantes de las instituciones nouniversitarias.

• Aprovechamiento de la experiencia for-madora de los IFD para la identifica-ción de vacancias en el conocimientopedagógico que ofrecen las carreras

pedagógicas de las universidades y en lainvestigación respectiva.

• Formación de formadores a través depostgrados de actualización o profundi-zación disciplinar, didáctica o pedagó-gica. Estos postgrados podrán formarparte de la oferta regular de la universi-dad o bien diseñarse ad hoc, en acuerdocon instituciones formadoras.

• Acceso de los IFD (a estudiantes y profe-sores) a recursos bibliográficos o tecno-lógicos que la universidad pueda ponera disposición.

• Acceso sistemático de los IFD a infor-mación sobre eventos, publicaciones,investigaciones que la universidad de-sarrolla.

• Diseño de formas de articulación entrelas carreras de grado no universitarias ylas universitarias.

• Diseño y desarrollo de acciones deambas instituciones en relación con elnivel medio del que provienen susingresantes.

158. Las posibilidades de desarrollo de estas uotras líneas de articulación dependerán dediversos factores, entre otros, de la cerca-nía geográfica de los IFD y las universida-


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des, de las tradiciones ya instaladas en elsostenimiento de estos vínculos en ambostipos de instituciones, y de la disponibili-dad de recursos para el desarrollo de líneasde articulación específicas.

159. Aun cuando muchas de estas líneas de arti-culación estén disponibles actualmente,según sea la iniciativa de las instituciones,será necesario promover algunas estrate-

gias que, en el mediano plazo, instalen, enla cultura de ambas instituciones, formassistemáticas de vinculación. Entre estasestrategias podrán contarse la firma deconvenios, la creación de redes de difusióne intercambio, la promoción de activida-des conjuntas por parte de las jurisdiccio-nes provinciales o nacional a través de estí-mulos presupuestarios, etcétera.


Capítulo VI

El Gobierno del Sistema Formador

160. En la organización actual de la formacióndocente en la Argentina, el Estado formamaestros y profesores a través de los insti-tutos superiores de formación docente(algunos de los cuales ofrecen carrerastécnicas) y a través de las universidades.Unos y otras responden a instancias degobierno diferentes: los institutos depen-den de cada una de las provincias y de laCiudad Autónoma de Buenos Aires,mientras que las universidades, que sonautónomas, se encuentran bajo la órbitadel Ministerio de Educación, Ciencia yTecnología.

161. Esta situación abre un juego institucionaltan potente como problemático, si no secuenta con instrumentos o herramientasque permitan vincular orgánicamente loscomponentes del sistema y otorgar unadireccionalidad consistente a las políti-cas que desarrollan organismos degobiernos múltiples y diferentes. Se trata,entonces, de herramientas de gobiernodel sistema en cuanto tal. Algunas de esasherramientas tienen historia y tradiciónen el sistema educativo nacional (comola validez nacional de planes y títulos),en tanto otras más recientes (como laacreditación) ni funcionaron para toda laoferta de formación, ni alcanzan a lasuniversidades, sin soslayar además la

referencia a los problemas que presen-taron.56

162. Es sabido que uno de los cambios que másafectó la tradicional configuración de lossistemas educativos modernos (no sólo delnuestro) ha sido la descentralización edu-cativa, de la que emergieron distintosmodelos de gobierno: la organizaciónnacional centralizada –con parcelas decesión de autonomía–, la regionalización omodelo de centralización regional, elmodelo localizado –con un alto grado decontrol local y grados variables de autono-mía escolar– y los modelos de cuasi mer-cado (GIR, 2007). En el caso de nuestropaís, venimos construyendo trabajosa-mente un modelo que combina aspectosde control local con otros de control cen-tral, algunos de los cuales se correspondencon lo definido normativamente, en tantootros son resultado de las formas concretasde ejercicio del gobierno por parte de losdistintos ámbitos involucrados.

163. En el caso de la formación docente argen-tina, debido a su compleja conformación,

56 Véase el capítulo III de este documento.

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VI. El Gobierno del Sistema Formador

se requiere de la construcción de unmodelo de gobierno específico, puestoque lo central y lo local se presentan aquícon singularidad respecto de otros nivelesdel sistema. En efecto, a los ámbitos decompetencia diferenciados por el carácterfederal del sistema educativo argentino,se agregan las responsabilidades reparti-das entre el Ministerio nacional y los pro-vinciales sobre instituciones diferentes:las universidades en un caso, los institu-tos en el otro. La creación del INFD seincorpora a este modelo en construccióndebido a que la Ley de Educación Nacio-nal lo define, en su artículo 76, comoorganismo responsable de las políticas dearticulación del sistema de formacióndocente inicial y continua.

164. La descentralización de la formacióndocente y su gobierno múltiple requiere,entonces, la generación de estrategias quepermitan asegurar criterios comunes en laorientación del sistema y que conectenentre sí sus componentes; piénsese, porejemplo, que la función de desarrollo pro-fesional que esperamos le quepa al sistemaformador no se realiza por medio de unainstitución determinada, sino que es unafunción del conjunto.

165. El relevamiento de los sistemas de forma-ción docente en otros países refleja un aba-nico de posibles reguladores del sistema

formador. Existen al menos dos motivacio-nes comunes detrás del desarrollo de estosdispositivos: los cambios, ya señalados, enla organización y regulación de los siste-mas debido a la descentralización, y la pre-ocupación por direccionar la mejora de laformación de los docentes. El listado deposibles reguladores es tan variado comoproblemático: acreditación institucional,estándares de formación, requisitos deselección de los docentes, mecanismos decertificación, son herramientas que apun-tan a unificar, pero cada una de ellas tienesus particularidades y la opción por unas opor otras no puede considerarse por fuerade los contextos locales y de los propósitosque se procuran en relación con el sistemaeducativo.

166. Así, por ejemplo, países con escasez dedocentes utilizan la vía de la certificación,porque les permite acelerar la incorpora-ción de personal que no cuenta con la for-mación específica, mientras que otros paí-ses con abundante personal docenteaplican políticas de selección para elingreso a la formación e inclusive al tra-bajo docente. Algunos de los dispositivosreseñados se encuentran en uso hacevarios años, mientras que otros son de de-sarrollo reciente. En la práctica, además,distintos dispositivos se combinan demanera diversa: los países de tradición máscentralizada en la organización del sistema



educativo y en el reclutamiento de losdocentes suelen apelar a la acreditación, lafijación de estándares generales y losrequisitos centralizados para las incum-bencias de los títulos, en tanto los paísesde tradición descentralizada recurren tam-bién a los dispositivos de acreditación,pero los combinan con el uso de certifica-ciones y otorgamiento de licencias.

167. La experiencia internacional relevada(Acosta, 2007) permite advertir en torno alas posibilidades y los límites que cada unade estas herramientas tiene en relación conla idea de sistema formador, que es el objetode este documento. Pero los dispositivossólo pueden y deben evaluarse en funcióndel sistema en el que se los implementa.57

Dado que estos dispositivos de regulaciónse vinculan con tradiciones y con decisio-nes de orientación política, consideramosprioritario avanzar en el futuro inmediatoen el debate político acerca de su plausibili-dad en el contexto argentino. Un ejerciciode este tipo debe partir de tres consideracio-nes fundamentales:

57 Todo análisis de un sistema educativo se debe referenciar sobre lahistoria de configuración de ese sistema, los procesos de cambio queatraviesa y el contexto político, económico y social en el que seencuentra.

1) La organización de la formacióndocente y su gestión, y el lugar delINFD en ella.

2) El estado de nuestra formación docenteen relación con las tendencias interna-cionales: a medio camino entre lasreformas mundiales de los ’80 (porejemplo, la extensión de la formación) yde fines de los ’90 (por ejemplo, la acre-ditación institucional) (Acosta, 2007).

3) La falta de normativa específica para elnivel superior de formación docente,incluyendo el estado de debate en quese encontrará en el futuro la Ley deEducación Superior, que siempre hasido de imprecisa pertinencia para losinstitutos.

168. No será un debate sencillo, seguramente,pero no puede dejarse a un lado si se tratade avanzar hacia un sistema formador quevaya resolviendo su fragmentación, quemejore la oferta de formación y que proveaal sistema educativo de los recursos huma-nos que necesita en la actualidad.

169. La Ley de Educación Nacional establecealgunas condiciones políticas para estedebate. En efecto, en su artículo 77 esta-blece que el INFD contará con asistenciade un Consejo Consultivo (integrado porrepresentantes del Ministerio Nacional,


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del Consejo Federal, del Consejo de Uni-versidades y representantes del sector gre-mial, de la gestión privada y del ámbitoacadémico), que constituye por su compo-sición un ámbito de debate político entresectores activamente involucrados en elgobierno del sistema formador. Por otrolado, en el Título XII sobre DisposicionesTransitorias, el artículo 139 señala que lacooperación técnica de las políticas de for-

mación docente acordadas en el ConsejoFederal se realizará a través de encuentrosfederales que garanticen la participaciónde las autoridades políticas a cargo delgobierno de los institutos, bajo la coordi-nación del INFD. El funcionamiento regu-lar de estas instancias, que se viene conso-lidando en la corta experiencia de losúltimos meses, constituirá una condiciónde posibilidad del debate que se requiere.



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* La bibliografía disponible sobre formación docente es amplísima y,por la naturaleza de este trabajo, no se incluyen aquí todos los textosque han funcionado como referencias en las elaboraciones, sino sólolos citados.

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