Nº8Nota de política

Hacia un SectoR aGRopecUaRio competente e inclusivo

César CabelloVíCtor

Vázquez

Esta Nota dE PolítiCa PrEsENta uNa sEriE dE líNEas EstratégiCas Para El dEsarrollo dEl sECtor ProduCtiVo Primario. EN basE a la aPliCaCióN dE la mEtodología dE aNálisis Causal, sE rEaliza uN Estudio dEtallado dE las PriNCiPalEs limitaCioNEs y CarENCias quE imPidEN mEjorar los NiVElEs dE ComPEtitiVidad y la iNClusióN dE los ProduCtorEs ruralEs a las CadENas dE Valor.

DIAGNÓSTICO

El análisis causal permite identificar los bienes y servicios necesarios para el de-sarrollo del sector productivo que por diversas razones no se encuentran dis-ponibles en su nivel óptimo y las razones que provocan esta situación. Estas causas se dividen en tres niveles: inmediatas, mediatas y profundas por lo que a su vez, la solución pasará por estrategias diferenciadas para estos tres niveles. Para resolver las cuestiones inmediatas se requerirán medidas de carácter ad-ministrativo, por ejemplo, a través de Decretos o Resoluciones Ministeriales. La resolución de las causas mediatas implica negociaciones políticas previas, por ejemplo la aprobación de una ley en el Parlamento. Por último, para resolver las causas profundas se requerirá alcanzar acuerdos amplios debido a que reflejan el balance de intereses e incentivos de los actores clave de la sociedad.

El desarrollo económico y social de Paraguay se encuentra estrechamente vin-culado al desempeño del sector productivo primario. El sector agropecuario y sus cadenas de valor son la base y el motor de la economía paraguaya, pues generan alrededor del 60% del valor agregado, constituyen la principal fuente de empleo a nivel nacional, los mayores generadores de ingresos para la po-blación rural y producen alrededor del 80% de los bienes exportados por el país.

Sin embargo, Paraguay sufre elevados niveles de pobreza y pobreza extrema que se concentran especialmente en el sector rural, niveles de desnutrición muy altos, contradictorios para un país de 7 millones de habitantes que produce y exporta alimentos para 50 millones, y alta volatilidad en el sector con impactos negativos en el nivel de crecimiento del PIB.

2013febrero

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Esta situación exige la búsqueda urgente de medidas de políticas públicas que permitan aprovechar el potencial del país y resolver las deficiencias identificadas.

Teniendo en cuenta lo anterior y sobre la base de consi-derar al desarrollo como un fenómeno multidimensional, el diagnóstico se realiza en base a las siguientes dimen-siones:

• Dimensión económica-productiva• Dimensión socio-cultural• Dimensión político-institucional• Dimensión ambiental-sostenibilidad• Dimensión humana-personal

Para estas dimensiones se definen a su vez los siguien-tes objetivos:

Hacia un SectoR aGRopecUaRio competente e inclusivo

DES

ARR

OLL

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Dimensión económico-ProDuctiva

incrementar el ingreso De fuente agroPecuaria (ProDuctor y País)

Proveer mayor nivel De estabiliDaD De los ingresos Del ProDuctor

fortalecer la asociación ProDuctiva

fortalecer la coorDinación con gobiernos sub-nacionales y

sector PrivaDo

Desarrollar la ProDucción De alimentos Para el consumo

familiar y el mercaDo local

Proveer eDucación e información orientaDa al trabajo

mejorar la caPaciDaD De Provisión De servicios ambientales

Dimensión socio- cultural

Dimensión Político institucional

Dimensión Humano-Personal

Dimensión ambiental-sostenibiliDaD

Dimensión económica-productiva

Se definen dos objetivos para esta dimensión: a) incre-mentar el ingreso de fuente agropecuaria de los produc-tores y del país y b) proveer mayor nivel de estabilidad y sostenibilidad a los ingresos de los productores.

Las principales causas directas identificadas son: i) bajo nivel de inversiones en investigación agropecuaria y fo-restal; ii) falta da acceso a paquetes tecnológicos apro-piados; iii) limitada disponibilidad de servicios financie-ros adecuados a las necesidades del sector productivo; iv) falta de servicios e instrumentos para gestión de ries-

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gos; v) falta de recursos humanos, técnicos y materiales en el Sistema MAG; vi) falta de políticas que promuevan el arraigo.

Dimensión socio-cultural

El objetivo definido para esta dimensión es fortalecer la asociatividad de los productores.

Las causas directas identificadas son: i) deficiencias en materia de educación formal e informal orientada a pro-mover la competitividad del sector productivo primario; ii) falta de promoción de esquemas asociativos apropiados para impulsar el desarrollo, especialmente cooperativas; iii) falta de políticas para desarrollar sostenibilidad y competitividad de organizaciones de productores; iv) falta de programas de formación de líderes para promo-ver el desarrollo productivo y fortalecer las asociacio-nes; v) bajo nivel de participación de mujeres y jóvenes en las organizaciones.

Dimensión político-institucional

El objetivo definido para esta dimensión es fortalecer la coordinación del gobierno central con los gobiernos sub-nacionales y el sector privado.

Entre las principales causas directas son: i) falta de sis-temas participativos de definición de objetivos y priori-dades para el desarrollo del sector rural, donde puedan ejercer influencia los representantes de los gobiernos departamentales y municipales; ii) inadecuada gestión de los recursos en el Sistema MAG, incluyendo recursos humanos, técnicos y materiales; iii) falta de visión políti-ca para promover liderazgos (público y privado) para el diseño e implementación de estrategias que promuevan el desarrollo regional y la integración económica interna; iv) bajo nivel de incidencia de los gobiernos descentra-lizados en el desarrollo del sector productivo.

Dimensión ambiental-sostenibilidad

El objetivo en esta dimensión es mejorar la capacidad de provisión de servicios ambientales.

Las principales causas directas identificadas son: i) baja capacidad de gestión de los recursos humanos, técnicos y financieros disponibles para promover la sostenibilidad ambiental; ii) Falta de promoción e incentivos a la adop-

céSaR cabello/víctoR vázqUez

ción de prácticas conservacionistas de producción, es-pecialmente entre pequeños productores; iii) esfuerzos insuficientes en materia de educación, concienciación, capacitación sobre temas ambientales.

Dimensión humana-personal

Se definen dos objetivos: a) desarrollar la producción de alimentos para el consumo familiar y para el mercado y b) proveer educación e información orientada al tra-bajo.

Las principales causas directas identificadas son: i) difi-cultades de acceso a alimentos por parte de la pobla-ción vulnerable que inciden en negativos indicadores de desnutrición; ii) falta de promoción de rubros de renta para los pequeños productores, para complementar ru-bros de autoconsumo; iii) desconexión entre el conte-nido ofrecido por el sistema educativo y la realidad local de los estudiantes.

PROPUESTAS

En base al diagnóstico realizado, se proponen líneas es-tratégicas transversales que buscan resolver las causas directas e indirectas identificadas como obstáculos para alcanzar los objetivos definidos para cada dimensión. Con esto se busca contribuir al desarrollo de un sector agropecuario competente e inclusivo.

1. Adopción del Enfoque Territorial como Política de Estado: Existe un amplio acuerdo entre el Minis-terio de Agricultura y Ganadería y varios organismos internacionales sobre las ventajas de abordar el de-sarrollo desde un enfoque territorial, entendiendo el territorio como un área geográfica que posee un patrón distintivo de estructura causal de desarrollo. La adopción del enfoque territorial facilitaría la coordi-nación y la generación de sinergias entre los actores clave de un territorio, incluyendo a las instituciones pú-blicas y privadas, así como a las organizaciones de la sociedad civil, la academia y los organismos de coope-ración internacional. También permite que las iniciati-vas se orienten a lograr en forma simultánea objetivos vinculados a varias dimensiones del desarrollo.

2. Investigación y asistencia técnica y crediticia adecuada a las necesidades locales: La investiga-ción es la base para el desarrollo de los servicios de

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extensión agropecuaria. Al respecto, la manera más eficiente y efectiva de abordar la falta de servicios de apoyo técnico y financiero que caracteriza al sector, es desde una perspectiva territorial del desarrollo, que permite identificar las prioridades en materia de asistencia y canalizar con mayor efectividad los es-casos recursos disponibles para lograr el mayor im-pacto en el desarrollo del sector productivo.

Este abordaje facilitaría adoptar sistemas diferencia-dos de asistencia técnica, basados en los resultados de las investigaciones enfocadas en las necesidades particulares de los territorios y de las cadenas pro-ductivas. Permitiría además identificar y focalizar los esfuerzos en la provisión de otros bienes y servicios públicos que son demandados en cada territorio.

3. Inserción a cadenas productivas o cadenas de valor: Al igual que el enfoque territorial, la promo-ción de las cadenas productivas facilita la identifica-ción de los rubros estratégicos en cada territorio y la canalización de los servicios a los productores. De la misma manera, el abordaje de las investigaciones agropecuarias vinculadas a dichos encadenamien-tos, así como la provisión de servicios de asistencia técnica y financiera, se vería facilitado a través de la coordinación entre las instituciones públicas y priva-das a partir de un enfoque de cadenas productivas.

Esto implica no solo focalizar la investigación y la pro-visión de los servicios de asistencia técnica y financiera, sino también los esfuerzos de todos los actores clave vinculados a cada cadena, incluyendo a las estructuras de comercialización, industrialización y exportaciones, así como la logística de transporte y almacenamiento, los servicios financieros, la infraestructura vial, y las te-lecomunicaciones, entre otros.

4. Reforma de las Instituciones Sectoriales: El pri-mer tema de relevancia para la institucionalidad es la promoción de un esquema de centralización nor-mativa y estratégica, combinado con una descentra-lización operativa.

Si bien se han logrado avances en el área institucional, quedan todavía grandes desafíos para que los or-ganismos públicos vinculados al desarrollo sectorial puedan dar respuestas efectivas a las necesidades del sector productivo primario. El bajo nivel de aso-ciatividad, las limitaciones en el acceso a la asistencia técnica y financiera y la baja productividad de los ru-bros vinculados a la agricultura familiar se vinculan al bajo nivel de desarrollo rural, y constituyen servicios públicos cuya provisión es actualmente insuficiente. Las reformas institucionales deben permitir ampliar la cobertura, mejorar la calidad e incorporar nuevos servicios para promover de manera efectiva el desa-rrollo rural de Paraguay.

5. Reforma de la Banca Pública de Primer Piso: A mediados de la década anterior, con el apoyo de organismos de cooperación internacional, se impul-saron reformas en la banca pública, que derivaron en la creación de la Agencia Financiera de Desarrollo (AFD), la única banca de segundo piso del país, que-dando indefinida la reforma de la banca de primer piso. El desarrollo del sector productivo requiere no solo de créditos a tasas, plazos y condiciones adecua-das, sino también la posibilidad de acceder a otros tipos de servicios financieros, tales como depósitos, ahorro, las transferencias, descuentos de documentos y seguros agrícolas, que actualmente solo son ofreci-dos por las instituciones financieras del sector priva-do, incluyendo a bancos, financieras y cooperativas.

Serie Notas de Política realizadas en el marco de la plataforma de organizaciones Paraguay Debate. Los artículos podrán ser citados, siempre que se mencione la fuente.

nota elaborada por César Cabello y Víctor Vázquez, Instituto Desarrollo.

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