Hacia una mayor flexibilidad y seguridad en el mercado laboral Peruano

8/9/2019 Hacia una mayor flexibilidad y seguridad en el mercado laboral Peruano

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47Economa y Sociedad 70, CIES, diciembre 2008

El empleo registrado de 10 y ms trabajadores (elndice ms formal de contratacin laboral en nues-tro pas) ha crecido a una tasa impresionante en losltimos aos (sobre todo en los dos ltimos pero-dos: entre agosto de 2006 y agosto de 2008 la tasapromedio anual de crecimiento ha sido de 8,4%). Laprincipal razn detrs de este acelerado crecimientodel empleo formal ha sido la expansin econmicaperuana registrada durante siete aos consecutivos,que empez a ritmos promedio de crecimiento de 5%

anual, pero que se aceler a 7, 8 y 9 por ciento enlos ltimos tres aos. Sin embargo, como se observaen el grco 1, todava estamos recuperndonos encomparacin con las economas ms avanzadas de laregin (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico yVenezuela) porque el Per no haba tenido solo unadcada perdida (los aos ochenta) como el resto depases de la regin, sino tres, de manera que solodurante 2006 se ha recuperado el PBIper cpita queya se haba tenido en 1975.

considerar que a una tasa de crecimiento de la PEAtodava en 2,8% de promedio anual realmente nose ha crecido nada en trminos de participacin delempleo formal comparado a 1997.

Gustavo Yamada - Universidad del Pacco*

Hacia una mayor exibilidad y seguridaden el mercado laboral peruano

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CIES

La principal razn detrs de este acelerado crecimiento del empleo formalha sido la expansin econmica peruana registrada durante siete aosconsecutivos.

Fuente: Morn, Castro y Sanborn (2008), CIUP, LAC 6: Argentina, Brasil,Chile, Colombia, Uruguay y Venezuela.

Grfico 1

Per y LAC 6 PIB realper cpita 1950=100

Grfico 2

ndice de empleo en empresas de 10 o mstrabajadores. Per Urbano 1997-2008

* Profesor de Economa de la Universidad del Pacco.

Otra manera de relativizar los logros alcanzados enmateria de empleo es remontndonos en la serie deevolucin del mismo hasta el principio de su elabo-

racin en 1997 (grco 2) y vericar que la creacinadicional de empleo formal solo empez a media-dos de 2006 en trminos absolutos. Tambin hay que

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Sin embargo, la recuperacin del empleo formal esinobjetable y el valor de la elasticidad empleo pro-ducto emprica observada en los dos ltimos aos hasido cercana a uno, lo cual sera producto tanto delas reformas de la legislacin laboral de la dcada de1990 que exibilizaron las normas de contratacin ydespido, como del patrn de crecimiento econmico

que esta vez no se ha concentrado solo en sectoresintensivos en capital o en recursos naturales como laminera o el gas, sino que se ha generalizado a todoslos sectores de la economa, registrndose auges ennuevos sectores y productos transables relativamenteintensivos en mano de obra como la agroexportacin,y tradicionales sectores no transables intensivos enempleo, como la construccin.

No obstante, el peso especco del empleo formalen la economa peruana sigue siendo muy pequeo.De acuerdo a estimaciones mediante las ltimasencuestas nacionales de hogares, solo uno decada cuatro empleos en la economa peruana seraconsiderado mnimamente formal (es decir, quecuenta efectivamente con por lo menos uno de losbenecios estipulados por la legislacin laboral,tales como seguro de salud, vacaciones, CTS,graticaciones, sistema de pensin, sindicalizacino contrato permanente).

Aqu los problemas han sido tanto una carga exce-siva en varios elementos de la formalidad laboral, por

encima de los promedios de Amrica Latina y de otrasregiones con las que competimos, como el acom-paamiento de un nico salario mnimo nacional ybajos niveles de productividad en la gran mayora deunidades productivas como para poder hacerse cargode todas las cargas sociales (dos de cada tres peruanostrabaja en sectores de baja productividad).

Por ltimo, la desaceleracin que va a experimentarla economa peruana por lo menos en los prximos18 meses repercutir en una reduccin signicativade la generacin de empleos formales, por lo queresulta necesario ampliar los programas activos deempleo de manera contracclica, como se discutirms adelante.

El enfoque de la exi-seguridadlaboral

De acuerdo a la literatura sobre exi-seguridad que seorigina a partir de la experiencia de Dinamarca en ladcada de 1990, son tres las dimensiones o vrticesque conforman el tringulo dorado de la exi-segu-ridad y que aparecen en el grco 3 basado en eltrabajo de Andersen, Svarer y Bodegan (2005).

Grfico 3

Los componentes de la exi-seguridad laboral

Flexibilidad decontratacin y

despido

Polticas activasen el mercado

laboral

Red deproteccin

social generosa

Muchos pases, sobre todo en la Comunidad Europea,han visto a esta propuesta como un modelo a seguiren estos tiempos de globalizacin y de demandasde exibilidad y de bsqueda permanente de com-petitividad en el aparato productivo. La baja tasa dedesempleo conseguida por Dinamarca (que lleg adisminuirla hasta alrededor de 2%), al menos parcial-mente debido a este tipo de legislacin, ha sido todo

un acicate para su adaptacin en otros pases.

En este siglo, las empresas y sectores tienen queadaptarse constantemente a cambiantes condicio-nes de la competencia internacional y a un ace-lerado desarrollo tecnolgico. Como indica JadishBhagwati, las ventajas competitivas o comparativasen el mundo actual son dinmicas y cambiantesy su conguracin mundial se asemeja a la de uncalidoscopio: basta que uno gire ligeramente elmismo para que se congure todo un nuevo mapa

de ventajas competitivas que implica reacomodosa la nueva realidad de pases, sectores, empresas ytambin de trabajadores.

Por ello, el modelo de trabajador de por vida en unasola empresa pierde total vigencia en esta nuevopatrn de produccin y de competencia en el mundoy se van a tener varios empleos en diferentes empresaso sectores y varios perodos de transicin de desem-pleo a lo largo de la vida laboral. En este sentido, elmodelo dans propone que la proteccin se trasladedel puesto de trabajo, de por vida en la empresa,

al trabajador que experimenta varias transicionesdurante su vida laboral. Se contempla la necesidadde una amplia red de proteccin social que nancie

Fuente: Andersen, Svarer y Bodegan (2005).


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La capacitacincontinua asegura lacompetitividad dela economa.

varios perodos de desempleo que puedan ocurrir(estudios de prospectiva sealan que, en promedio, untrabajador tendr hasta 10 empleos diferentes durantesu vida laboral).

Mas an, ante la acelerada obsolescencia de las com-petencias laborales, los trabajadores deben reentre-

narse durante los perodos de desempleo y de transi-cin a nuevos trabajos o preferiblemente durante todasu vida laboral (para mantener un grado adecuado deempleabilidad y no sufrir de episodios largos de desem-pleo o cadas drsticas en su nivel de vida en el nuevoempleo). Aqu entra a tallar el tercer componente delmodelo de exi-seguridad: las polticas activas delEstado deben facilitar la capacitacin continua y caside por vida de todos los trabajadores. El Estado tieneaqu un doble objetivo puesto que la capacitacin con-tinua asegura la competitividad de la economa, pero

tambin debe preocuparse por la equidad del sistemade tal forma que no queden grupos de trabajadoresque por su vulnerabilidad o insuciencia de recursos(jvenes, mujeres, grupos en condiciones de pobreza,etc.) se siten al margen de la capacitacin y de laempleabilidad en el mercado laboral.

Cmo estamos en el Per en cada uno de estos vr-tices y qu ms podemos hacer para consolidar unesquema de exi-seguridad laboral?

Flexibilidad en la contratacin ydespido de trabajadores

Luego de la reforma exibilizadora de los aosnoventa, ha habido cambios en la direccin opuestadurante la presente dcada, de tal manera que laregulacin del despido se ha hecho menos exible.En particular, las interpretaciones del Tribunal Cons-titucional han reducido el mbito de las causales dedespido sujetas a indemnizacin econmica. El TC

ha ido modicando el marco legal establecido conla Constitucin de 1993 (estabilidad laboral rela-tiva), considerando inconstitucionales a los despidosincausados y a los despidos en los que se imputa altrabajador una falta falsa o simulada. Segn el Tribu-nal, en estos casos el trabajador tiene derecho a serrepuesto en su empleo. Para varios especialistas, elTribunal se ha excedido en la interpretacin del pre-cepto constitucional que establece que la ley otorgaal trabajador adecuada proteccin contra el despidoarbitrario que se regulaba hasta 2001 con la indem-

nizacin econmica. Ahora la nica proteccin vlidaen los casos mencionados sera la reposicin en elpuesto de trabajo.

Al respecto, un Proyecto de Ley General del Trabajoaprobado en la Comisin de Trabajo del Congresova en la misma direccin al establecer que todos losdespidos injusticados son despidos nulos por lo quedan derecho a reposicin en el puesto de trabajo,adems de aumentar los montos de indemnizacionesen los dems casos. Para muchos especialistas endoctrina laboral y constitucional, la nica solucinduradera para esta suerte de incertidumbre legislativaque lleva varios aos es una reforma constitucionalque redacte mejor el sentido exacto de la proteccineconmica sobre el despido arbitrario.

Sobre este tema de la estabilidad laboral, socilogoscomo Sulmont han sealado que, desde la imposi-cin de la estabilidad laboral absoluta en el pocadel gobierno militar de Velasco durante la dcada de1970, existe en los empresarios peruanos un traumao un exceso de sensibilidad al respecto y un gran

temor a la imposibilidad de terminar una relacinlaboral con un trabajador especico (con o sin indem-nizacin econmica).

La desaceleracin que vaa experimentar la economa

peruana por lo menos en losprximos 18 meses repercutiren una reduccin signicativade la generacin de empleosformales, por lo que resulta

necesario ampliar los programasactivos de empleo de maneracontracclica


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Por su parte, el costo de la indemnizacin econmicade un sueldo y medio mensual por ao de servicioacumulado en la empresa (con tope de 12 meses), quesupera la media latinoamericana de un sueldo mensualpor ao, aunado a los aportes de un sueldo mensual ala Compensacin por Tiempo de Servicios cada ao,tampoco facilitan la dimensin de contratacin y des-pido exible del modelo de exi-seguridad laboral.

Estas consideraciones, adicionadas a los patronesactuales de produccin exible y a la larga lista demodalidades de contratacin a plazo jo, explicanla renuencia actual de los empleadores por contratara plazo indenido en el Per. El empleo a plazoindenido ha crecido a un saludable 5% promedioanual en los ltimos aos pero el empleo a plazo jo

ha crecido a una tasa tres veces mayor. En este sentido,existen propuestas, asumidas hasta por la propiaConep, para balancear mejor los incentivos en estarea reduciendo por un lado los costos de despido parael rgimen general (fortaleciendo simultneamente elcarcter intangible de la CTS) a cambio de racionalizarlas modalidades de contratacin a plazo jo.

Tambin existen dicultades en los ceses por causaseconmicas, tal como ha indicado Jorge Toyama. Serequiere rescindir contratos a por lo menos 10% del

personal para poder aplicar a la modalidad de cesepor causas econmicas, lo que carece de toda pro-porcin y sentido, debiendo permitirse los ceses indi-viduales por causas econmicas en procedimientossumamente giles.

Asimismo, una comparacin internacional detalladacomo la realizada por el ranking Doing Businessdel Banco Mundial establece que el Per est en elpuesto 158 en sus facilidades para la contratacinlaboral, situndose entre los 20 pases con mayorrigidez laboral en el mundo. Chile, por su parte, se

ubica en el puesto 59 en esta materia y el campoen el que la diferencia entre ambos pases es msnotoria es precisamente en el ndice de Dicultad

de Despido (puntaje de 80 para Per comparado consolo 20 para Chile). Una evaluacin ms detallada delos componentes parciales que generan cada uno delos ndices laborales comparativos indica que nuestrovecino del sur es ms competitivo en la exibilidadde contratos a plazo jo, cuenta con un menornivel relativo de salarios mnimos, muestra mayores

facilidades para los horarios nocturnos, menoresvacaciones anuales y una mayor exibilidad en losdespidos individuales y colectivos (por ejemplo, nose necesita aprobaciones de la autoridad de trabajopara despidos por redundancia).

No obstante, hay que sealar que la aprobacin delDecreto Legislativo 1086 marca todo un hito en lalegislacin de promocin para la pequea (10 a 99trabajadores o menos de 1.700 UIT de ventas anuales)y microempresa (hasta 9 trabajadores o menos de

150 UIT de ventas anuales), estableciendo indemni-

zaciones menores al rgimen general (un tercio deremuneracin mensual por ao de servicio hasta untope de tres meses para la microempresa, y dos terciosde remuneracin mensual por ao de servicio conun tope de cuatro meses para la pequea empresa),aunque las dicultades de las causales de despido lassiguen afectando como en el rgimen general (estees un vaso comunicante crucial entre ambas legisla-ciones y que afecta el carcter promocional de estanueva Ley MYPE).

Asimismo, un desincentivo importante para lograr laformalizacin con esta nueva ley (que rebaja la mayorparte de las aportaciones no salariales a la mitad) esque la nuevas reglas aplican para las contrataciones deaqu en adelante, pero para acogerse a este beneciohay que reconocer todas las cargas no salariales delrgimen anterior hacia atrs (solo se exonera de multaspero no existe una verdadera amnista sobre el pasado

Una comparacin internacionaldetallada como la realizada

por el ranking Doing Businessdel Banco Mundial estableceque el Per est en el puesto

158 en sus facilidades para lacontratacin laboral, situndoseentre los 20 pases con mayorrigidez laboral en el mundo

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Los patrones actuales de produccin exible y a la larga lista de moda -lidades de contratacin a plazo jo explican la renuencia actual de losempleadores por contratar a plazo indenido en el Per.


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En el Per han existido programas ms que polticas para atender las fallasen el caso de grupos concretos como los jvenes, pero la experiencia escasi nula para el caso de los adultos.

laboral. La accin estatal en este frente tiene que sermuy activa porque en pases como el nuestro existeuna situacin de desigualdad que hara muy difcilque grupos vulnerables y pobres se puedan nanciarpor s mismos la capacitacin laboral. Por otro lado,cualquier mercado de capacitacin en el mundo ado-lece de problemas de bajo equilibrio sin intervencin

estatal debido a las fallas de derechos de propiedadincompletos y de informacin asimtrica. Ello cons-tituye otra razn para la intervencin estatal en estecampo en aras de una mayor eciencia y competitivi-dad de la economa. Trabajadores de todas las edadesnecesitan espacios permanentes para reconvertirse yrecrearse constantemente y mantenerse empleablesdurante toda la vida.

En el Per han existido programas ms que polticaspara atender las fallas mencionadas en el caso de

grupos concretos como los jvenes (por ejemplo,Projoven y, ms recientemente, las becas PROPOLI),pero la experiencia es casi nula para el caso de losadultos (el proyecto piloto de reconversin para10.000 trabajadores de ex empresas pblicas durantesu proceso de privatizacin es la nica experienciaa escala importante que se conoce). La legislacinreciente ha incluido la gura promocional de con-venios de actualizacin para la reinsercin laboralpara personas entre 45 y 65 aos (Ley de Modalida-des Formativas 28518, promulgada en mayo de 2005y reglamentada en setiembre del mismo ao). Sin

embargo, de acuerdo a los registros administrativosdel Ministerio de Trabajo, solo se registraron cuatroconvenios de actualizacin para el mismo nmerode trabajadores durante el primer ao de vigenciade esta ley.

Juan Chacaltana ha estimado que en el Per se gastaunos 300 millones de dlares en capacitacin anualentre dineros pblicos y desembolsos privados defamilias y empresas (alrededor del 0,2% del PBI) quecompran capacitacin de calidad muy heterognea.

Para realizar un salto cuantitativo y cualitativo seha llegado en el Per al consenso en la propuestade que el Estado otorgue facilidades tributarias,sobre todo en los mbitos de la pequea y de lamicroempresa.

Existe actualmente un proyecto de Ley de Promo-cin de la Capacitacin Laboral que contempla ladeduccin como gasto de las empresas de las sumasdestinadas para la capacitacin de sus trabajadoreshasta por el 150% de su valor, para efectos del clculodel impuesto a la renta correspondiente. Se trata deuna iniciativa que va en la direccin correcta de pro-mover una mayor capacitacin laboral en el pas. Noobstante, el proyecto podra ser fortalecido. As, por

ejemplo, se podra establecer un rgimen creciente debenecio en funcin inversa al tamao de la empresapara incentivar ms la capacitacin en las pequeasy en las microempresas. Asimismo, se podra limitarel benecio para la capacitacin a trabajadores demenor calicacin, por ejemplo con secundaria com-pleta como mximo, y exceptuar al personal directivode la empresa. Por ltimo, se debera establecer quela capacitacin beneciada se realice en entidadesde capacitacin previamente acreditadas por poseerun mnimo de infraestructura y la calidad adecuada

(tomndose como base el Registro de Entidades Acre-

ditadas por Projoven, dada su experiencia acumuladaen ms de una dcada de ejecucin del proyecto).

Ahora bien, la reciente Ley MYPE incorpora comoparte de los benecios de acogerse a la formalidadlaboral poder hacer uso de fondos para la capaci-tacin provenientes del Fondo de Investigacin yDesarrollo para la Competitividad (Fidecom), con unpresupuesto asignado por el MEF de 70 millones dedlares, lo que podra beneciar a los trabajadoresde las micro y pequeas empresas y a los propiosmicroempresarios. Sin embargo, el reglamento de lamisma ley ha omitido todava el desarrollo de esteimportante instrumento.

La capacitacin laboralcontinua es una de las claves

para mantener la empleabilidad

de los trabajadores y lacompetitividad de la economaen un mundo globalizado


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Otra rea que debera tener activo involucramientodel Estado es la colocacin laboral a n de reduciral mnimo necesario los perodos de desempleo fric-cional y de mejorar el empate entre las demandasde las empresas y las ofertas de los trabajadores. ElMinisterio de Trabajo tiene un programa denominadoPROEMPLEO que consiste en una bolsa de trabajo

en cada una de sus sedes a nivel central y regionaly en una red con algunos Centros de IntermediacinLaboral en municipios. El esfuerzo es meritorio perode muy pequea escala, puesto que se realizaron45 mil colocaciones en el ao 2007 a travs de estesistema. As, la red estatal solo estara intermediandoalrededor de 2% de las transiciones entre empleosque ocurren anualmente en la economa. Para poten-ciar su labor, no se necesita necesariamente quecrezca el volumen de colocaciones que directa-mente maneja el Estado, sino que este establezca

asociaciones con el sector empresarial privado y conlas ONG que tambin realizan estas actividades deintermediacin laboral, de manera tal que el sistemainterconectado maneje globalmente cada vez msdemandas y ofertas, acortando plazos y mejorandoel emparejamiento al nivel de la economa en suconjunto.

Prioridades de poltica

A manera de recapitulacin y balance, se lista unconjunto de prioridades de poltica que a nuestro juicio coadyuvaran a una mejor combinacin demayor exibilidad, mejor proteccin y polticasactivas en el mercado laboral peruano, tanto en elcorto como en el mediano plazo:

1) Reforma constitucional para denir claramentelas causales de despido y la indemnizacin eco-nmica como mecanismo de proteccin para eldespido arbitrario.

2) Disminucin de la indemnizacin por despidoarbitrario a un sueldo mensual por ao de servi-cio, manteniendo el tope de 12 remuneracionescomo mximo.

3) Intangibilidad de los depsitos de CTS por lomenos hasta el equivalente de cinco meses deremuneracin (perodo promedio de desempleo).

4) Racionalizacin de algunas modalidades de con-tratacin a plazo jo.

El objetivo buscado es unmercado laboral ms exibley competitivo que vaya dela mano con un sistema de

proteccin social ecaz y una

sociedad ms satisfecha con susinstituciones laborales

5) Acceso progresivo a los benecios laborales enpequeas y microempresas con amnista efectivaa los potenciales pasivos creados por su situacininformal anterior.

6) Mayor exibilidad en las disposiciones relacio-nadas con los horarios nocturnos y los despidos

por causas econmicas.

7) Aumento en la escala del programa de empleostemporales para el sector informal pobre (A Tra-bajar Urbano) y programas efectivos de capacita-cin y experiencia laboral (Projoven) de maneracontracclica y un mejor perlamiento de su foca-lizacin en mercados de trabajo sin otras opcio-nes laborales signicativas.

8) Franquicia tributaria para la capacitacin laboralpermanente de trabajadores de todas las edades,priorizando aquellos de menores niveles deeducacin.

9) Conanciamiento de esquemas de capacitacinpara la reconversin y actualizacin laboral paratrabajadores de toda edad y que caliquen pornecesidad econmica.

10) Alianzas con las empresas de colocacin laboraldel sector privado y ONG para ampliar el mbitode la intermediacin laboral, reduciendo plazos

de desempleo friccional y aumentando la calidadde los emparejamientos.

El objetivo buscado es un mercado laboral ms exi-ble y competitivo que vaya de la mano con un sistemade proteccin social ecaz y una sociedad ms satis-fecha con sus instituciones laborales. De esta manera,el sistema laboral sera ms perdurable en el tiempo,competitivo pero equitativo a la vez.

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