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“HACIA UNA POLITICA PUBLICA DE ROBUSTECIMIENTO DE LAS ORGANIZACIONES DEL TERCER SECTOR EN
CHILE”
Ponencia presentada en el Primer Encuentro de la Red de Investigación sobre el Tercer Sector en América
Latina y el Caribe, perteneciente a la Sociedad Internacional del Estudio del Tercer Sector, I.S.T.R.
REPENSANDO LO PÚBLICO EN AMERICA LATINA.
LAS ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL
Río de Janeiro, Brasil, abril 1998 Marcela Jiménez de la Jara Ministerio de Planificación y Cooperación, MIDEPLAN Coordinadora Área Sociedad Civil
División Social E-mail: [email protected]
Santiago, Chile
2
SUMARIO
Página
I
INTRODUCCION
3
II
ANTECEDENTES
4
2.1 2.2
Marco de referencia Metodología
4 11
III
HACIA UNA POLITICA PUBLICA DE ROBUSTECIMIENTO DEL
TERCER SECTOR EN CHILE
11
3.1 3.2
Proceso de gestación de la política, ¿un ejercicio de democracia? Los ejes fundamentales de la política hacia la sociedad civil
11 14
IV
LA SUSTENTABILIDAD DE LAS ORGANIZACIONES DEL TERCER SECTOR, COMO PREOCUPACION FUNDAMENTAL
16
4.1 4.2
Panorama internacional Perfil de la situación en Chile
16 18
4.2.1 4.2.2 4.2.3 4.2.4
Generalidades Modalidades de traspaso de fondos públicos ¿Filantropía transformadora o caridad? Desde Baltimore a Chile; lecciones de la experiencia de EEUU
18 23 25 34
V
CONCLUSIONES
39
VI
REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS
40
3
HACIA UNA POLITICA PUBLICA DE ROBUSTECIMIENTO DE LAS ORGANIZACIONES DEL TERCER SECTOR EN CHILE
I INTRODUCCION
Tras un breve marco de referencia, que releva el cambio en la orientación
en las políticas sociales y el protagonismo en América Latina de las
Organizaciones Privadas sin Fines de Lucro, se clarifica la opción metodológica y
el alcance de esta exploración. Es la materia del punto II.
En la sección III, se hace un raconto del proceso de gestación de la
propuesta de política pública para robustecer la sociedad civil en nuestro país, en
relación a la cual, destacan no sólo los contenidos de este proyecto, sino que
además el ejercicio de democracia y de retroalimentación de actores que esto
requirió.
Los ejes fundamentales de la política y sus respectivas propuestas, son
estipulados en el punto 3.2, siendo estos 3 ejes: reconocimiento por parte del
Estado del rol que cumple la sociedad civil y sus organizaciones en la política
social; perfeccionar el marco jurídico/normativo que las rige; y establecer
adecuados sistemas de financiamiento. Se admite luego, que se encuentran
sometidos a un riguroso análisis, tanto en talleres como en seminarios, los que
están congregando a representantes del Estado, del mercado y del mundo de las
organizaciones del Tercer Sector.
Párrafo especial requirió el último de los ejes programáticos. Fue así como
en el punto IV, se analizó la importancia de la sustentabilidad de estas
organizaciones, como preocupación fundamental; en función de tal objetivo, se
contextualiza a nivel internacional, recurriéndose para ello a la clásica
investigación liderada por el I.P.S. de la Universidad Johns Hopkins de Baltimore.
La situación de Chile, es desglosada en el punto 4.2.1, concluyéndose que por el
retiro de la cooperación internacional, corresponde perfeccionar los mecanismos
de traspaso de fondos públicos hacia el tercer sector, así como la generación de
4
fondos privados nacionales; esto último, a pesar de la advertencia de Salamon y
Anheier de la débil relevancia porcentual, de los aportes privados en el mundo.
El término filantropía requirió párrafo especial, en el punto 4.2.3,
concluyéndose que se precisa despojarlo de la connotación peyorativa de “caridad
paternalista y autoritaria”, atribuyéndosele contenidos horizontales, de un dar y
recibir recíprocos.
Finalmente, el párrafo 4.2.4 articula la experiencia de EEUU y
concretamente de las Organizaciones Privadas sin Fines de Lucro en Baltimore
con carencias y expectativas del mundo del tercer sector en Chile. Al respecto se
concluye sobre la necesidad de recurrir a estrategias del “management”
empresarial con la administración de la búsqueda de recursos. Por otra parte y a
través del “estudio de casos”, se descubre como variable de especial significación
relacionada con el éxito en materia de sustentabilidad, la incorporación de la
comunidad local en el proceso de “fundraising”. Es la lección que nos ofrece la
comunidad afro-americana.
II ANTECEDENTES
2.1 Marco de referencia
Nuevos paradigmas de las políticas sociales atribuyen hoy en día un status
diferente al Estado, dando paso al protagonismo de otros actores en materia de
desarrollo social. Es el caso del Tercer Sector y más concretamente de las
Organizaciones Privadas sin Fines de Lucro y con Fines Públicos1.
De allí que, relacionando las variables “modelos de desarrollo” y “políticas
sociales” y tras advertir que “los modelos constituyen simplificaciones estilizadas de
1 Ver de Rolando Franco, el artículo “Paradigmas de la política social en América Latina”.
Revista CEPAL Nº 58, Stgo., Chile, abril 1996. Ver además de Jorge Nef, “Paradigmas emergentes en políticas sociales: una perspectiva para el análisis comparativo de políticas públicas”. En Revista Chilena de Administración Pública, Estado, Gobierno y Gestión Pública, Stgo., Chile, diciembre 1995.
5
los rasgos que caracterizaron a diversas etapas del desarrollo"2, el autor agrega que,
"cada uno lleva implícita o explícita, una concepción de la cuestión social"3.
Variables de corte económico y sociológico orientan la descripción que Franco
hace sobre tres períodos o etapas en la evolución histórica de América Latina,
advirtiendo además que como es obvio, no se trata de evoluciones cronológicas
lineales, sino que por el contrario tanto a nivel regional latinoamericano, como al
interior de cada país en particular, se observa aquello de la "asincronía" del
desarrollo, coexistiendo en forma superpuesta, rasgos de un período y de otro. Tras
estas nuevas advertencias, el autor describe las tres etapas mencionadas, como
sigue:
2.1.1 "Crecimiento hacia afuera". Durante este período, el motor del desarrollo
económico es el mercado externo de bienes primarios. En materia de
desarrollo social, el Estado no asume un rol significativo, delimitándose
simplemente al orden interior y a la defensa exterior, siendo sustituido en los
inicios por iniciativas privadas de corte mutualista. Posteriormente, aflora la
preocupación gubernamental por la educación básica, laica, liberal y
centralizada, consecuente con el resurgir de los sectores medios.
2.1.2 "Sustitución de importaciones". A diferencia del período anterior, el motor
económico, es el mercado interno de bienes manufacturados, surgiendo en lo
social, un Estado "interventor y empresario". Este debía en materia de Políticas
Sociales, proteger a los sectores medios, los que finalmente serían los
potenciales consumidores de los productos manufacturados en la industria
nacional.
2 Franco, op.cit., p. 10.
3 Ibid, p. 10.
6
2.1.3 "Posterior al ajuste". Este modelo, tuvo en consideración, los siguientes
criterios económicos:
- logro de equilibrios macroeconómicos
- reducción de la tasa de inflación
- retiro del Estado en ciertas áreas y paso a privados
- aumento de importaciones
- elevación de competitividad
- modernización del aparato público.
Los resultados de estas medidas fueron positivos desde el punto de vista
económico, aunque estuvieron acompañadas de un alto costo en lo social.
Tras la caracterización de las tres etapas descritas, el autor sostiene que "es
posible distinguir dos paradigmas de políticas sociales, uno originado en la fase de
sustitución de importaciones, todavía vigente y dominante y otro que se haya en
ciernes, el emergente"4.. Al respecto y a través de una serie de dimensiones, el autor
analiza la cuestión social en ambos paradigmas, estipulando a manera de síntesis, lo
siguiente:
En materia de "institucionalidad" se contrapone a) a la "responsabilidad
estatal", la "pluralidad de sectores", dando paso a los privados con criterio comercial,
como es el caso de las Instituciones de Salud Previsional en salud y las
Asociaciones de Fondos Previsionales en asuntos previsionales, así como a las
organizaciones de la Sociedad Civil o a lo que el autor llama, el mundo filantrópico o
voluntario. Comenta además, sobre la gran importancia mundial de las ONG, en
materia social destacando que en algunos países manejan más recursos que el
propio Estado. b) Al "centralismo" de otrora, se contrapone la "descentralización",
argumentándose como positivo en esta última tendencia, la generación de un mayor
consenso derivado de la participación. Por otra parte, la descentralización, garantiza
control de las burocracias, así como, cálculos más fáciles de los costos y beneficios
de las acciones que se realizan. A las ventajas de este proceso, se estipulan también
desventajas, siendo las más relevantes, aquellas relacionadas con los riesgos de
diferencias entre localidades en materia de recursos.
4Ibid, p. 12.
7
Proceso de decisiones. A la "lógica burocrática" del paradigma dominante.
se contrapone, la "lógica de proyectos". Así la concepción tradicional de que el
Estado es el depositario de la verdad, es reemplazada por otra que se basa en el
postulado de que "la capacidad de innovación se encuentra diseminada en la
sociedad"5.
Financiamiento: a) "Fuentes de Recursos". A la concepción tradicional
"estatista", que considera que las políticas sociales se financian con fondos públicos,
se contrapone la del multifinanciamiento o el de la "cofinanciación". Así, en la medida
que en lo social hay otros actores (Segundo y Tercer Sector), es también lícito
esperar que estos generen recursos de distinto orden. Por otra parte, los
beneficiarios o usuarios deben también cofinanciar, en la medida de sus
posibilidades, ya que como lo plantea Franco, "lo que no cuesta no vale". El riesgo,
sin embargo de esta concepción, es la marginación en lo social, de los que tienen
menos. De acuerdo con, b) la "asignación de recursos", existen en este marco de
referencia, las opciones polares de subsidio a la oferta o subsidio a la demanda; así
en el paradigma emergente, el Estado subsidia al beneficiario, para que compre el
bien que estime conveniente; esta fórmula requiere de la existencia de mas de un
oferente, estipulándose con esto una teórica libertad de opción, la que no siempre se
materializa en la práctica, por falta de información.
Objetivo: Universalismo de la Oferta, versus Universalidad de la Satisfacción:
a la oferta homogénea, abierta a todos, existente en el paradigma dominante, se
contrapone, la universalidad de la satisfacción de las necesidades de las personas;
esto se basa en el principio de equidad y de discriminación positiva, hacia quienes
son socioeconómicamente, desiguales.
5 Resulta de especial relevancia aludir aquí a la importancia creciente de los fondos de
inversión social en América Latina, los que a juicio de algunos autores, surgieron para paliar los efectos de las políticas de estabilización y ajuste estructural (ver el artículo sobre el tema, de Gabriel Siri, en Revista de la CEPAL Nº 59, de agosto de 1996). En la misma lógica y refiriéndose a políticas sociales para el sistema escolar, Cox (1994) contrapone a las regulaciones burocrático-administrativas, las emergentes regulaciones por incentivos, información y evaluación.
8
Criterio de prioridad en la expansión del sistema: En el paradigma
dominante, la cobertura se expande desde arriba hacia abajo y según se disponga
de recursos; en el paradigma emergente, se opta por favorecer a los más
necesitados, para lo cual se precisa de la "focalización".
Población beneficiaria: Para el paradigma dominante, ésta fue aquella que
logró ejercer presión sobre el Estado, la que no siempre era la que tenía mas
necesidades. El emergente, por el contrario, se concentra en los más necesitados,
ya que es la única manera de conseguir la equidad.
Enfoque: Medios, versus fines. A juicio de Franco, el paradigma dominante
se sitúa más bien en aumentar la cobertura general de los servicios y en la inversión
en la infraestructura social, asignando recursos, según el presupuesto histórico. El
emergente, por el contrario, valoriza fuertemente el problema del impacto de las
políticas sociales, enfatizando por ende, todo aquello que guarde relación con las
mediciones de costo impacto y situándose más bien en los logros que en los medios
o instrumentos.
Indicador utilizado: Gasto público social, versus relación costo-impacto. La
gran crítica a la utilización del gasto público como indicador de medición de mayor o
menor progreso en lo social, existente en el paradigma tradicional, es que se tiende
a valorar positivamente el costo de la burocracia pública y no el gasto social efectivo,
que llega a los sectores más pobres de la población. De allí que, el paradigma
emergente, "insiste en la necesidad de indicadores relacionados con cada programa
específico"6. Por esta razón, opta por la utilización de la relación costo-impacto, a fin
de discriminar realmente si se están optimizando los recursos.
La conclusión más significativa, acuñada por Franco, es que si bien es cierto
se observa hoy en día una apreciación más peyorativa hacia el paradigma
tradicional, eso no significa que debamos subestimar sus aciertos. De allí que, nos
6 Ibid, p. 20.
9
recomienda "una combinación de lo mejor de ambos paradigmas para un resultado
más eficiente y eficaz"7.
Sin duda que es este un interesante y creativo esfuerzo de síntesis.
En lo que a las Iniciativas Privadas sin Fines de Lucro se refiere, surgen los
siguientes alcances:
Rol de la Institución (antigüedad), en el período de "crecimiento hacia afuera",
como sustituto del Estado, en algunas funciones sociales. Por otra parte, en un
contexto de "pluralidad de subsectores" en lo social, enfatizado en el paradigma
emergente, aflora la importancia creciente de las organizaciones de la Sociedad Civil
o del Tercer Sector. En este prisma, se releva la capacidad de innovación para
sobrevivir, requiriéndose de destrezas individuales e institucionales para acceder y
licitar recursos, en concursos competitivos, nacionales e internacionales.
Finalmente, y a manera de síntesis, es interesante transcribir palabras
textuales del autor, que ha iluminado esta reflexión:
“La política social tradicional consiste en los programas que realiza el Estado, el que financia, diseña, implementa, supervisa y, esporádicamente, evalúa. Vale decir, todas las funciones están unificadas en un mismo sujeto.
El paradigma emergente recoge los antecedentes que mostraban el agotamiento de esta concentración de responsabilidades en el aparato estatal y afirma que el Estado ya no hará las mismas cosas que en el pasado, ni de la misma manera. Será responsable parcialmente del financiamiento, en especial de los programas orientados a la población de menores recursos; ejercerá actividades de promoción; tendrá que asumir también funciones de ejecución de los programas, según algunos sólo de manera subsidiaria, en reemplazo (en “subsidio”) de otros actores sociales llamados en primer lugar a cumplir esas tareas”8.
Citando a Bustelo (1989), Franco continúa su análisis:
7 Ibid, p. 21.
8 Franco, ibid, p. 12.
10
“Las funciones de la política social pueden ser separadas y llevadas a cabo por otros subsectores: filantrópico o voluntario, comercial e informal”9.
Por otra parte, menciona a Anaya (1990), quien puntualiza:
“La presencia de estos subsectores es evidente. Incluso, en algunos países de la región, las organizaciones no gubernamentales (ONG) manejan más recursos que el propio sector social estatal”10.
Finalmente, cobran aquí especial validez, las reflexiones de Arocena, quien
introduciendo la variable local-territorial señala:
“Se ha confiado excesivamente en el Estado como productor inagotable del maná que necesitan los pueblos. Pero esta constatación puede conducir a otro extremo igualmente peligroso: dejar que la justicia social quede totalmente subordinada a la lógica de la oferta y la demanda. Esta amenaza, que en algunos casos ya ha pasado a ser una realidad, sólo puede ser reducida mediante una práctica innovadora que vaya señalando los perfiles de una nueva relación entre el Estado, el mercado y la sociedad.
La búsqueda de esta nueva forma de articulación pasa por una necesaria descentralización, por la afirmación de las autonomías locales, por los procesos de generación de actores de la sociedad civil local. Sin pretender crear un nuevo concepto sociológico o económico, sin pretender “cosificar” esa búsqueda dándole un nombre, se puede afirmar que es posible definir y ejecutar políticas sociales desde la sociedad civil aproximándonos de esta forma a lo que el mundo contemporáneo está exigiendo” 11.
Son justamente estos planteamientos, los que oficiaron de principios
orientados para la opción del Ministerio de Planificación de Chile, el que tras un
significativo camino recorrido, desde los inicios del primer gobierno democrático
9 Ver Bustelo, citado por Franco, op.cit., p. 12.
10
Ver Anaya, citado por Franco, op.cit., p. 12.
11 Ver del autor, “Políticas sociales desde la sociedad civil”. En Revista Prisma Nº 3,
Universidad Católica del Uruguay, Montevideo, 1994, pp. 35 y 36.
11
en los noventa12, se propuso finalmente diseñar las bases de una política de
Estado para el Tercer Sector y Organizaciones Privadas sin Fines de Lucro y con
Fines Públicos.
2.2 Metodología
Desde el punto de vista metodológico, es ésta una exploración de corte
cualitativo, la que al interior de un marco de referencia conceptual, sobre las
nuevas orientaciones de las políticas sociales a nivel global y regional
latinoamericano, así como del nuevo rol que en relación a este contexto
corresponde a las entidades vinculadas al mercado y a la sociedad civil, debatirá
matices específicos del caso chileno.
Las principales técnicas de recolección de información, serán el análisis
documental y las entrevistas en profundidad a informantes calificados, sin
subestimar como vertiente informativa, la perspectiva vivencial y experiencial de la
autora de esta ponencia.
III HACIA UNA POLITICA PÚBLICA DE ROBUSTECIMIENTO DEL TERCER SECTOR EN CHILE
3.1 Proceso de gestación de la política, ¿un ejercicio de democracia?
Sin duda que lo más significativo de este proceso, fue la democrática
dinámica de retroalimentación de actores; así, tras ires y venires y con rigurosas
instancias de consulta, se gestaron finalmente las que hoy se consideran, la
propuesta básica y la síntesis operativa de la política aludida13. Fue así como,
durante el año 1995 y con el apoyo logístico de profesionales de lo que fuera el
12
Para un raconto de lo realizado a partir del año 1990, ver de Marcela Jiménez, “Cooperación entre el sector público y la iniciativa privada. La mirada desde el Estado”. En “La asociación de los privados”, de Cancino y Vergara, Ediciones Sur, Colección Estudios Sociales, Stgo., Chile, 1996. El mismo artículo constituyó la ponencia presentada por la autora a la Segunda Conferencia de la I.S.T.R., llevada a cabo en México, en julio de 1996.
13
Ver MIDEPLAN (documento base), septiembre 1997 y MIDEPLAN (síntesis político-operativa), enero 1998.
12
Depto. de Enlace Gobierno-ONG de este Ministerio, funcionaron las siguientes
comisiones de trabajo:
- Status jurídico
- Fondos públicos
- Fondos nacionales privados y cooperación internacional
Se argumentó que eran éstas las problemáticas más álgidas a asumir con
carácter de urgencia por las iniciativas privadas sin fines de lucro.
Ardua fue la tarea, la que finalmente concluyó con la elaboración de un
informe que fue ampliamente debatido en un encuentro organizado por la
Fundación Ideas y por ACCION, Asociación Gremial de Organismos no
Gubernamentales en octubre de 1995.
Fue en noviembre del mismo año, cuando se pretendía hacer entrega de
este importante documento al Ministro de Planificación de aquel entonces; sin
embargo, incomunicaciones y desaciertos en el gabinete de la autoridad no lo
permitieron, provocando un doloroso quiebre, entre tales autoridades ministeriales
y esta importante red de ONGs.
El año 1996, exigió recomponer tejidos dañados, requiriéndose de un
minucioso proceso de reacercamiento, para cuyo objetivo se concertaron
reuniones de trabajo con subredes o con grupos temáticos. Fue así como y bajo
el liderazgo del nuevo jefe del Depto14, se sostuvieron encuentros con ONGs
vinculadas a infancia, derechos humanos, iglesias, género y medio ambiente,
entre otras.
Paralelo a esto, se solicitó a los consultores Francisco Estévez y Felipe
Viveros, historiador y abogado respectivamente, que redactaran una propuesta
básica para elaborar la mencionada política. Hitos relevantes en el posterior
proceso de retroalimentación de este informe fueron la reacción de las directivas
de las redes de ONGs, ASONG, Asociación de Organismos no Gubernamentales
y Acción, Asociación Gremial de Organismos no Gubernamentales de Chile; así
también y en mayo del mismo año, se realizó una sesión especial del Comité
14
Nos referimos al abogado, Sr. Jorge del Picó.
13
consultivo de Políticas Sociales15, en la cual se hizo entrega oficial de la propuesta
al Ministro de Planificación de aquel entonces, Sr. Roberto Pizarro Hoffer.
La necesidad de socializar y sensibilizar a los mandos medios de los
principales Ministerios y servicios, fue lo que motivó un seminario, realizado en
julio del mismo año y cuyos objetivos fueron los siguientes:
- Reflexionar desde una perspectiva gubernamental acerca de la temática de
la sociedad civil, del Tercer Sector, de las Organizaciones Privadas con
Fines Públicos y de su participación en el desarrollo de las políticas
sociales.
- Producir el intercambio y la retroalimentación en relación a estos temas, de
funcionarios de gobierno de distintos sectores y servicios.
- Analizar propuestas para mejorar los mecanismos de articulación entre el
Estado y las Organizaciones Privadas con fines Públicos en el diseño,
ejecución, control y evaluación de las políticas sociales.
La convocatoria fue exitosa, consiguiéndose aunar criterios de un total
aproximado de 50 funcionarios públicos de status significativos y estratégicos.
La necesidad de asegurar la postura de los diferentes sectores y servicios,
indicó como conveniente salir a terreno inmediatamente después del seminario a
conversar con informantes calificados de tales entidades gubernamentales; éstos
reformularon una vez más la propuesta inicial con interesantes sugerencias,
muchas de las cuales se anexaron textualmente al documento base o fundacional
aludido16.
Por último, en noviembre del mismo año se discutió una síntesis del
documento base con el Comité de Ministro Social, concluyéndose tras una ardua
discusión, que dicha propuesta debía favorecer no sólo a los organismos no
15
Instancia de diálogo instituida en 1990, liderada por la autoridad máxima de este Ministerio.
16
Ver Anexo 6 del documento base de septiembre de 1997, ya aludido.
14
gubernamentales (ONGs) sino que a todas las organizaciones de la sociedad
civil17.
3.2 Los ejes fundamentales de la política hacia la sociedad civil
Tras sucesivos análisis y reformulaciones, al interior del Comité de Ministro
Social, se concluyó que los ejes fundamentales de la política del Gobierno de
Chile hacia la sociedad civil y las respectivas propuestas serían:
3.2.1 Reconocimiento por parte del Estado del rol que cumple la sociedad civil y sus organizaciones en la política social
Propuestas:
- Facilitar la participación en el diseño, ejecución y evaluación de las políticas
sociales
- Establecer modos específicos de participación de las ONGs en la formulación
de las políticas públicas
- Establecer la participación de ONGs de desarrollo en programas sectoriales e
intersectoriales relativos a sujetos de atención preferente
3.2.2 Perfeccionar el marco jurídico/normativo que las rige
Propuestas:
- Facilitar la libre constitución de las organizaciones de la sociedad civil
- Establecer normas especiales para las ONGs, dentro del mejoramiento de las
organizaciones de la sociedad civil, reconociendo el rol coadyuvante de la
política social, disponiendo privilegios y mecanismos de control correlativo
- Crear mecanismos que permitan la remuneración de miembros directivos y
socios trabajadores
- Promover la autorregulación de las ONGs, fundada en la obtención y
preservación de la confianza pública
17
La síntesis final operativa, fue la versión de enero de este documento, aludida en la bibliografía.
15
- Reconocer el derecho de agrupación en organismos de segundo grado
(federaciones, redes, asociaciones)
- Establecer mecanismos de control, supervisión y fiscalización del
funcionamiento de las ONGs, en el marco de la ley y de sus objetivos
corporativos
3.2.3 Establecer adecuados sistemas de financiamiento
Propuestas
- Mejoramiento de los actuales mecanismos de financiamiento para las
organizaciones de la sociedad civil
- Fondos nacionales públicos
- Fondos provenientes de la cooperación internacional
- Fondos nacionales privados y venta de servicios
- Creación de un modelo mixto de financiamiento que reúna en forma
complementaria varios de los componentes reseñados
Tales propuestas están siendo analizadas en diversas instancias, destacando
como las más relevantes dos seminarios que se realizarán próximamente en
nuestro país18.
18
Nos referimos al del 28 de abril, organizado por el Consejo Nacional de Superación de la Pobreza con el patrocinio del PNUD y al del 7 de mayo, organizado por este Ministerio con ocasión de la venida del Dr. Lester Salamon. Ambos se llevarán a cabo con el auspicio de la Comisión Económica para América Latina, CEPAL.
16
IV LA SUSTENTABILIDAD DE LAS ORGANIZACIONES COMO PREOCUPACION PARTICULAR
4.1 Panorama internacional
Nada más adecuado para contextualizar esta problemática, que aludir a la
investigación llevada a cabo por el Instituto de Estudio de Políticas Públicas de la
Universidad Johns Hopkins. Así, Salamon en la investigación comparativa
internacional que él lidera, refiriéndose a los recursos de las organizaciones
privadas sin fines de lucro, señala:
“Sólo el l0% de los ingresos de las organizaciones, en promedio,
proviene de donaciones privadas. Aún en los Estados Unidos, el sector privado proporciona no más del 20% de los ingresos de las organizaciones sin fines de lucro. De allí que, las fuentes más importantes de ingreso en promedio, son las cuotas privadas y las ventas, seguidas por el soporte del sector público. Así, las cuotas privadas y las ventas son en promedio, el 47% de los ingresos de las organizaciones sin fines de lucro, y los pagos del sector público y las donaciones, un 43%”.
Más aún, señala el autor que:
“En dos países, Alemania y Francia, el sector público, es la fuente
dominante del ingreso de estas organizaciones, reflejando una colaboración substancial entre el sector sin fines de lucro y el Estado. Sin embargo, virtualmente en todos los países, el sector público, es la principal fuente de financiamiento de estas organizaciones.
Las cuotas privadas y los ingresos por ventas son particularmente importantes en el financiamiento de las organizaciones sin fines de lucro, culturales y recreacionales, educacionales, de vivienda y de medioambiente.
Los soportes gubernamentales son importantes en el financiamiento de organizaciones privadas abocadas a la salud, a los servicios sociales, y a asuntos legales”.
Sobre EEUU, reitera Salamon:
“Las donaciones privadas constituyen una cantidad mucho menor
del ingreso total del sector privado sin fines de lucro, que lo que se cree comúnmente. Así, la mayoría de los ingresos de este sector
17
viene de pagos y ventas de servicios y del gobierno, en segundo lugar" 19.
Sin duda que la última de estas conclusiones, es una de las más relevantes
del trabajo de investigación recién citado. Así, contrario a lo que comúnmente se
cree, son las ventas de servicios y otros ingresos comerciales, las principales
fuentes de sustentación del sector privado sin fines de lucro en los EEUU, en
donde de acuerdo con informantes calificados entrevistados en una reciente
investigación realizada en Baltimore sobre la cual se entregarán más
antecedentes en las próximas secciones, el principal cliente es el Estado.
Ante la pregunta, "¿cuáles son las principales fuentes de ingresos del sector privado sin fin
de lucro?", Salamon proporciona información graficada, a través de la ilustración de la figura
siguiente:
FIGURA Nº 1
FUENTES DE INGRESO DEL SECTOR PRIVADO SIN FINES DE LUCRO EN EE.UU., 1989
Venta de
servicios
51%
Donaciones
privadas
18%
Gobierno
31%
FUENTE: Compilado a partir de datos de Hodgkinson y Weitzman (1992), p. 147.
Elaborado por Salamon (1992), p. 26.
19
Salamon, 1992, p. 28.
18
Las conclusiones sobre esta materia pueden derivarse de la siguiente transcripción:
"La principal fuente de sustentación del Sector Privado sin Fines de Lucro en los EE.UU. de la beneficencia pública y de las organizaciones de servicio, son los honorarios, las ventas de servicio y otros ingresos comerciales.
· La segunda fuente de ingresos más importante de las organizaciones privadas sin fines de lucro en EE.UU. es el gobierno. Así, las concesiones, los contratos y los reembolsos, constituyen el 31% de los ingresos de las organizaciones de servicios sin fines de lucro. Esto refleja un amplio patrón de asociatividad entre el gobierno y el sector sin fines de lucro, en la conducción de propósitos públicos, en la entrega de cuidados de salud y en la provisión de educación.
El 18% del total del ingreso que las organizaciones privadas sin fines de lucro reciben de donaciones privadas, las sitúa a éstas, en el tercer lugar del ingreso de las organizaciones de servicio" 20.
4.2 Perfil de la situación en Chile
4.2.1 Generalidades
Durante la década del ochenta un importante segmento de las organizaciones
del Tercer Sector se convirtieron en receptores de dineros provenientes de la
cooperación internacional. Sin embargo, con el retorno a la democracia y con los
mejores indicadores macroeconómicos, las prioridades de la cooperación
internacional se alejan de Chile, desplazándose hacia otros países de América
Latina, hacia Africa, Europa Central y del Este. Esta situación desencadena en
Chile, entre algunas entidades, una suerte de crisis de sobrevivencia impulsando
a las organizaciones a explorar nuevas estrategias de financiamiento y a estimular
la generación de recursos nacionales, públicos y privados. Al mismo tiempo, en el
proceso de transición hacia la democracia, se ha restaurado la fórmula de
cooperación internacional de gobierno a gobierno por lo que las organizaciones
privadas que recibían dineros internacionales durante los ochenta, a través de
canales directos, tuvieron que adaptarse a nuevos procedimientos para tener
20
Ibid, p. 28.
19
acceso a otras formas de financiamiento. Lamentablemente las iniciativas para
generar recursos locales que se han iniciado no han sido siempre efectivas,
produciéndose confusión e incertidumbre21. Al respecto, es interesante recordar
los resultados de un estudio realizado en 199322, en el cual se concluyó que el
58,7% de las organizaciones de la muestra, recibían aún recursos de la
cooperación internacional (ver Cuadro Nº 1)*.
Cuadro Nº 1
FUENTES DE FINANCIAMIENTO; ONG, CHILE, 1993
f %
Financiamiento proveniente de cooperación internacional Financiamiento nacional
27 19
58,7 41,3
TOTAL 46 100,0
FUENTE: EFDES - FIA - Participa, 1993.
Como puede visualizarse en el cuadro siguiente, eran las organizaciones
antiguas las que tendían a declarar financiamiento predominantemente nacional (9
casos de un subtotal de 14); por el contrario, en el caso de las recientes, de un
subtotal de 32, 22 casos (47,8%) declararon financiamiento externo.
21
Ver de Gonzalo de la Maza, la ponencia presentada a la 2ª Conferencia de ISTR realizada en México, 1996 y de Bernardita Cancino, “Las organizaciones no gubernamentales en Chile”, en “La asociación de los privados”, Ediciones Sur, Stgo., Chile, 1996. Ver además de Marcela Jiménez las ponencias ISTR, 1994 y 1996.
22
Esta investigación se realizó a solicitud de la corporación Participa y contó con el patrocinio de EFDES, Oficina de Apoyo Local de la Fundación Interamericana en Chile. La información fue recolectada en septiembre de 1993.
*Las páginas siguientes son transcripción de algunos segmentos del informe elaborado con el
patrocinio de EFDES, Oficina Local de la Fundación Interamericana en Chile, y de la Corporación Participa en 1993.
20
Cuadro Nº 2
FINANCIAMIENTO SEGUN ANTIGUEDAD; ONG, CHILE, 1993
Financiamiento
ANTIGÜEDAD
Antiguas Recientes
Nacional Internacional
(9) 64% (5) 36%
(10) 31% (22) 69%
TOTAL (14) 100% (32) 100%
N = 46 FUENTE: Ibid.
De las 7 organizaciones "grandes" (con más de 100 personas contratadas),
5 se financiaban con fondos nacionales, correspondiendo en general a aquellas
más consolidadas y con una trayectoria conocida en el ámbito de la asistencia y
de la acción social eclesial.
Cuadro Nº 3
FINANCIAMIENTO SEGUN TAMAÑO; ONG, CHILE, 1993
Financiamiento TAMAÑO
Pequeña Mediana Grande
Nacional Internacional
(10) 48% (11) 52%
(4) 22% (14) 78%
(5) 71% (2) 29%
TOTAL (21) 100% (18) 100% (7) 100%
N = 46 FUENTE: Ibid.
Por otra parte, de las iniciativas privadas abocadas a la acción social
directa, un mayor porcentaje accedía al financiamiento externo; esto refleja
también las características del universo utilizado el que catastró
fundamentalmente, organismos "recientes", más inclinados hacia el polo de la
21
acción que de la asistencia y sustentados por fondos internacionales canalizados
directamente desde las agencias donantes de los países industrializados.
Cuadro Nº 4
FINANCIAMIENTO Y FUNCION PREDOMINANTE; ONG, CHILE, 1993
Financiamiento FUNCION
Acción directa Acción indirecta
Nacional Externo
(11) 42% (15) 58%
40% 60%
TOTAL (26) 100% (20) 100%
N = 46 FUENTE: Ibid.
Otro estudio, realizado a solicitud del MIDEPLAN por el Depto. de Estudios
Sociológicos de la Universidad Católica en 1994, reflejó que una importante
fuente de ingresos de organizaciones privadas de asistencia social
correspondía a “fondos no concursables del Estado”.
Al respecto, señalan los investigadores:
“La fuente que un mayor porcentaje de instituciones usa para
financiar sus actividades son los fondos no concursables del Estado, como por ejemplo las subvenciones. Un 50% de las instituciones dijo obtener financiamiento por vía de este fondo del Estado. En segundo lugar de importancia les sigue el aporte regular de personas a la institución, un 43% de las organizaciones, es decir 111 de ellas, financia parte de sus actividades con este aporte. En tercer lugar figura el aporte de agencias extranjeras, un 41% de las instituciones dijo obtener ingreso por esta vía. La ayuda fraterna o solidaria de colegios, parroquias, instituciones religiosas o filantrópicas son también una fuente de ingreso usada por una alta proporción de organizaciones privadas; el 38% de las instituciones obtienen ingresos por esta vía. La quinta fuente que también es significativa es el financiamiento vía fondos autogenerados, esto es, arriendo, venta de servicios u otro (33%). Sólo un 14% de las instituciones estudiadas obtenía ingresos a
22
través de fondos concursables del Estado y, lo que es más sorprendente, es que sólo el 17%, es decir 45 de las 260 obtenía fondos de la empresa privada. Claramente el aporte de personas es mucho más significativo que el aporte de empresas a las obras de beneficencia”23.
Todo esto es congruente con la investigación internacional citada, pudiendo
concluirse que son justamente los fondos públicos, la más importante base de
sustentabilidad de las organizaciones privadas sin fines de lucro, con orientación
asistencial, en nuestro país.
Más aún, el siguiente cuadro, corrobora lo aquí estipulado.
Cuadro Nº 5
PORCENTAJE DE LOS FONDOS NACIONALES DE LAS INSTITUCIONES PRIVADAS QUE SON FISCALES (1)
% de los fondos que son fiscales N %
25% o menos Entre 26 y 50% Entre 51 y 75% Entre 76 y 90% 91% y más
24 28 14 34 34
20 15 11 27 27
N 124 100%
(1) Se considera sólo a las instituciones que tienen fondos fiscales. FUENTE: MIDEPLAN-DESUC, 1994.
A lo que los investigadores agregan:
“De este estudio se constata que, de las 124 organizaciones que tienen aportes fiscales, para poco más de la mitad de ellas (54%) dicho aporte constituye el 75% o más de su financiamiento lo cual es bastante alto”24.
23
Ver MIDEPLAN-DESUC, 1995, p. 44.
24
MIDEPLAN, ibid, p. 47.
23
4.2.2 Modalidades de traspasos de fondos públicos
De acuerdo con referencias consultadas, las principales modalidades de
traspaso de fondos públicos hacia las organizaciones privadas sin fines de lucro,
son25:
- La entrega directa
- Las licitaciones, por concursos abiertos o cerrados o por programas
presentados por las organizaciones comunitarias.
- Las subvenciones.
Por su parte, Viveros (1997), haciendo alusión a las legislaciones existentes
en Chile estipula, en relación al acceso de las entidades privadas a los fondos
públicos, lo siguiente:
“La forma ordinaria de proceder es mediante concurso o licitación
pública, cuyas bases están establecidas en leyes o en reglamentos de los propios organismos administradores de los fondos, con requisitos objetivos y una debida publicidad (convocatoria en la prensa y en el Diario Oficial). Extraordinariamente, los reglamen- tos autorizan licitaciones o propuestas privadas. En general, estas reglas no son cuestionadas.
Con autorización legal, los servicios públicos pueden encomendar la ejecución de acciones y entregar la administración de establecimientos o bienes de su propiedad, a las municipalidades o a entidades de derecho privado, mediante contratos en que se asegure el cumplimiento de los objetivos del servicio y el resguardo del patrimonio del Estado (Art. 34º, ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado). A su vez, los mismos servicios pueden encomendar a dichas entidades de derecho privado todas las acciones de apoyo a sus funciones que no correspondan al ejercicio mismo de sus potestades (ley Nº 18.803 de 1989).
En todos estos casos, las OSCs postulan a convertirse en contratistas o ejecutores de programas del Estado. Los derechos y obligaciones se regulan mediante convenios, que a veces exigen refrendación mediante resoluciones o decretos”26.
25
Ver Contraloría General de la República, “Las entidades fiscalizadoras superiores y el control de los aportes estatales a las instituciones privadas que realizan actividades de interés público”. Documento de Trabajo, OLACEFS, Stgo., Chile, 1997, p. 5.
26
Ver en el informe sobre Chile elaborado por el Abogado Consultor Sr. Felipe Viveros, las páginas 141 y 142. Este está incluido en la publicación compilada por la profesional Sra. Anna Cynthia Oliveira (1997).
24
En cuanto a cifras de montos traspasados, sólo hay investigaciones
fragmentadas, contándose por ejemplo con un interesante estudio elaborado por
profesionales del MIDEPLAN27.
El estudio corresponde a un seguimiento que desde 1991 realizó el que era
Departamento de Enlace ONG-Gobierno de los montos traspasados desde
diversos fondos y servicios públicos a ONG para la ejecución de programas
sociales.
A partir de 1993, el seguimiento se desagregó a nivel comunal, con el
propósito de generar información útil en las tareas de descentralización,
focalización territorial y superación de la pobreza.
Estas cifras dan cuenta sólo del sector “ONG” que estaba recibiendo
aportes estatales, sin perjuicio de otros aportes de diverso origen o de fondos
públicos que lleguen a las comunas a través de otros organismos distintos de los
no gubernamentales (ONG).
Al respecto cabe comentar que las más altas cantidades de montos
traspasados se concentran, preferentemente, en los centros urbanos más
importantes como también en las regiones metropolitana y octava. Por otra parte,
las instituciones donde existía mayor transferencia de recursos eran el FOSIS,
INDAP, SENAME y SENCE.
Lamentablemente, este seguimiento se interrumpió, constituyéndose en un
urgente desafío del Departamento de Coordinación Intersectorial, el continuarlo.
Otra investigación llevada a cabo por el centro académico independiente,
CIEPLAN, en conjunto con la Dirección de Presupuesto, DIPRES, del Ministerio de
Hacienda, concluyó que de las instituciones estudiadas, la mayoría de los casos
presentaba un modelo mixto de financiamiento, en el cual había financiamiento
público, en cualquiera de las modalidades señaladas: convenios, subvenciones o
proyectos28.
27
Ver MIDEPLAN (1994), “Montos traspasados, fondos públicos a ONG para programas sociales”, 1993.
28
Ver Serrano (1997), p. 14.
25
4.2.3 ¿Filantropía transformadora o caridad?
Si bien es cierto, la investigación de Salamon citada alerta sobre la débil
significación porcentual del aporte de los privados, esta vertiente se visualiza
como potencialmente atractiva por algunos sectores vinculados a las
Organizaciones Privadas sin Fines de Lucro en nuestro país. Sin embargo y antes
de abocarnos a los avances logrados en Chile en esta materia, van algunas
reflexiones previas.
El Diccionario de la Lengua de la Real Academia Española, define
filantropía como “amor al género humano”29 agregando que es el filántropo “el que
se distingue por el amor a sus semejantes”30. Por otra parte y con una
intencionalidad operativa, un equipo de profesionales vinculados a actividades
filantrópicas en México estipula que:
“La idea fundamental del término proviene de conceptos que han
venido evolucionando con la humanidad misma y que apuntan a una disposición o dedicación activa para promover la felicidad y el bienestar de los congéneres”31.
Especialmente relevante para esta reflexión es el sondeo de opinión llevado
a cabo por la organización brasileña GIFE la que tras interrogar a representantes
de 56 instituciones vinculadas a ellos, concluyen que no hay un consenso respecto
al significado del término, asociándole con trabajo voluntario y con Tercer Sector.
Sin embargo, lo más significativo es que en la tradición brasileña se le asocia con
prácticas caritativas y paternalistas32.
Más aún, un 50% de las organizaciones encuestadas era de opinión de
modificar el término, buscando otro más acorde con la modernidad y la cultura de
ese país33. Esto es coherente a lo planteado por Antezana (1994), quien estipula
29
En Diccionario de la Lengua Española, p. 618. 30
Ibidem, p. 618. 31
Ver de Soberon y otros, “El Estado, la filantropía y el bienestar social”, p. 31. 32
Ver Revista Tercer Sector, diciembre 1994, B. Aires, Argentina, p. 39. 33
Ibidem, p. 39.
26
que al agotarse la confrontación Este-Oeste y abrirse nuevos mercados, América
Latina pierde la importancia geopolítica y económica que tenía, por lo que la
cooperación internacional se dirige justamente entre otros, a países de Europa del
Este34. Todo esto da pie a la necesaria búsqueda de recursos endógenos,
poniendo en el tablero de la discusión la validez semántica del término filantropía.
Señala al respecto la autora:
“Mientras en Estados Unidos este concepto pareciera que ha
adquirido connotaciones casi técnicas, por lo menos en un sector, y se define como ‘las donaciones en dinero otorgados por fundaciones a organizaciones no lucrativas y otras’, en Latinoamérica no sucede lo mismo. La palabra ‘filantropía’ se ha creado anticuerpos importantes en nuestra región, al estar tradicionalmente asociada con caridad, con acciones elitistas de ricos dando a pobres y con paternalismo”35.
Esto no es contradictorio con la revisión teórica hecha por Marilyn Fischer
(1995), quien analiza el criticismo a la filantropía proporcionado por John Stuart
Mills y Jane Adams. Al respecto señala la investigadora, que si bien es cierto
estos dos individuos aprecian el valor de la filantropía, están claramente
conscientes de la potencialidad de esta práctica, de perpetuar la injusticia. Mills
argumenta que la injusticia en filantropía resulta, cuando es introducida desde
otras áreas de la vida, como son las estructuras políticas y legales. Por otra parte
Adams critica el principio de voluntarismo en sí mismo. Señala la investigadora
que la crítica a la filantropía es de larga data. Así, menciona a Thoreau (1989),
quien “ataca la hipocresía de los filántropos que socorren la miseria en la justa y
suficiente medida para perpetuar el sistema que la produce”36.
Continúa la autora reflexionando que a pesar de la benevolente buena
intención de los trabajadores del desarrollo social, pueden sin darse cuenta
34
Ver de Paula Antezana, “Algunos elementos para el debate sobre la filantropía en Latinoamérica”.
35
Ibid, p. 13. 36
Citado por Fischer 1994, p. 281.
27
“perpetuar la injusticia mientras hacen justicia”. Alude al respecto el esfuerzo de
algunas mujeres de EEUU por establecer escuelas e institutos para mujeres
negras, lo que sin duda es una ironía que perpetúa la segregación y el racismo.
Es también relevante, la categórica y descarnada alusión que la autora
hace de Odenhal (1990)37, un antropólogo de la cultura, quien argumenta y
documenta que aproximadamente la mitad del dinero donado al sector filantrópico
en EEUU proviene de personas muy ricas y que la mayoría de éste va justamente
a instituciones educacionales y culturales de elites. Así, continúa su
argumentación, sosteniendo que el sector filantrópico funciona para mantener una
clase de “elite” a través de una distribución no democrática del poder, sancionada
y sustentada por políticas gubernamentales de exención de impuestos38
Finalmente y tras una ardua discusión conceptual, intelectuales
latinoamericanos adhieren a lo que ellos llaman una “filantropía transformadora”,
definiéndola como:
“La canalización de recursos para el cambio social, o la promoción
de mecanismos que fortalezcan la acción de las OSFL para lograr el desarrollo”39.
Continúa la investigadora citada expresando que:
“La filantropía transformadora actúa en dos esferas que se
separan únicamente para efectos teóricos: la primera tiene que ver con acciones a lo interno de las OSFL y que se podría resumir en un proceso de canalización de recursos y fortalecimiento de las organizaciones; la otra tiene que ver con trascender el ámbito interno y proyectarse hacia la sociedad civil, impulsando el desarrollo a mediano o largo plazo (es decir, promover el cambio social)” 40.
37
Ibidem, p. 281. 38
Ibidem, p. 282. 39
Antezana, op.cit., p. 13. 40
Ibidem, p. 13.
28
El contenido transformador de la filantropía se logra a juicio de Antezana en
la medida que las OSFL “trascienden con sus acciones el universo dentro del cual
se desenvuelven, generando con sus proyectos de desarrollo un impacto en la
sociedad civil”41.
Al interior de esta perspectiva y concientes de la “crisis” de sobrevivencia de
las OSFL se visualizan mecanismos para buscar fondos los que hoy en día
enfatizan la búsqueda de fuentes endógenas de financiamiento; al respecto, se
mencionan entre otros la creación de fundaciones dotadas de patrimonio, aportes
de empresas privadas lucrativas, renegociación de la deuda externa, venta de
bienes y servicios, etc.42.
En síntesis y a pesar de las diferencias y desencuentros entre el segundo y
el tercer sector, acaecidos en las últimas décadas, en algunos segmentos de la
sociedad civil, hay una apertura de estos últimos hacia el mundo empresarial y de
los negocios, visualizándosele como posible generador de recursos nacionales
para los objetivos de desarrollo social de las OSFL.
Por otra parte, una mejor comprensión tanto del término filantropía como de
los contenidos de su praxis, nos lo puede dar la perspectiva histórica; es lo que se
intenta en las próximas páginas. Así, una publicación mexicana ya citada, afirma:
“La acción de proporcionar socorro o ayuda a los miembros necesitados de un grupo, existía como obligación natural en las sociedades primitivas y en general, se encuentra en todo grupo primario; la familia, el linaje, la casta, la tribu o el clan, constituían el sistema de donde provenía la seguridad social y económica de los individuos que pertenecían a ellas” 43.
Otro antecedente histórico que refuerza la hipótesis de la antigüedad de
esta práctica, es la proporcionada por Loewenberg, quien remontándose a los
tiempos bíblicos y talmúdicos señala que en la antigua Judea el soporte de los
41
Ibidem, p. 13. 42
Antezana, op.cit., p. 14. 43
En Soberon, op.cit., p. 33.
29
pobres, era responsabilidad de los individuos44. Así, señala el autor, que la Biblia
comandaba a cada hacendado judío a separar una pequeña parte de sus
cosechas para los pobres. Este arreglo o acomodo reflejaba lo que era la vida, en
una sociedad agrícola simple. Sin embargo, cuando las condiciones políticas,
sociales y económicas cambiaron y la pobreza llegó a ser un creciente problema
social, estos arreglos fueron insuficientes, surgiendo entonces, otras soluciones.
La autora revisa la evolución de estos nuevos programas, así como
diversos e innovadores métodos de financiamiento desarrollados en el “segundo
templo” y en los períodos talmúdicos. Así, señala el autor que la brecha entre
ricos y pobres llegó a ser evidente en Judea hacia el siglo octavo antes de Cristo,
a raíz de que los pequeños agricultores perdieran sus tierras ancestrales, por no
ser capaces de pagar los intereses del dinero que habían pedido prestado45.
El investigador asocia entonces el fenómeno de la pobreza con la
urbanización y con otros cambios políticos y económicos, acaecidos antes del
exilio babilónico, el año 566 antes de Cristo, por lo que como se señalaba, fue
preciso diseñar modalidades más formalizadas de filantropía, más allá de la
caridad individual. El autor señala entre otras, las siguientes46:
- La habitación secreta. En el “Segundo Templo”, los individuos piadosos
depositaban regalos para los pobres, en cierta pieza; más tarde, durante el
día, los extremadamente pobres (o indigentes) iban a esa habitación y
tomaban en secreto lo que necesitaban.
- Ayuda a los pobres de las sectas. En los últimos siglos del período del
Segundo Templo, existían en Judea sectas judías, en sectores urbanos;
estas comunidades tenían un fondo de caridad, al cual cada miembro tenía
la obligación de aportar dos días de su salario al mes.
44
Ver del autor, “Financing Philanthropic Institutions in Biblical and Talmudic Times”. En “Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly”, Vol. 24, Nº 4 (las páginas siguientes constituyen traducción libre resumida de la autora de este documento).
45
Ibid, p. 313. 46
Ibid, pp. 314 y 315.
30
- Trabajos públicos. En los tiempos bíblicos ni los reyes ni los gobiernos
tenían ninguna responsabilidad con el bienestar de los pobres. Sólo en el
último siglo del período del Segundo Templo, se encuentran referencias
ocasionales del involucramiento real en esto, así como en el auxilio público.
Estas actividades se limitaban sin embargo, a períodos cortos y a
situaciones de emergencia. Es el caso por ejemplo, de los tiempos de la
gran hambruna en la cual el rey Herodes tomó medidas de ayuda, usando
su fortuna personal para importar grano, distribuyéndolo a bajo precio a la
población en general y preocupándose particularmente de los ancianos,
enfermos y discapacitados, quienes no podían obtener esto por sí mismos.
El “TAMHUI” y el “KUPPAH”. Cuando las instituciones bíblicas
tradicionales, basadas exclusivamente en responsabilidades individuales no
fueron suficientes para satisfacer las necesidades del creciente número de pobres,
surgieron dos instituciones relevantes:
a) La primera fue la “cocina comunitaria” (olla común), conocida como el
TAMHUI, la cual servía dos comidas diarias, a pobres no residentes,
además de proporcionarles 500 gramos diarios de pan; esto,
posteriormente, se complementó con raciones diarias de aceite y de
legumbres.
b) Una segunda institución asistencial comunitaria, fue el fondo de caridad o
KUPPAH el cual proporcionaba subvenciones semanales para los pobres
residentes.
Volviendo al contexto regional latinoamericano, se decodifica también, la
antigüedad de esta práctica; es lo que señala Valdés quien reflexiona a través de
los aportes de la organización CEMEFI:
“La idea fundamental que hay detrás del término filantropía proviene
de conceptos que han venido evolucionando con la humanidad misma y que en última medida, buscan la manera de encauzar en forma eficaz y eficiente, recursos de la propia sociedad para atender y resolver sus necesidades, deseos y problemas. A lo largo de la historia y en diversas culturas, el concepto ha girado en torno a la asistencia a personas necesitadas, al mecenazgo, al asilo, a la solidaridad, a una moderna filantropía y ahora a la responsabilidad
31
social, para afrontar y resolver problemas con base en programas fundados. De esta manera, se puede identificar a la filantropía como la manera en que la sociedad civil, a través de sus organizaciones, grupos e individuos, es capaz de reconocer la existencia de necesidades, deseos y problemas, siendo competente e interesada en atenderlos y resolverlos, es decir de dotarse de los medios adecuados para encauzarlos eficaz y eficientemente” 47.
Finalmente, se concluye que lo que existiera desde los inicios de la
humanidad en forma espontánea y natural, aunque atomizada y desorganizada,
tiende a converger hacia una filantropía sistemática y organizada.
Al respecto y en lo que a América Latina se refiere, es interesante
seleccionar algunas de las conclusiones del segundo encuentro iberoamericano
sobre la materia, ya aludido; éstas son entre otras, las siguientes:
- La filantropía ha experimentado, en las últimas dos décadas, un auge sin
precedente y conforma hoy en día un sector con una alta presencia en
todos los países de la región. Este sector surge con la misión de contribuir
al diseño, construcción y consolidación de estructuras y programas
necesarios para proporcionar a personas y comunidades, un entorno que
facilite la búsqueda de su propio desarrollo.
- Los impactos de la globalización en la región iberoamericana, afectan
también al sector voluntario, planteando nuevas oportunidades para su
crecimiento y desarrollo.
- Hay decisión para impulsar lo antes posible, procesos de profesionalización
en las instituciones del sector, que se traduzcan en una mayor eficiencia y
eficacia en su operación interna y en la prestación de sus servicios.
- Se demanda un amplio diálogo con instancias gubernamentales para
estimular el crecimiento del sector, a fin de lograr los cambios legislativos
necesarios para fomentar el desarrollo de las organizaciones e instituciones
filantrópicas.
47
CEMEFI, citado por Valdés, op.cit., pp. 50 y 51.
32
- Se hace necesario profundizar en la reflexión sobre el papel del Estado en
las condiciones de globalización, que incorpore las iniciativas privadas en
torno al desarrollo económico y social.
- Se hace necesario además, avanzar en el reconocimiento e impulso de una
cultura filantrópica en Iberoamérica. Para ello, se deben fomentar actitudes
en la educación, en los medios de comunicación, en los programas
sociales, en el quehacer de las empresas y en las tarea de gobierno48.
Finalmente y como sello a esta reflexión conceptual van las siguientes
afirmaciones de la Corporación Participa:
“Lo importante es aclarar que si bien el concepto es polisémico al no
poseer una definición universalmente acogida, sus diferentes acepciones remiten a la acción solidaria de aportar con el ánimo de compartir y de hacer algo en beneficio de los demás. También resulta importante aclarar que la acción filantrópica no debe confundirse con la caridad, ni generar una relación de dependencia entre el que aporta y el que se beneficia y, menos aún, crear formas de paternalismo proclives a la imposición y el autoritarismo” 49.
Más aún, basándose en una reciente investigación realizada en la
Universidad de los Andes, en Bogotá, Colombia, la misma fuente afirma:
“Una definición útil alude a este concepto como una acción social responsable y participativa donde quien entrega tanto como quien recibe, resumen el acto como recíproco y saben que ambas partes están en la posibilidad de aportar trabajo, conocimiento, dinero o cualquier otro recurso” 50.
Tras estas reflexiones generales y volviendo al caso de Chile, cobra interés
lo estipulado en la última versión resumida del documento del MIDEPLAN ya
aludido:
48
En “Filantropía y sociedad”, op.cit. Presentación, pp. IV y V. 49
Ver Universidad de los Andes y Participa (1998), p. 19. 50
Ibid, p. 20.
33
“Ante la retracción relativa de la cooperación internacional, aparece necesario buscar las fórmulas y estimular fuentes y mecanismos para un financiamiento de la actividad privada sin fines de lucro eminentemente nacional. En tal sentido, la cooperación empresarial debe ser vista como un socio necesario en las estrategias de desarrollo nacional” 51.
Agregando que:
“Las organizaciones de la sociedad civil han estado, en general, al margen de las posibilidades de vincularse con el sector empresarial, probablemente por distancias políticas y culturales, y también a causa del desconocimiento mutuo y de prejuicios, todo ello barreras que es imprescindible superar a través de acciones públicas efectivas encaminadas al logro de un entendimiento pleno” 52.
Finalmente argumentando conveniencias o pragmatismos de ambos
sectores el documento continúa:
“Una vez establecidos los contactos regulares entre empresas y organizaciones de bien público y, reconocidos los legítimos intereses de cada sector, es necesario buscar las coincidencias y complementariedades que les permitan emprender iniciativas conjuntas. Las empresas deben comprender que sus donaciones no son liberalidades en sentido puro, sino que constituyen un “buen negocio” en el contexto de un esquema de desarrollo en el cual las organizaciones del tercer sector cumplen una función que compensa, sostiene y cubre amplios espacios a los que la economía de mercado no ha llegado o no podrá nunca llegar” 53.
Sobre la pertinencia del financiamiento privado de las políticas sociales, el
Consejo Nacional de Superación de la Pobreza, PNSP, subraya que éste puede
complementar al financiamiento público, aunque jamás sustituirlo o supeditarlo.
Tras esta advertencia, analiza la potencialidad de las donaciones a entidades sin
fines de lucro, así como las limitaciones de la actual legislación en nuestro país.
Alude luego a las propuestas de modificaciones de la legislación chilena,
51
MIDEPLAN, enero 1998, p. 19. 52
Ibid, p. 19. 53
Ibid, p. 19.
34
planteada por el Instituto Libertad y Desarrollo y por la Consultora Price
Waterhouse. Así, señala este Consejo:
“En una apreciación muy general sobre los aspectos legales que regulan las donaciones a entidades sin fines de lucro en Chile, se puede afirmar que: a) el marco jurídico actual está organizado para apoyar fundamentalmente actividades de carácter educacional; b) está orientado a las empresas; c) por regla general concede un crédito de carácter tributario. Finalmente, y en el plano de los resultados, no todos los mecanismos establecidos por las distintas leyes han tenido el mismo éxito” 54.
Agregando que lo más novedoso acuñado en un taller realizado recientemente en Santiago fue:
“La unanimidad en la necesidad de abrir la posibilidad de incorporación de las personas naturales al régimen de donaciones y exenciones tributarias por este concepto”55.
4.2.4 Desde Baltimore a Chile. Lecciones de la experiencia de EEUU
Por otra parte, los hallazgos de la investigación realizada en Baltimore, al
interior del Programa Internacional de Filantropía, podrán también entregar
elementos iluminadores a esta reflexión56; así, se entrevistó personas de mucha
experiencia en cuestiones sociales y en la problemática del tercer sector,
ocupando además, posiciones estratégicas en la burocracia internacional. De allí
que, el aporte de estos entrevistados, revistió, sin duda, especial importancia57.
54
C.N.S.P. (1998), p. 3. 55
Ibid, p. 4. Esto ya se había estipulado años atrás por el MIDEPLAN, como resultado de un estudio y seminario realizado por los consultores Klenner y Concha, en 1995.
56
Investigación realizada al interior del Programa Internacional de Filantropía, del Instituto de Estudios de Políticas, de la Universidad J. Hopkins, en otoño de 1996. Fue patrocinada por la Fundación Interamericana y por el Ministerio de Planificación de Chile. Ver, de Marcela Jiménez, “Estrategias de financiamiento de Organizaciones Privadas sin Fines de Lucro en Baltimore, Maryland. Aplicaciones para el caso chileno”, versión preliminar en español, U. Johns Hopkins, FIA, MIDEPLAN, 1997.
57
Nombre y status de los informantes Diana Campoamor, Presidente "Hispanics in Philantropy" Kenneth H. Cole, Presidente Fundación Grupo Esquel Ana M. Viveros Long, BID, Oficina de Evaluación Jenny K. Pilling, Directora Ejecutiva, Fundación Grupo Esquel Charles Reilly, BID, Unidad Estado y Sociedad Civil
35
Todos los informantes estuvieron de acuerdo en que, en nuestra región, las
Organizaciones sin Fines de Lucro viven efectivamente una crisis de
sobrevivencia. Al respecto, las principales soluciones visualizadas por los
entrevistados fueron:
- Diseñar políticas nacionales de exención de impuestos.
- Crear una cultura filantrópica; al respecto sugirieron estimular a los
empresarios para que donen, generando una suerte de capitalismo
filantrópico, al estilo del que hay en Colombia. En ese país, cada empresa
tiene una fundación, lo que a juicio de uno de los informantes es indicador
de prestigio social.
Por otra parte, aludieron los entrevistados a la necesidad de "competencia",
en el doble sentido de la palabra; esto significa:
(a) Ser "competentes", y
(b) Que las ONG "compitan", de acuerdo a la calidad de la oferta. En términos
de mercado, deben hacer bien el servicio y preocuparse del "management"
y del "marketing".
Insinuaron además, que las ONG deben transitar desde "recipientes" o
"receptores" de países industrializados, a "prestadores de servicios". Así, estas
organizaciones, deben convertirse en capacitadores y en abastecedores de bienes
públicos, tanto para el gobierno como para la empresa privada. Al respecto,
agregaron que es esto lo que ocurre en Washington, ya que grupos importantes
de organizaciones sin fines de lucro, son consultoras permanentes del gobierno y
sobreviven con sucesivos proyectos.
Expresaron además, como sugerencia, la necesidad de estimular la
formación y fomentar la sobrevivencia de cuadros técnicos, que trasciendan el
ciclo vital de las organizaciones. A juicio de uno de ellos, la continuidad está en
las personas, más que en las organizaciones de la sociedad civil o de la
burocracia pública. Finalmente, y coincidente con las recomendaciones de
autores como Gordon y Rosso entre otros, destacaron la conveniencia de
"diversificar financiamientos".
Carlos Valencia, BID, Departamento de Planificación Estratégica y Política Operacional
36
Se interrogó también a los entrevistados en relación a qué lecciones
podrían derivarse de la experiencia de las organizaciones privadas sin fines de
lucro en EE.UU.
En relación a esta temática, los informantes sugirieron entre otras, las
siguientes líneas de acción:
- Diseño de políticas nacionales, en especial en materias jurídicas (exención
de impuestos).
- Creación de mecanismos expeditos para la filantropía, al estilo del "United
Way".
- Estímulo para la creación de fundaciones, con recompensa para el donante
("A la gente le gusta figurar; aquí en EE.UU., por ejemplo los modistos
regalan sus modelos para fiestas de caridad y consiguen propaganda").
Usar el capitalismo en beneficio del Tercer Sector, como ha ocurrido en
EE.UU., fue también una idea recurrente. Señaló un informante: "Aquí, las
fundaciones se mantienen solas, ya que partieron con capitales iniciales
que dejaron sus herederos (Kellog y Ford, por ejemplo), y han multiplicado
su fondo. Esto, al estilo de los Fondos de Pensiones de Chile".
Agregó además otro informante, a raíz del dinamismo de la economía
chilena, que "los beneficiados con el 'milagro económico chileno', deberían
aprender a compartir". Esto es coincidente con la percepción de otros
entrevistados, quienes visualizan en la región, nuevas fortunas y riquezas
individuales y familiares, que ameritan canalizarse hacia el desarrollo y la
asistencia social.
Por otra parte, y volviendo a la potencialidad del Tercer Sector y a su
necesaria validación pública, se aludió a la necesidad de hacer un "lobby" efectivo
frente al Congreso y a las autoridades nacionales y locales. Se trata, según un
entrevistado, de "unificar el mensaje frente a las autoridades, en relación a las
ONG y su nicho". Se deberían así, "constituir frentes de confianza con ministerios
y organizaciones locales, para ser contratados por ellos". "Acá en EE.UU. (señaló
un entrevistado), son casi oficinas de servicios privatizados de los organismos
37
públicos. Esto, da sustentabilidad frente a los cambios políticos". "Así, frente a
cada gran proyecto o campaña gubernamental, donde el Estado no puede llegar,
como campañas de vacunación masiva por ejemplo, deberían estar las ONG
colaborando". "Recordar -señaló uno de ellos- que el gran 'inside' de Lester
Salamon, fue el demostrar que la principal fuente de recursos de las
organizaciones sin fines de lucro es la venta de servicios, y no los fondos privados
como se podría haber supuesto".
Es recomendable también, de acuerdo con los entrevistados, insertarse
desde el principio en el diseño de programas con el Banco Mundial y con el BID,
ya que éstos están reconociendo cada vez más, la importancia de las ONG en
América Latina. Esto, cuidando la mantención de la identidad para evitar la
cooptación, sin caer en individualismos y funcionando como redes solidarias.
Además, una de las entrevistadas sugirió la necesidad de mantener redes
permanentes de comunicación entre las ONG del Sur y las del Norte. Al respecto
señaló que con la actual tecnología, no hay justificación para no hacerlo.
Finalmente, no se puede dejar de hacer referencia al “estudio de caso”
llevado a cabo al interior de la misma investigación. Así, se consideró en general
a las Organizaciones Privadas sin Fines de Lucro en EEUU como “exitosas”.
Como se expresara, se resolvió conocer en profundidad a dos de ellas:
* Asociación de Maryland para la Epilepsia” (E.A.M.) y
* “Caridades Negras Asociadas” (A.B.CH.)
La razón de esta opción, fue que la primera, se asemeja a las
organizaciones “tradicionales” existentes en Chile, y la segunda, a las “recientes”.
Ambos tipos de entidades de este país latinoamericano, tienen características muy
especiales, por lo que sus homólogas de Baltimore, podrían entregarles líneas de
acción válidas, en materia de “management” y “fundraising”.
Consecuente con la hipótesis estipulada, ambas organizaciones
seleccionadas para el estudio de caso en Baltimore, resultaron ser “exitosas”,
asociándose este hecho con el uso de las herramientas o técnicas vinculadas al
management, especificadas en el marco de referencia. Sin embargo, en materia
de “fundraising”, la última de las organizaciones resultó ser más “participativa” que
38
la anterior, incorporando a la comunidad afro-americana e incluso a los estratos
pobres a todas las etapas del proceso de “fundraising”; nos referimos al análisis o
diagnóstico previo, a la planificación, ejecución, control y evaluación. Esto es
consecuente con el tipo de financiamiento predominante de esta organización, que
es justamente el privado, lo que podría constituirse en una recomendación
interesante para sus homólogas en Chile. Así, el buscar incentivos locales y
comunitarios realmente motivadores, como lo es por ejemplo la problemática
ambiental, conseguiría movilizar no sólo a las empresas y a los gobiernos locales
y regionales, sino que también a toda la comunidad.
Cuadro Nº 6
¿QUIEN PARTICIPA EN EL PROCESO DE FUNDRAISING?
(EPILEPSY ASSOCIATION OF MARYLAND; E.A.M.)
Direc
torio
Equi
po
Volun
tarios
"Clien
tes"
Consultores externos
Comu-
nidad
Totales
Análisis 1 1 1 0 1 0 4
Planificación 1 1 1 0 1 0 4
Ejecución 1 1 1 1 1 1 6
Control 1 1 1 0 1 0 4
Evaluación 1 1 1 0 1 0 4
TOTALES 5 5 5 1 5 1 22
FUENTE: EAM; entrevistas.
39
Cuadro Nº 7
¿QUIEN PARTICIPA EN EL PROCESO DE FUNDRAISING?
(ASSOCIATED BLACK CHARITIES; A.B.CH.)
Direc
torio
Equipo
Volun-
tarios
"Clien
tes"
Consultores externos
Comu-
nidad
Totales
Análisis 1 1 1 1 1 1 6
Planificación 1 1 1 1 1 1 6
Ejecución 1 1 1 1 1 1 6
Control 1 1 1 0 1 0 4
Evaluación 1 1 1 1 1 1 6
TOTALES 5 5 5 4 5 4 28
FUENTE: ABCH; entrevistas.
V CONCLUSIONES PRELIMINARES
No ha sido tarea fácil poner y mantener en la agenda pública la temática
del Tercer Sector en nuestro país; así, en las décadas del 70 y del 80 cierto
segmento de este universo, crece y se multiplica, logrando una institucionalidad
gubernamental en el Ministerio de Planificación, con la recuperación de la
democracia en los noventa.
En estos últimos años, con ires y venires y marchas y contramarchas,
pueden exhibirse como logros, las sesiones de Comités Consultivos de Políticas
Sociales, entidad aglutinadora de la autoridad gubernamental y de las directivas
de las principales redes de organismos no gubernamentales en nuestro país, así
como el “Estatuto Tipo”, a través del cual muchas entidades que funcionaban bajo
el alero de las iglesias, pudieron conseguir personería jurídica propia.
La necesidad de una “política pública”, no sólo para las ONG sino que para
todas las organizaciones de la sociedad civil, incentivó la elaboración de una
propuesta la que como se ha estipulado, en un proceso de democrática
retroalimentación, está en discusión, justamente, estos meses.
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En síntesis, el contexto es positivo y la tarea de operacionalizar y agendar
la política, está en marcha, trascendiendo incluso institucionalidades específicas;
más aún, se ha asumido como tarea de país, en la cual están aportando
representantes no sólo del Estado sino que también del mundo del Segundo y del
Tercer Sector.
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