"' CAPITULO XII

HACIENDAS LOCALES

AMPARO NAVARRO FAURE

Catedrática de Derecho Financiero y Tributario Universidad de Alicante

SUMARIO: l. INTRODUCCIÓN. 11. EL CONTEXTO CONSTITUCIONAL DE LAS HACIENDAS LOCALES VA­LENCIANAS. 1. El marco constitucional interno. 2. El marco constitucional comunitario. 111. LAS HACIEN­DAS LOCALES VALENCIANAS EN EL CONTEXTO DE LA LEY DE HACIENDAS LOCALES Y DE LAS LEYES DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA. 1. El texto refundido de la ley de haciendas locales. 2. Las leyes de estabilidad presupuestaria. IV. LAS RELACIONES ECONÓMICO FINANCIERAS ENTRE LA GENERALITAT VALENCIANA Y LAS ENTIDADES LOCALES. 1. Los principios de actuación. 1.1. El principio de solidaridad y la autonomía local. 1.2. El principio de control. La cuenta general. 2. La tutela financiera. 2.1. El segui­miento de la legalidad de los actos y acuerdos locales en materia económico-financiera. 2.2. La autorización de endeudamiento de los entes locales de la comunitat valenciana. 2.3. La adopción de actos jurídicos y el seguimiento de la estabilidad presupuestaria. V. EL FONDO DE COOPERACION MUNICIPAL DE LA CO­MUNITAT VALENCIANA.

l. INTRODUCCIÓN

La Ley 8/2010, de 23 de junio, de la Generalitat, de Régimen Local de la Comunitat Valenciana, (en adelante, LRLCV) dedica el último de sus títulos, el XI, a las Haciendas Locales. Sin embargo, ni todos los preceptos de la citada ley que tienen por objeto la Hacienda local están incluidos en el citado título, ni los dos capítulos en los que se divide, recogen un régimen jurídico general de las Haciendas locales valencianas. Esto último no podía ser de otro modo, ya que la ordenación de las haciendas locales corresponde a una ley estatal, si bien dicha ordenación es completada por el propio poder financiero de las Corporaciones locales reconocido en la Constitución.

Respecto a la primera cuestión, la LRLCV hace referencia en diferentes pre­ceptos al principio de suficiencia financiera, (art. 9.2°b, art. 12.1c), art. 50, art. 71); al deber de contribuir (art. 25); a los estudios y propuestas en materia pre­supuestaria (art. 32); a la potestad tributaria de las entidades locales menores (art. 60); al sistema de recursos de las entidades locales menores (art. 70); a los recursos de las áreas metropolitanas (art. 85); a los recursos que integran la Hacienda de las mancomunidades (art. 1 OS); a la Comisión especial de Cuentas (art. 119); y a los recursos patrimoniales (art. 185).

916 HACIENDAS LOCALES

De tal manera que desde un punto de vista sistemático todos estos preceptos podrían haber sido incluidos en el título XI relativo a la Hacienda local. No habiendo sido esa la voluntad del legislador, los capítulos que componen el citado título, se refieren únicamente a los principios en los que se deben basar las relaciones jurídico-financieras entre la Generalitat y las entidades locales, con especial énfasis en el principio de tutela financiera, y a la creación del Fondo de cooperación municipal tal como preveía el Estatuto de la Comunitat Valenciana de 2006.

Por lo tanto, la propia denominación del título XI sólo se explica en la medi­da en que los preceptos que contiene hacen referencia a cuestiones de Hacienda Pública, pero no suponen en ningún caso un régimen jurídico completo aplica­ble a la Hacienda Local, regulada básicamente por la CE y por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de S de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley reguladora de Haciendas Locales (en adelante TRLHL).

En mi opinión, para desarrollar ambas cuestiones -los principios de actua­ción y el Fondo de cooperación- se hace imprescindible situar a la Hacienda local en el contexto de la Constitución Española y del Estatuto de la Comunitat Valenciana (LO 1/2006, de 10 de abril, de Reforma de la LO 5/1982, de 1 de julio, de Estatuto de autonomía de la Comunidad Valenciana), así como en el de las Leyes estatales de Hacienda Local, (TRLHL) y de estabilidad presupuestaria (Real D Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria (LEP); y real De­creto 1463/2007, de 2 de noviembre por el que se aprueba el reglamento de desarrollo de la ley 18/2001, de estabilidad presupuestaria en su aplicación a las entidades locales (REP), que marcan decisivamente todo el régimen jurídico de las Hacienda Territoriales en España.

H. EL CONTEXTO CONSTITUCIONAL DE LAS HACIENDAS LOCALES VALENCIANAS.

En efecto, antes de que nos adentremos en el análisis de la incidencia de la LRLCV en la Hacienda Local, habrá que situar a esta ley dentro del contexto de las normas y principios constitucionales en los que se mueve la actividad financiera de los Municipios. Sin embargo, la primera cuestión que me gustaría aclarar es que el marco constitucional en el que la Hacienda local se mueve, no es hoy en día sólo el interno, sino también el comunitario, y que por tanto, a los principios constitucionales que rigen la actividad financiera de las Haciendas Locales en la Constitución española, hay que superponer también los estableci­dos por las normas comunitarias. En definitiva, que el marco constitucional de la Hacienda local es actualmente interno y comunitario.

COMENTARIOS A LA LEY 8/2010, DE 23 DE JUNIO, ... 917

l. El marco constitucional interno

La Constitución fija, por una lado, la distribución del poder financiero, esto es, del poder para establecer un sistema de ingresos y gastos; de llevar a cabo, en definitiva, la actividad financiera en un Estado descentralizado como es el caso español. Por otro lado, la Constitución establece los principios comunes que limitarán el ejercicio de ese poder financiero, del establecimiento y regu­lación de esos ingresos y gastos (principios de justicia formal y material del sistema tributario y del gasto público). Además, establece los principios en los que se deben inspirar las relaciones entre los diferentes niveles de la Hacien­da Pública. Si bien me centraré en estos últimos, aplicables particularmente a la Hacienda local, también hemos de recordar que los principios de justicia material de ingresos y gastos son aplicables a los ámbitos de decisión de las Entidades locales, tanto los relativos a la materia tributaria, porque forman parte de los derechos fundamentales, como los de justicia en el gasto público, porque forman parte consustancial del desarrollo de la actividad financiera en un Estado de Derecho.

Pues bien, respecto a los principios constitucionales financieros relativos a la Hacienda Local, lo primero que hay que recordar es que la Constitución no establece expresamente, como sí lo hace para la Hacienda autonómica (art.156.1)799, un principio de autonomía financiera. El artículo 142 del CE sólo establece para estos entes el principio de suficiencia financiera: 'Las Hacien­das Locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas, y se nutrirán funda­mentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y las Comu­nidades Autónomas".

La primera cuestión que se planteó, desde las primeras interpretaciones de la Constitución, es si la autonomía financiera es sólo predicable de las CCAA y no de las Entidades locales800• Respecto a esta cuestión, hay actualmente una­nimidad en admitir que la autonomía financiera está vigente para ambas Ha­ciendas territoriales, básicamente por dos razones:

Primero, porque la autonomía financiera no es un principio específicamen­te financiero, sino proyección o corolario lógico de la autonomía política de las Entidades territoriales, y en concreto, de la que para los Municipios establece el artículo 13 7 que proclama que todas las entidades territoriales "gozan de

799 Art. 156.1 "Las CCAA gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejercicio de sus com­petencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los espaiioles ".

800 Vid. CECERRADO MILLÁN,E.: "Las Haciendas Territoriales". Colleció D'Hisenda. Generali­tatValenciana. Valencia, 1991.

918 HACIENDAS LOCALES

auton01nía para la gestión de sus respectivos intereses" y el artículo 140, que ga­rantiza expresamente "la autonomía de los Municipios".

Segundo, porque el reconocimiento de una Hacienda local supone atribuir a un ente público la aptitud para ser titular de derechos y obligaciones de con­tenido económico, o lo que es lo mismo, un ámbito propio de recursos y ne­cesidades públicas, lo que supone que se trata de una Hacienda ordenada, al menos, con criterios mínimos de autonomía financiera.

Ahora bien, en la medida en que la autonomía financiera, o su trasunto, el poder financiero, no es absoluto ni siquiera para el Estado, esta autonomía de la Entidades locales es más limitada, o su poder más relativo, si se compara con el de otras Haciendas territoriales. Es por ello por lo que actualmente se suele contraponer la llamada auton01nía institucional de la Hacienda local a la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas.

En efecto, esta limitación viene marcada respecto a los ingresos, fundamen­talmente, por el límite formal representado por la ausencia de potestad legisla­tiva, lo que impide a la Hacienda Local establecer, regular o incluso suprimir sus propios tributos, siendo una ley estatal la que debe establecer el marco general de actuación de la Hacienda local en este campo.

Respecto a la proyección de la autonomía financiera en otros ingresos, como el del endeudamiento, o en relación a la actividad presupuestaria, el poder fi­nanciero de los entes locales aparece limitado también, no sólo por el principio de coordinación al que constantemente se hace referencia para justificar la injerencia estatal en las políticas presupuestarias y de deuda pública de los en­tes territoriales, sino por el propio principio de suficiencia que la Constitución garantiza. Si el Estado es finalmente el garante de esta suficiencia, es lógico como dice SOLER ROCH, que marque las reglas de juego; que no otorgue una autonomía ilimitada en esta materia, y que, por lo tanto, fije un régimen jurídi­co de actuación a las Hacienda locales para que dentro de ese ámbito tome sus propias decisiones801 . Del mismo modo que el establecimiento de un sistema de recursos en el TRLHL no es incompatible con la autonomía local, un régimen general de la actividad presupuestaria o de endeudamiento no tiene tampoco por qué ser incompatible con la misma. A mayor abundamiento, la reforma del art. 135 de la Constitución, ha incluido al más alto nivel el principio de estabili­dad presupuestaria, al que todas las Administraciones públicas deben adecuar actuaciones.

801 Vid. SOLER ROCH,MaT.: "Estabilidad Presupuestaria y Haciendas Locales". Revista Valen­ciana de Economía y Hacienda. N°2, 2001, pág. 53.

COMENTARIOS A LA LEY 8/2010, DE 23 DE JUNIO, ... 919

Porque además, en esta relación entre la suficiencia y la autonomía, hay que recordar también, que de las posibles interpretaciones del principio de su­ficiencia (una según la cual una Hacienda es suficiente cuando goza de capa­cidad para conseguir dicha suficiencia en base a recursos propios, más con­cretamente a tributos propios, o la interpretación según la cual la suficiencia sólo se produce cuando la Hacienda en cuestión obtiene los recursos que le son necesarios para atender las necesidades que le son propias, independien­temente de la procedencia de dichos recursos), el Tribunal Constitucional ha adoptado esta segunda interpretación. De tal manera que la suficiencia puede estar garantizada, y de hecho así es, con recursos que proceden de la Hacienda estatal. Por lo tanto, si la suficiencia puede estar garantizada a través del gasto estatal, es lógico pensar que cualquier limitación de este gasto estatal puede tener repercusiones sobre la Hacienda de las entidades locales.

Y en efecto, es una ley estatal (el TRLHL), la que regula con carácter gene­ral no sólo el sistema de financiación de la Hacienda Local, sino también el régimen presupuestario y de deuda pública al que se debe someter la actividad financiera de los entes municipales.

La relativa autonomía de la Hacienda local, y su relación con el principio de suficiencia, ha sido confirmada también por el Tribunal Constitucional en diferentes sentencias802 .

Así la STC 179/1985, de 19 de diciembre, manifestó que en base a la compe­tencia sobre la "Hacienda general y Deuda del Estado" (art. 149.1.14), el Estado puede adoptar medidas sobre la Hacienda local que tengan por finalidad el saneamiento, para hacer posible que un nuevo sistema de financiación (que también es competencia estatal), impida la generación de déficit, que en último término, ha de ser atendido por la Hacienda estatal (en el mismo sentido las SSTC 63/1986, 201/1988, 96/1990). También la STC 237/1992, de 15 de diciem­bre, manifestó expresamente que "esa libertad para establecer el plan de ingresos y gastos, en definitiva, el presupuesto, no se establece constitucionalmente con carácter absoluto".

Finalmente y casi por todas, la STC 135/1992, indicó que los criterios esta­blecidos teniendo en cuenta a las Comunidades Autónomas, son transportables al ámbito de la Administración Local. Y en este sentido, hay que poner de re­lieve que el TC ha consolidado una interpretación conjunta de los principios de Coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13) y de autonomía financiera (art. 156), considerando en bastantes sen­tencias la compatibilidad entre el principio de autonomía financiera y deter-

802 Vid. URÍA FERNÁNDEZ,F.: "Una reflexión acerca de la constitucionalidad de las Leyes de estabilidad Presupuestaria". Cuadernos de derecho Público. N°12, 2001, pág. 118 y ss.

920 HACIENDAS LOCALES

minadas medidas de política presupuestaria y de endeudamiento. Asimismo, también, ha justificado en muchas otras sentencias las medidas que podrían ser dudosas respecto al respeto a la autonomía financiera sobre la base de la com­petencia atribuida al Estado por el art. 149.1.14 respecto a la Hacienda general. Es pertinente recordar a modo de ejemplo:

STC de 2 de febrero de 1984. El TC considera constitucionalmente correc­to las autorizaciones que debe conceder el Estado para la emisión de deuda pública por parte de las CC.AA (art.14 LOFCA), como medios al servicio de la coordinación.

SSTC 63/1986, STC 9611990, STC237/1992 STC17111996 STC103/1997. Con­junto de sentencias que reconocen la posibilidad del Estado de imponer limi­taciones a la capacidad de las CCAA para aumentar las retribuciones de los funcionarios públicos. En este sentido la más reciente STC de 1 de marzo de 2001, el TC ha llegado a decir "que la fijación de techos salariales encuentra su apoyo en la competencia estatal de dirección de la actividad económica general y su establecimiento está encaminado a la consecución de la estabilidad econónúca y la gradual recuperación del equilibrio presupuestario".

Ahora bien, aunque sólo colateralmente estamos tratando aquí el tema, habría que dejar apuntado que esa constante interpretación del principio de coordinación más como un límite a la autonomía financiera de las CC.AA. que como un principio con contenido propio, también se ha relativizado en otras sentencias, al objeto de que el principio de coordinación no pueda dejar vacío de contenido el principio de autonomía (STC 242/1999, de 21 de diciembre o 190/2000, de 13 de julio )803.

Respecto a las competencias de las CC.AA en relación con las Haciendas Locales, la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LO 21/2001, de 27 de diciembre, modificada por LO 3/2009, de 18 de diciembre, en adelante LOFCA), en su art. 2.2 obliga a cada Comunidad Autónoma a velar por su propio equilibrio territorial, y por la realización interna del principio de solidaridad, de ahí que sea posible que la Comunidad Autónoma adopte leyes que puedan afectar a la hacienda local. Si bien hay que tener en cuenta, que el Tribunal Constitucional considera, que tratándose de tributos de las corpo­raciones locales, la reserva de ley del art. 133.2 de la CE ha de operar exclusi­vamente respecto al legislador estatal. El título IX de la ley que comentamos, no incide en el ámbito tributario de las Corporaciones locales, sino en la regu­lación de la coordinación de ambas haciendas -la autonómica y la local- y en un Fondo que pretende venir a reforzar el equilibrio territorial. Cuestión

803 Vid. GARCÍA NOVOA,C.: "Fundamento de la Ley de Estabilidad Presupuestaria". PGP n°27/2001, pág. 165.

--

COMENTARIOS A LA LEY 8/2010, DE 23 DE JUNIO, ... 921

distinta será, como veremos, el principio de tutela financiera establecido por la ley valenciana804•

El Estatuto de la Comunitat Valenciana, en el ejercicio de estas competen­cias, ha establecido en el art. 64 el principio de suficiencia respecto a la descen­tralización de competencias a favor de los ayuntamientos. Asimismo en aras de la potenciación de la autonomía local en base al principio de subsidiariedad establece que una ley de las Corts creará el Fondo de Cooperación Municipal de la Comunitat Valenciana con los mismos criterios que el fondo estatal. En este contexto y en el desarrollo del Estatuto de la CV se establecen los preceptos contenidos en el título IX de la LRLCV.

El Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana fue aprobado por la LO 5/1982, de 1 de julio, y ha sido reformado por la LO 1/2006, de 10 de abril. Tras la reforma, se dedica el Título IX del mismo, según establece su rúbrica, a "Economía y Hacienda", siendo esta última, la Hacienda Pública valenciana, la que debe identificarse con la actividad financiera y con el Patrimonio de la Co­munidad Autónoma, y por lo tanto, la que integra el sistema de recursos y de gas­tos públicos de la Hacienda Autonómica. Este es el contextos de financiación de la Comunitat valenciana en el que se integran las Haciendas locales valencianas y al que parece conveniente referirse en la medida en que el Fondo de Cooperación municipal puede aparecer condicionado a su vez por la financiación del Estado a la Comunidad Autónoma.

Como antes he destacado, La financiación valenciana forma parte del llama­do régimen común de financiación autonómica, y la propia Disposición adicio­nal primera del Estatuto establece que el ejercicio de las competencias financie­ras se ajustará a lo que dispone la LOFCA. Asimismo, la referencia a la LOFCA es reiterada en muchos de los artículos del título IX del Estatuto.

El Estatuto reitera también en el artículo 6 7 los principios constitucionales de autonomía, suficiencia y solidaridad y la existencia de un patrimonio y una Hacienda propia.

Con respecto a la autonomía financiera, estará limitada por la Constitución y la LOFCA, por lo que la capacidad normativa, aplicación de los tributos y resolu­ción de reclamaciones, aunque el Estatuto establece que será máxima, es eviden­te como también mantiene, que lo será en los términos de la legislación estatal.

El principio de solidaridad se predica, respecto al interior de la Comunidad, velando por un equilibrio territorial valenciano, y que por lo tanto será respon­sabilidad de la Generalitat, pero al mismo tiempo como un principio que será

804 Sobre la interpretación del TC de las relaciones entre la Hacienda autonómica y la Hacienda local, Vid. STC 31/2010, de 28 de junio.

922 HACIENDAS LOCALES

exigible al Estado en cumplimiento del artículo 138 de la Constitución respecto a todo el territorio nacional.

Por último, el principio de suficiencia exige que la LOFCA garantice los recur­sos necesarios para atender las necesidades de gasto de la Comunitat Valenciana en función de sus competencias, garantizando un nivel mínimo de servicios pú­blicos equiparables al resto del Estado, estableciendo mecanismos de nivelación, atendiendo especialmente a criterios de población. Observó como en las últimas propuestas de reforma de la financiación autonómica se pretende garantizar solo el nivel mínimo en los servicios de educación, sanidad y sociales, mientras que el Estatuto hace referencia a todos los servicios públicos.

La Hacienda de la Comunidad Valenciana está constituida por los siguientes recursos, según el artículo 72 del Estatuto:

a) Los ingresos procedentes de su patrimonio y demás de derecho privado, legados, donaciones y subvenciones.

b) Los impuestos propios, tasas y contribuciones especiales. e) Los rendimientos de los impuestos cedidos por el Estado. d) Los recargos sobre los impuestos estatales. e) Un porcentaje de participación en la recaudación total del Estado. f) Las asignaciones y subvenciones con cargo a los Presupuestos Generales

del Estado. g) La emisión de deuda y el recurso al crédito. h) Los ingresos procedentes del Fondo de Compensación Interterritorial. i) El producto de las multas y sanciones en el ámbito de su competencia j) Los ingresos procedentes de Fondos de la Unión Europea k) Cualquier otro tipo de ingresos que se puedan obtener en virtud de leyes.

El Estatuto, en el artículo 73, enumera el listado de tributos cedidos por el Estado, tal como aparece en la LOFCA tras la reforma de 2001, sin hacer refe­rencia a porcentajes de cesión, lo cual es lógico, ya que los mismos pueden va­riar, como de hecho ha sucedido en la última reforma de 2009. Sorprende, sin embargo, que se haga referencia a la cesión del rendimiento de estos tributos, y no a parte de la capacidad normativa sobre los mismos, tal como ya aparece cedido por la LOFCA. Es decir, que en este punto, la LOFCA refleja un mayor nivel de cesión que el Estatuto. Es evidentemente una cuestión meramente for­mal, ya que la remisión constante del Estatuto a la LOFCA otorga obviamente el mismo nivel de cesión. Sin embargo, otros Estatutos, como el Catalán (LO 6/2006,de 19 de julio), el de Andalucía (LO 2/2007, de 19 de marzo) o el de Ara­gón (LO 5/2007, de 20 de abril), han desbordado el marco de la LOFCA, esta­bleciendo la posibilidad de tributos totalmente cedidos en cuanto a capacidad normativa y de recaudación.

No obstante, el Estatuto valenciano, también en previsión de futuras refor­mas, establece que la modificación del artículo que enumera los tributos cedi-

COMENTARIOS A LA LEY 8/2010, DE 23 DE JUNIO, ... 923

dos se podrá modificar mediante acuerdo del Gobierno de España y el Consell de la Generalitat a través de una ley, sin que se considere reforma del Estatuto.

El Estatuto prevé también la compensación que el Estado debe otorgar a la Comunitat Valenciana en el caso de que una reforma o modificación del siste­ma tributario español implique una supresión de tributos o una variación de los ingresos de la Comunitat Valenciana. Esta misma compensación la tendrá que llevar a cabo la Generalitat cuando establezca tributos sobre hechos impo­nibles sujetos a imposición municipal.

El Estatuto no añade nada más a lo establecido en la LOFCA, remitiendo la regulación de la participación en los impuestos del Estado al acuerdo con el Gobierno y el Parlamento del Estado en los términos de la LOFCA, revisándose este porcentaje en los términos de la Ley. La aplicación de los tributos propios se encomienda al Servicio Tributario valenciano

Por último, resulta importante la creación de una Comisión Mixta en la disposición transitoria primera del Estatuto, integrada por representantes del Estado y la Generalitat de forma paritaria. Entre la funciones de la Comisión Mixta está el establecimiento del alcance y condiciones de la cesión de tributos.

Asimismo, y teniendo en cuenta que en el modelo de financiación actual, los recursos más importante proceden de los tributos cedidos y de la participación en los impuestos del Estado no cedidos, resulta sumamente importante la Dis­posición transitoria segunda del Estatuto. En la misma se establece que, hasta se haya completado el traspaso de los servicios correspondientes a competen­cias de la Comunitat Valenciana, el Estado garantizará la financiación de los servicios transferidos con una cantidad igual al coste del servicio en el momen­to de la transferencia. La Comisión Mixta adoptará un método encaminado a fijar el porcentaje de participación en los ingresos del Estado, teniendo en cuenta los costes directos como los costes indirectos de los servicios, así como los gastos de inversión que correspondan. Asimismo, al fijar las transferencias para inversiones, se tendrá en cuenta la conveniencia de equiparar los niveles de servicios en todo el territorio del Estado805 •

805 Esta disposición transitoria trae su causa también de la reforma de la financiación autonó­mica de 2001. En efecto, el art. 13 de la LOFCA, tras la reforma de la LO 7/2001, contem­pla tres mecanismos para asegurar la suficiencia, ya recogidos en la ley 23/2001, de 27 de diciembre de Presupuestos generales del Estado para 2002: El Fondo de suficiencia, que cubrirá la diferencia entre las necesidades de gasto calculadas para la Comunidad Autónoma y su capacidad fiscal, fijado su montante inicial en la respectiva comisión Mixta; El Fondo Complementario al Fondo de Compensación Interterritorial, a través del cual se puede finan­ciar los gastos corrientes asociados a la inversión financiada con el FCI y Las Asignaciones de nivelación, que garantizan en todo el territorio español el nivel mínimo de los servicios públicos de educación y sanidad.

924 HACIENDAS LOCALES

Tras la reforma de la LOFCA de 2009806, se ha creado un fondo específico a través del cual se instrumenta la participación de las CCAA en los ingresos del Estado, que es el Fondo de suficiencia Global, destinado a cubrir la diferencia entre las necesidades de gasto de cada Comunidad Autónoma y la suma de su capacidad tributaria y la transferencia del Fondo de Garantía de servicios Pú­blicos Fundamentales.

Con recursos adicionales del Estado la ley 22/2009 creó también los nuevos Fondos de Convergencia autonónzica: el Fondo de competitividad y el Fondo de cooperación.

El Fondo de competitividad se dotará anualmente en los Presupuestos Gene­rales del Estado con el fin de reforzar la equidad y la eficiencia en la financia­ción de las necesidades de los ciudadanos y reducir las diferencias en la finan­ciación homogénea per capita entre Comunidades Autónomas, incentivando su autonomía y capacidad fiscal y desincentivando la competencia fiscal a la baja. El Fondo de competitividad se repartirá entre las CCAA con financiación per capita ajustada inferior a la media.

El Fondo de cooperación estatal, se dotará también según la ley 22/2009 con recursos adicionales del Estado, con la cantidad que se prevea anualmente en los Presupuestos Generales del Estado, con el objetivo de equilibrar y armoni­zar el desarrollo regional estimulando el crecimiento de la riqueza y la conver­gencia regional en términos de renta.

Por último el Fondo de Garantía de Servicios Públicos fundamentales, es el instrumento con el que el Estado garantiza en todo el territorio español el nivel mínimo de los servicios públicos fundamentales de su competencia, conside­rándose como tales la educación, la sanidad y los servicios sociales esenciales (art. 15 LOFCA).

En definitiva, el Estatuto es rigurosamente respetuoso con la Constitución y con la LOFCA, pero lo suficientemente abierto como para encajar con cual­quier previsible y futura reforma del sistema de financiación autonómica

El Estatuto no contiene en el título relativo a Economía y Hacienda ninguna referencia a la Hacienda local. Es como hemos visto en el art. 64 y dentro del título general relativo al régimen local donde se prevé la creación por ley del Fondo de cooperación de la Comunitat Valenciana y alguna referencia al prin­cipio de suficiencia.

806 Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comu­nidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifi­can determinadas normas tributarias.

COMENTARIOS A LA LEY 8/2010, DE 23 DE JUNIO, ... 925

2. El marco constitucional comunitario

El otro principio que se debe incluir en el marco constitucional en el que se debe mover la actividad financiera de todos los entes que integran el sector público, y por lo tanto también la Hacienda local, es el principio comunitario de solidez financiera.

En efecto, la entrada en la tercera fase de la Unión Económica y Monetaria obligó al cumplimiento de al menos cuatro criterios de convergencia: estabilidad en los precios, el respeto a los márgenes normales de fluctuaciones que establece el mecanismo de cambios del Sistema Monetario Europeo, un reflejo de estos criterios en los tipos de interés, y un sector público sin déficit excesivo y con un endeudamiento limitado.

De estos criterios, quiero resaltar el último de ellos, -las limitaciones al en­deudamiento y al déficit-, en la medida en que es un criterio que deja de ser un requisito de una determinada fase, para instaurarse en nuestro Ordenamiento como un principio que debe inspirar la actividad financiera de los entes públi­cos, y que lejos de tener una eficacia programática está sometido a un estricto control en su cumplimiento.

En efecto, la incorporación a nuestro Ordenamiento de los principios re­conocidos en el Derecho de la UE, ha supuesto la adopción de nuevos límites al ejercicio del poder financiero español, ya subordinado al respeto a los prin­cipios contenidos en la Constitución española y a los derivados del Derecho internacional Tributario. Dentro de los principios comunitarios destaca, por su relación con la actividad financiera y por su carácter limitativo del poder finan­ciero de los Estados miembros, el principio de solidez financiera.

Este principio es considerado por el artículo 119 del Tratado de Funcionamien­to de la Unión Europea (TFUE), como principio rector de las acciones de los Esta­dos miembros encaminadas a la consecución de la unión económica y monetaria.

La eficacia de este principio despliega sus efectos sobre el poder financiero de España, como Estado miembro de la Unión Europea, a través de medidas de disciplina presupuestaria y limitaciones al endeudamiento público: exigencias de limitaciones de déficit público excesivo y estabilidad financiera.

Estas limitaciones suponen el respeto por parte de la Hacienda Pública españo­la al marco jurídico establecido en el artículo 126 del TFUE. En nuestra opinión, y como conclusión de la exposición de estas limitaciones, el principio de solidez financiera ha influido en el recurso de la deuda pública de la siguiente manera.

La deuda pública es un recurso cuya característica principal frente a los recursos tributarios es que no tiene carácter coactivo. Esto ha influido en la evolución de la regulación de este recurso en dos sentidos: por un lado, desde el punto de vista legal y doctrinal los límites a la deuda pública han sido siempre de tipo formal, y no se han desarrollado principios jurídico-materiales como

926 HACIENDAS LOCALES

en el caso del tributo. Por otro lado, la interpretación del principio de legali­dad fue perdiendo parte de su contenido para favorecer una instrumentación dinámica de este recurso que, en contraposición a los recursos tributarios, y precisamente por su carácter voluntario, ha de competir con el sector privado en el mercado de capitales.

En este contexto, el principio de solidez financiera aparece como el primer principio material de limitación de la deuda pública, cuyo .fundamento es nece­sario estudiar desde un punto de vista jurídico, en tanto en cuanto puede ser el fruto de otro principio como el de coordinación de las distintas Haciendas de los Estados miembros para crear un marco de estabilidad económica en el que se pueda imponer la unión monetaria.

Asimismo, el principio de solidez financiera aplicado al déficit público, su­pone una limitación importantísima del poder financiero de los Estados miem­bros. El déficit público, como fenómeno que se puede producir en el desarrollo de la actividad financiera de cualquier ente con personalidad jurídico-pública, consiste en una determinada combinación de los recursos públicos. El défi­cit no es sólo un efecto automático de una determinada coyuntura económica sino también una decisión política, y hasta ahora jurídicamente posible, de no financiar la totalidad de los gastos públicos a través de los recursos tributarios o patrimoniales. Las normas comunitarias que contiene el régimen jurídico del déficit público excesivo suponen también por tanto un límite jurídico, a las decisiones de gasto público y de recursos con qué financiarlo. En este sentido, el principio de estabilidad presupuestaria puede considerarse el desarrollo de un principio ya existente en nuestro ordenamiento como es el principio comu­nitario de solidez financiera.

Estas mismas reflexiones son aplicables al poder presupuestario. El Pre­supuesto reglamenta la relación entre los poderes del Estado para un periodo determinado y acerca de la materia jurídico-financiera, y es propio del Derecho constitucional analizar las relaciones que, con carácter permanente, establece el ordenamiento jurídico entre los poderes básicos.

Ninguna de las normas relativas al principio de solidez financiera hace referen­cia al principio de equilibrio presupuestario, salvo que por fin concluyamos que un presupuesto está desequilibrado cuando el recurso al endeudamiento supera una detem1inada proporción. En efecto, el principio de equilibrio presupuestario siempre ha aparecido como un principio !imitador del gasto público. Esto es, la reflexión financiera nunca ha sido: puesto que hay necesidades que cubrir utilice­mos los recursos, sino, habida cuenta de cuáles son los recursos ordinarios limite­mos el gasto y por lo tanto, no tendremos que acudir al endeudamiento.

Y si esta es la filosofía que subyace en el citado principio, no podemos dejar de concluir que es manifestación del mismo las normas comunitarias a las que hemos hecho referencia. En efecto, según el artículo 126 del TFUE los Estados miembros evitará déficit públicos excesivos.

j_

COMENTARIOS A LA LEY 8/2010, DE 23 DE JUNIO, ... 927

A pesar del término "evitará" que aparece en el artículo 126, se trata de una auténtica limitación. El apartado 2 del artículo 126 establece que la Comisión supervisará la observancia de la disciplina presupuestaria atendiendo a dos cri­terios: si la proporción entre el déficit público previsto o real y el Producto In­terior Bruto sobrepasa un valor de referencia. Se admite la superación del valor de referencia cuando la proporción descienda continuadamente y se aproxime al valor de referencia, o cuando en el caso del déficit público se sobrepase sólo excepcional y temporalmente (déficit coyuntural).

Los valores de referencia según el protocolo 12 sobre el procedimiento apli­cable en caso de déficit excesivo, serán -3 por 100 en lo referente a la propor­ción entre el déficit público previsto o real y el producto interior bruto a precios de mercado; -60 por 100 en lo referente a la proporción entre la Deuda Pública y el producto interior bruto a precios de mercado. El contenido de este marco normativo se concreta en los siguientes puntos: Prohibición del déficit que su­pere el 3 por 100 del PIB.; Prohibición del endeudamiento neto superior al60 por 100 del PIB. Prohibición de la financiación del déficit acudiendo a Bancos centrales o a mecanismos privilegiados de colocación de la deuda pública. Pro­hibición de la llamada asistencia financiera mutua.

El déficit no es sólo un efecto automático de una determinada coyuntura económica, sino también una decisión política, y hasta ahora jurídicamente posible, y sólo limitada formalmente, de no financiar la totalidad de los gastos públicos a través de los recursos tributarios o patrimoniales. Las normas comu­nitarias que contienen el régimen jurídico del déficit público excesivo suponen también, por tanto, un límite jurídico similar al que produciría el principio de equilibrio presupuestario, respecto a las decisiones sobre el gasto público y sobre los recursos con qué financiarlo

Si un Estado miembro no cumple con estos criterios se inicia el procedi­miento regulado en los apartados 3 a 6 del artículo 126 del TFUE.

El procedimiento se inicia con un informe de la Comisión sobre el incum­plimiento de los criterios que determinan el déficit público excesivo. Este in­forme también se puede elaborar en el caso de que exista riesgo de déficit. Será preceptivo un Dictamen del Comité Monetario a que se refiere el art. 126.4 del TFUE. El Consejo será el que decida, sobre la base de las recomendaciones de la Comisión y las observaciones que formule el Estado miembro, si existe défi­cit público excesivo.

Si se decide que existe déficit público excesivo, el Consejo dirigirá al Estado miembro Recomendaciones. El Consejo hará públicas estas recomendaciones si no se han seguido por el Estado. De persistir en el incumplimiento de las recomendaciones, el Consejo podrá formular una Advertencia, que de ser in­cumplida podrá dar lugar a las sanciones establecidas en el apartado 1 O del artículo 126.

928 HACIENDAS LOCALES

El Reglamento 1466/97, con objeto de reforzar la supervisión de las situacio­nes presupuestarias y de coordinación de las políticas económicas, estableció las normas sobre la presentación, contenido y examen de los programas de estabilidad y convergencia de los Estados miembros.

El Reglamento 146 7/97 modificó el procedimiento de déficit excesivo a los efectos de acelerarlo y simplificarlo, estableciendo un plazo de tres meses para que el Consejo decida la declaración de déficit excesivo desde la notificación de los Estados miembros. La recomendación dirigida por el Consejo, fijará un plazo de cuatro meses para que el Estado miembro adopte medidas efectivas. Si no se adoptan estas medidas, la formulación de advertencias se adoptará en el plazo de un mes. La decisión de imponer sanciones se adoptará en el plazo de dos meses. El citado Reglamento también contiene el régimen de las sanciones, que consis­ten en depósitos o multas de las previstas en el apartado 10 del artículo 126.

Estas limitaciones, ya provocaron a nivel estatal modificaciones legislativas, fundamentalmente a través de la ley 1111996, de 27 de diciembre de Medidas de Disciplina presupuestaria, y la obligación del Estado español de la elaboración de Planes de Estabilidad y Convergencia, que más tarde cristalizaron en las leyes de estabilidad presupuestaria, ampliamente superadas por las consecuen­cias de la crisis económica y financiera de los últimos años.

El último capítulo en la justificación del principio de estabilidad presupues­taria ha sido su plasmación en nuestro Texto constitucional, a través de la re­forma del artículo 135, en el que se establece que Todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria.

Esto significa que el principio de estabilidad se convierte en constitucional y por lo tanto de obligado cumplimiento para todas las Administraciones públi­cas, sin que una ley posterior pueda suprimir el citado principio

El apartado segundo del citado artículo establece además que El Estado y las Comunidades Autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados Miembros.

Una Ley Orgánica fijará el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las Comunidades Autónomas, en relación con su producto interior bruto. Las Entidades Locales deberán presentar equilibrio presupuestario.

Pero lo que me interesa resaltar respecto a este marco general, es que el ám­bito subjetivo de aplicación incluye también a las Hacienda territoriales. Esto es, no se trata sólo de que el Estado sea el responsable y, por lo tanto, deba de adoptar medidas de Derecho interno para que este régimen jurídico se cumpla, sino que estos reglamentos, directamente aplicables, incluyen en sus definicio­nes de sector publico a efectos de los límites al endeudamiento: a "las institucio­nes u organisnws c01nunitarios, los Gobiernos Centrales, las autoridades regio­nales o locales, las demás autoridades públicas y denzás organismos de Derecho público o empresas públicas de los Estado miembros", y asimismo ha definido el

COMENTARIOS A LA LEY 8/2010, DE 23 DE JUNIO, ... 929

concepto de "público", a efectos de las nociones de déficit y superávit, como los pertenecientes al sector administraciones públicas, que comprende la Adminis­tración central, las Administraciones regionales locales y las Administraciones de la Seguridad Social.

Por lo tanto, estos principios son directamente limitativos del poder finan­ciero de la Hacienda autonómica y de la Hacienda local. En mi opinión, como ya dije en otra ocasión, el principio de solidez financiera aparece en nuestro or­denamiento como el primer principio material de limitación de la deuda públi­ca, y por lo tanto, del poder financiero, en cuanto a las decisiones de combina­ción de los recursos a la hora de financiar el gasto público, que hasta entonces sólo aparecían limitados por los principios de justicia material del sistema tri­butario y por un principio formal de legalidad en materia de endeudamiento807•

En efecto, el déficit público, como fenómeno que se puede producir en el desarrollo de la actividad financiera de cualquier ente con personalidad jurí­dico-pública, consiste en una determinada combinación de los recursos públi­cos. El déficit no es sólo un efecto automático de una determinada coyuntura económica, sino también una decisión política, y hasta ahora jurídicamente posible, de no financiar la totalidad de los gastos públicos a través de los recur­sos tributarios o patrimoniales. Las normas comunitarias que contienen el ré­gimen jurídico del déficit público excesivo, suponen también un límite jurídico a las decisiones sobre gasto público y sobre los recursos con que financiarlo, tal como se recoge ahora también en el art. 135 de la CE.

Es por tanto en este contexto cómo se explican también los principios de tutela financiera y de saneamiento que se contienen en la LRLCV

III. LAS HACIENDAS LOCALES VALENCIANAS EN EL MARCO DE LA LEY DE HACIENDAS LOCALES Y DE LAS

LEYES DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA

l. El texto refundido de la ley de haciendas locales

Como hemos desarrollado en los epígrafes anteriores, la Hacienda Local tiene reconocida autonomía financiera y por lo tanto todas las manifestaciones de la misma: poder tributario, poder presupuestario y de gasto público. El art. 133.2

807 NAVARRO FAURE, A.: "Los límites al poder financiero español derivados del proceso de la Unión Monetaria: las exigencias del principio de solidez financiera". En "La introducción de la Moneda Única Europea en España". Dirección del Servicio Jurídico del Estado. Madrid, 1999, pág. 185 y SS

930 HACIENDAS LOCALES

de la CE establece que "Las Co1nunidades autónomas y las Corporaciones locales podrán establecer y exigir tributos de acuerdo con la Constitución y las Leyes".

La manifestación del poder financiero de las Corporaciones locales es más li­mitada que la de las Comunidades autónomas. Así cuando el artículo 133.2 habla de "establecer tributos", con respecto a las Corporaciones locales, no debe enten­derse en el sentido de "crear" tributos, ya que éstos sólo pueden ser creados por ley y las Corporaciones locales no tienen potestad legislativa. Las Corporaciones locales lo que pueden hacer es poner en vigor, dotar de aplicación efectiva a tra­vés de sus Ordenanzas, y gestionar los impuestos ya creados por una Ley estatal.

De tal forma que corresponde a una Ley estatal establecer el sistema de tri­butos locales y a las Corporaciones el desarrollo y aplicación de dicho sistema en cada Entidad, a través de la potestad de ordenanza (normativa del mismo grado que la potestad reglamentaria) y de las potestades administrativas de gestión tributaria.

La normativa vigente en materia de Haciendas locales se contiene en el TRL­HL al que ya hemos hecho referencia, en la que la competencia estatal queda reducida a la regulación básica, la de la estructura presupuestaria, el control externo a través del Tribunal de Cuentas y la autorización de determinadas operaciones de crédito.

De esta ley, y para entender la complementariedad que en el régimen jurídi­co de la Hacienda local introduce la LRLCV, quiero destacar, la participación en los tributos del Estado y de las Comunidades Autónomas que establece el TRLHL como recurso de las Haciendas locales, y el régimen de estabilidad presupuestaria y de prohibición de déficit inicial que siempre ha caracterizado a la hacienda local.

Respecto a los recursos, es importante destacar, que la participación de los Municipios en los tributos del Estado se articula a través del Fondo comple­mentario de financiación establecido en el art. 118 del TRLHL para los mu­nicipios que sean capital de provincia o de comunidad autónoma o de pobla­ción superior a 75.000 habitantes (municipios del art. 111 del TRLHL), y en el art.122 para los restantes. A partir de la reforma del TRLHL de 2004, a los municipios regulados en el art. 111, se les ha cedido también una participación en la recaudación del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF), Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA) e Impuestos especiales, en la parte no cedida a las Comunidades autónomas.

La Hacienda de los municipios estará constituida además según el artículo 2 de la citada ley por los siguientes recursos:

• Los ingresos procedentes de su patrimonio y demás de derecho privado. • Los Tributos propios clasificados en tasas, contribuciones especiales e

impuestos y los recargos exigibles sobre los impuestos de las Comunida­des autónomas o de otras entidades locales.

COMENTARIOS A LA LEY 8/2010, DE 23 DE JUNIO, ... 931

• La participación en los tributos del Estado y de las Comunidades autóno-mas.

• Las subvenciones. • Los percibidos en concepto de precios públicos. • El producto de las operaciones de crédito. • El producto de las multas y sanciones en el ámbito de sus competencias. • Las demás prestaciones de Derecho público.

A estos recursos se une ahora el Fondo de cooperación que analizaremos más adelante y que requiere como primer análisis determinar en qué tipo de recurso encaja su regulación.

Asimismo el TRLHL regula, además de cada uno de estos recursos, el ré­gimen presupuestario y de control de la actividad financiera de las Haciendas locales, cuya rigidez presupuestaria, puede poner en cuestión la necesidad de las normas de desarrollo de la tutela financiera establecida por la LRLCV.

Respecto al marco presupuestario y de endeudamiento fijado por el TRLHL; el primer principio que cabe recordar es el de estabilidad presupuestaria al que hace referencia el art. 165. Hay que destacar que para la Hacienda Local, el principio de estabilidad presupuestaria no fue una novedad, ya que era el único nivel de hacienda pública en el que se contemplaba el principio de equilibrio presupuestario. Eri efecto, el art. 165.4 establece que: "Cada uno de los presu­puestos que se ilitegran en el Presupuesto General deberá aprobarse sin déficit inicial". Precisamente ésta era la única manifestación positivizada en nuestro ordenamiento del principio de equilibrio presupuestario antes de las leyes de estabilidad presupuestaria.

En comparación con el principio de estabilidad presupuestaria fijado en la LEP, hay que manifestar que éste último, por un lado, no prohíbe los déficit, aunque se supone que en el ámbito local seguirán operando ambos límites, y por otro lado, se exige no sólo en la aprobación inicial de los presupuestos, sino también en la ejecución y liquidación del mismo.

Todo el régimen presupuestario establecido en el TRLHL, también estaba inspirado en el mantenimiento de esta nivelación inicial. En efecto, en com­paración con el régimen presupuestario estatal destaca, por ejemplo, la regu­lación de los créditos ampliables. Así, en el régimen fijado por la Ley General Presupuestaria para el Estado antes de la reforma de 2003 los créditos amplia­bles podían derivar de la efectiva recaudación de determinados derechos, o del reconocimiento de obligaciones legales específicas del ejercicio. Sin embargo, en el caso de la Hacienda Local (art. 39 de la LHL y art. 149 RD 500/1990, de 20 de abril) ya sólo era posible ampliar un crédito en función de recursos expre­samente afectados.

También en el caso de generación automática de créditos (art. 181 TRLHL y 43 y 44 RD 500/1990) se establecían requisitos específicos de comprobación de la financiación del crédito. Lo mismo cabe decir del régimen d los créditos ex-

932 HACIENDAS LOCALES

traordinarios o suplementos de crédito (art. 177 TRLHL, art. 39 RD 500/1990) en el que se exige una indicación concreta y específica de la cobertura. El régi­men estatal exigía antes sólo una indicación genérica, que sin embargo ahora se contiene en el Fondo de contingencia presupuestaria. El TRLHL exige una cobertura de estos mayores créditos con recursos específicos: remanentes líqui­dos de tesorería, nuevos o mayores ingresos efectivamente recaudados sobre los totales previstos, anulación de otros créditos, y excepcionalmente, cuando se trate de nuevos o mayores gastos que expresamente sean declarados nece­sarios y urgentes, recursos procedentes de operaciones de crédito. Pero en este último caso, con la limitación de que no superen el 5% de los recursos por operaciones corrientes; que la carga financiera no supere el 25%; y que las operaciones queden canceladas antes de que se proceda a la renovación de la Corporación que las concierte.

Es destacable también en este contexto de estabilidad, el artículo 193, que prevé las actuaciones que hay que realizar en el caso de liquidación del pre­supuesto con Remanente de Tesorería negativo. En este caso, se obliga al Ple­no a la reducción de gastos del nuevo presupuesto por cuantía igual al déficit producido, o al concierto de operaciones de crédito con entidades financieras (limitación del tipo de deuda para financiar el déficit) (art. 49.4). Si no se adop­tan estas medidas, la ley obliga asimismo a aprobar el Presupuesto del ejercicio siguiente con un superávit inicial de cuantía no inferior al repetido déficit.

Todo el régimen jurídico de la Hacienda local siempre fue más rígido que el establecido para el Estado, trasluciendo la preocupación por evitar en la me­dida de lo posible la desnivelación del equilibrio inicial. Fueron importantes también las limitaciones establecidas para las operaciones de crédito por la ley 50/1998, de 30 de diciembre; ley 55/1999, de 29 de diciembre y ley 14/2000, de 29 de diciembre, que reformaron como seguidamente vamos a ver ciertos preceptos de la LHL.

De estas modificaciones hay que destacar, fundamentalmente, la del artícu­lo 53 del TRLHL que introdujo el concepto de ahorro negativo en la liquidación de los presupuestos de la Entidad Local, como circunstancia determinante para exigir la autorización del Ministerio de Hacienda para concertar operaciones de crédito a largo plazo808 • Además el precepto exige de la Corporación la apro­bación de un plan de saneamiento financiero a realizar en un plazo no superior a tres años, que contenga las medidas para llevar a cero el ahorro negativo, y

808 art. 53.1. ( ... )"A estos efectos se entenderá por ahorro neto de las Entidades Locales y sus or­ganismos autónomos de carácter administrativo la diferencia entre los derechos liquidados por los capítulos uno a cinco, ambos inclusive, del estado de ingresos, y de las obligaciones recono­cidas por los capftulos uno, dos y cuatro del estado de gastos, minorada en el importe de una anualidad teórica de amortización de la operación proyectada y de cada uno de los préstamos y empréstitos propios y avalados a terceros pendientes de reembolso".

COMENTARIOS A LA LEY 8/2010, DE 23 DE JUNIO, ... 933

que deberá ser presentado junto con la solicitud de autorización. Las Corpo­raciones de más de 200.000 habitante pueden optar por sustituir estas autori­zaciones por la presentación de un escenario de Consolidación Presupuestaria, en donde se establezca el límite máximo de déficit y de endeudamiento en un plazo de tres años, que deberá asimismo ser aprobado por el Ministerio. A estas limitaciones se superponen también, la necesidad de autorización cuando el volumen total del capital vivo de las operaciones de crédito supere el 110% de los ingresos corrientes.

Finalmente, la ley 14/2000, introdujo en el art. 55 del TRLHL, como ins­trumento de control técnico, el mantenimiento en la Secretaría de Estado de Hacienda de una Central de riesgos, con información procedente del sistema financiero, canalizada a través del Banco de Crédito Local.

Todo este régimen, lo mantiene implícitamente vigente la LEP, cuya dis­posición adicional única se limita, a modificar los artículos 53.7 y 165.1 del TRLHL. El primero de los preceptos citados se modifica a los solos efectos de establecer el cumplimiento de la estabilidad por parte de la Entidad local, como criterio preferente a tener en cuenta para otorgar la autorización de las ope­raciones de deuda. Por su parte, el artículo 165 que regula el contenido de los presupuestos contendrá ahora un recordatorio del cumplimiento del principio de estabilidad, superpuesto entonces al principio de equilibrio que el mismo precepto sigue recogiendo.

2. Las leyes de estabilidad presupuestaria

Las leyes de estabilidad presupuestaria809 introdujeron en nuestro Ordena­miento jurídico los principios de solidez financiera y de contención del déficit público a los que anteriormente me he referido, y ello a través de nuevos prin­cipios jurídicos presupuestarios tendentes al equilibrio y a la contención del gasto público, como a medidas de saneamiento en los casos en que el déficit público sobrepasara los límites establecidos en un Acuerdo de estabilidad, que previamente el Gobierno ha de presentar a las Cortes. Desde luego los acon­tecimientos posteriores provocados por la crisis financiera ponen bastante en cuestión la efectividad de aquellas leyes, pero desde luego es necesario recordar

809 La introducción e nuestro Ordenamiento del régimen jurídico de la estabilidad presupues­taria se llevó a cabo a través de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de estabilidad presupuestaria, reformada posteriormente por la Ley 15/2006, de 26 de mayo, actualmente refundidas en el Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley general de Estabilidad presupuestaria. El ámbito de aplicación de estas leyes es la Hacienda estatal y la Hacienda Local. Para su introducción en el ámbito de las CCAA era preciso una Ley orgánica, la cual se concretó en la LO 5/2001, de 13 de diciem­bre, complementaria de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, reformada también por la L03/2006, de 26 de mayo.

934 HACIENDAS LOCALES

su vigencia, su aplicación a todos los ámbitos de las haciendas Territoriales, y su relación con los principios de actuación a los que hace referencia la LRLCV.

Y a este respecto hay que destacar lo que superpone al régimen del TRLHL la Ley de estabilidad presupuestaria, desarrollada para la Hacienda local a tra­vés del Real Decreto 1463/2007, de 2 de noviembre, por el que se aprueba el re­glamento de desarrollo de la ley de estabilidad presupuestaria en su aplicación a las entidades locales (REP)

Una de las novedades de la Ley fue la introducción del principio de estabili­dad presupuestaria. La estabilidad presupuestaria es un concepto más amplio que el de equilibrio establecido en el TRLHL, ya que temporalmente afecta no sólo a la aprobación inicial del Presupuesto, sino también a la fase de ejecu­ción, y además referido a un escenario plurianual. Desde el punto de vista de su ámbito objetivo, el equilibrio o el superávit con el que se identifica la estabili­dad se establece en relación con el Sistema Europeo de Cuentas.

Ambos conceptos en relación con el déficit, hacen referencia al llamado dé­ficit económico, en el que se comparan los gastos con los ingresos llamados co­rrientes. Es decir, que los gastos, restados lo que se destinan a la amortización de la deuda preexistente, son superiores a los ingresos ordinarios. Es decir, que un presupuesto estará desequilibrado cuando haya que acudir a nuevas emisio­nes de deuda por encima de la cjue se amortiza el propio año.

Ahora bien, tanto el concepto de déficit en relación a la estabilidad presu­puestaria como el concepto de ahorro neto negativo, son conceptos de déficit menos rígidos que el concepto de déficit clásico, que consideraba que un pre­supuesto estaba desequilibrado cuando los ingresos ordinarios no eran sufi­cientes para financiar los gastos públicos. Esto es, el recurso a la deuda pública bruta. El concepto de déficit que implícitamente y por remisión contiene la LEP es respecto a una determinada cuantía del endeudamiento.

Esta situación es la que provocará como ya sucedía, que se requiera la au­torización del Ministerio para contraer crédito, así como que sea criterio pre­ferente en la concesión de esta autorización el cumplimiento del objetivo de estabilidad fijado por el Estado.

Por otro lado, el principio de estabilidad no es tan rígido como el principio de equilibrio presupuestario clásico, ya que admite los llamados déficit coyun­turales en un régimen presupuestario de eliminación del déficit estructural.

Otro principio introducido por las leyes de estabilidad es el principio de plurianualidad en la elaboración de los presupuestos del sector público. Este principio será compatible con el principio de anualidad presupuestaria que rige en los presupuestos locales, que aparecerá vinculado ahora por el objetivo de estabilidad fijado por las Cortes Generales referido a tres ejercicios. Esta plu­rianualidad ya estaba presente también en los escenarios de consolidación pre-

COMENTARIOS A LA LEY 8/2010, DE 23 DE JUNIO, ... 935

supuestaria al que podían optar las Entidades locales de población superior a 200.000 habitantes y en los planes de saneamiento local.

En realidad, la forma de entender esta compatibilidad se encuentra en la introducción de un procedimiento presupuestario previo a la elaboración anual de los Presupuestos Generales del Estado, cual es el de la fijación del objetivo de la estabilidad y el Acuerdo sobre el mismo al que tienen que llegar el Gobier­no y las Cortes. La aprobación y ejecución del Presupuesto es anual, pero su elaboración, aprobación y ejecución se encuentran limitadas por un Acuerdo que tiene carácter plurianual810

•

Un elemento nuevo que introdujo la LEP en el régimen presupuestario de la entidad local fue el objetivo de estabilidad de alcance plurianual integrado en el Programa de estabilidad. En el caso de la Hacienda Local, el objetivo de estabilidad lo fija el Gobierno, a propuesta del Ministro de Hacienda y previo informe de la Comisión nacional de Administración Local. Este objetivo para las entidades locales se incluye en el acuerdo del Consejo de ministros que se remite a la Cortes generales para su debate y aprobación.

Este objetivo será el que deban cumplir las respectivas Entidades Locales en sus correspondientes presupuestos. Adviértase que el objetivo de estabilidad no se fija para la Hacienda Local, como ocurre en el caso del Estado, conjuntamente con un límite anual de gasto, aunque no es difícil deducir que por las consecuen­cias de su incumplimiento, las Corporaciones locales, con el sistema actual de fi­nanciación, normalmente lo lograrán a través de contención en el gasto público.

Hay que tener en cuenta también en la interpretación del artículo 8.1 de la LEP que el objetivo de estabilidad es plurianual, pero de aprobación anual. Es decir, todos los años se fija para los tres años siguientes un objetivo de estabilidad al que se debe adecuar la elaboración del presupuesto anual. Esto quiere decir, en mi opinión que el acuerdo se proyecta a los tres ejercicios siguientes pero con carácter provisional en la medida en que será objeto de revisión todos los años.

El objetivo de estabilidad se fija conjuntamente con el del Estado y las Co­munidades Autónomas, si bien puede ser distinto para las diferentes haciendas territoriales, será único en cada uno de los niveles. Esto es, habrá un objetivo de estabilidad para el Estado, otro para las Comunidades Autónomas y otro para las Corporaciones locales. El objetivo de estabilidad será distinto al equilibrio en la fase de aprobación del presupuesto, en la medida en que contemple un determinado porcentaje de superávit.

810 Art. 8.1 TRLEP. "En el primer cuatrimestre de cada aíio, el Gobierno, a propuesta conjunta de los Ministerios de Economía y Hacienda, y previo infonne del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas y de la Comisión nacional de administración Local en cuanto al ámbito de las mismas, fijará el objetivo de estabilidad presupuestaria referido a los tres ejercicios siguientes, tanto para el conjunto del sector público, como para cada uno de los grupos de agentes comprendidos en el artículo 2.1 de esta Ley".

936 HACIENDAS LOCALES

Para las entidades locales, el artículo 6 del REP establece que antes de su aprobación por el Gobierno, la Comisión Nacional de Administración Local (CNAL) informará, en el plazo máximo de quince días a partir de la propuesta del Ministerio de Economía y Hacienda, el objetivo de estabilidad presupuestaria referido a los tres ejercicios siguientes para el conjunto del sector público local.

El objetivo de estabilidad se identificará, con carácter general, con una si­tuación de equilibrio o de superávit computado en términos de capacidad de financiación. El TRLEP distingue dos tipos de entidades locales a efectos del objetivo de estabilidad: capitales de provincia son población> 75.000 h. (muni­cipios del art. 111 del TRLHL) que la CNAL fije cada año, en las que el objetivo de estabilidad atenderá al ciclo económico; y el resto de entidades locales, en el que el objetivo de estabilidad como situación de equilibrio o de superávit no atiende al ciclo económico sino al objetivo de estabilidad estricto.

El objetivo de estabilidad se entiende con carácter general, para el Estado, las CCAA y las grandes entidades locales como la situación de equilibrio o su­perávit a lo largo del ciclo económico. Y por lo tanto la posibilidad de presentar déficit asociado al ciclo económico en aquellos ejercicios en que se prevea un crecimiento inferior a la tasa de variación del PIE nacional y se presente una memoria plurianual que garantice la estabilidad a lo largo del ciclo. El Consejo de Ministros fijará (previo informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera y de la CNAL) para 3 años (con posibilidad de modificación en circunstancias excepcionales) la tasa de variación del PIB nacional real que determinará el umbral de crecimiento económico por debajo del cual los sujetos podrán pre­sentar déficit o deberán presentar superávit.

También se admite déficit asociado a gastos de inversión cuando se destine a programas destinados a actuaciones productivas o destinadas a 1 + D+ i. con las siguientes limitaciones cuantitativas:

Para el Estado, 0,20% PIB Para las CCAA, 0,25% PIB Para las grandes Entidades Locales 0,05 PIB

Los programas de inversión deben ser autorizados por el Ministerio aten­diendo a la mejora de la productividad y al nivel de endeudamiento. El progra­ma de inversión debe ser financiado al menos en un 30% de ahorro bruto de la Administración proponente.

El principio de transparencia se concreta en la información suficiente sobre el cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria. Parece que la LEP de 2001 se conformaba con la copia de la liquidación de sus presupuestos que debe remitir la Corporación a la Administración del Estado y de la Comunidad Autónoma recogida en el artículo 174.5 del TRLHL; y en la información que le debe suministrar la Central de información de riesgos del art. 55. Sin embargo, el reglamento de desarrollo de la LEP para las entidades locales ha profundizado

COMENTARIOS A LA LEY 8/2010, DE 23 DE JUNIO, ... 937

ampliamente en este deber de información (Título IV) como en la regulación del objeto y fuentes de información de la Central de infonnación de riesgos de las Entidades locales (Título V).

Asimismo, el TRLEP tras la reforma de 2006 exige Información trimestral, para las Entidades Locales del art. 19.1, de la liquidación del Presupuesto de ingresos y gastos y balance de entidades públicas empresariales. Información anual e Información no periódica respecto todas las unidades dependientes de la Entidad Local incluidas en el ámbito de aplicación de la ley811 .

Respecto al incumplimiento del objetivo de estabilidad, la ley no prohíbe el déficit, sino que regula sus consecuencias. En efecto, exige la elaboración de un plan económico-financiero a medio plazo para su corrección y un plan de sa­neamiento en el caso de entidades empresariales. De las medidas contenidas en este plan dependerá la autorización para realizar operaciones de crédito. Esta norma será la especificación que para la Hacienda local establece con carácter general el art. 7 de la ley, que exige en las situaciones excepcionales de déficit la justificación de sus causas y la formulación de un plan económico financiero. Entiendo que en las situaciones en las que haya que elaborar este plan de sa­neamiento, éste absorverá a los establecidos en el artículo 54 del TRLHL.

En relación a la interpretación del artículo 22 de la LEP, se planteó si el Plan económico financiero, es necesario elaborarlo cuando no se ha cumplido el ob­jetivo de estabilidad o sólo cuando el presupuesto es deficitario. De tal manera que si el presupuesto está equilibrado aunque no se haya cumplido el objetivo de estabilidad, no requeriría elaborar el Plan812 ,

En mi opinión, será necesario elaborar el plan económico-financiero siem­pre que no se cumpla el objetivo de estabilidad. En primer lugar, y en fase de aprobación, porque el presupuesto tiene que seguir estando aprobado sin déficit inicial, en equilibrio. La LEP no ha derogado el principio de equilibrio presupuestario, que sigue contemplado en el TRLHL. Por lo tanto, en la fase de aprobación sólo cabe la elaboración del plan cuando no se cumple el objetivo de estabilidad. En la fase de liquidación, también el incumplimiento del obje­tivo de estabilidad, que se supone cumplido en la fase de aprobación, será el que determine la elaboración del plan. Porque además, en definitiva, lo que el

811

812

Contenido de la información anual: Presupuesto general de previsión de ingresos y gastos. Liquidación del presupuesto de ingresos y gasto;.Clasificación funcional del gasto; Obliga­ciones reconocidas frente a terceros, vencidas, líquidas, exigibles y no satisfechas, no impu­tadas al presupuesto; Avales otorgados. Estado de cuentas de tesorería; Estado de la deuda; Detalle de operaciones sobre activos financieros, con especial referencia a las aportaciones financieras a sociedades mercantiles y Entidades públicas.;Cuentas anuales del resto de en­tidades públicas empresariales. ÁLVAREZ MARTÍNEZ, J.:"Estabilidad presupuestaria y Corporaciones Locales". Tributos Lo­cales n°l5, 2002

938 HACIENDAS LOCALES

artículo 22 LEP pretende es que el objetivo de estabilidad se cumpla tanto en la fase de aprobación como en la de liquidación, existiendo las mínimas divergen­cias posibles, entre la aprobación de un presupuesto y su ejecución.

El cumplimiento del objetivo de estabilidad o del plan económico-financiero se tendrá en cuenta para la autorización que debe conceder el Ministerio de las operaciones de crédito reguladas en el artículo 54. Esto es, en aquellos casos, ya comentados en los que se requiera autorización para concertar operaciones de deuda, se tendrá en cuenta el objetivo de estabilidad, lo cual quiere decir, en mi opinión, que el incumplimiento del objetivo, sobre todo si éste fija un porcenta­je de superávit, no determina automáticamente la denegación de la operación, sino que tal cumplimiento será uno de los motivos que permitirán al Estado motivar la autorización o denegación.

Respecto a las autorizaciones de crédito, el TRLEP distingue también según la clase de Entidades locales: Los grandes municipios (art. 111 del TRLHL) si tienen aprobado plan económico-financiero, deben someter a autorización las operaciones de crédito a largo plazo o todas las operaciones de crédito si no tienen plan o éste no fue aprobado Para el resto de Entidades locales que incumplan el objetivo, requerirán autorización para operaciones de crédito a largo plazo en los supuestos del art. 53.1 y 53.2 TRLHL. Deben ser objeto de autorización en todo caso las operaciones del art. 53.5 TRLHL.

Al cumplimiento del objetivo de estabilidad se equipara el plan económico­financiero que permita la desaparición en tres ejercicios de la situación de des­equilibrio.

Una sanción específica se establece en el artículo 11, ya que las consecuen­cias financieras que se deriven del incumplimiento de los reglamentos comu­nitarios en materia de limitación del déficit, y que ya vimos anteriormente, serán asumidas en la parte que corresponda por las entidades a las que tal incumplimiento sea debido. Esta cuestión obviamente tendrá que ser objeto de desarrollo, para establecer tanto el procedimiento como la distribución de estas consecuencias. Pero en cualquier caso, requiere, como requisito previo, que el Estado español haya sido sancionado, porque de otra manera no existirían consecuencias financieras asumibles por otros entes.

IV. LAS RELACIONES ECONÓMICO FINANCIERAS ENTRE LA GENERALITAT VALENCIANA Y LAS ENTIDADES

LOCALES

El capítulo I del Título XI de la LRLCV, contiene tres artículos en los que bajo la rúbrica de "Relaciones económico financieras" se hace referencia a diver­sas cuestiones tales como los principios en los que se deben basar las relaciones

COMENTARIOS A LA LEY 8/2010, DE 23 DE JUNIO, ... 939

económico financieras, principio de solidaridad y de respeto a la autonomía lo­cal, el establecimiento de determinadas obligaciones, y el desarrollo del princi­pio de tutela financiera, que sólo se entienden en la medida en que conocemos el régimen jurídico al que hemos hecho referencia en los epígrafes anteriores.

l. Principios de actuación

1.1. Principio de solidaridad y autonomía local

Los artículos 142 y 156.1 de la CE contiene los principios constitucionales aplicables al ámbito de las Haciendas Territoriales: el principio de auton01nía financiera; principio de suficiencia financiera; coordinación con la Hacienda es­tatal y solidaridad. Tanto el principio de autonomía como el de solidaridad no son específicamente financieros sino aplicación en este ámbito de los estableci­dos en los artículos 137 y 138 de la Constitución.

Como he explicado en el primer epígrafe de este trabajo, la autonomía fi­nanciera se predica sólo de las CCAA mientras que la suficiencia es el principio que se garantiza en la CE a la Hacienda Local. Sin embargo, esta distinción ha sido ampliamente rebasada por la doctrina y por la jurisprudencia del Tribu­nal Constitucional, que ha defendido la autonomía financiera de las Hacien­das locales como consecuencia lógica de la autonomía institucional. Asimismo, desde un punto de vista financiero se considera que el principio de autonomía puede coadyuvar a la suficiencia financiera en la medida de que ésta depende en gran parte del uso que hagan las Corporaciones Locales de su capacidad para gobernar sus propias Haciendas.

·El estatuto de Autonomía de la CV también alude a la autonomía institucio­nal en los arts. 63.1 y 64 cuando establece que las Entidades locales comprendi­das en el territorio de la Comunitat Valenciana administran con autonomía los asuntos propios, y que les Corts impulsarán la autonomía local, pudiendo de­legar la ejecución de las funciones y competencias en aquellos Ayuntamientos

. y entes locales supramunicipales que, por sus medios, puedan asumirlas, ase­gurando la debida coordinación y eficacia en la prestación de los servicios813 •

Sin embargo, en el art.198 de la LRLCV lo que se establece es que las rela­ciones económico financieras se basarán en el principio de solidaridad y res-

813 Sobre la financiación autonómica en el Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana, vid.:LOZANO SERRANO,C.:"La Hacienda autonómica en la Constitución y en el Estatuto de autonomía Valenciana". En PITA GRANDAL,A.Ma (Dir); ANEIROS PEREIRA,J (Coord.) "La financiación autonómica en los Estatutos de Autonomía". Marcial Pons. Madrid/Barcelona/ Buenos Aires, 2008; NAVARRO FAURE,A.: "La financiación autonómica en el Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana". Boletín Oficial Colegio de Doctores y Licenciados en Filosofia y Letras y en Ciencias de Alicante n°5. Alicante, 2008.

940 HACIENDAS LOCALES

peto a la autonomía local. Es evidente que el respeto a la autonomía local no deriva de esta ley, ni siquiera del Estatuto sino de la propia CE, pero parece que se refuerza en el citado precepto como límite a la injerencia que en la misma pueda tener el principio de solidaridad, que pretenda promover un desarrollo equilibrado y sostenible en todo el territorio valenciano.

En efecto, el principio de solidaridad en materia financiera, se incluye por la CE sólo como principio ordenador de las Haciendas de las Comunidades Autónomas. Ello ha hecho pensar que el principio de solidaridad puede tener en realidad dos funciones: uno, como principio delimitador de la autonomía financiera y por lo tanto como contrapunto a la dialéctica entre un sistema de separación o de unión en la financiación de las CCAA; y otro ámbito de actua­ción, como principio redistributivo que inspire la creación y aplicación de nor­mas e instrumentos que pretendan corregir los desequilibrios interregionales.

En realidad ambas funciones han sido destacadas por el TC: la primera de ellas, en las primeras sentencias (STS25/1981, de 15 de julio), en las que desta­có que el derecho a la autonomía de las CCAA lleva como corolario la solidari­dad entre todas ellas; pero también ha destacado su carácter de equilibro, (STC 11/1986), cuando recuerda que la solidaridad obliga al Estado a la adopción de medidas que aseguren la redistribución de riqueza entre las distintas Comunida­des Autónomas y la igualdad en los niveles de provisión de los servicios públicos esenciales o básicos. Asimismo, en diferentes sentencias (183/1988; 250/1988) el TC ha establecido que el principio de solidaridad se proyecta no sólo en las rela­ciones entre el Estado y las CCAA, sino que éstas deben velar en sus respectivos ámbitos territoriales por la realización interna del principio de solidaridad. Más recientemente en la STC 31/2010, de 28 de junio, en relación con el Estatuto de Cataluña, el Tribunal establece que "el art. 138.2 CE cuando proclama que las di­ferencias entre los Estatutos de Autonomía "no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales" no está imponiendo una homogeneidad abso­luta en dichos ámbitos, pues ello iría contra el criterio del apartado 1 del mismo artículo, que configura al principio de solidaridad como instrumento para alcan­zar un "equilibrio económico adecuado y justo entre las diversas partes del terri­torio español". Por tanto, lo que la Constitución prohibe son las diferencias que carezcan de justificación objetiva y razonable, conllevando beneficios que otras Comunidades Autónomas, en las mismas circunstancias, no podrían obtener".

En las relaciones entre el Estado y las CCAA, la dicotomía entre autonomía y solidaridad ha estado presente en todas las reformas del sistema de financiación autonómica.

La Constitución estableció un régimen general de financiación para todas las Comunidades Autónomas con la excepción de los territorios históricos del País Vasco y Navarra, respecto de los cuales se mantuvo el régimen de concierto o convenio. El régimen general regulado en la Ley Orgánica de Financiación Auto­nómica (LOFCA) se calificó como un sistema mixto en el que, preponderando los

COMENTARIOS A LA LEY 8/2010, DE 23 DE JUNIO, ... 941

elementos del sistema de unión, se introdujo dosis de separación814• No obstante, la evolución posterior en el desarrollo del sistema de financiación autonómico, con las reformas de la LOFCA de 1996, 2001, y 2009 han puesto de manifiesto una tendencia a aumentar las competencias de las CCAA en materia tributaria y por lo tanto a aumentar los rasgos del sistema de separación.

El desarrollo del sistema común de financiación se reservaba por la Constitu­ción a una Ley Orgánica, y ésta fue la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) En efecto, la LOFCA ha regulado el régimen general de financiación previsto en los artículos 157 y 158 de la Constitución y a él se han adaptado también la generalidad de los Estatutos y entre ellos el de la Comunitat Valenciana.

En cuanto al sistema de ingresos, la propia LOFCA, en sus disposiciones adi­cionales primera y segunda y al amparo de la disposición adicional primera de la Constitución, reconoce que el régimen se excepciona en los casos de los Territorios Históricos que constituyen la Comunidad Autónoma del País Vasco y el Territorio Histórico de Navarra en los que ha de aplicarse el régimen especial de Concierto o Convenio815• Así pues, en nuestro Ordenamiento jurídico, hay dos regímenes de

814

815

El art.157 de la CE establece que: "1. Los recursos de las Comunidades Autónomas estarán constituidos por: Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado; recargos sobre los impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado. Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales. Transferencias de un fondo de compensación territorial y otras asignaciones con cargo a los Presupuestos del Estado. Rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de Derecho privado. El producto de las operaciones de crédito. 2. Las Comunidades Autónomas no podrán, en ningún caso, adoptar medidas tributarias so­bre bienes situados fuera de su territorio o que supongan obstáculo para la libre circulación de mercancías o servicios". Este régimen especial tuvo su origen en las leyes de 21 de julio de 1876 y 10 de enero de 1877, que sometieron estos territorios forales al sistema tributario del Estado con arreglo a una fórmula paccionada que mantuvo su vigencia hasta que el Decreto-Ley de 23 de junio de 1937 suprimió el régimen de Concierto económico con las Diputaciones forales de Guipúzcoa y Vizcaya, se mantuvo así para las de Álava y Navarra. La Disposición adicional 1 a de la Consti­tución española establece que "La Constitución ampara y respeta los Derechos históricos de los territorios forales". La actualización de dicho régimen foral se llevará a cabo, en su caso, "en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía", y partiendo de este reconocimiento constitu­cional se han regulado el Concierto económico del Estado con la Comunidad Autónoma del País Vasco y el Convenio Económico del Estado con la Comunidad Foral de Navarra. Este sistema, que es similar en Navarra y en el País Vasco, consiste en que, a través de una disposición normativa del Estado y por medio de conversaciones previas entre represen­tantes de la Administración central y de los territorios afectados, se fija la cantidad global o "cupo" con que cada uno de los territorios históricos contribuyen al sostenimiento de las cargas generales del Estado. Las distintas Diputaciones tiene facultades tanto normativas como de gestión en relación con los tributos concertados de normativa autónoma.

942 HACIENDAS LOCALES

financiación, con diferentes manifestaciones por tanto del poder tributario de las Comunidades autónomas respectivas. El sistema de financiación de la Comunitat Valenciana se integra en el llamado régimen general o sistema LOFCA.

En el sistema diseñado por la LOFCA, calificado como un sistema mixto pero con fuertes dosis de unión, ya que los principales impuestos del sistema tributario (Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, Impuesto sobre Sociedades e Impuesto sobre el Valor Añadido) no se cedían a las Comunidades Autónomas, y respecto de los cedidos (Impuesto sobre el Patrimonio, Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones e Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados) sólo se cedía el importe recaudado, se objetó la poca autonomía tributaria otorgada a las Comunidades Autónomas, ya que la capacidad de crear tributos propios era muy residual al estar vetado por la Ley (art.6.2) la creación de tributos sobre hechos imponibles ya gravados por el Estado. Por lo tanto, el sistema diseñado por la LOFCA en 1980 era un sistema de financiación muy dependiente del Estado, lo que limitaba la autonomía, aunque contenía, en opinión de otros, unas mayores dosis de solidaridad, al poder ser el reparto de los recursos hasta inversamente proporcional a lo apor­tado por las distintas CCAA a los Presupuestos Generales del Estado.

La primera reforma de la LOFCA se llevó a cabo en 1996. En el debate que precedió a la citada reforma se destacaban como problemas planteados por el sistema diseñado en la LOFCA, los tres siguientes:

- La falta de corresponsabilidad del sistema. Esto es, poca autonomía en el ingreso que no se correspondía con la amplia autonomía en materia de gasto.

- La falta de mecanismos aptos para asegurar el principio de solidaridad. - La falta de control y coordinación del endeudamiento.

A corregir en mayor o menor medida cada uno de estos problemas se han destinado las reformas de la financiación autonómica, la reforma de 1996, la de 2001, y la de 2009 plasmada esta última en la LO 7/2001, de 27 de diciembre de modificación de la LOFCA, y en la ley 22/2009, de 28 de diciembre. Com­plemento de estas reformas es la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria, cuyo objetivo fue establecer un límite al endeudamiento de las Comunidades autónomas, a través de la fijación de un objetivo de estabilidad que sólo pueden conseguir aumentando sus ingresos tributarios o reduciendo el gasto.

Esto es, ante la denunciada falta de corresponsabilidad fiscal, en realidad se han acometido dos reformas, aunque parezca que ambas son independientes. Efectivamente, por un lado se ha aumentado el peso de los ingresos tributarios de las Comunidades Autónomas directamente vinculados a los impuestos paga­dos por los ciudadanos residentes en el territorio de la Comunidad Autónoma, no tanto a través de un sistema impositivo propio como de un sistema que hoy podemos llamar compartido, al haberse cedido gran parte de los impuestos del sistema estatal. Por otro lado, se limita la posibilidad de financiar gastos a tra-

COMENTARIOS A LA LEY 8/2010, DE 23 DE JUNIO, ... 943

vés del recurso al endeudamiento. Estos es, las Comunidades autónomas tienen limitada su posibilidad de gastar básicamente a sus posibilidades de obtener ingresos tributarios con el nuevo sistema.

En efecto, las reformas acometidas con posterioridad han acentuado los ras­gos del sistema de separación, al ceder parte de la recaudación y de la capaci­dad normativa de los tributos más importantes del sistema y gran capacidad normativa y de gestión respecto a los tributos que ya estaban cedidos.

En el caso de las relaciones entre la Hacienda Local y la autonómica, las re­laciones entre los principio de autonomía y solidaridad no se pueden plantear en estos términos. Primero, porque no es una ley de la Comunidad Autónoma la que diseña la financiación de las Haciendas locales de su territorio, planteándo­se en ella un posible conflicto entre autonomía y solidaridad y segundo, porque el principio de solidaridad desde un punto de vista redistributivo sólo pude sig­nificar que en el reparto de fondos públicos de la Hacienda de la Comunitat a la de las haciendas locales se atenderá a aquel principio en el sentido de que sean beneficiarias de tales fondos los que presenten un menor nivel de suficiencia.

Por ello el principio de solidaridad lo que significa es que en la distribución por parte de la Comunitat valenciana a la Haciendas locales de fondos proce­dentes de la primera se atenderá al principio de solidaridad en el sentido de redistribución y de nivelación, para promover según establece la propia LRLCV "un desarrollo equilibrado y sostenible en todo el territorio valenciano".

1.2. Principio de control. La cuenta general

El art. 198.2 dentro de los principios de actuación recuerda el principio de control de la Sindicatura de Comptes sobre la actividad financiera local y la obligación de éstas de presentar la cuenta general a la Sindicatura de Comptes.

La Cuenta General, al igual que ocurre con la hacienda estatal y la hacienda autonómica tiene como objeto poner de manifiesto a través de los documentos en los que se compone, la situación económica, financiera y patrimonial de la entidad local, los resultados económico-patrimoniales del ejercicio y la ejecu­ción y liquidación de los presupuestos.

El control de la Sindicatura de Comptes, se superpone al control que por mandato constitucional desarrolla el Tribunal de Cuentas sobre todo el sector público. Asimismo hay que tener en cuenta que el control financiero de las en­tidades locales es más amplio que el que se deriva de la Cuenta general que es un control externo y a posteriori. En efecto, el control interno se desarrolla por la Intervención de la Entidad, bajo la forma de Intervención (art.214TRLHL), en forma de auditoría (art.220 TRLHL) y control de eficacia (art.221 TRLHL).

El control externo se lleva a cabo por el Pleno y por el Tribunal de Cuen­tas que recibe informe sobre la Cuenta General, aprobada por el Pleno previo

944 HACIENDAS LOCALES

informe de la Comisión especial de la entidad y exposición al público. A este control se superpone el de la Sindicatura de Comptes. ·

La STC 187/1988, de 17 de octubre ha declarado que al configurarse el Tri­bunal de Cuentas como "supremo órganos fiscalizador", no se excluye que exis­tan órganos fiscalizadores autonómicos con similar carácter. La competencia del Tribunal de Cuentas sobre el sector público autonómico y local tampoco impide que los órganos autonómicos puedan fiscalizar uno y otro ámbito.

El art. 208 del TRLHL, establece la obligación de que las entidades locales, a la terminación del ejercicio presupuestario, formarán la Cuenta general que pondrá de manifiesto la gestión realizada en los aspectos económico, financie­ro, patrimonial y presupuestario.

La cuenta general está integrada por: a) La de la propia entidad; b) La de los organismos autónomos; e) Las de las sociedades mercantiles de capital ín­tegramente propiedad de las entidades locales. Para los municipios de más de 50.000 habitantes se acompañará a la cuenta general; a) una memoria justifi­cativa del coste y del rendimiento de los servicios públicos y b) una memoria demostrativa del grado en que se hayan cumplido los objetivos programados con indicación de los previstos y alcanzados, con su coste.

La cuenta general formada por la Intervención, será sometida antes del día 1 de junio a informe de la Comisión Especial de Cuentas de la entidad local, que estará constituida por miembros de los distintos grupos políticos integrantes de la Corporación. La Cuenta, con el citado informe, es expuesta al público por plazo de 15 días, durante los cuales y 8 más, los interesados podrán presentar reparos, reclamaciones u observaciones. Examinadas éstas por la Comisión es­pecial, se emitirá nuevo informe. Acompañada de los informes de la Comisión especial y de las reclamaciones y reparos, la Cuenta general se someterá al Pleno de la Corporación para su aprobación, antes del1 de octubre. Esta es la cuenta que ha de rendirse ante el Tribunal de Cuentas y ante la Sindicatura de Cuentas según el art. 198 de la LRLCV.

Con respecto al control autonómico de la Sindicatura, éste no lo establece la LRLCV, sino que viene establecido en el propio Estatuto y en la legislación que regula la Sindicatura de Comptes a la cual remite el precepto.

En efecto, el artículo 39 del Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valen­ciana establece que la Sindicatura de Comptes es el órgano al que corresponde el control externo económico y presupuestario de la actividad financiera de la Generalitat, de los entes locales comprendidos en su territorio y del resto del sector público valenciano, así como de las cuentas que lo justifiquen.

Existe, por tanto, a nivel estatutario, una inclusión específica de los entes locales dentro del ámbito funcional propio de la Sindicatura de Comptes. En concreto, el artículo 2°.1, b) de la Ley de la Generalitat 6/1985, de 11 de mayo, de Sindicatura de Comptes, considera que son parte integrante del sector pú-

COMENTARIOS A LA LEY 8/2010, DE 23 DE JUNIO, ... 945

blico valenciano tanto las entidades locales que conforman el territorio de la Comunidad Autónoma, como sus organismos autónomos, cualquiera que sea su naturaleza, las empresas públicas que de ellas dependan y todas las entida­des que estén participadas mayoritariamente por aquéllas.

Por su parte, el artículo 223 TRLHL después de regular la función fiscali­zadora del Tribunal de Cuentas sobre las entidades locales, de acuerdo con las leyes orgánica y de funcionamiento de dicho órgano, se remite a las facultades que, en materia de fiscalización externa de las entidades locales, tengan atribui­das por sus Estatutos las Comunidades autónomas.

Para dar cumplimiento, de una manera más eficaz, económica y eficiente, a este conjunto normativo, la Sindicatura de Comptes de la Comunitat Valenciana suscribió con el Tribunal de Cuentas un convenio de colaboración de fecha 24 de abril de 2007, que tuvo por objeto la implantación de medidas de coordinación de la rendición telemática de las cuentas generales de las entidades locales.

A efectos de llevar a cabo ordenadamente las previsiones establecidas en di­cho convenio, el Consell de la Sindicatura, en su reunión de fecha 26 de abril de 2007 (DOGV de 28 de mayo de 2007), acordó aprobar la instrucción que regula­ba el formato de la Cuenta General de las entidades locales en soporte informá­tico y el procedimiento telemático para la rendición de las cuentas, de acuerdo con las condiciones previstas en las reglas 104.3, 24 y 92 de las instrucciones de contabilidad local de los modelos normal, básico y simplificado, respectiva­mente, publicadas en el Boletín Oficial del Estado de 9 de diciembre de 2004.

Mediante acuerdo de fecha 29 de junio de 2009 (DOGV del 27 de julio de 2009) se modificó la citada Instrucción, con el fin de adaptar, fundamental­mente, los formatos de la información contable de las empresas de capital ínte­gramente local y entidades públicas empresariales de carácter local.

Finalmente el Consell de la Sindicatura de Comptes acordó, en su sesión celebrada el S de julio de 2010816lo siguiente:

1) Las entidades locales valencianas rendirán, antes del 31 de octubre del año siguiente al del ejercicio económico al que corresponda, su Cuenta Ge­neral y la documentación complementaria prevista en las instrucciones de contabilidad local, exclusivamente por medios telemáticos, de acuerdo con lo establecido en la Resolución de 28 de julio de 2006, de la Intervención Ge­neral de la Administración del Estado (IGAE), por la que se recomienda un formato normalizado de la Cuenta General de las entidades locales en soporte informático.

816 Instrucción de 5 de julio de 2010 del Consell de la Sindicatura de Comptes de la Comunitat Va­lenciana por la que se actualiza y regula el formato de la cuenta general de las entidades locales en soporte infonnático y el procedimiento telemático para la rendición de cuentas.

946 HACIENDAS LOCALES

Además de la información que se deriva de la propia Cuenta General, las entidades locales proporcionarán la indicada en el anexo 1 en formato infor­mático, con arreglo a las especificaciones técnicas publicadas en la página web de la Sindicatura.

3) Procedimiento telemático de remisión de cuentas817•

4) Con arreglo a lo establecido en el convenio de colaboración suscrito con fecha 24 de abril de 2007 por la Sindicatura con el Tribunal de Cuentas, las cuentas rendidas de conformidad con lo dispuesto en este Acuerdo se conside­rarán rendidas, también, ante el Tribunal de Cuentas.

Por último, la LRLCV, establece el derecho a solicitar de la Diputación pro­vincial que corresponda por parte de las entidades locales que tengan insufi­ciencia de medios, la asistencia para la elaboración de la Cuenta.

Sin embargo, toda la función de control que se lleva a cabo a través de la cuenta general, depende en gran medida del cumplimiento en plazo de este deber de remisión. Es de destacar por tanto, el listado que la propia Sindicatu­ra de Comptes ha publicado de los Municipios que aún no han presentado la cuenta general correspondiente al ejercicio 2009.

Por ello, el art. 199.4 y art.199.5 establece la posibilidad de condicionar la concesión de ayudas y subvenciones el haber presentado la Cuenta general ante la Sindicatura de Comptes, así como a estos efectos la certificación de haberla remitido.

817 Según la Instrucción citada, el procedimiento telemático de remisión de cuentas será el si­guiente a) Las entidades locales enviarán tanto las cuentas como los documentos legalmente exigi­

. dos al Registro Telemático de la Sindicatura acompañadas del documento de remisión a que se refiere el anexo debiéndose cumplir los siguientes requisitos:

La compatibilidad técnica de los medios, aplicaciones y soportes utilizados por el emi­sor y el destinatario. El formato de la documentación será el indicado en el presente Acuerdo La existencia de medidas de seguridad que eviten el que se intercepten y alteren las comunicaciones, así como los accesos no autorizados. Que exista constancia de la transmisión de la comunicación. Que el remitente utilice una firma electrónica avanzada basada en un certificado reco­nocido y producida por un dispositivo seguro de creación de firma.

b) El uso de la firma electrónica se basará en los siguientes principios: - Integridad de las comunicaciones telemáticas en las que se emplee la firma electrónica. - Autenticidad y conservación de los documentos generados. - Objetividad, transparencia y no discriminación en la prestación de servicios de certifica-

ción de firma electrónica avanzada.

COMENTARIOS A LA LEY 8/2010, DE 23 DE JUNIO, ... 947

2. La tutela financiera

El art. 199 de la LRLCV establece que la Generalitat ejercerá la Tutela finan­ciera sobre las entidades locales, lo cual le otorga una serie de competencias, fijadas en unos casos por la propia legislación estatal para la Administración del Estado o para aquellos órganos de las Comunidades autónomas que ejerzan la tutela financiera. Asimismo contiene una serie de obligaciones de informa­ción y de control sobre la Hacienda local por parte de la Comunidad autónoma, que se superponen a los ya existentes en el TRLHL y en la Ley de estabilidad presupuestaria.

A este respecto la ley establece las siguientes competencias sobre la Hacien­da local por parte de la Generalitat.

2.1. El seguimiento de la legalidad de los actos y acuerdos locales en materia económico-financiera

Para la realización de tal seguimiento, se obliga a las entidades locales a re­mitir a la Consellería competente por razón de la materia, que considero puede ser la de Economía i Hisenda o la de Administraciones Públicas, los presupues­tos, las liquidaciones de éstos, los acuerdos de imposición de tributos y el resto de documentación contable financiera.

Me parece ésta una competencia, por un lado superflua, ya que la legalidad de los actos la debe llevar a cabo los órganos de la Intervención como la propia Sindicatura de Cuentas, como ineficaz, respecto al ejercicio de una tutela finan­ciera que pretenda conseguir unas hacienda locales saneadas, la cual depende no tanto de la legalidad de los actos, como de los controles financieros y de eficacia de los acuerdos municipales.

En efecto, en materia de control de la actividad financiera de los entes pú­blicos se suele distinguir en atención a los sujetos que realizan el control, entre el control externo, realizado por las Cortes Generales (control político) y el Tribunal de Cuentas o en su caso la Sindicatura de Cuentas (control técnico); y el control interno, que lo realiza la Intervención General de la Administración del Estado.

Por el momento en que se realiza el control: se distingue entre la fiscaliza­ción previa, que comprueba la corrección del acto antes de que el mismo se haya producido; la fiscalización simultánea, y la fiscalización a posteriori. Por el objeto de control, se distingue entre el control de legalidad, que examina la conformidad de la actuación con el ordenamiento jurídico; el control de efica­cia, que analiza la adecuación de los medios a los fines; y el control financiero, que comprueba la situación financiera de los entes sometidos a fiscalización.

948 HACIENDAS LOCALES

El control establecido por la LRLCV, es un control externo, en la medida que lo realiza la Comunidad Autónoma sobre los actos y acuerdo locales, pero sorprende que sea sólo de legalidad, siendo más significativo un control de la eficiencia y de la racionalidad en el aprovechamiento de los recursos.

2.2. La autorización de endeudamiento de los entes locales de la comunitat valenciana

Las operaciones de crédito de las entidades locales se regulan en los arts.48 a 55 del TRLHL y en el Real Decreto 1463/2007 por el que se prueba el regla­mento de estabilidad presupuestaria aplicable a las entidades locales (REP).

Si bien parece que la regla general según el TRLHL es que las Corporaciones locales no necesitan autorización para concertar operaciones de crédito, sien­do sólo necesario que informen de ello al Ministerio de Economía y Hacienda, es necesario la autorización estatal, y ahora en nuestro caso de la Comunidad Autónoma, para concertar operaciones de crédito a largo plazo cuando de la liquidación de los Presupuestos del último ejercicio se deduzca un ahorro neto negativo que consiste en que las obligaciones reconocidas superan los derechos liquidados.

Además, cuando la corporación esté en esta situación, como cuando incum­pla el objetivo de estabilidad presupuestaria, deberá aprobar simultáneamente un plan de saneamiento financiero a realizar en un plazo no superior a tres años, salvo que las operaciones de crédito tengan por objeto la sustitución de otras anteriores para disminuir la carga financiera.

Asimismo deben ser objeto de autorización las operaciones de crédito a lar­go plazo cuando el volumen total del capital vivo de las operaciones vigentes (tanto a corto como a largo plazo) exceda del 11 O por 100 de los ingresos co­rrientes del ejercicio económico anterior.

En todo caso se necesita autorización para las operaciones de crédito de cualquier clase que se formalicen en el exterior o con entidades financieras no residentes en España, o las que se instrumenten mediante emisiones de deuda o cualquier otra forma de apelación al crédito público.

El TRLHL, establece también como medida de control, que las leyes de Pre­supuestos Generales del Estado podrán fijar límites de acceso al crédito de las Entidades locales, cuando lo aconsejen medidas coyunturales de política económica.

La LEP de 2006, respecto a la autorización de las operaciones de crédito de la Entidades Locales, distinguió, tal como hemos visto en epígrafes prece­dentes, a las del art 111 del TRLHL que la CNAL establezca cada año, y que ajustarán sus presupuestos al objetivo de estabilidad, a lo largo del ciclo eco­nómico (igual que el Estado o las CCAA); y el resto de entidades locales. Para

COMENTARIOS A LA LEY 8/2010, DE 23 DE JUNIO, ... 949

las primeras, si tienen aprobado plan económico-financiero, deben someter a autorización las operaciones de crédito a largo plazo y todas las operaciones de crédito si no tienen plan o éste no fue aprobado.

El resto de Entidades locales que incumplan el objetivo necesitarán autori­zación para operaciones de crédito a largo plazo en los supuestos del art. 53.1 y 53.2 TRLH, y en todo caso las operaciones del art. 53.5 TRLHL.

El incumplimiento del objetivo de estabilidad en el último año de vigencia del plan, será causa suficiente de denegación de la autorización de endeuda­miento.

Precisamente la denegación de la autorización del crédito, es la sanción más eficiente con la que la legislación en materia de estabilidad presupuestaria pre­tende su cumplimiento.

2.3. La adopción de actos jurídicos y el seguimiento de la estabilidad presupues· taria

La disposición final cuarta de la LEP, estableció la obligación del Gobierno de aprobar un reglamento de aplicación de la citada ley a las entidades locales, este mandato dio lugar al Real Decreto 1463/2007 en el que se contienen todas las normas de desarrollo de la LEP con respecto a la Hacienda local.

Como hemos explicado en epígrafes precedentes, gran parte de la regulación de la actividad financiera de la Hacienda local en los últimos años está marcada por el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, el cual no sólo se establece en la fase de aprobación del presupuesto, sino que debe cumplirse en todo el ciclo presupuestario. Los órganos que asumen la tutela financiera, como en nuestro caso la Generalitat, tendrán que velar por el cumplimiento de este objetivo, por la realización de Advertencias a la entidad local cuando haya riesgo de incumplimiento, así como ser informado de los planes económico­financieros de reequilibrio y de su seguimiento.

El Título III del REP, regula el procedimiento de aprobación de los planes ·económico-financieros de reequilibrio para las correcciones de las situaciones de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y su contenido y seguimiento por parte de la administración a la que corresponda la tutela financiera, que en este caso es, como acabo de decir, la Generalitat Valenciana.

El régimen jurídico establecido en el REP, y que puede dar lugar a actos jurídicos o al seguimiento de la situación económico-financiera es el siguiente:

La evaluación del cumplimiento del objetivo de estabilidad de las entidades locales del art. 111 del TRLHL que la CNAL fije, (que son aquellas para las que el objetivo de estabilidad se asocia al ciclo económico), en cuanto a la liquida­ción del presupuesto o la aprobación de la Cuenta general, corresponde a la

950 HACIENDAS LOCALES

Intervención General de la Administración del Estado, que debe pronunciarse en el plazo máximo de 45 días naturales a contar desde la recepción de la do­cumentación completa.

El resultado de la evaluación será notificado, simultáneamente, a la entidad local y a la Generalitat; a esta última, a los efectos de requerimiento, en su caso, del plan económico financiero de reequilibrio que ha de elaborar la entidad lo­cal afectada de incumplimiento y que, en aplicación del artículo 22.2 de la LEP, ha de ser aprobado por la Comunidad Autónoma, que será además responsable de su seguimiento.

La Generalitat deberá remitir información al Ministerio de Economía y Ha­cienda de dichos planes y de los resultados de seguimiento que efectúe sobre los mismos. Este es uno de los actos jurídicos que debe realizar la Generalitat: la aprobación del plan económico financiero presentado por la entidad local.

En las restantes entidades locales, la Intervención local elevará al Pleno un informe sobre el cumplimiento del objetivo de estabilidad de la propia entidad local y de sus organismos y entidades dependientes. Cuando el resultado de la evaluación sea de incumplimiento, la entidad local remitirá el informe co­rrespondiente a la Generalitat en el plazo máximo de 15 días hábiles, contados desde el conocimiento del Pleno818 •

Según el art. 10 de la LEP, en el caso de apreciar un riesgo de incumplimien­to del objetivo de estabilidad presupuestaria, el Gobierno de la nación podrá formular una advertencia a la administración responsable. Formulada dicha advertencia el Gobierno dará cuenta a la CNAL.

La Dirección General de Coordinación Financiera con las Entidades Locales podrá iniciar un procedimiento de advertencia de riesgo de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria de una entidad local, cuando ésta se encuentre en alguna de las siguientes situaciones:

818 Ségún el art. 17 del REP 1. El Ministerio de Economía y Hacienda elaborará el infonne sobre el grado de cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria a que se refiere el artfculo 9 de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, en la parte relativa a las entidades locales. 2. A efec­tos de la elaboración del citado infonne, la Dirección General de Coordinación Financiera con las Entidades Locales suministrará a la Intetvención General de la Administración del Estado, antes del31 de mayo de cada afio y en relación a las entidades locales incluidas en el ámbito del la infor­mación disponible para la evaluación del cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, deducida de los planes económico financieros aprobados y en vigor en el ejercicio anterior. La citada Dirección General comunicará asimismo, antes del 31 de mayo de cada aí'ío y en relación a todas las entidades locales, utilizando como fuente la Base de Datos de Presupuestos y Liquidaciones de Entidades Locales a que se refiere ella infonnación recibida de las mismas contenida en el y, tan pronto esté disponible, la infonnación a que se refieren los .J. Elaborado el infonne por el Ministerio de Economía y Hacienda, se dará traslado, en la parte relativa a las entidades locales y antes de su elevación al Gobierno, a la Comisión Nacional de Administración Local.

COMENTARIOS A LA LEY 8/2010, DE 23 DE JUNIO, ... 951

Que no haya remitido dentro del plazo establecido la información exigida por el REP.

Que no haya remitido la información mensual recogida en el artículo 40.2, en la cual se incluye la propia que debe enviar la Comunidad autónoma que ejerza tutela financiera sobre las variaciones que, en su caso, se produzcan en relación con las operaciones de endeudamiento, y la Dirección General de Coordinación Financiera con las Entidades Locales hubiera verificado en la información recibida del Banco de España la concertación de operaciones fi­nancieras no previstas en el presupuesto general vigente de la entidad local.

Que no haya remitido el informe anual, que se debe elaborar por la Inter­vención local y poner en conocimiento del Pleno de la corporación, relativo al cumplimiento del plan económico-financiero.

Cualquier otro hecho, acto u omisión que ponga de manifiesto un riesgo de incumplimiento del objetivo de estabilidad.

A tal fin, la Generalitat Valenciana remitirá a la Dirección General de Coor­dinación Financiera con las Entidades Locales, con periodicidad trimestral, un informe relativo a las entidades locales que se encuentren en las situaciones especificadas en los párrafos b, e y d del apartado 1 anterior, y que podrían dar lugar al inicio del procedimiento de advertencia de riesgo de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria.

La Dirección General de Coordinación Financiera con las Entidades Locales notificará el inicio del procedimiento de advertencia de riesgo de incumplimien­to del objetivo de estabilidad presupuestaria, con indicación de la situación que lo ha motivado, a la entidad local responsable, que dispondrá de un plazo de quince días hábiles a contar desde la recepción de dicha comunicación, para presentar alegaciones, con conocimiento del Pleno de la corporación. En ese mismo plazo, se podrá, en su caso, corregir la situación que hubiera motivado el inicio del procedimiento.

Finalizado el plazo de alegaciones, la Dirección General de Coordinación Financiera con las Entidades Locales dictará propuesta de advertencia a la en-

. tidad local de riesgo de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupues­taria o acordará el archivo de las actuaciones, lo que se notificará a la entidad local, y, a la Generalitat Valenciana. Cuando se formule propuesta de adverten­cia de riesgo de incumplimiento, se elevará al Ministro de Economía y Hacien­da. El Gobierno, a propuesta del Ministerio de Economía y Hacienda, podrá formular la advertencia a la entidad local responsable de la existencia de riesgo de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria. Formulada di­cha advertencia, se informará de la misma, a través del Ministerio de Economía y Hacienda y para su conocimiento, a la Comisión Nacional de Administración Local y a la Generalitat.

952 HACIENDAS LOCALES

Procederá la elaboración de un plan económico-financiero cuando el resul­tado de la evaluación del objetivo de estabilidad presupuestaria efectuado por la Intervención General de la Administración del Estado o el realizado por la Intervención de la entidad local, en la forma establecida sea de incumplimiento del objetivo de estabilidad, salvo que el Gobierno, en aplicación del artículo 10.3 de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria proponga a la Comisión Nacional de Administración Local la no aplicación a la entidad local del plan de reequilibrio.

El plan económico-financiero se ha de elaborar con una proyección tempo­ral máxima para alcanzar el reequilibrio a tres años, contados a partir del inicio del año siguiente al que se ponga de manifiesto el desequilibrio819 .

La aprobación del plan económico-financiero por el Pleno de la entidad lo­cal podrá efectuarse en la misma sesión que la correspondiente a la aprobación del presupuesto general o de las modificaciones al mismo que sean de su com­petencia, mediante acuerdo específico y separado del de aprobación del presu­puesto, en el supuesto de que sea el propio presupuesto inicial o modificaciones posteriores las que incumplan el objetivo. En todo caso, el plazo máximo para

819 Según el art. 20 del REP, El Plan económico-financiero contendrá como mínimo lasiguiente información: Relación de entidades dependientes, con mención expresa a la forma jurídica, participación total o parcial, directa o indirecta y delimitación sectorial de cada una de ellas de acuerdo con el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales. El Informe de evaluación del incumplimiento del objetivo de estabilidad emitido por el órga­no competente. Información de ingresos y gastos, a nivel de capítulo, del presupuesto o, en su caso, de la li­quidación presupuestaria aprobada con desequilibrio, y las proyecciones presupuestarias de ingresos y gastos del ejercicio o ejercicios posteriores hasta alcanzar el reequilibrio, con un máximo de tres años. Las proyecciones presupuestarias incluirán, en su caso, las previsiones de inversión y su propuesta de financiación. La información anterior se consolidará y contendrá el desglose individual que permita verifi­car la agregación de las diferentes entidades dependientes integradas y los correspondientes .ajustes de consolidación. Si la elaboración y aprobación del plan por el Pleno se hubiera realizado sin haberse efectua­do la liquidación consolidada de las entidades dependientes, por darse la situación concreta referida en el apartado 2 del artículo siguiente, se omitirá la información correspondiente a la liquidación consolidada del año del incumplimiento. Explicación individual de los ajustes practicados a las previsiones presupuestarias de ingre­sos y gastos, en cada uno de los años de vigencia del plan, al objeto de adecuar la informa­ción presupuestaria a los criterios establecidos en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales, cuando resulte procedente. Memoria explicativa de las variaciones interanuales en las previsiones de ingresos y gastos, con indicación de las actividades y medidas concretas a adoptar en cada ejercicio y los efec­tos económicos de las mismas en el propio ejercicio, y en los sucesivos hasta la finalización del plan. La entidad local podrá completar la información anterior con otra relevante que, en su opi­nión, pueda tener incidencia en la consecución del reequilibrio

COMENTARIOS A LA LEY 8/2010, DE 23 DE JUNIO, ... 953

la aprobación del plan es de tres meses a contar desde la aprobación del presu­puesto general o sus modificaciones.

Se exceptúan de lo dispuesto en el párrafo anterior las modificaciones pre­supuestarias financiadas con remanente de tesorería para gastos generales, las cuales no precisarán de elaboración de Plan económico financiero hasta la li­quidación del presupuesto, en su caso.

Practicada la liquidación del presupuesto, será condición suficiente que incumpla el objetivo de estabilidad alguna de las entidades que componen el Sector público local820 para que nazca la obligación de elaborar el plan, com­putándose el plazo máximo de tres meses para la aprobación del mismo por el Pleno, desde la fecha de aprobación de la liquidación del presupuesto de la referida entidad local.

Antes de la expiración del plazo de tres meses, las entidades a las que .se refiere el párrafo anterior podrán solicitar a la Generalitat, prórroga de hasta tres meses adicionales, siempre que no se exceda la fecha de 31 de octubre, para la elaboración del plan económico-financiero, cuando quede acreditado documentalmente que de los avances de liquidación o liquidaciones ya practi­cadas al resto de entidades afectadas, pueda inducirse que una vez efectuada la consolidación se cumple con el objetivo de estabilidad.

Las entidades locales que no estén incluidas en el ámbito del artículo 111 del TRLHL comunicarán a la Generalitat, los planes económico-financieros que hayan aprobado.

En relación a las entidades locales del artículo 111 del TRLHL que incum­plan el objetivo de estabilidad, remitirán las propuestas de planes económico­financieros aprobados por sus respectivos plenos a la Generalitat, en el plazo máximo de 15 días hábiles a contar desde la aprobación del Pleno.

La Generalitat, previa revisión de la documentación recibida y sin perjui­cio de solicitar las aclaraciones e información complementaria que consideren conveniente, será la competente para la aprobación del plan que, una vez efec­tuada, será notificada por escrito a la entidad local.

La Generalitat trasladarán a la Dirección General de Coordinación Finan­ciera con las Entidades Locales, un informe semestral en el que se relacionarán las entidades con planes aprobados y rechazados, un resumen del contenido de los planes aprobados y el informe de evaluación emitido por el órgano corres­pondiente.

La verificación del cumplimiento de los planes aprobados, durante su perio­do de vigencia, se efectuará anualmente.

820 Vid. Art. 2.2 REP

954 HACIENDAS LOCALES

La verificación del cumplimiento de los planes aprobados, durante su periodo de vigencia, se efectuará anualmente por la propia entidad local, a cuyo efecto la Intervención local emitirá informe anual relativo al cumplimiento del plan, en las diferentes fases de aprobación, ejecución o liquidación del presupuesto, que se pondrá en conocimiento del Pleno en la sesión informativa correspondiente.

De dicho informe, una vez conocido por el Pleno, se dará traslado a la Gene­ralitat, a los efectos del seguimiento regulado en el mismo artículo 22 de la LEP en el plazo máximo de 15 días hábiles.

El Pleno de la entidad local dejará sin efecto el plan económico-financiero que alcance el equilibrio en fase de liquidación, aunque no se haya agotado el horizonte temporal inicialmente previsto.

La comunicación a la Comisión Nacional de Administración Local de los planes aprobados a que se refiere el artículo 22.3 de la LEP se efectuará por la Dirección General de Coordinación Financiera con las Entidades Locales.

La referida comunicación, que se efectuará con carácter semestral, compren­derá un resumen de los planes recibidos en la citada Dirección General, distin­guiendo los aprobados por la misma o el órgano competente de la comunidad autónoma que ejerza la tutela financiera, los desestimados por alguno de los órganos anteriores y los que no necesitan aprobación por éstos.

Para estimular el cumplimiento de todos estos deberes de información, ade­más de la sanción que pueden conllevar respecto a las autorizaciones de en­deudamiento, el artículo 199.3 LRLCV establece que la convocatoria de ayudas o subvenciones puede contemplar como requisito para su concesión que los peticionarios hayan remitido los documentos a que hemos hecho referencia relativos al cumplimiento de la' estabilidad, así como la remisión de la Cuenta General a la Sindicatura de Cuentas.

La entidad local puede solicitar, a estos efectos, certificado de haber remiti­do toda esta documentación, así como la Cuenta General ( art.199. 5). Asimismo, la Administración autonómica, a petición de las entidades locales, puede emitir informes y dictámenes sobre su situación económica, la agilidad de la percep­ción de aportaciones o subvenciones o el anticipo de fondos correspondientes.

A la rigidez en la autonomía en materia de gasto y de endeudamiento que establece la estabilidad presupuestaria, se pueden superponer medidas de sa­neamiento de la propia Comunidad Autónoma. En efecto, según el art. 200 de la LRLCV, y de acuerdo con la entidades locales y sus asociaciones representa­tivas se podrán establecer, en el marco y con los límites de las previsiones pre­supuestarias anuales, medidas que fomenten el saneamiento de las haciendas locales. La alusión a los límites presupuestarios hacen pensar que las medidas consistirán en la transferencia de recursos de la Comunidad autónoma hacia la Hacienda local que permitan una mayor nivelación presupuestaria o la limita­ción de las autorizaciones en materia de endeudamiento.

COMENTARIOS A LA LEY 8/2010, DE 23 DE JUNIO, ...

V. EL FONDO DE COOPERACIÓN MUNICIPAL DE LA COMUNITAT VALENCIANA

955

El art. 64.3 del Estatuto de la Cmnunitat Valenciana, establece que para po­tenciar la autonomía local sobre la base del principio de subsidiariedad, por ley de les Corts, se creará un Fondo de Cooperación Municipal de la Comunitat Valenciana con los mismos criterios que el Fondo estatal.

La CE en el artículo 142 dispone que las Corporaciones locales se nutrirán de tributos propios y de participación en los tributos del Estado y de las Comu­nidades Autónomas. El Fondo de Cooperación Municipal debía ser el instru­mento a través del cual y con criterios objetivos se plasmara la citada participa­ción. En efecto, la participación de las entidades locales en los tributos estatales se lleva a cabo de acuerdo con los criterios establecidos en el TRLHL, y debe ser una ley de la Comunidad autónoma la que determine la participación en los tributos de la comunidad autónoma821 •

Por lo tanto, la primera cuestión que nos debemos plantear es la naturale­za jurídica de este recurso para la Hacienda local, que inicialmente y ante la parquedad con que está regulado en la ley, podría hacer pensar que el fondo se nutre con la participación de las Haciendas locales en los tributos del Estado y que es luego la Comunidad Autónoma la que lo distribuye de acuerdo con los mismos criterios.

A este respecto, hemos de descartar absolutamente que el Fondo se nutra con la participación de los Municipios en los tributos del Estado y de subven­ciones incondicionadas del Estado, porque a este respecto la STC 31/2010, de 28 de junio en relación con el Estatuto catalán, ha dejado claro en el FJ141 que aun cuando la fijación de los criterios homogéneos y uniformes de distribución de la participación de los entes locales en los tributos y subvenciones incondi­cionadas del Estado corresponde de forma exclusiva a éste, ex art. 149.1.14 y 18 CE, como garantía de la suficiencia financiera de las corporaciones locales (STC 96/1990, de 24 de mayo, FJ 7), ello no impide que su reparto pueda efec­tuarse a través de los entes autonómicos respetando los criterios de reparto establecidos por el Estado (STC 171/1996, de 30 de octubre, FJ 5).

Pero sigue diciendo el TC que "ya que los ingresos de los gobiernos locales consistentes en participaciones en tributos y en subvenciones incondicionadas estatales se van a percibir por medio de la Generalitat, podría entenderse que

821 El TRLHL, a partir de la reforma de 2004 regula pormenorizadamente en los artículos 111 a 126, tanto la cesión de recaudación de Impuestos del Estado para los municipios en los que concurran las siguientes condiciones: ser capital de provincia o de comunidad autónoma o que tengan una población superior a 75.00 habitantes (art.111), así como la participación de los municipios en los tributos del Estado del resto de municipios. Asimismo se prevé un Fondo complementario para las entidades del art. 111.

956 HACIENDAS LOCALES

la norma examinada otorga a la Generalitat la facultad de fijar los criterios de distribución de todos los ingresos que los entes locales perciban a través de ese presupuesto, ya sean fruto de la participación en los ingresos o de subvenciones incondicionadas del Estado, ya lo sean, en su caso, de la participación en los in­gresos o de subvenciones incondicionadas de la Generalitat. Ello no obstante la consideración sistemática del precepto impugnado muestra que sólo atribuye a la Generalitat tal competencia en relación con los recursos establecidos por la propia Comunidad Autónoma en su presupuesto, dado que esta facultad, al igual que las demás que se incluyen en el art. 218.2 EAC, la ostenta "en el marco establecido por la Constitución y la normativa del Estado", según dispone su primer inciso. Ello conduce necesarimnente a que la competencia autonómica queda circunscrita, exclusivamente, a la fijación de los criterios de distribución de las participaciones de los entes locales en los ingresos propios de la Generalitat, así como de las subvenciones incondicionadas que ésta decida otorgar, respetando necesariamente las competencias del Estado para fijar los criterios homogéneos de distribución de los ingresos de los entes locales consistentes en participaciones en ingresos estatales [STC 331/1993, FJ 2.B)]. Este criterio se ve avalado, además, por lo dispuesto en el art. 219.2 EAC, que ordena que la distribución de los ingresos locales consistentes en participaciones en tributos y subvenciones in­condicionadas estatales se haga por la Generalitat "respetando los criterios es­tablecidos por la legislación del Estado en la materia" lo que permite descartar también el reproche de que por esta vía se establecería una suerte de indebida tutela financiera de la Generalitat sobre los entes locales".

Asimismo, y respecto de las subvenciones incondicionadas estatales, el TC ha reiterado que al Estado ex art. 149.1.14 CE le compete asegurar la suficien­cia financiera de los entes locales, competencia que incluye el establecimiento de los criterios de reparto de los fondos destinados a tal fin, tanto si provienen de la participación de aquéllos en tributos del Estado como si se derivan de sub­venciones incondicionadas, de manera que las Comunidades Autónomas debe­rán respetar dichos criterios "sin alterarlos ni desarrollarlos" (STC 17111996, FJ 5). En concreto, al propio Estado le corresponde establecer, ex art. 149.1.18 CE, en garantía de la autonomía que la Constitución reconoce a los entes locales, el régimen básico a través del cual las provincias realizan su función institucional de cooperación económica con los municipios de su territorio a fin de que éstos puedan realizar las obras y servicios de su competencia.

Por lo tanto, se deduce que las Comunidades autónomas no puede modificar los criterios de reparto de la participación de los municipios en los tributos del Estado y las subvenciones incondicionadas, por lo que además no tendría senti­do crear un Fondo autonómico para distribuir unos recursos que ya lo están en base a los criterios estatales. Por ello, es evidente en mi opinión, que el Fondo debe estar integrado por la participación de los municipios en los recursos de la Comunidad autónoma, así como de las subvenciones incondicionadas que procedan de ésta.

COMENTARIOS A LA LEY 8/2010, DE 23 DE JUNIO, ... 957

Sin embargo, de los escasos preceptos que la LRLCV ha dedicado a este Fondo, podría desprenderse también que se trate de un recurso distinto al de la participación en tributos de la CCAA. A este respecto hay que recordar cuáles son según el TRLHL los recursos de la Hacienda local.

El art. 2.1 del TRLHL establece que "La hacienda de las entidades locales estará constituida por los siguientes recursos:

a) Los ingresos procedentes de su patrimonio y demás de derecho privado. b) Los tributos propios clasificados en tasa, contribuciones especiales e im­

puestos y los recargos exigibles sobre los impuestos de las Comunidades Autónomas o de otras entidades locales.

e) Las participaciones en los tributos del Estado y de las Com.unidades autó-nomas.

d) Las subvenciones e) Los percibidos en concepto de precios públicos f) El producto de las operaciones de crédito. g) El producto de las multas y sanciones en el ámbito de sus competencias h) Las demás prestaciones de derecho público.

En mi opinión, el Fondo encajaría en el apartado e) que deriva directamente del art. 142 de la CE cuando establece que la Hacienda local se nutrirá fun­damentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las C01nunidades Autónomas822•

En el diseño constitucional del año 1978, la capacidad tributaria de las CCAA de régimen común fijado por la LOFCA era muy escasa, ya que los prin­cipales Impuestos del sistema tributario permanecían en la Hacienda estatal y la LOFCA impedía a las Comunidades Autónomas crear tributos cuyo hecho imponible ya estuviera gravado por una ley estatal823.Por lo tanto, en un primer momento, las posibilidades de participar en los tributos de las Comunidades Autónomas eran tan escasa cualitativa y cuantitativamente como el propio po­der tributario de las CCAA.

Respecto al sistema diseñado por la LOFCA, calificado como un sistema · mixto pero con fuertes dosis de unión, ya que los principales impuestos del

sistema tributario (Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, Impuesto sobre Sociedades e Impuesto sobre el Valor Añadido) no se cedían a las Comu­nidades Autónomas, y respecto de los cedidos (Impuesto sobre el Patrimonio, Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones e Impuesto sobre Transmisiones Pa-

822

823

Sobre la participación de la Hacienda local en los tributos de las Comunidades Autónomas, vid.: LASARTE LAV ARÉZ J.; RAMOS PRIETO, J.: "Financiación local y participación en tri­butos autonómicos". Comares, 2009; RAMOS PRIETO, J.: "La participación de las haciendas locales en los tributos de las Comunidades Autónomas". Cuadernos de Derecho local. 2009 Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA).

958 HACIENDAS LOCALES

trimoniales y Actos Jurídicos Documentados) sólo se cedía el importe recauda­do, se objetó la poca autonomía tributaria otorgada a las Comunidades Autó­nomas, ya que la capacidad de crear tributos propios era muy residual al estar vetado por la Ley (art.6.2) la creación de tributos sobre hechos imponibles ya gravados por el Estado. Por lo tanto, el sistema diseñado por la LOFCA en 1980 era un sistema de financiación muy dependiente del Estado, lo que limitaba la autonomía, aunque contenía en opinión de otros, unas mayores dosis de solida­ridad, al poder ser el reparto de los recursos hasta inversamente proporcional a lo aportado por las distintas CCAA a los Presupuestos Generales del Estado.

No obstante, la evolución posterior en el desarrollo del sistema de financia­ción autonómico, con las reformas de la LOFCA de 1996, 2001 y 2009 ha puesto de manifiesto una tendencia a aumentar las competencias de las CCAA en ma­teria tributaria y por lo tanto a aumentar los rasgos del sistema de separación.

En efecto, las reformas acometidas con posterioridad han acentuado los ras­gos del sistema de separación, al ceder parte de la recaudación y de la capaci­dad normativa de los tributos más importantes del sistema, y gran capacidad normativa y de gestión respecto a los tributos que ya estaban cedidos.

Por lo tanto, la primera cuestión, es que es necesario arbitrar instrumentos objetivos para determinar por un lado la cuantía de la participación de la Ha­cienda local en los Tributos de la Comunidad Autónoma, y por otro determinar los criterios de reparto de la citada cuantía. Podríamos objetar que la CE y el TRLHL hacen referencia a Tributos propios y los Impuestos cedidos por el Estado no son en puridad Tributos propios de la Comunidad Autónoma. No obstante, teniendo en cuenta la evolución de estos tributos que, en mi opinión se pueden calificar de "compartidos" entre el Estado y la Comunidad Autóno­ma, no parecería lógico no incluir las sumas recaudada por estos tributos en el ámbito de la participación824 •

Es evidente que el interés de la Hacienda local en la participación en los tri­butos de la Comunidad autónoma se ha incrementado en la misma medida en que se ha incrementado la financiación autonómica.

824 En este sentido, y abundando en esta interpretación, la Ley 6/2010 de la Comunidad Autóno­ma de Andalucía por la que se crea el Fondo de cooperación municipal, lo ha definido como instrumento de participación en los tributos de la Comunidad autónoma, pero incluye en estos según su art. 9 a algunos de los tributos cedidos."Determinación de los Ingresos Tribu­tarios de la Comunidad Autónoma de Andalucía (ITA) l. A los efectos del artículo anterior, los ITA están constituidos, en cada ejercicio, por la recaudación líquida derivada de las si­guientes figuras tributarias: a) Impuesto sobre emisión de gases a la atmósfera.b) Impuesto sobre vertidos a las aguas litorales.c) Impuesto sobre depósito de residuos radiactivos.d) Im­puesto sobre depósito de residuos peligrosos.e) Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones.f) Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados.g) Tasa fiscal sobre los juegos de suerte, envite o azar.h) Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte.i) Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos.

COMENTARIOS A LA LEY 8/2010, DE 23 DE JUNIO, ... 959

No obstante, la LRLCV no hace referencia a que el FCM sea el instrumento de la participación, por lo que su cuantía no estaría condicionada por los tri~ butos autonómicos sino por los ingresos totales de la Hacienda autonómica, respecto de los cuales las Haciendas locales deberían participar. Ello explica por qué el art.201.5 condiciona el incremento de la cuantía de la participación a la mejora de la financiación de la Comunidad Valenciana respecto a la media nacional de financiación autonómica por habitante.

El otro recurso cuya naturaleza podría tener el FCM es el de la subvención. Sin embargo, este recurso está en mi opinión aún más alejado de lo que pre­tende el FCM. En primer lugar, porque el art. 201.2 otorga sin lugar a dudas el concepto de beneficiarios a todos los Municipios de la Comunidad Valenciana y porque el destino del Fondo es de tal amplitud 11Servicios, infraestructuras y equipamientos básicos" que concede a este Fondo un carácter no finalista.

En efecto, el art. 2 de la ley 38/2003 Geueral de Subvenciones (LGS) define la subvención como 11toda disposición dineraria realizada por cualesquiera de los sujetos contemplados en el art. 3 (entre los cuales se incluye la Administración local y la de las CCAA) a favor de personas públicas o privadas y que cumplan los siguientes requisitos:

Que la entrega se realiza sin contraprestación directa de los beneficiarios.

Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la eje­cución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un com­portamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones m-ateriales y fonnales que se hubieran establecido.

Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública".

No incluye la LGS en su ámbito de aplicación, lo cual induce a descartar­las del concepto 11las aportaciones dinerarias entre diferentes Administraciones públicas, para financiar globalmente la actividad de la Administración a la que vayan destinadas"

Así pues, nos decantamos por situar al FCM o bien como un instrumento para concretar la participación en los tributos de la Comunidad autónoma, con un concepto amplio de tributo que incluyera la parte de la cesión de los tributos estatales, o bien en un recurso que integrado en los recursos residuales a que hace referencia el último apartado del art. 2.1, forme parte de los recursos or­dinarios de la Hacienda local, y a través del cual se instrumente la financiación a la que obliga la CE a las Comunidades autónomas respecto a las Haciendas municipales de su ámbito territorial.

960 HACIENDAS LOCALES

Las leyes de régimen local de otras comunidades autónomas que han creado Fondos de cooperación local, los han definido en algunos casos como transfe­rencias presupuestarias y en algún caso como subvenciones825 •

Sin embargo, son ya muchas las Comunidades que lo han establecido como el instrumento de la participación en los ingresos de la Hacienda autonómica, entre otras, ,y por ser la más reciente, la Ley de la Comunidad Autónoma de Andalucía 6/201 O, de 11 de julio, reguladora de la participación de las entidades locales en los tributos, crea el Fondo de Participación de las entidades locales en los tributos de la Comunidad Autónoma de Andalucía, como un medio, tal como propongo, de la aplicación de la participación de las entidades locales en los tributos de la Comunidad Autónoma de acuerdo con lo establecido en el artículo 192.1 del Estatuto de Autonomía para Andalucía. (art. 2)826 •

La ley a la que remitía el Estatuto para regular el FCM ha sido la LRLCV que venimos comentando, en particular el art. 201 que ha creado el citado Fondo reiterando que se crea para potenciar la autonomía local. Lo primero que sugie­ren ambos preceptos es lo inapropiado de que el Fondo potencie el principio de autonomía, en la medida en que tratándose de un recurso de la Hacienda local, a lo que coadyuvará será al principio de suficiencia, y según como se reparta, al principio de solidaridad.

825

826

En este sentido el Decreto 147/2010, de 1 de diciembre por el que se aprueba el Reglamento del fondo de cooperación Municipal del principado de Asturias en su art. 2 establece que "El Fondo será dotado con los créditos que se consignen en las leyes de presupuestos generales de la Comunidad autónoma del Principado de Asturias, que tendrán la consideración de transferencia de capital y en ningún caso serán conceptuadas como subvenciones". En el mismo sentido lo define la Ley 711999, de 9 de abril, de Administración Local de Aragón "Constituye el Fondo Local de Aragón el conjunto de transferencias destinadas a las enti­dades locales de Aragón que se incluyan en los presupuestos de la Comunidad Autónoma como apoyo al desarrollo y gestión de las distintas actividades de la competencia de aqué­llas". Asimismo, la ley 3/1999, de 4 de febero del Fondo canario de financiación municipal, también lo define como una transferencia de los presupuestos generales de la Comunidad Autónoma. Por el contrario el Decreto 66/2003 de la Comunidad de Madrid por el que se crea el Fondo de Cooperación regional para el período 2003-2005 establecía que "Las aportacio­nes realizadas a los Municipios a través del Fondo Regional de Cooperación Municipal, en su composición, tendrán la naturaleza jurídica de subvenciones, en los términos regulados en la Ley 2/1995, de 8 de marzo, de Subvenciones de la Comunidad de Madrid, siéndoles de aplicación, en particular lo dispuesto en su artículo 4.2". En el mismo sentido, la Ley 2512009, de 23 de diciembre, de presupuestos de la Generalidad de Cataluí'ía para 201 O, cuando regula el Fondo de cooperación local, lo describe como la participación de las entidades locales en los ingresos de la generalidad.; En el mismo sentido la Ley de la Comunidad Autónoma de Navarra 19/2008, de 20 de noviembre, por la que se establece la cuantfa y fórmula de reparto del Fondo de Participación de las Haciendas Locales en los Tributos de Navarra para los ejercicios presupuestarios de 2009 a 20 12 .. También como instrumento de participación los define la ley 14/2010 de Presupuestos generales de Galicia para2011.

COMENTARIOS A LA LEY 8/2010, DE 23 DE JUNIO, ... 961

En otras Comunidades Autónomas también el Fondo ha sido creado por una ley, en algunos casos, como el nuestro, en el seno de las leyes autonómicas de régimen local, y en otras, con leyes propias del Fondo de cooperación, donde no sólo se crea, sino que se regula su composición, los criterios de reparto y el modo de gestionarlo. En aquellos casos en los que la creación del Fondo se lleva a cabo por las leyes de régimen local, hay con posterioridad un desarrollo reglamentario, o una concreción de su régimen jurídico a través de las leyes de presupuestos de la Comunidad autónoma.

En el Derecho financiero vigente en nuestro país se han generalizado como recurso en el ámbito de las haciendas territoriales otros Fondos, que es necesa­rio distinguir del Fondo de cooperación local, En efecto, los Fondos en el siste­ma de Financiación de las Hacienda territoriales son transferencias contenidas en créditos presupuestarios de una Hacienda a través de los cuales se destinan recursos a otra Hacienda de nivel territorial inferior, para financiar determi­nado gastos de inversión o para conseguir la nivelación en el cumplimiento de determinados servicios públicos.

En el caso del Fondo de cooperación, en realidad se trataría de una transfe­rencia incondicionada que en base a criterios objetivos determinados en la ley o en su reglamento determinará el nivel de participación de cada Municipio. Y en la medida en que la utilización de los recursos del Fondo es incondicionada es por lo que coadyuva a la autonomía local en materia de gasto público827 •

También en este sentido ha recordado el TC en la STC31/2010 que "por lo que a la autonomía del gasto se refiere, pese a que el art. 142 CE no la contem­ple de nwdo expreso, la Constitución la consagra por la conexión implícita entre dicho precepto y el art. 137 CE (STC 10911998, de 21 de mayo, FJ 10), compren­diendo la plena disponibilidad por las corporaciones locales de sus ingresos, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión para poder ejercer las compe­tencias propias y la capacidad de decisión sobre el destino de sus fondos, también sin condicionam.ientos indebidos (STC 48/2004, de 25 de marzo, FJ 1 O)".

Como he manifestado más arriba, En la Hacienda pública española existen otros Fondos a los que seguidamente me referiré pero que son distintos por su finalidad y por la Hacienda de la que proceden del Fondo de cooperación Municipal.

827 Algunas leyes autonómica como la Ley 5/1997 de régimen local de Galicia, ha definido el Fon­do de cooperación como un instrumento al servicio del principio de solidaridad. En efecto, el art 332 de la citada ley establece que: "Este Fondo de Cooperación Local tendrá por objeto compensar los desequilibrios internos de Galicia en infraestructuras básicas de carácter local y, en particular, incrementar éstas, acercando los servicios públicos locales de Galicia a la media del Estado, facilitando, al mismo tiempo, el apoyo a la actividad económica en los núcleos y zonas menos desarrollados de la Comunidad Autónoma.

962 HACIENDAS LOCALES

En este sentido, el artículo 158 de la CE previó que las CCAA obtuvieran ingresos provenientes del Fondo de Compensación Interterritorial (FCI), con el fin de corregir desequilibrios económicos interterritoriales y hacer efectivo el principio de solidaridad y que se destinaría a gastos de inversión, cuyos recur­sos serían distribuidos por las Cortes Generales entre las CCAA y provincias.

En la evolución del FCI, hay que destacar que en un primer momento fue­ron beneficiarias del citado Fondo todas las CCAA y con destino exclusivo para gastos de inversión. Una segunda etapa, anterior a la que comienza con la Ley 22/2001, de 27 de diciembre, se inicia con la Ley 29/1990, de 26 de diciembre. Esta etapa se caracteriza porque dejan de ser beneficiarias del Fondo la tota­lidad de Comunidades para pasar a serlo las Comunidades Autónomas más desfavorecidas. Las Comunidades beneficiarias se designan cada año en la Ley de Presupuestos Generales del Estado.

El Acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera de 27 de julio de 2001, por el que se aprobó el Sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común, introdujo modificaciones en el Fondo de Compensación Interterritorial que hicieron necesaria la creación de un nuevo marco legal. Estas modificaciones consistieron, de una parte, en reconfigurar los criterios que determinan quiénes pueden ser beneficiarios del Fondo y, de otra, alterar, en parte, el destino de los recursos del Fondo.

El primer aspecto que se planteó en la última reforma fue la creación de dos Fondos de Compensación Interterritorial; el Fondo de Compensación y el Fondo Complementario. El Consejo de Política Fiscal y Financiera aprobó la propues­ta consistente en que el Fondo pudiera financiar no sólo gastos de inversión, sino también los gastos corrientes asociados a esa inversión. Debido a que la Constitución en su artículo 158.2 establece que el Fondo de Compensación se destinará a gastos de inversión, se ha separado el antiguo Fondo de Compen­sación lnterterritorial en dos Fondos: el Fondo de Compensación, que se ciñe estrictamente al mandato constitucional, y el Fondo Complementario, que pue­de financiar la puesta en marcha o en funcionamiento de inversiones, hasta un máximo de dos años.

Por su parte, la última reforma del sistema de financiación autonómica rea­lizada a través de la ley 22/2009, de 28 de diciembre, ha creado un Fondo espe­cífico a través del cual se establece la participación de las CCAA en los ingresos del Estado, que es el Fondo de suficiencia Global y el Fondo de Garantía de Ser­vicios Públicos Fundmnentales.

El Fondo de suficiencia Global está destinado a cubrir la diferencia entre las necesidades de gasto de cada Comunidad Autónoma y la suma de su capa­cidad tributaria y del Fondo de garantía de Servicios Públicos Fundamentales. Este último Fondo, el de Servicios públicos Fundamentales, se constituye con aportaciones de las CCAA a través de un porcentaje de sus tributos cedidos y aportación de recursos adicionales del Estado.

COMENTARIOS A LA LEY 8/2010, DE 23 DE JUNIO, ... 963

Asimismo la nueva ley de financiación autonómica creó los Fondos de con­vergencia autonóm.ica en los que se incluyen dos fondos: el fondo de competiti­vidad y el Fondo de cooperación. El fondo de competitividad se dota en los PGE con el fin de reducir las diferencias en la financiación homogénea per capita entre CCAA. Y se reparte entre aquellas que tengan una financiación per capita inferior a la media.

El Fondo de cooperación se fija cada año en los PGE y se reparte entre las CCAA que reúnan alguno de estos requisitos: las que presenten un PIB per cá­pita inferior a la media; las que tengan una densidad de población inferior al 50% de la media; las que teniendo un crecimiento de población inferior al 90%, tengan una densidad de población por kilómetro cuadrado inferior a la cifra resultante de multiplicar por 1,25, la densidad media de las CCAA de régimen común. Según LAGO MONTER0828 el Fondo de cooperación consiste en una transferencia del Estado para compensar a las CCAA de menor riqueza relativa y menor densidad de población. Sería como el equivalente al FCI pero relativo al gasto corriente.

A esta profusión de Fondos, superpuestos tras las reiteradas reformas del sistema de financiación autonómica, se añadió un fondo específico del Estado con destino a la Hacienda Municipal. En efecto, el Real Decreto-ley 13/2009, de 26 de octubre, creó el Fondo Estatal para el Empleo y la Sostenibilidad Local.

Se crea el Fondo Estatal para el Empleo y la Sostenibilidad Local, adscrito al Ministerio de Política Territorial, destinado a financiar la realización por los Ayuntamientos de inversiones generadoras de empleo y actuaciones de ca­rácter social, de competencia municipal, que contribuyan a la sostenibilidad económica, social y ambiental según el art. 1 del Real Decreto.

Podrán financiarse con cargo al Fondo los contratos de obras de competen­cia municipal definidas en el propio Real Decreto, y, en su caso, el contrato de redacción del proyecto y dirección de dichas obras, así como los contratos de suministro para el equipamiento de los edificios e instalaciones que sean objeto de dichos contratos de obras.

Además, podrán financiarse los contratos de suministros que tengan por objeto la adquisición de equipos y sistemas de telecomunicaciones o para el tratamiento de la información, sus dispositivos y programas; y los contratos de servicios que tengan por objeto la implantación y desarrollo de sistemas y programas informáticos dirigidos a dar cumplimiento al mandato de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos quedando excluidos los servicios de mantenimiento.

828 LAGO MONTERO, JM: "Los fondos de convergencia autonómica". En WAA "El sistema de financiación de las Comunidades Autónomas. Comentario a la ley 22/2009, de 28 de diciem­bre, tras la Sentencia del Estatuto catalán,". Dyldnson. Madrid, 2010, pág. 151 y ss.

964 HACIENDAS LOCALES

Asimismo podrán financiarse gastos corrientes vinculados a programas de actuación en el ámbito educativo y otros de carácter social de competen­cia municipal, y hasta un montante equivalente al 20% de los fondos que correspondan a cada Ayuntamiento de acuerdo con los criterios del artículo siguiente.

La dotación del Fondo, excluidos, en su caso, los gastos derivados de la gestión y comunicación institucional del mismo, se distribuirá de manera proporcional a las cifras de población correspondientes a cada Municipio.

No es fácil saber tras toda esta enumeración de Fondos estatales a cuál se refería el Estatuto en 2006, cuando establecía que el Fondo de cooperación se establecería con los mismos criterios del fondo estatal, ya que el fondo de cooperación estatal para las CCAA, como el Fondo estatal para la empleabili­dad y sostenibilidad han sido muy posteriores Abundando en nuestra postura, el Fondo previsto en el Estatuto es el que instrumente la participación de las corporaciones locales en los ingresos de las Comunidades Autónomas, al igual que participan en los tributos del Estado con los criterios fijados por el TRLHL.

Por otra parte no parece que la finalidad del Fondo de Cooperación de la Co­munitat valenciana sea corregir desequilibrios entre los Municipios, ya que la ley omite, en mi opinión deliberadamente, cualquier referencia al principio de solidaridad o a una función redistributiva, lo cual se pone de manifiesto cuando la propia ley establece que serán beneficiarios del Fondo de Cooperación Muni­cipal todos los municipios de la Comunitat Valenciana829 •

Sin embargo, respecto a esta última cuestión, si el Fondo instrumenta la participación de los municipios en los tributos de la Comunidad autónoma, en mi opinión, no puede ser excluido ningún municipio ya que esta fuente de recursos lo establece la propia CE para todas las Hacienda Municipales. Otra cosa distinta será que en función del principio de solidaridad el reparto se esta­blezca en función de unos criterios que refuercen el citado principio.

En este sentido y avalando esta postura, la STSJ de Galicia de 30 de octubre de 2002, anuló el Decreto 260/2001 de la Xunta de Galicia, precisamente por excluir a algunos Municipios de los recursos del Fondo. En efecto manifiesta la citada sentencia que: "Es evidente que el Fondo de Cooperación Local, creado por el Decreto 373/1990, de 31 de mayo, se estructuró inicialm.ente con una finalidad reductora de los desequilibrios económicos existentes entre los diversos munici­pios de la Comunidad, principalmente en materia de infraestructuras básicas de carácter local y de ahí la necesidad de fomentar el apoyo a aquellos municipios económicamente menos favorecidos que, obviamente, eran los que contaban con

829 Algunas leyes autonómica como la Ley 511997 de régimen local de Galicia, ha definido el Fon­do de cooperación como un instrumento al servicio del principio de solidaridad.

COMENTARIOS A LA LEY 8/2010, DE 23 DE JUNIO, ... 965

menor nivel de población. A tal fin respondió el aludido Decreto 215/2000, de 13 de septiem.bre, para el ejercicio 2000. Con la promulgación y entrada en vigor de la Ley 5/2000, de 28 de diciembre, la situación cam.bia notablemente, toda vez que, como veíamos, dicha normativa no contempla restricción alguna a la posibilidad de que todos los municipios gallegos entren en el reparto, lo que no impide que la distribución se haga de fonna desigual con el natural y lógico objetivo de prestar más ayuda al que más la necesita, pero sin que se excluya a los municipios de más de cincuenta mil habitantes, por cuanto tal limitación entra en abierta colisión con el espíritu y finalidad de la nonna, no siendo acogible que esa limitación se lleve a efecto por la anómala vía de "prorrogar" la eficacia de un Decreto nacido para regular una situación coyuntural y anterior a la expresada Ley presupuesta­ria. Una cosa es que una nonna reglamentaria pueda desarrollar aspectos de una ley o aclarar su contenido y otra, muy distinta es que a través de esa nonnativa reglamentaria se restrinjan derechos que la propia Ley desarrollada reconoce y consagra "830•

No se describe tampoco en la LRLCV como un fondo finalista, ya que, se­gún la propia ley, a través del fondo se financiarán servicios, infraestructuras y equipamientos básicos de los municipios, lo cual excluye que se destine como algunos fondos estatales a gastos de inversión.

Ahora bien aunque esté definido en términos tan amplios, el futuro regla­mento del Fondo de cooperación local debería establecer el modo en que la Comunidad debería controlar el destino de los recursos del Fondo.

Las dotaciones del Fondo se remiten a la Ley de Presupuestos, la cual debe­ría sólo establecer la cuantía del Fondo para cada ejercicio, ya que la participa­ción de los mismos se remite al desarrollo reglamentario.

Esta participación, no obstante no haber sido desarrollada, sí se hace de­pender de la propia participación de la Comunidad Autónoma en los fondos del Estado, ya que el art. 201.5, establece que la cuantía de participación de los Municipios se incrementará en función de la mejora de la financiación de la Comunitat Valenciana, respecto a la media nacional de financiación autonó­mica por habitante.

La existencia de un Fondo de cooperación municipal, debería sustituir a la política de subvenciones, que aún siendo un recurso de las Haciendas locales, plantean una menor dosis de eficacia y de autonomía. Por un lado, porque el régimen jurídico de las subvenciones y su carácter finalista requiere una serie de procesos administrativos complejos, que no se tiene que producir cuando la dotación procede de un fondo distribuido de acuerdo con la ley. La obtención de estos recursos propicia el principio de transparencia, a la vez que sí dota de

830 En el mismo sentido la STSJ de Galicia de S de febrero de 2003.

966 HACIENDAS LOCALES

una mayor autonomía, ya que es la entidad local la que decide el gasto en fun­ción de los ingresos que obtiene por este recurso.

En mi opinión, el reglamento que desarrolle este recurso debería fijar dos cuestiones: en primer lugar, el establecimiento de un porcentaje mínimo res­pecto a los ingresos presupuestados de la Comunidad autónoma con el que se debería dotar anualmente el citado Fondo en la Ley de Presupuestos831 •

En segundo lugar, el reglamento debería contener los criterios de reparto entre todos los municipios. Este reparto debería propiciar una cierta solidari­dad pero sin impedir tal como dice la ley ser beneficiarios del Fondo a todos los Municipios. Sobre la base de los citados criterios, lo municipios obtendrían anualmente los recursos y de acuerdo con el principio de autonomía decidirían el destino de los recursos a cualquiera de los fines que establece la ley.

Los ejemplos de otros Fondos de cooperación Municipal832, suelen combi­nar una parte fija, representada en un porcentaje del Fondo, que se reparte de forma fija e idéntica entre todos los municipios, y una parte variable, que comprende el resto del Fondo y que se puede distribuir en atención a diferentes criterios: población, envejecimiento, superficie, orografía, dispersión poblacio­nal, ingresos corrientes del municipio, criterios medioambientales (superficie protegida) y capacidad fiscal833 .

831

832

833

En este sentido la ley 5/2000 de medidas fiscales, de régimen presupuestario y administrativo administrativas de Galicia fijó en un primer momento la cuantía del Fondo de cooperación a partir del ejercicio 2001 inclusive, en un porcentaje de participación en la recaudación lí­quida de los capítulos I, II y III del Presupuesto de ingresos de la Administración General de la Comunidad Autónoma. El citado porcentaje para el ejercicio 2001 queda establecido en el 3,922 %. La Ley 2/2002, de 29 de abril, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Galicia para el m1o 2002, ratificó el modo de participación. No obstante, estas normas han sido derogadas por la ley 14/2010 de Presupuestos generales de Galicia para 2011 que fija la cuantía del Fondo en un cuantía global. según el art. 57 de la citada ley la Dotación del Fon­do de Cooperación Local reconcreta en El crédito presupuestario inicial destinado al pago de las entregas a cuenta correspondientes a la participación de las entidades locales en los tiibutos de la Comunidad Autónoma y que asciende a 112.972.805 euros. Vid. Decreto 147/2010, de 1 de diciembre por el que se aprueba el Reglamento del fondo de cooperación Municipal del Principado de Asturias; Ley 6/2010 de la Comunidad Autónoma de Andalucía por la que se crea el Fondo de cooperación municipal DECRETO 66/2003, de 22 de mayo, por el que se crea el Fondo Regional de Cooperación Municipal de la Comuni­dad de Madrid, destinado a sufragar gastos corrientes de los Ayuntamientos; Lay 3/1991, de 14 de marzo de entidades locales de ca tilla la Mancha; La ley 3/1999, de 4 de febero del Fondo canario de financiación municipal. la Ley 5/1997 de régimen local de Galicia; Ley de la Comunidad Autónoma de Navarra 19/2008, de 20 de noviembre. Decreto 53/2002, de 4 de abril, regulador del Fondo de Cooperación Local de la Comunidad Autónoma de Castilla y León. La ley 3/1999, de 4 de febrero del Fondo canario de financiación municipal El Fondo Canario d Decreto 53/2002, de 4 de abril, regulador del Fondo de Cooperación Local de la Comunidad Autónoma de Castilla y León e Financiación Municipal tiene por objeto dotar a los munici­pios canarios de recursos económicos para las siguientes finalidades: El 50 % con destino a

COMENTARIOS A LA LEY 8/2010, DE 23 DE JUNIO, ... 967

La fórmula de distribución de las transferencias debería contar, tal como proponen PEDRAJA CHAPARRO Y CORDERO PERRERA, al margen de que tenga o no una pretensión niveladora, como ingredientes imprescindibles, con unos adecuados indicadores de las necesidades de gasto y de las capacidades fiscales municipales.

Las necesidades de gasto dependerán también del tipo de competencias y aquellas serán diferentes, en términos generales, porque lo son tanto los costes por unidad de servicio, como las unidades de servicio requeridas por habitante. Las capacidades fiscales son los ingresos que los municipios pueden obtener si aplican un esfuerzo estándar a sus bases fiscales disponibles. En uno y en otro caso, existen diferentes alternativas de cálculo en las que la precisión de los re­sultados está directamente relacionada con los requerimientos de información y la complejidad del proceso834 •

Evidentemente, según la naturaleza que se otorgue al Fondo, su dotación global dependerá de un porcentaje de los ingresos totales de la Comunidad autónoma, de un crédito presupuestario variable o de un porcentaje de partici­pación sobre los tributos de la Comunidad Autónoma tal como hace la ley de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

De momento, por lo que respecta a la Comunitat Valenciana ni se ha de­sarrollado reglamentariamente este Fondo de Cooperación de la Comunitat Valenciana, ni siquiera se ha determinado los criterios de reparto en la ley de Presupuestos de la Generalitat Valenciana para 2011, que se ha limitado a con­signar una partida presupuestaria, para cuya transferencia, tal como establece la ley, se exige haber cumplido con la remisión de la Cuenta General a la Sin­dicatura de Cuentas.

834

saneamiento económico-financiero o si se cumplen los indicadores previstos en esta Ley, a inversión y El otro 50 % para gastos de libre disposición. PEDRAJA CHAPARRO, F.; CORDERO FERRERA, JM.: "La participaciones locales en los tributos de las Comunidades Autónomas: una revisión crítica". XXXVI Reunión de Estados Regionales. AECR. Badajoz, 2010.