Honduras: espacio fiscal para la inversión social y productiva · 2013-02-25 · HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIÓN SOCIAL Y PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR Serie Estudios

� HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIÓN SOCIAL Y PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR

Serie Estudios en Economía No. 4

Honduras: espacio fiscal para la inversión social y productivaLUIS EDUARDO ESCOBAR

Publicado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) Honduras

� HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIÓN SOCIAL Y PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBARSerie Estudios en Economía No. 4

© Programa de las Naciones Unidas para el Desarrolloen Honduras PNUD. Febrero de 2010

SERIE ESTUDIOS EN ECONOMÍAHonduras: espacio fiscal para la inversión social y productiva. LUIS EDUARDO ESCOBAR

ISBN: 978-99926-760-1-1

Diseño y diagramación: Giovani Fiallos Paz

Esta publicación puede ser reproducida total o en partes, en cualquier forma o por cualquier medio, sea electrónico, mecánico, fotocopiado o de otro tipo, siempre y cuando se cite la fuente.

Las ideas y opiniones expuestas en el presente documento son de exclusiva responsabilidad de su autor y no reflejan necesariamente la visión ni la opinión del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en Honduras

Para mayor información acerca de esta publicación, puede visitar el sitio Web del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en Honduras (PNUD) www.undp.un.hn.

Impresión: Xmedia, Tegucigalpa, Honduras.



Prólogo

Rebeca Arias

Representante Residente Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en Honduras (PNUD)

El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en Honduras tiene el agrado de presentar ante la opinión pública esta serie de estudios aproximativos a los impactos económicos y sociales de la crisis financiera internacional y la crisis política que ha experi-mentado el país en los últimos tiempos.

Confiamos en que estos estudios puedan contribuir al debate nacional y al diseño de polí-ticas públicas y estrategias, globales y sectoriales, que permitan reducir el impacto de di-chas crisis, que han venido afectando el desenvolvimiento de la economía y de la sociedad hondureña.

Estos estudios son el resultado del esfuerzo de la Unidad de Prospectiva y Estrategia (UPE) de la oficina del PNUD en Honduras. En ellos han colaborado investigadores nacionales y extranjeros comprometidos en el afán de ofrecer a la comunidad nacional valiosos insumos para la reflexión, el diseño de políticas y estrategias y la toma de decisiones que fomenten el desarrollo humano sostenible y permitan a los hondureños/as ampliar sus oportunidades y optar por el tipo de vida que tienen razones para valorar.

4 HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIÓN SOCIAL Y PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBARSerie Estudios en Economía No. 4

ÍndicePrólogo ......................................................................................................................................................3Resumen Ejecutivo ....................................................................................................................................5I. Introducción ..........................................................................................................................................7II. Honduras en el mundo: indicadores ilustrativos ......................................................................................7III. Honduras: los elementos macroeconómicos ........................................................................................11IV. El dilema fiscal ....................................................................................................................................15V. Alternativas para elevar la inversión pública ..........................................................................................26VI. Orden de prioridad de las medidas ......................................................................................................28VII. Conclusiones ......................................................................................................................................32VII. Bibliografía ........................................................................................................................................34Anexos .....................................................................................................................................................35

CuadrosCuadro 1: Ingreso per cápita de Honduras y otros países ............................................................................8Cuadro 2: IDH 2008, Honduras y otros países .............................................................................................9Cuadro 3: Honduras: Ingresos Tributarios Comparados .............................................................................17Cuadro 4: Distribución de beneficios de subsidios por quintil de ingreso (2006) ........................................22Cuadro 5: Honduras: Proyecciones fiscales. Escenario de crecimiento al 4% anual .....................................23Cuadro 6: Honduras: Proyecciones fiscales. Escenario de crecimiento al 6% anual .....................................24Cuadro 7: Honduras: Posibles fuentes de aumento de recursos .................................................................28Cuadro 8: Honduras: Proyecciones fiscales. Escenario de crecimiento al 6% anual .....................................30Cuadro 9: Exoneraciones de impuestos domésticos y aduaneros (2001-2007) ...........................................36

GráficasGráfico 1: Honduras: exportaciones e importaciones 2005-2008 ................................................................8Gráfico 2: Honduras: Destino geográfico de las exportaciones (2008) .........................................................9Gráfico 3: Composición de los ingresos propios del exterior (% del total) ....................................................9Gráfico 4: Honduras: Evolución del Índice de Desarrollo Humano..............................................................10Gráfico 5: Honduras: IDH por Departamento ............................................................................................10Gráfico 6: Alfabetismo y matriculación .....................................................................................................10Gráfico 7: Honduras: Crecimiento del PIB..................................................................................................12Gráfico 8: Honduras: Desempleo y Subempleo 2001-2007 .......................................................................12Gráfico 9: Honduras: Variación anual del IPC ............................................................................................13Gráfico 10: Inversión como % del PIB (Promedio 2000-2007) ...................................................................13Gráfico 11: Honduras: Inversión como porcentaje del PIB .........................................................................14Gráfico 12: Honduras: Compisición por sector de la inversión ...................................................................14Gráfico 13: Honduras: Contribución Pública y Privada al Ahorro (% del PIB) ..............................................15Gráfico 14: Balances globales del gobierno Central, Resto Sector Público y Sector Público Combinado ......15Gráfico 15: Honduras: Deuda Pública .......................................................................................................16Gráfico 16: Inversión Total y Tasa de Crecimiento de la Economía ..............................................................16Gráfico 17: Ingresos del Estado en relación al Ingreso Nacional per cápita ................................................17Gráfico 18: Honduras: Estructura de Ingresos Tributarios ..........................................................................18Gráfico 19: Gasto del Gobierno Central (% del PIB). Gasto corriente (% del total) ......................................20Gráfico 20: Honduras: Evolución del Gasto Corriente ................................................................................20Gráfico 21: Composición del Gasto Corriente del Gobierno Central ...........................................................21Gráfico 22: Honduras: Salarios del Gobierno Central .................................................................................21Gráfico 23: Remuneración del Sector Público en varios países ...................................................................28



Resumen Ejecutivo

Este informe, preparado para el PNUD-Honduras, tiene por objeto identificar fuentes de financiamien-to para que Honduras pueda aumentar la inversión pública en servicios sociales e infraestructura. En otras palabras, busca facilitar la inversión pública en capital humano y físico. El informe está dirigido a personas que, sin ser técnicos en la materia, estén interesadas en los temas de políticas públicas.

Según las clasificaciones internacionales, Honduras se caracteriza por ser una economía de ingresos medios bajos, con indicadores de Desarrollo Huma-no entre los más bajos de América Latina y con una desigual distribución del ingreso. Es una economía abierta al mundo (la suma de las exportaciones e im-portaciones supera el PIB), pero están concentradas en pocos países (más de dos tercios en los EEUU) y en pocos productos de bajo valor agregado.

Honduras ha logrado avanzar significativamente en muchos frentes desde la catástrofe del Huracán Mitch hace ya una década. Los progresos se reflejan en casi todos los ámbitos y son especialmente notables en el área de esperanza de vida, alfabetización, matricula-ción e ingreso per cápita lo que, sin duda, ha genera-do una base más sólida para el desarrollo del país.

Honduras tiene el desafío de elevar y sostener la tasa de crecimiento de la economía como única manera de elevar el empleo, el ingreso de las fami-lias y mejorar sus indicadores sociales. Para ello es necesario aumentar la inversión pública en desarro-llo social y en infraestructura y facilitar el aumento de la inversión privada. Para que el esfuerzo pueda mantenerse en el tiempo, es necesario observar las restricciones macroeconómicas, incluyendo aumen-tos razonables de la deuda pública.

Con el desempeño macroeconómico tradicional, Honduras no podrá elevar significativamente su ingreso per cápita y tendrá dificultades para redis-tribuir el ingreso. Además, no podrá alcanzar los Objetivos del Milenio.

La cartera de inversiones en infraestructura pública contempla erogaciones por unos US$ 3.100 mi-llones en un período de tres años. De ese monto unos US$ 575 millones podrían ser financiados di-rectamente por el sector privado, principalmente en energía y telecomunicaciones. Eso dejaría un monto de unos US$ 2.500 millones a ser financiados por el sector público, principalmente en proyectos de infraestructura vial, energía hidroeléctrica, y agua potable y saneamiento.

Para alcanzar los ODM el Gobierno requería gastar unos US$ 9.100 millones adicionales en el período 2004–2015. En consecuencia, no parece posible lo-grar los ODM y, al mismo tiempo, invertir en la in-fraestructura pública necesaria para el crecimiento económico.

Para aumentar la inversión pública de manera per-manente y sostenible existen tres fuentes de finan-ciamiento a las que los gobiernos pueden recurrir: aumentar los ingresos tributarios, reasignar gastos y contratar deuda.

La disponibilidad potencial de fondos por estas tres fuentes supera los US$ 1.000 millones. Con un mí-nimo de decisión política sería posible mejorar la administración tributaria y aumentar la recaudación en un punto del PIB o unos US$ 140 millones anua-les. Reducir las exenciones puede generar unos 3 puntos del PIB o US$ 420 millones. Todo esto sin introducir nuevos impuestos o aumentar las tasas de los existentes.


En cuanto al gasto, la prioridad debe ser reducir la masa salarial como proporción del PIB y reducir los subsidios generalizados. La eliminación de subsidios mal focalizados liberaría hasta dos puntos del PIB, lo que representa unos US$ 280 millones adiciona-les al año. Contratar deuda por 1,4 % del PIB anual, equivale a unos US$ 200 millones del año 2008. Este monto corresponde al aumento de deuda sos-tenible en el tiempo para evitar volver a la situación antes de completar el programa HIPC.

La estrategia de inversiones no puede dejar de con-siderar la distribución del esfuerzo entre el sector privado y el sector público. Establecer en qué inver-siones de servicios públicos se concentrará el Estado y cuáles dejará al sector privado es parte importante de las decisiones que deberá tomar el país.

Para asegurar la coherencia de las acciones del go-bierno a lo largo del tiempo se requiere crear un Marco Fiscal de Mediano Plazo. Esto permitiría ase-gurar la sostenibilidad de las políticas a lo largo del tiempo, identificar secuencias de acciones, adelan-tarse a los problemas e identificar soluciones. Si este proceso es transparente, facilitará la participación ciudadana y permitirá alcanzar consensos más sóli-dos respecto de los objetivos.

Cambios como estos requieren de un acuerdo na-cional. Los países latinoamericanos que han logrado alterar elementos fundamentales de sus estructuras económicas de forma permanente generalmente lo han logrado en el contexto de un acuerdo nacio-nal.

Para alcanzar los Objetivos del Milenio será necesa-rio adaptar la asignación de recursos públicos, hu-manos y materiales, a las prioridades que se acuer-den. La experiencia de otros casos apunta a que los

dos objetivos centrales a los que se debe abocar el sector público son crecimiento alto y sostenido y un compromiso absoluto con metas sociales de media-no plazo, como los Objetivos del Milenio, que sean conocidas por todos, fáciles de comprender y senci-llos de monitorear.

El liderazgo político es esencial. A consecuencias del Huracán Mitch se lograron avances significativos en algunas áreas. La crisis de hoy y las urgencias so-ciales que se viven en Honduras ofrecen la opor-tunidad de retomar la senda de los acuerdos para beneficio de todos, incluidos los que tendrán que ceder parte de sus privilegios. La tarea no es fácil pero es posible.



I. Introducción

Este informe ha sido preparado a petición del PNUD-Honduras y como su nombre lo indica tiene por objeto tratar de identificar fuentes de financia-miento para que el Gobierno de Honduras pueda aumentar la inversión pública en servicios sociales y en infraestructura. En otras palabras, busca facilitar la inversión pública en capital humano y físico.

El informe está dirigido a personas que, sin ser téc-nicos en la materia, estén interesadas en los temas de políticas públicas. Por ello se ha evitado en lo po-sible el uso de lenguaje técnico del área económica y se ha optado por una presentación que se apoya en gráficos ilustrativos más que en cuadros.

Debo señalar desde el inicio que gran parte de este estudio se basa, además de las entrevistas apunta-das en el Anexo I, en los estudios, informes, repor-tes y evaluaciones de organismos internacionales, especialmente del Banco Mundial, Banco Interame-ricano de Desarrollo y FMI.

Una de las cosas que más me llamaron la atención en la realización de este estudio es lo reiterativo de las diagnósticos y las propuestas de solución. Los problemas de Honduras tienen larga data y, posi-blemente por esta razón, los diagnósticos son am-pliamente compartidos entre los técnicos del sector público, las autoridades de gobiernos anteriores y los expertos nacionales y extranjeros. Por tanto, este informe no pretende hacer un diagnóstico nove-doso, sino más bien ilustrar la situación existente y proponer vías de solución ya exploradas por otros, ojalá de forma inteligible.

Mi tarea se ha facilitado enormemente por la muy cordial recepción que tuve entre los técnicos del

sector público y las autoridades de la Secretaría de Finanzas. Además, gracias al PNUD Honduras pude entrevistar a personalidades político-técnicas que tuvieron responsabilidades de Estado en gobiernos anteriores y que estuvieron dispuestos a compartir sus experiencias y las lecciones aprendidas. Tam-bién tuve la oportunidad a acceder a expertos de organismos multilaterales y bilaterales que operan en Honduras. Todos ellos aparecen en la lista de reuniones del Anexo I. Desde luego, los errores de apreciación que tenga este estudio son de mi entera y exclusiva responsabilidad.

Quiero agradecer a Rebeca Arias, Representante Re-sidente del PNUD, y Luca Renda, Representante Ad-junto del PNUD, por las conversaciones y sugeren-cias sobre cómo abordar este estudio. Agradezco muy especialmente a Glenda Gallardo, Economista Principal del PNUD y Mario Garza, Representante Residente del FMI por la ilustrada colaboración y orientación prestada. Agradezco, asimismo, los de-tallados comentarios del Dr. Jorge Navarro que me ayudaron a precisar mejor la información y las pro-puestas. Por último, no puedo dejar de agradecer a Carlos Aldana (PNUD) que organizó y coordinó todas mis actividades en Honduras.

II. Honduras en el mundo: Indicadores ilustrativos

Honduras es un país de ingresos medios bajos, se-gún la clasificación del Banco Mundial. Está entre los cuatro países más pobres de América Latina en términos de ingreso per cápita con unos US$ 3.600 per cápita en términos de paridad de poder de com-pra (PPC) según los cálculos del Banco Mundial o unos US$ 1.600 per cápita en términos nominales. Esto dista mucho de países como Costa Rica y Chile como se muestra en Cuadro 1.


A pesar de su bajo nivel de ingresos, Honduras es una economía abierta al mundo. Entre los años 2005 a 2008 el promedio de la suma de las exportaciones e importaciones de bienes y servicios superó el 118% del PIB haciendo de Honduras un país muy abierto a la economía mundial (Gráfico 1). Sin embargo, las exportaciones están muy concentradas geográfica-mente y más de dos tercios se dirigen a la economía de los Estados Unidos. Si a eso le sumamos las ex-portaciones a Centro América (11% del PIB) resulta que el 80% de las exportaciones se concentran en economías que se mueven cíclicamente juntas, lo

que deja a la economía hondureña muy expuesta a los vaivenes de esta región del mundo (Gráfico 2).

Las fuentes de ingresos propias del exterior consis-ten de tres grandes rubros de bajo valor agregado y maquila: exportación de bienes (donde destaca el café), los ingresos netos de la maquila, los servicios y las remesas familiares (Gráfico 3). Las exportacio-nes de bienes están compuestas básicamente de productos naturales o con muy bajo elaboración (café, plátanos y productos del mar), aunque algu-nas manufacturas (plásticos y textiles) han registra-do aumentos importantes. Las remesas familiares son transferencias y si bien elevan el ingreso dispo-nible de las familias, no aportan valor agregado a la economía nacional. La actividad de maquila sí deja valor agregado en el país y puede ser una fuente interesante de incremento del valor agregado de las exportaciones, con políticas apropiadas.

El bajo nivel de ingresos, reflejo del poco valor agre-gado generado por la economía, se refleja en los bajos índices de desarrollo humano y su creciente re-zago relativo.1 Cabe destacar que Honduras mejoró su Índice de Desarrollo Humano (IDH) entre 2001 y 2006, pasando de un valor 0,660 a 0,714 al mejorar en todos los subíndices de la evaluación (Gráfico 4).

Sin embargo, su posición relativa se ha ido deterio-rando ya que otros países han avanzado con ma-yor velocidad. Es así como Honduras cayó del lugar 115 en 2005 al lugar 117 en 2006 entre 177 países del mundo para los que se elabora el Indice, lo que ubica al país prácticamente en el tercio inferior de la clasificación. Comparado con otros países de la región, Honduras está ubicado entre los cuatro más bajos de la región, siendo Haití el más bajo del con-tinente y Guatemala el menor de Centro América (Cuadro 2).

Cuadro 1Ingreso per cápita de Honduras y otros países relevantes (�00�)

Fuente: www.worldbank.org

País Método Atlas PPC

HONDURAS �,�90 �,��0

Haití 520 1,050

Nicaragua 990 2,510

Bolivia 1,260 5,150

Costa Rica 5,520 10,510

Chile 8,190 12,330

Promedio de AL y El Caribe 5,801

Gráfico 1Honduras: exportaciones e importaciones �00�-�00� (% del PIB)

Fuente: FMI, DOT Database.

01020304050607080

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

M % PIB

Exportaciones e importaciones como % del PIB

9 HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIÓN SOCIAL Y PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR


Además de tener un IDH relativamente bajo para el país como un todo, la calidad de vida es muy dispar entre los diferentes departamentos que com-ponen el país. Por ejemplo, en Cortés, Islas de la Bahía y Francisco Morazán el IDH es comparable al de países de ingresos medios altos. En contraste, Lempira, Copán e Intibucá son comparables a paí-ses africanos en cuanto a su calidad de vida. Es de-cir, en Honduras hay grandes diferencias en calidad de vida entre regiones, las que determinan si una persona vive en condiciones razonables o en un país relativamente pobre.

En gran medida, la calidad de vida es desigual por-que la distribución del ingreso es desigual. Medida por el coeficiente de Gini, se encuentra en un nivel de 0.54, prácticamente inalterada desde el inicio de esta década, y entre las cuatro peores de América Latina.

Las desigualdades de ingreso son difíciles de corre-gir aún cuando se tenga éxito en reducir la pobreza. El caso de Chile es paradigmático en ese sentido ya que la pobreza se redujo de un 40% de la po-

blación en 1990 a poco más de 13% en 2006, y el coeficiente de Gini se ha mantenido prácticamente inalterado durante todo el período.

Gráfico 2Honduras: Destino geográfico de las exportaciones (�00�)

Exportaciones por destino (% del total).Promedio �00�-�00�

E.E.U.U. CENTRO AMERICA OTROS

20%11%

69%

Fuente: FMI, DOT Database.

Gráfico 3Composición de los ingresos propios del exterior (% del total)

Fuente: Banco Central de Honduras y cálculos del autor.

36%

34%

19%

11%

BIENES

MAQUILA

SERVICIOS

REMESAS

Cuadro 2 IDH �00�, Honduras y otros países

Fuente: PNUD, Índice de Desarrollo Humano 2008, en www.undp.org/es/estadisticas/.Nota: Incluye a 179 países con datos para el año 2006.

País IDH Posición

Chile 0.874 40

Costa Rica 0.847 50

El Salvador 0.747 101

Bolivia 0.723 111

HONDURAS 0.��4 ��

Nicaragua 0.699 120

Guatemala 0.696 121

Haití 0.521 148

�0 HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIÓN SOCIAL Y PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBARSerie Estudios en Economía No. 4

Altos niveles educacionales están asociados a mejo-res distribuciones del ingreso. Honduras ha logrado una relativamente alta tasa de alfabetización com-parada con sus pares de Centro América (Gráfico 6) pero sigue con tasas de cobertura bajas (menos de 60%) tanto en términos absolutos como compara-

do con otros países de la región. Aún tiene un lar-go trecho por recorrer para alcanzar niveles como los de Argentina, Chile, Cuba o Uruguay que tienen coberturas cercanas al 100% de la población. Redu-cir el analfabetismo una vez alcanzados los niveles hondureños requiere de esfuerzos significativos y focalizados.

En Honduras, la disponibilidad de infraestructura de servicios públicos es baja (agua y saneamiento, electricidad, telecomunicaciones, caminos y carre-teras, etc.) y está concentrada en las dos ciudades principales. La teoría económica así como las medi-ciones empíricas, muestran que la productividad de un país y, por tanto, su nivel de ingreso, están es-trechamente ligados del capital físico (maquinaria, equipos, edificios e infraestructura pública y priva-da) del que la población dispone para trabajar.2

Por ejemplo, en los Objetivos del Milenio se plantea como meta (la número 10) reducir a la mitad las personas sin acceso a agua potable y saneamien-to. Su objetivo mediato es mejorar la salud de sus

Gráfico 4Honduras: Evolución del Índice de Desarrollo Humano

Fuente: PNUD, Honduras.

Índice de Desarollo Humano

0.630.640.650.660.670.680.690.700.710.72

2001 2002 2003 2004 2005 2006

Indi ce de Desarrollo Humano

Gráfico 5 Honduras: IDH por Departamento

Fuente: PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano, Honduras 2006.

IDH por Departamento, Honduras �00�

0.73

0.73

0.71

0.69

0.65

0.65

0.64

0.64

0.63

0.63

0.62

0.61

0.61

0.60

0.60

0.58

0.58

0.55

0.66

Francisco Morazán

Islas de la Bahía

Cortés

Atlántida

Yoro

Valle

Colón

Gracias a Dios

Comayagua

Choluteca

El Paraíso

La Paz

Olancho

Ocotepeque

Santa Bárbara

Intibucá

Copán

Lempira

HONDURAS

0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8

Gráfico 6 Alfabetismo y matriculación

Fuente: PNUD 2005, Informe Mundial sobre Desarrollo Humano 2005.

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

100%

Costa Rica EL Salvador Guatemala HONDURAS Nicaragua Panamá

Tasa de alfabetismo Tasa de matrícula combinada, primaria, secundaria y terciaria

Porc

enta

jes

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habitantes y, por esa vía, elevar la productividad el trabajo y su remuneración, con todos los efectos positivos que eso conlleva.

Diagnóstico

En resumen, Honduras ha logrado avanzar signifi-cativamente en muchos frentes desde la catástrofe del Huracán Mitch hace ya una década. Los progre-sos se reflejan en casi todos los ámbitos y son espe-cialmente notables en el área de esperanza de vida, alfabetización, matriculación e ingreso per cápita lo que, sin duda, ha generado una base más sólida para el desarrollo del país.

A pesar de los progresos realizados en los últimos 10 años, aún queda mucho por hacer. Honduras es una economía altamente vulnerable a shocks do-mésticos y externos. La maquila se ha constituido en una fuente importante y creciente de divisas para el país, pero es un área en la cual la competencia de otros países con bajos costos de mano de obra (China, India y otros países altamente poblados) constituye una amenaza estratégica. Las remesas constituyen una fuente importante de ingresos para las familias que las reciben pero, al mismo tiempo, son una expresión de la falta de oportunidades de trabajo bien remunerado en el país.

Existen amplios sectores sociales marginados de la economía moderna y con bajos niveles de produc-tividad, que resultan en una mala distribución del ingreso. Además hay bajos niveles de acceso a la economía globalizada moderna, debido a la redu-cida oferta de infraestructura de servicios públicos (electricidad, agua potable y saneamiento, teleco-municaciones, red vial, puertos y aeropuertos). Esto limita la productividad del trabajo y dificulta mejo-rar las condiciones de vida de la población. Asimis-

mo, constituye un freno para la creación de nuevas fuentes de trabajo incentivando la emigración, es-pecialmente la más calificada.

El desafío nacional consiste, en parte, en cómo el Estado puede elevar la inversión pública en desarro-llo social y en infraestructura para apoyar el aumen-to de (“apalancar”) la inversión privada elevando de manera sostenible la tasa de crecimiento de la economía hondureña.

El desafío no es menor ya que, como hemos visto en esta somera descripción, Honduras está relativa-mente atrasada respecto de sus pares y más cercanos competidores. Cerrar las brechas con países que es-tán más adelantados requiere alcanzar y mantener tasas de crecimiento económico mayores que ellos.

Un componente central de este desafío se refiere a la necesidad de mantener los equilibrios macroeco-nómicos a la vez que se potencia el esfuerzo fiscal en cuanto a inversión social e infraestructura. En es-tos aspectos se centran las siguientes secciones.

III. Honduras: los elementos macroeconómicosDurante la última década, Honduras se ha caracte-rizado por registrar tasas de crecimiento erráticas y más bien bajas. Una tasa de crecimiento per cápita del orden del 4% anual, como la registrada durante el período 2004-2007, permite duplicar el ingreso per cápita cada 17 o 18 años. Pero la tasa de cre-cimiento promedio del período 2000-2008 alcanzó a sólo 2,72% anual, requiriendo más de 25 años para duplicar el ingreso por persona (Gráfico 7). Una baja tasa de crecimiento no permite generar los recursos necesarios para enfrentar los desafíos socio-económicos que enfrenta Honduras.

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Los países llamados “exitosos” logran tasas de cre-cimiento de 7% real anual o más lo que permite duplicar el ingreso de las personas en diez años. Países como los tigres asiáticos y China han crecido a tasas promedio de dos dígitos o más por décadas. Eso permitió que un país como Corea, que tenía un PIB per cápita menor que el de Bolivia en 1950, hoy se encuentre entre los países de altos ingresos.

Honduras, como todos los países en vías de desarro-llo, tiene altas tasas de desempleo y especialmente de subempleo (Gráfico 8). Esto indica que hay poco empleo formal, ya que las personas que buscan tra-bajo activamente en el sector formal (asalariados) son los que se miden como desempleados. Ade-más, indica que no se está utilizando plenamente el recurso trabajo y se están perdiendo oportunidades de empleo y producción.

La economía hondureña experimenta tasas de in-flación elevadas e inestables y es altamente sensible a las variaciones de precios internacionales (Gráfico 9). Esto se debe en parte a la apertura de la econo-mía (discutida en el acápite anterior) y posiblemen-te a que la política monetaria, en el contexto de una política de tipo cambio fijo, no puede jugar un papel antiinflacionario. Esta es una debilidad que debe ser corregida para facilitar la inversión privada y evitar problemas de balanza de pagos como de-muestra la reiterada experiencia de América Latina (Argentina, Chile, Ecuador, Panamá, Uruguay, Ve-nezuela, etc.).

En los últimos años la tasa de inversión en Hondu-ras alcanzó niveles comparativamente altos (Gráfico 10). En efecto, comparado con un grupo de países latinoamericanos para los cuales hay datos dispo-nibles, durante el período 2000-2007 Honduras al-canzó tasas promedio de inversión equivalentes a 28,2% del PIB comparado con un promedio para la muestra de 21,6% y de 23,2% del PIB para los países centroamericanos.

La inversión en Honduras tanto en porcentaje del PIB como en montos absolutos, se elevó desde aproximadamente 24% del PIB en 2001 a una tasa cercana al 34% del PIB en el año 2008 (Gráfico 11).3 En montos absolutos, a precios constantes, aumen-

Gráfico 7 Honduras: Crecimiento del PIB

Fuente: Banco Central de Honduras.

Variación PIB total y per cápita (%)

Variación anual PIB per cápita Variación anual PIB

01234567

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Gráfico 8Honduras: Desempleo y Subempleo �00�-�00�

Fuente: INE, varios informes. www.ine-hn.org

Desempleo y Subempleo (%)

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Desempleo abierto Subempleo visible Subempleo invisible



tó en un 75% durante el mismo período. Este es un aumento muy significativo que con alta probabili-dad refleja las excepcionales condiciones que vivió la economía mundial a partir de 2003.

Lo importante de destacar es que, como se verifica en este caso, cuando una economía eleva sus nive-les de inversión la economía crece, las condiciones de empleo mejoran y los indicadores socio econó-micos también repuntan.4

Como muestra el Gráfico 12, durante este período la mayor parte del esfuerzo de inversión lo realizó el sector privado. En efecto, en promedio el sector privado invirtió a tasas equivalentes a 22% del PIB mientras que el sector público invirtió en promedio un 4,6% del PIB, con su punto máximo (6% del PIB) en el año 2004.

La alta tasa de inversión tiene su contraparte en un elevado déficit en cuenta corriente. El saldo en cuenta corriente de la balanza de pagos muestra el exceso de importaciones sobre exportaciones de un país y se financia con recursos de inversionistas ex-tranjeros, cooperación bilateral o préstamos. Como se observa en el Gráfico 13, Honduras incurre con-sistentemente en un déficit en cuenta corriente lo que aumenta la deuda externa.

El déficit en cuenta corriente refleja la falta de aho-rro doméstico en relación al nivel de inversión. En el caso de Honduras, como se aprecia en el Gráfico 13, el sector público invierte más de lo que ahorra por un monto promedio equivalente a cerca de 3% del PIB. El sector privado, a su vez, también invierte más de lo que ahorra aunque su comportamiento es más errático que el del sector público. El Gráfi-co 13 también muestra que el comportamiento del sector público tiende a ser deficitario y procíclico. El

sector público genera déficit sostenido porque sus ahorros no financian su inversión. Idealmente un gobierno debiera generar un excedente o superá-vit global (ingreso totales menos gastos totales con resultado positivo) cuando la economía crece a ta-sas más allá de las “normales”, como ocurrió en el período 2004 a 2008, que le permita mantener los

Gráfico 9 Honduras: Variación anual del IPC

Fuente: FMI, WEO Database, abril 2009.

Inflación: Variación % anual a fin de período

0

2

4

6

8

10

12

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Honduras % anual E.E.U.U. % anual

Gráfico 10Inversión como % del PIB (Promedio �000-�00�

Fuente: Banco Mundial, World Development Indicators, en www.worldbank.org

Inversión (% del PIB)

(% d

el P

IB)

35

30

25

20

15

10

5

0CRI NIC HDN SLV GTM CA

(prom)BOL CHIL PAM


niveles de gasto público cuando la economía crece por debajo de la tasa normal.5

El sector público es procíclico porque expande y contrae su gasto en inversión en línea con el com-portamiento del sector privado. Lo ideal sería que el comportamiento del gobierno sea contra cíclico,

esto es, que el gobierno esté en capacidad de ex-pandir el gasto cuando el sector privado desacelera el suyo.

En el caso de Honduras las finanzas públicas gene-ralmente están en déficit y el principal causante de este déficit es el Gobierno Central ya que el resto del sector público normalmente está en superávit (Gráfico 14). El déficit permanente no sólo impide generar ahorros públicos que permitan enfrentar si-tuaciones adversas si no que, además, sistemática-mente aumenta el nivel de la deuda pública.

Un déficit moderado del Sector Público permite man-tener niveles de deuda externa sostenibles. Como se observa en el Gráfico 15, más del 80% de la deuda pública es deuda externa y esta alcanzó a algo más de US$ 2.317 millones a fines de 2008, o menos de la mitad del nivel que tenía en el año 2004. Cabe destacar que la reducción de la deuda externa se de-bió al alivio otorgado por los mecanismos HIPC, Club de París y MDRI, con el objetivo de liberar recursos públicos para combatir la pobreza. Los actuales nive-les de deuda son manejables. El total de los intereses sobre la deuda del sector público combinado está por debajo de 1% del PIB y representa menos del 3% del gasto total del Gobierno Central.

Los estudios de sostenibilidad de deuda realizados por el FMI y el Banco Mundial muestran que un déficit fiscal de hasta 1,4% del PIB anual durante los próxi-mos años, sería sostenible en condiciones normales.6 Como demuestra la experiencia de Honduras, donde varios gobiernos trabajaron para obtener la reducción de la deuda pública externa, respetar la restricción de endeudamiento es muy importante. De ahí la impor-tancia de diseñar cuidadosamente las políticas fiscales en un contexto de mediano plazo y no sólo pensando en cómo cerrar una brecha fiscal año a año.

Gráfico 11Honduras: Inversión como porcentaje del PIB

Fuente: Banco Central de Honduras. www.bch.hn

Inversión (% del PIB)36

34

32

30

28

26

24

22

202001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

FBKF

Porc

enta

je

Gráfico 12Honduras: Composición por sector de la inversión


Formación Bruta de Capital Fijo (% del PIB)

Sector Privado Sector Público

(%

del

PIB

)

40

35

30

25

20

15

10

5

02000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008



Diagnóstico

Con el desempeño macroeconómico tradicional, Honduras no podrá elevar significativamente su ingreso per cápita y tendrá dificultades para redis-tribuir el ingreso. Además, la volatilidad macroeco-nómica reduce la tasa de inversión de la economía, aumenta el riesgo de las personas de caer en el des-empleo y volver a la pobreza, y limita las posibilida-des de alcanzar los Objetivos del Milenio.7

Thomas Otter (PNUD) ha estimado que sólo si Hon-duras crece a más de 6% anual —equivale a cerca de 4% per cápita— se podrá reducir sistemáticamente la pobreza.8 Además del esfuerzo de crecimiento, reducir la extrema pobreza requiere políticas espe-ciales y focalizadas.

Por todo lo anterior, es necesario elevar las tasas de inversión, privadas y públicas, para crecer más y generar más empleo. Elevar la tasa de inversión genera un círculo virtuoso como el que experimen-tó Honduras cuando crecía a más de 6% real anual (Gráfico 16).

En Honduras, el desafío fiscal consiste en elevar de manera permanente la inversión pública, tanto so-cial como en infraestructura, sujeto a la restricción que la deuda pública (déficit) no crezca a más del equivalente a 1,4% del PIB anual.

Lo que sigue de este documento se concentra en las posibilidades de elevar la inversión pública —social y productiva— como complemento y palanca para elevar la inversión privada.

IV. El Dilema FiscalA) Algunas consideraciones sobre el tamaño del Estado

No hay elementos normativos en la ciencia econó-mica que permitan decir cuál es el tamaño óptimo

Gráfico 13Honduras: Contribución Pública y Privada al Ahorro (% del PIB)

Fuente: Banco Central de Honduras y Secretaría de Finanzas (www.sefin.gob.hn)Nota: Saldo en cuenta corriente excluyendo transferencias oficiales.

Balance Ahorro Inversión y Cuenta Corriente

(%

del

PIB

)

0

-3

-6

-9

-12

-15

Ahorro - Inv Privado Ahorro - Inv Pública Cta. Cte BdP

2004 2005 2006 2007 2008

Gráfico 14Balances globales del Gobierno Central, Resto Sector Público y Sector Público Combinado

Fuente: Secretaría de Finanzas.

Balance Global Sector Público

(%

del

PIB

)

Déficit global del GC Déficit global Resto SP Déficit global del SP Com

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0

2,0

-1,0

-1,5-2,0-2,5

-3,0

2004 2005 2006 2007 20082004 2005 2006 2007 2008


del Estado.9 El tamaño del Estado es un acuerdo social y tiene que ver fundamentalmente con la va-loración que se hace de la protección social y la ge-neración de condiciones que permitan la igualdad de oportunidades. Esta valoración se compara con el costo y los errores de las acciones del Estado y el hecho que mientras más intervenga el Estado en la vida social queda menos espacio para las iniciativas

individuales.10 En general, los países más pobres tie-nen Estados pequeños y los países más ricos tienen Estados de mayor tamaño como proporción de su economía, aunque hay muchas excepciones (Aus-tralia, EEUU y en general los países anglosajones).

El Gráfico 17 muestra puntos que representan paí-ses de distintos niveles de ingreso nacional per cá-pita y el nivel de ingresos del Gobierno Central de cada país como porcentaje del PIB. La línea muestra el nivel “esperado” de ingresos del Gobierno Central que corresponde a cada nivel de ingreso. El punto extremo del lado superior derecho corresponde a Noruega que tiene un ingreso per cápita de más de US$ 50.000 y registra ingresos del Gobierno Central cercanos al 50% de su PIB. El punto más a la iz-quierda representa a Bangladesh que con US$ 440 per cápita recolecta un 10% del PIB para el gobier-no. En general, lo que muestra el gráfico es que a medida que aumenta el ingreso de un país también aumenta el tamaño de su gobierno. Es decir, a me-dida que las sociedades se hacen más ricas sus ciu-dadanos le asignan al Estado más funciones y para ello están dispuestos a cederle una mayor parte de sus ingresos. Honduras con un ingreso nacional per cápita de unos US$ 1.600 tiene ingresos fiscales en torno a 17% de su PIB, está más o menos donde corresponde en relación a lo observado en el resto del mundo.11

Las funciones que se le asignan al Estado también están condicionadas por la tecnología y la capaci-dad financiera del sector privado. Hoy, el sector pri-vado puede acometer, financiera y tecnológicamen-te, prácticamente cualquier obra que un gobierno se pueda imaginar, y lo hará si la rentabilidad es apropiada. Por lo tanto, la decisión sobre qué sector asume cuáles tareas es fundamentalmente política.

Gráfico 15 Honduras: Deuda Pública


Deuda Pública Total

(%

del

PIB

)

US$

mill

on

es

Deuda pública total Deuda pública externa Deuda Pub Ext en US% mill

2004 2005 2006 2007 2008

70 6.000

5.000

4.000

3.000

2.000

1.000

0

60

50

40

30

20

10

0

Gráfico 16Inversión Total y Tasa de Crecimiento de la Economía


Tasa de Inversión y Crecimiento

(%

del

PIB

)

(%

de

crec

imie

nto

20

22

24

26

28

30

32

34

36

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 20080

1

2

3

4

5

6

7

FBKF% PIB Crec. Real



b. Las Finanzas del Gobierno Central

Para elevar el gasto público en inversión social e infraestructura, en principio, hay tres fuentes de financiamiento. En primer lugar, aumentar los in-gresos, especialmente los tributarios. Esto se pue-de lograr mejorando la administración tributaria y elevando la “carga tributaria” (ampliando la base sujeta a impuestos o aumentando las tasas).

En segundo lugar, se puede reasignar el gasto exis-tente de forma de dedicar más recursos a la inver-sión reduciendo el gasto corriente. En tercer lugar, se puede aumentar el endeudamiento. En lo que sigue, consideraremos estas tres posibilidades en el contexto de Honduras.

�. Los ingresos fiscales

“Impuestos es lo que se paga por vivir en una sociedad civilizada”.Oliver Wendell Holmes, Jr. (1904).Juez de la Corte Suprema de los Estados Unidos.

“Taxes are essential. Without them there would be no money to provide public amenities, infrastructure and services which are crucial for a properly functioning economy”.12

Banco Mundial, Doing Business inLatin America 2009.

Como vimos en el gráfico precedente, los ingresos fiscales totales en Honduras no son pequeños en relación a sus pares. Entre los años 2004 y 2008, el 92% de los ingresos del Gobierno Central fueron ingresos tributarios. El restante 8% (básicamente donaciones HIPC y otras) fluctúan entre 0,8 y 2,1% del PIB según el año.

Las donaciones dependen básicamente de decisio-nes de terceros, generalmente gobiernos, y no son un instrumento directo de política del gobierno que las recibe. Dicho eso, no caben dudas que la ofer-ta de donaciones afecta las prioridades de los go-biernos, las decisiones de política, la evolución de las instituciones y, desde luego, el nivel de apoyo externo. Esto no siempre es una bendición ya que el apoyo que brindan los donantes está condicio-

Gráfico 17Ingresos del Estado en relación al Ingreso Nacional per cápita

Fuente: www.worldbank.org

(%

del

PIB

)

5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 30.000 35.000 40.000 45.000 50.000 55.000

Ingreso US$

0

10

20

30

40

50

60

0

Cuadro 3Honduras: Ingresos Tributarios Comparados (% del PIB)

Fuente: Banco Mundial, Honduras: Public Expenditure Review, 2007, y autor.

Promedio �00�-0�

Bolivia 21,4

El Salvador 11,4

Guatemala 10,1

HONDURAS ��,�

Nicaragua 15,6

Chile 17,2

Promedio Centro América 13,5

Ingresos Tributarios del Gobierno Centralen países seleccionados


nado por motivos políticos propios que no nece-sariamente coinciden con las necesidades objetivas del beneficiario.13 Por estos motivos su tamaño y ser exógenos y especialmente el hecho que se espera que disminuyan con el tiempo, en lo que sigue nos concentramos en los ingresos tributarios.14

La recaudación tributaria de Honduras es bastante superior a la de países comparables de la región y es cercana a la chilena que incluye el impuesto a la renta a las empresas mineras (Cuadro 3). Bolivia destaca con una presión tributaria bastante mayor a la del resto.15 Es decir, se puede ser un país de ingresos medios bajos (Bolivia) con altas presiones tributarias y un país de ingreso medios altos (Chile), con presiones tributarias más bien bajas.

Honduras tiene impuestos similares a los de la ma-yoría de los países del mundo: impuestos sobre las ventas, impuestos a las utilidades de las empresas, impuestos a los ingresos de las personas, aranceles a las importaciones, impuestos específicos, etc.

La estructura impositiva de Honduras tiende a ser regresiva, ya que se apoya principalmente en los

impuestos indirectos (ISV) y en los impuestos espe-cíficos que gravan el consumo de las personas. Los impuestos progresivos suelen ser el impuesto a la renta (de personas y empresas) y el impuesto a las herencias.

Además, en Honduras las exenciones tributarias en muchos casos benefician a personas no pobres y empresas. En efecto, se estima que el costo de las exenciones, exoneraciones y dispensas es del orden de 6% del PIB anual. Es decir, el gasto tributario (aquello que se deja de cobrar) es equivalente a más de 1/3 de los impuestos recaudados.

Las exenciones tributarias son reconocidamente uno de los instrumentos de política utilizados por los gobiernos para obtener resultados específicos. Por ejemplo, que ciertas empresas se ubiquen en una determinada zona o región (Toyota en Kentuc-ky o Intel en Costa Rica), o para incentivar alguna actividad (típicamente las exportaciones). Lo impor-tante de las exoneraciones es que deben estar diri-gidas a un fin específico y deben ser evaluadas para ver si efectivamente logran el objetivo planteado. En muchos casos las exoneraciones se obtienen más bien por presión política que por que efectivamente se cumpla un objetivo social.

En Chile, las exoneraciones que han sido evalua-das, como las exoneraciones para las “zonas extre-mas”, han resultado no cumplir con sus objetivos pero ningún gobierno ha planteado eliminarlas. Por ello es que un criterio central de las exoneraciones es que sean limitadas en el tiempo, obligando al gobierno y al congreso a reconsiderarlas con cierta regularidad.

Como se observa en el Gráfico 18, en Honduras el 60% de los ingresos tributarios son de tipo indirecto

Gráfico 18Honduras: Estructura de Ingresos Tributarios

Fuente: Secretaría de Finanzas y Banco Central de Honduras.

Estructura Impositiva (% del PIB)

(% d

el P

IB)

02468

1012141618

2000 2001 2004 2005 2006 2007 2008

Directos Indirectos Importaciones

20032002

�9 HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIÓN SOCIAL Y PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR


y representan en promedio cerca del 10% del PIB, con bastante estabilidad. Estos son regresivos por-que gravan el consumo de las familias.16 Luego si-guen en importancia los impuestos directos que en los últimos años promedian unos 5 puntos del PIB. Finalmente, los impuestos al comercio exterior han ido disminuyendo en importancia. Se eliminaron los impuestos a las exportaciones, se han reducido los aranceles a medida que el país se integra más a la economía mundial y regional por la vía de acuerdos de libre comercio, y la importancia creciente de las exoneraciones que favorecen a empresas.

Tanto es así, que en 2008 los impuestos a las impor-taciones representaron un 7% del total recaudado, o la mitad de lo que fueron en el año 2000.

Los impuestos que no están directamente relacio-nados con las utilidades de las empresas o la renta de los individuos representan las dos terceras partes de la recaudación tributaria, imprimiéndole un alto grado de regresividad al sistema tributario hondu-reño.

El impuesto sobre las ventas (ISV), que es parte del grupo de impuestos indirectos, en los últimos años ha representado alrededor de un 37% de la recau-dación total con un 6% del PIB. El porcentaje del PIB recaudado con el ISV es consistente con las exten-sivas exoneraciones a este impuesto. Como la tasa del ISV es de 12%, y recauda 6% del PIB, esto sig-nifica que por cada punto porcentual que aumente el impuesto se debiera recaudar aproximadamente un 0,5% del PIB adicional.17 Como el ISV tiene una base “angosta” (se aplica a relativamente pocos productos) los impuestos específicos (cigarrillos, bebidas gaseosas y alcohólicas) representan un alto porcentaje del total de impuestos indirectos.

Otro elemento que llama la atención y que posible-mente indica que la regresividad del sistema tribu-tario hondureño ha ido en aumento, es que el nú-mero de contribuyentes que explican el 80% o más de la recaudación disminuyó a menos de la mitad en seis años, de poco más 2000 contribuyentes en el año 2001, a poco más de 860 en el año 2007.18

En resumen, desde el punto de vista tributario Hon-duras está ante una situación en que los ingresos fiscales han disminuido como porcentaje del PIB, son menores de lo que podrían ser con los tipos de impuestos existentes, no hay equidad horizontal ni vertical y los ingresos no son suficientes para finan-ciar un aumento significativo de la inversión públi-ca.19 Por último, tampoco se ha dotado a la DEI de los instrumentos legales y recursos necesarios para hacer cumplir las leyes vigentes.20

�. El gasto fiscal

En Honduras, el gasto corriente está en línea con otros países (Gráfico 19). Como se observa del gráfi-co, el gasto corriente como porcentaje del gasto total del gobierno central está por debajo del promedio de los países para los cuales el FMI tiene estadísticas.21 Países como Chile, Costa Rica y México registran un gasto del gobierno central como porcentaje del PIB menor que el de Honduras, pero una mayor propor-ción del gasto total está dirigido a gasto corriente. Sólo Bolivia y Paraguay, entre los países de la muestra disponible, registran un gasto corriente como por-centaje del total inferior al de Honduras.

Esta evidencia plantea la pregunta de la relación en-tre gasto corriente, ahorro e inversión pública.

Como argumentaremos más adelante, no hay duda que para elevar la inversión pública de manera sos-


tenible es necesario elevar el nivel de ahorro del go-bierno. En este sentido, se puede actuar por dos vías: reducir el gasto corriente y aumentar los ingre-sos tributarios. Para proponer reducciones del gasto corriente es necesario analizar la composición del mismo y develar posibles fuentes de reducción. Es decir, es necesario analizar su composición.

La composición del gasto corriente en Honduras es inadecuada porque está muy sesgada a favor de sueldos y salarios, incluyendo aportes patronales, que representan más de la mitad del gasto corrien-te (Gráfico 20).

De hecho, el gasto en salarios en los últimos cinco años absorbió totalmente la disminución del gasto en intereses (Gráfico 21). Esta situación ha llevado a que en un año, el 2007, el gasto en salarios au-mentará en un punto del PIB. Aumentos del gasto público en salarios de esta magnitud en un año son absolutamente inusitados. Esto ha impedido que el gobierno pueda dirigir los recursos liberados por la reducción de la deuda a mayor inversión.

El gasto en remuneraciones registra elementos de “captura” por parte de los sindicatos más podero-sos (educación y salud). Los maestros no sólo han aumentado su participación en el gasto público como porcentaje del PIB sino también como por-centaje del gasto total en remuneraciones, es decir, a expensas de los otros grupos (Gráfico 22).

El gasto en sueldos y salarios del sector público es demasiado alto e insostenible. En el 2008 este ítem representó un 42% del gasto total del Gobierno y un 9,1% del PIB.22 Del total pagado en remune-raciones, los maestros explican un 57% (5,2% del PIB), proporción que se ha elevado desde el 49% que representaba en 2001. El aumento de remune-raciones para los maestros representó un costo para el presupuesto 2008 de cerca de US$ 640 millones, o algo menos de medio punto del PIB. Cabe desta-car que los maestros también se benefician de una exención al impuesto a la renta, ejerzan o no la do-cencia. Algo similar, pero en menor escala, ocurre con médicos, enfermeras y personal auxiliar de la salud, cuyos remuneraciones representan un 18%

Gráfico 19Gasto del Gobierno Central (% del PIB). Gasto Corriente (% del total) (Promedio �000-�00�)

Fuente: FMI, Government Finance Statistics Yearbook, 2008. Disponible en www.imf.org

Gasto Gobierno Central

Gasto Total (% PIB) Gasto Corr/G toTot (%)

(% d

el P

IB)

(% d

el T

otal

)

0

5

10

15

20

25

30

82

84

86

88

90

92

94

96

98

Bolivia Chile Costa Rica HONDURAS México Panamá Paraguay Perú

Gráfico 20Honduras: Evolución del Gasto Corriente

Fuente: Secretaría de Finanzas y Banco Central de Honduras.

Compos. del gasto corriente �004-�00� (% del PIB de cada año)

Salarios Bs.y servicios Intereses

(% d

el P

IB)

0

5

10

15

2004 2005 2006 2007 2008

Transfer.ctes.

20



del total. Sumados, el gasto en remuneraciones en los sectores Educación y Salud, representa el 73% del total pagado por este concepto en el Gobierno Central y los Poderes del Estado, equivalente a US$ 945 millones o 6,7% del PIB.

Por su parte, los subsidios generalizados son inefi-cientes, ineficaces y erráticos. En el año 2007 regis-traron un salto de un punto del PIB o 25%, produc-to de los subsidios a los combustibles y a la energía eléctrica, incluidos en el renglón “transferencias”. Son ineficientes porque tienen un alto costo, US$ 226 millones o 1,6% del PIB en el año 2008, e inefi-caces porque no están dirigidos a avanzar la lucha contra la pobreza y alcanzar los objetivos del Mi-lenio que se supone es el corazón de los objetivos del Estado. Además, son necesariamente erráticos ya que dependen de la capacidad financiera del Es-tado en un año determinado.

Para ilustrar, el Cuadro 4 presenta las estimaciones de la distribución de beneficios, por quintil de in-greso, de los subsidios a los combustibles y energía eléctrica. Como se observa en el cuadro, el 80% del subsidio a la gasolina beneficia a las personas del Quintil V (las familias que están dentro del 20% de más altos ingresos). En cambio, en el caso del kero-sene el 50% del beneficio llega a las familias de los Quintiles I y II. Algo similar, aunque menos marcado ocurre con el subsidio de la electricidad. Asimismo, el cálculo de los beneficios directos e indirectos in-dica que el 75% de los beneficios llegan a los Quin-tiles IV y V. En resumen, la política de subsidios que se ha seguido en el caso de estos dos productos es altamente regresiva. Esta situación es consistente con la “captura del Estado” por parte de los grupos de presión.

Aunque no son objeto de este estudio, otras áreas

que requieren atención en las finanzas públicas son las empresas públicas y los fondos de pensiones.

Para que las empresas públicas sean eficientes en el logro de sus cometidos, es importante que operen sobre bases comerciales y que generen excedentes. Si es necesario subsidiar algún servicio (agua po-table, electricidad, etc.) los subsidios deben estar limitados a los grupos de menor consumo y más bajos ingresos. Subsidiar los insumos o las materias

Gráfico 21Composición del Gasto Corriente del Gobierno Central


% del Gasto Corriente total �00�

Transfer:28,1

Intereses:3,5

Bs.y ss.: 15,0

Salarios:53,4

Salarios Bs.y servicios Intereses Transfer.

Gráfico 22Honduras: Salarios del Gobierno Central


Estructura porcentual

(% d

el t

ota

l)

Maestros Salud Defensa y policías Resto del Ss.Civil

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

100%

2005 2006 2007 2008


primas utilizadas por estas empresas resulta insos-tenible para el gobierno y perjudica la eficiencia de la empresa.

En general, subsidiar a las empresas públicas de ser-vicios para cubrir pérdidas generadas por políticas tarifarias inadecuadas, por pérdidas en los sistemas de distribución, por no cobrar por los servicios pres-tados —o no hacerlo oportunamente—, por sub-sidiar el uso de insumos o por mantener niveles de empleo excesivos, distorsiona los incentivos para que las empresas operen con criterios de eficiencia. Además, los subsidios usualmente no benefician principalmente a los grupos de menores ingresos ya que la fragilidad financiera de las empresas afec-tadas les impide invertir en ampliar su cobertura. Como los que tienen acceso a los servicios públicos en países en desarrollo son generalmente los grupos de altos ingresos, los perjudicados son los grupos

de menores ingresos en el campo y la ciudad. Por último, el costo alternativo para el gobierno es que gasta recursos en subsidios que podrían ser destina-dos a inversión. Es decir, la inversión se reduce tanto por el lado de la empresa pública como por el lado del gobierno.

En el caso de los fondos de pensiones es crítico cui-dar la calidad de sus inversiones. Las jubilaciones de las personas dependen de la rentabilidad y seguri-dad de las inversiones que realicen los fondos de pensiones. En general, lo que no cubran los fondos deberá ser pagado por el Estado. Por estas dos ra-zones es imperativo que los administradores de los fondos de pensiones ejerciten máximo cuidado en el destino que se le dé a los ahorros de sus afiliados. Préstamos a sus propios afiliados son rentables en el corto plazo pero son de alto riesgo de recupe-ración. Los costos de pérdidas de estos fondos se multiplican a lo largo del tiempo, ya que pérdidas de capital hoy se acumulan con el tiempo a la tasa de retorno de inversiones seguras, y representan un pasivo contingente para el Estado que puede ser muy oneroso. Esta ha sido la experiencia de mu-chos países, especialmente entre los desarrollados que instauraron sistemas de protección a principios del Siglo XX, que han debido reconsiderar los bene-ficios que ofrecían a sus ciudadanos o aumentar los pagos por parte del gobierno, y también de Brasil y Chile.

�. Consecuencias de mantener las políticas

Para ilustrar las consecuencias de mantener las po-líticas en el Cuadro 5 se muestra una proyección de las cuentas fiscales estilizadas bajo el supuesto que la economía hondureña crece a una tasa de 4% real anual en forma indefinida.23 Se supone ade-más que el sistema impositivo tiene una elasticidad

Cuadro 4Distribución de beneficios de subsidios por Quintil de ingreso (�00�)

Fuente: IMF (2007), “Honduras: welfare and Distributional Effects of Energy Subsidy Reform”.

Como porcentaje del total de subsidio

Quintil I

Quintil II

Quintil III

Quintil IV

Quintil V

Combustible

Gasolina 0,2 1,2 3,6 15,1 79,9

Kerosene 24,2 26,4 22,1 18,2 9,1

gas cocina 0,3 5,1 18,7 34,8 41,1

Sub total �,� �,� ��,� ��,� 49,�

Electricidad

Urbano 0,6 3,6 11,8 23,9 60,1

Rural 3,1 13,5 27,3 30,8 25,3

Sub total 0,9 4,9 ��,9 �4,9 ��,4

Combinado

Directo 1,7 5,5 13,7 24,4 54,6

Indirecto 8,9 14,4 20,5 25,6 30,7

Total general �,� �,� ��,0 �4,� �0,�



unitaria respecto del PIB y que las donaciones del exterior disminuyen paulatinamente a lo largo del tiempo.24

Por el lado del gasto se mantiene un nivel de gasto corriente equivalente al observado en el año 2008 y se impone una tasa de inversión del gobierno cen-tral de un 4,5% del PIB, en línea con el promedio de los últimos años.

El resultado global es que el déficit del Gobierno Central va en permanente aumento a partir del nivel de 2,4% del PIB registrado en 2008. En el año 2015 el déficit alcanzaría a 3,1% del PIB. Cabe recordar que la condición de sostenibilidad de la deuda es de un déficit máximo de 1,4% del PIB anual.

Las consecuencias para la deuda pública son ob-

vias. El nivel de deuda del Gobierno Central pasaría de cerca de 18% del PIB en 2008 a 30% del PIB en 2015, superando los US$ 6.000 millones en ese año. Esto representa un aumento de 140% en la deuda del Gobierno Central y viola la restricción de sostenibilidad de la deuda pública.

En consecuencia, la situación que se ha descrito an-teriormente no sería sostenible, incluso si los futu-ros gobiernos logran limitar los aumentos del gasto corriente a la tasa de crecimiento del PIB nominal. Como se señaló anteriormente, en el pasado reciente el gobierno ha tenido dificultades para observar esta restricción tanto en el ámbito de salarios como de subsidios a los combustibles y la energía eléctrica.

En resumen, en un escenario moderadamente rea-lista en cuanto a crecimiento, con un esfuerzo im-

Cuadro 5 Honduras: Proyecciones fiscales. Escenario de crecimiento al 4% anual

Fuente: Proyecciones del autor en base a cifras del BCH y de la UPEG.

Sin medidas fiscales (en US$ millones)

�00� �009 �0�0 �0�� 0�� 0�� 0�4 �0��

Ingresos Totales �.�9� �.�� .9�� .0�� .��0 �.��9 �.�� .��

Ingresos Corrientes 2.413 2.531 2.668 2.827 2.995 3.173 3.362 3.562

Donaciones 282 280 265 250 220 205 190

Gastos Totales �.0�� .�� .�� .4�� .�� .90� 4.�40 4.��

Gastos Corrientes 2.374 2.464 2.597 2.752 2.916 3.089 3.273 3.468

Gastos de Inversión 653 652 688 728 772 818 866 918

Balance Global -332 -305 -352 -404 -458 -514 -572 -634

en % PIB -2,4 2,1 -2,3 -2,5 -2,7 -2,8 -3,0 -3,1

Memorándum:

PIB nominal (US$) 14.021 14.493 15.279 16.189 17.152 18.173 19.254 20.400

Deuda Pública en US$ 2.505 2.811 3.163 3.566 4.024 4.538 5.110 5.744

En % del PIB 17,9 19,4 20,7 22,0 23,5 25,0 26,5 28,2

Tipo de cambio (ls/US$) 19,3 20,3 21,1 21,7 22,3 23,0 23,7 24,4


portante de administración tributaria, que permita mantener la elasticidad del sistema, y controlando el gasto, los déficits fiscales serían crecientes y los niveles de deuda resultantes serían insostenibles.

En el Cuadro 6 se presenta un ejercicio alternativo en el que la economía crece al 6% real anual, se man-tiene la elasticidad unitaria del sistema tributario, la inversión pública se eleva de 4,5% del PIB a 6% del PIB anual (nivel alcanzado sólo en el año 2004), pero se cumple con la restricción de sostenibilidad de la deuda, es decir, el déficit no supera el 1,4%

del PIB cada año. En estas condiciones los montos de inversión acumulados en el período 2010 a 2015 aumentan en cerca de US$ 2.000 millones respecto del escenario anterior, superando los US$ 1.350 mi-llones anuales en el año 2015.25

Al elevar la tasa de inversión pública es necesario reducir el gasto corriente como porcentaje del PIB que pasaría de 16,9% del PIB en 2008 a 13,5% del PIB en 2015. Sin embargo, como el PIB crece rápi-damente, el gasto corriente en dólares aumenta en cerca US$ 700 millones durante el período. Como

Cuadro 6 Honduras: Proyecciones fiscales. Escenario de crecimiento al �% anual

Fuente: Proyecciones del autor en base a cifras del BCH y de la UPEG.

Sin medidas fiscales

�00� �009 �0�0 �0�� 0�� 0�� 0�4 �0��

(En US$ millones)

Ingresos Totales �.�9� �.�� .9�� .�� .�� .�� .�� 4.090


Donaciones 282 280 265 250 235 220 205 190

Gastos Totales �.0�� .9�� .�� .�� .��4 �.�� 4.�� 4.40�


Gastos de Inversión 653 652 848 1.000 1.079 1.166 1.259 1.359

Balance Global -�� -�0� -�� -�� -�� -�� -�94 -��

En % PIB

Ingresos Totales �9,� �9,� ��,9 ��,� ��,� ��,4 ��,� ��,�

Ingresos Corrientes 17,2 17,2 17,2 17,2 17,2 17,2 17,2 17,2

Donaciones 2,0 1,9 1,7 1,5 1,3 1,1 1,0 0,8

Gastos Totales ��,� �0,� �0,� �0,� �9,9 �9,� �9,� �9,�

Gastos Corrientes 16,9 16,0 14,8 14,1 13,9 13,8 13,6 13,5

Gastos de Inversión 4,7 4,5 5,5 6,0 6,0 6,0 6,0 6,0

Balance Global -�,4 -�,4 -�,4 -�,4 -�,4 -�,4 -�,4 -�,4

Memorándum:

PIB nominal (US$) 14.021 14.493 15.426 16.659 17.989 19.426 20.978 22.654


En % del PIB 17,9 18,7 19,0 19,0 19,0 19,0 18,9 18,9




se cumple con la restricción de sostenibilidad, la deuda pública se mantiene estable en torno al 19 % del PIB durante el período y llega a unos US$ 4.300 millones en el año 2015.

Este escenario tiene el inconveniente que el aumen-to de la inversión debería ir acompañado de un aumento del gasto corriente que haga operacional la inversión y la mantenga a lo largo del tiempo. Es poco probable, más allá del desafío político que representa, que el aumento del gasto corriente se pueda limitar a los niveles que propone este esce-nario.

Dicho de otro modo, si la reducción del gasto co-rriente como porcentaje del PIB no se puede ma-terializar pero los gobiernos cumplen con la regla de sostenibilidad de la deuda, la inversión como porcentaje del PIB necesariamente debe disminuir. Dentro del mismo escenario de crecimiento al 6% anual, los cálculos muestran que el gasto del go-bierno en inversión disminuiría de 4,7% del PIB en 2008 a 2,7% en 2015. Más aún, los niveles de inversión medidos en dólares disminuirían en US$ 100 millones durante del período. Desde luego, re-ducir la tasa de inversión pública no es compatible con alcanzar y mantener una tasa de crecimiento de la economía del 6% anual. Tampoco es sostenible política y socialmente.

De ahí que sea necesario considerar medidas adicio-nales para fortalecer los ingresos fiscales, más allá del esfuerzo de administración tributaria requerido para mantener la elasticidad del sistema tributario. Además, será necesario evitar que el espacio fiscal que se pueda crear sea capturado por los sindica-tos —como ocurrió cuando lograron aumentos que consumieron totalmente el ahorro en intereses— o por los consumidores con capacidad de presión po-

lítica —como ocurrió con los subsidios a la electrici-dad y combustibles.

4. La necesidad de aumentar la inversión pública

La cartera de inversiones en infraestructura pública que se ha identificado como necesaria de abordar, contempla erogaciones por un monto aproximado de unos US$ 3.100 millones en un período de tres años. De ese monto unos US$ 575 millones podrían ser financiados directamente por el sector privado, principalmente en energía y telecomunicaciones. Eso deja un monto de unos US$ 2.500 millones a ser financiados por el sector público, principalmen-te en proyectos de infraestructura vial, energía hi-droeléctrica, y agua potable y saneamiento.26

Estos proyectos, que no están referidos a las inver-siones necesarias para alcanzar los ODM, requieren un gasto público en inversión de unos US$ 840 millones anuales, equivalente a 6% del PIB del año 2008. Esto se compara con un gasto en inversión realizado por el gobierno en ese año de 4,7% del PIB o de US$ 650 millones. La proyección que se hacía en el Cuadro 6 anterior supone elevar la in-versión pública a 6% del PIB de forma que llegue rápidamente a los US$ 1.000 anuales y los supere.

Para alcanzar los ODM el gobierno debería aumen-tar el gasto público, tanto corriente como de inver-sión, además de hacer inversiones en infraestruc-tura pública como las señaladas. Para alcanzar los ODM, según un estudio realizado por economistas del Banco Mundial, el Gobierno requería gastar unos US$ 9.100 millones adicionales en el período 2004–2015.27 Es decir, sería necesario elevar el gas-to público total en unos US$ 760 millones anuales, equivalentes a cerca de 9% del PIB del año 2004.28


Elevar el gasto público en esa magnitud lo habría llevado a niveles de 34,5% del PIB comparado con el 25,5% registrado el 2004.29

En consecuencia, no parece posible alcanzar los ni-veles de gasto público que supone lograr los ODM a la vez que se expande la infraestructura pública necesaria para el crecimiento económico.

V. Alternativas para Elevar la Inversión Pública

Como vimos anteriormente, hay básicamente tres fuentes de financiamiento a las que los gobiernos pueden recurrir para aumentar la inversión pública:

• Aumentar los ingresos tributarios• Reasignar gastos• Endeudamiento

A continuación se identifican recursos adicionales a los que el Gobierno de Honduras puede recurrir en estas tres áreas.30

a) Aumentar los ingresos tributarios

Los ingresos tributarios se pueden aumentar de tres formas: mejorando la administración tributaria, ex-pandiendo la base sobre la cual se aplican los im-puestos y elevando la tasa impositiva.

�. Mejoras en la administración tributaria

Mejoras en la administración tributaria en línea con lo planteado en Ley Antievasión podrían resultar en una recaudación adicional de entre uno y dos puntos del PIB anual.31 Es difícil ser preciso sobre el monto, ya que por su naturaleza la administración depende fundamentalmente de los individuos que

hacen cumplir la ley y de los incentivos que enfren-ten.

Sin embargo, a la luz de las restricciones bajo las cuales opera actualmente la DEI, con un mínimo de decisión política debiera ser posible aumentar la recaudación en un punto del PIB, esto es, unos US$ 140 millones anuales. Además, una vez que se comienza a exigir cumplimiento de las leyes, el cumplimiento voluntario aumenta aumentando aún más la recaudación.

�. Eliminación de exenciones (ampliación de la base)

Las exoneraciones impositivas son importantes y benefician a un gran número de personas naturales y jurídicas. La información disponible tiene limita-ciones significativas ya que los datos consideran las exenciones declaradas y registradas, son acumula-dos para varios años que terminan el 2007 —no hay datos anuales— y, en el caso de los tributos internos, no cubre a todas las oficinas de la DEI. Además, la información disponible tampoco indica la base tributaria sobre las que se calcularon las exo-neraciones concedidas. Por lo tanto, las estimacio-nes que se presentan sólo ilustran las posibilidades que presenta la reducción de las exenciones.

Según los cálculos de la DEI, cerca del 60% del mon-to de las exoneraciones están en el Área Aduanera e incluyen exoneraciones de los derechos arancelarios y del ISV a las importaciones. Hay unas 65.500 per-sonas naturales y jurídicas que están exentas de im-puestos aduaneros, en la mayoría de los casos de-bido a decretos emitidos por el Congreso Nacional. Estas exoneraciones benefician a todas las empresas exportadoras, de maquila, camaroneras, empresas hoteleras y arrendadoras de vehículos. Es importan-



te destacar que al estar exoneradas de aranceles de importación, también quedan exoneradas de otros impuestos menores como producción y consumo, selectivo, vías públicas, etc. Es decir, el sistema de exoneraciones, tal como se ha implementado en Honduras, perfora totalmente el sistema tributario, genera inequidad vertical y horizontal, y dificulta la administración del sistema.

Las cifras disponibles muestran que el 40% de las exoneraciones corresponden al Área Tributaria (tri-butos internos). Las principales son exoneraciones al Activo Neto (12,5% del total) y al Impuesto a la Renta (9,2%). Les siguen en importancia las exo-neraciones al Patrimonio Vial (7,4%), ISV (7,3%) y Aportación Solidaria (2,1%). Como se sabe, los im-puestos al activo neto y la renta son impuestos pro-gresivos. Al exonerar de su pago no sólo se afecta la capacidad financiera del Estado sino también se hace más regresivo el sistema tributario.

Además, hay exoneraciones a determinados grupos, como es el caso de los maestros que están exentos del Impuesto a la Renta aunque no ejerzan la pro-fesión. Asimismo, hay exenciones a determinadas actividades, casi con nombre y apellido, como las comidas rápidas. Por último, hay exoneraciones a de-terminados bienes, como es el caso del Impuesto al Patrimonio Vial (combustibles). Esta exoneración be-neficia fundamentalmente a cuatro empresas, tres de ellas generadoras eléctricas, que representan el 75% del monto exonerado.32 Estos tipos de exoneraciones hacen que el sistema tributario sea poco equitativo horizontalmente. Anteriormente vimos que el siste-ma es regresivo por diseño, al apoyarse en los im-puestos al consumo en vez de impuestos directos.

A pesar de las limitaciones de la información, es posible aventurar que las exoneraciones podrían re-

presentar por lo menos un 5 % del PIB anual.33 Es decir, al menos unos US$ 700 millones. De la misma forma, las exoneraciones al impuesto al Activo Neto y a la Renta, representarían menos de 1% del PIB.

�. Elevar las tasas

A la luz de las posibles mejoras en la recaudación tributaria producto de fortalecer la administración y las posibles reducciones de exoneraciones, en una primera etapa parece innecesario acudir a aumen-tos de las tasas impositivas. Por ello no se ha inclui-do esta opción como una fuente de financiamiento en este ejercicio.

En todo caso, cabe recordar que un aumento de un punto en la tasa del ISV, generaría un aumento de 0,5% del PIB, US$ 70 millones, sin considerar mejo-ras en la administración del impuesto. Si bien el im-puesto del ISV es regresivo, tiene la gran ventaja de ser relativamente fácil de cobrar y de controlar. Ade-más, un ISV que funcione bien facilita establecer las obligaciones tributarias en materia de impuesto a la renta y otros tributos que afectan a las empresas.

b) Reasignar gastos

Como se señaló anteriormente, las estimaciones del Banco Mundial y del BID, que han analizado la efi-cacia del gasto público, son que los recursos que se pueden obtener mediante la racionalización del gasto público podrían llegar a 4 puntos del PIB.34

Cálculos del Banco Mundial muestran que la elimi-nación de subsidios mal focalizados liberaría hasta dos puntos del PIB, lo que representa unos US$ 280 millones adicionales al año. También se ha estimado que en algunos casos más de un 75% del gasto so-cial se usa en pago de salarios, sin efectos aparentes


en la reducción de la pobreza. De hecho, las esti-maciones del Banco Mundial, en el contexto de un análisis econométrico, indican que la principal ba-rrera al crecimiento que surge de los componentes del gasto público es el alto nivel de los salarios. Los mismos cálculos muestran que el PIB de Honduras podría crecer 2,4 puntos porcentuales anuales adi-cionales si lograra alinear su gasto público en suel-dos y salarios con el nivel promedio de los países

centroamericanos (Gráfico 23). Por tanto, es difícil rehuir la importancia de controlar, primero, y redu-cir, después, el gasto del gobierno en salarios.

c) Endeudamiento

Como se discutió más arriba, mantener los niveles de deuda dentro de los rangos de sostenibilidad im-plica que el déficit fiscal no puede exceder de 1,4 % del PIB anual. Esto es equivalente a unos US$ 200 millones del año 2008 que aumentarían en la mis-ma proporción que aumente el PIB, llegando a unos US$ 320 millones anuales en el 2015.35

d) Disponibilidad potencial de fondos

En resumen, la disponibilidad potencial de fondos, como se muestra en el Cuadro 7, supera los US$ 1.000 millones. Esto es lo que se puede hacer sin tomar medidas de impacto estructural, es decir, ra-cionalizando lo existente. No es fácil políticamente, pero es un primer paso importante.

Para avanzar más allá de lo que permitiría el esfuer-zo de mejorar la administración tributaria y la racio-nalización del gasto existente, se requiere adoptar medidas más ambiciosas, que expandan los límites de lo que hoy parece posible y requerirían un am-plio trabajo y apoyo político.36

VI. Orden de Prioridades de Medidas

Como hemos visto hasta aquí, la economía hondu-reña requiere crecer a lo menos a una tasa del 6% real anual para cumplir con el MDM de reducir a la mitad la pobreza, de 38% de la población en 1990 a 19% en 2015. Parece sumamente difícil alcanzar

Gráfico 23Remuneraciones del Sector Público en varios países

Fuente: Banco Mundial (2007), Honduras: Public Expenditure Review.

Gasto público en remuneraciones (En % del PIB)

3,2

4,8

6,37,2 7,3 7,4 7,6

9,210,2

0

2

4

6

8

10

Gtm Nic Am.Lat Am. Cent Salv Pan Cri HND UE

12

Cuadro 7Honduras: Posibles fuentes de aumento de recursos

Fuente: Cálculos del autor.1/ Se considera la eliminación de 60% de las exoneraciones identificadas.2/ Incluye la reducción de subsidios, reducción de remuneraciones como porcentaje del PIB y una mayor eficiencia en el gasto público, excluyendo intereses.

% del PIB US$ millones

Medidas

Aumento de Ingresos 4,0 ��

Administración 1,0 140

Eliminación de exenciones 1/ 3,0 421

Aumento de tasas -- --

Reasignación de Gastos �/ �,0 ��0

Endeudamiento �,4 �00

Total Medidas �,4 �.04�

Memorándum

PIB (US$ millones) 14.021



las demás metas con la excepción de la referente a agua y saneamiento. Particularmente difícil sería alcanzar la meta en lo relativo a educación primaria —100% de cobertura— ya que el gasto fiscal en ese rubro tendría que crecer a tasas de 15 a 16% real anual. Además, algunas de las metas propuestas por el gobierno son más ambiciosas que los ODM y, por lo tanto, aún más difíciles de cumplir.37

De ahí la importancia de sincerar esta realidad y lle-gar a un acuerdo nacional de mediano plazo que permita fijar metas ambiciosas pero realistas en cuanto a desarrollo socio-económico.

El desafío de generar el “espacio fiscal” que permita financiar las metas que se acuerden no es menor. Como se mostró en la sección precedente, poten-cialmente hay recursos para financiar un aumento importante del gasto fiscal. Es posible identificar fuentes de más de 7% del PIB sin aumentar las ta-sas de los impuestos vigentes. Sin embargo, llegar a esos niveles parece poco realista en el contexto latinoamericano y en la etapa de desarrollo en que se encuentra Honduras. Elevar la recaudación de impuestos de 16 o 17% del PIB a 23 o 24% es una tarea que toma años y que encontrará una férrea oposición.38 Mantener altas tasas de crecimiento que permitan incrementar los recursos fiscales y expandir el gasto haciendo cambios paulatinos en la estructura impositiva parece una estrategia con mayor viabilidad.

En principio, sería necesario elevar el nivel de in-versión del Gobierno desde 4,6% del PIB a por lo menos 6% en un plazo no mayor a dos años. Este aumento de la inversión debe cumplir con la restric-ción que el déficit del gobierno central no supere el 1,4% del PIB. Así el gasto corriente, racionalizado, aumentaría con el tiempo en unos dos puntos del

PIB hasta alcanzar 19% del PIB. Esto significa que el gasto público total pasaría a ser equivalente al 25% del PIB. Los ingresos corrientes, excluyendo donaciones, tendrían que aumentar desde 17,2% en 2008 a 23,2 % en el año 2015, como muestra el Cuadro 8.

a) Medidas de ingreso

A juicio de este consultor, los aumentos de la recau-dación deben apoyarse primeramente en una mejor administración tributaria. No hay nada más inequi-tativo que un sistema que permite que el más osado eluda o evada sus obligaciones tributarias de for-ma tal que el peso de mantener el aparato público recaiga exclusivamente en las personas y empresas que cumplen la ley. Además, genera incentivos para que los que tienen acceso a influir las decisiones de política busquen ser exonerados. En el caso de Hon-duras, no debiera ser difícil elevar la recaudación en al menos un punto del PIB por esta vía.

A la vez que se fortalece la administración tributa-ria, se deben ir eliminando las exoneraciones tribu-tarias. El orden en que se eliminen dependerá de muchos factores prácticos. Sin embargo, lo más re-comendable parece ser eliminar las exenciones rela-cionadas con las importaciones salvo, desde luego, las que aplican a la maquila que por su naturaleza es una actividad “extra territorial”.39

Será necesario considerar reformas al sistema tribu-tario una vez que se llegue al punto de equilibrio en materia de exenciones, posiblemente en torno a 2 o 3 puntos del PIB. Al llegar a ese punto se deben considerar las alternativas que privilegien aumentar la equidad vertical (progresividad) del sistema tribu-tario, especialmente aumentos en la base del Im-puesto a la Renta.


En ese proceso haya que cuidar que las tasas máximas del impuesto a la renta de las personas no resulte ser muy diferente de la tasa que se aplique a las empre-sas. La presión efectiva del impuesto a la renta está por debajo del 5%, por lo que hay bastante campo para aumentar tanto la base como las tasas.

Como se aprecia, con un esquema de este tipo al cabo de unos 5 años Honduras podría contar con un sistema impositivo más potente, más equitativo y lo suficientemente elástico como para financiar de

manera sostenible niveles de inversión pública de unos 6 puntos del PIB.

b) Medidas de gasto

Desde el punto de vista del gasto, claramente la prioridad para el gobierno de Honduras es concen-trar sus esfuerzos en reducir la masa salarial como proporción del PIB y reducir los subsidios generali-zados.

Cuadro 8 Honduras: Proyecciones fiscales. Escenario de crecimiento al �% anual

Fuente: Proyecciones del autor en base a cifras del BCH y de la UPEG.1/ Medidas de administración tributaria y de eliminación de excenciones por 1% del PIB cada año.

Con medidas fiscales

�00� �009 �0�0 �0�� 0�� 0�� 0�4 �0��

(En US$ millones)

Ingresos Totales �.�9� �.�� .0�� .4�� .�� 4.�4� 4.�� .4�0


Donaciones 282 280 265 250 235 220 205 190

Gastos Totales �.0�� .9�� .�9� �.�� 4.��4 4.��4 �.��0 �.��


Gastos de Inversión 653 652 848 1.000 1.079 1.166 1.259 1.359

Balance Global -�� -�0� -�� -�� -�� -�� -�94 -��

En % PIB

Ingresos Totales �9,� �9,� �9,9 �0,� ��,� ��,4 ��,� �4,�

Ingresos Corrientes 17,2 17,2 18,2 19,2 20,2 21,2 22,2 23,2

Donaciones 2,0 1,9 1,7 1,5 1,3 1,1 1,0 0,8

Gastos Totales ��,� �0,� ��,� ��,� ��,9 ��,� �4,� ��.�00

Gastos Corrientes 16,9 16,0 15,8 16,1 16,9 17,8 18,6 19,5

Gastos de Inversión 4,7 4,5 5,5 6,0 6,0 6,0 6,0 6,0

Balance Global -�,4 -�,4 -�,4 -�,4 -�,4 -�,4 -�,4 -�,4

Memorándum:

PIB nominal (US$) 14.021 14.493 15.426 16.659 17.989 19.426 20.978 22.654


En % del PIB 17,9 18,7 19,0 19,0 19,0 19,0 18,9 18,9




Como se vio más arriba el nivel de salarios en el sector público constituye una seria barrera al cre-cimiento económico y no permite redirigir el gasto público hacia la inversión social y en infraestructu-ra. Es necesario reducir el gasto en salarios en unos 2 puntos porcentuales del PIB. Para ello una meta razonable podría ser reducir el gasto en remunera-ciones, concentrándose especialmente en los maes-tros y trabajadores de la salud, en un 0,5% del PIB anual a lo largo de cuatro años. Con ello, al cabo de cuatro años, se ahorrarían unos US$ 280 millones anuales a precios de 2008. Si la economía hondure-ña crece a tasas del 6% anual, habría espacio para aumentar los salarios nominales de maestros y tra-bajadores de la salud, lo que reduciría la oposición política a la medida.

Como hemos visto, los subsidios generalizados son onerosos y poco eficaces en proteger a los pobres. Por tanto una política de racionalización de las fi-nanzas públicas no puede dejar de considerarlos. Los subsidios llegaron costar 1,6% del PIB en el año 2008 y benefician principalmente al 40% de la po-blación de más altos ingresos.40 Todos los países del mundo subsidian ciertas actividades. Por lo mismo no es realista pensar en eliminar todos los subsidios. Más aún, hay buenas razones para otorgar subsi-dios bien focalizados. En esta perspectiva pensar en limitar el gasto en subsidios por debajo de 1% del PIB parecería una meta alcanzable.

La discusión precedente y las proyecciones cuan-titativas no incluyen explícitamente un cálculo del aumento del gasto en intereses sobre la nueva deuda. Como lo han dicho los propios técnicos del gobierno en sus análisis sobre la materia, es impro-bable que Honduras pueda seguir indefinidamen-te obteniendo financiamiento externo en forma de donaciones o créditos subsidiados. Al mantener un

déficit de 1,4% del PIB anual de forma más o menos permanente, eventualmente el costo del servicio de la deuda se elevará y esto restringirá los recursos disponibles para invertir si no se toman medidas para aumentar el superávit primario, es decir, los ingresos fiscales.

Dos áreas adicionales que no hemos estudiado para este informe son las empresas públicas y los fondos públicos de pensiones. Hay razones para creer que las empresas públicas pueden ser más rentables y dejar de ser objeto de subsidios como ha ocurrido en el pasado con varias de ellas. Si bien es cierto que una política racional de subsidios no tiene porque excluir subsidios a los más pobres, estos deben ser subsidiados en base a consumos mínimos evitando subsidiar a todos los consumidores.

En el caso de los fondos públicos de pensiones, es-tudios de organismos internacionales indican que hay dos tipos de problemas. En primer lugar, no parecen estar actuarialmente en equilibrio, lo que representa un pasivo (contingente) de importancia para el gobierno.41 En segundo lugar, sus políticas de inversión pueden no ser consistentes con los pa-sivos que tienen. Los fondos de pensiones deben limitar sus riesgos para asegurar que en el futuro tendrán los recursos para pagar las pensiones com-prometidas. Esto supone invertir en activos de largo plazo y mínimo riesgo, diversificando la cartera.

Un aspecto que no se puede dejar de lado es el financiamiento de obras públicas y su distribución entre el sector privado y el sector público. Todos los gobiernos tienen restricciones para invertir porque la inversión siempre compite con las necesidades sociales más urgentes. Por tanto, decidir en qué in-versiones se concentrará el Estado y cuáles dejará al sector privado es parte importante de las deci-


siones que deberá tomar el país. Como se señalaba al inicio, el sector privado hoy día puede acometer prácticamente cualquier proyecto que un gobierno se imagine, tanto desde el punto de vista financiero como desde el punto de vista tecnológico. Esto fa-cilita al gobierno considerar el rol que puede jugar la inversión privada en la provisión de bienes y ser-vicios públicos.

Muchas de las grandes obras de infraestructura son rentables para el inversionista privado. El verdadero problema radica en crear una institucionalidad que permita obtener los servicios deseados de manera eficiente y a costos competitivos.

Para ello el gobierno de Honduras puede aprender de la experiencia propia así como la de otros paí-ses que se han apoyado en la participación privada para elevar la tasa de inversión en bienes y servicios públicos (Chile, México, Panamá, etc.). En la medi-da que sea factible incorporar al sector privado a la tarea de desarrollar la infraestructura pública, el Estado podrá usar sus recursos para invertir en pro-yectos que no son atractivos para el sector privado pero que socialmente son fundamentales. En esta categoría caben muchos de los proyectos de inver-sión social que son de interés nacional.

Para darle coherencia al conjunto de acciones nece-sarias de abordar por parte del Estado, se requiere de un mecanismo que permita poner las medidas específicas en cada una de las áreas consideradas en un contexto y en una secuencia. Existen diversos instrumentos para hacer esto, pero uno que parece adecuado a las necesidades de los países en desa-rrollo es el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Poner las políticas en un contexto de mediano plazo con objetivos bien especificados permite visualizar los problemas y adelantarse a ellos a la vez que faci-

lita la planificación de las medidas tanto de ingre-so como de gasto. Al mismo tiempo, puede ser un mecanismo que facilite el acuerdo entre los diversos agentes respecto de los objetivos y los medios para alcanzarlos. En este sentido es también un instru-mento que fortalece la participación ciudadana y la democracia.

VII. Conclusiones

Por razones sociales, económicas y políticas Hon-duras necesita elevar significativamente su nivel de gasto en inversión social e infraestructura. Sin em-bargo, los recursos necesarios para alcanzar simul-táneamente los ODM son de tal magnitud que no parece posible lograrlos para el año 2015.

Los desafíos son enormes y no parecen alcanzables dentro de una política de “seguir como vamos” o “business as usual”. Dentro de lo que ha sido la ex-periencia económica reciente de Honduras seguir como vamos no es sostenible desde el punto de vista financiero y ciertamente no acerca al país al cumplimiento de los ODM.

Por ello parece necesario repensar las estrategias fis-cales que se han seguido hasta ahora. Sin duda, es-fuerzos de la magnitud que se plantean no pueden ser simplemente el resultado de las acciones de un gobierno. Se necesitan políticas de mediano plazo que podríamos llamar “políticas de Estado” dirigi-das a alcanzar metas ambiciosas pero realistas.

Es necesario y posible elevar la recaudación tribu-taria fortaleciendo la administración y reduciendo sistemáticamente las exenciones. Medidas razona-bles en este ámbito pueden generar un punto por-centual del PIB cada año por los próximos cuatro o



cinco años. Como se señaló más arriba, las condi-ciones legales y de recursos bajo las que opera la DEI parecen impedir el cumplimiento de sus tareas.

Una vez logrado lo anterior se puede elevar la carga tributaria por la vía de impuestos progresivos, como el impuesto a la renta. En este sentido, parece con-veniente eliminar el efecto “cascada” de las exen-ciones, que hace que las exoneraciones aduaneras vayan automáticamente acompañadas de exencio-nes en otras áreas.

Es urgente reducir el nivel del gasto público en re-muneraciones. Los niveles de gasto en salarios de maestros y trabajadores de la salud constituyen una traba real al crecimiento económico y, por tanto, al desarrollo de políticas sociales que lleven a alcanzar los ODM. Disminuir el gasto público en remunera-ciones en dos puntos del PIB parece posible en un contexto de crecimiento económico más alto.

Las políticas de subsidios generalizados deben ser eliminadas. Los subsidios deben ser limitados a los grupos de menores ingresos y por montos de con-sumo mínimo, evitando subsidiar los insumos de las empresas que producen los servicios públicos. Los ahorros en esta materia pueden ser importantes y parece realista reducirlos en cerca de un punto del PIB respecto de los niveles alcanzados en 2008.

El Estado debe reconsiderar el papel del sector pri-vado en la provisión de infraestructura pública. El sector privado responde bien a las oportunidades rentables. Una parte de las grandes obras de infra-estructura que necesita el país son potencialmen-te rentables para el sector privado o lo serían con subsidios (bien diseñados) relativamente menores en relación al monto de la inversión requerida. Eso reduce las demandas financieras sobre el gobierno y

libera recursos para la provisión de servicios sociales que entrega mejor el Estado que el sector privado.

Para darle coherencia a las acciones del gobierno se requiere plantearlas dentro de un Marco Fiscal de Mediano Plazo. Esto permitirá identificar secuencias de acciones, adelantarse a los problemas y discutir potenciales soluciones alternativas. Si este proceso es transparente, facilitará la participación ciudada-na y permitirá alcanzar consensos más sólidos res-pecto de los objetivos.

Cambios como estos requieren de un acuerdo na-cional. Nada de lo precedente es fácil de hacer en condiciones normales. Los países latinoamericanos que han logrado alterar elementos fundamentales de sus estructuras económicas de forma permanen-te generalmente lo han logrado en el contexto de un acuerdo nacional (por ejemplo, Chile en 1990 con su acuerdo de elevar los impuestos para paliar el “déficit social”; Panamá en 2007 con el acuerdo para ampliar el Canal de Panamá y asignar los ingre-sos adicionales a sectores y temas acordados).

Para alcanzar los ODM será necesario adaptar la asig-nación de recursos públicos, humanos y materiales, a las prioridades que se acuerden. La experiencia de otros casos apunta a que los dos objetivos centrales a los que se debe abocar el sector público son creci-miento alto y sostenido y un compromiso absoluto con metas de mediano plazo como los ODM que sean conocidas por todos, fáciles de comprender y sencillas de monitorear.

El liderazgo político es esencial. Estos momentos en la historia de las naciones son efímeros y, por tan-to, el papel del liderazgo político es aprovecharlos cuando se presentan. Algo de eso ocurrió a con-secuencias del Huracán Mitch y se lograron avan-


ces significativos en algunas áreas. La crisis de hoy y las urgencias sociales que se viven en Honduras ofrecen la oportunidad de retomar la senda de los acuerdos para beneficio de todos, incluidos los que tendrán que ceder parte de sus privilegios. La tarea no es fácil pero es posible.

VIII. BibliografíaAllen; Richard (2009), The Challenge of Reforming

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ANEXO ILista de Reuniones

PNUD- Honduras

• Rebeca Arias, Representante Residente • Luca Renda, Representante Residente Adjunto • Glenda Gallardo, Economista Principal

FMI

• Mario Garza, Representante Residente

BID

• Belinda Pérez • María Denis Sánchez

Banco Mundial

• Ana Bellver, Public Sector Mangement Specialist • Dante Mossi, Oficial de Operaciones

Banco Central

• Carlos Espinoza, Subjefe Departamento de Estu-dios

• Karla Enamorado de Cálix, Jefe Sección de Balanza de Pagos

• Efraín C. Suárez, Jefe Sección Monetaria • Carlos Enrique Espinoza, Jefe Unidad de Agrega-

dos Monetarios

Secretaría de Finanzas

• Rebeca Santos, Ministra • Hugo Castillo, Vice Ministro

Unidad de Planeamiento y Evaluación de Gestión • Feliciano Herrera, Director

• Elizabeth Rivera, Sub Directora

Dirección Ejecutiva de Ingresos • Cristina Ochoa, Sub Directora de Ingresos Inter

nos • Marlon Ramírez, Sub Director de Rentas Aduane-

ras

Dirección General de Inversiones Públicas • David Carías, Director General

Fundemos

• Arturo Alvarado, Ex Ministro de Finanzas

UNITEC

• William Chong Wong, Vicerrector de Relaciones Internacionales, Ex Ministro de Finanzas

CIEL

• Gustavo Alfaro, ex Ministro de la Presidencia • Luis Flores, ex Ministro de Planificación • Manlio Martínez, ex Ministro de Planificación • Raúl Medina, Catedrático Universitario

FOSDEH

• Mauricio Díaz Bonett, Coordinador

Cooperación de Canadá

• Julio Raudales, Economista

A N E X O S


A N E X O IIExenciones Tributarias y Cálculo del Gasto Tributario

Las exoneraciones tributarias tradicionalmente han sido utilizadas por los gobiernos como una manera de ofrecer incentivos a la inversión y al desarrollo de sectores económicos y regiones particulares. Sin embargo, en muchos casos al otorgar exoneracio-nes sin fecha de expiración lo que ocurre es que se crean incentivos para que grupos de interés bus-quen acceder a exoneraciones similares ya que, en la práctica es difícil justificar otorgar este beneficio a ciertas actividades o regiones y no a otras. Más aún, en muchos países los legisladores, el gobier-no y los ciudadanos no tienen información sobre el costo que las exoneraciones representan para el erario nacional. Por último, es menos común aún que se hagan cálculos sobre la efectividad y el costo de las exoneraciones en relación a los objetivos que se quieren alcanzar.

Por estos motivos es cada vez más común que las instituciones de administración tributaria, como la DEI, hagan esfuerzos por calcular el “gasto tributa-rio” que generan las exoneraciones impositivas. El gasto tributario no es más que la recaudación que se deja de percibir producto de las exoneraciones legalmente otorgadas. Se calcula en relación a la situación que prevalecería si no se dieran exonera-ciones de ningún tipo. El gasto tributario no tiene nada que ver con cálculos de elusión o evasión tri-butaria, que se refieren a los esfuerzos que hacen los contribuyentes para evitar legal (elusión) o ile-galmente (evasión) el pago de tributos a los que legalmente están obligados.

En el caso de Honduras, de acuerdo a la informa-ción estadística recopilada por la DEI para los años

2001–2007, las exoneraciones tributarias y aduane-ras según su importancia cuantitativa son las que aparecen en el Cuadro 9.

Las exoneraciones se hacen efectivas tanto a nivel in-terno como a nivel aduanero. De hecho, la principal exoneración, al impuesto sobre las ventas, ocurre a nivel aduanero. Como se observa, las seis categorías exoneraciones más importantes representan cerca del 95% del total. Las primeras dos, que explican cerca de 60% de las exoneraciones, corresponden a exoneraciones que se dan a nivel de las aduanas.

Lamentablemente no fue posible separar los datos por año calendario de manera de poder calcular co-rrectamente el gasto tributario como porcentaje del

Cuadro 9Exoneración de impuestos domésticos y aduaneros (�00�-�00�)

Fuente: DEI, “Exoneraciones por Categoría de Impuesto y Región Tributaria”. Documento sin fecha.

Impuesto

Monto en L.

(millones)% del total

% acumulado

Impuestos sobre ventas 13.180 29,5 29,5

Derecho arancelario de importación

12.609 28,2 57,7

Activo neto 5.571 12,5 70,2

Renta 4.110 9,2 79,4

Aporte vial 3.325 7,4 86,9

Ventas 3.276 7,3 94,2

Aportación solidaria 961 2,2 96,4

Devoluciones 860 1,9 98,3

Selectivo al consumo 341 0,8 99,0

Producción y consumo 288 0,6 99,7

REI 67 0,2 99,8

Vías públicas 66 0,1 100,0

Administrativo 6 0,0 100,0

Aporte al patrimonio vial 2 0,0 100,0

Total 44.�� 00,0



PIB.42 Para tener alguna idea, muy estimativa se pro-cedió a dividir el monto total por seis, correspondien-te al período 2002-2007, y se lo comparó con el PIB promedio para los mismos seis años. Esto indica que el gasto tributario ascendería a 4,2% del PIB.

Sin embargo, es posible pensar que el gasto tributa-rio es bastante superior por al menos dos razones. La primera es estadística, ya que como señala la propia DEI, la cobertura de los datos es incompleta, especialmente en lo relativo a los tributos domésti-cos. Incluso la DEI señala que “la muy escasa parti-cipación que tienen los departamentos de Olancho y El Paraíso… no indica que no hagan uso de ellas [las exoneraciones]; más bien está señalando que la Administración Tributaria del Estado debe mejo-rar su conocimiento, su penetración y presencia en esos departamentos” (página 3). En segundo lugar, el número de personas naturales y jurídicas que se benefician de exenciones aumentó significativa-mente durante el período en cuestión. Es así como en lo relativo a impuestos domésticos el número de personas naturales y jurídicas beneficiadas aumentó de cerca de 700 en el año 2003 a más de 1000 en el año 2006. Además, unas 300 personas naturales y jurídicas están exoneradas del ISV por decretos es-peciales.

En cuanto a las exoneraciones que se aplican a nivel aduanero, además de las contempladas en las le-yes que favorecen a las empresas exportadoras o las que abastecen a las exportadoras, hay unas 65.500 personas que se benefician de exoneraciones adua-neras por medio de decretos especiales emitidos, fundamentalmente, por el Congreso Nacional.

Por estas razones en el texto principal hemos utili-zado como una aproximación al gasto tributario la cifra de 6% del PIB anual. Usando la cifra del PIB en

dólares calculada por el Banco Central de Honduras de UDS$ 14.319 millones para el año 2008, esto arroja una cifra de gasto tributario de unos US$ 860 millones de dólares.43

A continuación se presenta la lista de bienes que están exentos del ISV sólo con el fin de ilustrar lo extensa de la misma. Su misma extensión hace di-fícil justificar económicamente las exenciones otor-gadas y, más aún, el hecho que se exoneran bienes de consumo “superior” —cuyo consumo aumenta con aumento del ingreso, como energía eléctrica, servicios financieros, etc.— que benefician princi-palmente a los grupos de más altos ingresos.

Exoneraciones a la Ley del Impuesto sobre las Ventas44

a) Los productos de la Canasta Básica45

La canasta básica está compuesta de 180 pro-ductos o categorías de productos alimenticios, exclusivamente.

b) Los productos farmacéuticos para uso humanoc) Otros productos Maquinaria y equipo para generación eléctrica y

sus repuestos, los combustibles, libros, diarios, revistas científicas, técnicas y culturales, folletos técnicos, cuadernos y útiles escolares, pinturas y esculturas artísticas, artesanías menores y flores de producción nacional, partituras musicales, cueros y pieles de bovino para uso en artesanía y pequeña industria.

d) Los siguientes servicios:• energía eléctrica, agua potable y alcantarillado• honorarios profesionales• de enseñanza• hospitalización y transporte en ambulancia• laboratorios clínicos, servicios radiológicos y de


diagnóstico médico• transporte terrestre y de pasajeros• servicios bancarios y financieros• barbería y salones de belleza• primas de seguros y reaseguros de personas • fletes de productos destinados a la exportación• transporte de productos derivados del petróleo

e) Productos de uso agrícola y ganadero:• implementos, equipos accesorios y repuestos • productos farmacéuticos de uso veterinario• agroquímicos, fertilizantes, fungicidas, herbicidas,

insecticidas, pesticidas• alimentos concentrados de uso animal • alfalfa; zacate deshidratado; harina de pescado,

de carne y de hueso • afrecho y otros ingredientes para preparar con-

centrados de uso animal• semillas y bulbos para la siembra• animales vivos• semen congelado• las materias primas y materiales necesarios para la

producción de los artículos exentos del pago del impuesto

• toda la maquinaria, aparatos y repuestos de la industria lechera, incluyendo transporte y otros equipos refrigerados.

d) los miembros del cuerpo diplomático e) instituciones constitucionalmente exoneradasf) bienes y servicios para programas a los que se les

concedan exencionesg) transferencias de dominio de bienes o servicios que

se hagan empresas entre sí por fusión o absorción, disolución y liquidación.

h) compra-venta y arrendamiento de locales comer-ciales cuya renta no exceda L. 5.000 mensual

i) arrendamiento de viviendas, excepto hoteles, moteles y hospedajes, las entradas a eventos de-portivos.

A N E X O IIIPrincipales Elementos de la Propuesta Ley Antievasión46

El Gobierno de Honduras ha preparado una pro-puesta de Ley Antievasión que permita mejorar la administración del sistema tributario. El objetivo de la propuesta es “reducir las brechas de defrauda-ción y de elusión, mejorar los niveles de eficiencia y efectividad del sistema tributario y fortalecer a la Dirección Ejecutiva de Ingresos”.

Hacia ese fin la propuesta considera 17 medidas específicas, que abarcan desde la bancarización de las operaciones tributarias hasta la creación de la Defensoría del Contribuyente. A juicio de este con-sultor, las medidas más importantes son:

1. Dar autonomía a la Administración Tributaria (DEI). Junto con la 1. autonomía debe haber una clara asignación de responsabilidades con premios y castigos por cumplimiento de metas, con un siste-ma de evaluación y con la obligación de mantener debidamente informado al gobierno, al Congreso y a la ciudadanía.

2. Hacer que el sistema financiero suministre auto-máticamente 2. información a la DEI.

3. Crear un registro Fiscal de Imprentas para asegurar que los 3. documentos utilizados para fines fiscales no sean falsos.47

4. Autorizar a la DEI a nombrar Gestores Delegados, que en la práctica 4. son como inspectores fisca-les autorizados para actuar como ministros de fe pública, con atribuciones para levantar actas de evidencia y clausurar temporalmente negocios donde se hayan verificado faltas tributarias.

5. Crear un Régimen Monotributo, para facilitar el cumplimiento de 5. las obligaciones tributarias de empresas o individuos cuyas ventas brutas no



excedan un cierto monto. 6. Establecer un sistema de control de precios de

transferencia, 6. siguiendo el modelo aprobado por los Ministros de Hacienda y Finanzas de Cen-troamérica, Panamá y República Dominicana.

7. Se introducen una serie de modificaciones al Código Tributario 7. relativas a: domicilio fiscal, notificaciones, procesos de recaudación, tipifica-ción de ilícitos y sus sanciones, registro de profe-sionales, etc. En este sentido, la propuesta también contempla la actualización del Código a efectos de facilitar el uso de tecnologías de información y comunicación (TICs).

8. Modificaciones al Impuesto a la Renta y 8. al Impuesto Sobre las Ventas para aclarar aspectos administrativos que reduzcan las posibilidades de elusión.

9. Como contrapartida al fortalecimiento de 9. la DEI, la propuesta incluye el desarrollo de mecanismos de atención y defensa de los derechos de los con-tribuyentes.

NOTAS1 Las categorías que considera el IDH son: (i) la expectativa de vida

al nacer, (ii) la tasa de alfabetización, (iii) la matrícula bruta combi-nada en los tres niveles educacionales y (iv) el PIB per cápita. Con estos indicadores se busca reflejar la capacidad de los individuos de forjar su propia vida y la calidad de la misma.

2 Un estudio reciente y enfocado en América Latina es Corporación Andina de Fomento (2009), Reporte de Economía y Desarrollo 2009, dedicado al tema de la infraestructura.

3 En el caso de Honduras, las relaciones al PIB deben ser consideradas con cautela ya que hay buenas razones técnicas para pensar que el PIB está significativamente subvaluado, a pesar de la corrección reciente.

4 Como vimos, la aceleración de la economía mundial a partir del año 2003 también impactó en el aumento de las exportaciones y posiblemente en la mejoría del Índice de Desarrollo Humano.

5 En este sentido la planificación fiscal en un marco de mediano plazo es un instrumento útil para visualizar y enfrentar los dilemas fiscales. Asimismo, al mirar los desafíos en un contexto de mediano plazo se evita que la política fiscal sea puramente reactiva.

6 FMI (2006), Honduras—Joint World Bank/IMF Debt Sustainability

Analysis. 7 En este diagnóstico coinciden, por ejemplo, el Banco Mundial

(Public Expenditure Review 2007) y el PNUD (El logro de los ODMs: Una responsabilidad compartida. 2007).

8 Otter, Thomas (2009), Programas y Proyectos para Amortiguar el Impacto de la Crisis Internacional. PNUD-Honduras.

9 Hay mucha discusión sobre los costos y beneficios de tener go-biernos “grandes” como los europeos y gobiernos “pequeños” como los de Australia y los EEUU. Para un ejemplo reciente de este debate, ver Bell, Gerwin y Norikazu Tawara (2009), “The Size of Governments and U.S.-European Differences in Economic Performance.” IMF. WP/09/92.

10 Para un debate muy ilustrado sobre este punto ver, Buchanan, James y Richard Musgrave (1999), Public Finance and Public Choice. MIT Press.

11 Un problema potencial de este gráfico en el caso de Honduras es que, si el PIB está subvaluado, los ingresos del gobierno como proporción del PIB estarán sobreestimados.

12 “Los impuestos son fundamentales. Sin ellos no habrían recursos para proveer los lugares de expansión públicos, la infraestructura y los servicios que son esenciales para que una economía funcione bien.” Traducción del autor.

13 Para una visión crítica de la ayuda externa, ver: Easterly, William (2006), The White Man´s Burden. The Penguin Press. Nueva York.

14 Sobre la disminución esperada de las donaciones, ver Comisión de Crédito Público, Política de Endeudamiento Público 2008-2011. La experiencia internacional y las políticas de los donantes apuntan a que a medida que se eleva el ingreso per capita se reducen las donaciones. Recordemos que inicialmente Honduras no clasificaba como país HIPC, precisamente por que su ingreso per capita era mayor que el nivel de corte.

15 Estas cifras no tienen otro fin que ilustrar lo que ocurre en otros países. Deben ser tomadas como orden de magnitud y no reflejan una posición normativa

16 Al gravar el consumo, se afecta más a las familias de menores ingresos, que gastan lo que ganan y ahorran poco o nada.

17 En Chile, un aumento de un punto porcentual en la tasa del IVA también genera un 0,5% del PIB de ingreso adicional. Este es otro indicador de que el PIB de Honduras posiblemente está subestima-do, ya que en Chile el IVA tiene pocas exenciones y la evasión está entre las más bajas de América Latina. Si el PIB de Honduras está subestimado, también explicaría que la presión tributaria aparezca relativamente alta.

18 FMI (2001), “Propuestas para la Reforma del Sistema Tributario y su Administración” y DEI.

19 La falta de equidad vertical se refiere a que el sistema tributario es regresivo. La falta de equidad horizontal se refiere a que las exone-raciones hacen que personas y empresas en similares circunstancias (ingresos, tamaño, utilidades) estén sujetas a cargas impositivas diferentes.

40 HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIÓN SOCIAL Y PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBARSerie Estudios en Economía No. 4

20 Hay una propuesta de Ley Anti Evasión Tributaria preparada por técnicos hondureños con asistencia internacional. Ver Anexo 3 para una descripción de los principales elementos de la propuesta.

21 Estas cifras no coinciden con las cifras de cada país que estamos acostumbrados a manejar, ya que el FMI estandariza los datos de acuerdo con el Manual de Finanzas Públicas 2001. Como las esta-dísticas están compiladas sobre las mismas bases, son comparables entre sí, pero pueden no corresponder a las cifras que publica cada gobierno.

22 En Chile en el 2008, los gastos en “personal” (sueldos y salarios más contribuciones a los fondos de pensiones y salud) ascendieron a 4% del PIB y representaron el 19% del gasto total del gobierno. Si le sumamos las subvenciones educacionales que van a salarios, 2,2% del PIB, llegamos a un 6,2% del PIB, es decir dos tercios de lo que gasta en remuneraciones el Gobierno de Honduras, que tiene una menor cobertura educacional que Chile.

23 En esta proyección y las que siguen el tipo de cambio se ajusta anualmente en base al diferencial de inflación entre los EEUU y Honduras, partiendo del nivel de L. 19,3 por dólar observado en el año 2008. El efecto de este supuesto es evitar una sobre valuación permanente del Lempira. El supuesto de inflación es que Honduras converge a una tasa del 5% anual y EEUU a una de 2% anual.

24 Es difícil establecer la elasticidad del sistema tributario hondureño. El supuesto de elasticidad unitaria puede ser optimista ya que en el pasado reciente la recaudación ha tendido a decaer y se ha recuperado sólo después de algún ajuste al sistema.

25 Esto significa más que duplicar los niveles de inversión de 2008.26 Estas cifras son órdenes de magnitud ilustrativas y a la hora de

preparar un programa de inversión pública deberán ser actualiza-das.

27 Mauricio Bussolo y Denis Medvedev (2008) Honduras, Capítulo 14 en Vos, Rob et al, Políticas Públicas para el Desarrollo Humano ¿Cómo lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio en América Latina y El Caribe? PNUD. Uqbar Editores, Santiago de Chile.

28 Todos los cálculos son a precios constantes de 2004.29 Como el nivel de gasto registrado el 2004 no era sostenible, en la

práctica en los años siguientes el gasto total del gobierno central disminuyó como porcentaje del PIB llegando a 21,6% del PIB en el año 2008.

30 Los montos en dólares que resultan de los porcentajes del PIB están referidos al PIB del año 2008.

31 Según cálculos del BID y el Banco Mundial mejoras en la adminis-tración tributaria (sin eliminar exenciones) junto con mejoras en la administración de los actuales programas y operaciones podría generar 3 - 4 puntos porcentuales del PIB.

32 Como se señaló anteriormente, subsidiar los insumos utilizados por empresas de servicios públicos es mala política. Primero, porque se subsidia más a los grupos de altos ingresos y, segundo, porque se eliminan los incentivos para el uso eficiente del bien subsidiado.

33 En Chile, según la información oficial, las exoneraciones represen-tan en torno a un 4% del PIB anual.

34 Para un análisis detallado de la efectividad del gasto público ver Banco Mundial (2007), Honduras: Public Expenditure Review.

35 En línea con el ejercicio mostrado en Cuadro 6, esto supone una tasa de crecimiento del 6% real anual durante el período.

36 Varios de los entrevistados hablaron de la necesidad de generar un Pacto Social, Concertación Nacional, Acuerdo Nacional, etc.

38 Vos, et al (2008). “Por otro lado, el gobierno de Honduras ha fijado metas relativamente más ambiciosas para varios indicadores. Por ejemplo, que el acceso al agua potable y saneamiento básico se expanda al 95% de la población, excediendo significativamente las metas internacionales que pretenden mejorar el acceso en un 50%. Además, la meta de mortalidad en la niñez se ha fijado en 24 por 1.000 nacidos vivos, levemente más alta que la pactada según las metas internacionales.” Página 481, Cuadro 14.2, nota 1.

39 Para precisar mejor el costo de las exoneraciones para la economía y para evaluar su conveniencia en cada caso, es recomendable que la DEI publique anualmente el cálculo del “gasto tributario”.

40 Según el Banco Mundial (2007), op. cit., los subsidios en 2005 llegaron a representar 3,5% del PIB.

41 En la práctica estos pasivos no tienen nada de contingentes ya que los gobiernos siempre se ven obligados a asumirlos. Por tan-to, esos pasivos debieran formar parte de la deuda pública si los gobiernos no están dispuestos a adoptar las medidas para corregir los desequilibrios actuariales o no ahorran para cumplir con las obligaciones adquiridas.

42 Según se señala en el documento de la DEI, los datos corresponden a los documentos disponibles en las diversas oficinas de impuestos del país y a la base de datos de la Aduana. Sin embargo, no hay ninguna seguridad que las exoneraciones calculadas correspondan al total de las exoneraciones otorgadas. Según la DEI, las exone-raciones calculadas subestiman las exoneraciones reales. Además, el período para el cual se disponen de datos es distinto para las exoneraciones aduaneras (2002-2007) que para las domésticas (parte del 2001 a primer trimestre de 2007). Por lo tanto, las cifras deben ser consideradas a lo más como un orden de magnitud muy aproximado.

43 Como referencia, en el caso chileno el gasto tributario lo calcula cada año el Servicio de Impuestos Internos y se presenta para efectos informativos junto con el proyecto de presupuesto para el año siguiente. En este caso el gasto tributario fluctúa alrededor de un 4% del PIB año con año que equivalía en el 2008 a algo unos US$ 5.600 millones, o un quinto del gasto del Gobierno Central.

44 Capítulo VI del Decreto No. 51-2003 del 3 de abril, 2003.45 Anexo I de la misma Ley.46 DEI, Ayuda Memoria Ley Antievasión. Documento sin fecha. 47 Lo mismo debiera ocurrir con las cajas registradoras (cash registers),

aunque el documento no las menciona.

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Honduras: espacio fiscal para la inversión social y productiva · 2013-02-25 · HONDURAS: ESPACIO FISCAL PARA LA INVERSIÓN SOCIAL Y PRODUCTIVA LUIS EDUARDO ESCOBAR Serie Estudios