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HONDURAS: LA PRIVATIZACIÓN EN LA DANZA RITUAL POR AYUDA

INTERNACIONAL

A primera vista, el caso de Honduras se corresponde estrecha-mente con la tesis popular de que la privatización es impuesta por fuerzas externas. Desde mediados de los 90, las IFI han presionado para la reforma del sector de las telecomunica-

ciones en Honduras, incluyendo la privatización (o capitalización) de la empresa estatal de telecomunicaciones, Hondutel. Honduras tenía buenas razones para seguir su consejo, en la medida en que la proporción de su deuda con respecto al PIB se encontraba entre las más altas del hemisferio occidental, y notablemente superior a la de los países vecinos (véase Tabla 1.1). Sin embargo, aunque la privatización de Hondutel permanecía en la agenda desde hacía muchos años, la privatización efectiva no se llevó a cabo. El proceso de privatización fue postergado por varios años, y cuando por fin se llevó a cabo, en octubre del 2000, el Gobierno rechazó la única oferta, presentada por Telmex. El resultado final fue una reforma parcial de las telecomunicaciones, con elementos tomados de las ideas de los expertos del Banco Mundial en materia de telecomunicaciones, pero modificadas por haber formado parte, durante muchos años, de la danza ritual de la ayuda.

El principal enigma que surge en el caso de Honduras es por qué no privatizó, a pesar de la presión tan fuerte de las IFI. Lo que yo sostengo aquí es que ello se debió, en gran medida, a la incapacidad de las IFI para vincularse con un actor político local que promovía el mismo tipo de proyecto. Había grupos locales que apoyaban la privatización, y el sector privado estaba más abierto sobre sus intenciones de participar en la privatización de Hondutel que lo que fue en el caso de Guatemala. Sin

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Globalización, Estado y Privatización

embargo, y debido principalmente al involucramiento de las IFI, había menos estrategias disponibles para que aquellos pudieran comprar la empresa, a diferencia del caso en Guatemala.

En la primera parte de este capítulo rastreo el desarrollo del Estado hondureño, y analizo el proyecto político en el que se integraron las tele-comunicaciones y la infraestructura, desde el proceso de consolidación del Estado (1876-1948) hasta los Gobiernos militares de los años 70, y la democratización en los últimos de los 80. En la segunda parte, analizo el proceso de reforma desde la primera concesión privada de telefonía celular hasta la comprehensiva nueva legislación sobre telecomunicacio-nes e intentos para privatizar Hondutel.

LAS TELECOMUNICACIONES Y LA BASE PARA EL PODER ESTATAL

Del régimen liberal a la república bananera (1876-1948)

El período de 1876 a 1948 se suele denominar como la fase de conso-lidación del Estado en Honduras (Posas y Del Cid, 1983). El primer gobernante liberal, el presidente Marco Aurelio Soto, fue traído desde Guatemala, donde había trabajado para Barrios. En Honduras introdujo reformas para robustecer la maquinaria estatal, e implementó políticas económicas diseñadas para modernizar el país, basándose en la misma ideología liberal de Barrios. Marco Aurelio Soto también reestructuró los servicios postales nacionales, y creó una red telegráfica para integrar diferentes partes del país.

Sin embargo, mientras que en Guatemala Barrios promovió políticas que favorecían el surgimiento de una agricultura de exportación (es-pecialmente de café y bananos), el principal objetivo de Soto era atraer la inversión extranjera. Siendo él mismo un minero, creó condiciones favorables para el establecimiento de exportaciones mineras, a través de concesiones a compañías extranjeras.

Aurelio Soto solo tuvo éxito parcial en el logro de sus principales objetivos: establecer un sector exportador y unificar el país (Posas y Del Cid, 1983). Debido a una infraestructura débilmente desarrollada y a una geografía que hacía difícil la comunicación interregional, no logró integrar la economía. Sus eventuales logros también fueron impedidos por la pesada carga de la deuda que había sido adquirida, por el general

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Medina, para construir la vía férrea interoceánica entre 1867 y 1870. En tanto el dinero se perdió en la corrupción, la vía férrea nunca se completó, situación que dejó a Honduras inelegible para nuevos préstamos externos; así, sin crédito e infraestructura, la política de modernización de Soto quedó comprometida.1

Las políticas de Soto fueron continuadas por los dos siguientes presiden-tes: Luis Bográn (1873-91) y Policarpio Bonilla (1894-99). En la década que se inició en 1890 surgieron los dos partidos que aún dominan la política hondureña, Partido Nacional y Partido Liberal. Las alianzas en que ellos se fundaron ya se habían establecido en la década de 1870. Sin embargo, en los primeros años, más que partidos, ellos fueron definidos, más precisamente, como facciones armadas dirigidas por caudillos que buscaban el control del Gobierno por medio de la fuerza (Stokes, 1950). En los años que comenzaron en 1890 esto empezó a cambiar, aunque todavía pasarían unos pocos años más para que ellos se convirtieran en partidos formales.2 La diferencia ideológica entre los dos partidos nunca ha sido significativa, pero los nacionalistas eran generalmente más es-cépticos acerca de la influencia extranjera, y, más tarde, también respecto a la participación estatal en la economía.

Después de la década de 1890, los presidentes fueron usualmente elegidos entre alguno de los dos partidos, pero por medio del voto. Sin embargo, y a pesar de las elecciones semidemocráticas, la inestabilidad política continuaba; se registraron 159 incidentes de violencia política organizada como medio para conquistar la presidencia.

Un fenómeno repetido era que las elecciones presidenciales no daban una mayoría absoluta a un candidato, el parlamento rechazaba al candidato con más votos, sobrevenía el caos político, y entonces el candidato mayoritario o un candidato alternativo tomaba el poder por la fuerza, a menudo con la ayuda de tropas de los países vecinos.

En las primeras dos décadas del siglo XX, las compañías bananeras de propiedad de extranjeros se convirtieron en una de las principales fuerzas políticas en Honduras. La producción bananera de Honduras empezó en 1899, cuando los hermanos Vaccarro, dueños de las compañías de comercio estadounidenses más importantes en Honduras, dieron inicio a una plantación en la costa norte. En 1902, otro estadounidense, William Streich, obtuvo una concesión de 5.000 hectáreas para la producción bananera. Más tarde, sus plantaciones fueron apropiadas por Samuel

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Zamurray, inmigrante árabe que, con la ayuda financiera de la United Fruit Company (UFCO), estableció la Cuyamel Fruit Company (la que más tarde se convertiría en la principal competidora de la UFCO en Honduras). Las compañías bananeras también operaron como la principal fuente de financiamiento externo. Entre los principales acreedores del Gobierno estaba la Cuyamel Fruit Company, la Vaccarro Brothers & Company y sus dos bancos: el Banco Atlántida y el Banco del Comercio (Posas y Del Cid, 1983).

Sin embargo, el presidente Francisco Bertrand (1913-19) intentó refrenar el poder de las compañías bananeras y utilizarlas para propósitos naciona-les. Introdujo un nuevo impuesto a la exportación y dispuso obligaciones para las compañías bananeras en cuanto a construir infraestructura y desarrollar las municipalidades donde estas operaran. Intentó modificar el sistema de despidos masivos de personal en cada cambio de adminis-tración, pero manteniendo a los funcionarios más competentes.

Esta política fue reversada por Rafael López Gutiérrez (1919-23), sucesor de Bertrand, quien reintrodujo el despido masivo de administrativos, y convirtió en procedimiento normal al uso de los recursos públicos para propósitos privados (Stokes, 1950). López Gutiérrez también cambió la política hacia las compañías bananeras, las que se convirtieron en actores políticos importantes y ejecutoras de políticas públicas durante su período.

En los años 20, el banano llegó a ser el producto de exportación más im-portante y transformó a las en un principio escasamente pobladas áreas del Norte. En esas áreas, las compañías bananeras se convirtieron en virtuales reemplazantes del Estado. Construyeron infraestructura, y es-tablecieron bancos, escuelas y edificios públicos. Incluso, se dieron casos en que las compañías bananeras recibían parte del ingreso por impuestos municipales, a cambio de sus servicios (Posas y Del Cid, 1983).

Entre 1905 y 1920, la UFCO aumentó su presencia en Honduras, primero mediante la adquisición de acciones de la Vaccarro Brothers’ Company y de Cuyamel. Estableció varios “pueblos de la compañía” en los que proporcionaba infraestructura y todos los servicios públicos. Durante el régimen de López Gutiérrez, la compañía obtuvo una concesión por 60 años para el desarrollo de ferrocarriles y muelles, y una concesión mono-pólica para operar los servicios telegráficos y telefónicos, por medio de su subsidiaria, la TRT.

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Después que el nacionalista general Tiburcio Carías ganó las elecciones de 1923 y el parlamento rechazó el resultado, se desató una nueva guerra civil. La guerra generó severos costos al Estado y consecuencias de largo plazo para las finanzas estatales. La guerra llegó a su fin con el ascenso al poder del nacionalista Miguel Paz Barahona, quien gobernó durante un período de relativa estabilidad entre 1925 y 1929. El Gobierno de Paz Barahona se benefició de los crecientes ingresos de las exportaciones de banano en los años 20, lo cual se tradujo en mayores ingresos para el Estado. No obstante, él estaba más ocupado en el establecimiento del orden público, e hizo algunos esfuerzos para crear nueva infraestructura y establecer algunos otros proyectos desarrollistas.

El comienzo de la depresión llevó a una crisis fiscal que estuvo cerca de paralizar al Estado hondureño, y que derivó en una nueva agitación política. El presidente Vicente Mejía Colindres (1929-33) intentó esta-bilizar la situación fiscal, reemplazando el peso-plata por una moneda nacional, el lempira. No obstante, el Estado era vulnerable a un nuevo levantamiento armado. En las elecciones presidenciales de 1932, una segunda victoria de Tiburcio Carías llevó a otra de las ya conocidas guerras civiles posteriores a una elección. Pero, esta vez, Carías logró recuperar el poder y lo mantuvo hasta 1948.

La larga dictadura de Carías se caracterizó por una relativa paz y estabi-lidad. Esto fue posible gracias a su brutal estrategia para el sometimiento de sus enemigos, la que se resumía en tres palabras “encierro, destierro y entierro” (Posas y Del Cid, 1983, pág. 106). Sin embargo, también se debió a las alianzas con las compañías bananeras. Carías era deudor de la UFCO por el apoyo a su última llegada al poder, mientras que Cuyamel apoyó a su competidor Manuel Bonilla. Parte del apoyo al Gobierno se materializó mediante la provisión de préstamos. La UFCO se convirtió en el prestamista más importante, pero Cuyamel también proporcionó significativo financiamiento al Gobierno. Además, la UFCO aseguraba la lealtad de funcionarios gubernamentales de bajo nivel mediante generosos pagos. La gran mayoría de los funcionarios públicos en la costa norte recibía sus salarios de las compañías bananeras, los que ascendían al doble de lo que el Gobierno pagaba (Posas y Del Cid, 1983, pág. 67). De esta manera, la UFCO estableció una red de asociados locales, un sistema en el que la distinción entre lo público y lo privado era casi inexistente (Posas y Del Cid, 1983, pág. 72).

Sin embargo, la relación entre las compañías bananeras y Carías estaba lejos de ser completamente armoniosa. Había frecuentes conflictos,

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así como también intentos del Gobierno por controlar las compañías bananeras. Así las cosas, como lo sostiene Rachel Sieder, el impacto más duradero que las compañías bananeras tuvieron en el sistema, fue el de perpetuar y fortalecer el clientelismo, lo que ya había marcado al sistema. En este período, la política de favoritismos llegó a ser un rasgo determinante del sistema político (Sieder, 1995).

Cabe resaltar que lo que puso punto final a la dictadura de Carías fue una alianza entre las compañías fruteras, el Departamento de Estado de los EE. UU. y las competitivas élites hondureñas. Estos actores consideraban que su Gobierno representaba una amenaza al frágil consenso político del país, además de ser un obstáculo a la modernización, dado que Carías no había iniciado proyecto alguno en pro del desarrollo y la modernización (Schulz y Sundloff Schulz, 1994, pág. 18).

En resumen, el caudillismo, la guerra civil y la dependencia de las compañías bananeras fueron los factores determinantes para el desarro-llo del Estado hasta los años 30. Esto condujo a la configuración de un Estado frágil y un débil sector privado. La calidad administrativa fue frenada por el hecho de que la parte “leonina” del presupuesto eran los gastos de guerra, aparte de que ascender un nuevo presidente al poder toda la administración era reemplazada (Stokes, 1950). Sin embargo, como lo sostienen Posas y Del Cid: “En una formación en que los sectores sociales dominantes no han logrado establecer una sólida base económica, el control de la actividad estatal se convierte en una de las primarias fuentes de riqueza y privilegios de los grupos políticos que se contraponen en la arena política” (1983, pág. 37). De allí que el sector privado y el Estado evolucionaron en una relación más simbiótica que la que se dio en Guatemala.

Honduras también puso un énfasis muy fuerte en la atracción de la inversión extranjera. De este modo, mientras el sector privado hondureño se concentró en el Estado, fueron los extranjeros los que desarrollaron los sectores de exportación. Además, los proyectos políticos del Gobierno se enfocaron más en derrotar a los enemigos políticos que en el desarrollo de un aparato estatal infraestructural o de proyectos progresistas. De esta manera, cuando el keynesianismo y el desarrollismo subieron a la escena internacional, eran muy pocos los grupos locales que podían integrar estas tendencias en la agenda nacional.

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Un interludio desarrollista civil (1948-1954)

En 1948, la campaña que derrumba al Gobierno de Carías trae al poder a Juan Manuel Gálvez. Este último había sido el abogado de la Cuyamel Fruit Company y, también, de la United Fruit Company; se le considera-ba como fiel a Carías, bajo cuyo Gobierno había sido ministro de Guerra. No obstante, él inició un período de democratización, expansión estatal y de creciente participación gubernamental en la economía. Bajo Gálvez, el Estado emprendió inversiones necesarias para la diversificación agro-industrial, y dio comienzo a los servicios técnicos para el desarrollo agrícola.3 Gálvez también acometió inversiones en infraestructura, particularmente en el sistema vial.

Para estos proyectos, el Gobierno recibió una creciente ayuda externa y préstamos. Con el apoyo del Gobierno de EE. UU., se desarrollan los sectores de agricultura, salud y educación. El apoyo para el fortalecimien-to administrativo también incluyó a los militares, los cuales recibieron un amplio entrenamiento y apoyo de los EE. UU. en el marco de un pacto de defensa contra el régimen guatemalteco de Árbenz (Ropp, 1974). Como consecuencia, la deuda total del Gobierno casi se triplicó, en tanto el componente de ayuda externa se incrementó en casi nueve veces.

Durante la administración Gálvez, el Gobierno hondureño empezó a recibir un importante apoyo del FMI. Considerando la recomendación de una misión del FMI en 1950, se estableció el Banco Central, el Banco Nacional de Desarrollo, el Consejo Superior de Planificación Económica (CONSUPLANE) y el Ministerio de Economía y Comercio (Morris, 1984). La misión del FMI también contribuyó a la formulación e imple-mentación de un nuevo impuesto a la renta, medida que le permitiría al Gobierno captar más de las ganancias de las compañías bananeras. De gran importancia para el desarrollo estatal fue la reforma que Gálvez emprendió en relación con el sistema de pagos políticos con empleos públicos. William Stokes escribió en 1950: “Los políticos de Honduras han utilizado el concepto de pagos políticos para sus lógicos propósitos, y han concluido que la lucha por el Gobierno debe decidirse sobre la base de que el ganador se lo lleva todo” (Stokes, 1950, pág. 192). Sin embargo, Gálvez logró reformar esto mediante la introducción de modificaciones al Código Civil.

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Un efecto importante de la apertura democrática fue un mayor forta-lecimiento de los movimientos de oposición dentro de los dos partidos tradicionales y en el movimiento obrero. En este período, se rompió la cadena de caudillos del Partido Nacional; así, Ramón Villeda Morales renovó la capacidad de movilización política del Partido Liberal (Posas y Del Cid, 1983, pp. 142-146).

En resumen, la expansión y modernización del Estado, en este período, fue emprendida por un Gobierno que, aunque aumentó las posibilida-des para la participación política, nunca pudo, en medida importante, extender sus bases de apoyo de la manera en que ello ocurrió en Costa Rica. Sin embargo, tampoco generó la sospecha de los EE. UU. como en el caso de Guatemala. De allí que lo que finalmente llevó a su deterioro fue, más bien, la oposición interna, y, como en Guatemala, el resultado fue un nuevo y más fuerte rol para los militares.

Las telecomunicaciones y los gobiernos cívico-militares (1954–1972)

Las elecciones de 1954 evidenciaron consecuencias para el futuro de la política hondureña. Las elecciones fueron ganadas por los liberales, pero el Congreso no dejaría que el candidato triunfador asumiera el poder. En el caos político que sobrevino, asumió el ex vicepresidente Julio Lozano; no obstante, gozó de poca legitimidad y se tornó cada vez más autoritario.

Los militares hondureños se habían fortalecido durante los años 50, gracias, en parte, a la ayuda del Gobierno de los EE. UU. Entre 1950 y 1969, 391 oficiales y 689 soldados fueron entrenados mediante los programas de capacitación estadounidenses (Ropp, 1974). En la caótica situación tras las elecciones, las fuerzas armadas hondureñas expul-saron a Lozano en el golpe del 21 de octubre de 1956 y establecieron una junta militar que gobernó el país durante 14 meses; esta supervisó las elecciones libres que dieron, en 1957, una arrolladora victoria a los Liberales. Antes de abandonar el poder, las fuerzas armadas negociaron el establecimiento de varias disposiciones fundamentales que debían ser incorporadas en la constitución. Estas garantizaban formalmente a los militares un papel político futuro; además, aseguraban su aislamiento institucional de nuevas interferencias partidarias (Ruhl, 1996, pág. 36).

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La nueva Constitución de 1957 también ratificó formalmente la interven-ción estatal en la economía y el establecimiento de IA, según el modelo de los países vecinos. Se establecieron varias nuevas instituciones, entre ellas la Empresa Nacional de Energía Eléctrica (ENEE). En las eleccio-nes de 1957 triunfó el liberal Ramón Villeda Morales, quien continuó el proceso de expansión del Estado. Él ha sido comparado, tanto en estilo como en ideología, con Figueres Ferrer de Costa Rica, y, al igual que este último, tuvo la influencia de las ideas del peruano Haya de la Torre (Posas y Del Cid, 1983). Entre 1958 y 1963, y con fondos de la USAID y del BID, se formó el Servicio Autónomo Nacional de Acueductos y Alcantarillados (SANAA), se creó el Instituto Hondureño de Seguridad Social (IHSS); asimismo, se llevó a cabo una completa reforma de las municipalidades. Y lo más importante para el desarrollo en los años 60, en 1961 se creó el Instituto Nacional Agrario (INA). Villeda Morales también promovió la industrialización, en el esquema del Mercado Común Centroamericano, introduciendo la Ley de Fortalecimiento Industrial. Esto llevó a la expansión de la producción de otros bienes, como el café, madera, algodón y carne.

Sin embargo, su Gobierno no coexistió cómodamente con los militares, en la medida que promovió varias reformas que refrenaban el poder de estos últimos. El candidato liberal a las elecciones de 1963 enfureció a los militares, cuando prometió que si fuera elegido, terminaría con la autonomía de las fuerzas armadas. Como resultado, en marzo de 1963, el ejército lanzó un golpe preventivo, instalando en el poder al general Oswaldo López Arellano. Esto consolidó a los militares como el actor político más poderoso en Honduras (Ruhl, 1996).

Desde 1963 a 1969, el país fue gobernado por una alianza cívico-militar entre López Arellano y el jefe del Partido Nacional, Ricardo Zúñiga Agustines, en que el primero tenía el título formal de Jefe de Estado (Morris, 1984). Durante este Gobierno de “pacto”, se establecieron una serie de nuevas instituciones públicas, particularmente las instituciones que debían ocuparse de la planificación nacional, influidas por el Banco Mundial y la Alianza para el Progreso (1961).

La oficina de la CEPAL en México se convirtió en un importante líder intelectual del proceso de expansión estatal, en gran medida relacionada con el proceso de integración centroamericana.4 En el marco de un plan de desarrollo elaborado por la oficina de CEPAL en México (1965-69), se hicieron fuertes inversiones públicas; así, entre 1966 y 1971, el número de empleados del Estado aumentó de 28.164 a 35.692 personas.

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Como consecuencia de las nuevas políticas, los gastos públicos y la deuda externa aumentaron. Sin embargo, el plan de desarrollo contribuyó más a la consolidación del sistema de pagos políticos que al desarrollo de la industria nacional y la infraestructura. Como lo sostienen Posas y Del Cid: “En Zúñiga Agustinus, el sistema de pagos políticos, las características profundas de la vida política hondureña, y el uso “cuasi” privado de los fondos públicos encontraban una inteligencia maestra” (1983, pág. 201).

Esto contribuyó al aumento de la oposición de los sectores populares. El arreglo que siguió a la finalización de la gran huelga bananera de 1954 había traído el formal establecimiento de gremios en Honduras. Debido al resentimiento contra el Gobierno del pacto, se creó una alianza entre las organizaciones obreras y el sector privado progresista, asentada en San Pedro Sula, representado por la Cámara de Comercio e Industria de Cortés (CCIC); un tipo de alianza inconcebible en la vecina Guatemala.

Para entender esto, es necesario conocer las raíces de la debilidad relativa del sector privado hondureño. La explicación tradicional se fundamenta en que no se desarrolló una burguesía nacional, debido a la estructu-ra económica de Honduras. Al contrario de Guatemala y Costa Rica, Honduras vino a depender de la minería y de la industria bananera, dominadas por compañías extranjeras que establecieron una virtual economía de enclave (Vega-Carballo, 1989; Vilas 1995, pág. 72-3).� De allí que no hubiera élites nacionales sobre cuya base se pudiera haber formado un sector privado nacional.

Además, el pequeño sector privado estaba separado por líneas geográficas, étnicas y sectoriales, de una manera no experimentada en, por ejemplo, Guatemala. Honduras tiene dos ciudades grandes: Tegucigalpa en el Valle Central, y San Pedro Sula, situada en la costa norte. La primera es reconocida como la capital política de Honduras, mientras que la última lo es como la capital industrial. La comunidad de empresarios de la costa norte fue la que estableció a la relativamente progresista CCIC. En 1966 se creó una organización-sombrilla, el Consejo Hondureño para la Empresa Privada (COHEP), englobando a varias organizaciones regionales, y logró llevar una visión común a la industria y el comercio (Euraque, 1992). No obstante, en esto se ha mantenido un cierto grado de división entre las organizaciones con sede en Tegucigalpa y aquellas asentadas en la costa norte (Crosby, 1985).

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Un tercer factor que históricamente ha contribuido a la debilidad política del sector privado en Honduras es el hecho de que muchas de las industrias en San Pedro Sula fueron establecidas por inmigrantes de Palestina, el Líbano y Siria. Estos inmigrantes invirtieron en diversas in-dustrias locales y conformaron sociedades con las compañías bananeras extranjeras. Pero, si bien sus riquezas crecieron, también tuvieron que soportar, por muchas décadas, el racismo y la exclusión política. Y aun cuando ganaron influencia en la CCIC y algunos de ellos adquirieron un importante prestigio político, adolecieron de discriminación en los círculos políticos (Euraque, 1992). Aunque en la actualidad los árabes se encuentran completamente integrados en la sociedad hondureña a todo nivel, históricamente contribuyeron al debilitamiento del rol político tradicional del sector privado (Marín-Guzmán, 2000).

Como respuesta a las protestas de la oposición, López Arellano comenzó a emplear estrategias represivas, y también hacia el sector privado. Estas últimas incluyeron el encarcelamiento de Jaime Rosenthal Oliva, un destacado representante de la comunidad empresarial de San Pedro Sula y propietario del diario Tiempo, un periódico que había sido duramente crítico del “régimen del pacto”. Sin embargo, después de la fraudulenta elección de 1968 y de la derrota de los militares hondureños en la “Guerra del Fútbol” contra El Salvador, el resentimiento contra el Gobierno del pacto aumentó. La presión de la alianza opositora convenció a López Arellano de que debía abrir paso a un Gobierno bipartidista dirigido por un civil (el Gobierno del “pactito” – 1971-1972). Sin embargo, el nuevo Gobierno no fue capaz de llevar adelante ninguna de las reformas propuestas. Se enfangó en el usual fac-cionalismo y en la corrupción, y no pudo promulgar las reformas sociales previstas. Como consecuencia, López Arellano depuso al Gobierno en 1972 y, en su lugar, creó un régimen militar. Este golpe estableció el escenario para un largo período de diez años de régimen militar, pero también generó una plataforma para el reformismo de los militares que vendría a caracterizar los tempranos años 70 en Honduras, lo que expandió el Estado hondureño.

En suma, no fueron tanto las élites competidoras como las compañías extranjeras las que redujeron la capacidad del Estado para centralizar el poder. Las compañías extranjeras asumieron muchas de las funciones del Estado y fueron contrarias a los impuestos y a otras formas de control estatal. El resultado fue que, en gran medida, el Estado hondureño fuera irrelevante en extensas partes del país. Su base de poder residía, prima-

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riamente, en la práctica del clientelismo y en el carisma de los caudillos. En los intentos por centralizar el poder, no fueron las instituciones autónomas las que surgieron como actores independientes del Estado, como fue en el caso de Costa Rica, sino que, en este caso, fueron los militares. Como veremos, los militares también llegarían a ser impor-tantes en el desarrollo de la infraestructura de las telecomunicaciones de Honduras.

El reformismo militar y el establecimiento de Hondutel (1972-1976)

El nuevo Gobierno de López Arellano preparó un Plan Nacional de Desarrollo e inició un ambicioso proceso para fortalecer el Estado, promover el desarrollo y crear condiciones para la industrialización. La reforma que ha obtenido mayor atención en la literatura es la reforma agraria. Aunque solo logró sus objetivos en una medida limitada, son muchos los que sostienen que fue uno de los principales factores que le permitieron a Honduras evitar los levantamientos políticos que los países vecinos experimentaron en los años 80.6 La reforma se había iniciado antes de la Guerra del Fútbol, pero se fortaleció con el Decreto N.° 8, el que le dio derecho a los agricultores sin tierras (sujeto a la aprobación del INA) para ocupar, temporalmente, tierras nacionales y comunes (ejidos), y obligaba al INA a arrendar tierras ociosas de propiedad privada, para su asignación a beneficiarios que carecían de tierras. Esta reforma fue apoyada por la embajada de los EE. UU. y por el Banco Mundial.

Adicionales reformas crearon una institución centralizada para la ad-ministración de las principales reservas forestales del país; así en 1974, una institución estatal semiautónoma de desarrollo que proporcionaría garantías del Estado para promover la inversión privada (la Corporación Nacional de Inversiones CONADI) (Rosenberg, 1986). La CONADI participó en empresas mixtas en una variedad de sectores: silvicultura, azúcar, textiles, alimentos, cemento, papel y otros.

El reformismo militar en Honduras fue significativamente influido por los proyectos reformistas de los militares peruanos y panameños (Rouquié, 1973). Elementos importantes fueron el aumento de la participación popular y las medidas económicas redistributivas. La justificación para incluir el desarrollo como una de las tareas de los militares fue que el orden se entendió como algo dependiente del progreso, y las definiciones de seguridad nacional se ampliaron para incluir el desarrollo socioeco-nómico nacional. López Arellano también introdujo una cierta “apertura

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populista” a la institución militar, como un esfuerzo para ganar apoyo político (Salomón, 1992, pág. 22). No obstante, como lo observó Sieder (1995, pp. 112-13), el proyecto reformista hondureño fue construido, en gran medida, teniendo como base las tradiciones del caudillismo, el clien-telismo y el patrocinio político, los cuales eran intrínsecos al desarrollo del sistema político en Honduras.

El clientelismo llegó a ser el principal mecanismo mediante el cual se articularon el discurso y la práctica del reformismo de los militares. De este modo, “(…)entre 1972 y 1978, las relaciones entre padrino y apadri-nados fueron reestructuradas, recreadas y selectivamente extendidas, en un esfuerzo por incorporar a los actores sociales emergentes bajo las con-diciones de quienes controlaban el equilibrio del poder dentro del Estado reformista, proporcionándole a este último un limitado pero significativo grado de legitimidad” (Sieder, 1995, pág. 113).

Hacia 1975, el proyecto reformista estaba en problemas y la autoridad de López había sido seriamente socavada. Y contribuyendo a los problemas se sumaron las imprevistas dificultades económicas ocasionadas por los triplicados precios internacionales del petróleo en 1973, los costosos daños a la producción bananera de la costa norte durante el huracán Fifi en 1974, la creciente insatisfacción del sector privado con el cada vez mayor papel del sector público y la abierta hostilidad de los Gobiernos vecinos a los esfuerzos de reforma. A comienzos de 1975, López fue obligado a renunciar a su comando de las fuerzas armadas e hizo traspaso de mando al coronel Juan Melgar Castro; más tarde, en el mismo año, fue expulsado de la presidencia mediante un golpe interno. El golpe se produjo inmediatamente después del “escándalo bananagate”, en el que López aparecía vinculado a un soborno por parte de la UFCO, con el fin de evitar el anunciado impuesto de US$1 por cada caja exportada de bananos.7

El ascenso de Melgar Castro marcó el cambio del reformismo de los militares a un Gobierno militar inspirado por la “doctrina de seguridad nacional”, como en Guatemala. Sin embargo, Melgar Castro también tenía un programa de desarrollo. Este difería del correspondiente al Gobierno anterior, quitando el énfasis a la reforma social y estableciendo un énfasis en el desarrollo de infraestructura y en la nacionalización de la propiedad y funciones que hasta entonces pertenecieron a las compañías bananeras. Se puso fin a las concesiones a las compañías bananeras para operar fe-rrocarriles, puertos y telecomunicaciones, y una serie de nuevas institu-ciones autónomas fue establecida para cumplir sus funciones. Entre estas

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últimas estaba la Empresa Hondureña de Telecomunicaciones, Hondutel, creada en 1976 (Decreto N.° 341) como una institución autónoma, pero con vínculos administrativos al Ministerio de Comunicaciones, Obras Públicas y Transporte (República de Honduras, 1977).

Melgar ejerció la presidencia por tres años. Aunque continuó con algunas de las reformas de López, éste fue un período en que los militares de línea dura ganaron ventaja y floreció el faccionalismo militar. En 1978, el general Policarpo Paz García lo derrocó en un nuevo alzamiento interno. A estas alturas, el ejército había dejado de ser una fuerza reformista y se había tornado cada vez más represivo. Paz García se caracterizaba como un oficial de ejército “con muy pocas ideas sólidas sobre cualquier asunto” (Rosenberg, 1986, pág. 12). A poco andar, se le adosó el apodo de “el Incapaz García”, y bajo su Gobierno el país experimentó una desenfrenada corrupción, el incremento del gasto del sector público y el alejamiento de la mayoría de componentes del sector privado, incluso de aquellos que previamente habían apoyado el Gobierno.

Otro legado de los Gobiernos militares de los años 70 fue una deuda externa galopante. Esto fue causado por la reforma agraria en el primer período (1972-75), y por las grandes inversiones en infraestructura en el segundo período (1975-78). Entre 1973 y 1978, el gasto público se in-crementó anualmente en alrededor de 26%. Aproximadamente el 16,6% de este aumento fue con financiamiento externo, y la fuente primaria de este último fueron créditos mixtos de las IFI. Al principio de los años 70, la deuda externa era de US$93,5 millones, y para poder cumplir con las obligaciones financieras establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo (1973-78), esta deuda creció seis veces para 1979, y alcanzó un total de US$602 millones (Vinelli, 1986). En el mismo período, las tasas de interés también aumentaron. La proporción de la deuda con una tasa de interés del 7% o superior se incrementó desde el 19,6% al 28,3% entre 1973 y 1978 (Posas y Del Cid, 1983).

En resumen, los militares de Honduras intentaron ganarse el apoyo público mediante la ampliación de los servicios a la población, tomando como base las ideas desarrollistas que eran comunes entre los militares latinoamericanos de ese tiempo. Sin embargo, también basaron su poder en una continuación de las prácticas del clientelismo. Hondutel jugó un papel en estos dos aspectos, extendiendo los servicios, pero también

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sirviendo como un canal para el padrinazgo. El resultado del proyecto fue una expansión del Estado hondureño, y un creciente antagonismo entre el Estado y el sector privado. Con todo, la red de práctica del clientelismo era demasiado cerrada para que ocurriera alguna confrontación entre grupos del sector privado y el Estado, dominado por los militares.

El Estado de franja aérea estadounidense (1978-86)

Los desarrollos de Honduras en los años 80 pueden sintetizarse bajo tres títulos principales: el retorno a la democracia; una seria crisis económica y el predominio creciente de los temas de seguridad y de las prioridades de EE. UU. en la formulación de políticas. Como ya se descubrió de manera exhaustiva en otros trabajos,8 en este período Honduras permitió la utilización de su territorio como una base de operaciones de las fuerzas militares antisandinistas de Nicaragua (los “contras”), apoyadas por los EE. UU. Y como consecuencia, la dependencia del Gobierno hondureño respecto de los Estados Unidos se incrementó.

La democracia electoral fue reincorporada en 1980, cuando el Gobierno de Paz García permitió elecciones para una asamblea constituyente, debido a la presión combinada de los sectores populares nacionales, el sector privado y el miedo creciente a la radicalización de la oposición. El candidato liberal Roberto Suazo Córdova ganó la presidencia; Paz García permaneció como Jefe de Estado, en el Gobierno interino, y forzó a los candidatos presidenciales de ambos partidos tradicionales a la aceptación de: el veto militar a las designaciones del gabinete de ministros, el control militar exclusivo sobre las políticas de seguridad, y ninguna investigación con respecto a corrupción de los militares o por cargos de violación de los derechos humanos. De hecho, las fuerzas armadas se hicieron aún más fuertes bajo el nuevo régimen (Ruhl, 1996). El presidente Suazo basó su estructura de apoyo, principalmente, en el jefe de las fuerzas armadas, general Gustavo Álvarez Martínez, el Embajador de los EE. UU., John D. Negroponte, y en una pequeña parte del sector privado empresarial, encabezado por la familia de Miguel Facussé (Molina, 1986). En los años 80, el presidente fue normalmente considerado como el socio menor en esta alianza (Schulz y Sundloff Schulz, 1994).9

En 1984, el general Álvarez fue depuesto y reemplazado por el general Walter López Reyes. Este empezó a gestionar muy difíciles negociacio-nes con los EE. UU. sobre la posición de Honduras en la política externa

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del país del norte hacia Centroamérica, e introdujo un estilo político un poco más abierto (Ruhl, 1996). No obstante, a lo largo de los años 80 muchas de las decisiones políticas en Honduras fueron, de hecho, tomadas mediante negociaciones entre el Gobierno civil y, sea uno o ambos, la embajada estadounidense o el jefe de las fuerzas armadas. Tan importante como el predominio formal de los militares fue su control más informal. De ahí que Rosenberg (1995) sostenga que “los principales civiles hondureños tomadores de decisiones son reticentes a confrontar directamente a los militares porque ello casi necesariamente implicaría su propia mayor responsabilidad” (1995, pág. 82). Lo que estaba en juego en los 90 no solo consistía en empujar a los militares de regreso a los cuarteles, sino también “desmilitarizar” las élites civiles. Como veremos, una de las áreas en que las élites civiles tenían muy poco deseo de asumir responsabilidad era la economía y el problema de la reforma del Estado.

Mientras que en Latinoamérica los años 80 hicieron historia como la década del retroceso del Estado, en Honduras su expansión ganó un nuevo paso. El establecimiento de IA se hizo más lento, pero la participación del sector público en la economía continuó creciendo. La creciente par-ticipación asumió dos formas. En primer lugar, se produjo un aumento de participación directa en la actividad económica. El valor agregado del sector público, como proporción del producto interno bruto, fue del 18% en los primeros años de los 80, y alcanzó el 23% a finales de la década. El consumo del sector público como porcentaje del consumo general también subió, mientras que la inversión del mismo sector decayó. En segundo lugar, los marcos reguladores de las actividades del sector privado fueron cada vez más detallados y amplios en cobertura, aunque aún eran muy inestables (Banco Mundial, 1992d).

No obstante, la corporación de inversiones CONADI experimentó severos problemas, de manera que hacia 1981 estaba en franca bancarrota. Entre 1975 y 1980, la CONADI autorizó préstamos directos por 102 millones de lempiras (US$51 millones) y 208 millones (US$104 millones) en garantías de préstamo a los industriales, a razón de 8,08 lempiras por cada lempira de capital privado invertido. Para financiar sus operaciones, solicitó fuertes préstamos en los mercados internacionales de capital, donde sus transacciones fueron avaladas por el Gobierno hondureño. Sin embargo, el funcionamiento de la CONADI era conocido por su inefica-cia y corrupción; las normas de empréstito eran regularmente violadas, y la asesoría se desconocía. Según un informe del Banco Mundial, solo el 5% de las compañías consolidadas eran financieramente sólidas, y de las 34 compañías que habían absorbido el 94% de los préstamos, 16

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habían quebrado. En algunos casos, las compañías implicadas no existían (Banco Mundial, 1992d).

En general, las IA estaban bajo el control de los militares, y Hondutel más que cualquiera de las otras. Proporcionaba servicios gratuitos a las fuerzas armadas y funcionaba como una fuente de trabajo e ingresos para ellas y sus familias.10 Mientras que en Guatemala fue regla general que los Gobiernos militares designaran a los gerentes militares de Guatel, en Honduras no hubo excepción alguna a esa regla de gerentes militares, aun para los Gobiernos civiles hasta 1994. La posición de gerente de Hondutel era vista como de un alto grado de prestigio, y obtenerla se consideraba como un “premio”. Entre 1978 y 1994 hubo 12 gerentes de Hondutel, y ninguno de ellos tenía algún particular conocimiento del sector de las telecomunicaciones, sino que la dirigieron como una institución de seguridad nacional.11

La expansión el Estado y el predominio militar se dieron en las sombras de una profunda crisis económica. El PIB había crecido a un promedio de 8,8% durante los años 70, pero durante los primeros cinco años de los 80 éste cayó a un promedio de 1% de aumento anual. En cuanto al PIB per cápita, éste se redujo en 3,4%. Esto fue principalmente causado por la caída de las exportaciones y del nivel de inversiones. Mientras que durante los 70 las exportaciones habían aumentado a un promedio de 9,8%, en la primera mitad de los años 80 estas aumentaron a un promedio de 0,70%. Las cifras comparativas con respecto a la formación de capital interno fueron de 10% (incremento promedio en los 70) y de 2,3% (incremento promedio entre 1980-1985). Aunque las exportaciones se recuperaron parcialmente desde 1985 a 1988 (principalmente gracias al aumento de los precios internacionales del café), los indicadores macroeconómicos continuaron deteriorándose. Para 1989, el déficit fiscal había llegado al 13% del PIB (Noé Pino, 1992).

Las instituciones multilaterales contribuyeron con el 48% de la entrada total de capitales (US$623 millones), entre 1980 y 1985. La década empezó con un Acuerdo de Servicio Extendido, firmado con el FMI en 1979. Este acuerdo incluía condicionamientos que exigían la reducción de los gastos actuales del Gobierno Central, crecientes cargas impositivas y mayor aumento en las inversiones públicas. Debido al incumplimiento de los condicionamientos, solo se llegó a desembolsar el 50% de los US$47,6 millones convenidos, y el programa se suspendió en 1981. En 1982, se firmaron dos nuevos convenios con el FMI por un total de US$100 millones: un convenio stand-by de $77 millones, y un crédito

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compensatorio de US$23 millones. Estos también tenían varios condicio-namientos atados, entre ellos, la reducción del déficit fiscal, la limitación en el aumento de los gastos corrientes y el fortalecimiento de la situación de las cuentas corrientes de las instituciones descentralizadas. De igual manera que el programa anterior, este no pudo cumplirse y se suspendió en 1983. El Gobierno hondureño no logró ningún acuerdo posterior con el FMI durante los años 80. En 1983, sí obtuvo un préstamo del Banco Mundial, para aliviar el desequilibrio financiero, por un monto de US$100 millones, el que incluía $45 millones para apoyo a la balanza de pagos, y el resto para el sector de la agricultura. Sin embargo, Honduras no cumplió los condicionamientos, y el préstamo fue suspendido. Por otra parte, desde 1983, Honduras mantuvo una moratoria no declarada de la deuda comercial.

La tercera principal IFI, el BID, había sido un importante actor en Honduras en los años 60 y 70, financiando los primeros proyectos rela-cionados con la Alianza para el Progreso, y subsecuentes reformas bajo el Plan Nacional de Desarrollo de los militares. Entre los proyectos que se afianzaron se encontraban la CONADI y el proyecto hidroeléctrico de la Represa de El Cajón. La deuda que se contrajo para construir esta represa representó el 50% de la deuda externa pública total en los primeros años de los 80, y la mayor parte de ella era con el BID (Ordóñez Baca, 1999). Sin embargo, a medida que avanzaron los 80, la situación financiera del BID era tal que en muy poco podía contribuir a la grave crisis financiera de Honduras, además de tener pocos medios y voluntad para poner condiciones.

No obstante, el financiamiento externo –tanto el voluntario (los préstamos y donaciones) como el involuntario (las obligaciones no pagadas)–, como un porcentaje del déficit fiscal aumentó del 24% en 1984 a aproximada-mente el 76% en 1990 (Banco Mundial, 1992e). La principal razón para esto estuvo en el apoyo financiero políticamente motivado de la USAID. La ayuda del Gobierno de los EE. UU. aumentó de unos modestos US$16,2 millones, en 1978, a US$231,1 millones en 1986. En el mismo período, la porción de ayuda militar se incrementó del 20% al 38% (Lapper, 1985, pág. 86-87).

Según funcionarios de la USAID, había considerables discrepancias internas con respecto a la política hacia Honduras en este período. Algunos sostenían que las consideraciones políticas no le permitirán a Honduras continuar su devastadora política económica, particularmente su sobrevaluado tipo de cambio. Sin embargo, las preocupaciones estra-

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tégicas de los EE. UU. en la región seguían siendo más importantes que la política económica; así el apoyo estadounidense continuó hasta el final de la década.12

En resumen, durante los 80, la política hondureña estuvo dominada por las prioridades de seguridad de los EE. UU. Los militares mantu-vieron su fortaleza en el Estado y aumentaron su poder con respecto a la infraestructura. El papel del Estado en la economía también aumentó significativamente, principalmente mediante la CONADI. De allí que, si bien es imposible hablar de un Estado independiente de los militares, lo que no obstante surgió fue un Estado con cierta autonomía de las élites del sector privado y con una limitada capacidad limitada para dirigir la economía. Las preocupaciones de los EE. UU. sobre seguridad le permi-tieron a Honduras evitar serias repercusiones financieras, a pesar de su muy destructiva política económica. Con todo, esto cambiaría de modo importante a medida que terminaban los 80 y se modificaban las preocu-paciones de los EE. UU. sobre seguridad.

EL PROCESO DE REFORMA

Las estrategias del Poder “blando” (y del no tan “blando”) de la USAID

El principio del fin de los conflictos centroamericanos provocó un cambio de estrategias de la USAID en la región. Esto significó que la ubicación estratégica de Honduras ya no la protegía de las presiones para reformar su política económica. Se puso una creciente focalización en la reforma del Estado, en la orientación de la economía hacia las exportaciones, y en el fortalecimiento de los segmentos del sector privado que se orientaban a las exportaciones.

Sin embargo, la presión de la USAID tuvo poca influencia hasta que el Gobierno de José Azcona (1986-90) asumió el poder. Azcona mostró menor resistencia a la presión estadounidense que la de su predecesor, Suazo Córdova, y a partir de mediados de los 80 la política económica hondureña llegaría a estar fuertemente influida por la USAID. En 1985, la USAID condicionó su mayor apoyo a la emisión de un Decreto que permitiera la privatización de la CONADI, de manera muy similar a como se había hecho con la CODESA en Costa Rica. En setiembre de 1985 se promulgó el Decreto N.° 161, el que autorizaba a la CONADI para

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elaborar un “plan para transferir al sector privado las compañías que se encontraban en el portafolio de la Corporación”. En un convenio firmado entre el presidente Azcona Hoyo y la USAID en 1986, el Presidente se comprometió a privatizar 12 de las 15 empresas de la CONADI en un plazo de 30 meses (Posas, 1995). En 1987, Azcona firmó con la USAID un Acuerdo de Estabilización Económica, y, en consecuencia, promulgó una serie de leyes para estimular las exportaciones, particularmente las exportaciones no tradicionales (Noé Pino, 1990). De ahí que, de muchas maneras, la USAID actuó como un virtual “Gobierno en la sombra”, con oficinas paralelas correspondientes a los respectivos ministerios hondu-reños, y con agencias que influían en áreas fundamentales de la formula-ción de políticas (Schulz y Sundloff Schulz, 1994, el pp. 199-200).

Con todo, había conflictos frecuentes entre Azcona y las agencias in-ternacionales, particularmente con la USAID. A pesar de los acuerdos firmados, el Gobierno se resistió a varias de las políticas convenidas, especialmente a la introducción de políticas de privatización y devalua-ción de la moneda.

Por otro lado, la relación entre el sector privado y la USAID era problemá-tica. El vicepresidente del país y destacado empresario Jaime Rosenthal había sido el cerebro del plan económico de 1986, al que la prensa local denominó como la “Reaganeconomía para Honduras”. Sin embargo, Rosenthal también había manifestado varios puntos de vista críticos contra el Gobierno y la USAID por medio de su periódico Tiempo, y afirmó que los recursos de la USAID se desperdiciaban por medio de la corrupción y el peculado. Como consecuencia, se le excluyó de participar en el plan económico de 1987, para finalmente renunciar a su puesto de Vicepresidente.

Otras partes del sector privado denunciaron a la USAID en relación con sus políticas económicas. La USAID trabajaba para estimular el estable-cimiento de una zona franca de libre comercio hondureño, el desarrollo de la industria maquiladora y la diversificación de la exportación. Estas estrategias no resonaron bien a todo el sector privado. El sector privado temía que el estímulo al crecimiento del sector exportador requeriría de recursos que, a su vez, tendrían que ser extraídos de los otros sectores. La tensión aumentó entre los sectores exportadores que potencialmente se beneficiarían y aquellos que temían que les correspondería pagar por las políticas (Crosby, 1985). De allí que las organizaciones tradicionales del sector privado de Honduras fueran escépticas, de manera que la única organización que las respaldó fuera la CCIC. Con el fin de sumar apoyo

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a sus políticas, la USAID apoyó, financiera y organizacionalmente, la creación de una serie de nuevas organizaciones para servir funciones que se presumía que no existían en las organizaciones más antiguas. Cinco nuevas organizaciones fueron establecidas en Honduras por la USAID,13 y solo una de las organizaciones tradicionales (la Asociación Industrial Nacional –ANI–) recibió algo más que una ficha financiada por la USAID (Crosby, 1985). Los líderes de los nuevos grupos eran más jóvenes y miembros no bien relacionados con el sector privado, y aunque había un poco de franca hostilidad entre los grupos tradicionales y los nuevos grupos del sector, su establecimiento contribuyó a “algo con efecto diluyente en la capacidad de las organizaciones del sector privado” (Crosby, 1985, pág. 18).

Con respecto a la privatización, Azcona sí privatizó 10 de las 15 compañías de la CONADI que correspondían a las que él había convenido con la USAID (Posas, 1985). Sin embargo, los acuerdos no mencionaron a Hondutel ni a otras compañías de infraestructura como potenciales candidatas para la privatización.

El golpe final a la relación entre Azcona y la USAID llegó justo antes de la nueva elección presidencial de 1989. En el par de semanas anteriores a la elección, Azcona rechazó públicamente la prescripción económica del FMI-AID para Honduras (13 de noviembre de 1989). Además, hizo cargos de que una suspensión de US$70 millones de la USAID estaba motivada por razones políticas. Afirmó que, profundizando la crisis económica del país, la USAID estaba socavando la campaña Liberal, y que así ayudaba al competidor para la presidencia, Rafael Callejas (Schulz y Sundloff Schulz, 1994).

Como se predijo, Azcona perdió la elección, y la entrada de Callejas fue saludada por la comunidad internacional con todo el optimismo que se había manifestado para Azcona. Sin embargo, los resultados finales fueron igualmente decepcionantes.

La presión internacional y las renuentes reformas por el último caudillo

Aunque Azcona firmó con el Banco Mundial el primer préstamo de ajuste estructural (PAE I) en 1988, por un valor de US$50 millones, el ajuste estructural realmente empezó en Honduras hasta cuando el Gobierno de Callejas asumió en 1990. Los condicionamientos del PAE I incluían

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medidas monetarias, reducción del déficit fiscal así como la liberaliza-ción de los precios y los mercados. Sin embargo, Azcona no llevó a cabo varios de los condicionamientos, y en 1987 Honduras empezó a incurrir en deudas por los vencimientos con las IFI. Como consecuencia, en 1989 se suspendió el desembolso del segundo tracto del PAE I, y, en el mismo año, Honduras fue declarada inelegible para ayuda adicional, por el Banco Mundial, el BID y el FMI (Banco Mundial, 1992e).14

Así las cosas, el entrante Gobierno de Callejas en 1990 representó una nueva gran esperanza para las IFI. Callejas no solo era el preferido de los Estados Unidos, sino que se le consideraba como un personal defensor de las ideas neoliberales, junto a una serie de sus miembros de Gobierno. Este fue el grupo que llegó a ser denominado como los Chicago Boys hondureños, en el que se incluía el ministro de Finanzas –Benjamín Villanueva–, el presidente del Banco Central –Ricardo Maduro–, y el ministro de Economía –Ramón Medina Luna– (Posas, 1995). Callejas también parecía apelar a la confianza que se requería para continuar el proceso de privatización, y tenía un carisma personal y el don de la oratoria, lo que le daba respeto entre sus enemigos. Sin embargo, muy pronto quedaría en claro que sus motivaciones más importantes eran sus objetivos políticos y los beneficios económicos personales, más que los objetivos del desarrollo.

Callejas asumió en medio de una economía con problemas, un déficit fiscal de 7,4% del PIB, y con deudas vencidas con las IFI por US$250 millones. Su solución a esto era empezar un proceso de ajuste estructu-ral. La primera fase de ajuste estructural comenzó con la Ley de Ajuste Estructural de la Economía (Decreto 18-90, popularmente conocido como “el paquetazo”), la que se promulgó poco después de la toma de posesión de Callejas en marzo de 1990. Esto abrió el camino para un convenio con el BID, el FMI y el Banco Mundial, con un financiamiento-puente de México, Venezuela y los Estados Unidos, complementado con un préstamo a largo plazo por parte del Japón. En setiembre de 1990, Callejas firmó con el Banco Mundial el segundo préstamo de ajuste estructural (PAE II) por US$90 millones, el que sería desembolsado en tres tractos. Esto fue seguido por dos préstamos de ajuste sectorial por parte del BID (un préstamo por US$60 millones para el sector de agricultura, firmado en noviembre de 1990, y un préstamo de ajuste para el sector de la electricidad por US$50 millones), y un préstamo de ajuste sectorial financiado con fondos de la IDA (préstamo de ajuste del sector del petróleo por US$50 millones). En junio de 1991, el FMI abrió una

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línea de crédito de US$1,8 mil millones, para ser desembolsado durante los próximos tres años, dependiendo del ajuste continuo. Los préstamos vinieron con un complejo conjunto de condicionamientos. Solo para el desembolso del primer tracto del Banco Mundial por el PAE II, debían cumplirse 18 condiciones. Con respecto a las telecomunicacio-nes, el desembolso del primer tracto exigía el aumento de las tarifas de los servicios de telecomunicaciones. Consecuentemente, en setiembre de 1990 los precios de la telefonía nacional se incrementaron en 100%, y los de la telefonía internacional aumentaron en 200% (Reporte Político N.° 53, setiembre 1990; Inforpress, 20 de setiembre de 1990). Sin embargo, muchas de estas ya estaban en práctica desde la promulgación del paquetazo, y por eso es que ellas podrían ser denominadas condiciona-mientos proforma.

Una segunda fase del ajuste empezó en marzo de 1992, con la promul-gación de la Ley de Modernización y Desarrollo del Sector Agrícola. En julio de 1992, una ESAF por US$58,5 millones fue obtenida con el FMI, como un apoyo para la política de ajuste que el Gobierno había introdu-cido en 1990. Aunque la privatización de Hondutel no estaba incluida en este convenio, sí fue discutida; según funcionarios de alto nivel, las bases del programa de privatizaciones que comenzaría más tarde fueron trazadas en la ESAF 1992.

Los primeros dos años y medio del Gobierno de Callejas constituyeron un período de cierta recuperación económica y de reducción del déficit fiscal. Este último cayó al 5,9% en 1990, al 2,2% en 1991, y luego el 3,4% en 1992. El crecimiento se recuperaba gradualmente, alcanzando un 6,2% en 1993 (BID, 1998). Sin embargo, había serios problemas sociales, causados, en parte, por la crisis económica, y en parte por el programa destinado a aliviarla. El porcentaje de hondureños que vivía por debajo de la línea de pobreza aumentó de 68% en 1989 a 73% en 1991 (Noé Pino, 1992). En 1993 aparecieron nuevos problemas. Durante los últimos 18 meses del Gobierno de Callejas, el déficit fiscal se elevó a aproximadamente el 10% del PIB, y como resultado de esto, el convenio de facilidad reforzada para el ajuste estructural (ESAF) fue suspendido (UNAT, 1998).

No obstante, el Gobierno de Callejas sí emprendió algunas acciones con respecto a la privatización. Callejas nombró una junta liquidadora a cargo de privatizar las restantes compañías de CONADI, y a diciembre de 1993, 36 de las compañías de CONADI ya se habían privatizado. Callejas también empezó un proceso de privatización de servicios públicos, entre

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ellos algunos de los servicios del IHSS y el Instituto Hondureño de Mercadeo Agrícola.

Sin embargo, pronto surgieron acusaciones de corrupción y favoritismo. La mayoría de las compañías se vendieron a precios inferiores a los precios de mercado, y muchas de ellas a grupos o personas con estrechas relaciones con el Gobierno o con los militares (véase la sección siguiente). Uno de los procesos más criticado fue el de la privatización de INCHESA, la cementera de propiedad del Gobierno. En 1991, el Gobierno abrió un procedimiento de licitación para vender la participación de CONADI en INCHESA, y entre los principales licitadores estuvo el empresario y ex vicepresidente Jaime Rosenthal. Sin embargo, la compañía fue vendida al Instituto de Pensiones Militares (IPM),15 a un precio muy favorable y en condiciones nada transparentes. Este proceso golpeó profundamente la confianza del público en las intenciones del Gobierno con respecto a la privatización; además, alejó a parte del sector privado, particularmente, claro está, a Jaime Rosenthal.

Callejas también asumió la primera iniciativa para iniciar un proceso de privatización de Hondutel. El 23 de enero de 1993, pidió al Congreso que estudiara “(…)la legislación adecuada para privatizar Hondutel, y con su rédito financiar un nuevo sistema educativo que podría darnos el hondureño que necesitamos” (El Heraldo, 26 de enero de 1993, citado en Posas, 1995, pág. 9). Sin embargo, y a pesar de un intenso debate inicial, poco fue lo que ocurrió después.

Además, Callejas publicó una licitación para la concesión de la operación del sistema celular. El proceso en que esto se desarrolló tenía varias similitudes con el proceso llevado a cabo en Guatemala. Se caracteri-zaba por confusos criterios para la concesión, pagos por corrupción y la revocación del proceso de licitación.16 En 1995, en el cuarto intento, Celtel logró conseguir la concesión. Para ese momento, todos los posibles competidores habían perdido la paciencia y se habían retirado. Pero como esto ocurría al final del Gobierno de Callejas, Celtel no se sentía cómoda con el manejo de los asuntos, y esperó la entrada del nuevo presidente para comenzar sus operaciones.

Finalmente, Celtel pudo conseguir un acuerdo muy favorable con el Gobierno.17 Inicialmente, el Gobierno quería entregar a Celtel una concesión tanto para la banda A como para la B, pero esto se encontró como inconstitucional. En vez de ello, entonces, Celtel se manejó para obtener un acuerdo según el cual solo operaría la banda A, pero en que el Congreso se comprometía a no dar una concesión para operar la banda B.

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De este modo, ni Hondutel ni alguna otra compañía estarían habilitadas para explotar los servicios celulares, y, por consiguiente, Celtel permane-cería como un monopolio.Lo que estaba faltando era un proyecto político que incluyera una visión para el sector de las telecomunicaciones. Primariamente, Hondutel era considerada como una fuente de ingresos, de pagos políticos y de padrinazgo. Callejas miraba a Hondutel y a muchas otras instituciones estatales algo así como de su propiedad, y habría vendido a Hondutel a sus contactos personales, si hubiera tenido la oportunidad. O como lo manifiesta uno de sus asesores en materia de telecomunicaciones:

En lo personal, Callejas estuvo muy cerca de vender Hondutel a los americanos. Yo estuve en una reunión con Callejas y un repre-sentante de la embajada americana, y ellos estaban discutiendo la venta de la compañía. El americano dijo que ellos habían apoyado a varios candidatos presidenciales en la región, entre ellos, a Violeta Chamorro y a Callejas, y que ahora estaban cobrando sus recom-pensas. Pero yo le dije a Callejas: (…) “usted no puede vender a Hondutel así no más, eso es contra la Constitución”.18

Así, aunque la privatización de Hondutel fue considerada durante el Gobierno de Callejas, ello fue principalmente un medio para mejorar la situación fiscal y una oportunidad comercial para el Gobierno. El proceso para extender la red telefónica en 110.000 líneas en las áreas urbanas de Honduras en 1991, fue manejado conforme a una lógica de favoritismo, pero no solo dentro de Honduras. Originalmente, Siemens ganó la concesión compitiendo con AT&T. Sin embargo, Hondutel planeó financiar el proyecto emitiendo bonos por medio de la Autoridad Financiera del Proyecto de la Cuenca del Caribe (CARIFA), y a finales de 1992 Hondutel y Siemens esperaban la aceptación por la junta directiva de CARIFA. La decisión se postergó debido a la presión de AT&T; así, cuando finalmente la junta de CARIFA aprobó el proyecto, fue bajo la condición de que AT&T obtuviera un contrato de suministros del mismo tamaño que el de Siemens. Eso significaba que, en vez de 110.000 líneas, se instalarían 220.000, así que la deuda de Hondutel se incrementaría de manera correspondiente.19 Los alegatos contra la junta del CARIFA, por ceder a las presiones de AT&T debido al nacionalismo económico, fueron rápidamente unidos a cargos de corrupción contra Siemens. En cualquier caso, la historia los agregó a la deteriorada reputación que Honduras había adquirido como destino para inversiones en telecomunicaciones, y convirtió a Hondutel en cada vez más vulnerable a las presiones de las IFI, dado que el proceso de expansión la había virtualmente arruinado. Sin

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embargo, Hondutel también sobrellevaba profundos cambios internos; el más importante era la retirada gradual de los militares de los puestos principales.

La desmilitarización de Hondutel y los militares como empresarios

A comienzos de los 90, se empezó a ver con claridad que el proceso de desmilitarización y democratización que se desarrollaba en Honduras, llevaría a que los militares perdieran el control de las instituciones estatales, entre ellas Hondutel. Esto condujo a los militares a avanzar en dos estrategias. La primera reacción podría entenderse como funda-mentada en una aceptación de la situación. En vez de intentar mantener el control del Estado, algunos grupos dentro de las fuerzas armadas intentaron ganar control del mercado. El instrumento principal para obtener tal control era el Instituto de Pensiones Militares (IPM). El IPM había invertido en varias de las empresas de CONADI, y estaba claro que también estaba interesado en comprar alguna parte de Hondutel (Brenes y Casas, 1998). El gerente del IPM, Héctor Fonseca, declaró a la prensa que aunque el IPM solo no podría comprar Hondutel, podría hacerlo en sociedad con algunos otros institutos de seguridad social, como el Instituto Nacional de Jubilaciones y Pensiones de los Empleados Públicos (INJUPEM) (Posas, 1995). De este modo, algunos grupos de los militares estaban de acuerdo con la privatización, pero por razones económicas particulares.

Sin embargo, otros segmentos de los militares, incluido el jefe de las fuerzas armadas –Alonso Discua–, se resistían a la privatización de Hondutel porque debilitaría el control que el ejército tenía sobre él. Los militares disfrutaban de amplios beneficios manteniendo el control de las telecomunicaciones. La integración física de los sistemas de comunicación militares y la infraestructura de Hondutel no había sido rota; además, los militares continuaban beneficiándose del acceso gratuito a los servicios de comunicación. El periódico El Heraldo informó, por ejemplo, que en 1993, los militares realizaron llamadas gratuitas por un valor de 18 millones de lempiras, y que en 1994 ese número había aumentado a 20,4 millones de lempiras (Inforpress, 11 de mayo de 1995).

Además, todavía había muchos incidentes que mostraban que los militares consideraban a Hondutel como su propia empresa privada. Un ejemplo fue el traslado de la única línea telefónica de la comunidad de

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Tatumble a la casa del Jefe de las Fuerzas Armadas en la zona, con el fin de “darle una Navidad más agradable”; la consecuencia de ello fue que más de 3.000 habitantes de la comunidad se quedaron sin acceso al teléfono (El Tiempo, 3-4 de junio de 1990; citado en Salomón et al., 1996, pág. 181). Hondutel también fue con frecuencia implicada en sobrepagos de servicios. Uno de tales casos refiere a cuando Hondutel se trasladó desde un edificio por cuyo alquiler pagaba 22.000 lempiras mensuales a otro similar del IPM, rentado por 60.000 mensuales, para favorecer a los militares (El Tiempo, 24 de enero de 1992).

Poner fin a la intervención de los militares en la política y a su control del Estado eran los principales objetivos del presidente Carlos Roberto Reina, del Partido Liberal, quien tomó posesión en 1994. Su llegada al poder fue bajo el estandarte de una “revolución moral”, y sus metas prin-cipales eran combatir la corrupción y terminar con el predominio militar en la vida política y económica de Honduras. Durante los años 80 había sido un líder del ala socialdemócrata del Partido Liberal (M-LIDER), y durante los Gobiernos represivos de los primeros años de esa década fue perseguido por los militares. En su discurso de toma de posesión, declaró que su propósito era “hacer lo necesario para reducir el campo de acción de las fuerzas armadas hondureñas en los asuntos políticos del Estado y en las actividades productivas”. Una de sus primeras acciones al hacerse cargo del Gobierno fue la de abolir el servicio militar obligatorio que había perdurado por décadas, y convocar un Consejo de Reconciliación Nacional, en el que entre sus más importantes temas estaría el de la relación entre los civiles y las élites militares (Reporte Político N.° 108, setiembre de 1995). Además, designó a civiles para encabezar las institu-ciones públicas tradicionalmente controladas por los militares: la marina mercante, la Dirección Nacional de Política Migratoria y el Instituto Geográfico Nacional (Isacson, 1997).

Como parte de su campaña para desmilitarizar la política, Reina emprendió una serie de acciones para hacer avanzar el proceso de privatización de Hondutel. En febrero de 1994, anunció que había iniciado conversaciones con los militares, con el fin de privatizar Hondutel, y en marzo declaró que había tomado la decisión de privatizar (Posas, 1995). En una carta al pueblo, en mayo de 1994, anunció que había establecido una comisión para privatizar Hondutel, algo que él veía como un paso histórico hacia un pacto entre el pueblo y las fuerzas armadas (El Heraldo, 11 de mayo de 1994).

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Luego, se contrató a Rothschild como banco de inversión, un trabajo por el que se le prometió US$1 millón, más un 1,98% del rédito de la privatización. Se formó un consorcio de Squire Sanders & Dempsey y Price Waterhouse para realizar una revisión de la compañía (Proyecto de Privatización, Resolución N.° CCP-01-96). La conclusión de la primera revisión de la empresa por el grupo de Rothschild fue que los activos totales de la compañía alcanzaban un valor de US$800 millones. A este punto, la intención fue vender el 47%; así, el Gobierno esperaba recibir US$372 millones por la transacción, y el presidente Reina declaró con optimismo que habría, por lo menos, 200 compañías en el mundo que se interesarían en la compra de Hondutel.20

Reina también designó al primer civil en el puesto de gerente de Hondutel, Mario Maldonado. Sin embargo, este último era un coronel jubilado, un ex veterano del ala reformista de las fuerzas armadas, y de ninguna manera un creyente en el mercado libre.21 Él fue escogido para ese puesto debido a su larga relación con Reina, y como recompensa por su apoyo durante la campaña para la elección de Reina, y como un “puente” a los militares. Pero, aunque se le demandaba que él fue designado para dirigir el proceso de privatización, se le consideró más bien un obstáculo. En enero de 1996 fue removido de su cargo y reemplazado por un ex funcio-nario de la comisión para la modernización del Estado.22 Esto representó un nuevo paso hacia la pérdida del control de la institución por parte de los militares.

En resumen, el ejército estaba dividido en lo que se refiere a cómo manejar la presión para reducir su rol en el Estado. No pudo unirse alrededor de una estrategia común para tratar con la presión por priva-tizar la empresa ni con la presión para desmilitarizarla. Además, muchos expertos en telecomunicaciones dentro de Hondutel, que no eran militares, eran ambivalentes en relación con el predominio militar en la empresa. Por un lado, el predominio militar significó la continuación de las prácticas del clientelismo y de servicios gratuitos para los militares. 23 Por otro, significó un grado más alto de estabilidad que el se constataba en las ins-tituciones públicas que operaban según la voluntad de los políticos. 24 Lo que claramente estaba faltando era alguna institución del sector público con la capacidad de influir la agenda, proporcionando contenido a un posible proceso de reforma.

Aún así, el afán de Reina por sacar a los militares de la economía, even-tualmente también aumentó la influencia política del sector privado. Esto

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tendría serias consecuencias en la naturaleza y velocidad de la reforma de las telecomunicaciones en el período que seguiría.

El Banco Mundial, el sector privado y la reforma inconclusa de las telecomunicaciones

Reina heredó de Callejas no solo un aparato estatal militarizado, sino también una inmensa deuda externa. Cuando él tomó posesión en 1994, la deuda externa representaba el 113% del PIB, y el servicio de ella obligaba el 30% de los ingresos del Gobierno. Reina inició negociaciones con las IFI, y en enero ya se había restituido la ESAF (Reporte Político N.° 112, marzo de 1996). Esto también hizo posible negociaciones con los BDM para reestructurar la deuda, conforme a la política general de Reina, consistente en reducir solo la deuda convenida y convirtiendo, hasta donde fuera posible, la comercial.

Siguiendo a esto, se inició el tercer programa de ajuste estructural –un amplio programa de modernización del sector público– (Programa de Ajuste para la Modernización del Sector Público -PAMSP-) (véase Tabla 5.1). Este canalizaría un total de US$210 millones a Honduras, e incluía condicionamientos para mantener la estabilidad macroeconómica, y obligaba al Gobierno a reformar los sectores de telecomunicaciones, aviación civil y electricidad (Banco Mundial, 1996c).

Con respecto a las telecomunicaciones, los condicionamientos fueron los siguientes. Para la presentación del proyecto a las respectivas juntas directivas del Banco Mundial y del BID, y para el correspondiente desembolso del primer tracto del préstamo, se exigió la promulgación de una nueva ley marco para el sector de las telecomunicaciones, in-cluyendo enmiendas a la Ley orgánica de Hondutel. Para el desembolso del segundo tracto, se requería que estuvieran dictados y en práctica los reglamentos de la ley marco para el sector de las telecomunicaciones, que una nueva autoridad reguladora, CONATEL, hubiera recibido pre-supuesto y hubiera iniciado operaciones, y que se hubieran publicado los documentos invitando a licitación para socios privados de Hondutel. Finalmente, y para el desembolso del tercer tracto, el requisito era que Hondutel estableciera una nueva subsidiaria, controlada y con propiedad parcial por capital privado, y que estuviera operando en las regiones de Tegucigalpa y San Pedro Sula. Esto significaba que el proceso de capi-talización de Hondutel se había terminado. Los condicionamientos de

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los dos programas estaban cruzados. Además, el desembolso del primer tracto dependía de un acuerdo con el FMI, el que se logró en 1996.

Tabla 5.1 Programa de Ajuste para la Modernización del Sector Público, Honduras, fuentes de fondos (millones de US$)

Fuente Tipo Fondos totales Tracto 1 Tracto 2 Tracto 3

IDA Concesión 55 20 20 15

BID Concesión 155 199 30 25BID/Banco Mundial

Crédito de asistencia técnica

9,6

Fuente: Banco Mundial (1995c).

Sin embargo, cuando se firmó el convenio, la nueva ley de telecomunica-ciones ya había sido adoptada, y el condicionamiento solo tuvo el carácter de proforma. La nueva ley de telecomunicaciones se adoptó en 1995 (Ley Marco del Sector de Telecomunicaciones) como la primera en su clase en Centroamérica.25 Esta le daba al Estado la principal responsabilidad por la regulación y supervisión del sector de las telecomunicaciones, por medio de la Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL); esto es, establecer las tarifas, determinar concesiones para la utilización del espectro de la radio, y para resolver conflictos con respecto a las interconexiones. Además, la ley estableció un sistema de competencia limitada, pero con un régimen transitorio de exclusividad (artículo 26). Adicionalmente, la ley dio a Hondutel una concesión de funcionamien-to durante 25 años, la que podría utilizar directamente o mediante el establecimiento de subsidiarias en alianzas con empresas privadas internacionales de telecomunicaciones. En tanto régimen transitorio, a Hondutel se le otorgó un período de exclusividad de diez años en todos los servicios de telecomunicaciones nacionales e internacionales. El modelo que se trazó en la nueva ley se parecía, con otras palabras, al modelo latinoamericano tradicional de privatización (Raventós, 1997).

El cumplimiento de las condiciones para el desembolso de los tractos restantes se reveló como mucho más difícil. La nueva Ley de telecomu-nicaciones fue pensada solo como una parte de un plan comprehensivo para reestructurar el sector. El otro principal cambio legal planeado era la Ley de Reestructuración de Hondutel, la que debía facilitar el

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proceso de proposiciones de ofertas por la empresa, lo que era requisito de condicionamiento para el desembolso del segundo tracto del PAMSP. El proyecto de Ley para reestructurar Hondutel se envió al Congreso en mayo de 1995. En él se describía el proceso para transformar Hondutel de una institución estatal autónoma a una empresa bajo las leyes apli-cables a entidades privadas – Compañía Hondureña de Teléfonos S.A. (Honducom S.A.), y también el proceso para vender acciones al sector privado. Sin embargo, cuando el Congreso votó por las dos leyes, solo se aprobó la ley de telecomunicaciones. En consecuencia, no habría una ley que reglamentara los procesos de privatización de la empresa. De hecho, la reforma parcial le dejó a la nueva institución reguladora la tarea de regular tanto a un monopolio público (Hondutel) como a uno privado (Celtel).

La explicación para la falta de respaldo al proyecto de Ley de Reestructuración de Hondutel se encuentra en la relación entre el Gobierno, los militares y las élites del sector privado. Para poder cumplir su objetivo principal de limitar el papel de los militares, Reina necesitaba el apoyo del sector privado. De allí que designara a Guillermo Bueso –quien era dueño del Banco Atlántida, uno de los bancos más grandes de Honduras– como ministro de la Presidencia. Y también nombró a Mario Agüero –ex funcionario de la USAID y hombre de confianza de Guillermo Bueso– como secretario ejecutivo de la Comisión de Privatización, establecida como una dependencia del Ministerio de Finanzas. Algunos observadores sostuvieron que Reina dejó que el sector privado dirigiera el país básicamente como su propio negocio, a cambio de su apoyo para entenderse con los militares. Un funcionario de una IFI, por ejemplo, ca-racterizó el rol de Guillermo Bueso de la siguiente manera: “Bueso tenía un puesto muy importante. Básicamente, él dirigía el show desde fuera de su propia oficina. Las reuniones se realizaban en la sala de la junta directiva del Banco Atlántida, del que él es el director. Podría decirse que él mezclaba un poco su rol privado y el rol público.”26

Sin embargo, el sector privado estaba lejos de tener unidad con respecto a la privatización, y las diferencias entre ellos atravesaban al Partido Liberal. Mientras que algunos miembros del sector privado y del Partido Liberal, como Jaime Rosenthal, apoyaban con entusiasmo la privatización de Hondutel, el presidente del Congreso, Carlos Flores Facussé del Partido Liberal, se oponía a ella. Flores había manifestado aspiraciones presidenciales, y dirigió una campaña para debilitar al Presidente, mediante la publicación de cartas en la prensa en las que acusaba al Gobierno de pasividad (Reporte Político N.° 95, julio de

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1994). Intentando que se aprobara un paquete para reducir el déficit fiscal, Reina negoció con ambas fracciones, pero al final solo logró ganar el apoyo de Flores Facussé. Esto aseguró la posibilidad de conseguir la aprobación de los paquetes fiscales en el Congreso, pero la mayoría de los observadores, considerando las concesiones que Reina tuvo que hacer a Flores, concluyó que el Presidente había perdido el liderazgo del partido. Además, él perdió la posibilidad de conseguir la aprobación del paquete de privatización completo.

Los decretos de la privatización

La llegada al poder del candidato del Partido Liberal, Carlos Flores Facussé, en febrero de 1998, no era de buen augurio para el proceso de privatización. Como ya se comentó anteriormente, durante el período presidencial de Reina, Flores había usado su posición como Presidente del Congreso para obstruir la privatización de Hondutel (La Prensa, 18 de octubre de 1995). Flores también había corrido para presidente en 1989, pero para entonces su popularidad era escasa, incluso dentro de los círculos liberales. Según Schulz y Sundloff Schulz: “Se le solía percibir como arrogante y inescrupuloso. Él era un turco (árabe) casado con una “gringa”,27 y su apellido (Flores) no inspiraba confianza en esta sociedad orientada por el machismo. Y para peor, la familia Facussé estaba pro-fundamente implicada en el escándalo de CONADI” (1994, pág. 270).

En la campaña interna en el Partido Liberal, Flores le había ganado al principal proponente de la privatización de Hondutel, Jaime Rosenthal, quien encabezó una fracción competidora (Reporte Político N.° 116, junio de 1996). Aunque sin discrepar formalmente de su predecesor con respecto a las políticas de privatización, Flores carecía de la principal motivación que tuvo Reina para trabajar por ella: esto es, la expectativa de hacer regresar firmemente a los militares a sus cuarteles. Poco después de su toma de posesión, Flores manifestó que, más bien, él pondría prioridad en los problemas financieros, y uno de ellos consistía en disminuir el déficit fiscal de US$152 millones que había heredado de Reina (Reporte Político N.° 138, junio de 1998).

No obstante, cuando él asumió su cargo en febrero de 1998, Flores decidió que se revisara el proceso de privatización. En octubre de 1998, se aprobó un decreto legislativo que regulaba el proceso de capitalización de Hondutel. El decreto también requería que se estableciera una comisión ad hoc –conformada por el Ministro de Finanzas, el Ministro de Obras Públicas, Transporte y Vivienda (SOPTRAVI) y la máxima autoridad de

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Hondutel– con el fin de vigilar el proceso y asegurar su transparencia. La secretaría para la privatización, ya establecida y afianzada por el Banco Mundial, actuaría como el organismo ejecutivo de la comisión ad hoc.Además, el decreto le dio a Conatel el mandato de otorgar una concesión de 25 años a Hondutel, con el monopolio en varios servicios hasta el 24 de diciembre del 2005. Así, debido a los retrasos en el proceso, el período efectivo de monopolio se había acortado de diez a siete años. Además, los servicios con valor agregado y la infraestructura básica (servicios porta-dores) se abrieron a la competencia. Algo nuevo en el decreto de 1998 fue que a Hondutel también se le otorgó la concesión para operar una banda PCS, pero no en exclusividad. Debería empezar a ofrecer servicios PCS en cuanto se completara el proceso de capitalización.

A los decretos enviados originalmente por el Gobierno, el Congreso agregó que cada paso en el proceso de privatización debía ser aprobado por el Congreso. Eso significaba que el contrato de concesión firmado entre Conatel y Hondutel, y los documentos de la licitación, debían ser aprobados por el Congreso, y que la subasta internacional debía notificar-se al Congreso, antes de su ejecución.

Conforme al decreto, la nueva compañía (denominada Cohdetel) debía encontrar un inversionista estratégico para comprar el 50% de las acciones. Después de esto, podría vender el 4% de las acciones a los fondos de pensiones públicas, a los trabajadores de Hondutel, a los usuarios y a los colegios (colegios profesionales), y esto, al mismo precio por acción que hubiera pagado el inversionista estratégico.

El decreto también delineó en detalle cómo es que debería ejecutarse el proceso de venta de las acciones de la empresa, y especificó las condicio-nes para participar en la subasta: el inversionista estratégico debería ser un operador de telecomunicaciones, con por lo menos un millón de líneas en servicio, con un ingreso anual por telecomunicaciones de por lo menos US$1.250 millones, con un mínimo de cinco años de experiencia en las telecomunicaciones, y cumplir con todos los demás requisitos legales y éticos. Efectivamente, esto excluía la posibilidad de participación de los inversionistas locales. Según el decreto, Cohdetel estaba obligada a instalar, por lo menos, dos teléfonos públicos en todas las comunidades con 500 o más habitantes, en un plazo no mayor de cinco años.

Con este decreto en vigencia, el Gobierno tenía todo listo para empezar el proceso de privatización de Hondutel. Sin embargo, en noviembre de 1998, el huracán Mitch arrasó a Honduras, dejando un saldo de aproxi-

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madamente 6.000 muertos; el 70% de la cosecha agrícola se perdió, y una gran parte de la infraestructura del país quedó destruida.28 El sector de las telecomunicaciones estaba entre los menos afectados, y aunque la estimación oficial de las pérdidas en ese sector se calculó en US$48 millones (Gobierno de Honduras, 1999), muchos discreparon de esa cifra, y Conatel concluyó que solo algunas edificaciones de Hondutel habían sido afectadas, mientras que la infraestructura básica estaba intacta (CONATEL, 2001).

Con todo, el huracán Mitch hizo que el Gobierno cambiara sus prioridades de desarrollo en muchos aspectos. En mayo de 1999, un nuevo decreto fue enviado al Congreso con el propósito de garantizar un buen resultado en la escogencia del inversionista estratégico, la modernización y extensión de los servicios de telecomunicaciones en el país, pero también para que los productos contribuyeran al Proyecto de Reconstrucción Nacional. Para asegurar esto, el 51% de las acciones de la nueva compañía acciona-ria, denominada esta vez Cohondetel S.A., debería ser vendida, y al socio estratégico se le permitiría participar en consorcios con otros inversionis-tas, en tanto que el operador de las telecomunicaciones estuviera en una posición mayoritaria.

De este modo, el nuevo decreto abrió una pequeña ventana para la parti-cipación de grupos locales. Además, el decreto eliminaba toda obligación para ampliar la infraestructura rural de la empresa privatizada cuando el período de exclusividad hubiera terminado, pero obligaba al Estado a destinar por lo menos 10 millones de lempiras anuales a la expansión de la red rural, cuando el período de exclusividad de la compañía privada hubiera finalizado.

El nuevo decreto también involucraba tanto una más amplia apertura del sector a la competencia así como una limitación a esta. El período de exclusividad aún permanecía con un plazo de término fijado para el 24 de diciembre del 2005, y, por consiguiente, aún así era otro año más corto que el originalmente previsto. Además, la banda B sería subastada separa-damente después que se hubiera emprendido el proceso de capitalización, asegurando así, al final, tres compañías compitiendo en el mercado de celulares: por una parte el ganador de la banda B, por otra, Cohondetel (habiendo obtenido una banda PCS en el paquete), y finalmente Celtel. Por otro lado, a Cohondetel se le concedió el monopolio en la infraestruc-tura básica (servicios portadores), lo que limitaba la competencia.

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En suma, el nuevo decreto pretendía hacer de Hondutel una muy atractiva inversión, mediante: el aumento del porcentaje de acciones vendibles a los inversionistas privados, el incremento de derechos de exclusividad, y la reducción de las obligaciones para ampliar la red rural. En muchos aspectos, el decreto adaptó el marco de la privatización a la precaria situación fiscal. Sin embargo, en otros aspectos lo adaptó para satisfacer los intereses del sector privado local, el que a estas alturas manifestaba abiertamente su interés en participar en el proceso, y que había lanzado una intensa campaña de cabildeos en el Congreso para corregir el decreto (La Prensa, 15 de mayo de 1999). El sector privado local también resulta-ría con algún impacto en el proceso de privatización, pero de una manera bastante diferente a la de Guatemala.

El Intento de Privatización de Hondutel

Después de todas las postergaciones, el proceso de la capitalización fue finalmente relanzado en la primavera de 1999. Esta vez, fue parte de un paquete más grande de reformas, muchas de las cuales habían estado gestionándose durante años pero que ahora eran promovidas con una mayor urgencia debido al Mitch. El objetivo principal del paquete era atraer inversiones extranjeras a las telecomunicaciones, puertos, aero-puertos y al negocio turístico. De acuerdo con el decreto de privatización, se estableció una comisión ad hoc, a la que la comisión de privatización, encabezada por Mario Agüero, debía brindarle asistencia. Además, Rothschild realizó una nueva evaluación acerca del valor de la empresa, llegando a estimar que los activos podían valorarse en US$600 millones. Además de esto, la nueva compañía tendría que invertir alrededor de US$500 millones en 16.000 teléfonos públicos y 320.000 líneas fijas, para lograr, en el 2005, una densidad telefónica de 10 por cada 100 habitantes. El precio mínimo del 51% de las acciones se fijó en US$300 millones.

Después de la aprobación del nuevo decreto en mayo de 1999, la ministra de Finanzas, Gabriela Núñez, anunció que la capitalización tendría lugar a finales de 1999. Sin embargo, lo mismo que en Guatemala, el proceso sufrió una serie de aplazamientos. La negociación de un acuerdo con el sindicato Sitratelh retuvo el proceso durante algunas semanas. Además, algunos posibles compradores –particularmente, Francia Telecom, Telmex y Telefónica de España– habían manifestado su interés en par-ticipar, pero solicitaron una postergación del proceso de precalificación, debido a encontrarse participando en otros procesos de privatización (La Prensa, 9 de octubre de 2001). Y aún más, Celtel hizo todo lo posible

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para postergar el proceso. En vista de que la concesión de la banda B quedó dependiendo de la capitalización de Hondutel, Celtel tenía todos los incentivos para evitarlo.

Cuando finalmente la primera fase del proceso de calificación se cerró en febrero del 2000, siete compañías habían precalificado para ofertar por Hondutel, y de ese modo, automáticamente, también para ganar una concesión a la banda B.29 Para participar en la segunda fase de cali-ficación, las compañías interesadas tenían que comprar el derecho al acceso a toda la información de Hondutel, cuyo valor era de US$20.000. Las tres compañías que hicieron esto –Telmex, Telefónica y France Telecom– también iniciaron negociaciones acerca de los detalles del contrato con la comisión ad hoc. Finalmente, el 16 de octubre del 2000 se llevó a cabo la subasta de Hondutel. Sin embargo, solo Telmex hizo una oferta, y fue de solo US$106 millones, una simple tercera parte del precio que la comisión ad hoc esperaba. Tan solo cuatro horas le tomó a la comisión decidir el rechazo de la oferta.

El secretario de la Comisión de Privatización, Agüero, apuntó tres razones para la falta de ofertas por Hondutel. En primer lugar, se había exagerado sobre el número de compañías interesadas. Muchas de las compañías habían participado en el proceso de precalificación con el fin de ofrecer para la banda B, y no para participar en el proceso de capitalización. En segundo lugar, los derechos de monopolio ya no podrían compensar por las muchas obligaciones exigidas a los nuevos propietarios, tanto en cuanto a las inversiones como en lo concerniente a las obligaciones hacia los trabajadores. En tercer lugar, teniendo en cuenta los requerimientos de inversión, el precio mínimo era demasiado alto.30

Algunas fuentes no oficiales sostenían que el Gobierno no deseaba in-versionistas mexicanos. Además, la negativa reputación que Honduras tenía internacionalmente con respecto a la transparencia de los procesos de licitación hacía que las compañías internacionales no manifestaran algún interés.31

En resumen, Honduras había obtenido nada más que una reforma a medias. Y aunque había conversaciones acerca de realizar nuevos intentos para abrir ofertas, las perspectivas empeoraron durante el curso del año siguiente, debido al decreciente interés de las principales compañías internacionales de telecomunicaciones por invertir en empresas de tele-comunicaciones en los países en vías de desarrollo.

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El proceso en Honduras ilustra la limitación de los condicionamientos, y el fracaso de las IFI para transferir conocimientos si no hay contrapartes con la capacidad y la voluntad de ser portadores del nuevo conocimiento en el ámbito nacional. En lo que sigue, buscaré una respuesta al por qué ni la presión ejercida por medio de condicionamientos ni la transferen-cia de conocimiento parecía funcionar de las maneras previsibles en Honduras.

La limitación de los condicionamientos

Los continuos aplazamientos de la privatización de Hondutel ocurrieron a pesar de las repetidas amenazas de las IFI de retener fondos si no se implementaba la privatización. La privatización de Hondutel no solo era un condicionamiento para el desembolso del tercer tracto del PAMSP, también era una condición en varios convenios con el FMI. En esta sección yo preguntaré cómo es que esto podía pasar. Como ya lo indiqué anteriormente, Honduras ingresó a los años 90 en una situación financiera crítica. Entre 1994 y 1998, la situación de la deuda externa de Honduras mejoró un poco. En ese período, la razón Deuda/PIB cayó del 111% del PIB al 74%, y ello gracias, principalmente, a un acuerdo con el Club de París. No obstante, Honduras era uno de los países más fuertemente endeudados en el Hemisferio Occidental (véase Figura 5.1).

Figura 5.1 Desarrollo de la deuda externa de Honduras

Fuente: Elaboración de la autora, basada en Memoria de Labores, Secretaría de Finanzas, Honduras, varios documentos.

0500

10001500200025003000350040004500

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Mill

ones

US$

Bilateral

Multilateral

Total

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Hondutel también enfrentaba crecientes problemas para encontrar fondos de inversión. Debido a la forma en que el Gobierno manejó el tema de la capitalización, una oferta de la IFC, hecha a mediados de los 90, para invertir entre el 20 y 25% de las acciones, también fue abortada. Además, el Mitch convirtió a Honduras en aún más dependiente del financiamien-to internacional, para poder pagar los estimados US$4.000 millones de costo de la reconstrucción.32 Con respecto a las consecuencias inmediatas del Mitch, Honduras recibió desembolsos por valor de US$506 millones, pero se le prometió mucho más, dependiendo del cumplimiento de los condicionamientos (Secretaría de Finanzas, 2000).

Cuando sobrevino el Mitch, en octubre de 1998, una nueva reprograma-ción de la deuda se encontraba en curso. El Gobierno hondureño había logrado un acuerdo con el FMI para una Carta de Intenciones, la que apuntaba a una nueva ESAF. Esto también abriría el camino para las ne-gociaciones sobre la reestructuración de la deuda por US$1.200 millones con el Club de París (Reporte Político N.° 141, setiembre de 1998). Entre los principales condicionamientos para esto estaba la privatización de Hondutel.

A finales de 1999 se aprobó un préstamo por US$200 millones provenien-tes del FMI –programa de Facilidad para la Reducción de la Pobreza y el Crecimiento (PRGF, según siglas en inglés)–, para el cual la privatización de Hondutel constituía un claro condicionamiento.

Finalmente, en el otoño de 1999, la privatización de Hondutel se dispuso como una condición para la incorporación de Honduras en la Iniciativa para Países Pobres Fuertemente Endeudados (HIPC, según siglas en inglés). Para entonces, Honduras tenía una deuda externa total por alrededor de US$4.000 millones, y con su ingreso en la HIPC, se esperaba que se condonara hasta un máximo del 40% de ella, si se completaban todas las fases del proceso de la HIPC.33 El 8 de diciembre Honduras fue declarada elegible para la HIPC, y sería analizada para pasar el punto de decisión que la llevaría a la fase 2 del proceso de la HIPC, en junio del 2000. Este punto de decisión era de acuerdo con las siguientes condicio-nes: “(i) un avance satisfactorio con respecto al nuevo convenio PRGF de tres años; (ii) avances en las reformas estructurales fundamentales, particularmente en la privatización de la empresa de telecomunicaciones Hondutel; y (iii) progreso satisfactorio en la preparación del documento sobre Estrategia para Reducción de la Pobreza” (FMI, 1999, pág. 27; cursivas son mías). La privatización de Hondutel era considerada como especialmente importante para las IFI, no solo porque se entendía como

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una reforma necesaria, sino, también, porque el Gobierno había avanzado muy lentamente durante años en este problema, en razón de lo que era necesario que demostrara su voluntad para reformar, mediante cual la privatización de Hondutel. Según algunos funcionarios de IFI, este había llegado a considerarse como un caso central que dejaba otras reformas en un segundo plano.34

Así las cosas, los posibles beneficios financieros para Honduras que se podrían derivar de la privatización de Hondutel aumentaban significa-tivamente, pero lo mismo podrían aumentar las repercusiones si ella no se realizaba. Hondutel se convirtió en un caso de comprobación de la voluntad del Gobierno en cuanto a impulsar la reforma estructural. No obstante, Honduras no aceleró el proceso para vender la empresa. ¿Qué es lo que podría explicar esta deficiencia para adoptar la política reco-mendada cuando había tan importantes repercusiones financieras si ello no se hacía? Para entender esto, tenemos que considerar la interacción entre las IFI y los diversos actores locales.

En primer lugar, la falta de cumplimiento por parte del Gobierno hondureño puede entenderse como una serie de situaciones de “omisiones involuntarias”. La enmienda legislativa que exigió que el Gobierno tuviera que pedir la aprobación del Congreso para cada paso en el proceso de privatización limitaba, significativamente, su espacio de acción, y contribuyó a muchos de los atrasos que lo entrabaron para cumplir los condicionamientos. Debido a su carácter apolítico, las IFI están formalmente impedidas para negociar con el Congreso, y tienen que relacionarse principalmente con el Gobierno. Es el Gobierno el que firma contratos con las IFI, y es el Gobierno el que se reúne con las misiones de IFI de Washington, D.C. Sin embargo, si bien en Honduras el presidente es fuerte, lo que principalmente quiere decir que ninguna propuesta de ley a la que él se oponga logrará promulgarse, eso no significa que todas las propuestas que él favorezca sean aprobadas. El estancamiento que esto crea es comentado por un funcionario de una IFI con sede en Tegucigalpa, de la siguiente manera:

Yo no sé por qué continuamos trabajando de esta manera. Nosotros hacemos un trato con el Poder Ejecutivo. Viene una misión de Washington, pone los papeles sobre la mesa: “firme aquí”. Regresa feliz a Washington, pero después, nada pasa. El problema es que tenemos que involucrar al Congreso. Este es un terreno que es es-trictamente político, pero carecemos de la facultad para negociar. Tenemos que desarrollar una cultura diferente de negociación,

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otras habilidades, conceptos políticos, un paradigma diferente de la reforma.35

El temor a las reacciones del Congreso también contribuyó a que las IFI intentaran aumentar el valor por recibir por la empresa para que el Congreso no acusara al Gobierno de que la estaba regalando. En 1995, Price Waterhouse realizó una auditoría de la empresa, de la que se concluyó que, en realidad, Hondutel no era una inversión atractiva. Una nota que circuló en marzo de 1995, afirmaba lo siguiente:

Hondutel está mal manejada, muy influida, y llevando a cabo un programa de expansión muy ambicioso que probablemente llevará a la empresa a una potencial situación de muy alto riesgo (…)Hondutel está siendo cada vez menos atractiva a los posibles inversionistas, particularmente a los inversionistas extranjeros que entienden el negocio de las telecomunicaciones, y que claramente se darían cuenta de las debilidades de la empresa.36

Entre las amplias debilidades que se mencionaron se contaba un programa de pago de la deuda que los flujos de efectivo no podrían compensar, un exceso de personal, una contabilidad dudosa, y unas estructuras tarifarias distorsionadas. Además, se argumentaba que: “Hoy en día, Honduras carece de una sólida estructura reguladora para su sector de telecomunicaciones, y no se encuentra en posición de ofrecer un marco confiable y claramente definido en lo legal para la inversión extranjera.” La conclusión era que se debían bajar las expectativas sobre el precio de la empresa.

El Banco Mundial temía que una estimación muy baja del precio condu-ciría a la oposición del Congreso a todo el proceso de privatización; por lo tanto, sostuvo que la evaluación de Price Waterhouse se basaba en una serie de premisas desactualizadas, particularmente las relacionadas con inversiones y la deuda.37 Así, el Banco Mundial advirtió a Rothschild que: “Al Gobierno le preocupa que una valoración muy pesimista de Hondutel pueda tener un impacto político muy serio en el Congreso, especial-mente debido a los recientes eventos en El Salvador, donde el Congreso rechazó el proyecto de ley de privatización por razones similares”.38 A fin de cuentas, los esfuerzos para evitar la generación de reacciones en el Congreso contribuyeron a las exageradas expectativas con respecto al precio por obtener por la empresa. A su vez, esto puede haber contribuido a la falta de interés para la compra de esta.

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Pero mientras las IFI estaban formalmente impedidas para llegar a los dos niveles del juego, los actores locales no lo estaban. Por esto último, hubo varios ejemplos de actores del subnivel nacional que intentaron usar a las IFI para favorecer sus posiciones. El más notable fue la movida de Sitratelh para hacer que el Banco Mundial presionara al Gobierno a continuar el proceso. Los sindicatos se habían asegurado un buen acuerdo en el caso de que se privatizara Hondutel: ellos tendrían derecho a un 2% de las acciones de la compañía, al 100% de los beneficios que gozaban cuando la empresa era estatal (por ejemplo, las pensiones), y a una boni-ficación anual de 7.000 lempiras durante por lo menos 20 años.39 Como los sindicatos no obtendrían beneficios extras si la privatización no se realizaba, cuando el proceso parecía estancado en 1998, Sitratelh acudió al Banco Mundial para pedirle que presionara al Gobierno en cuanto a acelerar el proceso de privatización. Uno de los líderes de Sitratelh lo explica de la siguiente manera:

Cuando todo el proceso se estancó después del Mitch, fuimos a hablar con el Banco Mundial, el representante del Banco Mundial aquí. Y le dijimos: “Señor, haga algo, presione al Gobierno.” Le dijimos que eso era lo que queríamos que pasara. Se lo pedimos a esta persona, una persona muy accesible. Él dijo: “No es posible que los trabajadores presionen para que el proceso continúe!”. Y que el mundo entero diga que es el Gobierno el que presiona a los trabajadores. ¡Es increíble! Y, finalmente, ellos empezaron y presionaron de nuevo.40

Una segunda razón para que las IFI dejaran de utilizar las amenazas fi-nancieras para garantizar consentimiento era que las amenazas pudieran carecer de credibilidad. A pesar de no haber privatizado Hondutel, en julio del 2000 Honduras aprobó el punto de decisión para la HIPC, y así podría empezar la segunda fase del camino hacia el alivio de la deuda. La justificación para el ajuste de los criterios fue que Honduras había hecho un progreso global satisfactorio. Según un comunicado de prensa del FMI: “Honduras ha hecho un progreso sustancial en la implemen-tación de reformas económicas durante la última década(…) Honduras también ha realizado un intenso esfuerzo de reforma estructural en los años recientes, incluyendo la modernización del sector público y la liberalización financiera” (FMI, 2000, pág. 1). Esto significaba que Honduras probablemente contaría con US$900 millones de recorte en la deuda externa.

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Con respecto al PAMSP, los condicionamientos también fueron gradual-mente suspendidos. El segundo tracto del PAMSP dependía original-mente de la apertura de ofertas para la capitalización de Hondutel. Sin embargo, y debido a la crisis financiera que siguió al Mitch, tres semanas después del golpe del huracán el Banco Mundial renunció a esto último y desembolsó el segundo tracto. En 1999 se iniciaron conversaciones acerca del desembolso del tercer tracto del PAMSP, y el principal tema de discusión fue la privatización de Hondutel y las reformas del sector de la electricidad. Aunque el desembolso sin la capitalización de Hondutel evidentemente no concordaba con los términos del convenio, en el Banco Mundial había un gran afán por ejecutarlo. En el otoño de 1999, un alto funcionario del Banco Mundial estimó que el desembolso sería realizado a mediados del 2000, independientemente de si Honduras había o no cumplido todos los condicionamientos.41 Finalmente, el desembolso se ejecutó a mediados del 2001, sin que aún se hubiera cumplido con el condicionamiento de de la privatización.

Parte de la razón para una práctica flexible del Banco Mundial en cuanto a desembolsos, puede encontrarse en su proceso interno. Cuando el presi-dente Wolfensohn ingresó al Banco Mundial, le correspondió realizar una revisión de los programas de préstamo vigentes, y al PAMSP hondureño se le dio un reconocimiento por representar un “enfoque de nueva ge-neración”, comprehensivo, con respecto a la modernización del sector público. Esto estaba en línea con el nuevo enfoque sobre reforma estatal que se trazó, por ejemplo, en el informe del Banco Mundial titulado The State in a Changing World (El Estado en un mundo cambiante) (Banco Mundial, 1997). De allí que para los funcionarios que trabajaban en él, lograr la implementación de un programa y el desembolso de los fondos involucraba una cuestión de significativo prestigio.42 Refiriéndose a los atrasos que ocurrieron entre 1997 y 1998, un funcionario del Banco Mundial afirmó: “Para serle honesto, no podíamos salirnos, aun cuando los hondureños no cumplieran sus metas. Nosotros nos habíamos preparado para el préstamo desde 1994. No podíamos irnos.” 43

Además, aunque a veces el Banco Mundial y el BID postergaron los des-embolsos, ellos nunca cortaron completamente el contacto con los hon-dureños. Y como lo señaló un funcionario del Banco Mundial, cuando se le preguntó si no era frustrante trabajar con Honduras, experimentando tan lentos progresos en cuanto a las reformas: “Sí, pero aquí hay tanta demanda que no podemos dejar de trabajar con Honduras”.44

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Una tercera razón para la ineficacia de las IFI en el impulso de la reforma radicaba en que varios representantes de IFI eran escépticos acerca de la necesidad y eficacia de usar condicionamientos. En alguna medida, los procesos de reforma política y de movilización de fondos se consideraban como procesos separados. Como lo manifiesta un funcionario del BID:

Lo que nunca ha estado claro para mí es por qué la privatización de las telecomunicaciones en Honduras debe requerir de un préstamo por 150 millones de dólares como factor de atracción. De todas maneras, la empresa telefónica era muy impopular. El Gobierno podría haberse simplemente acercado a un banco inversionista y dejarlo asumir el problema. A como yo lo entiendo, relacionar a Hondutel con un préstamo por 150 millones de dólares –lo que en realidad representa algo así como 210, uniendo todo–, era más bien una manera oportuna para movilizar mucho dinero hacia Honduras para pagar los préstamos que ellos ya tenían. Esto no era necesario ni eficaz.4�

En cuarto lugar, y finalmente, aunque había un consenso entre los fun-cionarios de la IFI acerca de que algo tenía que hacerse con respecto al sector de las telecomunicaciones, muchos de ellos mostraban poco entusiasmo por la privatización. Y como lo manifestó un funcionario con sede en Tegucigalpa:

Venimos a reducir el Estado en un país donde apenas hay un Estado. Es diminuto, muy débil. En vez de fortalecerlo, venimos a desarmarlo donde apenas existe. No hay un Estado, no hay un sentido del bien común, no hay una comunidad, ningún sentido de lo público. Y nosotros venimos a desacreditar lo público. Algún día la gente va a entenderlo, y nos van a matar.46

Así, para comprender la reacción hondureña a los intentos para presionar-los a la privatización de la empresa de telecomunicaciones, tal reacción debe entenderse con referencia a la fuente de la presión y al propósito de ella. Si bien la motivación de los hondureños para realizar la reforma era cuestionable, muchos funcionarios de la IFI también carecían de la convicción o incentivos para poner fuerte presión en los hondureños. Por lo demás, la naturaleza del “juego a dos niveles” era de tal clase que la disposición para jugarlo era difícil de garantizar.

Sin embargo, lo que falló no solo fue la estrategia de imponer cambios mediante condicionamientos. Los esfuerzos para transferir conocimiento

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o para la creación de un grupo político local que apoyara la privatización de las telecomunicaciones también fracasaron.

La transferencia y conversión del conocimiento y los orígenes de una reforma obsoleta

Si bien es cierto que las IFI tuvieron un limitado éxito en cuanto a la presión al Gobierno para que privatizara, estas fueron inicialmente más exitosas con respecto al establecimiento de la agenda para la reforma de las telecomunicaciones, mediante la adopción de una nueva legislación para esta última.

El trabajo para la nueva ley de telecomunicaciones se inició en los últimos años del Gobierno de Callejas. Cuando comenzó el debate acerca de la reforma de las telecomunicaciones en Honduras, el Banco Mundial ya había preparado una propuesta detallada. Según un experto hondureño de alto nivel en materia de telecomunicaciones: “Era un trato hecho. Cuando empezamos a discutir sobre qué hacer para enfrentar los desafíos en el sector de la telecomunicación, me dijeron: ‘ya tenemos una propuesta del Banco Mundial’. No había nada más que hacer.” 47

La iniciativa principal y las ideas centrales para la legislación de las telecomunicaciones provinieron del experto del Banco Mundial en esta materia, Eloy Vidal. Vidal quería garantizar la competencia, pero también dejar un espacio para una excepción a esta en los casos en que hubiera limitaciones en el espectro de radio, o donde el Gobierno impulsara in-versiones urgentes para extender servicios a la población. El argumento para conceder exclusividad era que ella sería necesaria para atraer, hacia el sector, a los inversionistas extranjeros, y que ello representaría más dinero para el erario nacional. Y, además, él sostenía que en América Latina lo usual era un período de exclusividad entre cinco y diez años, y que los inversionistas estaban acostumbrados a ello.48

El proceso de implementación de la ley y la privatización de la empresa resultó ser mucho más prolongado que lo previsto. Durante el proceso, el marco de la privatización, que había sido actualizado a mediados de los 90, era cada vez más obsoleto. Para entonces, el nombre del juego era competencia, no monopolio. La mayoría de las más grandes compañías internacionales de telecomunicaciones habían cambiado su estrategia, y buscaban posibilidades para entrar en los mercados como competidores

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del portador incumbente, y no por posibilidades para invertir en las antiguas empresas de telecomunicaciones estatales. Y allí donde ellos quisieran invertir, aceptarían la competencia desde el primer día, en vez de tener que asumir responsabilidades, por ejemplo, en la extensión de servicios a las áreas rurales. A pesar de esto, había muy poca disposición para cambiar los requisitos. Para entenderlo, nuevamente es necesario tener en cuenta la dinámica entre las IFI y los actores locales.

El centro de poder del proceso de privatización era la Comisión de Privatización y su secretaría, encabezadas por Mario Agüero, financiadas por el Banco Mundial, el que también financiaba al banco de inversiones (Rothschild). Rothschild y el Banco Mundial concordaban plenamente en lo que se refiere al marco: Rothschild pujaba por hacer un solo paquete de activos y por un largo período de exclusividad, con el fin de maximizar los ingresos fiscales, mientras que el experto del Banco Mundial se inclinaba por una exclusividad, entendida como un beneficio extra por las obligaciones definidas para la nueva compañía. Así, aunque ellos tenían razones diferentes para favorecer la privatización, el resultado era que había poco espacio para el cambio.

La posición del triángulo de la privatización –Banco Mundial, Secretaría de la Privatización y Banco de Inversiones– permaneció intacta, debido, principalmente, a la falta de flexibilidad del sistema político hondureño. Como todos sabían que cualquier cambio en la legislación significaría un prolongado proceso de negociaciones, con resultados muy inciertos, ni siquiera los proponentes más vehementes de una economía hondureña orientada hacia el mercado, se atrevían a pronunciar tal propuesta, por miedo a obstruir el frágil proceso.49

De este modo, las IFI tenían algo de influencia en el proceso, debido a su poder de crear ideas. Como en los otros países, las IFI intentaron crear instituciones locales con capacidad para formular políticas. Hondutel era en general conocida como la compañía con el más bajo nivel de especiali-zación entre las compañías de telecomunicaciones centroamericanas (con excepción de la nicaragüense), y no tenía el mismo tipo de habilidades en cuanto a la determinación de la agenda, como, por ejemplo, sí las disponía el ICE. Además, Honduras no tenía ni universidades activas capaces de asesorar en materia de políticas, ni grupos de estudio.

Para compensar esta situación, a mediados de los 90, la USAID estableció la Unidad de Análisis de Política Económica (UDAPE), con base en el modelo de una institución similar en Bolivia que había sido fundamental

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para una reforma mayor de políticas.50 Después de la reorganización de 1997, en que a la lista de donantes se agregaron el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Banco Mundial y el BID, el nombre de la unidad fue cambiado (al de Unidad de Análisis Técnico -UNAT-). Los fondos que recibía eran tanto para desarrollar tareas específicas, así como para incrementar la capacidad técnica del personal. Sin embargo, desde su inicio, la UNAT fue una institución profundamente política. En 1997, pasó de ser una dependencia del Ministerio de Finanzas, a una posición directamente bajo el Ministerio de la Presidencia. Esto le dio una influencia más directa en las políticas gubernamentales, pero también aumentó su naturaleza política. Así, aunque la UNAT elaboró algunas políticas relacionadas con el sector de las telecomunicaciones después del Mitch (Gobierno de Honduras, 1999), nunca jugó un papel mayor en la reforma de las telecomunicaciones.

El establecimiento de Conatel, y luego el apoyo a ella, tuvieron más impacto inicial en la capacidad local para formular la reforma de las tele-comunicaciones. En sus comienzos, pudo reclutar una serie de personas bien calificadas (principalmente de Hondutel), y se ganó una reputación de alto grado de capacidad. Sin embargo, el estancado proceso de la reforma conllevaba a que en Honduras fueran pocas las oportunidades que se creaban para los ingenieros de las telecomunicaciones. Por ejemplo, después de ocho años de casi ninguna inversión en el sector en Honduras (en el 2000, verbigracia, solo se invirtieron US$12 millones), los provee-dores de equipo empezaron a trasladar sus oficinas a otros países de la región. Esto provocó un efecto en el reclutamiento, en la medida en que solo cuatro estudiantes por año escogían como carrera universitaria la ingeniería de telecomunicaciones (Conatel 2001).

Como consecuencia, y después del largo proceso de reforma, se produjo una escasez de peritaje en el país, y una reducida disponibilidad de insti-tuciones que pudieran proporcionar, al Gobierno y al Congreso Nacional, una buena asesoría en materia de políticas, y así contribuir a una posible “actualización” de la ley.

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CONCLUSIONES

Después del fallido intento de privatización, el proceso para Hondutel se postergó para el 2005, y existen dudas de que alguna vez pueda ocurrir. En abril del 2003, Conatel otorgó una licencia de PCS a Megatel-Emce (un consorcio sueco-hondureño). De este modo, el monopolio de Celtel quedaba eventualmente desafiado. A pesar de esto, persiste la conclusión de que Honduras ha experimentado un proceso de reforma lento, parcial y ampliamente inconcluso. Las principales razones de esto, y a las que yo he apuntado, son: en primer lugar, la falta de actores locales con una fuerte motivación para continuar la privatización y la liberalización de las telecomunicaciones. Algunos grupos del sector privado estuvieron interesados en comprar la empresa, e incluso un pequeño grupo apoyaba la privatización por razones ideológicas. Sin embargo, ellos no fueron lo suficientemente significativos para proporcionar una sólida fuerza de respaldo a la privatización. En segundo lugar, eran muy escasas las instituciones con la necesaria experticia que podrían promover ideas que apoyaran una orientación de mercado para la economía.

Esto también limitó la influencia de las IFI. La alianza entre Rothschild, el Banco Mundial y la Secretaría de la Privatización puede identificarse como la principal fuerza detrás de las reformas, pero fracasaron en cuanto a la incorporación de grupos locales significativos como partes de su proyecto. Esto también limitó la obtención de logros por medio del uso de otros mecanismos de influencia que las IFI manejaban: el uso de condicionamientos y la transferencia de conocimientos.

Por eso, al final de la jornada, algunos patrones históricos parecían resurgir en el proceso para reformar el sector de las telecomunicaciones en Honduras. Para un Gobierno en un Estado tan dependiente de los recursos externos como lo es el de Honduras, es difícil dejar de prestar atención a las demandas de los actores extranjeros, sean las compañías

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bananeras o las instituciones financieras internacionales. Con todo, el resultado de los procesos políticos depende principalmente del juego político local, en el que la competencia entre las diferentes élites juega un papel muy importante. En un país con tal escasez de recursos, como lo observaron Posas y Del Cid (1983), el control de la actividad estatal había llegado a convertirse en una de las fuentes primarias de riqueza y privilegios. Y esto también siguió igual cuando las actividades estatales iban a ser transferidas al sector privado.

Así las cosas, el Gobierno jugó su juego en dos niveles, y el que tuvo la mayor atención fue el local. Con respecto al manejo de las exigencias de las IFI, la estrategia de resistencia a la intervención extranjera, practicada ya en la época colonial, también parece haberse seguido aquí: “Obedezco pero no cumplo”.

NOTAS

1. Lafaltadepagodeladeudatambiénllevóalosbritánicosabombardearunpuertohondureñoen1872(Krasner,1999).

2. A medida que cambiaban los grupos y alianzas que conformaban los partidos, la fecha de suconstitución depende de la definición que se utiliza. Stokes (1950) fija a 1891 como fecha deconstitucióndelPartidoLiberal,yparalaconstituciónformaldelPartidoNacional,a1923.

3. ServicioTécnicoInteramericanodeCooperaciónAgrícola.

4. EntrevistaaVíctorUrquidi,exDirectordelaCEPAL–SedeMéxico,18dejuniodel2000.

5. Paralaproducción,estasutilizaban,ensumayorparte,materialesimportados,ymantuvieronpocosvínculosconlasempresaslocales.Hayalgunasexcepcionesaesto;porejemplo,laestrecharelaciónentrelacomunidaddenegociosdeSanPedroSulayel“bananaman”,SamZamurray,delaCuyamel(mástarde,UFCO)(Euraque,1992).

6. Paraunarevisióndelosargumentos,véase,porejemplo,Sieder(1995).Laliteraturaenfatizasobredosvinculacionesentre lareformaagrariay lafaltadeinsurrección.Unaesqueteníaunimpactodecooptaciónycontrarrevolucionarioen losmovimientoscampesinos,yqueerasimbólicamenteimportante porque demostraba el potencial reformista del Gobierno hondureño (Ruhl, 1984). Laotraesqueelprocesodelareformatransformólasredesdelclientelismo,permitiéndoleabsorberlosmovimientospopulares.

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7. Elescándalodenominado“bananagate”empezócuandoEliBlack,presidentedeUnitedBrands,sesuicidósaltandodesuventanaenManhattan.LainvestigaciónrevelóqueUnitedBrandshabíapagadoaunfuncionariohondureñolasumadeUS$1,25millones,amododeentregainicialdeuntotaldeUS$2,25millones,comosobornoparaobtenerlaexoneracióndeunimpuestoalaexportacióndelbanano.HuboacusacionesdequeelpropioLópezArrellanoseencontrabaimplicado.Sinembargo,nuncasepudocomprobarelinvolucramientodeLópez.

8. VéaseSchulzySundloffSchulz(1994),PeckenhamyStreet(1985),Lapper(1985).

9. Segúnunaencuestadeopinión,tanrecientecomode1995,lamayoríadeloshondureñospercibióestocomolasverdaderasrelacionesdepoderenHonduras.Lamayoríafuedelaopinióndequeelembajadorestadounidenseeralapersonamáspoderosaenelpaís,seguidoporelJefedelasFuerzasArmadas,yconelpresidenteentercerlugar(El Heraldo,Honduras,13desetiembrede1995).

10. EntrevistasconextrabajadoresdeHondutel.

11. EntrevistaconMarioMaldonadoMuñoz,exgeneralyGerentedeHondutelentre1994-1996;24denoviembrede1999.

12.EntrevistaconexfuncionariosdelaUSAIDenHonduras.

13. FIDE (Fundación para la Investigación Comercial y el Desarrollo); FEPROEXAH (Federación deProductoresyExportadoresAgrícolasdeHonduras);GEMAH(GerentesyEmpresariosAsociadosdeHonduras); laCámara Hondureña-Americana deComercio, y una pequeña organización conocidacomoFUDEH(AsociaciónNacionalparaelDesarrollodeHonduras).Además,laANEXHON(AsociaciónNacionaldeExportadoresHondureños)sebeneficióenormementedelestímuloyfinanciamientodelaUSAID.

14. Haciadiciembre,losatrasosconrespectoatodoslosacreedoresexternossumabanaproximadamenteel15,5%delPIB.

15. Las acciones se vendieron a un precio de 110,6 lempiras (US$20,4 millones), con 40 millones delempiras(US$8.4millones)alcontado.Elrestodelasuma,segúnelacuerdo,seríapagadapormediodelatransferenciadelasdeudasexternas.Sinembargo,unañodespués,elIPMnohabíapagadoladeuda.LajuntaliquidadorafirmóunconvenioconelIPMparapagarlosremanentes70,6millonesdelempiras(US$12millones)enunplazode15años,aunatasadeinterésdel7%,enunmomentoquelatasabancariaerade24%(Posas,1995;BrenesyCasas,1998,pp.5-9;Inforpress,12dejuliode1991).

16. Esta sección se basa primariamente en entrevistas con representantes del sector privado, ex-miembrosdeladireccióndeHondutel,yasesoresexternos.

17. CeltelpagóUS$5millonesporlaconcesión.Además,ibaapagaralGobiernoel8%delosingresos

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brutos,yunacuotadeUS$7porlíneaenfuncionamientohasta28.000líneas,queeralametadedesarrollo.Inicialmente,elGobiernotratódeobligaraCeltelparaqueinvirtiera5%delasgananciasen las áreas rurales, pero esto no perseveró. Además, hay un sistema en que los poseedores deteléfonosmóvilespaganporelcostoadicionaldecompletarlallamadaenlaredmóvil(elpagoporelreceptordelallamada),yasíaumentandoloscargosdelatelefoníamóvil.Porotrolado,Celteltienederechoa23centavosdelos30quesecarganalossuscriptoresdelatelefoníafijaporllamaraunteléfonomóvil.Deestamanera,Celtelpuedeprofitartantodelossuscriptoresdelatelefoníafijaydelossuscriptoresdelatelefoníamóvil.Dehecho,laprincipalfuentedeingresosdeCelteles,segúnComtelca,laporcióndeingresosporlasllamadasdefijos-a-móviles.EntrevistaconelgerentegeneraldeComtelca.

18. Entrevistaconunexperto-seniorentelecomunicaciones;29deagostode2001.

19. FaxdeSiemensalFMI,6denoviembrede1995.

20. Hay varias anécdotas que ilustran la limitada comprensión de Reina acerca del negocio de lastelecomunicaciones. Uno de sus ex ayudantes narró la siguiente historia: “Cuando Reina llegó alpoder,mellamóparaasesorarlo.Enlaprimerareunión,yolepresentéalgunosplanesquehabíamosestado trabajando sobre cómo desarrollar el sector. A Reina le gustaron los planes, y dijo, usteddebepresentárselosalajunta[deHondutel].Sinembargo,agregó,Hondutelvaaservendidaalosingleses.Yolepregunté,¿Aquién?Éldijo,aRothschild[risas].Erauntratohecho,¿Ve?TodoloqueReinasabíaeraqueRothschildseganaríanalgodinerodeello”(Entrevistaconunexpertoseniordelastelecomunicaciones;29deagostodel2001).

21. Él fue el director del Instituto Nacional Agrario durante la segunda parte del régimen de LópezArellano(1972-75),cuandoliderabalacampañadereformaagraria.

22. Entrevistaconelautor,24denoviembrede1999.

23. Estosebasaprimariamenteenentrevistas.AlgunadocumentaciónsobrelasprácticasdelclientelismoenelpersonaldeHondutelsepuedenencontrarenSalomónet al.(1996).

24. EstosebasaendiversasentrevistascongerentesdenivelaltoymedioyexgerentesdeHondutel.

25. Fue aprobada en octubre de 1995, y entró en vigor en diciembre (Decreto 185-95, publicado enLa Gaceta,el5dediciembrede1995.

26. EntrevistaaunfuncionariodeIFI;25denoviembrede1999.

27. DenominaciónpopularparareferirseaciudadanodelosEE.UU.

28. ElnúmerototaldemuertesenCentroaméricafuedealrededorde11.000.

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29. Esascompañíasera:Telmex,FranceTelecom,VideshSnahcarNigamLimiteddelaIndia,AvanteldeMéxico,EnteldeChile,GlobalCrossingdelosEstadosUnidos,yTelefónicaInternacionaldeEspaña.

30. EntrevistaaMarioAgüero;4desetiembredel2001.

31. Estosedebía,enparte,aldifícilprocesodeotorgamientodeconcesiónporlabandaB,amediadosde1990,yalescándalodecorrupcióndeSiemens/AT&T.

32. Estaseran lascifrasoficialesqueutilizabaelGobierno.Representabaneldoblede loscostosquefueron estimados enun taller enel que los insumos de todos losministerios fueron discutidos yanalizadosentreelGobiernoylacomunidaddonante.

33. Honduras no calificó en la ronda inicial de admisión al HIPC que empezó en 1996. Sin embargo,despuésdelMitchseabrierondenuevolasevaluaciones.Enparte,estosedebióaquelasituacióndeHondurasseagravó,yenparteporqueelcriterioparaelegibilidadalaHIPCcambióensetiembrede 1999. El nuevo criterio redujo la razón Deuda/PIB y la razón Deuda/Valor de exportaciones,requeridasparaserelegibles.

34. EntrevistasafuncionariosdelFMIydelBancoMundial.

35. Entrevista,4desetiembredel2001.

36. Informe de situación de Hondutel, distribución restringida, marzo de 1995; enviado por PriceWaterhousealamisióndelaUSAIDenHonduras.

37. ElBancoMundialsostuvoquelaestimaciónquePriceWaterhousehizoconrespectoalasinversionesrequeridas(US$225millonesparanuevainfraestructuraenunplazodetresaños)eraexagerada,yquebastaríaconUS$40millones.Además,PriceWaterhousehabíasupuestoquelanuevacompañíase haría cargo de US$158 millones de la deuda de Hondutel, mientras que el resto de la deuda(alrededordeUS$68millones)queeraconelClubdeParís,seguiríasiendodelGobierno,yaqueestetendríamejorposibilidadparareprogramarlaylograrundescuentoquelaquetendríaunanuevacompañía.ElBancoMundialsostuvoquecualquieranuevacompañíarenegociaríalascondicionesdeladeudaactual,queeraloqueteníaqueserrepagadoenunperíododecuatroaños,aunatasadeinterésdel27%.

38. Comunicacióninterna,BancoMundial-BID.

39. Entreotrasmedidas,estefueelacuerdofinalqueselogródespuésqueSitratelhsefuealahuelgacuandoseaprobóelprimerdecretodeprivatizaciónenelCongreso.LarazónfuequelostrabajadoresdeHondutelsehabíanjuntadoconotrosgruposparalucharporun4%delasacciones,teniendopresentequeellossosteníansuderechoaun2%porcientopropio.

40. EntrevistaaunasesortécnicodeSitratelh;5desetiembredel2001.

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41. Entrevistaaunfuncionariodealtonivel;24desetiembrede1999.

42. EntrevistasconfuncionariosdelBancoMundial;febrerode1998yoctubrede1999.

43. Entrevista;9defebrerode1998.

44. Entrevista;25denoviembrede1999.

45. Entrevista;30deagostodel2001.

46. Entrevista;4desetiembredel2001.

47. Entrevista;29deagostodel2001.

48. Diversasnotasdecomunicacionesinternas;BancoMundial-BID;octubrede1995.

49. Entrevistaaunlíderdelsectorprivado;24denoviembrede1999.

50. EntrevistaaunconsultordelaUSAID;3dediciembrede1999.

Documents

Honduras: la privatización en la danza ritual por ayuda ...unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/icap/unpan031232.pdf · en 1899, cuando los hermanos Vaccarro, dueños de