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ÍNDICE
INTRODUCCIÓN
I GENERALIDADES
1 Conceptualización de la dolarización 1
2 Antecedentes del dólar como moneda a nivel
mundial 3
3 Modalidades de la dolarización 8
3.1 Dolarización extra oficial 8
3.2 Dolarización semi oficial 10
3.3 Dolarización oficial o total 11
4 Las funciona la dolarización 13
5 Condiciones para dolarizar la economía 16
6 Pasos para dolarizar la economía 19
7 Costos y beneficios para los países que dolarizan
Oficialmente 24
II PROCESO DE DOLARIZACIÓN EN EL SALVADOR
1 Antecedentes de la economía de El Salvador 28
2 Causas de la dolarización en El Salvador 37
3 Condiciones económicas de El Salvador al dolarizar
su economía 38
4 Situación actual al finalizar el primer año de la
experiencia de dolarización en El Salvador 41
III GUATEMALA, LEY DE NEGOCIACIÓN DE DIVISAS
1 Antecedentes del proceso de devaluación de la moneda
en Guatemala. 46
2 Situación que hizo necesario el surgimiento de la ley de
negociación de divisas. 52
3 Cobertura de la ley de negociación de divisas 53
Ventajas y desventajas de la implementación de la ley
de negociación de divisas. 60
1. ANÁLISIS COMPARATIVO DE LOS PROCESOS DE DOLARIZACIÓN ENTRE EL SALVADOR Y GUATEMALA 63
V CONCLUSIONES Y CONSIDERACIONES FINALES. 69 BIBLIOGRAFÍA 70
I
INTRODUCCION
Para dolarizar una economía tiene que contar con las condiciones
necesarias para su implementación, y así obtener resultados favorables, que
contribuyan a la introducción del mercado globalizado.
La dolarización se visualiza como una medida extrema, en situaciones de
hiperinflación, situación que no ha vivido ninguno de los países de la región
centroamericana. En Guatemala y en El Salvador la economía registra
inflaciones bajas. Mientras que el caso ecuatoriano, paradigmático en muchos
aspectos, en un año de aplicación de la dolarización, la inflación subió de
manera sostenida, de 61% en 1999 al 91% en el 2000, el índice más elevado
de su historia: la dolarización, desde esta perspectiva, no fue ni la mejor, ni la
única opción para enfrentar la inflación.
En el trabajo de investigación que se desarrolla a continuación esta
encaminado a conocer las ventajas y desventajas de la adopción de una
dolarización en los países de Guatemala y El Salvador, en el cual se definen
cuatro capítulos. En el primero se abordan aspectos Generales de la
dolarización en general, en el segundo capitulo se da a conocer el proceso de
dolarización adoptado recientemente por El Salvador, luego, en el tercer
capitulo se describe la Ley de Libre negociación de Divisas, aprobada y puesta
en vigencia en Guatemala y finalmente en el cuarto capitulo se hace un análisis
comparativo de los procesos de dolarización entre El Salvador y Guatemala y
finalmente el trabajo concluye con el capitulo V en el cual se discuten las
conclusiones y consideraciones que son objeto de esta investigación.
1
I ASPECTOS GENERALES
1. Conceptualización de la dolarización
Proceso mediante el cual se incorpora a la moneda local la divisa extranjera
(en la mayoría de experiencias, el dólar), mediante la implementación
paulatina, hasta la sustitución total.
La dolarización se da cuando los habitantes de un país usan demasiado la
divisa extranjera con o en lugar de la moneda local. Esto se puede dar
extraoficialmente, sin aprobación legal, o puede ser oficial, cuando el país deja
de emitir su propia moneda y utiliza solo la moneda extranjera. Por ejemplo, en
Rusia actualmente el 60% de los billetes en poder de personas individuales son
dólares de Estados Unidos. Una dolarización no oficial se da a menudo
después de malos manejos por parte del banco central de un país, como ha
sido el caso de Rusia después de la caída del comunismo. Otro país con cifras
similares a las de Rusia en Latinoamérica es Bolivia, donde el público utiliza el
peso Boliviano casi exclusivamente para transacciones menores. Pero también
en Guatemala podríamos decir que hay cierto grado de dolarización no oficial,
principalmente en las funciones de reserva de valor y unidad de cuenta. Si bien
no existen estadísticas exactas, es sabido que la mayoría de contratos de
arrendamiento están hechos en dólares al igual que el precio de bienes con un
valor alto, como lo son los bienes raíces y automóviles.
La sustitución de monedas nacionales con el euro en once países de
Europa Occidental a principios de 1999, ha creado el primer rival verdadero del
dólar en más de 50 años, y ha estimulado un sentido de urgencia en los países
en desarrollo para hacer sus propios arreglos regionales o unirse a los bloques
del dólar o del euro. Se prevee que en las primeras décadas del Siglo
veintiuno todo el continente Americano formará parte de un gigante mercado
consolidado y tendría una moneda única el dólar estadounidense, de acuerdo a
2
los convenios y conclusiones a que llegaron los países que integran el Area de
Libre Comercio para las Américas (ALCA).
La dolarización es un hecho, y para llegar a la misma se tienen varias vías.
Una de ellas, se demuestra en lo sucedido en Ecuador con la dolarización,
luego de una crisis con su deuda externa, bancaria y social constituyó una
media extrema, porque el manejo económico ha causado crisis y solamente un
cambio de rumbo puede romper las expectativas inflacionarias y devaluatorias.
Se tomo la decisión cuando los movimientos sociales y económicos estaban
fuera de control. En el caso del Salvador con la entrada en vigencia de la Ley
de Integración Monetaria, generó un cambio en todo el sistema financiero
salvadoreño, distinto de lo sucedido en Ecuador, aquí se tomó la decisión para
reactivar la economía al comienzo de los síntomas del inicio de una posible
recesión.
Para Gert Rosenthal, embajador de Guatemala en Naciones unidas,
comentaba en una entrevista que dio al diario Prensa Libre el día cuatro de
enero de 2001; que Guatemala no cuenta con las condiciones
macroeconómicas para un proceso de dolarización, ya que presenta un déficit
fiscal elevado y un déficit de balance de pagos también bastante elevado. Las
instituciones que se ocupan de vigilar el funcionamiento del sistema de
intermediación financiera, son relativamente débiles. Los efectos que puede
acarrear una medida de dolarizar es una gran recesión. Por otro lado el
Presidente del Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE),
considera que la medida que tomo El Salvador de dolarizar será una medida
que permitirá que se inserte mejor en la Economía Internacional, debido a que
se crea un escenario favorable a las inversiones.
La discusión sobre la conveniencia o no de la dolarización, debe tener como
punto de partida los objetivos que se persiguen con la política económica.
Mucha de la confusión de la presente discusión se origina en la falta de
claridad de los objetivos que se persiguen.
3
2. Antecedentes del dólar como moneda a nivel mundial Ya en el año 1100 a.C. circulaban en China miniaturas de cuchillos de
bronce, hachas y otras herramientas utilizadas para reemplazar a las
herramientas verdaderas que servían de medio de cambio. Las monedas
hechas con una aleación de oro y plata aparecieron por primera vez en el Siglo
VI a.C. en el distrito de Lidia, en Asia Menor, que era en aquella época un
importante país industrial y comercial. Este dinero era genuinamente dinero
material, cuyo valor venía determinado por su contenido en metales preciosos.
Las monedas proliferaron rápidamente en todos los países desarrollados del
mundo. Tanto los monarcas como los aristócratas, las ciudades y las
instituciones empezaron a acuñar dinero con su sello identificativo para
certificar la autenticidad del valor metálico de la moneda.
Algunas de las primeras monedas tenían una composición muy estable,
como es el caso del dracma emitido en Atenas en el Siglo VI a.C. y cuya
composición era bastante estable, con un contenido en torno a los 65-67
granos de plata fina, o como la redonda qian moneda china de cobre aparecida
en el Siglo IV y que se mantuvo como moneda oficial durante dos mil años. Sin
embargo, las monedas siempre se limaban o recortaban para sacar el metal
precioso que contenían, por lo que las autoridades que las emitían estaban
tentadas a rebajar la acuñación asegurándose beneficios a corto plazo al
reducir el contenido de metales preciosos. Las monedas de baja calidad de
bronce o cobre eran, de hecho, dinero fiduciario, cuyo valor dependía
principalmente del número de monedas de oro o cobre por las que se podían
intercambiar. Las monedas de oro y plata solían circular fuera del país que las
emitía dado su valor intrínseco; así, el peso de plata español, cuyo material
provenía de las minas del Perú y de México, se convirtió en una moneda de
uso corriente en China a partir del Siglo XVI.1
1
Historia de la Moneda. bigo c @ hotmail.com
4
Una vez creadas, las monedas originaron un sistema monetario cuyas
características han permanecido, en esencia, constantes durante milenios; uno
de los cambios que ha perdurado fue la introducción, en las monedas europeas
del Siglo XVII, de las ranuras en los bordes con el fin de evitar que se limasen.
El papel moneda fue introducido por primera vez en China, en torno al Siglo IX,
como dinero en efectivo intercambiable por certificados emitidos para el
gobierno de la dinastía Tang por los bancos privados. Respaldado por la
potente autoridad del Estado chino, este dinero conservaba su valor en todo el
imperio, evitando así la necesidad de transportar la pesada plata. Convertido
en monopolio del Estado bajo la dinastía Song, el papel moneda ha pervivido
durante toda la historia china a pesar de las perturbaciones causadas por los
cambios políticos y de que la emisión del papel moneda no estaba respaldada
ni por plata ni por otras reservas. El problema de la depreciación hizo que, a
partir de entonces, se mantuviera la plata como patrón de cambio chino para
las transacciones importantes. El papel moneda apareció por primera vez en
Occidente en el Siglo XVI, cuando se empezaron a emitir pagarés por parte de
los bancos para respaldar los depósitos monetarios de sus clientes. Estos
medios de cambio proliferaron y las autoridades coloniales francesas de
Canadá utilizaban cartas de juego firmadas por el gobernador como promesa
de pago desde 1685, ya que el envío de dinero desde Francia era muy lento.
El papel moneda se fue haciendo popular a lo largo del Siglo XVIII, pero
seguía siendo dinero crediticio que se emitía para respaldar los depósitos de
oro o plata. El dinero fiduciario, cuando surgió, era normalmente una medida de
urgencia para tiempos de guerra, como los papiros (greenback) americanos.
Los bancos privados fueron sustituidos paulatinamente por bancos centrales
como autoridades emisoras de papel moneda. A finales del Siglo XIX la caída
del valor del oro acarreó la creación de un patrón oro internacional en el que
todas las monedas podían intercambiarse por oro, y el valor del dinero (más
que los precios) estaba fijado por la paridad de la moneda con el oro. Casi
5
todos los gobiernos suspendieron la convertibilidad de sus monedas durante la
I Guerra Mundial, perdiéndose todo el interés por volver a introducir el patrón
oro internacional tras la Gran Depresión. Gran Bretaña abandonó el patrón oro
en 1931, y la transformación de las monedas mundiales a dinero fiduciario con
valores fijados totalmente por la demanda del mercado culminó con el
abandono de la vinculación del dólar estadounidense en 1971.
Antes de la aparición de las monedas, el comercio se llevaba a cabo
mediante el intercambio de bienes (trueque) o utilizando lingotes de oro y plata.
Este sistema resultaba poco práctico porque era necesario pesar y evaluar la
calidad del metal, en cada intercambio se establecía el valor de los lingotes, por
lo que se dificultaba el crecimiento del comercio y la industria. La invención del
sistema de acuñación de monedas, cuyo valor era siempre el mismo, resolvió
los inconvenientes anteriores. Con la caída —en el Siglo IX— del imperio de
Carlomagno, el emperador católico, desapareció el sistema de acuñación
centralizado en Europa. Durante la edad media se acuñaban distintas monedas
en los cientos de pequeños feudos, de forma que los distintos señores
feudales, reyes y nobles, emitían cada uno una moneda distinta sin tener en
cuenta ni el interés general ni lo que acuñaban los demás. La aparición del
papel moneda en la China de la dinastía Tang en el siglo IX marcó un hito en la
historia monetaria. Al principio, el papel moneda lo emitían bancos privados
hasta que, en el Siglo XI, bajo la dinastía Song, se convirtió en un monopolio
estatal. No obstante, durante mucho tiempo, en Europa el papel moneda lo
emitía cada banco, respaldando sus emisiones con sus reservas de oro y plata.
No fue hasta mucho más tarde, con la aparición de los bancos centrales,
cuando el papel moneda empezó a emitirse con el respaldo del gobierno
central de cada país.
La aparición de los Estados centralizados modernos posibilitó la
homogeneización de la acuñación de monedas en grandes áreas. Sin
embargo, existían numerosas excepciones. Por ejemplo, durante el Siglo XVI
España y Portugal crearon casas de la moneda independientes en Sudamérica
y América Central para acuñar el oro y la plata que importaban de sus colonias
6
del Nuevo Mundo. En Japón, durante la época Tokugawa, cada región podía
emitir sus propias unidades monetarias. Sólo se ha conseguido uniformar la
acuñación de monedas en la actualidad.
La mayoría de los países disponen ahora de una Casa de la Moneda única,
aunque la creación de dinero puede depender de varias instituciones. Por
ejemplo, aunque la creación de dinero en España depende únicamente del
Banco de España, las monedas las acuña el Tesoro, en la Casa Real de la
Moneda, y los billetes los emite el Banco de España directamente. Otros países
no tienen Casa de la Moneda propia, pero contratan el servicio en exclusiva
con otra de otro país. Esto puede deberse a razones técnicas (que no se tenga
la tecnología suficiente) o por razones políticas, cuando la demanda de dinero
nacional no justifica una oferta independiente que resultaría enormemente cara,
o porque la moneda nacional no tenga credibilidad, como ha ocurrido en
algunos países de América Latina que utilizan el dólar estadounidense como
sistema de valor de equivalencia, aunque imprimen moneda nacional en sus
propias Casas de la Moneda o bancos centrales.
La Casa de la Moneda suele encargarse de retirar de la circulación el dinero
antiguo y de poner en circulación nuevas monedas y billetes, destruyendo los
antiguos y refundiendo las monedas viejas. Muchas también realizan otro tipo
de actividades, como es la refundición de metales preciosos, el diseño de
grabados de alta calidad o la creación de medallas y monedas de colección.
Tras la guerra de la Independencia de Estados Unidos, el Congreso
Continental adoptó el sistema decimal. Los primeros dólares estadounidenses
se acuñaron en Filadelfia, por el Gobierno federal, en 1794, tras aprobarse la
ley Monetaria de 1792. Esta ley establecía dos patrones de valor: un dólar de
plata que contenía 371,25 gramos de plata pura y un dólar de oro que contenía
24,75 gramos de oro puro. El dólar de oro, que era muy pequeño, sólo circuló
entre 1849 y 1889. A lo largo de la historia se ha revisado varias veces la
proporción de oro y plata contenida en los dólares.2
2 Historia de la Moneda. bigo c @ hotmail.com
7
Una ley del Congreso de 1900 fijó el dólar de oro como patrón monetario de
Estados Unidos, estableciendo también el valor del papel moneda de uso legal
en función del valor de la moneda de oro. Hasta 1934, el papel moneda estaba
respaldado por las monedas de oro o plata: se podían intercambiar los billetes
por monedas fabricadas con oro o con plata. Tras la aprobación de la ley de las
Reservas de Oro de 1934, el contenido de las monedas se redujo a 13,71
gramos; todas las monedas de oro y todos los billetes respaldados por oro,
salvo los de los coleccionistas, fueron retirados de la circulación a cambio de
otras monedas con el mismo valor facial, pero con menor valor real; la
acuñación de monedas de oro se suprimió. En aquel entonces, había en
circulación en torno a 311 millones de dólares en monedas de oro. Desde
entonces, los dólares en circulación, tanto billetes como monedas, han sido
fiduciarios: su valor viene dado por su poder adquisitivo, y no por su valor de
intercambio por metales preciosos. El dólar estadounidense, desde que se
aprobó la ley de Reservas de Oro, ha sufrido varias devaluaciones. Durante la
década de los setenta el valor del dólar cayó en relación con otras monedas
más estables, mientras que el valor del oro aumentaba. La recuperación
económica estadounidense de principios de la década de los ochenta cambió
esta tendencia. Sin embargo, en 1986 se intentó reducir el enorme déficit
comercial estadounidense devaluando el dólar frente a otras monedas, un
proceso que tuvo un enorme éxito frente al marco y al yen.
Los dólares de plata siguieron en circulación hasta 1965, fecha en que
estuvieron a punto de desaparecer porque su valor facial era muy inferior a su
contenido en plata. A principios de 1975, se permitió que los estadounidenses
tuvieran, compraran y vendieran oro como cualquier otro bien, pero las
monedas de oro no circulaban como dinero.
El dólar es la primera moneda de reserva internacional, aunque existen
claros signos de decadencia desde 1990. Hoy, más del 60% de las reservas de
divisas mundiales se conservan en dólares, y más de la mitad de la riqueza
8
privada mundial; más de dos tercios del comercio mundial se negocia con
dólares.3
3. Modalidades de la Dolarización:
3.1 Dolarización Extraoficial:
Se da cuando las personas tienen moneda extranjera en depósitos
bancarios o billetes (papel moneda) para protegerse contra las altas inflaciones
en la moneda local. La gente tiene la mayor parte de su patrimonio financiero
en activos extranjeros, por tanto la moneda extranjera no es la moneda de
curso legal.4
El término dolarización extraoficial abarca los casos donde poseer activos
extranjeros es legal e ilegal. En ciertos países es legal poseer diferentes
activos extranjeros, tales como: Cuenta en dólares en un banco local, pero
ilegal tener otras variedades de activos extranjeros como cuentas bancarias
afuera, a no ser que posea un permiso especial para ello.
La dolarización extraoficial puede incluir lo siguiente:
Bonos extranjeros y otros activos no monetarios, generalmente
afuera;
Depósitos en moneda extranjera afuera;
Depósitos en moneda extranjera en el sistema bancario nacional;
Billetes (papel moneda) en maletas y colchones.
La dolarización extraoficial casi siempre se da en etapas que corresponden
a las funciones de texto de dinero como un negocio de valores, forma de pago
y unidad de cuenta. En la primera etapa en la que ciertas ocasiones los
3 Historia de la Moneda. bigo c @ hotmail.com 4 Moneda de curso legal significa que una moneda es legalmente aceptada como pago a todas las deudas, a no ser que las partes que estén en el negocio hayan especificado otra moneda.
9
economistas llaman “sustitución de activos”, la gente tiene bonos y depósitos
extranjeros fuera como un negocio de valores. Esto lo hacen porque quieren
protegerse contra la pérdida de su patrimonio, a través de la inflación en
moneda local y a través de confiscaciones completas que han hecho ciertos
países. En la segunda etapa, que algunos economistas llaman “sustitución de
la moneda”, las personas poseen grandes cantidades de depósitos en moneda
extranjera, en el sistema bancario local (esto de ser permitido) y más tarde
billetes extranjeros, ambos como un medio de pago y de negocios de valores.
Los salarios, los impuestos y algunos gastos diarios tales como los pagos de
servicios (luz, agua, teléfono etc.) se siguen pagando en moneda local, pero los
gastos altos como de autos, inmuebles, rentas, casi siempre se pagan en
moneda extranjera. En la etapa final de la dolarización extraoficial, se piensa
en términos de moneda extranjera y los precios en moneda local se indexan
para la tasa de cambio5
Es difícil medir el alcance de la dolarización extraoficial ya que no se
disponen de estadísticas veraces de cuánto la gente tiene en bonos
extranjeros, depósitos bancarios, billetes y monedas. Investigadores del
Sistema de la Reserva Federal de Estados Unidos, estiman que los extranjeros
poseen entre un 55 y 70% de billetes dólares, principalmente de US$ 100.006
Una forma de medir la dolarización extraoficial es a través de la proporción
de depósitos en moneda extranjera en el sistema bancario nacional. Un
reciente estudio de países en desarrollo seleccionados por el FMI encontró que
52 estuvieron alta o moderadamente dolarizados en 19957
En la mayoría de los países dolarizados extraoficialmente, el dólar
norteamericano es la moneda extranjera elegida. Esto se ha dado
particularmente en América Latina y El Caribe, donde Estados Unidos es el
primero o segundo socio comercial más grande de éstos y la fuente de
inversión extranjera más grande de casi todos los países.
5 Estrada Julio Erick, “Guatemala hacia la dolarización” 6 Porter y Judson 1996, pág. 899 7 Baliño 1999 pp 2-3.
10
No solo el dólar americano es la moneda adoptada como una segunda
moneda. El marco alemán es la moneda extranjera elegida en los Balcanes.
El Franco Francés, la Lira italiana, la Peseta española y algunas otras monedas
de Europa Occidental son una subdivisión del Euro.
3.2 Dolarización Semioficial
En la actualidad, más de doce países tienen lo que le podríamos llamar “una
dolarización Semioficial o sistemas bimonetarios oficiales”
Bajo una dolarización Semioficial, la moneda extranjera es moneda de curso
legal e incluso puede dominar los depósitos bancarios, pero juega un rol
secundario para la moneda local al pagar salarios, impuestos, gastos diarios
tales como abarrotes, servicios, etcétera.
Los países dolarizados oficialmente, a diferencia de los semioficialmente
dolarizados, conservan un banco central local u otra autoridad monetaria y
tienen la libertad correspondiente para conducir sus propias políticas
monetarias.
Extraoficialmente dolarizados US Dólar: La mayoría de países latinoamericanos y de El Caribe,
especialmente Argentina, Bolivia, México, Perú y Centroamérica a excepción de El Salvador; la mayoría
de la ex URSS, especialmente Armenia, Azerbaiyán, Georgia, Rusia y Ucrania; otros países incluyendo
Mongolia, Mozambique, Rumania, Turquía y Vietnam
Dolarizados Semioficialmente8
Extraoficialmente dolarizado otras monedas: Franco Francés/Euro: Algunas ex colonias francesas en
África; Marco Alemán/Euro: Balcanes; Dólar de Hong Kong: Macao y el Sur de China; Rubro Ruso:
Bielorusia
US Dólar: Bahamas. Camboya, Haití, Laos y Liberia.
Notas: La lista de economías extraoficialmente dolarizadas no es exhaustiva ya que es difícil medie
el alcance de la dolarización extra oficial. Un estudio presentado por el FMI basado en los datos de
8 Dolarización extraoficial, que se presenta cuando las personas mantienen su riqueza financiera en activos extranjeros, esta moneda extranjera puede ser de curso legal o no. Dolarización Semioficial, o sistema oficial bimonetario, siendo para este caso una moneda de curso legal exclusivamente.
11
depósitos en moneda extranjera clasifica 18 países como altamente dolarizados para 1995, esto significa
que exceden el 30% de una amplia medida de oferta monetaria. Estos países son: Argentina,
Azerbaiyán, Bielorusia, Bolivia, Camboya, Costa Rica, Croacia, Georgia, Guinea-Bissau, Laos, Latvia,
Mozambique, Nicaragua, Perú, Santo Tomé y Príncipe, Tayikistán, Turquía y Uruguay.
El estudio clasifica como “moderadamente dolarizados a 34 países, donde los depósitos en moneda
extranjera promedian el 16,4% de una extensa medida de oferta monetaria. Estos países son: Albania,
Armenia, Bulgaria, Rep. Checa, Dominica, Ecuador, Egipto, El Salvador, Estonia, Guinea, Honduras,
Hungría, Jamaica, Jordania, Lituania, Macedonia, Malagui, México, Moldova, Mongolia, Paquistán,
Filipinas, Polonia, Rumania, Rusia, Sierra Leona, Rep. De Eslovaquia, Trinidad y Tobago, Uganda,
Ucrania, Uzbequistán, Vietnam, Yemen y Zambia (Baliño 1999 pp 203)
Los países dolarizados semioficialmente son aquellos que el FMI identifica que tienen moneda
extranjera como “otra moneda de curso legal”, lo cual significa que la moneda extranjera circula
ampliamente pero juega un rol secundario para la moneda local. Países como Argentina y Bolivia
permiten que la moneda extranjera tenga un rol legal pero aparentemente no tan extensivo como los
países dolarizados semioficialmente, así que la lista los omite.
Fuente: Aspectos básicos de la dolarización,
http://www.senate.gov/˜jec/basics.htm
3.3 Dolarización Oficial
La dolarización oficial es más fácil de analizar que la dolarización
extraoficial, porque mediante la eliminación de la moneda doméstica, se
eliminan los problemas que surgen por cambios de la moneda doméstica a la
extranjera, en vista de que la alta inflación y otros problemas monetarios en los
países en desarrollo a menudo se originan más en la moneda doméstica, que
por el mayor uso de monedas extranjeras, la dolarización oficial elimina esos
problemas. Un país dolarizado oficialmente es parte de una zona unificada de
moneda con el país cuya moneda usa, llamado “el país emisor”. Un país
dolarizado oficialmente renuncia a una política monetaria independiente e
importa la política monetaria del país cuya moneda usa.
La dolarización oficial ocurre cuando un gobierno adopta la moneda
extranjera como la que predominará. Es llamada también “dolarización total” y
ocurre cuando la moneda extranjera tiene un status exclusivo o predominante
como moneda de curso legal. Esto significa que no solo es legal la moneda
extranjera para uso de contratos entre las partes privadas, sino que el gobierno
12
lo usa en sus pagos. Si es que existe una moneda local, esta es confinada a
un rol secundario, tanto que solo es emitida en monedas de bajo valor.
Los países dolarizados oficialmente varían con relación al número de
monedas extranjeras que permiten tener un curso legal y con relación a la
moneda local –de existir una- y la moneda extranjera. La dolarización oficial no
necesariamente significa que solo una o dos monedas extranjeras tengan curso
legal o total; la libertad de elección puede otorgar cierta protección de ser
forzado a usar una moneda extranjera que se vuelva inestable. La mayoría de
países oficialmente dolarizados dan solo una moneda extranjera al estado de
curso legal, en el caso de Andorra es especial, ya que utiliza el Franco Francés
y la Peseta Española.
Algunos países dolarizados no emiten moneda local en lo absoluto,
mientras que otros, tales como Panamá, la emiten como secundaria. La unidad
monetaria de Panamá es el Balboa que está a la par del dólar, y emite
monedas pero no billetes. En la práctica, no existe diferencia entre el Balboa y
el dólar, lo que significa que el Balboa es el nombre panameño del dólar.
Una de las características de un país oficialmente dolarizado es que no
puede responder a los choques económicos, tales como un aumento en el
precio del petróleo, alterando así la tasa de cambio de su moneda. Sin
embargo, tiene otros métodos de ajuste a su disposición: Flujos de capital
dentro y fuera del país para compensar el choque, cambios en el presupuesto
del gobierno y cambios en precios y salarios. El país que experimenta un
choque económico real, en última instancia tienen que ajustarse experimentado
ganancia o pérdida real. Alterando la tasa de cambio talvez suaviza, pero no
evita la necesidad de un ajuste real.
13
Países dolarizados
oficialmente
PAÍS STATUS POLÍTICO MONEDA DESDE
Guam Territorio Norteamericano US Dólar 1898Islas Marshall Independiente US Dólar 1944Micronesia Independiente US Dólar 1944Islas Marianas del Norte Common Wealth de EEUU US Dólar 1944Palau Independiente US Dólar 1944Panamá Independiente US Dólar 1904Islas Pitcairn Dependencia Británica Dólar Neozelandés y US dólar 1800Puerto Rico Common Wealth de EEUU US Dólar 1899Samoa Americana Territorio Norteamericano US Dólar 1899Islas Turcas y Caicos Colonia Británica US Dólar 1973Islas Vírgenes Británicas Dependencia Británica US Dólar 1973Islas Vírgenes USA Territorio Norteamericano US Dólar 1934Estados Unidos Independiente US Dólar 1700Ecuador Independiente US Dólar 2000El Salvador Independiente US Dólar 2001
Fuente: Fondo Monetario Internacional, 1988; Banco Mundial 1999.
4. EL FUNCIONAMIENTO DE LA DOLARIZACIÓN
4.1 Dolarización extraoficial
Muchos de los estudios existentes realizados por economistas sobre el
tema de la dolarización, son sobre la extraoficial, especialmente lo referente a
la fase de “sustitución de moneda” (esta fase es en la que las personas utilizan
moneda extranjera para el pago de artículos caros, aún cuando legalmente se
supone que deberían usar moneda local). Los resultados de dichos estudios
varían mucho porque la dolarización extraoficial tiene aspectos contrapuestos.
Por una parte, puede hacer inestable la demanda de la moneda local. Si las
personas cambian la moneda extranjera repentinamente, puede ser que la
moneda local se deprecie, iniciando una espiral inflacionaria. Cuando las
personas mantienen grandes cantidades de depósitos en moneda extranjera,
un cambio en la tasa de interés local o extranjera puede producir grandes
movimientos de una moneda a otra, como una manera de especular con la tasa
de cambio. Estos cambios de posición complican la labor de un banco central
que está tratando de apuntar a la oferta monetaria local.
14
Por otra parte, la dolarización extraoficial ofrece cierta protección contra la
inflación de la moneda local y puede aumentar la estabilidad del sistema
bancario. Permitir a los bancos locales que acepten depósitos en moneda
extranjera, significa que los depositantes no tienen que enviar su dinero fuera
del país, cuando quieren cambiarlo a una moneda extranjera.
En algunos casos, el efecto “inestabilidad” en la demanda de dinero es más
importante, mientras en otros casos el efecto “estabilidad” en el sistema
bancario lo es más. Consecuentemente, los economistas están divididos en
cuanto a si es deseable o no la dolarización extraoficial o semioficial.
4.2 Dolarización oficial
Es más fácil analizar este tipo de dolarización que la extraoficial, ya que a
través de la eliminación de la moneda local, se elimina los problemas que se
dan por cambios de la moneda local a la extranjera. En vista de que la alta
inflación y otros problemas monetarios en los países en desarrollo a menudo se
originan más en moneda local que por el mayor uso de monedas extranjeras, la
dolarización oficial elimina esos problemas.
Un país dolarizado oficialmente es parte de una zona unificada de moneda
con el país cuya moneda usa, llamado el país emisor. Un país oficialmente
dolarizado renuncia a una política monetaria independiente e "importa" la
política monetaria del país cuya moneda usa. Dentro de la zona de moneda
unificada, el arbitraje --compra y venta para tomar ventajas de las diferencias
en precios-- tiende a mantener los precios de bienes similares dentro de un
rango estrecho. Si una computadora cuesta $500 en los USA, en Panamá no
puede costar más de $500, además de los impuestos adicionales y los costos
de envío, de otra manera resultaría más rentable embarcar computadoras de
los Estados Unidos a Panamá hasta que desaparezca la diferencia de precios.
Lo mismo se aplica respecto al comercio de computadoras entre los USA y
México, pero como este último tiene una moneda separada, los riesgos de la
15
moneda imponen un costo extra al arbitraje que no existe en el comercio entre
Estados Unidos y Panamá.
Debido a que el arbitraje tiende a mantener los precios de bienes similares
dentro de un rango estrecho en toda la zona de moneda unificada, las tasas de
inflación tienden a ser bastante similares a través de toda la zona. La inflación
no tiene que ser necesariamente la misma en toda la zona, no obstante, puede
subir mucho más rápido que el promedio en áreas de rápido crecimiento,
reflejando así, el hecho de que el crecimiento económico está haciendo más
valiosos los bienes. No hay nada fuera de lo común en todo esto; ocurre lo
mismo en diferentes regiones de un mismo país.
Al igual que en una región dentro de un país, en un país dolarizado
oficialmente, la oferta de dinero se determina automáticamente por la balanza
de pagos, la cual en sí misma refleja las preferencias de las gentes por
mantener el dinero en lugar de gastarlo. El país emisor determina la cantidad
de base monetaria en existencia (billetes y monedas en circulación, además de
las reservas bancarias). La base monetaria entonces pasa a manos de la gente
en varias regiones o países de acuerdo a la intensidad de su demanda. Si la
gente desea adquirir más billetes en moneda extranjera, tiene que gastar
menos, si las condiciones se mantienen; si ellos tienen más billetes en moneda
extranjera que las deseadas, se deshacen de ellos gastando más.
Sin embargo, para una región, la balanza de cuentas corrientes (el
intercambio en bienes y servicios) no determina rígidamente la oferta del
dinero, porque la gente también puede adquirir o deshacerse de su poder de
gasto a través de transacciones en la cuenta de capital (intercambio en activos
financieros --en otras palabras, obteniendo o solicitando préstamos).
Supongamos que en un año Panamá ha vendido $6 mil millones en bienes y
servicios al resto del mundo pero ha comprado $7 mil millones; entonces, su
déficit en cuentas corrientes durante el año es de $1 mil millones. Esto no
significa que su oferta de dinero debe contraerse en $1 mil millones. Si durante
el mismo año los panameños no invirtieron fuera del país y los extranjeros
16
invirtieron $2 mil millones en Panamá, el exceso en la cuenta capital es de $2
mil millones, combinando el excedente de $1 mil millones, lo cual significa que
la oferta de dinero puede expandirse en lugar de contraerse.
Un país oficialmente dolarizado no puede responder a los choques
económicos, tales como un aumento en el precio del petróleo alterando la tasa
de cambio de su moneda. Sin embargo, tiene otros métodos de ajuste a mano:
flujos de capital dentro o fuera del país para compensar el choque, cambios en
el presupuesto del gobierno y cambios en precios y, menos frecuentemente,
salarios. El país que experimenta un choque económico "real", en última
instancia tiene que ajustarse experimentando una ganancia o una pérdida
"real". Alterar la tasa de cambio tal vez suaviza, pero no evita la necesidad de
un ajuste real.
5.CONDICIONES PARA DOLARIZAR LA ECONOMÍA
Según Piñeiro (2000) muchos economistas consideran que es necesario el
cumplimiento de requisitos previos para implementar la dolarización total; lo
cual haría dicho proceso menos traumático, aunque para otros, como el
economista jefe del BID9
, no son necesarios.
Entre las sugerencias de precondicionalidad podemos citar:
• El uso generalizado del dólar.
• Período largo de estabilidad macroeconómica (fiscal,
cambiaria, precios)
• Sistema financiero sólido y capitalizado.
• Elevado coeficiente reserva internacional/base monetaria.
• Mercados desregulados y flexibles.
9 Según Piñeiro (200), el economista jefe del BID Ricardo Hausmann dio la decalaración de que no es necesario reunir requisitos previos para implementar la dolarización total.
17
Según Piñeiro (2000) con independencia de la modalidad de dolarización
implementada, su alcance y profundidad; así como el cumplimiento o no de
requisitos previos, se hace necesario valorar sus ventajas y desventajas con el
objeto de precisar la factibilidad y viabilidad de un proceso tan complejo y
problemático como este, no sólo para conocer si la relación costo-beneficio es
favorable, sino también para saber cuanto sostenible es un esquema tan
radical en economías con serios desequilibrios estructurales.
Considerando los costos y beneficios de la dolarización oficial surge la
pregunta de cuáles países son candidatos para la dolarización oficial. La
respuesta involucra tanto a factores económicos como políticos. Nótese que la
dolarización oficial sería una decisión voluntaria por parte de los países a
dolarizarse. Por tanto sería inapropiado para los Estados Unidos o para
cualquier otro país presionar a un determinado país para que lo haga.
Consideraciones económicas
La consideración económica principal que hace de un país en particular un
posible candidato es una historia de pobre desempeño económico que
deteriora la credibilidad de su moneda. La mayoría de los países en desarrollo
tienen tal historia. La falta de credibilidad forza a los prestatarios de esa
moneda a pagar altas tasas de interés y reduce el crecimiento económico.
La otra consideración económica importante que hace que un país sea un
posible candidato es que recauda muy poco señoreaje al emitir moneda local
porque la dolarización extraoficial ya está extendida. La dolarización oficial
involucraría una pequeña pérdida comparativa de señoreaje, y la pérdida
podría ser menor si es que el país emisor compartiera señoreaje.
Muchos economistas proponen utilizar la "teoría de áreas monetarias
óptimas" para juzgar si es que la dolarización oficial es deseable. Según esta
teoría, una economía es parte de un área monetaria óptima cuando un alto
18
grado de integración económica hace que una tasa fija de cambio sea más
beneficiosa que una tasa flotante.
Desafortunadamente, los economistas no concuerdan en la manera de
definir un área monetaria óptima en la práctica, a pesar que generalmente
están de acuerdo en que ésta existe donde hay un país grande que tiene una
moneda dominante y donde hay un considerable flujo de comercio, mano de
obra e inversión entre éste y los países vecinos pequeños. El defecto de la
teoría de áreas monetarias óptimas, como generalmente lo aplican los
economistas, es que ellos suponen determinar costos y beneficios para los
consumidores en lugar de darse cuenta que es la evaluación de los
consumidores que determina los costos y beneficios que los economistas
tienen que considerar.
No obstante, la teoría es útil en la medida en que realce los problemas que
se pueden dar cuando los países vecinos tienen políticas de tasas de cambio
radicalmente diferentes. 10
Consideraciones políticas
La consideración política más importante que hace que un país sea un
posible candidato para una dolarización oficial es que la gente no considere la
moneda local un elemento indispensable de identidad nacional. (Donde haya
un deseo residual de mantener la moneda local como elemento de identidad
nacional, la emisión local de monedas es una solución potencial.) La
dolarización oficial promueve la globalización, incrementando la influencia de
fuerzas económicas internacionales relativas a las fuerzas políticas locales. Los
debates realizados en varios países acerca de que si es deseable, se han
centrado en el concepto de la soberanía nacional. Hasta ahora, sin embargo,
los participantes en el debate rara vez han definido con precisión qué es lo que
quieren decir con soberanía nacional, ni han explicado por qué sería más
10 Banco de Guatemala. Algunas consideraciones Sobre La Dolarización. Notas Monetarias No. 3, 1999.
19
importante que el principio de "soberanía de consumidores" --la libertad de
elegir que ceñirse a una economía de mercado.
Además, la soberanía nacional está perdiendo su ex estado incuestionable
como base para una política monetaria diseñada. Conforme procede la
globalización, la política de las políticas monetarias están cambiando de un
énfasis en la soberanía nacional a un énfasis en la integración regional. El
ejemplo más importante es el advenimiento del euro para reemplazar las
monedas nacionales de 11 países de Europa occidental a comienzos de este
año. El interés en la dolarización oficial es otra manifestación del cambio. 11
6. PASOS PARA DOLARIZAR LA ECONOMÍA Un sistema de banco central que desee dolarizarse oficialmente podría
hacerlo dando una serie de pasos como los siguientes.
1. Determinar la porción de las obligaciones del banco central a dolarizarse.
Como mínimo tendrían que ser billetes y monedas en pesos en circulación,
y debe incluir toda la base monetaria del peso.
2. Evaluar la porción financiera del banco central y del gobierno. La cantidad
de dólares necesaria depende de la tasa de cambio, la cual no se sabrá
con certeza hasta el paso 4 pero puede calcularse como un rango de
valores. Si es que el banco central ya tiene suficientes reservas extranjeras
netas, puede simplemente venderlas por dólares y dar a la gente dólares a
una tasa de cambio fija por la porción de sus obligaciones que van a
11 Banco de Guatemala. Algunas consideraciones Sobre La Dolarización. Notas Monetarias No. 3, 1999.
20
dolarizarse. Como se mencionó, los activos de pesos del banco central
pueden tener iliquidez y no estar listos para la conversión a dólares.
3. Si es que existen dudas acerca de la tasa de cambio apropiada para la
dolarización, hay que permitir que el peso flote limpiamente durante un
tiempo preestablecido corto. Existe tres tipos básicos de tasas de cambio:
en un extremo, tasas fijas; en el otro extremo, tasas flotantes; y en la mitad,
arreglos mezclados que no son ni lo uno ni lo otro, incluyendo tasas de
cambio intervenidas, bandas de ajuste gradual y zonas objetivo. Tasa fija
es cuando la tasa de cambio en términos de una moneda extranjera "ancla"
se mantiene constante porque existen instituciones monetarias apropiadas
para hacer que la tasa dure. Los sistemas de dolarización oficial y los
sistemas de convertibilidad tienen tasas fijas. La flotante es una en la que
la tasa de cambio no se mantiene constante en términos de cualquier
moneda extranjera. Las de tipo mixto son a las que el banco central limita
el rango de fluctuación de una manera más o menos definida por un
tiempo, pero no puede garantizar que las fluctuaciones permanezcan en
ese rango. La experiencia histórica muestra que generalmente los bancos
centrales no pueden mantener realmente tasas de cambio fijas, y que
aquellos tipos mixtos mantenidos casi siempre permiten que la tasa de
cambio se sobrevalúe, lo cual crea las condiciones para ataques
especulativos y devaluaciones de la moneda. Si es que la tasa de cambio
existente es la de tipo mixto que parece sobrevaluada, puede ser necesario
permitir que la tasa flote por un corto período hasta que pueda alcanzar un
nivel apropiado de mercado.
Para establecer una tasa de cambio fija apropiada a la cual convertir los
precios en pesos en precios en dólares, el mejor indicador es la tasa de
mercado que evolucione una vez que la gente sepa que el valor del peso
se fijará en breve y que el dólar reemplazará el peso. Podría incrementar la
demanda de pesos, en cuyo caso la tasa de cambio se valoraría. El
gobierno podría no manipular la tasa de cambio para lograr un determinado
nivel; podría dejar que los participantes del mercado determinen el nivel.
21
Manipular la tasa de cambio resulta costoso. Una tasa de cambio altamente
sobrevaluada sacaría a los precios de exportación del mercado y podría
crear una recesión, mientras que una tasa de cambio altamente devaluada
pondría los precios de las importaciones altísimos y prolongaría la inflación.
La tasa de cambio podría flotar durante un período preestablecido, por
decir, 30 días. La flotación entonces sería limpia, esto es, el banco central
trataría de no influir en la tasa de cambio. Durante la flotación, el banco
central tendría la prohibición de incrementar sus obligaciones a no ser que
obtenga reservas extranjeras iguales al 100 por ciento del incremento. Eso
prevendría al banco central de crear un estallido final de inflación. El banco
central debería publicar diariamente los puntos claves de su balance de
situación del día anterior al negocio, de tal manera que sus acciones sean
transparentes y no causen sorpresas de desestabilización.
Si existen controles de cambio, deben abolirse al empezar la etapa 3.
4. Al final del período de flotación (de necesitarse uno), declarar una tasa fija
de cambio con el dólar norteamericano y anunciar que entrará en vigor
inmediatamente el dólar como moneda de curso legal. Por ejemplo,
declarar que a partir de la fecha el tipo de cambio es de 9.5 pesos por
dólar, o cualquier otra tasa determinada. La tasa fija deberá ser alguna otra
dentro del rango de tasas del mercado durante el período de flotación,
particularmente hacia el fin del período de flotación. Fijar tasas de cambio
es un arte más que una ciencia, y no hay una fórmula mecánica para hacer
la transición de una tasa flotante a una tasa fija apropiadamente. Si es que
existe alguna duda acerca de la tasa apropiada, es mejor equivocarse
hacia el lado de una aparente ligera devaluación en lugar de una
sobrevaluación comparada a recientes tasas de mercado, de tal manera de
no causar una lentitud en el crecimiento económico. Nuevamente, no se
22
desea una larga deliberada sobrevaluación o devaluación porque requeriría
de innecesarios y largos ajustes económicos.12
5. Anunciar que la entrada en vigor inmediata, de todos los activos y
obligaciones en moneda local (tales como depósitos y préstamos
bancarios) son activos y obligaciones en dólares a la tasa de cambio fijada.
Anuncie un período de transición de no más de 90 días para reemplazar las
cotizaciones de los sueldos y los precios en moneda local con cotizaciones
en dólares. Después que cualquier período de flotación haya terminado y
se haya fijado la tasa de cambio, los depósitos bancarios en pesos se
volverán depósitos en dólares, mientras que los préstamos bancarios en
pesos se volverán préstamos en dólares. Los bancos no cargarán ningún
valor de comisión por la conversión.
Durante el período de transición, los salarios pueden continuar
opcionalmente cotizados en pesos para que los empleados y los bancos
tengan tiempo de modificar su contabilidad y sistemas de computación. Los
precios también pueden continuar cotizándose opcionalmente en pesos
durante el período de transición para evitar a los comerciantes el problema
de reapreciar los bienes en las perchas. Después del período de transición,
los salarios y precios dejarán de cotizarse en pesos.
6. Congelar totalmente las obligaciones del banco central y dolarizar las
obligaciones determinadas en el paso 1. Una vez que el banco central
comience a redimir la base monetaria del peso para dólares, los bancos
comerciales no pueden ni deben cargar valores por tal conversión. Estos
probablemente querrán convertir sus reservas en pesos a activos dólares
inmediatamente, y eso puede hacérselo cambiando los billetes y monedas
en circulación para dólares será lentamente. El banco central o el gobierno
deberán continuar aceptando los billetes y monedas en pesos por un
determinado período, por decir un año, sin embargo, el gran bulto de
12 Comité de Asuntos Económicos del congreso De Los Estados Unidos. Fundamentos de la Dolarización. Julio de 1999, Pág. 20
23
cambio deberá hacerse durante los primeros 30 días. Después de 30 a 90
días, los billetes en pesos dejarán de ser moneda de curso legal para pago
de mano en mano.
7. Decidir qué hacer sobre las monedas. Dando suficiente tiempo, se puede
hacer arreglos para tener a mano monedas de US$ para reemplazarlas con
las de pesos cuando se dé la dolarización. Si ésta comienza
apresuradamente, posiblemente la oferta de monedas no será suficiente.
Además, la tasa fija de cambio puede no ser una para la cual las monedas
tienen una relación totalmente equivalente con el dólar. De ser así, las
monedas, y sólo las monedas, pueden ser devaluadas o sobrevaloradas a
cerca del número completo equivalente que las hace divisiones decimales
del dólar. Como en Panamá, las monedas locales pueden circular junto al
dólar billete. Ya que en la mayoría de los países las monedas son sólo una
pequeña porción de la base monetaria, todos los efectos serán pequeños y
la importancia de este paso será correspondientemente baja.
8. Reorganizar los componentes del banco central como sea necesario. El
banco central dejará de ser una institución elaboradora de políticas
monetarias. Sus activos y obligaciones pueden transferirse al gobierno o un
banco comercial que opera como fideicomisario del gobierno. Los
empleados que trabajan en el área de estadísticas financieras, regulación
de instituciones financieras, análisis económico, y contabilidad, pueden ser
transferidos al ministerio de finanzas o a la agencia supervisora del banco.
Alternativamente, el banco central puede convertirse en una nueva
autoridad independiente a cargo de las estadísticas financieras y regulación
financiera, con su misma estructura organizacional.
La dolarización requiere que exista un proceso para crear un escenario
favorable para que a un largo plazo se pueda implementar la dolarización y así
se obtengan los resultados deseados.
24
7. COSTOS Y BENEFICIOS DE DOLARIZAR OFICIALMENTE LOS PAÍSES
En proporción al tamaño de sus economías, muchos países que se
dolarizaron oficialmente pueden ganar aún más que los países emisores.
Debido a que esta sección no tiene que ver específicamente con los Estados
Unidos, aquí la dolarización oficial incluye cualquier moneda extranjera, no sólo
el dólar.
Costo de perder el señoreaje
Al discutir los costos de la dolarización, los economistas han enfocado las
pérdidas del señoreaje al reemplazar una moneda local con una extranjera.
Volviendo a la discusión del señoreaje de hace algunas páginas, uno puede
pensar en el costo como una existencia de una vez o su equivalencia como un
flujo continuo.
El costo de existencias es el costo de obtener suficientes reservas
extranjeras necesarias para reemplazar la moneda local en circulación. (Como
se explica después, la moneda en circulación es más confiable que la base
monetaria como un indicador de la necesidad de reservas extranjeras.)
Una alternativa de pensar en el costo de perder señoreaje es como un costo
de flujo un monto continuo perdido año tras año. Los bancos centrales u otras
autoridades monetarias que tienen activos extranjeros tienen poco o nada de
billetes y monedas; en su lugar, tienen bonos y otros activos que ganan
intereses. La dolarización oficial les priva de los intereses. Un método de
calcular el costo de flujo es multiplicando la moneda circulante por la tasa de
interés de los activos foráneos. Otro método es multiplicar la base monetaria (la
cual, anulada, es mayor que la moneda circulante) por la tasa de inflación local
o por alguna tasa de interés de moneda local, la cual generalmente será mayor
que la tasa de interés de activos extranjeros. El primer método, al cual lo
llamaremos "estimación mínima", es el más apropiado para un país que desea
25
tener una inflación baja y bajas tasas de interés; el segundo, al que llamaremos
"estimación máxima", es el más apropiado para un país que intenta usar
inflación alta como una herramienta para generar señoreaje.
Otros costos
Los costos de existencias y de flujo de la dolarización oficial son
relativamente fáciles de estimar.
El costo único del precio de conversión, programas de computación, cajas
registradoras, y máquinas expendedoras, de la moneda local a la moneda
extranjera, varía considerablemente entre países. En Argentina, por ejemplo,
sería casi cero porque el peso argentino equivale a un dólar, así es que no
sería necesario volver a poner precios. En México, el costo sería mayor debido
a que el peso de ese país tiene una tasa de cambio flotante contra el dólar. En
países con una inflación alta habría un beneficio neto en lugar de un costo con
una frecuencia menor de revisar precios y un cálculo económico más eficiente.
Tal es el caso de Guatemala, en donde la tasa de inflación crece con una tasa
interanual del 9.13%, y que en comparación al 5.83% registrado entre los dos
años anteriores, refleja una tendencia ascendente.
Beneficios
Los beneficios del flujo de la dolarización oficial usando una moneda que
seguramente es mejor de lo que un banco central local puede ofrecer. En lugar
de hacer una lista interminable de beneficios particulares, es más fácil pensar
en términos de amplias clases de beneficios.
Un tipo de beneficio viene de los costos bajos de transacción los costos de
cambiar una moneda por otra. Estos costos toman la forma de una diferencia
entre las tasas de compra y venta para convertir la moneda local en moneda
extranjera. La dolarización oficial elimina los costos de transacción con otros
países en la zona de moneda unificada. Cubrir la moneda de riesgos con esos
países se vuelve innecesario, tendiendo a incrementar el comercio y la
26
inversión con ellos. En el caso particular del dólar norteamericano, la
dolarización oficial incluso reduce los costos de transacción con otras
monedas. Las grandes transacciones entre, digamos, el peso mexicano y el
yen ocurren de dos niveles --el comercio de un peso-dólar y el comercio de un
yen-dólar-- porque esos mercados son tan grandes y eficientes que usarlos
resulta actualmente menos costoso que hacer la transacción directa peso-yen.
Usar el dólar podría reducir los costos de transacciones mexicanas con Japón
porque eliminaría una parte del comercio.
Otro aspecto de bajos costos de transacción es que sin la existencia de una
moneda local separada, los bancos pueden tener menores reservas, por tanto,
reducir los costos de hacer negocios. La existencia de una moneda local
distinta implica una necesidad de que los bancos separen, por decir, sus
expedientes de pesos y sus expedientes de dólares. Con la dolarización oficial
el expediente del peso y el expediente del dólar se vuelven un gran fondo
común.
Un segundo tipo de beneficios viene de una inflación baja ahora y menor
riesgo de futura inflación. Utilizando una moneda extranjera, un país dolarizado
oficialmente se asegura una tasa de inflación cercana a la del país emisor.
Utilizar el dólar, euro o yen, reduciría la inflación de niveles de dígitos dobles,
que es lo que la mayoría de los países en desarrollo tiene actualmente, a
dígitos simples. Debido a que se dice que la inflación en el dólar, euro y yen
seguirá bajando, tienen tasas de interés relativamente bajas y constantes.
Una última clase de beneficio se da de una mayor apertura y transparencia
económica, especialmente en la parte del gobierno. Ya que no hay una
moneda local que necesite mantenerse, la dolarización oficial elimina la crisis
de las balanzas de pago y el fundamento para controles de cambio
(restricciones sobre la compra de moneda extranjera), como las que tienen
muchos países en desarrollo. Eliminando el poder que tiene el gobierno para
crear inflación, la dolarización oficial promueve una disciplina presupuestaria.
La necesidad no significa que haya que balancear anualmente el presupuesto
27
estatal --Panamá a veces ha incurrido en grandes déficit-- pero eso significa
que los déficit tienen que ser financiados a través de métodos transparentes de
impuestos más altos o mayor deuda en lugar de que sea a través del lóbrego
método de imprimir dinero.
La dolarización promueve la integración global de los mercados de bienes y
servicios. Pero los países en vías de desarrollo están optando por la
adopción de dolarizar sus economías como una vía para solucionar sus
problemas económicos, necesitando para ello ciertas condiciones
macroeconómicas favorables para que se dé un crecimiento económico.
Cada país debe analizar esta situación detenidamente para saber cuáles son
las ventajas y desventajas que trae la implementación de esta medida en su
economía.
28
II PROCESO DE DOLARIZACIÓN EN EL SALVADOR
1. Antecedentes de la economía en El Salvador
Para que se llevara a cabo el proceso de dolarización en El Salvador, se
contaba con una economía de empuje, lo cual cumple con el escenario previo a
este fin, por medio de índices económicos que pueden servir de modelo de
comparación con economías de países vecinos, como Guatemala.
En 1997 el producto Interno bruto de El Salvador aumentó alrededor de 4%,
tasa superior a la de 1996 (2.5%) pero por debajo de la media de 6.8%
alcanzada en el período 1992-1995.
Este crecimiento se asocia principalmente al mayor dinamismo del sector
externo, que en buena parte obedece al aumento de los precios internacionales
del café, al incremento de la exportación de maquila y a la reactivación de las
exportaciones no tradicionales. No obstante, la demanda interna sigue
mostrando signos de debilidad, y se anticipa una disminución del empleo
formal.
En líneas generales, se mantuvieron los ejes fundamentales de conducción
de la política económica adoptada en 1996. Al concluir 1997 se prevé un déficit
del Gobierno central de 1.9% del PIB, superior a la meta programada. Aun así,
se anotan buenos resultados en términos macroeconómicos: la inflación
descendió de una manera significativa; el tipo de cambio se mantuvo estable y
las tasas de interés nominales registraron una disminución. En el sector
externo, el déficit en la cuenta corriente del balance de pagos descendió,
básicamente a causa del menor déficit en el comercio de bienes.
Al tercer trimestre de 1997, los ingresos corrientes del sector público, en
lenta recuperación, crecieron sólo 0.8% respecto de septiembre de 1996. Los
ingresos tributarios alcanzaron C8,255 millones de colones (4.9%),
29
sustentándose en el impuesto al valor agregado (9.8%) y en el impuesto sobre
la renta (6.6%). Los ingresos por derechos arancelarios cayeron en 15.6%, a
raíz de la política de degradación arancelaria. El gasto corriente se ha
contraído 5% respecto del nivel alcanzado en igual período de 1996, a
consecuencia de la caída en los gastos de consumo y las transferencias
corrientes.
Las operaciones corrientes habían arrojado en el mes de septiembre un
ahorro corriente de C2,334 millones de colones, que se explica básicamente
por el superávit de las empresas públicas. El déficit fiscal alcanzó 147 millones
de colones, monto inferior al registrado a septiembre de 1996. Sin embargo,
este resultado se registró por la baja ejecución de la inversión del Gobierno
central.
La política monetaria se orientó a esterilizar los excesos de liquidez
utilizando la subasta de títulos en el mercado abierto. Hasta septiembre la
liquidez privada (M3) registró un crecimiento anual de 8.7%. En el transcurso
del año la liquidez de la economía ha estado influida, entre otros, por las
compras netas de dólares del Banco Central de Reserva, vencimientos de
Certificados de Administración Monetaria y Letras del Tesoro, y apertura de
una línea de estabilización para instituciones financieras con un patrimonio de
hasta 100 millones de colones. Continuaron reduciéndose las tasas promedio
de interés nominales, principalmente a raíz de la baja inflación y de la
estabilidad del tipo de cambio.
30
EL SALVADOR: PRINCIPALES INDICADORES ECONÓMICOS
1995 1996 1997
Tasas de variación anual
Producto interno bruto 6.3 2.5 4
Precios al consumidor 11.4 7.4 2.2
Dinero (M1) 4.4 17.5 6.2
Tipo de cambio real efectivo b -8.8 1.2 5.5
Relación de intercambio 5 -2.5 11.3
Porcentajes
Resudado fiscal/PIB -0.5 -2 -1.9
Tasa de interés real pasiva 10.9 6.2 8
Tasa de interés real activa 14.8 10.6 12.4
Millones de dólares
Exportaciones de bienes y servicios 2049 2304 2765
Importaciones de bienes y servicios 3674 3542 4040
Saldo cuenta corriente -323 -169 -85
Cuenta de capital y financiera 471 334 310
Balance global 148 165 225
Fuente: CEPAL, sobre la base de cifras oficiales.
Las menores tasas de interés han facilitado la expansión del crédito privado,
el cual registró en el mes de septiembre un crecimiento anual de 18.2%.
Después de que en diciembre de 1996 los aranceles sobre materias primas
y bienes de capital descendieron a cero, en julio de 1997, se inició un proceso
de disminución de aranceles de un punto porcentual cada seis meses para los
bienes intermedios y finales. Se propone que en julio de 1999 se tenga un piso
31
de 5% y un techo de 10% para los bienes intermedios, así como un piso de
15% en los bienes finales.
Se continuó desarrollando el programa de privatizaciones, si bien con un
cierto retraso. La venta de la empresa Administración Nacional de
Telecomunicaciones, programada en principio para abril, se postergó a
comienzos de 1998, debido a las elecciones para la asamblea legislativa de
marzo de 1997 y a la posterior redefinición del marco jurídico. Sin embargo, se
promovió la competencia en el mercado de la telefonía local con la firma de
convenios de interconexión con dos compañías telefónicas privadas. La
privatización de las distribuidoras de energía eléctrica también fue aplazada
para el próximo año, los inversionistas interesados pidiendo más tiempo para
analizar el pliego que contiene la información sobre las distribuidoras.
En el crecimiento de la actividad económica influyó significativamente el
mayor dinamismo de la demanda externa, principalmente a consecuencia de la
mejoría en los términos de intercambio y la recuperación comercial en la región
centroamericana.
El índice de Volumen de la Actividad Económica, registró en agosto de 1997
una expansión del 4.9%, resultado que expresa la recuperación progresiva
observada desde principios del año 1997. Esta tasa es considerablemente
superior al 1.1% observado en igual lapso de 1996. El mayor ritmo de
crecimiento se dio en los sectores financiero (12.9%), electricidad (7.7%),
industria manufacturera (7.5%), transporte (4.2%) y comercio (3.7%).
Asimismo, los sectores construcción y agropecuario se expandieron en 2.4% y
1.8%, respectivamente.
El magro desempeño del sector agropecuario resulta en parte, del efecto
adverso que ha generado el fenómeno "El Niño". No obstante, las favorables
cosechas del café y de la caña de azúcar han compensado la menor
producción presentada en los rubros restantes.
32
Asume especial relevancia el repunte que ha mostrado la industria
manufacturera, luego del estancamiento observado en 1996. Este dinamismo
se explica por el auge de la maquila y por las mayores exportaciones,
principalmente a la región centroamericana. La progresiva recuperación de la
actividad económica se evidencia también por el desempeño favorable del
comercio. El comercio mayorista reportó un crecimiento del 5% y el minorista
de 12%.
En noviembre de 1997 la inflación arrojó una variación anual de 2.1%, cifra
menor al 8.7% experimentado en el mismo mes del año 1996. Entre los
factores que han contribuido a la reducción de la inflación se cuentan la mejora
del desempeño macroeconómico, la estabilidad del tipo de cambio, las
menores tasas de interés y los adecuados niveles de liquidez de la economía.
Asimismo, se reflejan los efectos de la marcada disminución en los precios de
los productos derivados de petróleo y en los precios de los granos básicos, en
virtud de que el Ministerio de Agricultura y Ganadería lanzó sus reservas al
mercado.
Pese al dinamismo de la actividad productiva, se estimó que en 1997 el
desempleo abierto supere el 8%, frente al 7.7% en 1996. No se crearon nuevos
puestos de trabajo en cantidad suficiente por el carácter todavía incipiente del
repunte de la inversión. No se registraron cambios significativos en la evolución
de las remuneraciones al trabajo y los salarios mínimos nominales
permanecieron en los valores acordados en julio de 1995. En consecuencia se
puede apreciar que la tasa salarial real se contrajo, presionando a la baja, junto
con el aumento del desempleo, la demanda de las familias.
El balance comercial alcanzó un déficit de 1 275 millones de dólares, que
significó una reducción de 5% respecto de igual período del año 1996. Este
resultado se obtuvo gracias a un crecimiento de 25% en las exportaciones
frente al aumento de 14% de las importaciones, estimuladas por la
desgravación arancelaria. B auge de las exportaciones se relaciona con el
incremento en los precios internacionales del café, las perspectivas
33
económicas positivas de los países centroamericanos y la actividad de la
maquila.
Se registraron transferencias netas por un valor de 1 270 millones de
dólares, con una participación sustancial de las remesas familiares, las que se
incrementaron más de 8%. Se obtuvo también un saldo positivo de la cuenta de
capital, que unido al desempeño favorable de la cuenta corriente, permitió
lograr un superávit de balanza de pagos por 225 millones de dólares. Así, las
reservas internacionales totalizaron 1 300 millones de dólares, el equivalente a
más de cinco meses de importaciones.13
La tasa de crecimiento de la economía (2.5%) se desaceleró respecto de
1999 (3.4%) , debido en gran parte, a la adopción de políticas monetarias
restrictivas, al menor dinamismo de las exportaciones (por la caída en
el precio internacional del café y del azúcar), al aumento en el precio de los
combustibles y a la reducción de la actividad de los sectores de construcción,
agricultura y comercio. En tanto, la inflación será algo superior al 3%, lo que
contrasta con 1999 que había registrado una deflación de 1%. Las tasas de
interés pasivas nomínales para operaciones en moneda nacional disminuyeron;
el tipo de cambio se mantuvo estable; el saldo de la cuenta corriente volvió ser
deficitario, similar al de 1999, y el déficit fiscal se amplió.
13 CEPAL.Balance Preliminar de las Economías de América Latina y El Caribe 1997. pag.10-41
34
EL SALVADOR: PRINCIPALES INDICADORES ECONÓMICOS
1998 1999 2000
Tasas de variación anual
Producto interno bruto 3.5 3.4 2.5
Precios al consumidor 4.2 -1.0 3.4
Dinero (M1) 8.6 13.5 -0.8
Tipo de cambio real efectivo b -1.5 1.2 0.6
Relación de intercambio -2.5 -5.3 -5.6
Porcentajes
Tasa de desempleo urbano 7.6 6.9 6.7
Resultado fiscal/PIB -2.0 -2.2 -2.5
Tasa de interés real pasiva 7.6 10.2 7.4
Tasa de interés real activa 12.2 14.9 11.9
Millones de dólares
Exportaciones de bienes y
servicios 2742 3900 3490
Importaciones de bienes y
servicios 4269 4599 5170
Saldo cuenta corriente -85 -204 -205
Cuenta de capital y financiera 387 409 210
Balance global 302 205 5
Fuente: CEPAL, sobre la base de cifras oficiales.
Las finanzas públicas mostraron un deterioro con respecto a 1999 y se
constituyeron, junto con el sector externo, en las áreas de mayor vulnerabilidad.
Se aplicó una política fiscal conservadora, pero que se enfrentó con la debilidad
de los ingresos tributarios. El déficit del sector público no financiero (SPNF) se
amplió y la inversión pública real sólo creció 1%. La deuda pública externa
alcanzó el equivalente de 22% del PIB.
35
En las finanzas del gobierno central se registró un déficit de 2-5% del PIB.
Los ingresos tributarios subieron 7.6% en términos nominales, por lo que la
carga tributaria alcanzó 10.5% con relación al PIB, porcentaje similar al
obtenido en 1999. Se eliminaron las exenciones a algunos productos
agrícolas y a las medicinas. Por lo tanto, la estructura de la tributación no varió
significativamente y de esta manera acentúa el carácter pro cíclico de los
ingresos tributarios al depender en gran medida del IVA. De mantenerse el
estancamiento actual y tendencial en la captación de ingresos, se prevé que
aumenten las presiones sobre el déficit fiscal, sobre todo por el pago de
pensiones que deberá hacer el fisco en el próximo quinquenio, cuyo monto
será superior a los 1 000 millones de dólares.
La política monetaria fue restrictiva y se aplicó para regular y reducir los
excesos de liquidez en el mercado de dinero, principalmente mediante la
colocación de títulos valores del Banco Central de Reserva (BCR). La medida
resultó ser menos eficaz para controlar la inflación. Las operaciones de
mercado abierto (OMA) operaron de forma efectiva como el factor contractivo
de la base monetaria, en un esquema de política fiscal expansiva- Pero
generaron costos financieros cuasi fiscales.
Las tasas de interés nominales activas y pasivas en moneda nacional
descendieron Las tasas reales de interés activas y pasivas también
disminuyeron, a causa de los mayores niveles inflacionarios.
Desde 1993 la política cambiaría ha privilegiado el régimen de tipo de
cambio fijo y desde mediados de los noventa, la combinación con una inflación
mayor que la de los Estados Unidos y las entradas de remesas ha contribuido a
una revaluación real de la moneda cercana al 20%, lo que contribuyó a la
estabilidad de la economía.
Se espera que la fijación del tipo de cambio nominal a partir de enero del
2001 haga al país menos vulnerable a los ataques especulativos y se reduzcan
las tasas de interés. Sin embargo, este nuevo régimen cambiario limitará el
36
grado de libertad del Banco Central que pierde su papel de prestamista de
última instancia y deja de utilizar a la política monetaria como una herramienta
de política ante shocks extremos.
La política comercial externa se concentró en el proceso de
negociaciones comerciales internacionales, preservando el programa de
desgravación arancelaria. Se firmó el tratado de libre comercio entre México y
el Triángulo Norte (El Salvador, Guatemala, Honduras). Asimismo, se
concluyeron las negociaciones del tratado de libre comercio y de protocolo con
Chile. Por otra parte, se continúa negociando con la Comunidad Andina y con
Canadá. Con Panamá se está negociando un esquema de libre comercio con
énfasis en los servicios de transporte marítimo y servicios financieros.
El lento crecimiento de la economía desde 1996 se explica por la aplicación
de políticas monetarias contraccionistas y por el menor dinamismo del sector
externo. En el año 2000. el sector de mayor crecimiento fue el de transporte,
almacenamiento y comunicaciones (4.6%), seguido por la industria
manufacturera (4.1%), la minería y la electricidad, agua y gas (3%); agricultura
(2.7%) y la construcción (2.1%).
La inflación, que en al año 1999 había sido negativa, aumentó en más de
3%, lo que se explica por el incremento en el costo de la energía eléctrica,
originado por la eliminación de los subsidios gubernamentales y por el alza del
precio de los combustibles.
Los salarios mínimos no sufrieron variaciones de septiembre de 1999 a
septiembre del 2000- Para el Balance preliminar de las economías de América
Latina y el Caribe, el sector industria, comercio y servicios, el salario mínimo se
mantiene en 42.0 colones diarios; para el sector agropecuario 28.20 colones
diarios y solamente en el sector construcción se observaron cambios: de 64.02
a 71.03 colones diarios la mano de obra calificada y de 52.15 a 57.86 colones
diarios los obreros auxiliares. La tasa de desempleo urbano se sitúa en 6.7%,
ligeramente menor que el promedio obtenido en el periodo 1994-1999 (7.2%).
37
El desempeño del sector externo fue menos favorable que en 1999. La
balanza comercial alcanzó un déficit de 1 700 millones de dólares, 11%
superior al año anterior. El déficit en cuenta corriente se mantuvo en un nivel
manejable (1.6% del producto), en gran parte debido al flujo de remesas
familiares, que ascendió a 1 580 millones de dólares.
El aumento del valor de las exportaciones de bienes fue de 13%,
proveniente principalmente de las exportaciones de maquila (20%). Las
exportaciones a Centroamérica crecieron 10%. Las importaciones se elevaron
14%, encabezadas por la maquila (20%) y bienes de consumo (14%). También
registraron aumentos las importaciones de materias primas (9%) y bienes de
capital (9%).14
2. Causas de la dolarización en El Salvador
Centroamérica en conjunto ha estado discutiendo opciones cambiarias para
protegerse de turbulencias externas, pues se trata de países que están en la
zona del dólar, con Estados Unidos como su mayor socio comercial, por lo que
El Salvador ha dado un paso hacia delante con la dolarización de su economía,
ya que aprobó el 30 de noviembre del año 2000 la Ley de Integración
Monetaria, y entró en vigencia el primero de enero del 2001, la cual fija el
cambio único del colón de 8.75 por dólar y establece la circulación de la divisa
estadunidense como moneda de uso corriente.
La visión que se tiene con dicha medida consiste no solo en integrar a El
Salvador externamente para reactivar su economía, sino también convertirlo en
un lugar más atractivo para la inversión tanto nacional como extranjera.
El Salvador es tal vez el país menos dolarizado de América Central, con
sólo el 8 por ciento de los depósitos bancarios en dólares, con una tasa de
14 CEPAL. Balance Preliminar des las Economías de América Latina y el Caribe 2000. Santiago de Chile,2000. Pag. 1-81.
38
cambio que se ha mantenido estable en cerca de 8.7 por dólar desde hace
ocho años, tiene además una deuda externa muy baja, equivalente al 25 por
ciento de sus ingresos, y la mejor clasificación de crédito, también un ingreso
estable en dólares con un promedio de US$1 mil 500 millones anuales, gracias
a las remesas familiares del millón de salvadoreños que viven en Estados
Unidos.
La entrada en vigencia de la Ley de Integración Monetaria generó un
cambio en todo el sistema financiero salvadoreño, se tomó la decisión para
reactivar la economía del inicio de una posible recesión.
El Gobierno apostó a formalizar la dolarización de su economía, que fija
permanentemente la tasa de cambio al 8.75; establece la libertad de contratar
en la moneda que se prefiere, reconoce el curso legal del dólar en la economía
y lo acepta como unidad de cuenta en el Sistema Financiero.
3. Condiciones económicas de El Salvador al dolarizar su economía
La estabilidad monetaria, en el caso de Centroamérica, está marcada por
dos vías, por la fortaleza del ingreso de divisas vía exportaciones y por la
recepción de remesas de dólares de personas residentes en Estados Unidos
que mandan a sus parientes en estos países.
La realidad es que el año 2000 fue bueno para la economía salvadoreña.
Por ejemplo las exportaciones tuvieron un marcado dinamismo liderado por el
crecimiento de las exportaciones de maquila y café, aumentando en total 17.4
por ciento respecto al año 1999.
Los Precios internacionales del café se situaron en promedio durante el año
2000 en 96.5 dólares por quintal, cifra que casi dobla a los precios actuales.
En otros rubros tradicionales, las exportaciones de azúcar aumentaron ese
39
mismo año en 7.5 por ciento. Las remesas familiares para El Salvador también
mostraron su tendencia creciente.
Durante diciembre del 2000 su monto ascendió a 167 millones de dólares,
totalizando durante el año mil 750.7 millones, una cifra sorprendente. De
hecho las remesas cubrieron en 89.5 por ciento de la balanza comercial,
contribuyendo fuertemente al mantenimiento de la estabilidad macroeconómica
al favorecer el resultado en cuenta corriente del balanza de pagos. Eso
contribuyó de manera significativa para que el Colón salvadoreño se
mantuviera por varios años a un cambio fijo de 8.75 por dólar y esa estabilidad
es una de las exigencias naturales que se impone a un país que decide tomar
el reto de dolarizar su economía. El otro renglón, las reservas internacionales
netas del Banco Central de Reserva, durante ese año mostraron una
acumulación favorecida por el ingreso de divisas por exportaciones, remesas
familiares y desembolsos de préstamos. A diciembre del 2000 ascendieron a
mil 889.8 millones de dólares.
En lo que respecta a inflación, las cosas también fueron favorables para El
Salvador que logró situarse al nivel de inflación de Estados Unidos, pese al
constante incremento en los precios internacionales del petróleo, la eliminación
de las exenciones del impuesto al valor agregado así como la reducción
gradual en el subsidio de la energía eléctrica. Así al final del año 2000, la
inflación anual punto a punto, medida por la variación anual del índice de
Precios al Consumidor registro una tasa de 4.3 por ciento. 15
A pesar de estas
condiciones favorables en su economía, también cuenta con unas desventajas
tales como:
Prevalece un alto déficit fiscal
El alto déficit fiscal debe eliminarse antes de entrar en un proceso de
dolarización. Los expertos exponen que se necesita de un superávit fiscal para
poder dolarizar la economía. Esto es simple: si el Gobierno está
15 La prensa on the wev. Honduras sin las condiciones que tenía El Salvador cuando aprobó dolarización. 15-04-2002.http://www.la prensa.com.
40
constantemente gastando más de lo que recibe, estará necesitando una fuente
de financiamiento, que puede ser las reservas que tiene el país. Se podría decir
que déficit fiscal para el 2001 será de 450 millones de dólares y después de
liberar los billetes y las monedas, las reservas internacionales no podrán resistir
más que para aproximadamente tres años, por el déficit. Vale recordar que de
las reservas se están descontando el oro revaluado y los derechos especiales
de giro.
Con un déficit fiscal no se recomienda dolarizar y, sin embargo, se ha
hecho. Quizá para poder dar competitividad al país salvadoreño, en ese caso
de las exportaciones, el Gobierno trate de aprobar la flexibilidad laboral y para
enfrentar del déficit fiscal decida incrementar los impuestos, podría ser una
opción. Pero tomada una de las dos opciones quien saldrá perjudicado
será el pueblo en general
La banca nacional no está internacionalizada
Con el motivo de que la banca local no está internacionalizada y no es un
enclave financiero internacional, tampoco tiene posibilidades cercanas de
insertarse a competir. También hay que tomar en cuenca que un alza
desmedida en el precio del petróleo, bajas en los precios de los productos de
exportación u ocurrencia de fenómenos naturales, provocan una mayor salida
de dólares.
Luego se encuentra la pérdida del señoreaje, que es el cobro que aplica el
Banco Central de Reserva, por la emisión de la moneda. A la vez, habrá mayor
riesgo de falsificación de la moneda (el dólar) y mayor riesgo de actividades de
lavado de dinero, que con el tiempo que lleva en vigencia la Ley ya se han
notado algunos de estos problemas, en el país.
41
El sector exportador no es competitivo
No existe un aparato exportador competitivo lo suficiente, lo cual traerá
como consecuencia que se convertirá en un país caro, por el motivo que el
dólar es una moneda dura, y en un mercado de consumo para productos por
ejemplo de Guatemala, Europa, Japón y EE:UU, se necesitan productos
terminados o refinados para que sean aceptados por estos mercados y tengan
el resultado que necesita la economía salvadoreña.
Otra situación es que el colón ha estado sobrevaluado con relación al dólar
y al fijar el tipo de cambio y luego soltar el dólar, se deja permanente esa
sobrevaluación, puede ser dañino para las exportaciones.16
4. Situación actual al finalizar el primer año de la experiencia de dolarización en El Salvador
El panorama nacional estuvo marcado por el bajo precio del café en el
mercado internacional, la dolarización, la sequía, el alto costo de la energía
eléctrica y el petróleo, el despido de miles de empleados del sector estatal,
corrupción, impunidad, el aumento de la pobreza y el impacto de dos
terremotos, en un contexto internacional afectado por la desaceleración de la
economía mundial. En gran medida, la población sobrevivió gracias a las
remesas familiares.
El 2001 fue un año difícil. La pobreza aumentó de 45,1% en 1999 a 51,2%,
como resultado de las políticas económicas y del deterioro socioambiental por
los dos terremotos que impactaron al país a principios del año.
El Salvador registró a octubre de 2001 las tasas activas reales y nominales
a escala latinoamericana según indican los datos de la Federación
16 Lourdes Mendez, El Diario de Hoy. Cuatro Escollos Tiene La Dolarización Acelerada. http: //www. El Salvador. Com / noticias.
42
Latinoamericana de Bancos. Esta situación otorga a El Salvador una ventaja
competitiva respecto a otros países, porque el costo de invertir es menor.
Las exportaciones registraron una caída de 2,2%, principalmente por los
bajos precios del café a nivel internacional, mientras las importaciones
crecieron 4,3%. Este comportamiento de la balanza comercial deja un aumento
de 14,5% en el déficit del comercio exterior (USD 1.818,3 millones), muy
alejado de las expectativas de inicios de año, donde se proyectaba un aumento
de 5% en las exportaciones.
El sector industrial sólo creció 3,5% - el ritmo más bajo de los últimos años
en el sector de empresas vinculadas a la construcción, plásticos, medicinas y
otros productos que tuvieron demanda post terremotos. Las maquilas crecieron
un 3,7%, distante del 12%-13% estimado. El sector agropecuario enfrentó
pérdidas por USD 508,32 millones.
Las asociaciones de micro y pequeños empresarios expresaron bajas en
sus ventas entre 20% y 50% en la mayoría de sus miembros.
El Ministerio de Hacienda reportó una recaudación fiscal de USD 1.501,3
millones, que significan USD 77,9 millones más que el 2000, representando un
aumento del 5,5%, pero USD 61 millones menos de la meta estimada en el
presupuesto de 2001.
El Impuesto al Valor Agregado (IVA) sigue siendo la mayor fuente de
ingreso: subió 8,7% respecto al año anterior, sumando USD 848,8 millones-
Para 2002 se anuncian planes dirigidos a los evasores del impuesto a la renta,
ya que en 2001 sólo alcanzó una recaudación de USD 452,8 millones, lo que
representa un aumento de apenas 1,1%.
La deuda interna y externa total del Gobierno al cierre del año es de USD
4.588 millones, lo que representa 32,6 % del PBI. El déficit fiscal alcanza 3,7%
del PBI y para 2002 se espera reducirlo a 3,5%. Según la Fundación
43
Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (FUSADES) los
porcentajes considerados sostenibles son de 1,8 % para 2001 y de 2,4% para
2002.
El Ministerio de Economía informó una tasa de desempleo de 7% en 1999;
para 2001 confirma un aumento de 0,5%, como resultado de los terremotos
que provocaron la pérdida de 50 mil empleos y otros 10 mil por la crisis de la
cafícultura. El Gobierno espera que los Tratados de Libre Comercio (TLC) y la
Iniciativa de la Cuenca del Caribe (ICC) mejoren la economía en 2002 y
generen 400 mil nuevos empleos, en los próximos tres años. Sin embargo, esta
expectativa tiene pocas posibilidades reales, ante la incertidumbre del mercado
mundial que afectó la demanda de productos de las maquilas nacionales y
originó despidos masivos a inicios de 2002. La fuerza laboral femenina será
impactada, ya que representa el 90% del sector.17
El Banco Central de Reserva (BCR) y otras fuentes oficiales, han
manifestado que la economía logrará un crecimiento de apenas 2%, igual que
en 2000 y que la meta para 2002 es de 3%. El Gobierno considera satisfactorio
este resultado teniendo en cuenta los dos terremotos y la desaceleración
económica mundial. El modesto crecimiento se sustenta por el aumento de la
inversión pública para la reconstrucción, la disminución de las tasas de interés
por la Ley de Integración Monetaria (LIM) y el incremento de las remesas
familiares. Analistas económicos independientes manifiestan que la
recuperación en 2002 es incierta y que los TLC no son la solución para la
reactivación económica por la competencia con países más desarrollados.
Coinciden en que la mejor medida es la inversión pública y advierten que su
éxito depende de la eficiencia y eficacia con que se utilicen los recursos.
El BCR afirma que la LIM permitió mantener una inflación baja y estable,
entorno a un 3,4%, elemento indispensable para el mantenimiento de la
estabilidad macroeconómica.
17 Instituto Del Tercer Mundo – Control Ciudadano: El Salvador. Cumbre mundial Del Desarrollo Social y la IV Conferencia Mundial Sobre La Mujer 2002.
44
El leve crecimiento económico de los últimos años no se traduce en
bienestar para la gente, por la continuidad de la concentración de la riqueza.
El Salvador exporta recursos humanos e importa remesas familiares. Estas
continuaron su crecimiento: el BCR proyecta un ingreso de USD 1.900 millones
para 2001 (8,5% de incremento respecto a 2001). Las remesas cubren 86% de
la brecha comercial, y equivalen a 64% de las exportaciones y a 37% de las
importaciones totales del país. Se espera que totalicen 13,4% del PBI.
Estudios del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) expresan que las
remesas equivalen a nueve veces la ayuda extranjera y siete veces la inversión
extranjera directa. Indudablemente, las remesas ayudan a aliviar la pobreza y a
impulsar la economía, pero no es conveniente que un país dependa de este
tipo de recurso.
Ya circulan en la economía USD 272 millones, equivalentes a 51% del
efectivo circulante de USD 532 millones. El Gobierno está complacido con la
evolución de la dolarización pero la población señala la medida como el mayor
error del Gobiemo.
La Corte Suprema de Justicia rechazó varias iniciativas para declarar
inconstitucional esta ley, pero aún así, muchas personas creen que es
inconstitucional por la firme tendencia a la eliminación del Colón como moneda
nacional.
Continuaron los millonarios casos de corrupción de funcionarios públicos y
la falta de transparencia en algunas decisiones judiciales.
El analfabetismo bajó a 15% a nivel nacional (más de 100 mil personas
alfabetizadas por año), pero aún persiste un 30% de analfabetismo en las
mujeres del área rural, confirmándose condiciones de desigualdad social y de
género.
45
Todos los informes gubernamentales de fin de año se refieren como un éxito
al crecimiento económico de 2%, al aumento de las remesas y a la
dolarización. Son visiblemente optimistas para el próximo año donde se
espera crecer un 3% y generar miles de empleos por los TLC y la ICC. Pero
este planteamiento no es compartido por la mayoría de los analistas
económicos, ni la población, quienes ven un riesgo en la tendencia del
endeudamiento, la corrupción, la pérdida de las reservas internacionales, la
recesión del entorno internacional, la baja capacidad de competitividad de las
empresas nacionales, el aumento del desempleo y la pobreza. El Gobierno
no puede tapar el sol con un dedo, es necesario y urgente que atienda los
llamados para observar la realidad económica con más objetividad. Lo más
factible parece ser una política de concertación sobre el rumbo económico y
social del país, donde los diferentes sectores opinen y propongan medidas
progresivas para la reactivación nacional, y donde el crecimiento económico no
beneficie a unos pocos sino a toda la población del país.
46
III GUATEMALA, LEY DE NEGOCIACIÓN DE DIVISAS
1. Antecedentes del proceso de devaluación de la moneda en Guatemala
Al asumir el nuevo gobierno en 1982, Guatemala había suscrito un convenio
con el Fondo Monetario Internacional, en noviembre de 1981. El monto era por
110 millones dólares en el marco de un convenio que establecía las siguientes
medidas recomendadas por el FMI:
a) incremento de los precios topes para las tasas de interés activas
del 11 al 15 por ciento.
b) políticas prudentes de gasto público
c) compromiso para financiar una proporción creciente de los gastos
de capital del sector público mediante financiamiento externo,
para permitir un mayor acceso del sector privado al crédito, sin
provocar incremento en los activos totales del sistema financiero.
El nuevo Gobierno no suspendió estas medidas, sino por el contrario,
diseñó un plan económico que básicamente estaba dirigido a reactivar la
economía y reducir el gasto público. Este intento de frenar la crisis por la vía de
la reducción del gasto público estaba ligada a la concepción neoliberal de los
grupos que acompañaban al Presidente Ríos Montt en su gestión y que
respondían también a los lineamientos del FMI.
Otras de las medidas económicas aplicadas que respondían a los
compromisos con el Fondo, y que formaban parte del paquete de ajuste
estructural era la reducción de la brecha comercial mediante el fomento de
exportaciones y la reducción de las importaciones. Por el contrario, el Gobierno
se resistió a devaluar el Quetzal, medida que, según el planteamiento
neoliberal, contribuiría a asegurar el incremento de las exportaciones y a la
47
reducción de las importaciones. Posiblemente ello se haya debido a que los
grupos exportadores aún se presentaban débiles frente al nuevo gobierno
como para imponer esta medida.
En julio de 1982, Guatemala fue incorporada al grupo de países
beneficiarios del Plan para la Cuenca del Caribe, recibiendo en forma inmediata
una ayuda por 11 millones de dólares. También se le abrieron nuevamente las
puertas a los créditos del BID y el BIRF, recibiendo 71 y 100 millones de
dólares respectivamente.18
Los términos de estos préstamos traían consigo el compromiso del
Gobierno para establecer un paquete económico que incluía diversificación y
fomento de exportaciones, racionalización de la inversión pública y la
reactivación del Mercado Común Centroamericano, desaparecido en 1981. Sin
embargo, al presentar el plan, se enfatizaba también la necesidad de imponer
una política fiscal que incluía una mejor fiscalización y administración tributaria,
así como el incremento a los ingresos tributarios. Especialmente ese último
momento provocó reacciones adversas por parte del sector privado
representado por el CACIF, estableciéndose una pugna entre éste y el propio
jefe de estado, Rios Montt.
En 1983, el Gobierno y el FMI aprobaron la Carta de Intenciones en la que
se incluían objetivos de tipo monetario con relación a las exportaciones. Ambas
partes acordaron mantener la paridad del Quetzal frente al dólar en lo fiscal,
introducir el Impuesto al Valor Agregado -IVA-, en un 10 por ciento al
consumidor. Con esta demanda, el FMI se situaba en el centro del debate
entre el Gobierno y la iniciativa privada.
El IVA desató serias críticas en el sector empresarial, quien se presentó
dividido en la polémica. En cuanto que el sector sindical presentó un tímido
repudio, ya que en ese momento presentaba debilidad política por la
desarticulación a la que había sido sometido en el régimen anterior y el nuevo,
18 Interiano Carlos. Guatemala Cuento De Hadas, Pág. 57-59.
48
mediante la imposición de los jurados de fuero especial, tribunales secretos
que, sin conocerse los procesos ni los jueces, sentenciaban a distintas
personas, especialmente políticos ligados al movimiento sindical, obreros,
campesinos y estudiantes, y cuyas penas llegaban incluso a la muerte.
Ríos Montt fue derrocado el 8 de agosto de 1983 por su propio Ministro de
la Defensa Oscar Humberto Mejía Víctores. En este nuevo régimen, el IVA fue
reducido al 7 por ciento; sin embargo, la lucha de los grupos de poder
económico seguía manifestándose contra los organismos de préstamo
internacional especialmente a AID, el FMI, y el BM. Estos grupos empresariales
adversaban la politica "sugerida" por los organismos internacionales en cuanto
a incrementar los ingresos del Estado para hacer frente a la crisis fiscal.
Naturalmente esta oposición se debía a que estos tendrían que tributar más y
mejor a las arcas nacionales, lo cual reñía con la acostumbrada política de
evasión de impuestos por parte de la iniciativa privada.
Las relaciones entre el FMI y Guatemala quedaron suspendidas cuando el
país no pudo recibir el resto del financiamiento comprometido, por observarse
una caída en los ingresos, resultado aparentemente, de la reducción de la tasa
del Impuesto al Valor Agregado, en tres puntos, recomendada por este
organismo internacional.
En 1985, el mismo Fondo intentó reanudar las relaciones con Guatemala
pero poniendo diez condiciones básicas:
1. Devaluación del Quetzal
2. Unificación de los tres mercados legales de divisas, concentrando
la compra y venta de dólares nuevamente en el Banco de
Guatemala.
3. Encontrar solución a la acumulación de pagos atrasados con el
exterior, consistente en 500 millones de dólares en bonos de
Estabilización Monetaria emitidos por el Banco de Guatemala
49
4. Solucionar el deterioro de la posición externa del país incluyendo
la renegociación de la deuda externa, la cual ascendía a 750
millones de dólares.
5. Creación de más impuestos sin recortar gastos de capital del
gobierno.
6. Incremento de las tasas de interés bancario.
7. Reducción de la cantidad de dinero en circulación.
8. Continuar con una política crediticia restrictiva.
9. Manejo prudente de la deuda externa, incluyendo políticas para
incentivar el crecimiento de las exportaciones a mediano plazo.
10. Respaldos a medidas fiscales arancelarias que entrarían en vigor
en toda Centroamérica el uno de octubre de 1985.19
El régimen de Mejía Víctores rechazó las demandas del fondo y logró
equilibrar su deteriorado presupuesto con la ayuda norteamericana recibida en
los años 84 y 85, a través de donaciones y préstamos blandos por intermedio
de la AID y el mismo BID. Este tipo de ayuda era parte del plan Reagan para
fortalecer las economías de los gobiernos centroamericanos con exclusión de
Nicaragua, a quien Estados Unidos le habían declarado el embargo económico.
No obstante, las reformas iniciadas el persistente déficit comercial, hizo que
las autoridades guatemaltecas unificaron completamente el sistema cambiario
y en junio de 1988 se devaluó el quetzal en un 8%. En términos reales la
moneda se devaluó, según cita el BID en un 7.3% cada año. A consecuencia
de esa devaluación hubo un incremento generalizado en los precios.
Vale la pena destacar algunos datos importantes señalados por el informe
del BID, ocurridos durante los últimos años del Gobierno de Cerezo. En 1988
se incrementaron en un promedio del 10%. Ese mismo año hubo también,
19 Interiano Carlos. Guatemala Cuento De Hadas, Pág. 57-59.
50
incremento en el salarios mínimo en el sector agroindustrial. La tarifa de la
energía eléctrica sufrió un alza de un 25% ese mismo año.
En el mes de junio se elevaron las tasas de interés en el 11 y 15% sobre
ahorros y préstamos. Asimismo, continuó la política de liberación de precios
entre los que destacaban artículos de consumo diario, medicamentos y
productos derivados del petróleo, especialmente gasolina, electricidad,
transporte y productos de consumo básico, así como alquileres de vivienda y
demás bienes raíces se llevó a cabo ese año.
En 1989 se incrementaron las medidas de ajuste estructural entre las que
destacan, la libre flotación del quetzal en noviembre de ese año; eliminándose
también todas las restricciones y garantías sobre divisas. La devaluación
monetaria, la abundante liquidez, y el aumento en los precios internos se
elevaron rápidamente, llegando a un índice de inflación del 23% para finales de
ese año.
Para 1990, el surgimiento de la inflación derivada de la continua
devaluación de la moneda, y de la abundancia de la liquidez, obligó al
BANGUAT a liberar las tasas de interés para las operaciones del mercado
abierto y a fijar su tasa de redescuento en el nuevo nivel de las tasas de
interés. La reacción a estas medidas, por parte de los sectores del poder,
obligaron a que el entonces presidente del BANGUAT, Lizardo Sosa López
renunciara, sin embargo las medidas económicas se mantuvieron.
Guatemala, si bien la paridad del quetzal con respecto al dólar de los
Estados Unidos ha oscilado en una depreciación entre –3.05% y 5.52% salvo
en 1993 que llegó a 9.61%, la misma que no es un nivel de depreciación que
afecte el comercio significativamente.
El régimen cambiario vigente se has tropezado con infinidad de dificultades
en los últimos años: desde el señalamiento en los primeros años de la
administración del PAN de que se estaba dando unas apreciación del tipo de
51
cambio real que le restabas competitividad al sector transable de la economía,
hasta las rápida depreciación posterior que provocó mucho nerviosismo en las
autoridades y forzó al BANGUAT a ventas continuas de dólares con tal de
contener la depreciación.
Esta venta de divisas no solo ha incidido en el mercado de dólares (ha
aumentado su oferta), sino también en el de quetzales (en vista que la venta de
dólares retira quetzales de circulación), constituyéndose así en uno de los dos
principales instrumentos de política monetaria en los últimos meses , el otro ha
sido la reducción en la tasa de inversión obligatoria. No deja de ser una atrofia
monetaria, el que la política monetaria recaiga tanto sobre la utilización del
instrumento de reservas internacionales, y no sobre los instrumentos típicos de
manejo monetario, del cual las operaciones de mercado abierto son lo usual.
A la vez, cabe mencionar que las dificultades cambiarias, por supuesto, no
dejaban de ser resultado de cambios fundamentales en la actividad
económicas nacional, tales como la caída en los precios de los principales
productos de exportación, y de fuerzas más coyunturales y menos explicables,
como las fuertes expectativas que se han generado hacia la depreciación de la
moneda, pero a la vez, se convertían en causales que agravaban el manejo
macroeconómico. Mismo.
52
Evolución del Tipo de Cambio
Guatemala
1990 – 2002 Años Guatemala Depreciación1990 5.251991 5.09 -3.051992 5.31 4.321993 5.82 9.61994 5.61 -3.611995 5.92 5.531996 5.99 1.181997 6.19 3.341998 6.72 8.561999 7.66 13.992000 7.76 1.32001 7.95 2.452002 7.93 -0.25
Fuente: Banco de Guatemala, Departamento de Estadística y SIECA,
Boletín Estadístico 7.3 y 8.1.
2. Situación que hizo necesario el surgimiento de la ley de negociación de divisas.
La ley de libre negociación de divisas aprobada en diciembre del año 2000,
mediante el Decreto No. 94-2000, que entró en vigencia el 1 de mayo de 2001
NO es una dolarización, porque dolarización oficial es la adopción de una
moneda de otro país, como moneda de curso legal lo cual implica sustitución
de la moneda nacional y abandono de la política monetaria.
La rigidez para captar depósitos, así como para realizar operaciones activas
en moneda extranjera, los bancos nacionales que no tenían la capacidad legal
para recibir depósitos en moneda externa y dar créditos, hicieron bancos off
shore20
20 Off Shore: Son Instituciones Financieras con domicilio legal fuera de las fronteras nacionales. Se constituyen en lugares denominados Paraísos Fiscales.
en el exterior en Bahamas en Miami, Belice y Panamá y a través de
ellos se comenzaron a prestar servicios en moneda externa a los ciudadanos
guatemaltecos. Dicha ley solamente viene a legalizar la práctica que se viene
53
dando desde hace años en el país. La idea es permitirle a los guatemaltecos
utilizar otras divisas en sus operaciones financieras.
Por otra parte los exportadores manejan sus cuentas en dólares en el
exterior y lo que se busca es que ese capital regrese y se ponga a disposición
del guatemalteco y no de mercados financieros de otros países
Otra de las razones es la conveniencia de eliminar el principio de
concentración de divisas en la Ley Monetaria y en la Ley Transitoria de
Régimen Cambiario.
La ley de Libre Negociación de Divisas, se considera como el primer paso
hacia la dolarización de la economía. Esta legislación establece la libre
disposición, tenencia, contratación, remesa, transferencia, compra, venta,
cobro y pago con divisas internacionales, así como el manejo de depósitos y
cuentas en moneda extranjera. Para la emisión de títulos de crédito y de
valores que realicen los bancos y las sociedades financieras privada, se
requerirá de una autorización previa por parte de la Junta Monetaria, según
reza uno de los artículos de la ley. En la iniciativa también se dejará libre la
importación, exportación, disposición, tenencia, compra y venta de oro en
moneda o en barras en todo el territorio. El dólar será introducido
gradualmente, empezando en enero y de acuerdo con la demanda del público.
Este proceso sería moni toreado por el Fondo Monetario Internacional.21
3. Cobertura de la ley de libre negociación de divisas La "Ley de Libre Negociación de Divisas" Decreto 94-2000, plantea dentro
de sus considerandos: "Que el país debe participar eficazmente en el nuevo
orden cambiario internacional, a fin de no quedarse rezagado o en desventaja
con respecto a sus principales socios comerciales, particularmente con los
países de la región, para lo cual es necesario que cuente con un marco jurídico
21 Seminario. La Libre Negociación De Divisas No Es Dolarización. Mesa Redonda. Hotel Camino Real, febrero de 2001.
54
de orden cambiarlo actualizado y flexible."; "(...) en un ambiente
macroeconómico estable, la legalización de la intermediación financiera en
monedas extranjeras ha contribuido a eliminar costos de transacción en las
operaciones habituales de comercio exterior y de turismo, así como a facilitar la
diversificación en las decisiones de inversión y ahorro de los agentes
económicos."22
Es evidente que el espíritu de la ley se enmarca dentro de la dinámica que
cobra la globalización en la actualidad, en la que la liberalización del comercio
exterior y las operaciones financieras exigen a los países la apertura y
eliminación de obstáculos al capital internacional. Además, esta ley no se da en
forma aislada, antes de su puesta en vigencia (1 de mayo del 2001) ya se
discuten otros anteproyectos de ley, como: la Ley de Bancos y Grupos
Financieros, la Ley de la Supervisión Financiera, la Ley Orgánica del Banco de
Guatemala y la Ley Monetaria, los cuales buscan sin duda garantizar el paso a
niveles de dolarización más profundos. Sin embargo, quienes propugnan por la
mencionada ley, argumentan que la misma simplemente viene a legalizar una
serie de operaciones que de hecho se realizan en Guatemala, algunas de ellas
sin el control de la Superintendecia de Bancos.
A continuación se presentan los elementos fundamentales de la ley, a fin de
poder contar con una visión general de la misma. En el Artículo 1, se legaliza o
se libera la disposición, tenencia, contratación, remesa, transferencias, compra,
venta, cobro, pago de y con divisas, enfatizando que las pérdidas y los riesgos
que impliquen tales operaciones, serán por cuenta de las persona Individual o
jurídica que las ejecute. Considerando el grado de analfabetismo que priva en
el país y la poca o nula familiaridad de los pequeños productores con el dólar,
es previsible que muchas personas quedarán desprotegidas al arriesgarse a
realizar operaciones en dicha moneda extranjera.
22 Departamento de Estudios de Problemas Nacionales, Facultad de Ciencias Económicas USAC. La Dolarización. Boletín de Análisis e Información No. 1, enero de 2001
55
En este sentido, la entrada millonaria de dólares falsos y el lavado de
dólares seguramente afectarán a quienes realicen operaciones de buena fe,
por su cuenta y riesgo. Para el caso de los pequeños y medianos empresarios
agrícolas, comerciantes e industriales que venden en el mercado interno, y que
no cuentan con una disponibilidad de dólares, se verán afectados en la
adquisición de insumes importados, incluso los obtenidos en el mercado local,
pues deberán adquirir dólares* o pagar su equivalente en moneda
Aun cuando la nueva ley habla de divisas en general y ello incluye a otras
monedas, es obvio que la misma tiene dedicatoria al dólar estadounidense, en
tanto que es con este país que se realiza el mayor porcentaje del comercio de
bienes y servicios y de él proviene la mayor parte de la inversión extranjera.
nacional, lo que automáticamente incidirá en el nivel general de precios,
afectándolos por la reducción de la demanda.
De igual modo, la mencionada ley establece que es libre la tenencia y
manejo de depósitos y cuentas en moneda extranjera, así como las
operaciones de intermediación financiera, tanto en bancos nacionales como del
exterior.
Esta situación busca legalizar los depósitos en dólares que los
guatemaltecos mantienen en la banca off shore (no regulada) que se estima en
US$ 3,000.0 millones. Surge entonces otra interrogante, ¿garantizará el Banco
Central a los cuenta habientes en dólares como lo hizo con los ahorrantes de
los bancos Empresarial, Promotor y Metropolitano.?
Un aspecto que se torna preocupante se refiere a la posibilidad de que
quien tiene cuenta de depósito en quetzales busquen protegerse de la inflación
convirtiéndola a dólares, lo cual debe generalizarse en el sistema bancario,
podría provocar que en un determinado momento se supere el monto de
dólares en las cuentas a los ingresos reales de dicha moneda.
56
Es importante indicar que quienes avalan el decreto 94-2000, argumentan
que a partir del 1 de mayo de 2001 se aumentaría la oferta de divisas al país
(repatriación de capitales, aumento de las inversiones extranjeras, aumento de
las remesas familiares etc), lo que implicaría una automática rebaja de las
tasas de interés. Ello no esta sólidamente sustentado en virtud de que las
condiciones de atraso y subdesarrollo del país en general, así como los
problemas sociales, políticos y de seguridad pública no sería atractiva la
inversión extranjera y la repatriación de capitales. Además, e! Alto margen de
intermediación financiera (diferencia entre la tasa activa y pasiva bancaria)
obedece a problemas de ineficiencia en el manejo de los recursos como los
créditos vinculados, altos costos de operación relacionados con morosidad,
seguridad y nuevas agencias entre otros; los cuales son factores estructurales
del sistema financiero fuertemente atados a la ineficiencia en la supervisión y
control que ha ejercido la Superintendencia de Bancos.
El Artículo 2, determina que todas las entidades que componen el mercado
institucional de divisas deberán informar diariamente al Banco de Guatemala
sobre las operaciones de cambio que realicen. Esto es muy importante, en
tanto que no hay estadísticas que informen de las operaciones con divisas. El
Artículo 3, se refiere a la legalización que hará la Junta Monetaria de las
operaciones que realizan las casas de cambio.
El Artículo 4, plantea que para efectos de la liquidación de las obligaciones
tributarias u otros pagos al Estado, se aplicaría el tipo de cambio de referencia
del Quetzal con respecto al Dólar que publique diariamente el Banco de
Guatemala. Esto implica que si el pago de impuestos al Estado se fija en
proporción al tipo de cambio de referencia, los mismos se podrán ver
incrementados en la medida que se dispare el tipo de cambio.
El Artículo 6, reforma el artículo 8 de la Ley Monetaria (Dto. 203),
estableciendo que salvo que las partes contratantes en forma expresa declaren
que su transacción se realizará en moneda extranjera, "(...) el Quetzal se
emplearía como moneda de cuenta y medio de pago en todo acto o negocio de
57
contenido dinerario, y tendrá poder liberatorio de deudas (...)". También se
establece que es libre pactar en divisas el pago de honorarios, sueldos y
salarios por la prestación de trabajo o servicios.
En relación a esto último, es importante indicar que en el artículo No. 1 del
Decreto 94-2000, se establece que: "el gobierno de la república, las
instituciones descentralizadas, autónomas y semiautónomas y, en general, las
entidades y dependencias del Estado, efectuarán por medio del Banco de
Guatemala, todas sus compras, ventas, remesas, transferencias y demás
transacciones en divisas, tanto en el país como en el exterior"; lo que viene a
constituir una situación preocupante, pues por un lado, la ley abre la posibilidad
de que todos los guatemaltecos puedan de una manera libre pactar el pago de
sueldos y salarios en dólares y por otro lado limita a las entidades del Estado a
ejercer tal libertad, lo que significa privilegiar a los integrantes del sector
privado en detrimento de los del sector público.23
Esta limitación se ve más clara cuando se analiza que pasará con las
reservas técnicas del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social -IGSS- que
dispone de recursos por más de Q3,000.00 millones. Es un hecho que
cualquier limitación que se plantea a los empleados del Sector Público, podría
implicar que personal capacitado que labora con el Estado se traslade al sector
privado bajo el estímulo de la remuneración en dólares, lo que significa un
debilitamiento en su capital humano, capacitado con recursos tributarios.
Por otra parte, no sólo preocupa que los sueldos, salarios, honorarios,
jubilaciones y otras remuneraciones laborales que perciban los trabajadores de
las instituciones del Estado, no podrán de hecho pactarse en dólares (toda vez
que se depende de las autorizaciones del Banco Central) sino que queda
abierta la posibilidad de que la compra-venta de bienes y servicios, alquileres,
pago de colegiaturas, luz eléctrica, agua, teléfono y otros servicios y
23 Departamento de Estudios de Problemas Nacionales, Facultad de Ciencias Económicas USAC. La Dolarización. Boletín de Análisis e Información No. 1, enero de 2001
58
necesidades básicas se facturen en dólares, con el consiguiente impacto
negativo en la capacidad adquisitiva de los ingresos de los grupos de rentas
medianas y bajas, quienes deberán pagar por tales servicios por un monto
equivalente a dólares, devengando quetzales. La situación anterior se verá
agravada en la medida en que se acelere la depreciación del tipo de cambio del
quetzal frente al dólar, es decir, cuando se necesitan más quetzales por unidad
de dólar de los Estados Unidos de América.
Un ejemplo claro sería: Si se contrata el alquiler de una casa en US$100,0
mensuales, y el tipo de cambio es de Q8.00 por dólar, el monto del alquiler
significaría Q800.0. SÍ el tipo de cambio se modificara por ejemplo a Q9.0 por
US$1.00, ello significa en la práctica que el alquiler se incrementó en términos
de quetzales en casi un 10%. Es decir que un trabajador deberá dedicar más
de su ingreso para pagar la renta de la vivienda.
En tal virtud, si bien el Quetzal seguirá siendo una moneda de curso legal.
(como unidad de cuenta y medio de pago) el dólar estadounidense se
convertirá en la moneda mas codiciada (aunque no sea obligatorio su uso) no
sólo porque la mayoría de transacciones tenderán a darse por medio de ella,
sino porque las personas buscarán agenciarse de dólares para protegerse de
la depreciación del Quetzal. Dado que el tipo de cambio continuará siendo
flotante, tal tasa de cambio de referencia se seguirá estableciendo por la acción
de la "oferta y demanda" de dólares, lo cual hace previsible que tos efectos
inmediatos de la medida, sea una mayor demanda de esta moneda extranjera,
lo que empujará el tipo de cambio a niveles insospechados, con la consabida
secuela de efectos negativos en los sectores de ingresos fijos.
En consecuencia, el efecto que se espera de la medida adoptada es que la
inflación inducida que se deriva de la presión por obtener el dólar, se convierta
en pérdida del poder de compra del salario real (reducción de los salarios), o
sea el agudizamiento de las condiciones de pobreza y pobreza extrema en que
se debate la mayor parte de la población.
59
El artículo 8, establece que la Junta Monetaria dará a conocer treinta días
antes del 1 de mayo del año 2001, la normativa y reglamentos que amparen las
operaciones de confianza, intermediación financiera, manejo de depósitos y
cuentas en moneda extranjera. En efecto, el 15 de marzo salió publicado en los
principales diarios del país, las normas que regulan las disposiciones del
decreto 94-2000, por medio de la resolución de Junta Monetaria (JM-127-
2001).
Dentro de los aspectos que llaman la atención comentar están:
• En la parte considerativa, se señala que de las dos funciones que
tradicionalmente ha tenido el encaje: a) constituir una reserva para la
protección de las obligaciones contraídas por las instituciones financieras;
y b) ser un instrumento de control monetario ante desequilibrios en el mercado
de dinero. De ellos el primero es el que prevalece, mientras que el segundo ha
ido eliminándose al aparecer por otros instrumentos de control monetario, tal el
caso de las OMA'S (Operaciones de Mercado Abierto).
• De esta cuenta se habla de que el nivel del encaje no debe fijarse tan alto
que constituya un freno para la intermediación y que no sea tan bajo que no
permita un adecuado resguardo de la liquidez. Acudiendo al principio de
neutralidad, se establece que la tasa de encaje de moneda nacional y la tasa
de encaje para moneda extranjera deben ser iguales (14%).
• Se afirma que con el fin de proteger al sistema financiero del ajuste de
expectativas que implica la puesta en vigor de la ley que ampara e! Decreto 94-
2000 (volatilidad ante libre movilidad de capitales y la exposición al riesgo por
ejemplo) se determina conveniente que el encaje para los depósitos en
moneda extranjera se mantenga en dólares de los Estados Unidos de
Norteamérica. Además, las operaciones de captación en moneda extranjera se
deberán sujetar a inversión obligatoria expresada en dólares de USA.
60
• Se establece también que los encajes bancarios servirán de base para el
sistema de compensación de cheques por medio de una cámara de
compensación.
• En cuanto a los adelantos a los bancos del sistema, se establece que no
se podrán otorgar en dólares, ya que ello demandaría contar con determinada
disponibilidad de reservas monetarias en el BANGUAT, o contar con la
capacidad de obtener financiamiento externo, lo que en ambos casos implica
riesgos macroeconómicos.24
De los planteamientos anteriores se puede inferir que el porcentaje de
encaje para las operaciones en moneda extranjera debería se mayor al
establecido para la moneda nacional, en virtud de que la función a la que se
esta reduciendo el encaje es precisamente la de constituir un adecuado
resguardo de la liquidez. Por otro lado, la disposición de no otorgar adelantos
en moneda extranjera parece una medida sana, sobre todo por las malas
experiencias que se ha tenido recientemente en Guatemala.
4. Ventajas y desventajas de la implementación de la ley de negociación de divisas.
Ventajas de la Ley de Libre Negociación de Divisas
Reducirá la monetización y bajará las tasa de interés en los
bancos, además de dar certeza jurídica a las operaciones en
dólares.
Suprime el monopolio de los dólares al banco central.
El uso legal del dólar reducirá las pérdidas operativas del banco y
apoyará la política monetaria de estabilidad económica.
Ingreso de más capital al país.
Libertad para los agentes económicos.
24 Departamento de Estudios de Problemas Nacionales, Facultad de Ciencias Económicas USAC. La Dolarización. Boletín de Análisis e Información No. 1, enero de 2001
61
Implicaciones para el país
Se transparentan las operaciones ya que se realizan en moneda extranjera
y sujetas a normas judiciales, no varían ni los objetivos ni los instrumentos de
política monetaria, se participará en los mercados para preservar estabilidad
con características muy similares a las actuales, seguidamente se preserva la
disciplina macroeconómica ya que no tiene por qué ocurrir una sustitución de
moneda nacional por moneda externa.
Desventajas de la Ley de Libre Negociación de Divisas
Se pone una presión indirecta a una política monetaria y a
políticas económicas más eficientes y más disciplinadas, pero no
cambia la forma de hacer política monetaria.
Los dólares que entren a circular van a estar determinados por la
demanda, y no va existir un control directo de la banca central, lo
cual podría darse un lavado de dinero .
Grado de sustitución de la moneda de quetzales a dólares, lo cual
va a depender de la efectividad de la política para generar
credibilidad en lo que se hace.
El desequilibrio fiscal y los problemas del sector financiero
nacional crean condiciones poco propias para un proceso de
dolarización.
Se pierde las función de prestamista de última instancia.
62
El ajuste del tipo de cambio es importante para corregir
desequilibrios externos que, ante la inflexibilidad de los precios y
salarios internos, pueden generar elevados costos económicos.
Se pierde la independencia de la política monetaria. La
estructura de precios y salarios del país no es lo suficientemente
flexible para generar el ajuste que una economía dolarizada que
necesita para absorber un shock externo.
Si bien la ley de libre negociación de divisas que entró en vigencia el 1 de
mayo de 2001, aún no ha llenado las expectativas que se formularon, entre
ellas las transacciones con el dólar no han tenido mayor relevancia y los
depósitos en dólares no se han incrementado. Durante la vigencia de esta
ley no ha habido ningún indicio de la moneda nacional, ya que se ha mantenido
una estabilidad en el tipo de cambio.
63
IV Análisis comparativo de los Procesos de Dolarización entre El Salvador y Guatemala
La tendencia de integración global de los mercados de bienes y servicios, así
como de los flujos financieros, impulsa la búsqueda de nuevos esquemas que
permitan reducir los costos de transacción, las incertidumbres monetarias, y los
riesgos cambiarios existentes, alentando una mayor interrelación con la economía
mundial.
Los procesos unilaterales de los países centroamericanos en los actuales
casos de dolarización simplemente son respuestas anticipadas dentro de una
corriente indetenible. Estas manifestaciones son mas concretas en la economía
salvadoreña.
En la región centroamericana, el proceso de dolarización se inicia a principios
de la década de los noventa, cuando las autoridades salvadoreñas realizan las
primeras regulaciones en su economía.
Las restricciones están encaminadas a las variables macroeconómicas,
principalmente la estabilidad del tipo de cambio, a través del ingreso de remesas
familiares provenientes de Estados Unidos, la privatización de empresas de
telecomunicaciones. Además, se mantiene una relativa estabilidad en
inflación, tasas de interés y un crecimiento en la economía en los últimos años,
de 3.3% en 1998, en 1999 de 3.5%, y en 2000 3.5%.25
A finales del año 2000 las autoridades salvadoreñas aprueban la ley de
integración monetaria en la cual se introduce un modelo de bimonetarismo que
entra en vigencia el 1 de enero de 2001, con la cual da inicio la dolarización en la
economía salvadoreña. Para este efecto se hizo necesario sacar de circulación la
moneda nacional (colon), esperando efectos más concretos y a corto plazo en el
proceso iniciado.
64
El objetivo principal de la dolarización en El Salvador fue eliminar los riesgos
cambiarios, bajar las tasas de interés y con ello buscar una reactivación
económica de su economía.
Sin embargo, en Guatemala las características en el proceso de dolarización,
no son iguales a las implementadas en El Salvador. En 1993 se impulsó un
Programa de Modernización Económica, encaminado a implementar condiciones
necesarias, que contribuyeran a las exigencias financieras internacionales, como
la estabilidad monetaria, liberalización financiera y diversificación de la oferta de
servicios bancarios, fortalecimiento de la normativa prudencial, modernización de
la supervisión financiera, y regulación del mercado de valores y de capitales.
En este contexto, el Banco de Guatemala, elaboró un proyecto de ley
encaminado a la liberalización de divisas, que fue conocido por la junta Monetaria
en 1994 y luego presentado al Congreso de República, sin tener mayor respuesta
de este. En 1996 se realiza un nuevo intento, sin embargo, no fue aprobada. En
2000 fue presentado el proyecto de ley por tercera vez al Congreso de la
República, pero esta vez con mayor éxito, a finales del mismo año fue aprobada
con el Decreto 94-2000 (Ley de Libre Negociación de Divisas), y entró en vigencia
a partir del 1 de mayo de 2001.
La Ley de Libre Negociación de Divisas, determina la libre disposición,
tenencia, contratación, remesa, transferencia, compra, venta, cobro y pago en
divisas, así como la libre tenencia y manejo de depósitos, cuentas en moneda
extranjera y operaciones de intermediación financiera, tanto en bancos nacionales
como extranjeros.
Con la vigencia de la presente ley, el Banco de Guatemala perdió la potestad
de ser el único, dueño de las divisas en el país. Además, con la autorización de la
circulación del dólar como moneda de transacción de manera normal, el quetzal
25 La Prensa on the web. El Salvador cumplió su primer año de dolarización.8-1-2002.http://www.la prensan.com.
65
se mantiene como la moneda nacional sin limitar su circulación. Este proceso es
distinto al adoptado por El Salvador.
La vigencia de la Ley de Libre Negociación de Divisas en Guatemala,
constituye un primer paso hacia la dolarización de la economía y se encuentra
dentro de la lógica del proceso de Ajuste Estructural, en el sentido de modernizar
y liberalizar el sistema financiero, así como reorientar las funciones del Banco
Central.
Uno de los cuestionamientos ante ley de libre negociación de divisas, es sobre
si el público sustituiría, de manera espontánea, sus quetzales por dólares, y si
eventualmente esta ley induciría a una dolarización total de la economía
guatemalteca. Esto es razonable derivado de la similitud de procesos
implementados en otros países, y por la fuerte dependencia de la inestabilidad
macroeconómica, en un ambiente de inflación o expectativas de devaluación de la
moneda nacional.
En este sentido, es difícil que el dólar sustituya el quetzal como la moneda
usada como medio de pago en Guatemala, al menos en el corto plazo. La
situación sería distinta si hubiera inestabilidad macroeconómica en el país.
Adicionalmente, Guatemala continua teniendo su régimen cambiario, que
consiste en una determinación del precio de la moneda extranjera en el mercado,
distinto a lo adoptado por El Salvador que fija su tipo de cambio en C8.75 por
US$1.00. El hecho de mantener un tipo de cambio flexible, permite que el país
pueda continuar usando su política monetaria, facultad que ha perdido El
Salvador. Si bien las diferencias de los procesos de ambos países son distintos,
ambos van encaminados a una dolarización de sus economías, uno a corto plazo
y el otro a largo plazo, como puede observarse en el cuadro siguiente.
66
DIFERENCIAS FUNDAMENTALES
GUATEMALA
Ley de Libre Negociación de
Divisas
1. Régimen de tipo de cambio flexible.
2. No existe compromiso del banco
central para cambiar quetzales por
dólares, el tipo de cambio es el
instrumento regulador del mercado.
3. Circulación del quetzal por tiempo
ilimitado.
4. No es obligatorio expresar en
dólares las operaciones financieras.
5. las obligaciones del Banco de
Guatemala no serán transferidas al
Estado.
6. Se transparentan y legalizan las
transacciones en moneda
extranjera.
EL SALVADOR
Ley de Integración Monetaria
1. Régimen de tipo de cambio fijo,
8.75 colones por dólar de los
Estados Unidos de América.
2. Obligatoriedad de los bancos del
sistema y del banco central a
cambiar colones por dólares al
tipo de cambio establecido en la
ley
3. La circulación del colón serás por
tiempo limitado, ya que se
sustituirá gradualmente por el
dólar
4. Todas las operaciones financieras
deberán ser expresadas en
dólares.
5. Todas las obligaciones del Banco
Central serán asumidas por el
Estado.
6. Se inicia un proceso de
dolarización total.
67
Similitudes
• Se permite la libre contratación de obligaciones en moneda extranjera y
se permite el curso legal irrestricto del dólar
• Se permite realizar contratos (honorarios, sueldos) denominados y
pagados en moneda local o dólares.
• Se permite realizar cualquier transacción en dólares; asimismo, los
precios podrán expresarse en dólares o moneda local.
• Se garantiza la libre convertibilidad de las monedas locales: En el
salvador la garantiza el Banco Central de reserva y en Guatemala se
garantiza a través del mercado.26
Implicaciones para Guatemala de la dolarización en El Salvador
Los principales efectos en el país, derivado de la dolarización en El Salvador,
es el incremento de dólares en circulación en la economía, tanto por la
intermediación financiero como por el flujo comercial existente en ambos países.
Esto genera una inestabilidad en las variables macroeconómicas, principalmente
en la baja del tipo de cambio. Sin embargo, el incremento de divisas en el país es
también un incentivo para los agentes económicos y puede incidir en la
reactivación económica.
Además, la caída de las tasas de interés en El Salvador, también influyo en la
entrada de capitales a Guatemala fortaleciendo el quetzal, y con ello afectando a
la producción exportable, haciendo necesaria la intervención del Banco De
Guatemala con el objetivo de mantener su política monetaria.
26 Conferencia del Lic. Lizardo Sosa, Presidente del Banco de Guatemala
68
Si las intervenciones del Banco de Guatemala continúan, esto incide en el
incremento de la circulación del quetzal, bajando las tasas de interés en el
sistema financiero e incrementando el crédito productivo con mayores riesgos, y
desestabilizando los precios en el mercado, es decir un aumento de la tasa de
inflación.
69
V. CONCLUSIONES Y CONSIDERACIONES FINALES
1. Actualmente Guatemala no cuenta con las condiciones necesarias
para adoptar un modelo de dolarización en su economía. Pues la
situación macroeconómica no es la adecuada y, además no
cuentas con un crecimiento sostenido que permita su
implementación.
2 Para la implementación de un proceso de dolarización a corto
plazo es necesario contar con las condiciones macroeconómicas
adecuadas, prueba de ello es el proceso adoptado por El
Salvador, que en un periodo de 15 meses de su inicio, han
alcanzado los objetivos proyectados principalmente la baja en las
tasas de interés y con una circulación de 71.5% del dólar en la
economía, además la eliminación de los problemas cambiarios y
los indicios de la reactivación de su economía.
3 Si bien Guatemala ha dado los primeros indicios para la
implementación de un proceso de dolarización con la aprobación
y posterior vigencia de la Ley de Libre Negociación de Divisas,
cuyo objetivo principal era la desconcentración de divisas,
además las transacciones comerciales y el pago de sueldos en
dólares.
4. Luego del análisis de la dolarización de una economía se puede
determinar, que la adopción de esta no significa encontrar la
solución optima a todos los problemas económicos de una
economía en vías de desarrollo, pues si bien se eliminan los
problemas cambiarios, se adoptan otros problemas como la
perdida de autonomía del Banco Central, que no puede definir las
políticas económicas de la economía nacional sino que es
dependiente de otro país, en este caso de Estados Unidos.
70
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