II. LA CONSTITUCIÓN DE 1979: DE GARANTÍAS ......es que las reducidas competencias que finalmente se confi-rieron a este Tribunal en la Constitución de 1979 no sólo estuvieron muy

II. LA CONSTITUCIÓN DE 1979:EL PERFECCIONAMIENTO DE LA JURISDICCIÓN

CONSTITUCIONAL Y LA CREACIÓN DEL TRIBUNALDE GARANTÍAS CONSTITUCIONALES

La Constitución de 1979, que entró formalmente en vigenciael 28 de julio de 1980 al asumir sus funciones el gobiernoelecto democráticamente y cesar el régimen militar, efectuóuna transformación sustancial al instituir un sistema de ju-risdicción constitucional cuyos rasgos principales fueron:

a) Se ampliaron y perfeccionaron las llamadas garantíasconstitucionales, sumando al habeas corpus la acciónde amparo para la defensa de los derechos constitu-cionales; y a la acción popular la acción de incons-titucionalidad contra las leyes y normas de rango le-gal que vulneren la Constitución.

b) Se estableció el Tribunal de Garantías Constituciona-les ( TGC) , denominación tomada de la segunda Re-pública española.

c) El Poder Judicial tenía a su cargo el conocimiento yresolución de las acciones de habeas corpus y de am-paro, pudiéndose acudir luego ante el TGC sólo enlos casos que tales acciones hubieran recibido unaresolución desestimatoria de la Corte Suprema.

d) El conocimiento de la acción popular era exclusiva-mente de competencia del Poder Judicial, a travésde un proceso que se iniciaba ante la Corte Superiory concluía en la Corte Suprema.

e) Por primera vez se consagraba constitucionalmente( en el artículo 236) que cualquier juez, en todo tipo

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de procesos, debía preferir la Constitución e inaplicarlas normas contrarias a ésta ( control difuso) ; obser-vándose el procedimiento establecido en la Ley Or-gánica del Poder Judicial, que debía concluir necesa-riamente con una decisión de la Corte Suprema,cuyos efectos sólo alcanzaban al caso concreto, sinderogar la norma inconstitucional.

f) Se establecía la acción de inconstitucionalidad, cuyoconocimiento correspondía —directa y exclusivamen-te— al TGC.

Como acertadamente señala Samuel Abad, la carta de 1979estableció un modelo peculiar de jurisdicción constitucio-nal, la cual era ejercida simultáneamente por el Poder Judi-cial ( en sus diversas instancias) y por un tribunal constitu-cional.

En algunos casos compartían determinadas competencias en unmismo proceso, tal como sucedía en el habeas corpus y el am-paro, ya que el Poder Judicial actuaba como instancia y el TGCen casación. En otros, lo ejercían de modo exclusivo (por se-parado) , v.gr. la acción popular tramitada ante el Poder Judi-cial, y la acción de inconstitucionalidad ante el TGC.5

A ello debemos agregar el control difuso de la constitucio-nalidad ejercido por el Poder Judicial en cualquier proceso,sin que la decisión final de la Corte Suprema pasara a cono-cimiento del TGC ni estableciera ningún vínculo o contactocon éste.

Puede afirmarse que aunque con la creación del Tribunalde Garantías Constitucionales se pretendió obtener mayor se-guridad en el control de la constitucionalidad de las leyes yla vigencia de los derechos humanos, pensando que este ór-gano no repetiría la sumisión al poder político que los cons-tituyentes objetaron a la conducta del Poder Judicial, lo cierto

18 FRANCISCO J. EGUIGUREN P.

5 Abad Yupanqui, Samuel, “La jurisdicción constitucional en el Perú:antecedentes, balance y perspectivas”, Anuario de Derecho Constitucional La-tinoamericano, Lima, Fundación Konrad Adenauer, CIEDLA, 1996, p. 110.




es que las reducidas competencias que finalmente se confi-rieron a este Tribunal en la Constitución de 1979 no sóloestuvieron muy lejos de las propuestas en el proyecto inicial( presentado por el congresista Javier Valle Riestra) sino queinclusive lucían claramente insuficientes para alcanzar los ob-jetivos anunciados.

Una breve caracterización del modelo correspondiente alTGC en la carta de 1979 podría resumirse en la forma si-guiente:

a) El TGC fue definido como “órgano de control de la Cons-titución” (artículo 296) sin atribuirle —al menos ex-presamente— la calidad de “supremo intérprete” dela Constitución. Su intervención se ejercita sólo a pos-teriori y siempre a partir de acciones judiciales con-cretas promovidas a instancia de parte. Carecía así defunciones consultivas y tampoco ostentaba el mono-polio como órgano de la jurisdicción constitucional.

b) De la docena de competencias que le confería el pro-yecto inicial, el TGC quedó finalmente limitado úni-camente a dos: declarar, a petición de parte, la in-constitucionalidad de las leyes, decretos legislativos,normas regionales de carácter general y ordenanzasmunicipales, que por la forma o por el fondo contra-vienen la Constitución; y conocer en casación las re-soluciones denegatorias de las acciones de habeascorpus y amparo una vez agotada infructuosamentela vía judicial ( artículo 298) .

Cabe sostener, con algún fundamento, que proba-blemente el conjunto de competencias previstas enel proyecto para el TGC podían haber resultado talvez excesivas. Ello explicaría la desconfianza de lamayoría de los constituyentes, poco dispuestos aotorgar gran poder a un órgano casi totalmente des-conocido —para entonces— entre nosotros. Esto de-terminó que recientemente en los tramos finales deltrabajo de la asamblea, empezaran a objetarse y su-

PODER JUDICIAL Y TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 19




primirse (una a una) la mayor parte de las atribu-ciones inicialmente admitidas para el TGC.

Es interesante anotar que no hubo significativa re-sistencia de los constituyentes a aceptar —desde unprincipio— la competencia del tribunal para declararla inconstitucionalidad, con efectos generales, de lasleyes dictadas por el Congreso. Sin embargo, sí exis-tieron objeciones —que se fueron acrecentando— aotorgarle atribuciones en materias que ya eran com-petencia de la Corte Suprema (acción popular, juiciode responsabilidad penal o constitucional de altosfuncionarios) , o para revisar las decisiones del máxi-mo órgano judicial ( resoluciones definitivas, casos dehabeas corpus y amparo, excepción de inconstitucio-nalidad, sanción a magistrados) o del Jurado Nacio-nal de Elecciones (nulidad de procesos electorales) .

Indudablemente en esta reticencia de los constitu-yentes no sólo influyeron sus propios recelos y temo-res, sino también (muy decisivamente) las objecionesy presiones explícitas de la Corte Suprema ( en nom-bre del Poder Judicial) y de algunos miembros de laasamblea que hicieron oposición activa a la mayorparte de competencias propuestas para el TGC. Noparece exagerado sostener que si la asamblea hubieradurado un poco más de tiempo, tal vez habría sidotambién suprimida la atribución del tribunal para co-nocer de las acciones de habeas corpus y amparo lue-go de agotada la vía judicial. En todo caso, finalmen-te, esta competencia quedó restringida al supuestode acciones de garantía denegadas en sede judicialy sólo con efectos de casación.

c) Atendiendo a sus competencias, el TGC combinabaaspectos de la jurisdicción constitucional de la liber-tad (habeas corpus y amparo) . Así, el modelo peruanoera caracterizado por Domingo García Belaunde como unsistema dual de jurisdicción constitucional, dondecoexistían diversas formas y mecanismos de control,unos paralelos y otros articulados.





d) Con respecto a la acción de inconstitucionalidad ( ar-tículo 298, inciso 1o.) , la carta la hizo procedentecontra leyes, decretos legislativos, normas regionalesde carácter general y ordenanzas municipales. Cabríaentender que en armonía a la forma de gobierno uni-taria-descentralista, establecida en dicha Constitu-ción, se confiriera esta acción contra las leyes y nor-mas de nivel superior emanadas del Congreso, elPoder Ejecutivo, las asambleas regionales y las mu-nicipalidades.

Puede, sin embargo, cuestionarse la racionalidadde haber otorgado a las mismas personas e institucio-nes legitimación para interponer la acción de incons-titucionalidad contra todas las distintas categorías denormas involucradas. Esta potestad correspondía al pre-sidente de la República, 20 senadores, 60 diputados,al fiscal de la nación, a la Corte Suprema y a cin-cuenta mil ciudadanos (artículo 299) . Con ello se des-conocía la distinta relevancia material y de contenidoexistente entre las leyes y decretos legislativos, conrespecto a las leyes regionales y ordenanzas munici-pales; asimismo, sus diferencias en cuanto al ámbitode vigencia territorial.

¿Cómo admitir que el presidente, los parlamenta-rios o la Corte Suprema pudieran accionar contranormas regionales o municipales y, simultáneamente,se negara toda potestad en este campo a otros órga-nos e instituciones que actúan en los ámbitos regio-nal o local, cuando probablemente su participacióne interés resultaban mucho más notorios e importan-tes? ¿Cómo se exigía también la firma de cincuentamil ciudadanos para accionar contra una ordenanzamunicipal, cuando todos los habitantes de numerosaslocalidades ni siquiera suelen llegar a esa cifra?

e) Como ya señalamos, la competencia del TGC en ma-teria de habeas corpus y amparo se limitaba a conocerlas acciones denegadas por la Corte Suprema y luegode agotada la vía judicial, lo que —sin duda— le





otorgaba una actuación sólo residual en este campo.A su vez, los procesos destinados a proteger los de-rechos constitucionales resultaban innecesariamentelargos, pues la vía judicial constaba de tres instanciasa las que debía sumarse ( eventualmente) la partici-pación adicional del TGC.

Otro serio agravante era que el conocimiento en-comendado al TGC en estas acciones se confería encasación, estableciendo su ley orgánica ( LOTGC nú-mero 23385, artículo 46) que no constituía una cuar-ta instancia de resolución definitiva. En efecto, si elTGC casaba la resolución denegatoria de la acciónde habeas corpus o amparo expedida por la Corte Su-prema ( en caso de considerar que existía una erróneaaplicación de la ley o serios vicios procesales) debíadevolver la causa a la propia Corte Suprema ( reen-vío) , señalándole el camino a seguir pero sin entraren consideraciones del hecho o emitir fallo sobre elfondo del asunto. La Corte debía, entonces, dictaruna nueva sentencia siguiendo los criterios esbozadospor el Tribunal.

Parece evidente que la intención al establecer estetipo de casación fue evitar mayores confrontacionesentre la Corte Suprema y el TGC, a fin de que laúltima palabra no la tuviera formalmente el Tribunalaunque, en los hechos, revisar los fallos de la Corteconllevaba el riesgo de “enmendarle la plana”. En di-versas ocasiones la Corte Suprema, al expedir nuevaresolución, no siguió los criterios expuestos por elTGC, generándose un nuevo reenvío de la causa y,naturalmente, conflictos y ásperas discrepancias. Erapues claro que este modelo propiciaba una situaciónpoco favorable en la relación entre la Corte Supremay el TGC.

f) La composición del TGC por nueve magistrados, tresdesignados por el Poder Ejecutivo, tres por el Legis-lativo y tres por la Corte Suprema, fue otro aspectocuestionado; sobre todo porque el Tribunal era el en-





cargado de revisar la constitucionalidad de las leyesdictadas por el Congreso o de los decretos legislativosdel gobierno, y de las resoluciones judiciales dene-gatorias de habeas corpus y amparo. Ello implicabaque los mismos órganos, cuyas decisiones estaban su-jetas a control del Tribunal, fueran quienes designa-ban a los miembros de éste, lo que lucía —como seconfirmó en muchas ocasiones— poco propicio paragarantizar la autonomía y libertades de los magistra-dos. Fue notoria, por ejemplo, la frecuente reticenciade los magistrados, cuyo nombramiento provenía delPoder Judicial, a efectuar la casación de las resolu-ciones dictadas por la Corte Suprema.

g) La sentencia del TGC que declaraba inconstitucionaluna ley carecía de efecto retroactivo ( artículo 300) ,sin admitir la existencia de medidas cautelares desuspensión provisional contra la norma impugnadani la afectación de los actos o situaciones verificadosmientras la ley estuvo vigente. Lo grave del procedi-miento era lo previsto ( en el artículo 301) para laderogación de la ley declarada inconstitucional, puesse disponía que el TGC tendría que remitir su sen-tencia al Congreso para que éste aprobara una leyderogatoria. Y si después de 45 días el Congreso nolo hacía, entonces se publicaba la sentencia del Tri-bunal en el Diario Oficial, quedando derogada la nor-ma inconstitucional.

Para declarar inconstitucional una ley, la sentenciadel TGC requería reunir el voto conforme de dos ter-cios de sus miembros, es decir, la aprobación de seisde los nueve magistrados. Cuando no se alcanzabadicha votación en un determinado sentido, el Tribu-nal quedaba sin expedir sentencia, no previéndosesolución alguna en este supuesto.

h) La designación de Arequipa como sede del TGC fueobjeto también de serias dificultades e inconvenien-tes. Y es que siendo Lima la ciudad que concentra lamayor cantidad de la población nacional y del movi-





miento judicial del país, resultaba fácil imaginar queel grueso de acciones de garantía se promovería endicha ciudad, lo que tornaba poco recomendable ins-talar el Tribunal en otra localidad, especialmente porrazones de acceso y de costo para los litigantes. Conmayor razón si las leyes y decretos legislativos sedictan en la capital de la República y las sentenciasfinales de habeas corpus y amparo pronunciadas porla Corte Suprema también.





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