€¦ · iii. R. ESUMEN .......................................................................................................................v 1. I. NTRODUCCIÓN

INFORME SOBRE LOS RESULTADOS DE LOSPROYECTOS

FONDO PARA EL MEDIO AMBIENTE MUNDIAL

1999

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Administrator

20814

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RESUMEN .......................................................................................................................v

1. INTRODUCCIÓN ..........................................................................................................1

2. ANÁLISIS DE LA CARTERA DEL FMAM .....................................................................3A. Cartera global del FMAM.........................................................................3B. Desembolsos .............................................................................................5C. Tiempo transcurrido desde la asignación a la ejecución ...........................6

3. EXAMEN DE LA EJECUCIÓN DE LOS PROYECTOS DE 1999 .........................................7A. Reseña de los proyectos que abarca el examen.........................................7 1. Cartera examinada ..............................................................................1 2. Calificatión del desempeño ................................................................8 3. Examen de los proyectos problematicos ............................................9B. Aspectos sobresalientes de la cartera por esfera de actividad ...................9

1. Diversidad biológica ........................................................................10 2. Cambio climatico .............................................................................15 3. Aguas internacionales ......................................................................18 4. Eliminación progresiva de las sustancias que agotan la capa de ozono ...........................................................................................21

4. RESUMEN DE LAS OBSERVACIONES DE LAS EVALUACIONES RECIENTES ................23A. Evaluación provisional de las actividades de apoyo en materia

de diversidad biológica ...........................................................................23B. Impactos de los proyectos del FMAM en la eliminación progresiva

de las sustancias que agotan la capa de ozono ........................................26C. Otras evaluaciones en preparación..........................................................30 1. Examen de la cartera de proyectos del FMAM correspondientes

al Banco Mundial en el contexto de su politicaforestal de 1991 ................................................................................30

2. Examen temático: Sostenibilidad de la conservaciónde la diversidad biológica .................................................................34

3. Examen temático: Sistemas de energía solar para usodoméstico en las zonas rurales .........................................................36

4. Documentos sobre el enfoque relativo al fortalecimientode la capacidad .................................................................................40

5. CONCLUSIONES DEL EXAMEN .................................................................................43A. Evaluación general de los resultados ......................................................43B. Contexto estratégico de los proyectos del FMAM .................................45C. Integración del desarrollo y de los beneficios de alcance mundial .........45D. Colaboración con las partes interesadas .................................................46E. Un enfoque flexible y a largo plazo ........................................................46F. Mayor énfasis en una gestión con miras a la obtención

de resultados ...........................................................................................47

APÉNDICES:A. Lista de proyectos incluidos en el EEP de 1998 .....................................51B. Definiciones de las calificaciones utilizadas en el EEP de 1998 ............57C. Informes de los EEP realizados por los organismos de ejecución

1. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo ......................632. Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente

Mundial ............................................................................................733. Cartera de proyectos del Banco Mundial-FMAM ............................79

ÍNDICE

v

RESUMEN

En este Informe sobre los resultados de losproyectos del FMAM se presentan lasconclusiones del Examen de la ejecución de losproyectos (EEP) de 1999 y se incluyen otrasapreciaciones e información sobre el desempeñode los programas del FMAM basadas enevaluaciones y otros estudios. Este enfoque másamplio complementa el examen de la marchade los programas preparado para cada programaoperacional y provee una evaluación deimportantes cuestiones intersectoriales ylecciones que haya enseñado la ejecución.

Hasta el 30 de junio de 1999, el FMAM habíaasignado financiamiento para 338 proyectos porun total de casi US$2,400 millones. Durante elejercicio de 1999, el FMAM aprobó 60proyectos regulares y 30 de tamaño mediano,para los cuales el FMAM proporcionó US$500millones en financiamiento. Al 30 de junio de1999, los desembolsos acumulados ascendían aUS$805 millones; los desembolsos efectuadosen el ejercicio de 1999 fueron de US$184millones, una cifra muy superior a los US$133millones desembolsados en el ejercicio anterior.En 1999, para los proyectos en los que el BancoMundial y el PNUD actuaron como organismosde ejecución, aumentó el plazo transcurrido entrela asignación del programa de trabajo, laaprobación final del proyecto por los organismosde ejecución (compromiso) y el inicio de suejecución, invirtiéndose la tendencia observadaen años recientes.

En el EEP se incluyen 135 proyectos, 44 de loscuales figuran por primera vez. Se observó unamejora general de la calidad de los informespresentados para el examen de 1999. Losindicadores del desempeño se utilizaron enmayor medida que antes como base para lapreparación de los informes. Por otra parte, lacalidad de los distintos EEP siguió siendo muydesigual. En general, los EEP preparados portodos los organismos de ejecución continúancentrándose en las medidas relativas a la

ejecución y no en los resultados, en unaevaluación detenida del impacto de losproyectos o en el contexto más amplio en elcual se desarrollan las actividadescontempladas en cada proyecto. Variosinformes del Banco Mundial conteníandescripciones o análisis muy breves y a vecesse basaron en información atrasada. Ello sedebió en gran medida al nuevo sistema delBanco para documentar la supervisión de losproyectos, que restringe deliberadamente laextensión de los informes. La experiencia ylas apreciaciones recogidas de los procesosmás amplios de seguimiento que aplica elBanco podrían quedar reflejadas de mejormanera en el proceso de preparación del EEPanual. Esto se tratará de conseguir en elpróximo EEP.

Durante el examen se expresaron reservas enrelación con las calificaciones asignadas a losproyectos. Las prácticas con respecto a lascalificaciones varían considerablemente de unorganismo de ejecución a otro, y a vecesdentro de un mismo organismo. Semanifestaron algunos temores en el sentidode que las calificaciones se tomaran al valornominal. Sin embargo, estas calificaciones sonuna medida común para hacer comparacionesdel desempeño entre proyectos y a lo largodel tiempo. Los respectivos organismos deejecución calificaron el 29% de los proyectosde la cartera examinada en el EEP como "muysatisfactorios", porcentaje muy similar al delaño anterior. El 64% fue calificado como"satisfactorio", frente al 50% en 1997.Solamente 10 proyectos (7%) fueroncalificados de "insatisfactorios" o "muyinsatisfactorios". Este porcentaje esconsiderablemente más bajo que el de los dosaños anteriores, y refleja en gran medida elcierre o la anulación de varios proyectosdeficientes. Se volvieron a diseñar dosproyectos que presentaban deficiencias yahora éstos avanzan satisfactoriamente. De

vi

hecho, solamente tres proyectos calificadosde "insatisfactorios" en el examen de 1998 seincluyeron con la misma calificación en lacartera examinada en el EEP de este año.

En tres evaluaciones de programas realizadasen 1999 se llegó a la conclusión de que elFMAM ha tenido una influencia positiva. Enun estudio de programas nacionales orientadosa eliminar progresivamente las sustancias queagotan el ozono se determinó que el FMAMha cumplido una función esencial en eseproceso en los países con economías entransición, y que los objetivos del FMAM sehan alcanzado en medida apreciable. En unexamen de la cartera de proyectos forestalesdel Banco Mundial que contaron confinanciamiento del FMAM se concluyó queel FMAM había permitido al Banco cumplirsu meta de conservación de los bosquestropicales húmedos en 16 de los 19 paísesseñalados como prioritarios en la políticaforestal de 1991, aumentó la legitimidad delas inversiones en proyectos de conservaciónen muchos países y desempeñó un papelfundamental al apoyar innovaciones que, delo contrario, se habrían mantenido en unaescala muy reducida. Una evaluaciónprovisional de las actividades de apoyo en laesfera de la diversidad biológica determinóque la mayoría de los países que habíanrecibido asistencia del FMAM habíanrealizado una planificación valiosa y eficaz,y que muchos habían hecho considerablesprogresos en la formulación de estrategias yplanes de acción nacionales en el ámbito dela diversidad biológica.

En el examen de los resultados de losproyectos de 1999 se llegó a las siguientescinco conclusiones válidas para todas lasesferas de actividad del FMAM:

Contexto estratégico para los proyectos delFMAM. Existe consenso en que los proyectospueden lograr sus objetivos y ser sosteniblesen la medida en que el FMAM también sepreocupe del entorno y el contextosocioeconómico y político más amplio en que

éstos se llevan a cabo. En el estudio sobre elozono se destacó la integración de las actividadesde los proyectos del FMAM con una iniciativamás amplia dirigida al fortalecimiento de lacapacidad y a la formulación de un marconormativo adecuado como un factor quecontribuyó al éxito de los proyectos. La adopciónde un enfoque estratégico se refleja en el énfasisque se pone en los análisis de diagnósticotransfronterizo y los programas de acciónestratégicos en la cartera de proyectos sobreaguas internacionales, y en el acento en laeliminación de obstáculos y la transformaciónde los mercados en la cartera sobre el cambioclimático. Una enseñanza recurrente que seextrae del examen de los proyectos sobrebiodiversidad es que los principales factores queafectan la sostenibilidad de la conservación sonlas causas básicas tanto socioeconómicas comopolíticas de la pérdida de diversidad biológica.

Aunque este consenso parece ser cada vez másclaro, hasta ahora el FMAM ha tropezado conobstáculos y mostrado algunas deficiencias ensu capacidad para llevarlo a la práctica. En lasdiscusiones del grupo de trabajo sobre el cambioclimático se señaló la carencia de estrategias biendefinidas para eliminar los obstáculos a latransformación de los mercados y la tendenciaa que los funcionarios asignados a los proyectosse mantengan concentrados en los detalles de laejecución y no en los objetivos y el contextomás amplio. En la cartera de proyectos sobreaguas internacionales, el proceso deplanificación estratégica y analítica— incluidoslos esfuerzos tendientes a lograr la participaciónde diversas partes interesadas a nivel regional,nacional y local— ha sido mucho más complejoy ha llevado más tiempo de lo previsto. En losproyectos sobre diversidad biológica se observala tendencia a centrarse demasiado enactividades en sitios específicos. Al parecer, semuestra muy poca preocupación por factoresmás generales al nivel nacional o del contexto,como la sensibilización, el fortalecimiento de lacapacidad institucional, y la operacionalizaciónde una normativa que permitiera integrar lascuestiones sobre diversidad biológica en laplanificación y los programas de desarrollo.

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Integración del desarrollo y de los beneficiosde alcance mundial. En las discusiones duranteel EEP se destacó la importancia de integrar lasactividades que respalda el FMAM con lasprioridades y programas de desarrollo de lospaíses. El FMAM debe preocuparse de encontrarla manera de formular y enunciar vinculacionesclaras entre las prioridades de desarrollo y lascuestiones ambientales de alcance mundial, yestudiar la forma de integrar más estrechamentesus actividades con programas nacionales dedesarrollo sostenible, manteniendo al mismotiempo su atención singular en las cuestionessobre el medio ambiente mundial.

Colaboración con las partes interesadas. Lacolaboración de las partes interesadas clave esesencial para lograr su compromiso eidentificación con los proyectos y, en últimotérmino, para conseguir resultados duraderos anivel local, nacional y mundial. A menudo, lapolítica del FMAM con respecto a laparticipación del público ha estimulado unamayor participación de las partes interesadas quetrasciende las actividades específicas financiadaspor el FMAM. Por otro lado, a veces losesfuerzos dirigidos a comprometer laparticipación de las partes interesadas no hanconseguido aprovechar todas las ventajas de susapreciaciones, ni contribuido a su identificacióncon los proyectos. Se han hecho denodadosesfuerzos por lograr la participación de lascomunidades y de otras organizaciones locales,pero no se han documentado muchos progresosen incluir al sector privado ni a las agrupacionesde mujeres, sobre todo en los programas sobrediversidad biológica.

La experiencia indica que los procesosauténticamente participativos han requeridomucho tiempo y más recursos que lo previsto enun comienzo. A menudo, sin embargo, lasexpectativas sobre el tiempo o el financiamientonecesarios para el diseño y la ejecución de losproyectos no han variado y no tienen en cuentala experiencia adquirida. Tal vez el FMAMdebería hacer ajustes en el ciclo de los proyectos,los criterios para el examen de los proyectos ylas expectativas respecto de la documentación

que se debe preparar en las distintas etapasde cada proyecto, a fin de disponer el tiempoy los recursos necesarios para alentar unaparticipación plena, y buscar formas detraspasar algunas actividades de la etapa de"preparación" a la de "ejecución".

Un enfoque flexible y a largo plazo. En elexamen de este año se llega a la mismaconclusión principal del Informe sobre losresultados de los proyectos del FMAM de1998: la necesidad de aplicar un enfoque demás largo plazo y más flexible que losinstrumentos actuales de los proyectos paraabordar los problemas del medio ambientemundial. En muchos casos, esto exige unenfoque por etapas que establezca puntos dereferencia concretos en materia de desempeñopara fundamentar las decisiones de mantenerel respaldo. Si bien esta conclusión se hamanifestado en unos pocos proyectos nuevosincluidos en los programas de trabajo delFMAM en el curso del año anterior, esnecesario redoblar los esfuerzos para llevarlaa la práctica. Urge definir directrices precisaspara una gestión adaptativa y la adopción deenfoques flexibles con respecto a la asistenciadel FMAM; además, hace falta examinar afondo las consecuencias que tendría avanzaren esta dirección en los procedimientos eincentivos internos. Tal vez haya quemodificar el ciclo de los proyectos y loscriterios de examen, a fin de atenuar lasexpectativas respecto del nivel de detalle enlos resúmenes y documentos sobre losproyectos. En cambio, en las propuestas sobreproyectos se debería poner más énfasis en ladefinición de objetivos claros; un análisis másprofundo y franco de los riesgos,incertidumbres y suposiciones; el suministrode instrumentos para hacer el seguimiento delos resultados de los proyectos y aplicar en lapráctica las enseñanzas recogidas, y laatribución de facultades, con los debidosfrenos y contrapesos, a los directivos para queadapten la flexibilidad al cambio de lascircunstancias y la información. Además, sedebería alentar a todos los organismos deejecución a aplicar enfoques más flexibles en

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los proyectos, y dichos organismos deberíanestar en condiciones de hacerlo.

Gestión con miras a la obtención deresultados. Por último, y fundamentalmente,en el examen se resaltó la necesidad de que elFMAM abandone la "cultura de lasaprobaciones" y centre la atención en losresultados de sus programas. En el EEP de1999 se recogieron enseñanzas similares a lasde exámenes anteriores. Sin embargo, sonnumerosos los ejemplos en los que talesenseñanzas no se han aplicado plenamente.Además, los directores de programas de laSecretaría y los organismos de ejecucióntuvieron muy poco tiempo para dedicar alestudio a fondo de los EEP y al análisis de lasenseñanzas derivadas de la experienciacontenidas en dichos informes.

En un comienzo, era procedente que elFMAM se concentrara en crear una carterade proyectos, en establecer y refinar losprocedimientos del ciclo de los proyectos ylos criterios de examen, en fijar normas parael diseño de los proyectos, y en ponerlos en

marcha en el terreno para establecer unapresencia y comenzar a identificar los factoresque permiten alcanzar los objetivos ambientalesde alcance mundial. Todo esto se ha logrado engran medida. Ahora ha llegado el momento deque el FMAM se concentre en la gestión de susrecursos con miras a la obtención de resultados.Para ello es preciso integrar más plenamente losinstrumentos y perspectivas sobre el"seguimiento y la evaluación" en las prácticasde gestión; asignar más tiempo a la ejecución yentender mejor qué da resultado, qué es lo queno funciona y por qué; actuar en forma másestratégica al aprovechar los éxitos del pasadoy eliminar las deficiencias de los programasoperacionales, y aplicar las enseñanzas derivadasde la experiencia del FMAM, así como de lospaíses y de otras organizaciones, en las nuevasoperaciones. Para ello, es probable que haya queintensificar los esfuerzos para reorientar elfuncionamiento del FMAM, proceso incluiría unnuevo examen de las funciones que cumplen lasdiversas partes de su estructura orgánica a finde alinearlas con sus ventajas comparativas yadecuarlas de manera que se ponga mayorénfasis en los resultados.

1

1. INTRODUCCIÓN

1. En este Informe sobre los resultados de losproyectos del FMAM se presentan lasconclusiones del Examen de la ejecución de losproyectos (EEP) del FMAM de 1999. Además,el informe se basa en información yapreciaciones adicionales sobre el desempeñode los programas del FMAM tomadas de lasevaluaciones y otros estudios. Este alcance másamplio complementa los exámenes de situaciónpreparados para cada programa operacional yconstituye una evaluación de importantescuestiones multisectoriales y lecciones recogidasde la experiencia.

2. A solicitud del Consejo del FMAM,anualmente los organismos de ejecución delFMAM y la Secretaría del FMAM llevan a caboexámenes de la ejecución de los proyectos(EEP). Estos exámenes tienen dos objetivos:1) presentar un panorama completo de la carteradel FMAM y de las tendencias de su desempeñoy 2) destacar temas o cuestiones que puedanllevar a: a) perfeccionar los ProgramasOperacionales; b) mejorar el diseño y la gestiónde los proyectos; c) determinar cuáles son lascuestiones científicas y técnicas que requierenmayor consideración, por ejemplo, del GrupoAsesor Científico y Tecnológico (STAP), y d)determinar cuáles son las lecciones extraídas dela experiencia y los temas que requieren mayorexamen mediante evaluaciones y otros estudios.

3. Con base en las directrices formuladas porel Coordinador de Actividades de Seguimientoy Evaluación, cada organismo preparó unanálisis de su cartera de proyectos del FMAM,una reseña en la que se destacan las tendenciasy enseñanzas clave recogidas hasta la fecha, einformes individuales de todos los proyectosregulares y de tamaño mediano que habíanestado en ejecución durante un mínimo de unaño al 30 de junio de 1999. En cada informe deproyecto los organismos calificaron el avance

en la ejecución y la probabilidad de que selogren los objetivos relacionados con el medioambiente mundial.

4. Los tres organismos de ejecucióncompartieron los resultados de sus exámenesy los informes de proyectos individuales conla Secretaría del FMAM y con los demásorganismos. Los informes constituyeron labase para que los grupos de trabajo de cadaesfera de actividad del FMAM examinaransus carteras respectivas: diversidad biológica,cambio climático, aguas internacionales yeliminación progresiva de las sustancias queagotan el ozono. Como culminación delproceso, el Coordinador de Actividades deSeguimiento y Evaluación organizó unareunión interinstitucional en la ciudad deNueva York el 1 de diciembre de 1999. Sedebatieron los puntos más importantes de losexámenes de los grupos de trabajo y de lascuestiones multisectoriales.

5. Un gran número de jefes de proyectos yde funcionarios de los organismos deejecución y de la Secretaría del FMAMcontribuyeron al EEP de 1999. En general, lacalidad de los informes de este año fuesuperior a la del año pasado, y éstos secentraron más en los objetivos y en losindicadores de resultados. Con todo, la calidadde los informes sobre proyectos individualessigue siendo muy desigual. Los informes delPNUD eran muy extensos y difíciles deabsorber en el poco tiempo disponible para elEEP. Varios informes del Banco Mundialcontenían descripciones o análisis muy brevesy a veces se basaron en información atrasada.De todos los documentos presentados por lostres organismos de ejecución, se consideró quelos informes sobre los siguientes proyectoseran ejemplos de informes bien preparados:

2

Informe Sobre los Resultados de los Proyectos del FMAM 1999

• Alianza para la acción sostenible enmateria de biodiversidad entre ONG ygobiernos africanos

• China - Aprovechamiento de los recursosde metano de los yacimientos de carbón

• China - Ordenación de reservasnaturales

• Cuba - Protección de la biodiversidad ydesarrollo sostenible de la región deSabana-Camagüey

• India - Aprovechamiento de los recursosrenovables

• Indonesia - Rehabilitación y ordenaciónde arrecifes de coral

• Mozambique - Zonas de conservaciónfronterizas y fortalecimientoinstitucional

• Pakistán - Conservación de ladiversidad biológica en las zonasmontañosas

• Panamá - Conservación de la diversidadbiológica en la región del Darién

• Polonia - Proyecto de iluminación eficiente

• Pacífico sur - Programa de conservaciónde la biodiversidad

• República Democrática Popular Lao -Conservación de la flora y fauna silvestresy de las zonas protegidas

• Uruguay - Consolidación de la reserva dela biosfera de los Bañados del Este

6. El Capítulo 2 de este informe contiene unanálisis de toda la cartera del FMAM al 30 dejunio de 1999. El Capítulo 3 presenta una reseñade los proyectos incluidos en el EEP de 1999 endos secciones: a) reseña de los proyectos queabarca y b) aspectos sobresalientes de la carterapara cada esfera de actividad del FMAM. En elApéndice C se incluyen los informes de los EEPde cada organismo de ejecución. En el Capítulo4 se presentan las observaciones y conclusionesprincipales de varias evaluaciones de proyectosy programas realizadas por la Secretaría delFMAM y por los organismos de ejecucióndurante el año pasado. En el Capítulo 5, con baseen el EEP y en estas evaluaciones, se resumenlas principales conclusiones y recomendacionesdel examen de este año.

3

2. ANÁLISIS DE LA CARTERA DEL FMAM

A. CARTERA GLOBAL DELFMAM

7. Al 30 de junio de 1999, se había asignadofinanciamiento para un total de 338 proyectos1

en programas de trabajo aprobados por elFMAM. Como puede verse en el Cuadro 1, el48% de estos proyectos son administrados porel Banco Mundial, el 40% por el PNUD, el 7%por el PNUMA y el 5% por más de unorganismo de ejecución. Uno de los proyectoses administrado por la Secretaría del FMAM.El financiamiento de estos proyectos ascendióa un total de US$2.347 millones, de los cuales61% correspondía a proyectos del BancoMundial, 30% a proyectos del PNUD, 4% a

proyectos del PNUMA y 5% a proyectos demás de un organismo de ejecución. Además,hasta junio de 1999, se habían aprobado másde US$43 millones para actividades de apoyode países individuales en el marco del Conveniosobre la Diversidad Biológica y la ConvenciónMarco de las Naciones Unidas sobre el CambioClimático.

8. El Gráfico 1 muestra el crecimiento de lacartera del FMAM (incluidas las actividadesde apoyo y los fondos para formulación deproyectos), desglosada según los montosasignados, comprometidos y desembolsados,desde junio de 1991 hasta junio de 1999.Durante el ejercicio de 1999, el Consejo delFMAM aprobó 60 proyectos regulares y 30

CUADRO 1PROYECTOS FINANCIADOS POR EL FMAM, POR ORGANISMO DE EJECUCIÓN

(HASTA JUNIO DE 1999)

Etapaexperimental

FMAM-1(febrero de 1995-junio de 1999)*

Total

No. deproyectos

Millonesde US$

No. deproyectos

Millonesde US$

No. deproyectos

Millonesde US$

PNUD 56 256 80 448 136 704

PNUMA 6 22 18 63 23 85

Banco Mundial 53 452 108 988 161 1.440

Más de un organismo deejecución

0 0 16 115 16 115

Otros** 1 3 0 0 1 3

Total 116 733 222 1.614 338 2.347

*Fuente: Informe sobre los resultados de los proyectos del FMAM de 1998 y programas de trabajo presentados para laaprobación del Consejo.**El proyecto PRINCE es administrado por la Secretaría del FMAM.

1 Salvo indicación contraria, las cifras que se presentan en esta sección incluyen proyectos regulares y de tamañomediano, pero no incluyen los fondos de preinversión ni las actividades de apoyo en países individuales aprobados medianteel procedimiento acelerado.

4


proyectos de tamaño mediano confinanciamiento del FMAM por valor deUS$500 millones. Esto representa un aumentocon respecto a los US$336 millones aprobadospara 50 proyectos el ejercicio anterior. Duranteel ejercicio de 1999 concluyó la ejecución de33 proyectos.

9. El Cuadro 2 muestra la distribución de lacartera del FMAM hasta al 30 de junio de 1999.Haciendo un desglose por valor, el 38% eranproyectos sobre diversidad biológica, el 36%sobre cambio climático, el 15% sobre aguasinternacionales, el 6% sobre la eliminaciónprogresiva de sustancias que agotan el ozono yel 5% de los proyectos abarcaban varias esferas.

GRÁFICO 1

CARTERA TOTAL DEL FMAM - ASIGNACIONES, COMPROMISOS Y DESEMBOLSOS 1991-99

0

300

600

900

1200

1500

1800

2100

2400

2700

Jun-91 Dic-91

Jun-92 Dic-92

Jun-93 Dic-93

Jun-94 Dic-94

Jun-95 Dic-95

Jun-96 Dic-96

Jun-97 Dic-97

Jun-98 Dic-98

Jun-99

Desembolsos (acumulados) Compromisos aprobados (acumulados) Volumen asignado al programa de trabajo (acumulado)

Mill

ones

de

US$

CUADRO 2PROYECTOS FINANCIADOS POR EL FMAM, POR ESFERA DE ACTIVIDAD (HASTA JUNIO DE 1999)

Etapaexperimental

FMAM-1(febrero de 1995-junio de

1999)*

Total

No. deproyectos

Millones deUS$

No. deproyectos

Millones deUS$

No. deproyectos

Millones deUS$

Diversidad biológica 58 332 96 559 154 891

Cambio climático 41 259 73 585 114 844

Aguas internacionales 12 118 30 232 42 350

Ozono 2 4 16 141 18 145

Multisectoriales 3 20 7 97 10 117

Total 116 733 222 1.614 338 2.347

*Fuente: Informe sobre los resultados de los proyectos del FMAM de 1998 y programas de trabajo presentados para laaprobación del Consejo.

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Analisis de la Cartera del FMAM

B. DESEMBOLSOS

10. Durante el ejercicio de 1999 losdesembolsos acumulados para toda la carteradel FMAM (incluidas las actividades de apoyoy los fondos para formulación de proyectos)aumentaron a US$805 millones2. Además, seobservó una evolución positiva de losdesembolsos en relación con los compromisosy también de los montos desembolsadosdurante el ejercicio. No obstante, losdesembolsos para muchos proyectos incluidosen el EEP de este año siguieron siendo muyinferiores a las proyecciones iniciales. Estareducción se debe, en general, a estimacionesexageradas en el diseño de los proyectos—muchas incluían actividades para las cualeshabía pocos precedentes para fundamentar las

proyecciones— y a la gran cantidad de tiempodedicado a ampliar la participación de losinteresados en muchos proyectos del FMAM.Los desembolsos en relación con loscompromisos se elevaron al 46% hasta juniode 1999, frente al 43% en junio de 1998. Losdesembolsos en relación con los montoscomprometidos por el Banco Mundial seelevaron al 39% al final del ejercicio de 1999,en comparación con el 34% de un año antes;para el PNUD, los desembolsos en relación conlos compromisos disminuyeron del 62% a finesdel ejercicio de 1998 al 58%, en tanto que parael PNUMA, aumentaron del 52% al 56% delos montos comprometidos3.

11. Los montos desembolsados paraproyectos del FMAM ascendieron a US$184millones durante el ejercicio4, cifra muy

2 Fuente: Informes financieros trimestrales de los organismos de ejecución; reseñas para el EEP de los organismosde ejecución. Las cifras sobre desembolsos incluyen los fondos para formulación de proyectos y las actividades de apoyo.

3 Estas cifras tienden a sobrestimar el porcentaje de la cartera activa que se ha desembolsado, puesto que incluyenun número creciente de proyectos terminados y, por lo tanto, totalmente desembolsados. La diferencia registrada en las tasasde desembolso entre el Banco Mundial, por un lado, y el PNUD y el PNUMA por el otro, se explica en gran medida por elhecho de que un número mayor de los proyectos del FMAM correspondientes al Banco son proyectos de grandes inversiones,y se caracterizan por un desembolso inicial más lento.

4 Fuente: Informes financieros trimestrales de los organismos de ejecución; reseñas para el EEP de los organismosde ejecución. Las cifras sobre desembolsos incluyen los fondos para formulación de proyectos y las actividades de apoyo.

GRÁFICO 2PROMEDIO DEL TIEMPO TRANSCURRIDO ENTRE LA ASIGNACIÓN POR EL FMAM,

EL COMPROMISO Y LA ENTRADA EN VIGOR DE LOS PROYECTOS DEL BANCO MUNDIAL,POR EJERCICIO DEL COMPROMISO

0

200

400

600

800

1000

1200

Ej. 92 Ej. 93 Ej. 94 Ej. 95 Ej. 96 Ej. 97 Ej. 98 Ej. 99

Promedio del tiempo transcurrido entre la aprobación por el FMAM y el compromiso del Banco Mundial

Promedio del tiempo transcurrido entre el compromiso (aprobación por el Banco Mundial) y la entrada en vigorPromedio del tiempo transcurrido entre la aprobación por el FMAM y la entrada en vigor

Días

6


superior a la de US$133 millones registradaen el ejercicio de 1998 y de US$141 millonesen el de 1997. Los desembolsos de los tresorganismos de ejecución aumentaronconsiderablemente: de US$49,9 millones aUS$63,3 millones para el PNUD, de US$6,9millones a US$12,6 millones para el PNUMA,y de US$75,7 millones a US$107,6 millonespara el Banco Mundial.

C. TIEMPO TRANSCURRIDOESDE LA ASIGNACIÓN ALA EJECUCIÓN

12. En 1999 se registró un aumento del tiempotranscurrido entre las asignaciones de losprogramas de trabajo, la aprobación final delorganismo (compromiso) y el inicio de laejecución de los proyectos del FMAM en elBanco Mundial y el PNUD. Como se observaen el Gráfico 2, en el ejercicio de 1999 losproyectos regulares aprobados por el BancoMundial requirieron aproximadamente elmismo tiempo, en promedio, para alcanzar laetapa de compromiso que en el ejercicioprecedente (432 días en lugar de 434 días en el

ejercicio de 1998). En el caso de los proyectosdel FMAM-Banco Mundial que entraron envigor en el ejercicio de 1999, el tiempopromedio transcurrido entre el compromiso yel comienzo de la ejecución aumentóconsiderablemente (186 días en comparacióncon 137 días en 1998). Este promedio se veafectado por un proyecto que entró en vigenciadespués de un tiempo particularmente largo; sise excluye ese proyecto, el promedio para elBanco se reduce a 166 días.

13. Como se muestra en el Gráfico 3, elpromedio del tiempo para que un proyecto delFMAM-PNUD pase de la asignación en elprograma de trabajo al inicio de la ejecución(firma del convenio sobre el proyecto) aumentóde 406 días en el ejercicio de 1998 a 433 díasen el ejercicio de 1999, revirtiendo lastendencias iniciadas en 1996. No obstante, eneste promedio influyeron en medida apreciabledos proyectos cuya aprobación demoró untiempo particularmente largo; la mediana delnúmero de días transcurridos desde laasignación por parte del Consejo de losproyectos aprobados por el PNUD en elejercicio de 1999 fue de 390.

GRÁFICO 3

PROMEDIO DEL TIEMPO TRANSCURRIDO ENTRE LA APROBACIÓN POR EL FMAM Y LA FIRMADEL CONVENIO EN LOS PROYECTOS DEL FMAM-PNUD, POR

EJERCICIO EN EL QUE SE FIRMÓ EL CONVENIO

0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

Ej. 92 Ej. 93 Ej. 94 Ej. 95 Ej. 96 Ej. 97 Ej. 98 Ej. 99

D ías

7

3. EXAMEN DE LA EJECUCIÓN DE LOS PROYECTOS

DE 1999

A. RESEÑA DE LOSPROYECTOS QUE ABARCAEL EXAMEN

1. Cartera examinada

14. El EEP de 1999 abarcó 135 proyectos quehabían estado en ejecución durante por lo menosun año al 30 de junio de 1999, un incrementofrente a los 119 proyectos examinados en 1998.Un total de 63 de estos proyectos estánadministrados por el PNUD, 57 por el BancoMundial y 15 por el PNUMA. El Cuadro 3muestra la distribución regional de estosproyectos; el Apéndice A contiene una listacompleta.

15. La mitad de los proyectos (67) examinadosen el EEP de este año corresponden a la esferade la diversidad biológica. El mayor número deproyectos corresponden al ProgramaOperacional No. 3 (ecosistemas forestales), y alPrograma Operacional No. 2 (ecosistemascosteros, marinos y de agua dulce). La regióncon mayor cantidad de proyectos sobre

diversidad biológica fue África. Seexaminaron 45 proyectos sobre cambioclimático (33%). Los proyectoscorrespondientes al Programa OperacionalNo. 6 (fuentes de energía renovables)representaron la tercera parte de los proyectosen la esfera del cambio climático examinadosen el EEP. Los proyectos de Asia y África seconcentraron en el Programa Operacional No.6, en tanto que en Europa y Asia centralpredominaron los proyectos del ProgramaOperacional No. 5. En la esfera del cambioclimático también se incluyeron numerososproyectos clasificados como actividades deapoyo y medidas de respuesta a corto plazo.En el EEP se examinaron 12 proyectos sobreaguas internacionales (10%), de los cuales dostercios corresponden al Programa OperacionalNo. 8. Completaron la cartera de proyectosexaminados en el EEP 10 proyectos sobre elozono (7%) y un proyecto que abarcaba variasesferas de actividad (el proyecto sobre lapequeña y mediana empresa).

16. El mayor número de proyectoscorrespondió a África (26%, frente al 23% enel ejercicio anterior), seguida de Asia (24%,

CUADRO 3PROYECTOS INCLUIDOS EN EL EXAMEN DE LA EJECUCIÓN

DE LOS PROYECTOS DE 1999

Diversidadbiológica

Cambioclimático

Aguasinternacionales

Ozono Multisec-toriales Total

África 23 9 3 0 0 35Asia 17 15 1 0 0 33Europa/Asiacentral

2 7 2 10 0 21

América Latina yel Caribe

16 5 2 0 0 23

Oriente Medio yNorte de África

4 2 4 0 0 10

Alcance mundial 5 7 0 0 1 13Total 67 45 12 10 1 135

8


en comparación con 21% en 1998) y AméricaLatina y el Caribe (17%, frente a 21% en elejercicio precedente). Aproximadamente dostercios de los proyectos de África y AméricaLatina y el Caribe correspondieron a la esferade la diversidad biológica, mientras que untercio de los proyectos sobre cambio climáticose realizaron en Asia. Los proyectos en Europay Asia central son principalmente sobre elcambio climático y el ozono, mientras que latercera parte de los proyectos sobre aguasinternacionales corresponden a Oriente Medioy Norte de África.

17. Cuarenta y cuatro proyectos se incluyenpor primera vez en el EEP de 1999. De esetotal, 24 corresponden a la esfera de ladiversidad biológica, 12 a la del cambioclimático, siete a la del ozono y uno a la deaguas internacionales. Esta proporciónrelativamente pequeña de nuevos proyectosde aguas internacionales examinados en elEEP refleja el acento en la preparación, enmuchos proyectos, de análisis de diagnósticoy programas de acción estratégicos conrecursos del Bloque B en el marco del Serviciode Formulación y Preparación de Proyectos

(SFPP-B). En general, estas actividades handemandado más tiempo del que se había previstooriginalmente para reunir el número exigido deorganizaciones regionales, nacionales ysubnacionales como parte de la fase estratégicade determinación de prioridades que caracterizaa las intervenciones financiadas por el FMAMpara los sistemas de agua transfronterizos. Seespera que en el EEP del ejercicio de 2000 seincorporen varios proyectos nuevos en la esferade las aguas internacionales cuya ejecución sehaya iniciado en el año anterior.

2. Calificación deldesempeño

18. Cada organismo calificó el avance logradoen la ejecución, así como las perspectivas delograr los objetivos de desarrollo y losrelacionados con el medio ambiente mundialpara cada uno de los proyectos incluidos en elEEP. Esto se hizo utilizando una escala de cuatropuntos: muy satisfactorio (MS), satisfactorio (S),insatisfactorio (I) y muy insatisfactorio (MI). Enel Apéndice B se presentan las definiciones deestas calificaciones.

CUADRO 4CALIFICACIÓN DE LOS PROYECTOS EN LOS EEP DE 1997-99

MS(1999)

MS(1998)

MS(1997)

S(1999)

S(1998)

S(1997)

I/MI(1999)

I/MI(1998)

I/MI(1997)

Diversidadbiológica

20(30%)

18(32%)

19(37%)

42 (63%) 34(57%)

26 (49%) 5(7%)

5(11%)

6 (12%)

Cambioclimático

12(27%)

9(21%)

11(31%)

30 (67%) 27(65%)

18 (49%) 3(6%)

6(14%)

8 (22%)

Aguasinternacionales

4(33%)

3(25%)

3(33%)

6(50%)

5 (42%) 4(44%)

2 (17%) 4(33%)

2 (22%)

Ozono 2(20%)

2(33%)

2(40%)

8(80%)

4 (67%) 2(40%)

0 0 1(20%)

Multisectoriales 1(100%)

1(50%)

0 0 1 (50%) 3 (100%) 0 0 0

Total 39(29%)

33(28%)

35(34%)

86 (64%)* 71(59%)

53 (50%) 10 (7%) 15(13%)

17(16%)

PNUD 22(35%)

37(59%)

4(6%)

PNUMA 7(47%)

8(53%)*

0(0%)

BM 10(18%)

41(72%)

6 (10%)

* Incluye tres proyectos que no fueron calificados.

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Examen de la Ejecución de los Proyectos de 1999

19. Un total de 39 proyectos (29%) fueroncalificados como muy satisfactorios por elorganismo de ejecución según uno o amboscriterios. Esta cifra es superior a la del EEP delaño pasado (28%) e inferior a la del ejercicio de1997 (34%). Haciendo la distinción por esferade actividad, el 33% de los proyectos sobre aguasinternacionales, el 30% sobre diversidadbiológica, el 27% sobre cambio climático y el20% sobre el ozono recibieron la calificaciónde muy satisfactorios. Aproximadamente el 64%de la cartera incluida en el EEP (86 proyectos)fue calificada como satisfactoria.

20. Solamente 10 proyectos (7%) recibieron lacalificación de insatisfactorios o muyinsatisfactorios por el organismo de ejecuciónen uno o en ambos criterios. Esto representa uncambio notable con respecto a los dos añosanteriores y refleja en gran medida el cierre o laanulación de varios proyectos que presentabandeficiencias. Siete de los 10 proyectoscalificados de insatisfactorios en el examen deeste año corresponden a África. En el Cuadro 4se comparan las calificaciones de 1999 con lasde los EEP de 1997 y 1998, y se muestran lascalificaciones globales desglosadas pororganismo de ejecución. Cabe hacer notar, sinembargo, que durante el EEP se observó undescontento general con la manera en que seestán aplicando las calificaciones (véase elpárrafo 109).

3. Examen de los proyectosproblemáticos

21. En el examen de la ejecución de losproyectos se analizó cada proyecto calificadocomo insatisfactorio. Tres proyectos incluidosen el EEP de 1999 siguen siendo insatisfactoriosdesde el año pasado o antes. No obstante, variosproyectos calificados de insatisfactorios en 1998o 1999 han sido cerrados o anulados. Sesuspendieron los desembolsos correspondientesa un proyecto hasta que se resuelva el principalproblema que afecta a su ejecución. Actualmentese están examinando otros proyectos y es posibleque se decida anularlos. Se rediseñaron dos

proyectos que el año pasado fueron calificadosde insatisfactorios y que ahora marchan mejor.En general, las principales causas dedesempeño insatisfactorio eran: 1) unacapacidad inferior a la prevista de lasentidades encargadas de ejecutar losproyectos, en varios casos las ONG; 2) unplazo mayor del previsto para adoptarmecanismos participativos; 3) cambios en lascondiciones del mercado, especialmente en loque respecta a los proyectos sobre cambioclimático; 4) reducciones de lascontribuciones de contrapartida del gobiernoy de otras fuentes; 5) falta de compromiso delgobierno con las actividades de los proyectos,y 6) demoras en las adquisiciones.

B. ASPECTOSSOBRESALIENTES DE LACARTERA POR ESFERA DEACTIVIDAD

22. En esta sección se ofrece un resumen delos proyectos en ejecución en cada esfera deactividad. Se destacan los aspectos principalesy las áreas de avance significativo que recogeel EEP.

23. Como parte del proceso del EEP, cadagrupo de estudio sobre las esferas de actividaddel FMAM examinó su respectiva cartera deproyectos incluidos en el EEP. Estasdiscusiones se organizaron en torno a seisobjetivos del EEP convenidos el año pasado:a) examinar la evolución de la cartera deproyectos; b) identificar áreas en las que sedebería refinar la orientación del programa delFMAM sobre la base de la experienciaadquirida; c) identificar las enseñanzas quese deberían incorporar en el diseño y ejecuciónde los nuevos proyectos; d) determinar losasuntos científicos y técnicos de habría queremitir al STAP; e) destacar ejemplos quepodrían utilizarse en la estrategia de difusióndel FMAM, y f) sugerir temas que deberíanexaminarse más a fondo mediante la

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realización de evaluaciones y otros estudios.En cada reunión de los grupos de estudio seanalizó el examen temático de lacorrespondiente esfera de actividad realizadodurante el año (dos de los cuales todavía nohan concluido).

24. Si bien existen actualmente más de 180proyectos del FMAM sobre los cuales se haacumulado una gran experiencia en materiade ejecución (los que se incluyen en el EEPde 1999, así como los proyectos terminados),es tan complejo abordar las cuestionesambientales de alcance mundial y son tandiversas las coyunturas en las cuales se llevana cabo estos proyectos, que es necesario tenercierta cautela y modestia al extraer enseñanzasy hacer generalizaciones sobre la experienciarecogida. No obstante, y con esta advertencia,en la presente sección del informe se exponenlos conocimientos obtenidos en la ejecuciónde los proyectos del FMAM y los principalesretos que parece enfrentar cada cartera.

1. Diversidad biológica

25. En el EEP de 1999 se incluyen 67proyectos sobre diversidad biológica, para loscuales el FMAM ha aportado financiamientopor un total de US$421 millones. De esos 67proyectos, 24 se incluyen por primera vez enel EEP de 1999, y otros 18 proyectos quedaronterminados durante el año. Treinta proyectosfueron administrados por el PNUD, 29 por elBanco Mundial, y 8 por el PNUMA. Lamayoría de ellos (43%) correspondieron alPrograma Operacional No. 3 (ecosistemasforestales). Doce proyectos pertenecen alPrograma Operacional No. 2 (ecosistemascosteros, marinos y de agua dulce), siete alPrograma Operacional No. 1 (ecosistemasáridos) y cinco al Programa OperacionalNo. 4 (ecosistemas montañosos). Diezproyectos corresponden a más de un programaoperacional y los cuatro restantes seclasificaron como actividades de apoyo ocomo medidas de respuesta a corto plazo.

26. En general, el informe de 1999 reafirmalas enseñanzas recogidas en EEP anteriores,

las cuales se derivan de las experiencias positivasde los proyectos de la cartera, así como deesfuerzos que han resultado menos exitosos.Concretamente:

• La participación plena de las comunidadesen todas las etapas del diseño, la ejecucióny las actividades de seguimiento yevaluación de los proyectos es un factorimportante. Además, es fundamental queparticipen todos los interesados clave. Eneste sentido, los informes contienen muypoca información sobre la participación delas mujeres en muchos proyectos sobrediversidad biológica. Del mismo modo, hayescasa documentación sobre laparticipación del sector privado en losproyectos de esa esfera de actividad. Paralograr la participación de los interesadosclave se requiere tiempo, y ello suele serdifícil cuando los jefes de proyecto seconcentran en cumplir con los informes quedeben preparar sobre ellos. Variosproyectos siguen presentando problemas deejecución derivados de la falta de unaparticipación plena de los interesados. En-tre las apreciaciones que se incluyen en losinformes de 1999 se señala la necesidad derefinar continuamente las estrategiasrelativas a la participación, la necesidad defortalecer la capacidad de las institucioneslocales para lograr una participación plena,la importancia de determinar el verdaderogrado en que las instituciones localesrepresentan los diversos intereses antes dedefinir la estrategia para comprometer suparticipación, y la importancia de vincularla autoridad descentralizada con laresponsabilidad.

• Es necesario combinar los esfuerzos deconservación con actividades dirigidas aatender las necesidades socioeconómicas.Sin embargo, suele ser difícil establecer unavinculación entre las estrategias deconservación y las de desarrollo local,según se documenta en el proyecto deKerinci Seblat en Indonesia y el proyectosobre la alianza entre ONG y gobiernosafricanos. En consecuencia, los proyectos

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RECUADRO 1. PROYECTO DE CONSERVACIÓN DE LAS ZONAS MONTAÑOSAS DE PAKISTÁN

Tradicionalmente, los programas de gestión de la diversidad biológica en Pakistán han excluido a las comunidades localesdel proceso de toma de decisiones y de la realización de las actividades, con lo cual la gente ha quedado al margen de losesfuerzos de conservación. El proyecto de conservación de las zonas montañosas (PCZM) de Pakistán se basa en lapremisa de que las amenazas a la diversidad biológica no podrán atenuarse sin la participación activa de las comunidades.Con este proyecto se pretende habilitar y organizar a las comunidades, y aumentar su capacidad para conservar ladiversidad biológica al nivel de las zonas ecológicas; realzar el valor de la flora y fauna silvestres (como incentivo para laconservación) mediante la promoción de la utilización sostenible de tales recursos, y establecer una normativa propicia, y unmarco legislativo y financiero para la conservación de base comunitaria. Las actividades del proyecto se concentran encuatro zonas de conservación, las que se definen como extensas áreas que comprenden una o más cuencas hidrográficasen las cuales la población local conviene en conservar la diversidad biológica de la zona ecológica mediante una gestióncolectiva en colaboración con el gobierno. Las zonas de conservación son contiguas a zonas protegidas ya existentes ysirven de zonas de amortiguamiento para protegerlas de las amenazas que puedan provenir de los alrededores.

Este proyecto constituye la segunda etapa de un enfoque gradual que se inició con el proyecto sobre conservación de labiodiversidad en el marco del desarrollo de las comunidades rurales ejecutado por la IUCN y financiado por el FMAM porintermedio del PNUD. Este proyecto inicial se desarrolló como un proceso participativo que entabló un diálogo con lascomunidades, participó en la planificación de las actividades de conservación, fortaleció la capacidad a nivel local para hacerel seguimiento de las especies salvajes, creó mecanismos de financiamiento para apoyar los esfuerzos conservacionistas, yhabilitó a las comunidades mediante el establecimiento de instituciones para la gestión de las especies salvajes encolaboración con las entidades de gobierno. El programa incluía un completo programa de actividades de seguimiento yevaluación que suministró los instrumentos para la gestión comunitaria de los recursos y proporcionó enseñanzas para eldiseño del PCZM. El proyecto aprovechó las importantes inversiones en desarrollo comunitario efectuadas más de 20 añosantes en el marco del programa del Aga Khan de apoyo a las zonas rurales, y complementó esos esfuerzos a fin de crearconciencia en la población sobre la importancia de los recursos naturales para la subsistencia a largo plazo de lascomunidades.

El proyecto piloto demostró que las comunidades responden a las iniciativas de conservación si se les asigna una mayorresponsabilidad en la gestión de la flora y fauna silvestres. Como resultado del proyecto, en algunos casos se ha prohibido lacaza, se han fijado multas para las infracciones y se han establecido reglas para el pastoreo rotacional. El proyecto permitióextraer varias enseñanzas que se reflejan en el PCZM, a saber:

• El diálogo con la comunidad es un proceso crucial del que depende la ejecución ulterior de las actividadescontempladas. Se debe tener cuidado de asegurar que los dirigentes e instituciones a nivel local representenverdaderamente los intereses generales de la comunidad.

• La educación y conciencia ambientales se deben integrar desde el principio en la planificación.

• La creación de fondos para la conservación de los valles (FCV) fue un incentivo poderoso y eficaz para emprenderactividades de conservación conexas. En un comienzo, los FCV proporcionaron suficiente capital para costear losservicios de guías de la naturaleza de los propios poblados. Una vez que los fondos incrementan sus recursosprocedentes de las utilidades del aprovechamiento sostenible de la flora y fauna silvestres, los proyectos del sectorsocial y los sistemas de compensación por las pérdidas de ganado a causa de los depredadores pueden beneficiar atoda la comunidad.

• El financiamiento para pequeños proyectos de infraestructura, por ejemplo, de canales de riego, fue un incentivo parala conservación cuando esas actividades beneficiaban a toda la comunidad. En otras localidades, en lugar de realizarpequeños proyectos se crearon mecanismos de financiamiento sostenible para sufragar los costos ordinarios de laconservación mediante el establecimiento de FCV de mayor tamaño. Estas iniciativas fueron my populares porqueevitaron la dependencia de expertos externos para los proyectos de infraestructura.

• El establecimiento de comités de conservación a nivel de los distritos, por intermedio de los cuales los representantesde la comunidad expresaban su opinión sobre las cuestiones de interés y participaban en la toma de decisiones juntocon las autoridades distritales, fue un paso importante en lo que se refiere a la habilitación de las comunidades.

• La formulación de planes de conservación para la protección y el uso sostenible de la flora y fauna silvestres ayudólas comunidades a descubrir las áreas que ofrecen las mayores posibilidades desde el punto de vista financiero y dela conservación.

• Ciertas actividades clave, como el desarrollo de la caza deportiva, el ecoturismo y el etnoturismo, y el cultivo ycosecha sostenibles de plantas silvestres y medicinales, generaron beneficios directos para las comunidades,permitieron mejorar la gestión de los recursos de la flora y fauna silvestres y crearon mayor conciencia sobre laconservación de la flora y fauna silvestres, incluidas las especies que no son de caza mayor y también losdepredadores.

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del FMAM deberían 1) encontrar formasde integrar más plenamente lascuestiones relativas a la diversidadbiológica en las prioridades de desarrollode los países, 2) intensificar la laborintersectorial, y 3) encontrar la manerade establecer una relación más estrechaentre los beneficios a nivel mundial y losde alcance nacional y local. Esto esespecialmente importante si se tiene encuenta la misión del PNUD y el BancoMundial de reducir la pobreza.

• En los proyectos se deben tener en cuentalas circunstancias políticas, sociales yeconómicas más generales en las que sedesarrollan las actividades. La falta decompromiso y voluntad política en losniveles local, nacional y mundial, y losincentivos perversos que producenciertas políticas que no estándirectamente relacionadas con ladiversidad biológica, a menudo se citancomo causas de los problemas deejecución que presentan los proyectos yatenúan las posibilidades de que éstosproduzcan un impacto duradero. Haymás probabilidades de lograr lasostenibilidad si se pone mayor énfasisen la integración de las metasambientales en las estrategias dedesarrollo de los países, si se mejora lacoordinación entre las instituciones delos diversos sectores, y si lasinstituciones responsables del medioambiente tienen la capacidad de influiren las políticas de otros sectores clave.

• Para encarar los retos que plantea laconservación de la diversidad biológicahace falta adoptar enfoques flexibles y alargo plazo que permitan realizar unagestión adaptativa basada en laexperiencia adquirida. Para ello serequieren proyectos con objetivos biendefinidos, y actividades escalonadassegún puntos de referenciacuantificables.

27. Utilización sostenible de la diversidadbiológica. Los proyectos orientados a mejorarla conservación de la diversidad biológica en laszonas protegidas siguen constituyendo la mayorparte de la cartera de proyectos sobrebiodiversidad incluidos en el EEP. Sin embargo,el examen de este año comprende muchos másproyectos sobre la utilización sostenible de ladiversidad biológica que los de años anteriores,y éstos son los siguientes: Rancho Nazinga enBurkina Faso; conservación de la biodiversidady desarrollo sostenible en La Amistad y La Osa,en Costa Rica; biodiversidad en las zonasfronterizas de África oriental; recursosfitogenéticos, en Etiopía; comercio de especiessilvestres, en Gabón; programa sobre el bosquehúmedo de Iwokrama, en Guyana; conservaciónde la flora y fauna silvestres y de las zonasprotegidas, en la República Democrática Popu-lar Lao; conservación de la biodiversidad yopciones sostenibles de subsistencia en lospastizales de Mongolia oriental, en Mongolia;conservación de la biodiversidad en el marcodel desarrollo de las comunidades rurales, enPakistán; conservación de la diversidadbiológica en la región del Darién, en Panamá;conservación de la biodiversidad del Pacíficosur; ordenación comunitaria de los recursos natu-rales en África occidental, y consolidación dela reserva de la biosfera de los Bañados del Este,en Uruguay.

28. Definir el concepto de utilizaciónsostenible de la diversidad biológica es una tareaespecialmente difícil. Durante las discusiones delEEP, se distinguieron tres categorías deproyectos de este tipo: 1) los proyectos relativosa los usos en las zonas de amortiguación cercanasa zonas protegidas, como el de conservación dela biodiversidad y desarrollo sostenible en LaAmistad y La Osa, en Costa Rica; 2) losproyectos en los cuales se superponen cuestionesrelativas a la diversidad biológica en zonasproductivas más extensas y se identifican usosque optimizan su conservación, y al mismotiempo se reconocen explícitamente lasdesventajas relativas que se producirán en esaszonas, como el proyecto sobre los pastizales deMongolia oriental, y 3) los que se concentran

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en el aprovechamiento económico de loscomponentes de diversidad biológica per se,como el proyecto sobre el Rancho Nazinga enBurkina Faso y el de conservación de labiodiversidad en el marco del desarrollo de lascomunidades rurales, en Pakistán (véase elRecuadro 1). Las actividades de la terceracategoría plantean los principales desafíos parael futuro.

29. La utilización sostenible no reemplaza a laconservación de la diversidad biológica, porejemplo, por medio de las zonas protegidas, yconlleva ciertas desventajas. De hecho, essumamente difícil definir a priori lasostenibilidad de los usos de los recursosbiológicos. Es importante contar con buenosindicadores y sistemas de seguimientoadecuados (a nivel tanto de los proyectos comode los programas) y vigilar regularmente losimpactos sobre el terreno para poder comprobar

que se está conservando verdaderamente ladiversidad biológica. Además, en una zonaproductiva, es posible que el "proyectobásico" no sea de conservación plena, sinode deforestación o transformación. En elEEP se llega a la conclusión de que serequieren más estudios y análisis del temade los proyectos básicos adecuados para lautilización sostenible de la diversidadbiológica.

30.Agrobiodiversidad. En unapresentación sobre el proyecto de población,gestión de tierras y cambio ambiental ysobre la experiencia recogida hasta ahoraen el proyecto sobre recursos fitogenéticosque se realiza en Etiopía el debate giró entorno a los programas sobreagrobiodiversidad. En el examen sedestacaron las siguientes enseñanzas quedeberían quedar reflejadas en lasorientaciones operacionales:

• El contexto socioeconómico y unentorno propicio son especialmenteimportantes para los programas sobreagrobiodiversidad. En efecto, laagrobiodiversidad puede verse influidatanto o más por el contextosocioeconómico que por los aspectoscientíficos (véase el Recuadro 2). Ellopuede acarrear dificultades para haceruna distinción inequívoca entrebeneficios a nivel nacional y de alcancemundial, y este hecho deberíareconocerse en la orientación estratégicaque proporcione el FMAM.

• La coordinación entre los diversossectores es esencial. Al estudiar losprogramas sobre agrobiodiversidadpodría ser importante tener en cuenta laexperiencia sobre manejo integrado dezonas costeras, que también incluye adiversos sectores y partes interesadas.

31. Instituciones multisectoriales. En elexamen temático sobre la sostenibilidad de laconservación de la diversidad biológica

RECUADRO 2. ETIOPÍA: LAS PRIMERAS

ENSEÑANZAS DE LA AGROBIODIVERSIDAD

El proyecto de recursos fitogenéticos de Etiopía buscamejorar la conservación in situ de la biodiversidad agrícolamediante la vinculación de las comunidades de agricultoresy sus variedades de cultivo tradicionales con las actividadesdel Instituto de investigación y conservación de la diversidadbiológica. En un examen a mitad del período efectuado aprincipios de 1999 demuestra que los principales desafíosque plantea este tipo de proyectos suelen ser las cuestionessocioeconómicas y relativas a los procesos. Según elexamen, la comunidad consideraba que los bancos degenes creados por el proyecto a nivel de las comunidadeseran demasiado grandes y no se adaptaban bien a losdiseños y materiales locales. En consecuencia, serecomendó la creación de un mayor número de bancos máspequeños y económicos, que estuvieran más relacionadoscon las asociaciones de agricultores ya existentes al nivelde cada comunidad. Su comprobó que la falta departicipación de todas las partes interesadas en el diseñodel proyecto estaba obstaculizando la ejecución satisfactoriade varios de sus componentes. Concretamente, habría sidobeneficiosa una mayor participación de las autoridadesregionales. Pero para que pueda haber una participacióneficaz es necesario incrementar la capacidad de losgobiernos regionales. La integración de las mujeres en laplanificación y puesta en marcha de los bancos de genes anivel comunitario y de otras actividades exigía un importantecambio de orientación por parte de los jefes de proyecto.Por último, la sostenibilidad a largo plazo del programadepende de que se identifiquen mercados para losproductos en que se utilizan variedades tradicionales.

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realizado en 1999 (véase la Sección C.2 delCapítulo 4) se señala que las institucionesmultisectoriales y los foros en distintos nivelesson mecanismos que permiten sensibilizar alpúblico, generar voluntad política ymaterializar la participación de losinteresados. En la cartera de proyectosexaminados en el EEP hay varios proyectosque tienen experiencia en este aspecto, comolos de la alianza para la acción sostenible enmateria de biodiversidad entre ONG ygobiernos africanos; conservación de labiodiversidad en la región biogeográfica delChocó, en Colombia; protección de labiodiversidad y desarrollo sostenible de laregión de Sabana-Camagüey, en Cuba;conservación y ordenación de la biodiversidadde la zona costera, en la RepúblicaDominicana; biodiversidad en las zonasfronterizas de África oriental; comercio deespecies silvestres, en Gabón; el proyectosobre zonas protegidas, en Líbano;restablecimiento de bosques autóctonos muydegradados y amenazados, en Mauricio, y elprograma de conservación de la biodiversidaddel Pacífico sur. En el examen se destacaronlos siguientes puntos importantes:

• Los mecanismos que permiten laparticipación de interesados de diversossectores y distintos niveles (local, re-gional y nacional) son de especialimportancia para encarar la conservaciónde la diversidad biológica en zonas enlas que hay muchos intereses en juego, ycon respecto a cuestiones en que diversasinstituciones pueden tenerresponsabilidades, como, por ejemplo,las zonas costeras y la agrobiodiversidad.

• La medida en que una zona hace unaporte importante al desarrolloeconómico del país es un factor clave,pues genera la voluntad políticanecesaria para establecer y poner enmarcha mecanismos multisectoriales.Esto se puede comprobar por laexperiencia del proyecto de Sabana-Camagüey, en Cuba, entre otros.

• La asistencia para resolver conflictos ygenerar confianza puede ser un factorimportante en los esfuerzos por respaldarlos mecanismos multisectoriales y endistintos niveles.

• El carácter y la trayectoria de lasinstituciones rectoras de los mecanismosmultisectoriales suele ser un factordeterminante de gran importancia para laeficacia de estos últimos. Por ejemplo, enel proyecto sobre población, gestión detierras y cambio ambiental, los gruposinterinstitucionales parecen funcionarmejor cuando el organismo rector ya tieneexperiencia en actividades inter-disciplinarias, o cuando sus propiasactividades son multisectoriales. En esteproyecto también hay indicaciones de quela creación de nuevos mecanismosespecialmente para coordinar las nuevasiniciativas, es una solución más acertadaque la incorporación de mecanismos decoordinación en redes existentes que tal vezno tengan una trayectoria de trabajoconjunto satisfactorio.

32. Degradación de tierras. En su reuniónde mayo de 1999, el Consejo del FMAM pidióque los organismos de ejecución prestaran másatención a la degradación de tierras. Entre losproyectos sobre diversidad biológica relativos ala degradación de tierras que se incluyen en elEEP se cuentan los siguientes: el RanchoNazinga en Burkina Faso; biodiversidad yconservación participativa de las islas, enComoras; biodiversidad en las zonas fronterizasde África oriental; recursos fitogenéticos, enEtiopía; el proyecto sobre Dana y Azraq, enJordania; el proyecto sobre zonas protegidas enLíbano; el segundo proyecto de protecciónambiental en Madagascar; restablecimiento debosques autóctonos muy degradados yamenazados en Mauricio; conservación de labiodiversidad y opciones sostenibles desubsistencia en los pastizales de Mongolia ori-ental, en Mongolia; consolidación de la reservade la biosfera de los Bañados del Este, en Uru-guay, el programa piloto de ordenación

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comunitaria de los recursos naturales y lafauna y flora silvestres en Áfricaoccidental. En el examen se determinó queera necesario establecer directrices másclaras y congruentes sobre lo que elFMAM entiende por degradación detierras como tema intersectorial, y quéactividades específicas pueden recibirfinanciamiento del FMAM. Si se analizacon más detenimiento, la experienciarecogida de los proyectos en marcha puedeaportar valiosas enseñanzas para laprogramación en el futuro.

2. Cambio climático

33. El EEP de 1999 incluye 45 proyectossobre cambio climático, que representanun total de US$316 millones enfinanciamiento del FMAM: 25 del PNUD,18 del Grupo del Banco Mundial(incluidos dos proyectos de la CFI) y dosdel PNUMA. Quince proyectoscorresponden al Programa OperacionalNo. 6. Se centran en uno o más de seistipos de fuentes de energía renovable:energía solar (fotovoltaica o calentamientode agua), energía eólica, energíageotérmica, biogás a partir de desechos,pequeñas centrales hidroeléctricas osustitución de la leña. Diez proyectoscorresponden al Programa OperacionalNo. 5 y su objetivo es la eficiencia y laconservación de la energía. En ellos seaplican diversos enfoques, como gestiónde demanda, conversión de calderas, usoeficiente de la energía en edificios,iluminación eficiente, transporte, y créditoo garantías de crédito para financiaractividades de uso eficiente de la energíay para empresas. Once proyectos incluidosen el examen están clasificados como"medidas de respuesta a corto plazo" yotros ocho se consideran actividades deapoyo para ayudar a los países a prepararlas comunicaciones nacionales que debenpresentar a la Convención Marco de lasNaciones Unidas sobre el CambioClimático. En la cartera de proyectosexaminados en el EEP se incluyó un

RECUADRO 3. ENSEÑANZAS SOBRE LA TRANSFORMACIÓN DE

LOS MERCADOS

Los programas en la esfera del cambio climático que desarrolla elFMAM tienen por objetivo ejercer influencia en los mercadoscomerciales con respecto a la adopción de tecnologías inocuas parael clima. Pese a que fueron diseñados durante la etapa experimentaldel FMAM, es decir, antes de que se definiera el objetivo sobre latransformación de los mercados, dos proyectos examinados en elEEP de 1999 muestran enfoques opuestos con respecto a este temay diversos grados de influencia en los mercados.

El proyecto de iluminación de alta eficiencia (ILUMEX) de Méxicotenía por objetivo reemplazar 1,7 millones de bombillasconvencionales por lámparas fluorescentes compactas (LFC) parademostrar la viabilidad de dichas lámparas. Se esperaba que con lasustitución de las bombillas convencionales disminuiría el consumode energía y que, con ello, las emisiones de gases de efectoinvernadero se reducirían en 700.000 toneladas de dióxido decarbono en un período de seis años. La empresa de electricidadsubsidió las ventas de LFC mediante el ofrecimiento de atractivascondiciones de crédito. Se cumplió la meta de instalar 1,7 millones deLFC, con lo que se evitó la emisión de 764.000 toneladas de dióxidode carbono. Sin embargo, el proyecto no logró su objetivo dedemostrar la factibilidad financiera de las LFC para los consumidoresresidenciales, ya sea mediante la inducción de ventas adicionales aprecios de mercado o mostrando que las ventas de LFC a preciossubvencionados era atractiva para la empresa desde el punto devista financiero.

En el proyecto de iluminación eficiente (PELP) se aplicó un enfoquediferente. En ese proyecto se empleó una combinación de subsidiosdirectos, desarrollo de canales de distribución, promoción deproductos, y campañas de información dirigidas a los consumidorespara promover la adopción generalizada de las LFC en el sectorresidencial. A fin de reducir los precios de fábrica de las LFC, elproyecto PELP ofreció subsidios a los fabricantes, quienes rebajaronlos precios a través de la cadena de distribución. El proyecto incluyóun amplio programa de seguimiento y evaluación para determinar susefectos ambientales, económicos y en la transformación de losmercados. En tres años se vendieron 1,22 millones de LFC y losconsumidores tomaron mayor conciencia sobre sus ventajas. EnPolonia, las ventas de LFC aumentaron a un ritmo más de dos vecessuperior al observado en el resto de Europa central y oriental, y losprecios disminuyeron en más de 34%. Las reducciones de los preciosse mantuvieron después de concluido el programa. Según lasestimaciones de la evaluación final, con el aumento de la penetraciónde las LFC del 11,5% de los hogares antes del PELP al 33,2% tresaños más tarde, el programa logró influir de manera significativa en elahorro de electricidad y, de paso, permitió evitar la emisión de2.755.000 toneladas de dióxido de carbono a razón de US$1,41/ton.

Al comparar estas dos experiencias se pueden extraer importantesenseñanzas y orientaciones para futuras iniciativas. En primer lugar,los proyectos dirigidos a la transformación de los mercados se debendiseñar con una estrategia bien definida para la obtención deresultados y sabiendo de qué manera las actividades contempladasen el proyecto deberían influir en el mercado. En segundo lugar, lademostración de una nueva tecnología debe basarse en el logro depuntos de referencia convenidos sobre su factibilidad financiera. Entercer lugar, para entender los impactos que se produzcan esfundamental contar con un sistema adecuado de seguimiento yevaluación que forme parte integral del proyecto. De no existir puntosde referencia convenidos y si no se hace un seguimiento riguroso delos resultados, es difícil determinar el éxito de un proyecto y el gradode transformación del mercado, con lo cual se menoscaba su valorde demostración.

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proyecto de Brasil correspondiente alPrograma Operacional No. 7 sobre generaciónde bioenergía a partir del bagazo y otrosdesechos de la caña de azúcar.

34. Transformación de los mercados. Losprogramas operacionales del FMAM en laesfera del cambio climático ponen énfasis enlos impactos generales a través del desarrolloy la sostenibilidad de los mercados. El EEPde 1999 se centró en las enseñanzas quecomienzan a derivarse de los proyectos delFMAM con respecto a sus efectos en latransformación de los mercados. Estos efectosse ilustran con una presentación del proyectosobre iluminación altamente eficiente enMéxico y un análisis de la reciente evaluacióndel proyecto sobre iluminación eficiente dePolonia (PELP) (véase el Recuadro 3). Estoscasos muestran que la ejecución deberíacentrarse en la forma en que las actividadesde los proyectos inciden y funcionan con laspolíticas y el entorno institucional de maneraque se mantenga el énfasis en el objetivo detransformar los mercados. La atenciónprestada a la eliminación de obstáculos pareceaceptarse en el diseño de los proyectos, perono está claro si, en la práctica, los proyectosdel FMAM influyen realmente en latransformación de los mercados, a pesar de laexperiencia obtenida con el PELP. En losanálisis de los proyectos se tiende a simplificarlos obstáculos, y los proyectos contienen muypoca documentación sobre la estrategiaespecífica para eliminar esos obstáculos.Además, los funcionarios responsables de losproyectos se siguen concentrando en losdetalles de los convenios respectivos y en elsuministro de información una vez que elproyecto está en marcha. En el examen se llegaa la conclusión de que, durante las etapas dediseño y ejecución, los proyectos deberíancentrarse con mayor energía en la forma deinfluir y funcionar con las políticas y elentorno institucional propicios a latransformación de los mercados. Huboacuerdo en que el FMAM debería establecermecanismos de cooperación con otrosdonantes para garantizar que las actividades

que se realicen en los países complementen, yno menoscaben, los esfuerzos de los proyectosdel FMAM dirigidos a transformar los mercados.En el examen se concluye que sería útil hacerun análisis más completo de la experiencia enesta materia en la cartera de proyectos sobre elcambio climático.

35. Cartera de China. En el examen de esteaño se incluyó también un análisis de la carterade proyectos del FMAM en China en la esferadel cambio climático. Entre 1992 y 1995 se llevóa cabo un estudio sobre el tema de las emisionesde gases de efecto invernadero y las opcionespara su control. En el estudio participaron unos20 ministerios y eminentes organismos, queelaboraron 11 informes sobre temas como lavulnerabilidad ante el cambio climático, lasituación con respecto a las emisiones en el fu-turo y las opciones de mitigación en los sectoresde la energía, los recursos forestales y laagricultura. Un equipo integrado porrepresentantes de la dirección nacional deprotección ambiental y la comisión estatal deplanificación de China, el PNUD y el BancoMundial prepararon un informe resumido. Enel estudio sobre el país se hace un amplio análisisde distintas opciones y se identifican áreas deimportancia fundamental por las posibilidadesde reducir las emisiones de gases de efectoinvernadero y también los costos netos. Elestudio sirvió de marco para seleccionar yevaluar diversas propuestas del FMAM sobre elcambio climático en China a principios de losaños noventa, y facilitó la colaboración ycoordinación entre las instituciones paraestablecer y llevar a cabo una cartera deproyectos del FMAM.

36. Si bien las conclusiones generales delestudio siguen siendo válidas, los nuevosacontecimientos observados en la economía yel sector de la energía en China ofrecen nuevasoportunidades para mitigar el cambio climático.Con todo, el examen de la experiencia de Chinaindica que fue provechoso proporcionar losrecursos y dedicar tiempo a formular unaestrategia detallada para establecer losprogramas a mediano plazo. La mayoría de los

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países en desarrollo ya han finalizado estudiosnacionales sobre el cambio climático quetambién podrían servir del marco para identificary evaluar propuestas del FMAM en estas esferade actividad.

37. Desarrollo de capacidades. Elfortalecimiento de capacidades es un tema cen-tral en las actividades del FMAM sobre cambioclimático que se incluyen en este informe. Losproyectos examinados abarcan una amplia gamade actividades de fortalecimiento de capacidadesdirigidas a organismos públicos, empresasprivadas, instituciones financieras,consumidores, organizaciones comunitarias yONG. Los tipos de capacidades que procuranfortalecer los proyectos del FMAM son:

• Capacidad técnica, financiera y normativa,incluidas las auditorías y la gestión en elámbito de la energía, el funcionamiento ymantenimiento de centrales de energíaeléctrica, la planificación integral en elámbito de la energía, la evaluación derecursos energéticos renovables, laevaluación de la preparación de proyectos,y las evaluaciones ambientales. Muchosproyectos permiten incrementar lacapacidad de las empresas públicas einstituciones financieras públicas yprivadas para gestionar, financiar y/ocomercializar tecnologías que aumentan laeficiencia en el uso de la energía y utilizanfuentes renovables;

• Sensibilización de los consumidores y losrectores de las políticas, y divulgación deinformación, por ejemplo, campañas dedifusión sobre calentamiento de agua conenergía solar en Túnez, programas deeducación y difusión sobre proyectos de usoeficiente de la energía dirigidos a losconsumidores en Jamaica, México yPolonia, y

• Fortalecimiento de los marcosnormativos, por ejemplo, diseño,aplicación y fiscalización de los códigosy normas de construcción en losproyectos sobre eficiencia energética deTailandia y África occidental.

38. En un estudio reciente de los proyectosdel FMAM sobre cambio climático5 secomprobó que estos esfuerzos han permitidomejorar la capacidad de los países paracomprender, absorber y difundir tecnologías,Sin embargo, el foco de atención de losinformes para el EEP sobre los componentesde fortalecimiento de la capacidad queincluyen los proyectos se sigue manteniendoen el nivel de los resultados (por ejemplo, elnúmero de personas que han recibidocapacitación, el número de talleresrealizados), prestándose poca o ningunaatención al seguimiento de esos resultados.

39. Actividades de apoyo. En el examen seidentificaron varias cuestiones interesantesque están surgiendo con respecto a lasactividades de apoyo a nivel regional ymundial en la esfera del cambio climático.Muchas de ellas se iniciaron antes de que laConvención Marco de las Naciones Unidassobre el Cambio Climático definieraoficialmente las actividades de apoyo en suorientación al FMAM. En la carteraexaminada en el EEP hay ocho proyectos deese tipo y en cada uno de ellos se ha tratadode distinta manera la orientación emanada dela Conferencia de las Partes. En algunos deellos, como el Programa de capacitación encambio climático (CC:Train) y los proyectossobre fortalecimiento de capacidades enÁfrica, lograron reducir la amplitud de suenfoque del fortalecimiento general de lascapacidades a actividades diseñadas parapreparar las comunicaciones nacionales. Porotro lado, en otros proyectos no ha habido unatransición gradual y los países han preferido

5 Promoting Energy Efficiency and Renewable Energy: GEF Climate Change Strategies, Projects and Impacts, deEric Martinot y Omar McDoom. Documento de trabajo del FMAM. Versión preliminar, julio de 1999.

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trabajar en sus propias actividades de apoyo.Esta experiencia se examinará más a fondoen una evaluación de la experiencia relativa alas actividades de apoyo en la esfera delcambio climático que llevará a cabo el Equipode seguimiento y evaluación del FMAM enel año 2000.

40. Redes. La cartera de proyectos sobrecambio climático también incluye proyectosde fortalecimiento de la capacidad entre loscientíficos y las redes científicas de algunasregiones, por ejemplo, el proyecto START yel proyecto de vigilancia de los gases de efectoinvernadero. La experiencia del FMAM eneste ámbito debería ser muy útil para lasdiscusiones más generales sobrefortalecimiento de capacidades en la esferadel cambio climático. Hubo acuerdo en quela experiencia del FMAM en actividades defortalecimiento de capacidades en materia deciencia e investigación podrían ser un tópicopara un examen temático, probablemente porparte del Grupo Asesor Científico yTecnológico (STAP).

41. Reducción de la pobreza. La labor delBanco Mundial y el PNUD relativa al medioambiente se está centrando másexplícitamente en la reducción de la pobreza.Este énfasis en la pobreza tiene implicacionespara el FMAM. En la cartera sobre el cambioclimático hay varios buenos ejemplos deproyectos que procuran producir un impactoen el desarrollo y el medio ambiente. En elexamen se concluye que en los proyectossobre cambio climático solía haber un temadoblemente positivo que reportaba beneficiosa nivel local y mundial y que, por lo tanto,esta cartera en general estaba produciendo unimportante impacto en el desarrollo.

3. Aguas internacionales

42. En el EEP se incluyen 12 proyectos sobreaguas internacionales, para los cuales elFMAM proporcionó financiamiento por untotal de US$109 millones: siete del PNUD,cuatro del Banco Mundial y uno del PNUMA.

Con una sola excepción, estos proyectos fueronlos mismos que se incluyeron en el examen delaño anterior. Ocho proyectos se refieren a masasde agua y corresponden al Programa OperacionalNo. 8. La cartera examinada en el EEPcomprende dos proyectos sobre desechosdescargados por los buques correspondientes ala etapa experimental del FMAM (el proyectode control de la contaminación con petróleo enel Mediterráneo sudoccidental y el proyecto degestión de los desechos generados por los buquesen el Caribe oriental) que pertenecen alPrograma Operacional No.10.

43. Análisis de diagnóstico transfronterizosy programas de acción estratégicos. El exa-men en la esfera de las aguas internacionales seconcentró en la experiencia con los análisis dediagnóstico transfronterizos y programas deacción estratégicos en el marco de diversosproyectos SFPP-B). En el examen se incluyó unapresentación sobre el proyecto del río Bermejoen Argentina y Bolivia, que reviste especialimportancia por tratarse del primer proyectosobre tierras y aguas (Programa OperacionalNo. 9) realizado al amparo de la EstrategiaOperacional del FMAM, y el primero enfinalizar el procedimiento de análisis dediagnóstico transfronterizo y el programa deacción estratégico mediante un proyectoordinario. Se concluyó que el proyecto eraexitoso sobre todo por la decidida identificacióndel país y la amplia participación de las partesinteresadas, entre las que se incluyen lascomunidades y ONG locales. Un factor que hacontribuido al éxito del proyecto ha sido lacoordinación entre los gobiernos nacionales deambos países y las autoridades locales yregionales; dicha coordinación, sin embargo, hasignificado elevados costos de transacción quedeben cubrirse en este tipo de proyectos. Otrofactor positivo fue la inclusión, desde elprincipio, de demostraciones a modo experimen-tal. Éstas fueron posibles porque se sabía que elproblema primordial en la zona era lasedimentación. Fue posible realizarintervenciones en pequeña escala paradeterminar estrategias adecuadas quepermitieran extraer enseñanzas para el diseño

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de la segunda fase del proyecto.Además, los organismos de ejecuciónfueron bastante flexibles paraadaptarse al cambio de circunstancias.Se reconoció que la relación entre lapobreza y los problemas ecológicos enla zona del proyecto era importantepara la sostenibilidad de este último.Ahora que se ha identificado unprograma de actividades sectoriales,queda por saber si se obtendrásuficiente financiamiento externo paraapoyar el programa que permita re-solver las cuestiones transfronterizas.

44. En el examen se destacan lasdistintas formas en que el contexto delas cuestiones y las instituciones afectaa proyectos que son similares. En elRecuadro 4 se resumen ejemplostomados de la experiencia con dosproyectos del FMAM en Argentina enla esfera de las aguas internacionales.

45. Si bien el EEP se ocupaprincipalmente de proyectos regularesy de mediano tamaño que han estadoen ejecución por lo menos durante unaño, en la cartera de proyectos sobreaguas internacionales examinados enel EEP pareciera que gran parte de laactividad que se está desarrollando sefinancia con recursos del SFPP-B.Sobre la base de los informes de losorganismos de ejecución, el númerode proyectos que probablemente seincluirán en el EEP del 2000 semantendrá casi sin variaciones,aunque se prevé un incrementoimportante para el año 2001. Aunquehubo acuerdo en que no procederíaincluir los SFPP-B en el EEP de lamisma manera que los proyectosregulares, algunas de las enseñanzasrecogidas de ellos podrían aportarinformación útil. Se propuso realizarun examen en uno o dos años mássobre la aplicación de los análisis dediagnóstico transfronterizos y los

RECUADRO 4. LAS DISTINTAS PRESIONES SOBRE LOS

RECURSOS NATURALES EXIGEN LA APLICACIÓN DE

DIFERENTES ENFOQUES

Las experiencias con respecto a dos proyectos del FMAM enAmérica del Sur destacan la manera en que las condiciones en quese realiza la gestión ambiental y las presiones con respecto a lautilización de los recursos naturales afectan el resultado de losproyectos, y la necesidad de aplicar distintos enfoques. A pesar dela compleja estructura institucional que incluía a los gobiernosnacionales de Argentina y Bolivia, una comisión binacional, variosgobiernos provinciales de Argentina y diversas organizacioneslocales, el proyecto de formulación de un plan de acción estratégicopara la cuenca binacional del río Bermejo consiguió sus tresobjetivos. Éstos consistían en realizar un análisis de diagnósticotransfronterizo para determinar los problemas ambientalesexistentes e incipientes; organizar proyectos piloto con fines dedemostración y la participación del público, y formular un programade acción estratégico que sentara las bases de las actividadesfuturas para proteger la cuenca. En el proyecto se hicieronexcelentes esfuerzos para integrar sus actividades en los programasa nivel comunitario, municipal y provincial. Una de las claves deléxito está en la índole de los problemas ambientales que existen enla cuenca. Se ha determinado que la erosión y la sedimentación sonlos problemas ambientales más graves que obstaculizan eldesarrollo sostenible y provocan problemas ambientales aguasabajo. La solución de esos problemas tiene una importancia directapara todas las partes interesadas, comenzando por lascomunidades locales que se benefician de una mejor conservacióndel suelo y gestión de la cuenca, hasta los gobiernos de ambospaíses que ven la necesidad de reducir la sedimentación aguasabajo de la cuenca. Concretamente, hubo una gran colaboraciónentre los organismos de los gobiernos nacionales y provinciales deArgentina, puesto que, dada la naturaleza de estos problemas y envista de las medidas que había que adoptar para enfrentarlos, por logeneral no han planteado problemas de jurisdicción entre ellos.

El proyecto sobre el plan de ordenación de la zona costera de laPatagonia financiado por el FMAM a mediados de los años noventatenía por finalidad formular un plan de ordenación para conservar laextraordinaria diversidad biológica y el entorno productivo a lo largode los 3.500 kilómetros del litoral de la Patagonia argentina. Elprincipal producto del proyecto fue la formulación de un marcoestratégico para las inversiones y la asistencia técnica dirigidas aconservar la diversidad biológica en tres de las cuatro provinciascosteras de la Patagonia. Al igual que en la cuenca del río Bermejo,este proyecto tenía complejas estructuras institucionales queincluían al gobierno federal y los gobiernos provinciales, el sectorprivado, instituciones de investigación y ONG, y las partesinteresadas locales. En la evaluación final del proyecto se llegó a laconclusión de que éste logró establecer una base científicamenteadecuada, identificar los problemas prioritarios que debíanabordarse, iniciar las consultas con las partes interesadas, formularun planteamiento común a nivel provincial y comunitario conrespecto a la planificación y la ordenación, y realizar actividades dedifusión e información al público. No obstante, en la evaluación seresaltó la falta de atención a los factores legales, institucionales yeconómicos que pueden afectar a la biodiversidad marina. Además,se han producido conflictos entre las autoridades nacionales yprovinciales en torno a la jurisdicción sobre los recursos costeros yasuntos ambientales conexos, como la reglamentación de la pescacomercial y la industria petrolera. Como consecuencia de ello, llegara un acuerdo sobre la aplicación del marco para la ordenación delas zonas costeras ha llevado varios años.

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programas de acción estratégicos en la carterade proyectos sobre aguas internacionales paraidentificar las experiencias en el uso de SFPP-B o de proyectos regulares, una vez que hayaculminado el proceso de varios otrosproyectos regulares.

46. Indicadores. Los progresos relativos ala creación y utilización de indicadores deldesempeño en la cartera de proyectos sobreaguas internacionales siguen siendodesalentadores. Se tiene entendido que en losproyectos más recientes, la mayoría de loscuales aún no figuran en el EEP, se incluyeun compromiso de establecer indicadoressobre proceso, reducción del estrés y situaciónambiental para hacer un seguimiento de losprogresos e impactos de los proyectos. Du-rante las discusiones del examen practicado,se destacó el marco creado en el últimoproyecto sobre la cuenca del Danubio, porconsiderarse como un posible modelo parainformar sobre esos tres niveles deindicadores.

47. Otra conclusión del examen de este año fueque en los informes se discutía muy poco el papelque realmente puede desempeñar el FMAM enlos grandes ecosistemas incluidos en proyectossobre aguas internacionales. Se tiende a fijarmetas excesivamente ambiciosas. Los beneficiosambientales, por su naturaleza, tardan muchotiempo en concretarse y a veces sólo puedenapreciarse mucho después de que el proyectoha concluido. Esto debe reflejarse en losindicadores que se elijan para determinar si elFMAM avanza en la dirección correcta paraobtener sus resultados.

48. La experiencia adquirida con la preparacióny ejecución de proyectos sobre aguasinternacionales apunta a ciertos problemasrelacionados con la asignación de recursos. Enel examen se llega a la conclusión de que elFMAM constantemente ha subestimado elesfuerzo que significa formular y llevar a cabocon éxito un proyecto sobre aguasinternacionales. Los proyectos complejos queincluyen a varios países y en los que intervienen

RECUADRO 5. FORMULACIÓN DEL PLAN DE ACCIÓN ESTRATÉGICO PARA LA CUENCA DEL DANUBIO

Una serie de proyectos y mecanismos institucionales han permitido hacer avances significativos en la gestiónambiental de la cuenca del Danubio. Con la asistencia del FMAM y la Unión Europea (UE), los países de la cuenca delDanubio iniciaron actividades en colaboración al amparo de la Convención para la protección del Danubio, uninstrumento con fuerza legal que constituye el marco de fondo y la base jurídica para dicha cooperación. Este procesollevó a la formulación de un plan de acción estratégico, basado en un análisis de diagnóstico transfronterizo, a travésde un proyecto inicial del FMAM, a fin de que fuera usado por todos los países de la cuenca para encarar losproblemas ambientales tanto nacionales como transfronterizos. Parte importante del proceso fueron dos rondas detalleres consultivos celebrados en cada país. De esa manera, funcionarios de gobierno, industria, municipios, ONG y elpúblico general pudieron participar en la preparación del plan, lo cual permitió que los países participantes seidentificaran con el proceso. Mediante un segundo proyecto del FMAM se respaldaron las cuestiones de más altaprioridad identificadas en un programa para la aplicación del plan de acción estratégico. Los comités interministerialesque se crearon en los países constituyeron un medio muy importante para llegar a un acuerdo sobre las medidas quese tendrían que aplicar. Esto culminó con la preparación, en 1999, de un plan de acción revisado que se concentra enla menor liberación de nutrientes y refleja las estrechas relaciones con los esfuerzos encaminados a frenar lacontaminación del mar Negro.

El proceso participativo que se siguió en este programa reunió a diversos actores a nivel nacional y local, y hacomprometido a todos ellos en la protección ambiental de la cuenca del Danubio y del mar Negro. Si bien todo estopuede haber elevado los costos de las actividades y prolongado el tiempo necesario para llegar a un acuerdo, ha sidoimportante para la sostenibilidad a largo plazo de esta iniciativa regional. Del mismo modo, la existencia de unaconvención con fuerza legal de la cual los países son signatarios, y el interés de varios países de la cuenca en ingresara la UE, han contribuido en gran medida a impulsar un compromiso político de alto nivel y una amplia participación enlos países de la cuenca.

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varios organismos de ejecución suelen requerirmás recursos y períodos de preparación másprolongados. En algunos casos, elfinanciamiento en el marco del SFPP-B planteaciertas limitaciones, pero con más frecuencia lasdemoras se deben a la necesidad de coordinarcon otros organismos y donantes, y de llegar aun acuerdo entre las naciones participantes.

4. Eliminación progresiva delas sustancias que agotanla capa de ozono

49. La cartera del EEP incluye 10 proyectosrelativos al ozono, para los cuales el FMAMaportó financiamiento por un total de US$93millones. A diferencia de años anteriores, en queen el examen sólo se incluyeron proyectos delBanco Mundial, el examen de este año abarcócuatro proyectos del PNUMA , uno del PNUDy cinco del Banco.

50. Si bien la ejecución de los proyectos de lacartera del FMAM correspondientes a esta esferade actividad avanza más lentamente de loprevisto en un principio— sobre todo porproblemas de viabilidad en las empresasreceptoras— la mayoría de los proyectos estaránprácticamente terminados en el curso delpróximo año. Las discusiones durante el exa-men practicado por el grupo de trabajo sobre elozono se basaron en los informescorrespondientes a los 10 proyectos incluidosen el EEP de este año y en el estudiorecientemente terminado sobre los avances delos países con economías en transición relativosa la eliminación progresiva de las sustancias queagotan la capa de ozono, y del aporte del FMAMa esos programas (véase la Sección B delCapítulo 4).

51. Cinco países han terminado proyectos delFMAM (Eslovenia, Hungría y República Checa)o tenían programado terminarlos en 1999 (Bul-garia y Eslovaquia). Además, la terminación delproyecto del FMAM en Polonia está programada

para principios de 2000. En todos estos paísesse ha dado cumplimiento total o prácticamentetotal al Protocolo de Montreal y, por lo tanto,se ha materializado el principal objetivo de laparticipación del FMAM. En general, lossubproyectos terminados han permitido laeliminación total de las sustancias enumeradasen los Anexos A y B6. No obstante, en lamayoría de los casos, el consumo de estassustancias se había reducidoconsiderablemente antes de que se iniciara laejecución. Varios subproyectos incluso habíaneliminado el uso de las sustancias incluidasen los Anexos A y B antes de que se pusieraen ejecución el proyecto del FMAM, porvarias razones. Varios subproyectos sefinanciaron en forma retroactiva, es decir, seintrodujeron tecnologías inocuas para elozono con anterioridad al financiamiento quese recibiría del FMAM. Además, las normasy medidas de los países prohibían de maneraparcial la importación de esas sustancias an-tes de la ejecución de los subproyectos, conlo cual básicamente las empresas debieroncerrar sus operaciones (y en consecuencia,dejaron de usar esas sustancias), o tuvieronque usar material que tenían acumulado enlugar de importar sustancias vírgenes hasta elmomento de la ejecución de los subproyectos.En cierta medida, el consumo de sustanciasque agotan el ozono también disminuyó comoresultado de la conciencia pública respecto delproblema del agotamiento de la capa de ozono,en tanto que las empresas que dependían detecnologías basadas en dichas sustanciasseguían necesitando apoyo financiero paraconvertir esas tecnologías en otras que fueransostenibles y no emplearan sustancias nocivaspara el ozono. Por último, en varios casos seha informado que las empresas introdujeronsoluciones provisionales antes de la ejecuciónde los subproyectos.

52. Las actividades de fortalecimientoinstitucional y otras actividades de refuerzohan formado parte del apoyo del FMAM en

6 Sustancias que agotan la capa de ozono incluidas en los Anexos A y B del Protocolo de Montreal.

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casi todos los países receptores. Lasactividades de fortalecimiento institucional yde capacitación han ayudado a los países aformular marcos legislativos para llevar a cabola eliminación gradual teniendo en cuenta suscircunstancias específicas, y a superar losproblemas de información que obstaculizanel proceso. Las actividades del FMAMimpulsaron la adopción de medidas en lospaíses y tuvieron un efecto catalizador. Unresultado fue que los países que terminaronsus proyectos del FMAM han sido capacesde diseñar y ejecutar actividadescomplementarias, asegurando de esa formaque la eliminación progresiva de las sustanciasque agotan el ozono sea continua y sostenible.Ello ha sido posible mediante campañas desensibilización del público, legislaciónespecífica y el perfeccionamiento de lossistemas de recuperación y reciclado (porejemplo, en Hungría, la república Checa yBulgaria).

53. El proceso de aprendizaje que respaldanlas actividades del FMAM ha sidoespecialmente importante para los esfuerzosde recuperación y reciclado (véase elRecuadro 7), del cual se recogieron duraslecciones sobre las condiciones que debendarse para tener éxito. Otras actividadesposteriores en este campo han aprovechadola experiencia de algunos proyectos anterioresdel FMAM (por ejemplo, en la RepúblicaCheca). El resultado ha sido que se exija a lospaíses receptores que— antes de poner enmarcha sistemas de recuperación yreciclado— promulguen leyes para el controlde las importaciones de sustancias que agotanel ozono y de equipo que utiliza talessustancias. En esta esfera, se hace muyevidente la interdependencia entre laejecución de los subproyectos y lasactividades de refuerzo (legislación).

54. El éxito del programa del FMAM relativoal ozono se debe en gran medida a suscaracterísticas especiales de diseño, las quepodrían servir de ejemplo y modelo para futurasactividades del FMAM (no sólo en la esfera delozono). Dos temas comunes, a saber, elcompromiso del país y la adopción de un enfoqueintegral, son los elementos que unen a las cuatrocaracterísticas de diseño que han asegurado eléxito del programa del FMAM en la esfera delozono:

• Establecimiento y fortalecimiento delcompromiso del país con las metasambientales que se procuran alcanzar, elcual se ha profundizado asegurando unaactiva participación del país en laformulación y la ejecución de los proyectos,y mediante la creación de la capacidadinstitucional necesaria;

• Integración de subproyectos en unaestrategia sectorial que, a su vez, formeparte de un enfoque a nivel de todo el país;

• Integración de actividades relativas aproblemas específicos en un esfuerzomayor para desarrollar capacidades yformular un marco normativo adecuado, e

• Integración de soluciones para problemasespecíficos en un enfoque global que tengaen cuenta las nuevas externalidadesambientales que podrían tener las posiblessoluciones a esos problemas.

55. Por último, en el examen se concluye quela colaboración entre los organismos deejecución del FMAM ha sido especialmentepositiva en la esfera del ozono. Varios de losproyectos que están en ejecución han recibidoel aporte de más de un organismo.

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4. RESUMEN DE LAS OBSERVACIONES DE LAS

EVALUACIONES RECIENTES

56. De las evaluaciones de los programas yotros exámenes realizados por el Equipo deseguimiento y evaluación del FMAM, losorganismos de ejecución, o ambos, sedesprenden observaciones y lecciones quecomplementan las del EEP. En esta sección seresumen las observaciones de seis evaluaciones,exámenes temáticos y otras evaluacionesrealizados durante el año pasado que sonparticularmente pertinentes a los temasexaminados este año. Las primeras dosevaluaciones concluyeron recientemente. Lasotras cuatro se encuentran en las últimas etapasde examen, y sus conclusiones podrían serrefinadas como resultado de las consultas quese encuentran en marcha.

A. EVALUACIÓN PROVISIONALDE LAS ACTIVIDADES DEAPOYO EN MATERIA DEDIVERSIDAD BIOLÓGICA7

57. El FMAM ha respaldado las actividades deapoyo en la esfera de la diversidad biológica paraayudar a los países a cumplir las obligacionescontraídas en el marco del Convenio sobre laDiversidad Biológica (CDB). En 1999, el Equipode seguimiento y evaluación de la Secretaría delFMAM llevó a cabo una evaluación provisionalcon el fin de medir la respuesta del FMAM a lasdirectrices emanadas de la Conferencia de lasPartes, la eficacia de los criterios operacionalesy las políticas del FMAM para el diseño de lasactividades de apoyo, los avances logrados porlos países con tales actividades, y determinar lasenseñanzas recogidas.

58. La evaluación se basó en informaciónrecopilada de diversas fuentes: entrevistas yrevisión de documentos básicos de losorganismos de ejecución, la Secretaría delFMAM y la Secretaría del CDB, visitas a 12países y estudios de casos de otros tres, y dosexámenes regionales sobre los Estados árabesy los países insulares del Pacífico. Laevaluación estuvo a cargo de un equipointegrado por funcionarios de los tresorganismos de ejecución, la Secretaría delFMAM y consultores independientes.Además, consultores locales y regionalescolaboraron con el equipo de evaluacióndurante las visitas a los países y en lapreparación de los estudios de casos de paísesy regiones.

59. Las actividades de apoyo en la esfera dela diversidad biológica dan asistencia a lospaíses para formular las estrategias y planesde acción nacionales en esa materia, segúnlas disposiciones del Artículo 6 del CDB ypara preparar los primeros informes que lospaíses deben presentar a la Conferencia delas Partes. Hasta marzo de 1999, el FMAMhabía aprobado financiamiento por valor deUS$24,8 millones para actividades de apoyoen la esfera de la diversidad biológica en 121países. Corresponden al PNUD casi dostercios de los proyectos de esa cartera si setiene en cuenta el número de países.Veintiocho países informaron que, hastamarzo de 1999, habían finalizado susestrategias y planes de acción nacionales enla esfera de la diversidad biológica, y 20, quetenían sus estrategias y planes en borrador.

7 El informe completo de esta evaluación y un informe resumido se pueden ver en el sito web del FMAM(www.gefweb.org). Además, los interesados en obtener un ejemplar pueden ponerse en contacto con el Equipo de seguimientoy evaluación de la Secretaría del FMAM, por teléfono: (202) 458-2548, fax: (202 522-3240, o correo electrónico:[email protected].

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60. En la evaluación se determinó que larespuesta del FMAM a las directricesemanadas de la segunda Conferencia de lasPartes era adecuada y satisfactoria. Lasegunda Conferencia de las Partes, que tuvolugar en Yakarta en noviembre de 1995, pidióal FMAM que facilitara la aplicación concarácter urgente de los Artículos 6 y 8poniendo a disposición de los países endesarrollo que son Partes recursos financierospara financiar proyectos de manera flexible yexpeditiva. En respuesta a dicha solicitud, elFMAM formuló los Criterios operacionalespara las actividades de apoyo con el objetode definir un mecanismo acelerado para esosproyectos, el que entró en vigor en abril de1996. El proceso de formulación y aplicacióninicial fue lento, pero pronto se puso enpráctica un procedimiento rutinario deexamen y aprobación. Sin embargo, al parecerlos criterios operacionales se han empleadoen gran medida en las discusiones entre laSecretaría del FMAM y los organismos deejecución. En la práctica, muchosfuncionarios de gobierno de los paísesreceptores desconocen dichos criterios, pesea que fueron distribuidos a los coordinadoresdel FMAM en los países.

61. En cambio, el FMAM tuvo problemaspara reaccionar a las directrices de amplioalcance emanadas de la tercera Conferenciade las Partes. En esta reunión se dieronorientaciones al FMAM acerca del apoyo alas actividades y programas nacionales sobrebioseguridad, taxonomía, agrobiodiversidad,el mecanismo de facilitación, incentivos,recursos genéticos, comunidades indígenas yconservación ex situ. La respuesta del FMAMa las directrices emanadas de la terceraConferencia de las Partes consistióprincipalmente en revisar los criteriosoperacionales para hacer constar que losfuturos proyectos deberían coadyuvar a lacreación básica de capacidad para fines deplanificación y que en ellos se podría hacerhincapié en los aspectos enumerados en laorientación. En el examen se comprobó quemuchos países han experimentado dificultades

para encarar las directrices de la terceraConferencia de las Partes de una manera cabaly la mayoría no tiene mucha idea de cómohacerlo.

62. Pese a que el diseño de los proyectos es"por molde", en el examen se determinó que enalgunos países se ha aplicado una granflexibilidad en la ejecución. Las actividades deapoyo han sido relativamente homogéneas en loque respecta al tiempo y recursos dedicados aellas. Casi todos los países receptores indicaronque les habría gustado recibir más recursos paraactividades de apoyo, sobre todo para realizartalleres y consultas con las partes interesadas.Además, casi todos los países que están prontosa terminar sus estrategias y planes de acciónnacionales se están dando cuenta de que lasprovisiones de recursos financieros para pasar ala etapa de ejecución han sido insuficientes. Engeneral, los coordinadores nacionales hancolaborado eficazmente con los jefes de proyectode los organismos de ejecución para redistribuirlos fondos entre las distintas actividades de losproyectos según las necesidades.

63. Tras la aprobación de los criteriosoperacionales, el tiempo de tramitación de losproyectos del FMAM se ha reducidonotablemente. En 1995 la tramitación de unaactividad de apoyo tomaba 500 días desde queel organismos de ejecución recibía la solicitudhasta la firma del documento del proyecto en elpaís. En 1998, el tiempo de tramitación habíadisminuido a 100 días.

64. La mayoría de los países realizaron, o estánrealizando, una planificación nacional relativaa la diversidad biológica valiosa y eficaz enfunción del costo. La mayoría de las estrategiasy planes de acción nacionales examinadas porel equipo eran documentos impresionantes y bienfundamentados que contenían evaluacionesrazonables de la situación y de las tendenciasactuales de la diversidad biológica. Dado quelos objetivos declarados en las actividades deapoyo son sumamente ambiciosos y fijan pautasmuy elevadas para los países, quizás sea másrealista pensar que estas actividades representan

25

Resumen de las Observaciones de las Evaluaciones Recientes

una base para iniciar la planificación nacionalen materia de diversidad biológica. De hecho,muchos países han realizado progresos notablesy significativos, pero aún hace falta formular yaplicar planes nacionales que puedan frenar lasactuales tasas de pérdida de la diversidadbiológica, y aumentar el compromiso y lacapacidad para ponerlos en práctica. En elRecuadro 6 se destacan algunas observacionesespecíficas con respecto a los países incluidosen la muestra.

65. En la evaluación se recomendaba que elFMAM pusiera mayor énfasis en respaldar laplanificación nacional de la diversidadbiológica, inclusive en ayudar a los países ainterpretar las nuevas cuestiones que subrayael Convenio sobre la Diversidad Biológica, ya reaccionar ante ellas. Ello comprenderíadifundir las prácticas óptimas entre laspersonas de los países que hayan realizadoproyectos de actividades de apoyorelativamente exitosos. Los organismos de

RECUADRO 6. PRIMEROS IMPACTOS DE LAS ACTIVIDADES DE APOYO

EN LA ESFERA DE LA DIVERSIDAD BIOLÓGICA

Motivación en los países. La mayoría de los países se tomaron muy en serio la preparación de las estrategias y planesde acción nacionales en la esfera de la diversidad biológica. En medida apreciable, se logró captar el interés yparticipación de diversas partes interesadas mediante la realización de talleres y consultas, y de actividades desensibilización.

Participación de los interesados. A pesar de las limitaciones presupuestarias, la participación de los interesados clavefue superior a la observada en actividades de planificación ambiental realizadas previamente en la mayoría de los países.

Respaldo del público. La sensibilización del público con respecto al proceso de planificación en la esfera de la diversidadbiológica ha sido superior en comparación con iniciativas anteriores. En varios países se realizaron eficaces campañas através de los medios de información. La preparación de las estrategias y planes de acción nacionales en la esfera de ladiversidad biológica, así como de los primeros informes nacionales parece haber creado mayor conciencia en losgobiernos acerca de sus obligaciones en virtud del Convenio sobre la Diversidad Biológica y ayudado a que un mayornúmero de autoridades comprendan las importantes cuestiones relativas a la biodiversidad.

Vínculos con iniciativas conexas. En algunos países que ya habían iniciado procesos de planificación se observansignos de cansancio en materia de planificación ambiental, ya que tienen muy poco que mostrar en cuanto a la aplicación.En un tono más serio, en varios países es evidente que la preparación de las estrategias y planes de acción nacionales enla esfera de la diversidad biológica no se ha relacionado ni coordinado eficazmente con otras iniciativas de planificaciónsimultáneas patrocinadas por donantes, y que las necesidades y prioridades de los diferentes donantes han sidosimplemente incompatibles. Con toda probabilidad, las posibilidades de que dichas estrategias y planes se pongan enpráctica de manera eficaz son muy limitadas.

Planes de acción. Muchos planes de acción consisten en algo más que una lista de proyectos sin orden de prioridad querequieren financiamiento internacional, dirigidos aparentemente más bien a los donantes internacionales que a un públiconacional. Si bien en unos pocos planes de acción se proponen cambios institucionales y de las políticas nacionales, lamayoría de ellos parece apuntar a una conservación de la diversidad biológica en base a la realización de proyectos.

Sostenibilidad institucional. El carácter temporal de muchos de los equipos responsables de las estrategias y planes deacción nacionales en la esfera de la diversidad biológica, integrados principalmente por consultores, plantea dudas sobrela sostenibilidad del aprendizaje o el fortalecimiento de capacidades que se ha producido. A menudo estas estrategias yplanes de acción eran dirigidos por entidades de gobierno con muy poca fuerza política o administrativa.

Cuestiones subrayadas por la Conferencia de las Partes. Las estrategias y planes de acción nacionales en la esferade la diversidad biológica se han concentrado en la conservación de la biodiversidad. Los otros dos objetivos del Conveniosobre la Diversidad Biológica -el uso sostenible y la distribución equitativa de los beneficios- han recibido mucho menosatención. También se ha dado relativamente menos importancia a las cuestiones destacadas en la tercera Conferencia delas Partes.

Cuestiones intersectoriales. En la preparación de las estrategias y planes de acción nacionales en la esfera de ladiversidad biológica se ha observado una participación de fondo relativamente pequeña de las entidades claveresponsables de las decisiones sobre el uso de la tierra en la agricultura, la silvicultura, la minería, la energía y eltransporte. En consecuencia, en la mayoría de las estrategias y planes de acción nacionales en la esfera de la diversidadbiológica no se han abordado con la debida seriedad las cuestiones intersectoriales.

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ejecución deben intensificar los esfuerzos porrobustecer la coordinación entre ellos eintegrar con mayor energía las estrategias yplanes de acción nacionales en la esfera de ladiversidad biológica en sus propiasoperaciones habituales en cada país. En elexamen se recomendaba también que elFMAM elaborara una respuesta másestratégica y específica a las directricesemanadas de la Conferencia de las Partes. Porúltimo, se concluye que el FMAM debedefinir más claramente su función de apoyo ala aplicación de las estrategias y planes deacción nacionales. El FMAM no cuenta conlos recursos necesarios para respaldar laaplicación en gran escala de las estrategias yplanes de acción y puede estar en mejorescondiciones de facilitar el establecimiento deasociaciones entre los países y otros donantes

66. En el curso de la evaluación, el equipoidentificó varias prácticas óptimas para lapreparación de las estrategias y planes deacción nacionales. Éstas se pueden agruparen 12 categorías, las que se puedencomprender mejor en el contexto de los paísesen que dieron buenos resultados. Ellasdemuestran la manera en que la creatividad yla flexibilidad pueden contribuir a laformulación de las estrategias y planes deacción nacionales8:

• Adoptar un enfoque iterativo para lapreparación de proyectos, a fin deformular un plan viable de ejecución deproyectos.

• Organizar un equipo profesionaldedicado para dirigir y coordinar laejecución.

• Dar muestras de flexibilidad paraadaptarse a las situaciones y necesidadeslocales.

• Tratar de lograr una representaciónamplia en la selección de los lugares

donde se celebrarán los seminarios y en laparticipación de los interesados.

• Conducir el proceso con un alto grado departicipación y adoptar mecanismosnovedosos para mejorarla.

• Idear sistemas creativos para fomentar ladistribución de datos y conocimientoscientíficos.

• Incluir la creación de capacidad en elproceso de ejecución.

• Establecer un sistema de comunicacióneficaz para lograr una mayorsensibilización.

• Crear vínculos y asegurar su integracióncon otras iniciativas pertinentes.

• Aprovechar al personal especializado localy regional.

• Integrar grupos en los niveles más altos enlas actividades globales de desarrollo másimportantes.

• Facilitar el intercambio de conocimientosy experiencia con otros países einstituciones.

B. IMPACTO DE LOSPROYECTOS DEL FMAMEN LA ELIMINACIÓNPROGRESIVA DE LASSUSTANCIAS QUE AGOTANLA CAPA DE OZONO

67. Los informes sobre la ejecución deproyectos en la esfera del ozono financiados porel FMAM que se prepararon para los EEP deaños anteriores se limitaban principalmente a lasactividades de los proyectos. En consecuencia,

8 Véase otro análisis de estas enseñanzas en Notas sobre la experiencia del FMAM No. 9, de diciembre de 1999.

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en 1999, la Secretaría del FMAM, con el apoyode la División de Tecnología, Industria yEconomía del PNUMA, encargó la realizaciónde un estudio sobre la situación de la ejecuciónde los programas generales de eliminacióngradual de las sustancias que agotan el ozonoen los 19 países con economías en transiciónque recibían asistencia del FMAM. En elestudio9 se comparan las tendencias actuales dela producción y el consumo de dichas sustanciascon los planes de ejecución contenidos en losprogramas nacionales y los proyectos delFMAM con el fin de documentar los progresosrealizados y señalar los problemas que aúnpersisten. El estudio constituye una base ampliapara evaluar los efectos del respaldo del FMAMy para establecer puntos de referencia para laejecución en el futuro en los países que aún no

han terminado sus programas de eliminacióngradual de las sustancias que agotan el ozono.

68. Los programas de los países para talesfines incluyen datos sobre la producción y elconsumo de sustancias que agotan el ozonoen un año de base e identifican subproyectospropuestos para su ejecución. Por lo general,estos programas sólo han abarcado elconsumo de esas sustancias, puesto quesolamente cuatro de los países elegibles pararecibir asistencia del FMAM eranproductores.

69. La mayoría de los países que recibenapoyo del FMAM han enfrentado grandesdificultades para cumplir sus obligaciones envirtud del Protocolo de Montreal para eliminar

GRÁFICO 4

CONSUMO DE SUSTANCIAS ENUMERADAS EN LOS ANEXOS A Y B EN LOS PAÍSESCON ECONOMÍAS EN TRANSICIÓN, DESDE 1986/1989 HASTA 1997

Nota: La serie cronológica se incluyó solamente cuando se disponía de datos correspondientes a por lo menos la mitadde los años estudiados. Por lo tanto, este gráfico se basa en datos incompletos.

0

20,000

40,000

60,000

80,000

100,000

120,000

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1986 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

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Tone

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l ozo

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A I

A II

B I-III

9 Study of Impacts of GEF Activities on Phase-Out of Ozone Depleting Substances, de Sebastian Oberthur, Ecologic,noviembre de 1999. El informe completo de esta evaluación y un informe resumido se pueden ver en el sito web del FMAM(www.gefweb.org). Además, los interesados en obtener un ejemplar pueden ponerse en contacto con el Equipo de seguimientoy evaluación de la Secretaría del FMAM, por teléfono: (202) 458-2548, fax: (202) 522-3240, o correo electrónico:[email protected].

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progresivamente las sustancias enumeradas enlos Anexos A y B de dicho Protocolo. Noobstante, el consumo total de esas sustanciasen los países estudiados disminuyó de unas190.000 toneladas a fines de los años ochenta,a menos de 15.000 toneladas en 1997, lo querepresenta una reducción de más del 90%(véase el Gráfico 4). La producción hadisminuido en consecuencia. De los cuatropaíses productores originales, solamente laFederación de Rusia ha mantenido unaconsiderable capacidad de producción, peroel proceso de conversión está previsto paramediados del 2000.

70. En general, al parecer los países deEuropa central y oriental han concluido latransición al uso de tecnologías inocuas parael ozono. Los restantes consumidoresprincipales de las sustancias que figuran enlos Anexos A y B son los nuevos Estadosindependientes y los países bálticos, y seespera que cumplan con el Protocolo deMontreal entre el año 2000 y el 2003. Noobstante, algunos países (por ejemplo,Estonia, Tayikistán y Kazajstán) apenas seencuentran en las etapas iniciales de lapreparación y aplicación de sus programasnacionales. Dado el tiempo que se requierepara que los proyectos conexos del FMAMentren en pleno vigor, es probable que esospaíses tengan dificultades para lograr unatransición dentro de los plazos previstos.

71. Los países han recurrido a diversaspolíticas y medidas para eliminarprogresivamente las sustancias que agotan elozono. Han hecho grandes avances conrespecto a la aplicación de controles alcomercio. Es notable la medida en que hanutilizado instrumentos económicos, talescomo impuestos y otros cargos, y es probableque ello ayude a establecer instrumentoseconómicos en otros ámbitos de la políticaambiental. En cambio, las restricciones deluso de ciertas sustancias y en ciertos sectoresestán menos adelantadas.

72. En el estudio se llega a la conclusión deque el FMAM ha desempeñado un papel

fundamental en el proceso de eliminaciónprogresiva en esos países, porque no sólo haproporcionado la asistencia financiera tannecesaria, sino que ha puesto a disposición susespecialistas y conocimientos técnicos,respaldado el aprendizaje y la difusión de lasenseñanzas recogidas de los proyectos en lospaíses y a nivel regional, y ayudado alestablecimiento de marcos jurídicos adecuados.El respaldo del FMAM ha coadyuvado a obtenerel compromiso de los países receptores deeliminar progresivamente el uso de todas lasustancias que agotan el ozono conforme a loscalendarios establecidos en cooperación con elProtocolo de Montreal. En cada país,aproximadamente entre el 20% y el 60% delconsumo total de esas sustancias en los años debase incluidos en el programa nacional se haeliminado directamente con la asistencia dediversos proyectos del FMAM. Esos proyectoshan ayudado a continuar la eliminación gradualmediante la reducción de la demanda de esassustancias. El respaldo del FMAM también haproducido efectos favorables medianteactividades distintas de las inversiones de porlo menos dos tipos:

• El fortalecimiento institucional y otrasactividades de refuerzo han formado partede la asistencia del FMAM en casi todoslos países. Ello ha ayudado a los países aformular marcos legislativos para llevar acabo una eliminación progresiva que seadapte a sus circunstancias específicas, y asuperar las barreras en materia deinformación que obstaculizan el proceso deeliminación, especialmente en el sector deservicios. Estos componentes han sidoesenciales para que los subproyectos deinversión formen parte de una estrategiageneral para la eliminación progresiva delas sustancias que agotan el ozono. Elaumento de la capacidad institucional y elintercambio de información también hanpuesto de relieve algunos de los efectossecundarios positivos, como la difusión delas enseñanzas de los proyectos y elaprendizaje mutuo. En general, la eficaciadel apoyo brindado por el FMAM se debemedir no sólo en las toneladas de sustancias

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que se han eliminado conlos subproyectos deinversión, sino en términosde las actividades derefuerzo relacionadas conla creación de marcos depolítica adecuados.

• El respaldo del FMAMtambién ha reforzado elcompromiso de los paísesreceptores. Ese apoyo hacomprendido únicamentelas actividades másdifíciles que habría sidoimposible llevar a cabo sinasistencia. Las partesrestantes de las estrategiasnacionales formuladas porlos países tuvieron queejecutarse con mediosinternos. De esta manera,las actividades del FMAMimpulsaron la acción anivel nacional y tuvieron unefecto catalizador. Comoresultado de ello, los países que terminaronsus proyectos del FMAM han podidodiseñar y realizar actividadescomplementarias, asegurando con ello quecontinúe la eliminación progresiva de lassustancias que agotan el ozono. Entre estasactividades cabe mencionar las campañasde sensibilización, la promulgación de leyesy el perfeccionamiento de los sistemas derecuperación y reciclado.

73. El proceso de aprendizaje que respaldan lasactividades del FMAM ha sido especialmenteimportante para los esfuerzos de recuperación yreciclado, del cual se recogieron duras leccionessobre las condiciones que deben darse para teneréxito. El sector de servicio técnico enrefrigeración ha planteado problemas especialesque los sistemas de recuperación y reciclado hanabordado en forma parcialmente satisfactoria.Las actividades más recientes en este ámbito sinduda se han beneficiado de la experienciaadquirida con algunos de los primeros proyectos

del FMAM (por ejemplo, el de la RepúblicaCheca).

74. Los programas nacionales han sufridodemoras de distinta duración. Si bien el tiempotranscurrido entre la terminación deldocumento sobre el programa de un país y elinicio del correspondiente proyecto delFMAM ha sido de menos de un año en algunoscasos recientes, en otros ese período ha sidode varios años. Las causas de las demoras hansido la necesidad de formular procedimientossistemáticos para la preparación, aprobacióny ejecución en los primeros años delprograma; las numerosas etapas del ciclo delos proyectos del FMAM; la inestabilidad dela situación económica de muchos países, queha obligado a replanificar debido al cambiode la viabilidad financiera de algunasempresas que participan en subproyectos deinversión, y la exigencia impuesta por elFMAM desde mediados de los años noventade que los países ratifiquen la enmienda del

RECUADRO 7. ENSEÑANZAS RECOGIDAS DE LOS SISTEMAS DE

RECUPERACIÓN Y RECICLADO

El principal sector que plantea problemas para finalizar y mantener laeliminación progresiva de las sustancias enumeradas en los Anexos Ay B en prácticamente todos los países es el de los servicios técnicosen refrigeración. La mayor parte del consumo de estas sustanciascorresponde en medida creciente a los refrigerantes. Como rara vez sedispone de sustitutos, la demanda persiste durante la vida útil de losequipos existentes. La mayoría de los proyectos del FMAM incluyenactividades de recuperación y reciclado para garantizar una ofertalimitada de refrigerantes para la demanda residual. La experiencia conla ejecución de subproyectos de recuperación y reciclado ha sido, en elmejor de los casos, variada. Por ejemplo, en la República Checa sehan recuperado refrigerantes, pero éstos no han sido entregados a loscentros de recuperación porque el precio de libre mercado de esassustancias era superior al precio de rescate que se paga a lostécnicos. En otros casos, el precio del material virgen era tan bajo quelos técnicos no tenían incentivos para recuperar los refrigerantes, auncuando tuvieran la preparación y el equipo necesarios. Enconsecuencia, el PNUD ahora exige que los países receptores tenganleyes que controlen la importación de sustancias que agotan el ozono yde equipo que funcione con esas sustancias antes de poner en marchasistemas de recuperación y reciclado. El PNUMA ha trabajado conpaíses en un contexto regional para mejorar la normativa al respecto.Se espera que la situación mejore con estas y otras actividades,incluidos el seguimiento y la evaluación periódicos una vez terminadala capacitación en recuperación y reciclado y el suministro de equipo.

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Protocolo de Montreal adoptada en Londrespara poder recibir asistencia. Estas demorascontribuyeron a desacelerar el calendario deeliminación progresiva contemplado enmuchos programas de los países.

75. A pesar de estos problemas, en el estudiose concluye que las actividades del FMAMrelativas al ozono han sido, en general,satisfactorias porque han logrado su objetivo,a saber, hacer posible que los países receptoresden cumplimiento al Protocolo de Montreal.El éxito alcanzado ha sido en gran medidaproducto de cuatro elementos de diseño quecaracterizan a la cartera:

• Compromiso de los países. Si bien, engeneral, la estrategia nacional se haformulado con el respaldo del FMAM,el programa nacional ha sido adoptadooficialmente por el país respectivo. Elloha intensificado el compromiso deeliminar progresivamente las sustanciasque agotan el ozono y las actividadescontempladas para lograrlo. Lasdonaciones del FMAM se han utilizadopara llevar a cabo las actividades másdifíciles que habrían sido imposibles derealizar en otras circunstancias y paracatalizar otras iniciativas a nivel internoque permitieran financiar el resto.

• Integración de los subproyectos en lasestrategias sectoriales y nacionales.Las actividades del FMAM que permitendar cumplimiento al Protocolo deMontreal se han iniciado a partir de unprograma a nivel de todo el país,complementado con enfoques sectorialespara eliminar progresivamente lassustancias que agotan el ozono.

• Integración de los proyectos delFMAM en las actividades generales defortalecimiento de la capacidad. Enlos proyectos del FMAM se adoptó unenfoque integral para hacer superar losobstáculos económicos, políticos ylegales. El fortalecimiento institucional

y la formulación y adopción de políticas ymedidas adecuadas han formado parteintegral de estas actividades. Dado quemuchos de los problemas que se hanencontrado son de índole transfronteriza,ha sido provechoso coordinar laformulación de esas políticas a nivelregional. El fortalecimiento institucionalfue de gran ayuda para que los paísesreceptores pudieran crear la capacidadnecesaria para proceder a la eliminacióngradual de las sustancias que agotan elozono y lograr un mayor compromiso conese objetivo.

• Integración de la eliminación progresivade las sustancias que agotan el ozono enotros objetivos ambientales. La estrategiadel FMAM fue innovadora al adoptar unenfoque integral con respecto a losproblemas sobre el medio ambientamundial, sobre todo en la esfera del cambioclimático. Sin embargo, la experiencia conrespecto a la creación de esas sinergias noha sido uniforme e indica la necesidad devigilar muy de cerca la planificación de lossubproyectos a fin de asegurar que losclientes estén conscientes de las opcionesrecomendadas y que se observen lasdirectrices pertinentes.

C. OTRAS EVALUACIONES ENPREPARACIÓN

1. Examen de la cartera deproyectos del FMAMcorrespondientes al BancoMundial en el contexto desu política forestal de 1991

76. Como material para un examen más ampliode la política forestal del Banco Mundial de 1991y de su aplicación, el programa de actividadesde seguimiento y evaluación de la Secretaría delFMAM y el Departamento de Evaluación deOperaciones del Banco encargaron lapreparación de un documento de antecedentes

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sobre la cartera de proyectos forestales delFMAM correspondientes al Banco Mundial10.En el documento se examinaron 44 proyectosforestales que han recibido financiamiento delFMAM por valor de US$370 millones y querepresentan una proporción importante de lacartera del Banco correspondiente al sectorforestal.

77. En el examen se llega a la conclusión deque el FMAM ha coadyuvado a que el Bancopudiera llevar adelante muchos aspectos de supolítica forestal de 1991. La orientación haciala conservación que se expresa en la política yla evolución conjunta del enfoque participativodel Banco y de los principios del FMAMrelativos a la participación del públicopermitieron a ambos llevar a cabo su mandatode mejorar la conservación de los recursosforestales. Tanto la política forestal del Bancocomo el FMAM ponen énfasis en elfortalecimiento de las capacidades, lacooperación internacional y la sostenibilidad.

78. Entre los logros que se destacan en eldocumento se mencionan los siguientes:

• Mayor acceso y cobertura. Elfinanciamiento del FMAM permitió alBanco mantenerse activo en lo que respectaa la política forestal y cumplir parcialmentesu mandato de conservar los bosquestropicales húmedos en 16 de los 19 paísesseñalados como prioritarios. Asimismo, elfinanciamiento del FMAM permitió alBanco acceder a los países de Europaoriental y mantener diálogos sobre políticasy desarrollar proyectos forestales en África.

• Cooperación internacional. El FMAM ledio al Banco los medios para organizar yfinanciar proyectos regionales quecomprenden varios países, permitiéndole

lograr mayores avances con respecto almandato de la política forestal en elámbito de la cooperación internacionalque los que habría podido alcanzar enotras circunstancias. Las iniciativasregionales comprenden la cuenca delCongo, Europa oriental, el corredormesoamericano, y Asia central, eincluyen la protección de corredores, lacoordinación de la formulación depolíticas y sistemas de datoscompartidos.

• Conservación de zonas protegidas. ElFMAM y el Banco Mundial colaboraronen la conservación de zonas y especiesforestales específicas y elaprovechamiento de los recursosforestales con el objeto de contrarrestarel cambio climático en 44 países. El 75%de la cartera se ha concentrado enextender y mejorar la gestión de las zonasprotegidas mediante el fortalecimiento dela capacidad, la planificación, lainvestigación aplicada, infraestructura,publicidad y educación, y numerosasinversiones interrelacionadas dedesarrollo comunitario y en zonas deamortiguamiento. Este enfoque ha tenidouna amplia aceptación, aunque losresultados en materia de ejecución seconsideran variados y no se ha medidoel impacto.

• Legitimidad. La cartera del Banco-FMAM, junto con las correspondientesactividades sectoriales y sobre políticasrealizadas en muchos países, fueronesenciales para dar mayor legitimidad alas inversiones en conservación. Comoresultado de ello, las opiniones dealgunos segmentos de la sociedad civil,entre ellos las ONG y representanteselegidos, así como organismos públicos,

10 Financing the Global Benefits of Forests: The Bank’s GEF Portfolio and the 1991 Forest Policy, de J. GabrielCampbell y Alejandra Martin. Mientras se redactaba el presente examen, el documento de antecedentes estaba en la etapa deconsultas y revisión final, junto con otros materiales del examen de la política forestal preparado por el DEO. Este resumenha sido preparado a partir de la versión preliminar, de fecha 10 de febrero de 2000, del documento de antecedentes.

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han sido recogidas y han producido unmayor impacto en las políticas de suspaíses.

• Movilización de recursos. En medidacreciente, el financiamiento del FMAMha permitido movilizar cofinanciamientoadicional del Banco, organismosbilaterales y países anfitriones. Aunquealgunos han manifestado ciertas dudas,la mayoría de los jefes de proyecto yexpertos independientes opina que unagran parte de esos recursos son fondosadicionales para la conservación de labiodiversidad forestal que en otrascircunstancias no habían estadodisponibles.

• Reducción de la pobreza. Dada la altaincidencia de la pobreza en la mayoríade las comunidades que habitan en losbosques o en las zonas deamortiguamiento, el enfoquecomunitario de la mayoría de losproyectos con respecto a la conservaciónha contribuido a incrementar el impactode la cartera en la reducción de lapobreza. Sin embargo, no se ha medidola magnitud de dicho impacto.

• Innovación. La cartera del FMAMcorrespondiente al Banco Mundial hasido fundamental en respaldar ciertasinnovaciones que de otro modo se habíanmantenido en una escala muy reducida.Los proyectos piloto financiados enBrasil y México, los nuevos instrumentoscreados en Costa Rica y lainstitucionalización de enfoquescomunitarios para la conservación enChina, India, Indonesia y Uganda, sonalgunos de los numerosos ejemplos delapoyo brindado para aplicar enfoquesinnovadores a nivel nacional. Las ONGhan cumplido una función muyimportante para identificar y poner aprueba enfoques innovadores que hancontado con el respaldo de la cartera delFMAM-Banco.

79. En el documento también se señalan variasáreas en las que la experiencia ha sidodesalentadora, o a las que se debe prestar másatención. Entre ellas figuran:

• Metas poco realistas con respecto a laintegración de la diversidad biológica enlas actividades habituales. Si bien en losplanes nacionales y en las estrategias delBanco en los países se mencionan cada vezmás las metas mundiales relativas a laconservación de los bosques, laconservación sigue ocupando un lugar demenor prioridad en comparación con otrosobjetivos económicos y de desarrollosocial. Los objetivos del FMAM aún noforman parte de las actividades habitualesde los programas de desarrollo de lamayoría de los países, ni de las estrategiasde asistencia a los países del BancoMundial. De hecho, es poco probable queen el corto a mediano plazo se asigne lamisma prioridad a las cuestiones relativasa la diversidad biológica que a otrosaspectos económicos y sociales. Tanto elBanco como el FMAM tal vez tengan queaceptar objetivos más realistas con respectoa la integración de la diversidad biológicaen las actividades habituales, y reconocerque, durante mucho tiempo, se requeriráfinanciamiento en condicionesconcesionarias o nuevas formas definanciamiento, o ambos, para lograr unaconservación sostenible en muchos paísesen desarrollo.

• Falta de un planteamiento estratégico.La magnitud de la asistencia en el marcode los proyectos del FMAM es muy inferiora la que se necesita para comenzar acontrarrestar los beneficios perdidos con laexplotación forestal y la conversión detierras, sobre todo en los bosques tropicaleshúmedos. Al mismo tiempo, si bien lacartera de proyectos ha ayudado aexperimentar con modelos innovadores ya aumentar el apoyo a la conservación dela biodiversidad forestal en muchos países,su contenido estratégico es limitado para

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encarar dos problemas extraordinarios: laescala y la percepción de escasa prioridad.Los proyectos carecen de un marco generalque les permitan producir un mayorimpacto en los programas y utilizar elescaso financiamiento de una manera másestratégica.

• Efectos limitados en las políticasnacionales. Con la importante excepciónde apoyar reformas de las políticas paraincrementar la participación de lacomunidad en la conservación, el contenidoen materia de reformas normativas o legalesde la mayoría de los proyectos es muyreducido. Si bien muchos proyectos tienenelementos relativos a las políticas, en lamayoría de los casos se trata de enfoquesmuy fragmentados.

• Insuficiente atención a las amenazas ala diversidad biológica. En el marco dealgunos proyectos individuales se hanrealizado rigurosos análisis de las amenazasa la diversidad biológica, pero en muchosotros ello no ha ocurrido. Con muchafrecuencia, en los proyectos se supone quelas comunidades locales constituyen lasmayores amenazas, o que ellas son capacesde hacer frente a las amenazas externas queplantean la explotación forestal, lasplantaciones agrícolas y los proyectos deinfraestructura. Los proyectos y lasiniciativas sobre políticas no han formuladoen media suficiente estrategias sistemáticaspara identificar y tratar de subsanar lasamenazas provenientes de otros sectores.

• Labor insuficiente con el sector privado.Se reconoce ampliamente el fracaso encomprometer la participación del sectorprivado en la mayoría de los proyectos, apesar de su importante impacto en labiodiversidad forestal. A menudo, tanto losgobiernos como las ONG se han mostradorenuentes a trabajar con el sector privado,incluso en sectores como el turismo, y enlas políticas del FMAM no se hanformulado marcos para incluir a estas partesinteresadas tan importantes.

• Desempeño deficiente en materia degénero. En general, se reconocenampliamente las funciones esencialesque cumplen las mujeres en la utilizacióny la gestión de los recursos naturales enla mayoría de las naciones en desarrollo,pero casi tres cuartas partes de losproyectos del FMAM-Bancoexaminados no han logrado incluir a lasmujeres en el proceso de diseño yejecución. Se debe reconocer lo difícilque es aumentar la participación de lasmujeres debido a la resistencia de la clasedirigente del sector forestal en muchospaíses, pero hace falta mejorar eldesempeño en este ámbito.

• Incertidumbre con respecto a lasostenibilidad. Con la excepción parcialde los fondos fiduciarios, en la mayorparte de la cartera se ha prestado muypoca atención a la sostenibilidad. Enparte, ello se debe al dilema subyacentede tratar de apoyar inversiones quereporten beneficios de alcance mundialy, al mismo tiempo, tratar de lograr quelos países asuman el financiamiento enel futuro en vista de los interesesnacionales. Sin embargo, esta situacióntambién es consecuencia de unaevaluación inadecuada de otras fuentesde financiamiento que podrían estardisponibles a través de regalías,comisiones, inversiones privadas o lacompraventa de carbono, así como de lasdimensiones sociales e institucionales dela sostenibilidad.

• Seguimiento inadecuado de losresultados. No se ha medido el impactoreal de la cartera de proyectos del FMAMcorrespondientes al Banco. Ello se hadebido, en parte, a la dificultadesinherentes que implica medir ladiversidad biológica y el cambio queproducen los proyectos, y también a quelas actividades de seguimiento yevaluación de los proyectos y de lacartera en general han sido irregulares einadecuadas. Esto último limita la

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formulación de una estrategiaprogramática eficaz y más focalizada yla ampliación del apoyo de los gobiernos,el Banco y la población a la conservaciónde los bosques.

2. Examen temático:Sostenibilidad de laconservación de ladiversidad biológica

80. Durante el EEP de 1998 se decidió llevara cabo algunos "exámenes temáticos". Unode los temas seleccionados para realizar unexamen fue la sostenibilidad financiera de losproyectos sobre diversidad biológica. Comoresultado de las consultas efectuadas, seamplió el alcance del examen a fin de incluirla sostenibilidad de la conservación de ladiversidad biológica en general. El examencomprendió cuatro componentes: un examenamplio de la literatura sobre la materia, lapreparación de un documento sobre lasperspectivas de las ONG con respecto a lasostenibilidad, tarea que se encomendó a laUICN, consultas con otros organismosdonantes, y un examen técnico de laexperiencia recogida de los proyectos delFMAM. El informe sobre este examen fueanalizado durante la reunión sobre ladiversidad biológica para el EEP y se resumea continuación11.

81. Al centrar la atención en la sostenibilidadgeneral de la conservación de la diversidadbiológica se llega a cuatro conclusionesprincipales: 1) es esencial determinarclaramente las especies de la diversidadbiológica que se quieren conservar, la escalade dicha tarea y el plazo para llevarla a cabo;2) dado que gran parte de la diversidadbiológica seguirá estando fuera de las zonasprotegidas, las discusiones sobre lasostenibilidad deben tener en cuenta la

conservación y la utilización sostenible de ladiversidad biológica en las tierras de propiedadprivada; 3) los principales factores que incidenen la sostenibilidad son las causas básicas de lapérdida de diversidad biológica de índolesocioeconómica y política, y, por lo tanto, 4) paraasegurar la conservación sostenible de labiodiversidad hace falta adoptar un enfoqueadaptativo, integral y a largo plazo. Por talesrazones, debería replantearse el debate sobre lasostenibilidad; la pregunta no debería ser "¿cómodiseñar un proyecto que contribuya a laconservación de la diversidad biológica y cómose puede asegurar su sostenibilidad?", sino"¿cómo se puede asegurar la sostenibilidad dela conservación de la diversidad biológica ycómo diseñar un proyecto (y otras actividades)para contribuir a ese objetivo?"

82. Teniendo esto en mente, en el examen seidentificaron ocho factores principales queinfluyen en la sostenibilidad de la conservaciónde la diversidad biológica. El elemento centrales la voluntad política de conservar y utilizar demanera sostenible la biodiversidad. Esto esesencial para todo lo demás, y la quejageneralizada es que la falta de esa voluntadpolítica es una de las causas de la permanentepérdida de diversidad biológica. La voluntadpolítica es fundamental en el plano local,nacional e internacional. Dos factores clave queinfluyen en la voluntad política son la toma deconciencia y la comprensión del valor que tienela diversidad biológica y de los beneficios quereporta su conservación, y la capacidad de lasinstituciones y de la gente para ejercerinfluencia en las políticas, generar uncompromiso frente a la conservación, y encauzareficazmente recursos para que se desarrollenactividades en el terreno y participar en ellas.Obviamente, la capacidad institucional y la tomade conciencia también se ven afectadas por elgrado de voluntad política. Además, otros treselementos importantes de la sostenibilidad sonen gran medida producto de una adecuada

11 Achieving Sustainability of Biodiversity Conservation, de Scott E. Smith y Alejandra Martin. Las consultas relativasal informe sobre el examen no han concluido. Este resumen se basa en la versión preliminar de enero de 2000.

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voluntad política: el marco normativo y legaly los incentivos que éste produce a favor (o encontra) de la conservación; la medida en que elvalor de la biodiversidad y de los servicios queprestan unos ecosistemas vigorosos y diversosse reflejan en los mercados y, por lo tanto, en lautilización de los recursos, y la suficiencia ydiversidad de los recursos financierosasignados para la conservación. Por último, otrosdos factores producen efectos en los demás endiversas formas. El contexto internacional enmateria de políticas, compromisos yorganizaciones es un factor determinante de granimportancia para la sostenibilidad de ladiversidad biológica a nivel nacional y mundial.Y la disponibilidad de conocimientos científicossólidos y de información fidedigna es esencialcomo apoyo para todos los demás elementos dela sostenibilidad.

83. El FMAM ofrece muchas ventajas para lasostenibilidad de la conservación de labiodiversidad y debería aprovecharlas en formaestratégica. Su relación con el CDB, sudependencia de los organismos de ejecución, queson importantes instituciones de desarrollo conamplias relaciones en los países receptores, sured de coordinadores en los países y las ONG, ysu estructura de gobierno le dan al FMAM unacceso sin igual a los rectores de las políticas ya los dirigentes de la sociedad civil;oportunidades de vincular a los gobiernos,organizaciones internacionales y ONG, y unmedio para catalizar una mayor coordinaciónsobre las cuestiones relativas a la conservaciónde la diversidad biológica. El énfasis que elFMAM pone en la identificación de los paísescon los proyectos refuerza la integración deltema "global" de la biodiversidad en las políticasy prioridades nacionales. Del mismo modo, elprincipio de la participación de los interesadosque promueve el FMAM, su historial deacercamiento a las ONG y su participación enlos círculos científicos y técnicos aumentan lasposibilidades de impulsar las asociaciones decolaboración en diversos niveles y sectores quese requieren para asegurar la sostenibilidad dela conservación de la biodiversidad.

84. En el examen se concluye que no esrealista esperar que la sostenibilidad de laconservación de la diversidad biológica sepueda lograr con un proyecto relativamentecorto. En muchos lugares, ello requerirá laparticipación y financiamiento del FMAMdurante un período prolongado, es decir, 10años o más. Pero es dudoso que con losrecursos disponibles el FMAM pueda encararla conservación de la diversidad biológica deesa manera en todas partes. El FMAMtambién debería respaldar actividades demenor alcance dirigidas a superar algunalimitación u obstáculo específico y que noimpliquen un compromiso a largo plazo.

85. Con la intención de estimular el debate,la experimentación y el aprendizaje en elFMAM y entre sus asociados, en el examense formulan cinco sugerencias de mayorprioridad:

• Prestar una atención más explícita a lasformas de acrecentar la voluntad políticacon respecto a la conservación de ladiversidad biológica a nivel local,nacional y mundial, e internalizar lascuestiones relativas a la biodiversidad enlas políticas y prioridades nacionales;

• Promover en mayor medida elestablecimiento de asociaciones decolaboración entre los diversos nivelesy sectores de cada país, y la formaciónde asociaciones y redes multinacionalesen todo el mundo;

• Redoblar los esfuerzos para enunciar losvalores de la diversidad biológica y losbeneficios de su conservación yutilización sostenible, y velar por queéstos se reflejen correctamente en losmercados y las decisiones que se adoptenen todos los niveles;

• Seguir utilizando, en formaexperimental, mecanismos innovadorespara financiar la conservación, y

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• Ampliar la aplicación de instrumentosmás flexibles en los proyectos, es decir,instrumentos que, a sabiendas, seanexperimentales o sienten las bases paraun respaldo a más largo plazo en elcontexto de ciertos criterios definidos enmateria de desempeño.

3. Examen temático:Sistemas de energía solarpara uso doméstico en laszonas rurales

86. Desde 1991, el FMAM ha financiado 20proyectos sobre energía solar fotovoltaica sinconexión a la red, y otros cuatro proyectos seencuentran en la etapa de preparación. Aunquelos proyectos tienen distintos objetivosespecíficos, por lo general su propósito espromover y lograr la comercialización desistemas de energía solar fotovoltaica y, almismo tiempo, generar beneficios para eldesarrollo de las zonas rurales. Estosproyectos se pueden clasificar en doscategorías básicas: los que promueven la ventade sistemas solares domésticos por intermediode vendedores privados (el "modelo deventas") y aquellos en los que una empresade servicios de energía suministra electricidada los hogares rurales (el "modelo deservicios"). En el modelo de ventas, elvendedor, una organización demicrofinanciamiento o una instituciónfinanciera de desarrollo pueden otorgarcréditos de consumo. En casi todos losproyectos que incorporan el modelo deservicios, la empresa de servicios de energíaestá regulada por el Estado y adquiere lacondición de monopolio para ciertas regionesgeográficas (la principal alternativa es unenfoque de mercado abierto sin regulación).El proyecto sobre la iniciativa detransformación del mercado de energía solarfotovoltaica (en India, Kenya y Marruecos) y

el proyecto sobre la Solar DevelopmentCorporation (de alcance mundial) puedenfinanciar negocios de ambos tipos.

87. En 1999, el Equipo de seguimiento yevaluación de la Secretaría del FMAM realizóun "examen temático" para documentar laexperiencia con respecto al diseño, ejecución eimpacto (en el caso de los proyectos terminados)de los proyectos sobre energía solar fotovoltaica.En el examen se intentó establecer lascaracterísticas de los proyectos que handeterminado su desempeño, si los proyectos quehan terminado la etapa de ejecución hanmantenido los logros alcanzados (y cómo lo hanhecho) o han promovido su repetición en otroslugares, y el papel que han cumplido las diversaspartes interesadas y su impacto en los resultadosde los proyectos. Como parte del examen sevisitaron seis países. A continuación se resumenlas enseñanzas recogidas de dicho examen12.

88. Para asegurar la sostenibilidad de losproyectos se deben demostrar modelos deempresas que sean viables. La demostraciónde un modelo de empresa viable, sea ésta unaempresa pública, privada, una empresa deservicios públicos o incluso una empresasubvencionada en forma permanente, esfundamental para lograr la sostenibilidad de losproyectos y alcanzar el objetivo del FMAM detransformar (o desarrollar) los mercados para laenergía solar fotovoltaica. Por viabilidad seentiende mostrar los gastos y las entradas, losflujos de caja, y los mecanismos de gestión y deservicio, a fin de poder comprobar que la entidadpuede seguir existiendo y funcionando encondiciones comerciales o cuasicomerciales. Enlos proyectos se debe tener cuidado de evitar lamentalidad de "demostración de equipos", segúnla cual el objetivo principal es la instalación y elmantenimiento de una determinada cantidad desistemas. Una vez terminado el proyecto, elnúmero de sistemas instalados es mucho menosimportante que determinar si los modelos de

12 Mientras se redactaba el presente informe, el informe sobre el examen estaba en preparación. Se espera que elEquipo de seguimiento y evaluación de la Secretaría del FMAM lo tendrá disponible en abril de 2000.

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empresa, entrega y crédito son viables ysostenibles y si se están reproduciendo en otraspartes. Para poner énfasis en este aspecto losorganismos de ejecución deben replantear losesquemas tradicionales de asistencia para eldesarrollo y las técnicas de evaluación.

89. Se necesita tiempo y flexibilidad para eldesarrollo, evolución y puesta a prueba delmodelo de servicios y de ventas. La creaciónde mercados y la identificación de modelos desuministro viables y sostenibles en contextosespecíficos son procesos lentos que requierenmucho tiempo y un grado de flexibilidad yadaptación mucho mayor que el que contemplael diseño de la mayoría de los proyectos delFMAM. En éstos no se consideran recursos nitiempo en cantidad suficiente para, en primerlugar, identificar los enfoques más prometedoresy, posteriormente, desarrollar esos enfoques

hasta demostrar su viabilidad y sostenibilidad.En los proyectos se debería permitirexplícitamente el ensayo de varios modelos ypoder adaptarlos y modificarlos hasta definirenfoques que sean viables. La duracióninadecuada de los proyectos, las demoras ensu puesta en marcha y la falta de flexibilidaden los plazos de terminación puedenobstaculizar este proceso.

90. Los mecanismos institucionales parala ejecución de los proyectos pueden ejerceruna gran influencia en el valor de unproyecto en cuanto a demostrar modelosde empresas que sean viables y, enconsecuencia, lograr la sostenibilidad. Elproyecto sobre servicios de energía a partirde recursos renovables en Ghana fue diseñadopara demostrar un modelo de empresa en elcual la empresa nacional suministraría el

RECUADRO 8. DOS ENFOQUES PARA ABASTECER DE ENERGÍA SOLAR A LAS ZONAS RURALES

Dos aspectos ilustran los principales enfoques del FMAM para generar electricidad a partir de la energía fotovoltaica. Elproyecto sobre energía eléctrica de fuentes renovables en Ghana es un proyecto sobre suministro de servicios, mientrasque el proyecto piloto sobre energía fotovoltaica de Uganda es un proyecto de ventas. El PNUD es el organismo deejecución de ambos proyectos, los que se encontraban en ejecución por menos de un año cuando se preparó el examentemático.

El objetivo del proyecto de Ghana es desarrollar la capacidad para prestar servicios descentralizados de electricidad apartir de fuentes de energía renovables a las comunidades rurales utilizando el modelo de servicios. El proyecto lo estáejecutando una oficina especial (RESPRO) del Ministerio de Minería y Energía (MME). La idea es que RESPRO actúecomo una empresa con fines de lucro que cuando termine el proyecto del FMAM se convierta en empresa privada. Setrata de una desviación con respecto al diseño original, según el cual el proyecto sería ejecutado por la Comisión del RíoVolta/Departamento de Electricidad-Norte (VRA/NED), la empresa nacional de electricidad, cuya privatización estáprevista. La actual estructura de ejecución del proyecto plantea interrogantes sobre las posibilidades de privatización deRESPRO, puesto que está bajo el alero de un ministerio. El proyecto está dirigido a algunos de los hogares más pobresdel norte de Ghana, y su objetivo es vender electricidad mediante la instalación de capacidad para 50 W de potenciamáxima (por el equivalente de US$7 al mes) ó 100 W de potencia máxima (a US$12 al mes) en las viviendas. Lasencuestas sobre la disposición a pagar y la demanda de los hogares indican que estas tarifas son accesibles. Sinembargo, no está claro si con esas tarifas se pueden generar suficientes entradas para que el proyecto demuestre quepuede funcionar en condiciones casi comerciales, y costear los gastos de capital así como los de operación ymantenimiento.

En cambio, el proyecto de Uganda se basa en el modelo de ventas. Se otorgan créditos a través de dos institucionesfinancieras locales: un banco de desarrollo rural privado y un fondo fiduciario para mujeres semejante a una cooperativade crédito. Además de la donación del FMAM, el PNUD ha proporcionado cofinanciamiento para garantizar las líneas decrédito de las dos instituciones financieras. El proyecto está dirigido claramente a personas con capacidad crediticia quepueden costear un crédito. Los hogares que no pueden obtener crédito en condiciones de mercado siguen siendo unamayoría en la población rural. En consecuencia, la eliminación de los obstáculos del mercado puede facilitar un mayoracceso a energía no contaminante al 10% de los hogares de mayores ingresos de las zonas rurales.

Aunque todavía no se tienen los resultados, el modelo de prestación de servicios parece estar más orientado a lapoblación rural más pobre que el modelo de ventas. Además, el primer modelo parece estar más al alcance desegmentos más grandes de la población rural y, por lo tanto, podría tener mayores posibilidades de desarrollar ampliosmercados para las aplicaciones de la energía fotovoltaica en esas zonas.

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servicio a los hogares rurales utilizandosistemas de energía solar para uso doméstico.Una vez que se terminara el proyecto, seríaposible evaluar la viabilidad de este modeloen términos de los costos, servicios, flujos decaja y gestión de esas instalaciones desde elpunto de vista de la empresa de serviciospúblicos. Un objetivo explícito del proyectoera convencer a otras compañías privadas deingresar en el mercado mediante lademostración de ese modelo. Pero laresponsabilidad del proyecto fue traspasadaa una oficina del Ministerio de Energía en lasprimeras etapas de su ejecución. Si bien esposible que esta oficina logre instalar y darservicio técnico a un determinado número desistemas, el hecho de que no exista una entidadseparada y definida para evaluar y demostrarsu viabilidad plantea serias dudas con respectoa la sostenibilidad. Los cambios en losmecanismos institucionales pueden pasarinadvertidos para el personal del FMAM odel organismo de ejecución; pero la imperiosaimportancia de la sostenibilidad y de larepetición de los proyectos en otros lugaresexige tener mayor conocimiento de la maneraen que esos mecanismos afectan el valor dedemostración de los proyectos.

91. Los proyectos deben reconocerexplícitamente y dar cuenta de los elevadoscostos de transacción asociados a lasactividades de comercialización, serviciotécnico y cobranza de créditos en las zonasrurales. Las grandes distancias, la deficienteinfraestructura de transporte, el corte decaminos durante la temporada de losmonzones, las bajas tasas de alfabetismo, lastransacciones con dinero en efectivo omediante trueque y la falta de conocimientostécnicos son factores que explican por qué loscostos de una empresa de energía solarfotovoltaica, ya sea de ventas o de servicios,en zonas rurales pueden ser muy elevados. Loscostos y el tiempo de personal necesario paralas actividades de comercialización, cobranzade créditos o de tarifas, servicio técnico,establecimiento de infraestructura para laempresa y capacitación de personal puedenagotar fácilmente los magros márgenes de

utilidades. En Sri Lanka, los vendedoresdecidieron no ofrecer créditos de consumodebido a los elevados costos que suponía lacobranza de los créditos en zonas ruralesremotas. En Bangladesh, un vendedor invertíafondos de su propio presupuesto de operaciones(sin asistencia del gobierno ni transferencias noreembolsables) para realizar actividades decomercialización, con lo cual reducíagravemente su capacidad para comenzar agenerar utilidades. Nadie ha descubierto unafórmula de aplicación universal para reducir loscostos de transacción. Para poder operareficazmente con bajos costos de transacción, losvendedores y las empresas de servicios deenergía necesitan experiencia, capacitación y unainfraestructura de negocios desarrollada en laszonas rurales.

92. Las organizaciones de microfinan-ciamiento que tengan estrechos lazos con lascomunidades locales pueden concedercréditos de consumo con gran eficacia, si talesentidades ya tienen una sólida trayectoria yun nicho cultural en el país; los créditos deconsumo a través de los vendedores parecenmenos prometedores. Con el modelo de ventas,unos pocos proyectos están otorgando de maneraexitosa créditos de consumo a través deorganizaciones de microfinanciamiento (SriLanka) y de una institución financiera dedesarrollo (Zimbabwe y Viet Nam). Sinembargo, en dos de estos tres proyectos lasostenibilidad de estos mecanismos de créditode consumo plantea dudas. La Corporación deFinanciación Agrícola de Zimbabwe no haconseguido reponer los recursos de su fondo decrédito rotatorio. En Viet Nam, elmicrofinanciamiento que concede la Unión deMujeres de Viet Nam depende en parte delfinanciamiento por la CFI de garantías de créditopara una institución de financiación para eldesarrollo que concede préstamos a la Unión.En Sri Lanka, los créditos de consumo queconceden las organizaciones demicrofinanciamiento parecen ser sostenibles,pero ello tal vez se deba a la solidez y largatrayectoria del sector de microfinanciamiento deese país.

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93. Los proyectos aún no han generadosuficiente experiencia en relación con loscréditos otorgados por los vendedores. EnBangladesh hay un ejemplo exitoso de créditosproporcionados por los vendedores. Pero lasostenibilidad depende de que se sigasuministrando financiamiento a largo plazo (tresaños y más) a las empresas, recursos que sepueden seguir obteniendo de organismos dedesarrollo. El proyecto de Bangladesh,financiado en el marco del proyecto sobrepequeñas y medianas empresas de la CFI, es elúnico en que parecen estar dando resultado loscréditos suministrados por los vendedores. Elvendedor recibe crédito a largo plazo de la CFI.Una vez terminado el crédito, el vendedor puededepender de que la institución de desarrollocontinúe prestando asistencia, a menos que sedisponga de financiamiento comercial a máslargo plazo para empresas, lo cual depende dela rentabilidad del vendedor y, a su vez, de lacapacidad de éste para sufragar los elevadosgastos generales y los costos decomercialización.

94. Las políticas de electrificación ruralinfluyen de manera apreciable en losresultados de los proyectos y en susostenibilidad, y deben abordarseexplícitamente en las etapas de diseño yejecución. Los participantes en algunosproyectos señalaron que la falta de realismo delas promesas políticas o de la planificaciónrelativas a la extensión de la red a las zonasrurales era un enorme obstáculo para laexpansión del mercado de los sistemas de energíasolar para uso doméstico, impedimento que nose había previsto en el diseño de los proyectos.Por lo tanto, la formulación de políticas,conjuntamente con los modelos de suministrode sistemas de energía solar para uso doméstico,es fundamental para definir de manera clara yrealista las zonas rurales en las que se planearealizar la electrificación, y para que en laplanificación de la electrificación rural se tenganen cuenta explícitamente las posibilidades dedichos sistemas de convertirse en una alternativade costo mínimo para suministrar electricidad aciertas zonas.

95. Aún se necesita adquirir muchaexperiencia en materia de ejecución parapoder evaluar el éxito del modelo de servicios.La experiencia más positiva con el modelode servicios ha ocurrido en la RepúblicaDominicana, donde se han instalado 3.500sistemas. En Sri Lanka un vendedor intentóaplicar ese modelo, pero rápidamente (tal vezen forma prematura) lo abandonó y lo cambiópor el modelo de ventas debido al elevadomonto de los costos y a otras dificultades conla cobranza de las tarifas de serviciomensuales en las zonas rurales. La experienciainicial también indica que la selección yregulación eficaz de las concesiones parasuministrar los servicios de energía puede serun reto extraordinario para el que puede sernecesario recibir mucha asistencia y fortalecerlas capacidades en materia de desarrolloinstitucional y normativo.

96. Hasta ahora, ningún proyecto delFMAM ha demostrado las ganancias enmateria de sostenibilidad de los mercadosobtenidas durante la ejecución de losproyectos; la cartera no ha evolucionadolo suficiente. Durante la ejecución delproyecto sobre energía fotovoltaica para usodoméstico y comunitario, terminadorecientemente en Zimbabwe, el mercado delos vendedores privados se amplióconsiderablemente y en el marco del proyectose vendieron 10.000 sistemas. Sin embargo,aún existen dudas sobre la continuidad de loscréditos de consumo y la sostenibilidad demuchas de las empresas creadas durante elproyecto. El proyecto de servicios de energíaen Sri Lanka está próximo a terminarse y alparecer es el que tiene más posibilidades dedemostrar la sostenibilidad, pero hace faltamás tiempo para repetirlo en otros lugares ypara ampliar el modelo demicrofinanciamiento de manera que se puedaaumentar el volumen de instalaciones.Lamentablemente, el proyecto se cerrará antesde que este modelo se pueda poner a pruebaen debida forma. El proyecto sobre sistemasde energía solar para uso doméstico deIndonesia habría demostrado la viabilidad del

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modelo de ventas con créditos de losvendedores, pero nunca llegó a ponerse enmarcha y está a punto de ser anulado debidoa la situación económica por la que atraviesael país.

4. Documentos sobre elenfoque relativo alfortalecimiento de lacapacidad

97. En el Informe sobre los resultados de losproyectos de 1998 se subrayaba la necesidadde aplicar un enfoque más sistemático para lacreación de capacidades en los proyectos delFMAM, incluida la evaluación de lasnecesidades específicas de fortalecimiento dela capacidad y la identificación de indicadorespara medir los avances y el impacto de lasactividades en ese ámbito. Como respuesta aesa conclusión, el Equipo de seguimiento yevaluación comenzó a preparar un documentosobre la forma de incorporar el fortalecimientode la capacidad en el diseño y la evaluaciónde los proyectos. Este documento ha sidopreparado en estrecha colaboración con todoslos organismos de ejecución y para ello se harecurrido a especialistas de dichos organismosy también a expertos externos. El documentotambién servirá de material para la asociaciónestratégica entre el FMAM y el PNUD parael fortalecimiento de la capacidad. Acontinuación se resumen las principalesconclusiones de dicho documento13.

98. Muchos proyectos del FMAM incluyenactividades de fortalecimiento de lacapacidad, pero no existe una definición oenfoque uniforme sobre este aspecto. Cadaorganismo de ejecución aborda estascuestiones desde un ángulo diferente. ElPNUD tiende a concentrarse en la gestión

estratégica y los procesos. El Banco Mundialpresta más atención a los incentivos, lacompetencia y la influencia de las institucionesen la eficacia organizacional. El PNUMA, porsu parte, pone énfasis en los avancestecnológicos en apoyo de la gestión ambiental.Todos estos enfoques tienen virtudes y puedenser complementarios siempre y cuando seproduzca un diálogo adecuado y sistemático yun aprendizaje mutuo.

99. En medida creciente, la creación decapacidad se considera un proceso complejo deinnovación y adaptación que entraña muchoscambios a nivel individual, de las organizacionesy las instituciones. La eficacia se ve limitadapor la dependencia del proyecto comomecanismo para la transferencia de recursos enrespaldo de la creación de capacidad. Numerososproyectos del FMAM se siguen centrando en elsuministro de un conjunto limitado de insumosconvencionales como capacitación, equipo yasesoramiento, principalmente a nivel de lasorganizaciones. Sin embargo, las intervencionessobre creación de capacidad deben ser de mayoralcance y requieren un marco temporal másamplio y compromisos basados en unaevaluación cuidadosa de las necesidades. En eldocumento citado se identifican seis cuestionesoperacionales relacionadas con la creación dela capacidad que requieren atención:

• Mejora del diseño de las intervencionespara la creación de capacidad;

• Mayor atención al proceso de cambio;

• Aplicación de un enfoque más iterativo enel diseño y la gestión de los proyectos;

• Mayor énfasis en la aplicación deconocimientos útiles;

13 Capacity Development and GEF Projects: Some New Operational Approaches, Universalia, versión preliminar,enero de 2000. El documento se podrá ver en el sitio web del FMAM (www.gefweb.org). Además, los interesados enobtener un ejemplar pueden ponerse en contacto con el Equipo de seguimiento y evaluación de la Secretaría del FMAM, porteléfono: (202) 458-2548, fax: (202) 522-3240, o correo electrónico: [email protected].

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• Mayor atención a la gestión y elseguimiento del desempeño, y

• Necesidad de contar con servicios deapoyo.

100. El fortalecimiento de la capacidad sedebería considerar un proceso de cambio einnovación a nivel organizacional. Los procesosde cambio específicos se deben planificar comoun proyecto para cada individuo, organizacióno grupo social al que esté dirigido el proyecto.Por ejemplo, si el resultado que se persigue esmejorar la capacidad de determinadas ONG paraestablecer redes de contacto a fin de que puedanparticipar en la protección de una zona dediversidad biológica, pensar en la lógica delproceso de cambio es tan necesario comosuministrar el contenido de las actividadesrequeridas. El contenido técnico yorganizacional de los cambios debe estarclaramente establecido. Quienes se debansometer al proceso de cambio deben internalizar,impulsar e identificarse con los cambios.

101. En consecuencia, las estrategias de cambioson una parte importante, pero a veces olvidada,en el diseño de los proyectos y en los informescorrespondientes. En el diseño de los proyectosse deberían incluir los componentes técnicos de

las actividades de creación de capacidad y laestrategia de cambio que asegure que lasdiversas actividades y especializacionestécnicas puedan ser aceptadas o incorporadaspor la organización o la sociedad y respaldesu desarrollo.

102. También es necesario idear nuevasformas de sacar enseñanzas de experienciaspasadas en materia de creación de capacidad.Para ello hace falta destinar más recursos alanálisis de los conocimientos adquiridos enel terreno y a la difusión de esas enseñanzasen las unidades y organismos. El FMAMdebería promover las consultas y el diálogosobre el fortalecimiento de la capacidad ycrear oportunidades de aprendizaje continuopara el personal.

103. Las actividades de seguimiento yevaluación deberían concentrarse tanto en losresultados como en el proceso defortalecimiento de la capacidad. En ellas sedebería incluir una mayor preocupación porla gestión del desempeño en los proyectos.Ello contribuiría a abandonar la cultura deaprobación de proyectos y a sustituirla por unaque se ocupara más bien de medir y alcanzarlos resultados de los proyectos y programas.

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5. CONCLUSIONES DEL EXAMEN

GRÁFICO 5EVOLUCIÓN DE LAS CALIFICACIONES DE LOS PROYECTOS EXAMINADOS EN EL EEP

010203040506070

Muy satisfactorios Satisfactorios Insatisfactorios/Muy insatisfactorios

% d

e la

car

tera

exa

min

ada

en e

l EE

P

1997 (105 proyectos)1998 (119 proyectos)1999 (135 proyectos)

104. En este último capítulo del informe seresumen las principales conclusiones del examende los resultados de 1999. El resumen se basaen los resultados del EEP y las demásevaluaciones y exámenes temáticos resumidosanteriormente. En primer lugar se presenta unaevaluación general de los resultados de la carterade proyectos en ejecución, y luego se exponenlas cinco conclusiones aplicables a todas lasesferas de actividad del FMAM.

A. EVALUACIÓN GENERAL DELOS RESULTADOS

105. Según las calificaciones asignadas por losorganismos de ejecución, el desempeño de lacartera del FMAM ha mejorado en los tresúltimos años. El porcentaje de proyectosevaluados como "muy satisfactorios" por elavance de la ejecución o las posibilidades delograr sus objetivos ambientales de alcancemundial, o ambos factores, fue prácticamentesimilar en 1999 que el año anterior— a saber,29% en comparación con 28% en 1998— pero

ligeramente inferior al 34% de la carteraexaminada en el EEP de 1997. El porcentajede proyectos calificados como "satisfactorios"aumentó del 50% en 1997 al 64% en 1999.Los proyectos calificados de "insatisfactorios"han disminuido considerablemente, del 16%de la cartera examinada en el EEP de 1997(17 proyectos) al 13% en 1998 (15 proyectos),y sólo el 7% (10 proyectos) en 1999. Duranteel ejercicio se cerraron o anularon variosproyectos que presentaban problemas, y sevolvieron a diseñar dos que presentabandeficiencias, los que ahora avanzansatisfactoriamente. De hecho, solamente tresproyectos calificados de "insatisfactorios" enel examen de 1998 se incluyeron con la mismacalificación en la cartera examinada en el EEPde este año.

106. En tres evaluaciones de programasrealizadas en 1999 se llegó a la conclusión deque el FMAM ha tenido una influenciapositiva. En un estudio de programasnacionales orientados a eliminarpaulatinamente las sustancias que agotan el

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ozono se determinó que el FMAM hacumplido una función esencial en ese procesoen los países con economías en transición, yque los objetivos del FMAM se han alcanzadoen medida apreciable. En un examen de lacartera de proyectos forestales del BancoMundial que contaron con financiamiento delFMAM se concluyó que el FMAM habíapermitido al Banco cumplir su meta deconservación de los bosques tropicaleshúmedos en 16 de los 19 países señaladoscomo prioritarios en la política forestal de1991, aumentó la legitimidad de lasinversiones en proyectos de conservación enmuchos países y desempeñó un papelfundamental al apoyar innovaciones que, delo contrario, se habrían mantenido en unaescala muy reducida. Una evaluaciónprovisional de las actividades de apoyo en laesfera de la diversidad biológica determinóque la mayoría de los países que habíanrecibido asistencia del FMAM habíanrealizado una planificación valiosa y eficaz,y que muchos habían hecho considerablesprogresos en la formulación de estrategias yplanes de acción nacionales en el ámbito dela diversidad biológica.

107. Se comprobó también un mejoramientogeneral de la calidad de los informespreparados para el examen de 1999. Losindicadores del desempeño se utilizaron enmayor medida que antes como base para lapreparación de los informes. Al parecer, se haavanzado mucho en cuanto a la "inclusiónretrospectiva" de objetivos e indicadores enlos proyectos en 1999, a diferencia de loocurrido en 1998. La evaluación de losresultados se realiza sobre una base másamplia, en la medida que se incluyen másproyectos en los exámenes anuales, se disponede evaluaciones e informes de terminación delos proyectos, aumenta el número deevaluaciones de programas y de exámenestemáticos coordinados por el Equipo deseguimiento y evaluación del FMAM, y los

informes sobre la marcha de los programasforma parte habitual del programa de actividadesdel FMAM.

108. Por otra parte, la calidad de los distintosEEP siguió siendo muy desigual. Varios informesdel Banco Mundial contenían descripciones oanálisis muy breves y a veces se basaron eninformación atrasada. Ello se debió en granmedida al nuevo sistema del Banco paradocumentar la supervisión de los proyectos, querestringe deliberadamente la extensión de losinformes. Al mismo tiempo, mediante losexámenes del control de calidad que realizan lasunidades regionales de operaciones y mediantelas evaluaciones de la calidad de las actividadesde supervisión que realiza su Grupo de Garantíade Calidad, el Banco presta más atención a lagestión de la cartera. La experiencia y lasapreciaciones recogidas de los procesos másamplios de seguimiento que aplica el Bancopodrían quedar reflejadas de mejor manera enel proceso de preparación del EEP anual.

109. En general, los EEP preparados por todoslos organismos de ejecución continúancentrándose en las medidas relativas a laejecución y no en los resultados, en unaevaluación detenida del impacto de los proyectoso en el contexto más amplio en el cual sedesarrollan las actividades contempladas en cadaproyecto. También hubo un descontento generalpor la manera en que se asignan las calificacionesde los proyectos en el proceso de EEP. Seexpresó preocupación por la medida en que sepuede confiar en las autoevaluaciones querealizan los jefes de proyecto para calificar enforma equilibrada el desempeño de losproyectos. Las prácticas con respecto a lascalificaciones varían considerablemente de unorganismo de ejecución a otro y, en algunoscasos, dentro de un mismo organismo. Al noexistir un "control de calidad" uniforme conrespecto a las calificaciones, se teme que laaplicación de éstas en los informes sobre losresultados de los proyectos pudiera ser engañosa.

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Conclusiones del Examen

B. CONTEXTO ESTRATÉGICODE LOS PROYECTOS DELFMAM

110. En los informes y discusiones sobre losEEP, los exámenes temáticos y otrasevaluaciones existe consenso en que losproyectos pueden lograr sus objetivos y sersostenibles en la medida en que el FMAMtambién se preocupe del entorno y el contextosocioeconómico y político más amplio en queéstos se llevan a cabo. En el estudio sobre elozono se destacó la integración de las actividadesde los proyectos del FMAM con una iniciativamás amplia dirigida al fortalecimiento de lacapacidad y a la formulación de un marconormativo adecuado como un factor quecontribuyó al éxito de los proyectos. La adopciónde un enfoque estratégico se refleja en el énfasisque se pone en los análisis de diagnósticotransfronterizos y los programas de acciónestratégicos en la cartera de proyectos sobreaguas internacionales, y en el acento en laeliminación de obstáculos y la transformaciónde los mercados en la cartera sobre el cambioclimático. Una enseñanza recurrente que seextrae del examen de los proyectos sobrebiodiversidad, y que se confirma por lasconclusiones del examen temático, es que losprincipales factores que afectan la sostenibilidadde la conservación son las causas básicas tantosocioeconómicas como políticas de la pérdidade diversidad biológica.

111. Aunque este consenso parece ser cada vezmás claro, hasta ahora el FMAM ha tropezadocon obstáculos y mostrado algunas deficienciasen su capacidad para llevarlo a la práctica. Enlas discusiones del grupo de trabajo sobre elcambio climático durante el EEP se señaló lacarencia de estrategias bien definidas paraeliminar los obstáculos a la transformación delos mercados y la tendencia a que losfuncionarios asignados a los proyectos semantengan concentrados en los detalles de la

ejecución y no en los objetivos y el contextomás amplio. En la cartera de proyectos sobreaguas internacionales, el proceso deplanificación estratégica y analítica—incluidos los esfuerzos tendientes a lograr laparticipación de diversas partes interesadas anivel regional, nacional y local— ha sidomucho más complejo y ha llevado más tiempode lo previsto. En los proyectos sobrediversidad biológica se observa la tendenciaa centrarse demasiado en actividades en sitiosespecíficos. Al parecer, se muestra muy pocapreocupación por factores más generales alnivel nacional o del contexto, como lasensibilización, el fortalecimiento de lacapacidad institucional, y laoperacionalización de una normativa quepermitiera integrar las cuestiones sobrediversidad biológica en la planificación y losprogramas de desarrollo.

C. INTEGRACIÓN DELDESARROLLO Y DE LOSBENEFICIOS DE ALCANCEMUNDIAL

112. En las discusiones durante el EEP sedestacó la importancia de integrar lasactividades que respalda el FMAM con lasprioridades y programas de desarrollo de lospaíses. Una enseñanza recurrente que seextrae de la cartera de proyectos sobrediversidad biológica es la importancia devincular más estrechamente las actividades deconservación a los aspectos relativos aldesarrollo nacional. En la presentación delproyecto sobre el río Bermejo en el examende la cartera sobre aguas internacionales sedestacaron como un factor esencial del éxitode este proyecto los beneficios para eldesarrollo local de las medidas dirigidas aatenuar la erosión. En la discusión sobre lacartera de proyectos relativos al cambioclimático se subrayó la importancia de

46


combinar los beneficios nacionales ymundiales en esa cartera. El FMAM debepreocuparse de encontrar la manera deformular y enunciar vinculaciones claras entrelas prioridades de desarrollo y las cuestionesambientales de alcance mundial, y estudiar laforma de integrar más estrechamente susactividades con programas nacionales dedesarrollo sostenible, manteniendo al mismotiempo su atención singular en la cuestionessobre el medio ambiente mundial.

D.COLABORACIÓN CON LASPARTES INTERESADAS

113. Los materiales en que se basó el examende los resultados de los proyectoscorrespondiente a 1999 indicanconstantemente que la colaboración de laspartes interesadas clave es esencial para lograrsu compromiso e identificación con losproyectos y, en último término, para conseguirresultados duraderos a nivel local, nacional ymundial. A menudo, la política del FMAM conrespecto a la participación del público haestimulado una mayor intervención de laspartes interesadas que trasciende lasactividades específicas financiadas por elFMAM. Por otro lado, a veces los esfuerzosdirigidos a comprometer la participación delas partes interesadas no han conseguidoaprovechar todas las ventajas de susapreciaciones, ni contribuido a suidentificación con los proyectos. Se han hechodenodados esfuerzos por lograr laparticipación de las comunidades y de otrasorganizaciones locales, pero no se handocumentado muchos progresos en incluir alsector privado ni a las agrupaciones demujeres, sobre todo en los programas sobrediversidad biológica.

114. La experiencia indica que los procesosauténticamente participativos han requeridomucho tiempo y más recursos que lo previsto

en un comienzo. A menudo, sin embargo, lasexpectativas sobre el tiempo o el financiamientonecesarios para el diseño y la ejecución de losproyectos no han variado y no tienen en cuentala experiencia adquirida. Tal vez el FMAMdebería hacer ajustes en el ciclo de los proyectos,los criterios para el examen de los proyectos ylas expectativas respecto de la documentaciónque se debe preparar en las distintas etapas decada proyecto, a fin de disponer el tiempo y losrecursos necesarios para alentar unaparticipación plena, y buscar formas de traspasaralgunas actividades de la etapa de "preparación"a la de "ejecución" (por ejemplo, como secontempla en los nuevos préstamos para elaprendizaje y la innovación introducidos por elBanco Mundial).

E. UN ENFOQUE FLEXIBLE YA LARGO PLAZO

115. En el examen de este año se llega a lamisma conclusión principal del Informe sobrelos resultados de los proyectos del FMAM de1998: la necesidad de aplicar un enfoque de máslargo plazo y más flexible que los instrumentosactuales de los proyectos para abordar losproblemas del medio ambiente mundial. Enmuchos casos, esto exige un enfoque por etapasque establezca puntos de referencia concretosen materia de desempeño para fundamentar lasdecisiones de mantener el respaldo. Si bien estaconclusión se ha manifestado en unos pocosproyectos nuevos incluidos en los programas detrabajo del FMAM en el curso del año anterior,es necesario redoblar los esfuerzos para llevarlaa la práctica. Urge definir directrices precisaspara una gestión adaptativa y la adopción deenfoques flexibles con respecto a la asistenciadel FMAM; además, hace falta examinar a fondolas consecuencias que tendría avanzar en estadirección en los procedimientos e incentivosinternos. Tal vez haya que modificar el ciclo delos proyectos y los criterios de examen, a fin deatenuar las expectativas respecto del nivel de

47

Conclusiones del Examen

detalles sobre los proyectos en los resúmenes ydocumentos sobre éstos. En cambio, en laspropuestas sobre proyectos se debería poner másénfasis en la definición de objetivos claros; unanálisis más profundo y franco de los riesgos,incertidumbres y suposiciones; el suministro deinstrumentos para hacer el seguimiento de losresultados de los proyectos y aplicar en lapráctica las enseñanzas recogidas, y la atribuciónde facultades, con los debidos frenos ycontrapesos, a los directivos para actuar conflexibilidad según vayan cambiando lascircunstancias y la información. Además, sedebería alentar a todos los organismos deejecución a aplicar enfoques más flexibles enlos proyectos, y dichos organismos deberíanestar en condiciones de hacerlo.

116. Durante las reuniones del grupo de estudiose identificaron varias otras cuestionesrelacionadas con los recursos y procedimientosdel FMAM, las que fueron analizadas por losorganismos de ejecución durante el examen delEEP. Estas cuestiones fueron las siguientes:

• La inquietud de que por la manera en quelos organismos de ejecución financian lospresupuestos administrativos podría creardesincentivos para la realización deproyectos innovadores que requieren mástiempo de personal y cuyos costos deejecución son más difíciles de predecir, ypara proyectos complejos que incluyan avarios países.

• La práctica de vincular los recursos parahacer el seguimiento de la ejecución deproyectos específicos ha limitado lacapacidad del personal de los organismosde ejecución y de la Secretaría paracolaborar cuando los organismos deejecución no financian realmente unaporción del proyecto del FMAM o unaactividad del Bloque B en el marco delServicio de Formulación y Preparación deProyectos (SFPP-B).

• Se determinó que el nivel definanciamiento disponible para proyectosdel SFPP-B (US$350.000) era un factorlimitante para el desarrollo de proyectosque incluyen varios países. También seha comprobado que la probabilidad deque se implementen proyectos del SFPP-B y que se presente un resumen delproyecto en un plazo relativamente cortoes poco realista en la esfera de las aguasinternacionales.

F. MAYOR ÉNFASIS EN UNAGESTIÓN CON MIRAS ALA OBTENCIÓN DERESULTADOS

117. Por último, y fundamentalmente, en elexamen se resaltó la necesidad de que elFMAM abandone la "cultura de lasaprobaciones" y centre la atención en losresultados de sus programas. En el EEP de1999 se recogieron enseñanzas similares a lasde exámenes anteriores. Sin embargo, sonnumerosos los ejemplos en los que talesenseñanzas no se han aplicado plenamente.Además, los directores de programas de laSecretaría y los organismos de ejecucióntuvieron muy poco tiempo para dedicar alestudio a fondo de los EEP y al análisis de lasenseñanzas derivadas de la experienciacontenidas en dichos informes.

118. En un comienzo, era procedente que elFMAM se concentrara en crear una carterade proyectos, en establecer y refinar losprocedimientos del ciclo de los proyectos ylos criterios de examen, en fijar normas parael diseño de los proyectos, y en ponerlos enmarcha en el terreno para establecer unapresencia y comenzar a identificar los factoresque permiten alcanzar los objetivosambientales de alcance mundial. Todo esto seha logrado en gran medida. Ahora ha llegado

48


el momento de que el FMAM se concentre enla gestión de sus recursos con miras a laobtención de resultados. Para ello es preciso:

• Integrar más plenamente losinstrumentos y perspectivas sobre el"seguimiento y la evaluación" en lasprácticas de gestión;

• Asignar más tiempo y prestar másatención a la ejecución y entender mejorqué da resultado, qué es lo que nofunciona y por qué;

• Actuar en forma más estratégica alaprovechar los éxitos del pasado y

eliminar las deficiencias de los programasoperacionales, y

• Aplicar las enseñanzas derivadas de laexperiencia del FMAM, así como de lospaíses y de otras organizaciones, en lasnuevas operaciones.

119. Para ello, es probable que haya queintensificar los esfuerzos para reorientar elfuncionamiento del FMAM, proceso queincluiría un nuevo examen de las funciones quecumplen las diversas partes de su estructuraorgánica a fin de alinearlas con sus ventajascomparativas y adecuarlas de manera que seponga mayor énfasis en los resultados.

ANNEXES

51

APÉNDICE ALISTA DE PROYECTOS INCLUIDOS EN EL EEP DE 1999

ESFERAS MULTISECTORIALES

OE Descripción del proyecto Programa detrabajo (A)

Aprobacióndel OE (B)

Fecha deentrada envigor (C)

Millones deUS$

Montodesembolsado

al 30/6/99

Porcentajedesembolsado

1 BM Programa 1 para las empresas pequeñas y medianas Abr-94 Dic-95 Dic-95 4,30 3,36 78,14

1 BM Programa 2 para las empresas pequeñas y medianas Mayo-97 Mayo-97 Jul-97 16,50 1,85 11,21

Total 20,80 5,21 25,05

DIVERSIDAD BIOLÓGICA




Millones deUS$

Montodesembolsado

al 30/6/99


1 PNUMA Especies foráneas que amenazan a la diversidadbiológica

Ene-98 Mayo-98 Mayo-98 0,75 0,45 60,00

2 PNUD ALCANCE REGIONAL - ÁFRICA Alianza entre ONG ygobiernos africanos

Mayo-97 Mayo-98 Mayo-98 4,33 1,31 30,25

3 PNUD ALCANCE REGIONAL - ÁFRICA Reducción de lapérdida de biodiversidad en las zonas fronterizas deÁfrica oriental

Mar-97 Mar-98 Mar-98 12,65 2,28 18,02

4 PNUD ALCANCE REGIONAL - ÁFRICA Biodiversidadbotánica en África meridional

Feb-96 Oct-97 Oct-97 4,72 0,00 0,00

5 BM ARGENTINA Conservación de la biodiversidad Feb-97 Oct-97 Mayo-98 10,10 0,66 6,53

6 PNUMA ALCANCE REGIONAL - ASIA Respuesta deemergencia para combatir los incendios forestales enIndonesia

Jun-98 Jul-98 Jul-98 0,75 0,19 25,33

7 PNUD ALCANCE REGIONAL - ASIA Estrategia deconservación del rinoceronte en Asia sudoriental

Mayo-93 Dic-93 Dic-93 2,00 1,57 78,50

8 PNUMA Estudios de la diversidad biológica por países 1 Dic-91 Mar-92 Mar-92 5,00 4,62 92,408 PNUMA Estudios de la diversidad biológica por países 2 Dic-92 Jun-94 Jun-94 2,00 1,85 92,509 PNUD BELICE Desarrollo y ordenación sostenible de recursos

biológicos costerosDic-91 Feb-93 Mar-93 3,00 2,94 98,00

10 PNUD BHUTÁN Parque Nacional Jigme Dorji Oct-96 Ago-97 Ago-97 1,50 0,31 20,6711 BM BRASIL Proyecto nacional para la biodiversidad Mayo-91 Abr-96 Dic-96 10,00 2,17 21,7012 BM BRASIL Fondo brasileño para la biodiversidad Mayo-91 Abr-96 Sep-96 20,00 10,00 50,0013 PNUD BURKINA FASO Rancho Nazinga Dic-92 Jul-94 Jul-94 2,50 0,88 35,2014 BM CAMERÚN Conservación y ordenación de la

biodiversidadMayo-93 Mar-95 Dic-95 5,96 3,05 51,17

15 BM ÁFRICA CENTRAL Proyecto regional de gestión de lainformación sobre el medio ambiente (REIMP)

Mayo-97 Dic-97 Abr-98 4,35 0,92 21,15

16 PNUD REPÚBLICA CENTROAFRICANA Bosque deBangassou

Mayo-95 Mar-98 Mar-98 2,50 0,37 14,80

17 BM CHINA Ordenación de reservas naturales Feb-95 Jun-95 Jul-95 17,90 12,04 67,2618 PNUD COLOMBIA Conservación de la biodiversidad en la

región del ChocóMayo-91 Feb-92 Feb-92 6,00 6,19 103,17

19 PNUD COMORAS Biodiversidad y conservación participativade las islas

Oct-95 Nov-97 Nov-97 2,35 0,28 11,91

20 PNUD COSTA RICA Conservación de la biodiversidad ydesarrollo sostenible de las zonas de conservación de LaAmistad y La Osa

Sep-91 Abr-93 Mayo-93 8,00 8,00 100,00

21 PNUD CÔTE D'IVOIRE Control de malezas acuáticas Dic-92 Dic-95 Dic-95 3,00 1,31 43,67

22 PNUD CUBA Protección de la biodiversidad y desarrollosostenible de la región de Sabana-Camagüey

Sep-91 Jul-93 Dic-93 2,00 1,97 98,50

23 PNUD REPÚBLICA DOMINICANA Conservación y ordenaciónde la biodiversidad de la zona costera

Dic-91 Nov-93 Mayo-94 3,00 3,00 100,00

52


OE Descripción del proyecto Programade

trabajo (A)



Millonesde US$

Montodesembolsado

al 30/6/99


24 BM ECUADOR Protección de la biodiversidad Abr-92 Mayo-94 Jul-94 8,22 7,37 89,66

25 BM EGIPTO Ordenación de recursos costeros y marinosen el mar Rojo

Abr-92 Nov-92 Dic-94 4,75 2,74 57,68

26 PNUD ETIOPÍA Conservación de los recursos fitogenéticos Dic-92 Abr-94 Sep-94 2,48 1,61 64,92

27 PNUD GABÓN Gestión eficaz del comercio de especiessilvestres

Mayo-91 Ene-94 Jul-94 1,00 0,85 85,00

28 BM GHANA Ordenación de marismas costeras Dic-91 Ago-92 Mar-93 7,20 5,07 70,4229 PNUMA Evaluación de la biodiversidad a escala mundial Dic-92 Mayo-93 Mayo-93 3,30 3,10 93,9430 PNUMA Foro Mundial sobre Biodiversidad – Fase II Feb-98 Abr-98 Abr-98 0,75 0,32 42,6731 PNUD GUATEMALA Conservación y desarrollo sostenible

de la región de Motagua (RECOSMO)Feb-95 Abr-97 Abr-97 4,00 1,73 43,25

32 PNUD GUYANA Programa de silvicultura sostenible en elbosque húmedo de Iwokrama

Abr-91 Abr-92 Feb-93 3,00 2,86 95,33

33 BM HONDURAS Conservación de la biodiversidad Ene-97 Oct-97 Ago-98 7,00 0,60 8,5734 BM INDIA Ecodesarrollo Mayo-95 Sep-96 Dic-96 19,70 4,02 20,4135 BM INDONESIA Recolección de muestras Abr-92 Jun-94 Jul-94 7,20 6,40 88,8936 BM INDONESIA Rehabilitación de arrecifes de coral Mayo-97 Mar-98 Jun-98 11,60 0,25 2,1637 BM INDONESIA Conservación y desarrollo integrados

de Kerinci SeblatMayo-95 Abr-96 Ago-96 14,40 1,18 8,19

38 PNUD JORDANIA Consolidación en Dana/Azraq Oct-96 Abr-97 Abr-97 1,95 1,59 81,5839 BM KENYA Río Tana Mayo-91 Nov-96 Jul-97 6,20 0,46 7,4240 BM REP. DEM. POP. LAO Conservación de la flora y

fauna silvestres y de las zonas protegidasMayo-91 Mar-94 Ene-95 4,96 3,18 64,11

41 PNUMA ALCANCE REGIONAL - AMÉRICA LATINA Y ELCARIBE Estrategia interamericana para laparticipación

Ago-97 Nov-97 Nov-97 0,72 0,48 66,67

42 PNUD LÍBANO Zonas protegidas Mayo-95 Feb-96 Feb-96 2,50 1,53 61,2043 BM MADAGASCAR Segundo programa de protección

del medio ambienteAgo-96 Ene-97 Jun-97 12,80 0,89 6,95

43 PNUD MADAGASCAR Segundo programa de proteccióndel medio ambiente

Ago-96 Ago-97 Ago-97 8,00 0,87 10,88

44 BM MALAWI Conservación de la biodiversidad del lagoMalawi/Nyasa

Dic-91 Dic-94 Jul-95 5,00 4,35 87,00

45 PNUMA MAURITANIA Plan de rescate de la colonia deCabo Blanco de la foca fraile del Mediterráneo

Ago-97 Nov-97 Nov-97 0,15 0,15 100,00

46 BM MAURICIO Restauración de la biodiversidad Mayo-95 Nov-95 Feb-96 1,20 0,87 72,5047 PNUD MAURICIO Restablecimiento de bosques

autóctonosMayo-93 Jun-95 Jun-95 0,20 0,18 90,00

48 BM MÉXICO Programa de zonas protegidas Mayo-91 Mar-92 Abr-93 24,67 24,67 100,0049 PNUD MONGOLIA Conservación de la biodiversidad en los

pastizales de Mongolia orientalDic-97 Nov-98 Nov-98 5,16 0,68 13,18

50 BM MOZAMBIQUE Zonas de conservación fronterizas Dic-92 Dic-96 Mayo-97 5,00 2,30 46,00

51 PNUD NEPAL Conservación de la biodiversidad Dic-91 Jun-93 Jun-93 3,80 3,64 95,7952 PNUD PAKISTÁN Conservación de la biodiversidad en el

marco del desarrollo de las comunidades ruralesJul-92 Jun-94 Jun-94 2,50 2,49 99,60

53 PNUD PANAMÁ Conservación de la biodiversidad en laregión del Darién

Ene-92 Feb-94 Mayo-94 2,00 1,73 86,50

54 PNUMA Población, gestión de tierras y cambio ambiental Mayo-97 Mar-98 Mar-98 6,28 1,48 23,57

55 BM PERÚ Fondo fiduciario nacional para las zonasprotegidas

Dic-91 Mar-95 Jun-95 5,22 5,22 100,00

56 BM FILIPINAS Conservación de zonas protegidasprioritarias

Mayo-91 Mayo-94 Oct-94 20,00 6,94 34,70

53

Apéndice A: Lista de Proyectos Incluidos en el EEP de 1999


trabajo (A)



Millonesde US$

Montodesembolsado

al 30/6/99


57 BM RUMANIA Biodiversidad del delta del río Danubio Abr-92 Ago-94 Feb-95 4,50 3,41 75,7858 BM FEDERACIÓN DE RUSIA Conservación de la

biodiversidadDic-94 Mayo-96 Nov-96 20,10 4,55 22,64

59 BM SUDÁFRICA Península del Cabo Nov-97 Feb-98 Jun-98 12,40 6,01 48,4760 PNUD PACÍFICO SUR Programa de conservación de la

biodiversidad del Pacífico surEne-92 Ene-93 Abr-93 6,27 4,58 73,02

61 BM SRI LANKA Plantas medicinales Mayo-97 Dic-97 Mayo-98 5,42 0,36 6,64

62 PNUD SRI LANKA Conservación de la fauna y florasilvestres

Dic-91 Ene-92 Mayo-92 4,09 3,32 81,23

63 BM UGANDA Conservación de los parques nacionalesde Bwindi y Mgahinga

Mayo-91 Ene-94 Mar-95 4,35 4,35 100,00

64 PNUD URUGUAY Consolidación de la reserva de labiosfera de los Bañados del Este

Abr-97 Sep-97 Sep-97 2,50 1,23 49,20

65 PNUD VIET NAM Capacitación en conservación y plande acción para proteger la biodiversidad

Mayo-91 Ene-92 Jul-92 3,00 3,00 100,00

66 BM ÁFRICA OCCIDENTAL Programa piloto deordenación comunitaria de los recursos naturales yla fauna y flora silvestres en África occidental

Mayo-91 Sep-95 Mayo-96 6,64 2,18 32,83

67 PNUD YEMEN Archipiélago de Socotra Oct-96 Mayo-97 Mayo-97 4,94 2,99 60,53Total 421,48 204,14 48,43

CAMBIO CLIMÁTICO


trabajo (A)



Millonesde US$

Montodesembolsado

al 30/6/99


1 PNUD ALCANCE REGIONAL - ÁFRICA Fortalecimientoinstitucional sobre el cambio climático

Dic-92 Ene-95 Ene-95 2,00 1,80 90,00

2 PNUD ALCANCE REGIONAL - ÁFRICA Eficienciaenergética

Dic-92 Dic-94 Feb-95 3,50 2,89 82,57

3 PNUD ALCANCE REGIONAL – ESTADOS ÁRABESCreación de capacidad en el Maghreb enrespuesta a la Convención Marco sobre el CambioClimático

Mayo-93 Sep-94 Dic-94 2,50 0,81 32,40

4 PNUD ALCANCE REGIONAL - ASIA Estrategia dereducción de menor costo de gases de efectoinvernadero (ALGAS)

Nov-92 Ago-93 Ago-94 9,50 9,16 96,42

5 PNUD BRASIL - Generación de energía eléctrica apartir de la biomasa: bagazo y residuos de cañade azúcar

Abr-96 Mar-97 Jun-97 3,75 1,81 48,27

6 PNUD BULGARIA Estrategia sobre eficienciaenergética

Oct-96 Mayo-98 Mayo-98 2,58 0,40 15,50

7 PNUD CHILE Reducción de emisiones de gases deefecto invernadero

Mayo-93 Jun-95 Jun-95 1,70 1,26 74,12

8 PNUD CHINA Aprovechamiento de los recursos demetano de los yacimientos de carbón

Abr-92 Abr-92 Jun-92 10,00 9,97 99,70

9 BM CHINA Calderas industriales eficientes Abr-96 Dic-96 Feb-97 32,81 6,60 20,1210 PNUD CHINA Promoción de la recuperación y la

utilización del metano de desechos municipalesmixtos

Abr-96 Mayo-97 Mayo-97 5,29 1,94 36,71

11 BM CHINA Transmisión de gas de Sichuan Abr-92 Mar-94 Dic-94 10,00 6,68 66,8012 BM COSTA RICA Energía eólica en Tejona Dic-93 Dic-93 Nov-95 3,30 0,00 0,00

54



trabajo (A)



Millonesde US$

Montodesembolsado

al 30/6/99


13 PNUD GHANA Energía de fuentes renovables Ago-96 Jun-98 Jun-98 2,47 0,00 0,0014 PNUD ALCANCE MUNDIAL Alternativas a la agricultura

de corte y quema - Fase IIJun-96 Jun-96 Jun-96 2,94 2,94 99,97

15 PNUMA ALCANCE MUNDIAL Estudios sobre lasrepercusiones del cambio climático y evaluaciónde la adaptación en los países

Feb-95 Feb-96 Mar-96 2,00 1,70 85,00

16 PNUMA ALCANCE MUNDIAL Economía de laslimitaciones de los gases de efecto invernadero

Feb-95 Mar-96 Abr-96 3,00 2,68 89,33

17 PNUD ALCANCE MUNDIAL Vigilancia de los gases deefecto invernadero

Ene-92 Varias 4,80 4,49 93,54

18 PNUD ALCANCE MUNDIAL Programa de investigaciónsobre las emisiones de metano en los arrozales

Mayo-91 Ene-92 Ene-93 5,00 4,82 96,40

19 PNUD ALCANCE MUNDIAL Cambio mundial - Sistemapara el análisis, la investigación y la capacitación(START)

Mayo-92 Mayo-93 Mayo-93 7,00 6,54 93,43

20 PNUD ALCANCE MUNDIAL Capacitación en cambioclimático (CC:TRAIN)

Mayo-95 Mar-96 Mar-96 2,56 0,89 34,79

21 BM HUNGRÍA Fondo de cofinanciamiento para laeficiencia energética

Abr-96 Sep-96 Feb-97 5,00 0,31 6,20

22 BM INDIA Energía sustitutiva Dic-91 Dic-92 Abr-93 27,62 20,98 75,9623 PNUD INDIA Proceso de biometanación Ene-92 Ene-94 Mar-94 5,50 2,05 37,2724 PNUD INDIA Opciones eficaces en función de los costos

para limitar las emisiones de gases de efectoinvernadero

Abr-98 Jun-98 Jun-98 1,51 0,01 0,66

25 PNUD INDIA Optimización del desarrollo de pequeñosrecursos en regiones montañosas de Hydel

Ene-91 Ene-94 Mar-94 7,50 4,66 62,13

26 BM INDONESIA Sistemas de energía solar para usodoméstico

Oct-95 Ene-97 Oct-97 24,30 1,58 6,50

27 BM JAMAICA Demostración de gestión de la demanda Mayo-93 Mar-94 Ago-94 4,10 2,33 56,83

28 PNUD JORDANIA Reducción de las emisiones demetano

Abr-96 Ago-97 Ago-97 2,50 0,16 6,40

29 BM ALCANCE REGIONAL - AMÉRICA LATINA Y ELCARIBE Planeación para la adaptación al cambioclimático

Mayo-95 Mar-97 Abr-97 6,66 2,35 35,29

30 BM LITUANIA Demostración del uso de energíageotérmica en el distrito de Klaipeda

Mayo-95 Mayo-96 Oct-96 6,90 5,05 73,19

31 BM MALÍ Energía doméstica Dic-92 Jun-95 Oct-95 2,50 1,76 70,4032 PNUD PAKISTÁN Eficiencia de combustibles en el sector

de transporteEne-92 Jul-95 Mayo-96 7,00 0,53 7,57

33 BM FILIPINAS Energía geotérmica en Leyte-Luzón Mayo-91 Jun-94 Mar-95 30,00 27,97 93,2334 BM POLONIA Conversión carbón-gas Dic-91 Nov-94 Jun-95 24,92 4,58 18,3835 BM POLONIA Iluminación eficiente (PELP) Dic-94 Mayo-95 Ago-95 5,00 5,00 100,0036 PNUD FEDERACIÓN DE RUSIA Uso eficiente de la

energíaOct-96 Feb-98 Feb-98 2,98 0,90 30,20

37 BM FEDERACIÓN DE RUSIA Reducción de gases deefecto invernadero

Dic-92 Dic-95 Dic-96 3,20 0,60 18,75

38 BM SENEGAL Gestión sostenible y participativa de laenergía

Abr-96 Jun-97 Dic-97 4,70 0,74 15,74

39 BM SRI LANKA Suministro de servicios de energía Abr-96 Mar-97 Jul-97 5,90 0,99 16,7840 PNUD SRI LANKA Energía de fuentes renovables Abr-96 Ene-98 Ene-98 1,51 0,35 23,1841 PNUD SUDÁN Rehabilitación comunitaria de zonas de

pastoreoDic-92 Ago-94 Oct-94 1,50 1,25 83,33

42 PNUD TANZANÍA Electricidad, combustibles yfertilizantes a partir de desechos municipales eindustriales (TAKAGAS)

Mayo-93 Dic-93 Mar-94 2,50 0,75 30,00

43 BM TAILANDIA Fomento del uso eficiente de laelectricidad

Dic-91 Abr-93 Nov-93 10,81 7,07 65,40

44 BM TÚNEZ Calefacción por energía solar Mayo-93 Nov-94 Mayo-95 3,94 0,82 20,8145 PNUD UGANDA Energía fotovoltaica para la

electrificación en las zonas ruralesOct-95 Nov-97 Nov-97 1,76 0,36 20,45

Total 316,50 160,53 50,72

55

Apéndice A: Lista de Proyectos Incluidos en el EEP de 1999

AGUAS INTERNACIONALES




Millonesde US$

Montodesembolsado

al 30/6/99


1 PNUD Reducción de la contaminación en la cuenca del ríoDanubio

Oct-96 Sep-97 Sep-97 3,90 3,82 97,95

2 PNUD Puesta en marcha del plan de acción estratégico del marNegro

Abr-97 Sep-97 Sep-97 1,79 1,81 101,12

3 PNUD Mares de Asia oriental Dic-91 Jul-93 Nov-93 8,00 7,27 90,884 BM Gestión de los desechos generados por los buques en

el Caribe orientalDic-92 Mayo-95 Nov-96 12,51 2,47 19,74

5 PNUD EGIPTO Humedales técnicamente trazados del lagoManzala

Dic-92 Jun-97 Jun-97 4,50 0,48 10,67

6 PNUD Golfo de Guinea Dic-91 Oct-93 Abr-94 6,00 5,81 96,837 BM JORDANIA Plan de acción ambiental del golfo de

AqabaOct-95 Jun-96 Jun-96 2,70 0,67 24,81

8 BM Gestión ambiental en el Lago Victoria Abr-96 Jul-96 Mar-97 35,00 6,82 19,49

9 BM Gestión de la contaminación con petróleo en elMediterráneo sudoccidental

Abr-92 Abr-94 Mayo-94 18,26 15,72 86,09

10 PNUD Control de la contaminación y otras medidas paraproteger la biodiversidad del lago Tanganica

Dic-91 Oct-93 Feb-95 10,00 8,67 86,70

11 PNUMA Programa de acción estratégico para la cuencabinacional del río Bermejo

Nov-96 Mar-97 Abr-97 3,22 2,23 69,23

12 PNUD YEMEN Protección de los ecosistemas marinos en lacosta del mar Rojo

Mayo-92 Abr-93 Jun-93 2,80 2,76 98,57

Total 108,68 58,53 53,85

OZONO



Fecha deentrada en

vigor(C)

Millonesde US$

Montodesembolsado

al 30/6/99


1 PNUMA AZERBAIYÁN Eliminación progresiva de las sustanciasque agotan el ozono

Mar-98 Mayo-99 Mayo-99 0,27 0,00 0,00

2 BM BELARÚS Eliminación progresiva de las sustancias queagotan el ozono

Mayo-96 Mayo-97 Ago-97 6,90 1,42 20,58

3 BM BULGARIA Eliminación progresiva de las sustanciasque agotan el ozono

Mayo-95 Nov-95 Mayo-96 10,50 5,68 54,10

4 PNUMA LETONIA Eliminación progresiva de las sustancias queagotan el ozono

Jul-97 0,17 0,00 0,00

5 PNUD LITUANIA Eliminación progresiva de las sustancias queagotan el ozono

Jul-97 Mayo-98 Mayo-98 4,52 3,53 78,10

6 PNUMA LITUANIA Necesidades en materia de fortalecimientoinstitucional y desarrollo de la capacidad

Jul-97 Mar-99 Mar-99 0,17 0,00 0,00

7 BM POLONIA Eliminación progresiva de las sustancias queagotan el ozono

Abr-96 Mar-97 Jul-97 6,21 3,58 57,65

8 PNUMA ALCANCE REGIONAL Fomento del cumplimiento delas disposiciones sobre comercio y concesión delicencias contenidas en el Protocolo de Montreal

Ene-98 Feb-98 Feb-98 0,69 0,10 14,49

9 BM FEDERACIÓN DE RUSIA Eliminación progresiva delconsumo de sustancias que agotan el ozono

Abr-96 Mayo-96 Sep-96 60,00 6,70 11,17

10 BM REPÚBLICA ESLOVACA Proyecto de inversión sobreeliminación progresiva del consumo de sustancias queagotan el ozono en la producción de refrigeradores ycongeladores

Mayo-95 Jun-96 Oct-96 3,50 2,66 76,00

Total 92,93 23,67 25,47

Total general 960,39 452,08 47,07

57

APÉNDICE B

DIRECTRICES PARA EL EXAMEN DE LA EJECUCIÓN

DE LOS PROYECTOS DEL FMAM (EEP) DE 1999

1. Proceso y calendario depreparación del EEP de 1999

El proceso de preparación del EEP de 1999comprenderá, al igual que en 1998: 1)exámenes internos de la cartera por parte decada organismo de ejecución, los que seránpresentados a la Secretaría del FMAM(GEFSEC) y a los otros dos organismos, 2)exámenes de los informes para el EEP,preparados por los grupos de estudio para cadaesfera de actividad del FMAM sobre susrespectivas carteras, 3) una reunión de análisisentre los organismos de ejecución de un día deduración.

(a) Los exámenes internos de la ejecución delos proyectos a cargo de los organismosde ejecución para 1999 se llevarán a caboentre julio y septiembre de 1999. Losinformes de los organismos de ejecucióna la GEFSEC y a los otros dos organismosdeberán presentarse a más tardar el 25 deseptiembre de 1999. Los organismos deejecución presentarán:

• informes sobre cada proyecto• una reseña sobre la experiencia

adquirida• cuadros de resumen de los datos

sobre los proyectos

(b) Una vez que la Secretaría haya recibidolos informes de los organismos deejecución, éstos serán distribuidos a losdirectores de programa de la GEFSEC ya los integrantes de los cuatro grupos deestudio sobre las esferas de actividad delFMAM. Cada uno de estos grupos fijará

una fecha para una reunión de análisis desus respectivas carteras entre principiosy mediados de noviembre de 1999. Estosexámenes se centrarán en las tendenciasobservadas en los informes sobre losproyectos, prestándose especial atencióna los proyectos cuyo desempeño hubieramejorado o se hubiera deteriorado duranteel año anterior. Los exámenes de losgrupos de estudio también se apoyarán enotros materiales, como las reseñas de losorganismos de ejecución y lasconclusiones de los tópicos seleccionadospara los exámenes temáticos durante elEEP de 1998 (véase el punto 5).

(c) Sobre la base de los exámenes de losgrupos de estudio, los organismos deejecución se reunirán en Nueva York,tentativamente en la semana del 29 denoviembre de 1999.

2. Informes sobre los proyectosindividuales

Se presentarán informes de todos los proyectosdel FMAM de tamaño mediano o completo(pero no de las actividades de preinversión nide las actividades de apoyo de cada país) cuyaejecución haya comenzado antes del 30 de juniode 1998, inclusive, y se encontraban enejecución por lo menos durante una parte delejercicio de 1999. En cada informe se deberáincluir:

2.1 El nombre del proyecto, el país y elPrograma Operacional del FMAM/actividad deapoyo/medida de respuesta a corto plazo

58


2.2 Una breve descripción del proyecto

Una breve descripción del proyecto (50 a 100palabras), en lenguaje sencillo y directo, conindicación de lo que se está tratando de lograr,las principales actividades del proyecto y losmayores logros y/o problemas registrados du-rante el año. Se pide no repetir la meta o elobjetivo del proyecto en esta sección.

2.3 La “meta”1 del proyecto

Se enuncia la meta a la que contribuye elproyecto.

2.4 Indicadores del logro de la meta y valoresconexos

Se enumeran los indicadores que se estánusando para seguir el avance hacia el logro dela meta del proyecto, y los correspondientesvalores fijados como objetivo para esosindicadores. Si no se señala ningún indicadorespecífico, se debe explicar la manera en queel jefe del proyecto determina el avance haciadicha meta e indicar cuándo se establecerán losindicadores para el proyecto. Con respecto acada indicador, se debe incluir el nivelefectivamente alcanzado2 .

2.5 Propósito del proyecto3

Se enuncia el propósito o propósitos delproyecto.

2.6 Indicadores del logro del propósito delproyecto y valores conexos

Se enumeran los indicadores que se estánusando para seguir el avance hacia el logro delpropósito o propósitos del proyecto, y loscorrespondientes valores fijados como objetivopara esos indicadores. Si no se señala ningúnindicador específico, se debe explicar la maneraen que el jefe del proyecto determina el avancehacia dicho(s) propósito(s)4 e indicar cuándose establecerán los indicadores para el proyecto.Con respecto a cada indicador, se debe incluirel nivel efectivamente alcanzado.

2.7 Supuestos y calificaciones de riesgos

Se enumeran los principales supuestosidentificados en el diseño del proyecto y otrossupuestos planteados después de esa etapa. Secalifica el riesgo de que los supuestos puedanafectar gravemente la ejecución o lasperspectivas de lograr los objetivos delproyecto. Para ello, se debe usar la escala decuatro puntos que aparece en el Anexo 1: alto(A), sustancial (S), moderado (M) y bajo (B).

2.8 Avance del proyecto y calificación de loslogros

Utilizando la escala de cuatro puntos que sedescribe en el Anexo 1, se enumeran lascalificaciones dadas para 1998 y 1999 al avancede la ejecución y al logro del propósito de cada

1 Este debería ser el nivel más alto del marco lógico del proyecto, al que a menudo se denomina la “meta” a la queel proyecto hace una contribución. Los distintos organismos de ejecución emplean diferentes expresiones para denominareste nivel. El Banco Mundial suele referirse a él como el “objetivo EAS” y/o el “Programa Operacional del FMAM” o el“Propósito del Programa”. El PNUMA usa la expresión “objetivo general” para describir este nivel, mientras que recientementeel PNUD ha empleado el término “meta”.

2 Se entiende que en este nivel, es posible que cada año no se disponga de información sobre cada indicador. En losinformes se deberían incluir los datos más recientes sobre los indicadores relativos a la meta.

3 Este debería ser el segundo nivel del marco lógico del proyecto, que normalmente se denomina “propósito delproyecto”. Los distintos organismos de ejecución emplean diferentes expresiones para denominar este nivel. El BancoMundial suele referirse a él como el “objetivo de desarrollo” y/o el “objetivo general”. El PNUMA usa el término “resultados”para describir este nivel, mientras que recientemente el PNUD ha empleado el término “propósito”.

4 Por ejemplo, se supone que los proyectos del PNUD tienen “indicadores de desempeño” que se califican y declaranen los informes anuales del desempeño de los proyectos.

59

Apéndice B: Directrices para el Examen de la Ejecución de los Proyectos

proyecto5 . En esta sección se debería incluiruna evaluación de los riesgos y una breveexplicación de la base aplicada para lascalificaciones incluidas en el EEP de 1999. Sedeberían explicar las razones de cualquiercambio con respecto a las calificaciones dadasen 1998. En el caso de los proyectos calificadosde “insatisfactorios” en cualquiera de los dosaspectos evaluados, y en el de los proyectoscuya calificación ha declinado desde 1998, enesta sección se debería incluir también unadescripción de las medidas que se estántomando para resolver los problemas deejecución.

2.9 Movilización de recursos

Una breve descripción del financiamientomovilizado y/o de las medidas que se hancatalizado como resultado de la participacióndel FMAM en el proyecto. (Reconsideramosestos y proponemos una definición).

2.10 Cuestiones que han surgido durante laejecución

Una breve descripción de las cuestionesinstitucionales, científicas, técnicas y depolíticas importantes que han surgido durantela ejecución del proyecto, incluidos los cambiosen los supuestos relativos a los proyectos.

2.11 Enseñanzas recogidas/prácticasrecomendadas

Se señalan las enseñanzas derivadas de laexperiencia y se dan ejemplos de prácticasacertadas que han surgido de la ejecución delproyecto hasta ahora.

3. Breve reseña sobre eldesempeño y las enseñanzasrecogidas

A partir de los informes individuales de losproyectos, cada organismo de ejecución debería

presentar un informe con un resumendescriptivo de las conclusiones de su exameninterno sobre la ejecución de los proyectos. Eneste informe se debería analizar lo siguiente:

(a) el desempeño de sus respectivos proyectosdel FMAM (posiblemente en relación conproyectos comparables que no sean delFMAM) en lo que concierne i) al tiempotranscurrido desde la aprobación oficialpor el organismo de ejecución hasta elprimer desembolso, ii) al historial de losdesembolsos, y iii) a las calificaciones delos proyectos;

(b) las calificaciones del avance de laejecución y del logro de los propósitos delos proyectos, las tendencias observadasen cada esfera de actividad y los factorescomunes que parecen incidir en eldeterioro o la mejora de las calificacionescon respecto a las indicadas en el EEP de1999, y

(c) cuestiones o tópicos respecto de loscuales:

• se requiere una aclaración oelaboración en los programasoperacionales;

• se requiere una orientaciónoperacional adicional sobre laformulación, ejecución o evaluaciónde proyectos;

• se indica que se debe recurrir alasesoramiento científico o técnicodel STAP;

• sería ventajoso hacer un examen másprofundo en los estudios deseguimiento y evaluación, y/o

• se recomienda difundir las prácticasrecomendadas y las enseñanzasrecogidas.

5 En EEP anteriores a esto se le ha denominado las perspectivas de lograr el o los objetivo(s) de desarrollo orelativo(s) al medio ambiente mundial.

60


4. Listas de proyectos y de suestado de avance

Los organismos de ejecución deberíanproporcionar una lista de los proyectos de sucartera y del estado de avance de dichosproyectos, de la siguiente manera:

4.1 Una lista de todos los proyectos regularesy de tamaño mediano del FMAM (pero no delas actividades de preinversión ni de lasactividades de apoyo de cada país) cuyaejecución haya comenzado antes del 30 de juniode 1998, inclusive, y se encontraban enejecución por lo menos durante una parte delejercicio de 1999 (respecto de los cuales se hande preparar informes individuales).

4.2 Un breve informe sobre la marcha de todoslos proyectos:

(a) para los cuales en los programas de trabajodel FMAM se hubiera asignadofinanciamiento antes del 30 de junio de1997, pero que no hayan sido aprobadosoficialmente por el organismo deejecución;

(b) que el organismo de ejecución hayaaprobado oficialmente antes del 30 deseptiembre de 1998 inclusive, pero cuyosdesembolsos no hubieran comenzado al30 de junio de 1999.

4.3 Una lista de todos los proyectos delFMAM cuyas operaciones hayan terminado du-rante el ejercicio de 1999. Los informes sobreestos proyectos se deberían incluir también enel EEP. (Los informes sobre los proyectos cuyasoperaciones hayan terminado antes del 1 dejulio de 1998 normalmente no se deberíanincluir en el examen.)

4.4 Una lista de a) todos los exámenes de mitaddel período, informes de evaluación(autoevaluaciones o evaluaciones

independientes) y/o informes de terminaciónde los proyectos que hayan sido terminadosentre el 1 de julio de 1998 y el 30 de junio de1999, y b) los exámenes de mitad del período,informes de evaluación y/o informes finales deejecución que estaban en preparación al 30 dejunio de 1999, o planificados hasta junio delaño 2000.

5. Exámenes temáticos

Como se sabe, el grupo de estudio formado porlos organismos de ejecución y GEFSEC paraanalizar la forma y el fondo del presente EEPha propuesto el reemplazo del análisis de lascuestiones intersectoriales por exámenestemáticos. Se espera que tales exámenescomplementen los exámenes de proyectosindividuales y permitan recoger másapreciaciones y enseñanzas sobre las cuestionesrelativas a los programas, el ciclo de losproyectos, aspectos científicos o sobreseguimiento y evaluación, etc. (véase laSección 3 c) de este Apéndice).

De conformidad con este enfoque, en el EEPde 1998 se identificaron varios tópicos para unexamen más a fondo, los que se resumieron enel informe correspondiente al EEP de 1998. Deesos tópicos se seleccionaron los siguientespara un análisis más profundo en 1999:

• El logro de la sostenibilidad de laconservación de la diversidadbiológica;

• La experiencia con los proyectosfinanciados por el FMAM sobreenergía fotovoltaica sin conexión ala red, y su posible impacto en lasemisiones mundiales de gases deefecto invernadero;

• La experiencia con los mecanismosmultinacionales en los proyectos delFMAM;

61

Apéndice B: Directrices para el Examen de la Ejecución de los Proyectos

• El avance general de los países quereciben asistencia del FMAM para laesfera de actividad sobre el ozono enla ejecución de programas deeliminación progresiva de lassustancias que agotan el ozono.

El examen sobre las sustancias que agotan elozono está en marcha. Los documentosconceptuales sobre los otros tres asuntos hansido sometidos a discusión. Se espera queincluyan estudios sistemáticos de la experienciaadquirida con cada proyecto, grupos de estudiosespecíficos o talleres con jefes de proyecto, y

posiblemente un número limitado de visitassobre el terreno. Los resultados de estosexámenes se someterán a consideración duranteel EEP de 1999.

También se espera que como resultado delproceso de EEP de 1999 se llegue a un acuerdosobre unos pocos temas (2 a 4) que serían objetode exámenes temáticos coordinados por elEquipo de actividades de seguimiento yevaluación durante el año 2000. Los hallazgosy conclusiones de estos exámenes se incluiríanen el informe del EEP de 2000 y en el debateque se lleve a cabo para esos efectos.

62


ANEXO 1 – DEFINICIONES DE LAS CALIFICACIONES

Calificación del avance en la ejecución

Muy satisfactorio (MS) La ejecución de todos los componentes sigue sustancialmente el plan deejecución original (o formalmente revisado) del proyecto.

Satisfactorio (S) La ejecución de la mayoría de los componentes sigue sustancialmente elplan original (o formalmente revisado), con excepción de unos pocos queestán sujetos a acciones correctivas.

Insatisfactorio (I) La ejecución de la mayoría de los componentes no sigue sustancialmenteel plan original (o formalmente revisado) pero se han acordado accionescorrectivas.

Muy insatisfactorio (MI) Como en «I», pero no se ha acordado ninguna acción correctiva.

Calificación de los objetivos (de desarrollo o relacionadoscon el medio ambiente mundial) de los proyectos

Muy satisfactorios (MS) Se espera que el proyecto logre o rebase todos sus principales objetivosde desarrollo o relacionados con el medio ambiente mundial y queredunde en beneficios sustanciales para el medio ambiente mundial.

Satisfactorios (S) Se espera que el proyecto logre la mayoría de sus principales objetivosde desarrollo o relacionados con el medio ambiente mundial y queredunde en beneficios sustanciales para el medio ambiente mundial sinfallas importantes.

Insatisfactorios (I) Se espera que el proyecto no logre la mayoría de sus principalesobjetivos de desarrollo o relacionados con el medio ambiente mundial nique produzca resultados sustanciales para el medio ambiente mundial.

Muy insatisfactorios (MI) Se espera que el proyecto no logre ninguno de sus principales objetivosde desarrollo o relacionados con el medio ambiente mundial ni queproduzca resultados valiosos para el medio ambiente mundial.

Supuestos y calificaciones de riesgos

El riesgo de que los supuestos correspondientes al proyecto no sean exactos y, por consiguiente, puedanafectar gravemente la ejecución o las perspectivas de lograr los objetivos del proyecto, deberá calificarsesegún la siguiente escala:

Alto (A) Existe una probabilidad de más de 75% de que el supuesto no sea válidoo no se materialice.

Sustancial (S) Existe una probabilidad de 51% a 75% de que el supuesto no sea válidoo no se materialice.

Moderado (M) Existe una probabilidad de 26% a 50% de que el supuesto no sea válidoo no se materialice.

Bajo (B) Existe una probabilidad de menos de 25% de que el supuesto no seaválido o no se materialice.

63

APÉNDICE C.1PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO

FONDO PARA EL MEDIO AMBIENTE MUNDIAL

EXAMEN DE LA EJECUCIÓN DE LOS PROYECTOSDE 1999 INFORME SOBRE EL DESEMPEÑO

INTRODUCCIÓN

1. El examen anual de la ejecución de losproyectos (EEP) que realiza el FMAMcomplementa los procedimientos habituales deseguimiento y evaluación que el PNUD aplicadurante la ejecución de los proyectos. El EEPabarca solamente una parte de la cartera deproyectos del FMAM/PNUD. Conforme a loscriterios de selección del EEP, se recopilóinformación de todos los proyectos regulares yde tamaño mediano que, al 30 de junio de 1999,se encontraban en ejecución por lo menosdurante un año. Los proyectos cuyas operacionesconcluyeron antes del 30 de junio de 1998 no seincluyeron en el examen de este año. Un totalde 62 proyectos regulares reunían lascondiciones para ser incluidos en el EEP de1999. También se incluyó un proyecto del SPIcorrespondiente a la etapa experimental en vistade su terminación satisfactoria y de las valiosasenseñanzas que se pueden extraer de él.

2. Además de informar sobre el desempeñogeneral de los proyectos del FMAM, el avancede la ejecución y sus logros en términos delimpacto que han producido, por segundo añoconsecutivo en el EEP el PNUD/FMAM intentanrecoger información sobre los esfuerzos demovilización de recursos adicionales y decatalización de acciones. En el EEP de este año

se incluye también un resumen de lastendencias y las enseñanzas recogidas de lasactividades de fortalecimiento de la capacidadincluida en los proyectos del FMAM/PNUDy de la cuestión intersectorial de ladegradación de tierras1.

TENDENCIAS Y ENSEÑANZASRECOGIDAS

Movilización de recursosadicionales y catalización deacciones

3. La "catalización" de acciones se refieretanto a las actividades que están planificadasy que, por lo tanto, forman parte de laestrategia del proyecto como a las actividadesque se están realizando "en torno al proyecto"sin formar parte de su estrategia, pero que sonimpulsadas o iniciadas por éste. Lamovilización de recursos financieros se refierea los fondos movilizados en relación con unproyecto del FMAM.

"Catalización" de acciones

4. Estas acciones van más allá de lacontribución a la consecución de metas

1 La versión completa del informe sobre el desempeño de los proyectos del FMAM/PNUD para el EEP de 1999 sepuede solicitar a la Unidad de actividades de seguimiento y evaluación del FMAM en el PNUD, o en http://www.undp.org/gef/.

64


específicas de los proyectos y ayudan a crearun entorno propicio para el logro de las metasdel FMAM, del Convenio sobre la DiversidadBiológica (CBD) y de la Convención Marcode las Naciones Unidas sobre el CambioClimático (CMNUCC). En este sentido, losproyectos han impulsado e iniciado unaamplia gama de acciones internas y externasa las instituciones que participan directamenteen los proyectos. Estas acciones se reflejanen una mayor sensibilización sobre cuestionesdel medio ambiente mundial, un cambio deactitudes, el establecimiento de nuevaspolíticas y regulaciones, la aplicación en otrosproyectos de los enfoques que han dadobuenos resultados, el respaldo a los tratados,convenios y convenciones internacionales ylas interacciones/sinergias entre proyectos yentre organizaciones.

5. Los factores determinantes de ladegradación ambiental— los aspectossociales, estructurales, políticas einstitucionales y las demás causas básicas delos problemas— son sumamente complejos ypara eliminarlos se requiere un amplio marcocronológico para actuar. Por lo general, esdifícil que un proyecto o incluso un programapueda afirmar que ha de producir un impactoen ese nivel. No obstante, los informes sobreel EEP muestran que las actividades desensibilización se han dado como resultadode un cambio de actitudes y un mayor apoyo,en el plano nacional y local, a nuevastecnologías, prácticas agrícolas sustitutivas,una mejor coordinación entre las institucionesnacionales y un mayor interés del sectorprivado en los resultados y estudios sobre losproyectos. Por intermedio de las actividadesde sensibilización al nivel de lascomunidades, los representantes ybeneficiarios locales comienzan a considerarlas zonas protegidas como una fuente deposibles beneficios para ellos mismos, y nocomo zonas para el beneficio exclusivo de losturistas y las instituciones de investigación.

6. Por medio de sus esfuerzos por fortalecerlas instituciones y crear conciencia, los

proyectos del FMAM/PNUD a menudo sirvende inspiración para la formulación de nuevosproyectos y actividades complementarias (elproyecto sobre los mares de Asia oriental y elproyecto ALGAS, ambos de alcance regional).En otros casos, a menudo las entidadesnacionales y encargadas de ejecutar losproyectos del FMAM/PNUD impulsan larepetición de enfoques que han dado buenosresultados (el proyecto sobre eficienciaenergética en Bulgaria).

7. En medida creciente, los objetivos yactividades de los proyectos del FMAM/PNUDse ocupan de la formulación y el examen denormas y leyes sobre el medio ambiente yaexistentes o nuevas a nivel nacional o local, porejemplo, a través de servicios de asesoría o elsuministro de resultados de las investigaciones.En los casos en que ya existe una normativaambiental pero su fiscalización en más biendeficiente, los proyectos han contribuido afortalecer el apoyo a esas normas y a mejorar sucumplimiento (el proyecto de protección de losecosistemas marinos en la costa del mar Rojo,en Yemen y el de rehabilitación comunitaria dezonas de pastoreo, en Sudán). Los proyectossobre cambio climático, como el deaprovechamiento de los recursos de metano delos yacimientos de carbón, en China, y el deprocesos de biometanación de alta eficacia, enla India, suelen promover la formulación yadopción de nuevas normas que ofrezcan un tratopreferente a los posibles inversionistas, con locual se fomenta la inversión interna y extranjeraen este tipo de tecnologías de recuperación deenergía. Los proyectos con una decididaparticipación de ONG contribuyen cada vez másal reconocimiento de esas organizaciones comoasociados válidos para la gestión de sitiosdestinados a la conservación y como fuentes deasesoría e información para la formulación denuevas leyes.

8. En los informes para el EEP se muestra quepor medio de los proyectos se produce unainteracción amplia e intensa con otrasorganizaciones y, en consecuencia, losproyectos se ven favorecidos por los efectos de

65

Apéndice C: Examen de la ejecución de los proyectos de 1999 informe sobre el desempeño

esa sinergia y por la participación en actividadesconjuntas. Ello contribuye a reducir lassuperposiciones entre proyectos y lacompetencia entre los donantes. Por ejemplo, enlas actividades de los proyectos existecolaboración en aspectos como la capacitacióny el intercambio de información, y también enforma directa con los donantes en la redacciónde los términos de referencia para los estudiosde factibilidad y la selección de las firmas quehan de funcionar como unidades de apoyo enmateria de asistencia técnica.

9. A menudo, los proyectos estánestrechamente relacionados con intervencionesanteriores (FMAM u otras fuentes definanciamiento) y sacan provecho deexperiencias pasadas y de las enseñanzasrecogidas. Con frecuencia, incluso durante laejecución del proyecto se establecen vínculosestrechos con posibles proyectos de repeticióno complementarios a fin de intercambiar posibles

resultados y conclusiones de los proyectos (losproyectos sobre caña de azúcar en Brasil, laregión del Darién en Panamá, y eficienciaenergética en la Federación de Rusia).

Movilización de recursosfinancieros

10. A juzgar por la cartera incluida en el EEPde 1999, los proyectos del FMAM/PNUD hanmovilizado más de US$235 millones paracomplementar el financiamientoproporcionado por el FMAM, lo que equivalea aproximadamente un dólar adicional porcada dólar asignado por el FMAM (o a unpromedio de US$3,7 millones por proyecto).La movilización de recursos comprende losmontos movilizados inicialmente, durante laejecución y después de la terminación delproyecto, e incluye los fondos utilizados pararepetir los proyectos que han sido exitosos ypara inversiones complementarias2. Alrededor

2 Como ya se subrayó en el EEP del año pasado, la familia del FMAM debe emplear una terminología común enrelación con la movilización de recursos financieros y con la catalización de “acciones”, a fin de facilitar la comunicacióndel impacto de los proyectos del FMAM. El PNUD ha propuesto un conjunto de definiciones relativas a la movilización derecursos financieros que debería servir de base para el análisis y posterior acuerdo sobre la terminología que se usará en elfuturo. (El PNUD propuso oficialmente esta definición a la GEFSEC y a los organismos de ejecución el 19 de julio de 1999.)

CUADRO 1: FUENTES DE LOS RECURSOS MOVILIZADOS PARA LOSPROYECTOS DEL PNUD/FMAM

PNUD(TRAC)

Organismode las NU

Gobierno Organismosbilaterales*

Otras fuentes** Total

Cofinanciamientomovilizado antes

del inicio de laejecución (millones

de US$)

$7,6 $1,1 $70,9 $30,2 $57,6 $167,4

Cofinanciamientomovilizado durante

la ejecución(millones de US$)

$0 $0,1 $12,2 $47,0 $8,9 $68,2

Total $7,6 $1,2 $83,1 $77,42 $66,5 $235,6

* Además de los fondos aportados por organismos bilaterales, estas cifras incluyen el financiamiento proveniente de bancos regionales de desarrollo, ministerios de gobiernos donantes (o fondos especiales) y embajadas.** En esta columna se incluyen también los fondos proporcionados por ONG y el sector privado.

66


3 La mobilisation ne formait pas un objectif spécifique de la phase pilote du FEM.

4 Stratégie opérationnelle du FEM, 1996, pp. 2-8.

del 30% de esos fondos (unos US$70millones) se obtuvo como resultado de losesfuerzos realizados durante la ejecución delproyecto y después de su terminación. El 70%restante (unos US$165 millones) delcofinanciamiento se movilizó antes de que seiniciara de la ejecución.

11. El éxito en la movilización de recursosindica que los proyectos del FMAM cumplenefectivamente una función catalizadora, loque permite obtener recursos de los gobiernos,el sector privado y otros donantes bilateralesy multilaterales para repetir proyectos yrealizar actividades de seguimiento. El BancoAsiático de Desarrollo, por ejemplo, hacomprometido US$20 millones para laejecución de ciertas partes del plan sobrezonas protegidas preparado en el marco delproyecto sobre conservación de la fauna yflora silvestres en Sri Lanka y aportóUS$400.000 en respaldo de varios proyectosparalelos relativos a los estudios sobreadaptación y vulnerabilidad en el caso delproyecto ALGAS, de alcance regional. Inclusolas ONG tanto nacionales comointernacionales parecen estar desempeñandoun papel más importante como fuentes definanciamiento adicional. Un ejemplo notableen este sentido es el proyecto regional sobrela alianza entre ONG y gobiernos africanosen materia de diversidad biológica que, apesar de su breve período de ejecución, ya haconseguido más de US$2,3 millones enfinanciamiento adicional a través de su redde ONG nacionales.

12. Algunas actividades de los proyectos delFMAM/PNUD están dirigidasespecíficamente a crear estructuras, comités,etc. para movilizar financiamiento adicionalpara futuros proyectos de inversión. Uno delos logros más destacados del segundoproyecto sobre el Danubio, de alcanceregional, fue el establecimiento de una cartera

de inversión por valor de US$5.500 millonespara programas de reducción de lacontaminación en el marco del plan de acciónestratégico para el Danubio. Varios proyectostambién han conseguido movilizar importantesrecursos del sector privado para inversionescomplementarias y para financiar actividades deproyectos y estudios.

13. Se estima que el volumen real de losrecursos movilizados es incluso mayor que loque se ha declarado. En el 11% de los proyectosincluidos en el EEP de 1999 no fue posiblecuantificar el monto de los recursos movilizadosque se había utilizado para financiar necesidadesque se dan una sola vez, como la asistencia aconferencias y encuentros científicos, la comprade equipo adicional o un aumento de loscompromisos de financiamiento público paraactividades específicas de los proyectos y laadscripción de personal además de lacontribución en especie convenida inicialmente.

14. La mayor parte (82%) de los recursos fuemovilizada por proyectos de la etapaexperimental (que representan el 59% de lacartera de proyectos examinada en el EEP de1999). El éxito de la movilización de fondos porlos proyectos de la etapa experimental podríaatribuirse a su período de ejecución másprolongado frente al de los proyectos delFMAM-13. En los proyectos del FMAM/PNUDse han aplicado las consideraciones estratégicasenunciadas en la estrategia operacional4, a saber,reducir los riesgos causados por la incertidumbrecientífica y financiera, reducir los costos detransacción y facilitar la respuesta eficaz de otrasentidades, como los organismos bilaterales yregionales y otras organizaciones multilaterales,las ONG, los gobiernos y el sector privado, parahacer frente a los problemas del medio ambientemundial. En años recientes, el PNUD haavanzado en forma más sistemática paraocuparse de las necesidades de movilización derecursos como parte de la formulación de

67


proyectos. En muchos proyectos se añadieron"tareas de movilización de recursos" como unafunción básica (incluida en los términos dereferencia del asesor técnico principal y de otrosfuncionarios). Con toda seguridad, en los futurosinformes del EEP se observará un mayoraumento de los recursos movilizadosinicialmente y durante la ejecución de losproyectos.

DESARROLLO DE LACAPACIDAD

15. El desarrollo de la capacidad reviste unaimportancia fundamental en un entorno en quela comunidad internacional está sumamenteinteresada en los esfuerzos dirigidos a abordarlos problemas del medio ambiente mundial. ElPNUD promueve el concepto de "desarrollo dela capacidad" que comprende la utilización y elmejoramiento de las capacidades de losorganismos y las personas, así como el sistemageneral o el entorno propicio en el que funcionane interactúan las organizaciones. Este conceptoconlleva en su significado la facilitación de unproceso de cambio gradual de origen interno, yno impulsado desde el exterior.

16. Esto corresponde a lo que el PNUD haaprendido sobre los distintos niveles en los quedebe ocurrir el desarrollo de la capacidad, asaber, a nivel de cada persona (capacidadhumana), a nivel de la institución o entidad(capacidad institucional), y a nivel del sistemamás amplio o del entorno propicio (capacidadsistémica) dentro del cual funcionan lasentidades y las personas.

17. El desarrollo de la capacidad humana esun elemento esencial para el éxito de losproyectos. Mediante la organización de sesionesy cursos de capacitación, visitas a proyectossimilares, el financiamiento de estudios,pasantías e intercambios de personal, y lacontratación de consultores nacionales, losproyectos crean la capacidad humana necesariapara mantener los logros alcanzados por los

proyectos más allá del período de ejecución.En los proyectos se declara que una de lascausas básicas de la presión que sufren losecosistemas en las zonas destinadas a laconservación es la falta de medios de vidasostenibles en las comunidades. Esindispensable elevar la capacidad de lapoblación local para generar beneficioseconómicos si se quiere conseguir un cambiode actitudes y motivar a la gente a mantenerlos logros de los proyectos (el proyecto sobrelas zonas costeras en la RepúblicaDominicana, y el de diversidad biológica enPakistán). El fortalecimiento de la capacidadhumana es un proceso que debería iniciarseen la etapa de diseño de los proyectos,asegurando la participación de todos losinteresados pertinentes, y continuar durantetoda la etapa de ejecución. Además, deberíaincluir la delegación de responsabilidades("descentralización con rendición decuentas").

18. Las actividades de fortalecimiento de lacapacidad institucional del FMAM/PNUDestán dirigidas a diversas instituciones yorganizaciones, como organismos públicos,ONG, organizaciones comunitarias,municipalidades, centros de investigación einformación sobre el medio ambiente, etc. Sinembargo, en la etapa de diseño de losproyectos a veces se sobrestima la capacidadoperacional de las organizacionesparticipantes para generar productos decalidad y en la cantidad necesaria. Enconsecuencia, en los informes del examen dela ejecución de proyectos tales como los deRECOSMO de Guatemala, la región delDarién en Panamá, el relativo a las emisionesde gases de efecto invernadero en el Maghreb,de alcance regional, y el de Socotra en elYemen, se señala que hace falta evaluar conmayor detenimiento, en la etapa de diseño delos proyectos, las capacidades existentes y lasnecesidades de capacitación, para poderdeterminar las actividades y recursosnecesarios que permitan mejorar lascapacidades durante la ejecución de losproyectos. Para identificar y superar las

68


deficiencias de la capacidad operacional delas organizaciones participantes (incluida laposible entidad encargada de ejecutar elproyecto) se requiere tiempo y recursos ypuede ser incompatible con otros intereses,como el inicio sin demora del proyecto y laexistencia de calendarios muy apretados.

19. Para que los esfuerzos relativos aldesarrollo de la capacidad al nivelinstitucional y humano sean fructíferos,también se deben tener en cuenta el sistema oentorno más amplio en el que operan estasentidades. La capacidad sistémica (a nivelpolítico, jurídico y económico) del país o dela región es de suma importancia para loslogros en términos del impacto y para elmantenimiento de los resultados de losproyectos una vez que éstos han sidoterminados, y también influye de maneraapreciable en el avance de la ejecución. Sobretodo en el caso de los proyectos que tienen unbreve período de ejecución, el hecho de queel proyecto pueda basarse en las tendenciaspolíticas y éticas generales de la región seconvierte en una clara ventaja (véase, porejemplo, el segundo proyecto regional sobreel Danubio). No obstante, a este respectotambién se debe hacer notar que en el caso delos proyectos regionales la capacidadsistémica a menudo difiere considerablementeentre los países participantes. Incluso si elapoyo general es apreciable, los distintosgrados de desarrollo económico, avancetecnológico y conocimiento de las personaspueden resultar en diversos niveles de calidady precisión a la hora de ejecutar las actividadescontempladas en los proyectos. Con respectoal proyecto regional sobre el golfo de Guinea,se informa que el establecimiento de "gruposde actividad" integrados por especialistasnacionales y regionales en los diversos temastratados por las actividades de los proyectosha demostrado ser una herramienta muy útilpara superar las diferencias en el nivel deconocimientos y capacidad de los paísesparticipantes.

ENFOQUE GRADUAL

20. En muchos proyectos se señala la necesidadde alargar el período de ejecución y, al mismotiempo, permitir una mayor flexibilidad en laplanificación de las actividades contempladasen los proyectos. Por ejemplo, en el proyectoregional sobre las emisiones de gases de efectoinvernadero en el Maghreb se concluye que losproyectos de fortalecimiento de la capacidad,sobre todo los que se refieren a cuestionesimportantes de alcance mundial, debenejecutarse en un período suficientemente largopara poder realizar una labor adecuada desensibilización (especialmente en el planoinstitucional, político y de toma de decisiones)y para mejorar el entorno nacional y regionalque permita alcanzar las metas ambientales. Parapoder trabajar en estrecha colaboración con laspartes interesadas, en las actividades de losproyectos se debe poder negociar y mantenercierta flexibilidad, de manera que éstas seanpertinentes para los interesados locales y parael medio ambiente mundial. La flexibilidad enel diseño de los programas también permite asus administradores aprovechar lasoportunidades de establecer vínculos con otrosproyectos y programas, lo cual reporta beneficiosmutuos y da acceso a fuentes externas definanciamiento. Junto con establecer puntos dereferencia, la adopción de un enfoque gradualpermitiría seguir de cerca el éxito de losproyectos y, al mismo tiempo, todas los

05

101520253035404550

DB CC AI OZ

% EEP 1997% EEP 1998% EEP 1999

DISTRIBUCIÓN DE LOS PROYECTOS INCLUIDOS EN EL

EEP, POR ESFERA DE ACTIVIDAD

No. de proyectos expresado en porcentaje

69


participantes tendrían incentivos para entregarlos productos planeados y así poder continuarrecibiendo financiamiento para las etapassiguientes.

RESEÑA DE LA CARTERA

21. Desde que comenzaron a prepararse losexámenes de la ejecución de los proyectos (EEP)en 1995, el programa de trabajo anual aprobadopor el PNUD/FMAM ha aumentado de US$30millones en el ejercicio de 1995 a más deUS$180 millones en el de 1999. Enconsecuencia, el número de proyectos respectode los cuales se debe recopilar, analizar yconsolidar información para fines deseguimiento durante el proceso de preparacióndel EEP va en continuo aumento. Los 63proyectos del FMAM/PNUD que se examinanen el EEP de 1999 representan un aumento del30% (16 proyectos) con respecto al número deproyectos examinados en el EEP de 1998, parael cual se recogió información sobre 47proyectos regulares.

22. Los 30 proyectos (48%) correspondientesa la esfera de la diversidad biológica representanla mayor parte de la cartera examinada en el EEP,seguidos de 25 proyectos (40%) sobre cambioclimático. En el EEP de 1999 se examinaron sieteproyectos sobre aguas internacionales y unosobre el agotamiento del ozono. Este año seincluyeron por primera vez 22 proyectos nuevos,y otros 22 participan en el EEP por última vez.

23. En el gráfico que se presenta acontinuación se muestra la distribución de losproyectos incluidos en el EEP por esfera deactividad en los últimos tres años:

24. En el siguiente gráfico se muestra ladistribución de los proyectos incluidos en elEEP por tipo de entidad encargada de suejecución:

25. Utilizando las categorías decalificaciones indicadas en las directrices parael EEP, un total de 20 proyectos fueroncalificados como muy satisfactorios y 39proyectos como satisfactorios en lo querespecta a su impacto; esto representaaproximadamente el 94% de la carteraexaminada en el EEP de 1999. Sólo dosproyectos fueron calificados comoinsatisfactorios en lo que se refiere a suimpacto potencial, y ninguno recibió lacalificación de muy insatisfactorio. Encomparación con los ejercicios de 1998 y

0%

20%

40%

60%

80%

MS S I MI ND

Calificación de los objetivos inmediatos1999/1998

% EEP 1999

% EEP 1998

0%

20%

40%

60%

80%

MS S I MI ND

Calificación de los objetivos de desarrollo1999/1998

% EEP 1999

% EEP 1998

ONG2%

Bancos region-ales dedesarrollo

2%Otros organismosde la ONU11%

UNOPS24%

Entidadesnacionales/gobierno

61%

ENTIDADES ENCARGADAS DE LA EJECUCIÓN DE LOS PROYECTOS

Número de proyectos expresado en porcentaje

70


1997, los proyectos del FMAM/PNUDparecen mantener la tendencia de producir ungran impacto potencial. La calificación de losproyectos en lo que se refiere al avance de laejecución es bastante similar. La ejecución de21 proyectos avanza en forma muysatisfactoria y 39 proyectos tienen unacalificación satisfactoria en ese aspecto.Solamente en un proyecto se califica comomuy insatisfactorio el logro de sus objetivosinmediatos, y dos proyectos tienen unacalificación insatisfactoria.

Indicadores

26. Durante el año pasado se realizaronvarias actividades para insertarretrospectivamente indicadores en losproyectos, ya sea porque éstas estabanprogramadas para dar cumplimiento a losrequisitos de preparación del EEP o comoparte de las actividades habituales deseguimiento y evaluación que realiza elPNUD. De los 63 proyectos examinados enel EEP, 55 (es decir, el 87%) tienenindicadores para los objetivos inmediatos y49 (78%) tienen indicadores para los objetivosde desarrollo. En algunos de esos proyectosincluso se informa sobre indicadores al nivelde los productos. Dado que el 95% de losproyectos incluidos en este ejercicio

corresponden a proyectos de la etapaexperimental o del FMAM-1 que seincorporaron al programa de trabajo del PNUD/FMAM antes de mediados de 1997 (o sea, antesde que se exigiera el establecimiento de marcoslógicos), esto demuestra el compromisofundamental de los equipos a cargo de losproyectos y de los coordinadores del FMAM enel PNUD de cumplir con los requisitos enmateria de presentación de informes fijados porla Secretaría y el Consejo del FMAM.

DEGRADACIÓN DE TIERRAS

27. Se considera que por lo menos tres cuartaspartes de los proyectos en marcha de la carteradel FMAM/PNUD guardan relación con el temaintersectorial de la degradación de tierras. Losjefes de proyecto reconocen que algunas o todaslas actividades del 40% de los proyectos tienenque ver directamente con este tema. El hechode que esos proyectos no figuren oficialmentecomo de carácter intersectorial ha dado una falsaimpresión a todos los respectivos asociados.

28. La mayoría de los proyectos relacionadoscon la degradación de tierras correspondían alos PO No. 2 y No. 3 (18% y 25%,respectivamente). A otros dos PO (No. 1 yNo. 4) correspondía un porcentaje idéntico de

CUADRO: DISTRIBUCIÓN DE LOS PROYECTOS RELACIONADOS CON LA DEGRADACIÓN DE TIERRAS, POR OP Y POR REGIÓNPO > 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 MCP AA EE TOTAL No.

%

África 2 3 8 2 3 3 1 17 36%Asia y el Pacífico 1 2 3 2 2 1 2 2 13 25%

Estados árabes2 2 2 1 1 2 1 10 16%

América Latina y elCaribe

3 1 2 6 11%

Europa y la CEI 2 3%Alcance mundial 1 1 1 1 1 1 1 5 10%

TOTAL NO. %

610%

1118%

1525%

610%

23%

610%

46%

11%

35%

58%

23%

61

MCP= medidas a corto plazo, AA= actividades de apoyo, EE = etapa experimental.Nota: Algunos proyectos se contabilizan dos veces porque aparecen en varios OP.

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proyectos relacionados con la degradación detierras (10% a cada uno). Otros proyectos conactividades relevantes correspondían a los OPNo. 5, No. 6 y No. 8, a medidas a corto plazosobre cambio climático y a actividades de apoyoa la diversidad biológica, y también a las esferasde actividad sobre el cambio climático y lasaguas internacionales.

29. El hecho de que las actividades relativas ala degradación de tierras absorban un mayorporcentaje del financiamiento de fuentes

distintas del FMAM indica la sólida capacidadde esta cuestión intersectorial para movilizarcofinanciamiento. Por lo tanto, se necesitandirectrices para definir qué constituye el temaintersectorial de la degradación de tierras yqué actividades específicas pueden recibirfinanciamiento del FMAM. Dado que los tresorganismos de ejecución ya están participandoen proyectos relacionados con la degradaciónde tierras, es importante establecer directricesmás claras, coherentes y accesibles, y darlasa conocer por todos los conductos.

73

RESEÑA SOBRE LA SITUACIÓNDE LA CARTERA

1. El examen de la ejecución de los proyectos(EEP) del FMAM/PNUMA correspondiente alejercicio de 1999 comprendió un total de 14proyectos regulares y de tamaño mediano. Lacartera examinada incluía siete proyectos sobrediversidad biológica, dos sobre cambioclimático, uno sobre aguas internacionales ycuatro relacionados con la protección de la capade ozono. Algunos de estos proyectos tienen quever con evaluaciones e inventarios, la generaciónde prácticas óptimas, investigacionesfocalizadas, desarrollo y demostración demetodologías y herramientas de trabajo, lagestión de ecosistemas fronterizos y medidas deemergencia de corto plazo. El examen se centróen la experiencia del PNUMA en la planificacióny ejecución de los proyectos, y en las enseñanzasrecogidas.

2. Cabe hacer notar que la cartera total deproyectos del PNUMA correspondientes alFMAM comprende 28 proyectos regulares, 12de tamaño mediano, 27 del SFP-A, 31 del SFP-B y 67 actividades de apoyo, incluidos losmódulos adicionales del mecanismo defacilitación para las actividades de apoyorelativas a la diversidad biológica. De los 28proyectos regulares de la cartera, nuevecorresponden a la esfera de la diversidadbiológica, cinco a la del cambio climático, ochoa la de aguas internacionales, cuatro a la deprotección de la capa de ozono, y dos guardan

APÉNDICE C.2PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL MEDIO

AMBIENTE FONDO PARA EL MEDIO AMBIENTE MUNDIAL

EXAMEN DE LA EJECUCIÓN DE LOS PROYECTOSDE 1999 INFORME SOBRE EL DESEMPEÑO

relación con todas las esferas de actividad delFMAM. De los 12 proyectos de tamañomediano, siete son sobre diversidad biológica,uno sobre cambio climático, uno sobre aguasinternacionales y tres sobre protección de lacapa de ozono. Por lo tanto, en el EEP de 1999se examina aproximadamente el 30% de lacartera de proyectos regulares y de tamañomediano del PNUMA financiados por elFMAM.

3. Todos los proyectos del PNUMAfinanciados por el FMAM que fueronaprobados para el programa de trabajo delFMAM antes del 30 de junio de 1997 hanquedado comprometidos (es decir, han sidoaprobados internamente). Estos proyectostodavía no enteran un año de ejecución y, porlo tanto, no se incluyen en el EEP del ejerciciode 1999, pero figurarán en el del próximoejercicio.

4. Los siguientes proyectos han sidoterminados: capacitación para la ordenaciónde datos y redes de información sobrebiodiversidad en los países en desarrollo;estudios de casos sobre fuentes y sumiderosde gases de efecto invernadero a nivel depaíses, y creación de capacidad einfraestructura: participación en la evaluación,desarrollo de metodología y otras actividadesdel Grupo Intergubernamental de Expertossobre Cambios Climáticos (IPCC). Al términode estos proyectos se realizaron evaluacionesindependientes de cada uno de ellos.

74


RESUMEN DEL DESEMPEÑOY RESEÑA DE LASENSEÑANZAS RECOGIDAS

5. Desempeño de los proyectos delFMAM en relación con proyectoscomparables no financiados por el FMAM— tiempo transcurrido desde la aprobaciónoficial por el organismo de ejecución hastael primer desembolso; análisis de losdesembolsos. El tiempo promedio entre laaprobación oficial por el organismo deejecución hasta el primer desembolso de losproyectos del FMAM correspondientes alPNUMA se ha reducido de un promedio decuatro meses a dos semanas. Ya se haniniciado los desembolsos para todos losproyectos financiados por el FMAMaprobados oficialmente por el PNUMA antesdel 30 de septiembre de 1998 inclusive.

6. Calificaciones del avance de laejecución de los proyectos. En promedio,los proyectos del PNUMA examinadosdurante el EEP de 1999 recibieron unacalificación de (S) en lo que respecta al avancede la implementación. Esta calificación fuesimilar a la calificación promediocorrespondiente al EEP de 1998. El avancede la implementación de estos proyectosregionales y de alcance mundial se viodeterminado en gran medida por el nivel y laeficacia de la coordinación y movilización demuchas instituciones e individuosparticipantes en el diseño y la ejecución delos proyectos. En consecuencia, en general losproyectos excedieron en aproximadamente unaño los planes de ejecución originales, ydebieron ser sometidos a exámenes internosdel PNUMA para permitir una prolongaciónde su duración. Una causa frecuente de lasdemoras en el avance de la ejecución de losproyectos en general fueron cuestionesinstitucionales y de política interna en unpequeño número de países participantes.

7. Sin embargo, dado que los proyectos quesufrían tales demoras comprendían un número

de países mayor que en casi la mayor parte deotros proyectos convencionales del FMAM y,en consecuencia, requerían un mayor nivel decoordinación entre los diversos paísesparticipantes, tales demoras no se consideraroncomo un problema importante para garantizarque los proyectos efectivamente alcanzaran susobjetivos. Por el contrario, el avance de laejecución se vio facilitado por el apoyo técnicoadicional que se proporcionó a esos paísesrezagados.

8. Logro del propósito de los proyectos. Losproyectos del PNUMA examinados en el EEPde este año obtuvieron la misma calificaciónpromedio que en el EEP del año anterior (S/MS).En general, un gran porcentaje de esta carteraha ayudado a proporcionar a los países loselementos y la base científica necesarios paraformular estrategias nacionales en materia dediversidad biológica, mitigación del cambioclimático y adaptación, mediante ellevantamiento de inventarios pertinentes y laasistencia para establecer directrices y marcosdirigidos a facilitar el levantamiento deinventarios y las actividades de planificaciónnacional. Esta cartera incluyó los siguientesproyectos sobre inventarios y desarrollo demetodologías: apoyo a la preparación de estudiosnacionales sobre diversidad biológica, y estudiosnacionales sobre los impactos del cambioclimático y las evaluaciones de la adaptación, ysobre los aspectos económicos de laslimitaciones de los gases de efecto invernadero-establecimiento de un marco metodológico parala evaluación de la mitigación del cambioclimático. Estos proyectos relativos ametodologías han ayudado a los países en suprimer paso para poder tomar en cuenta losasuntos relativos a la diversidad biológica y alcambio climático, al proporcionarles losinstrumentos para realizar evaluaciones yanálisis económicos de las diversas opciones conmiras a reducir las emisiones de gases de efectoinvernadero o conservar la diversidad biológica,alcanzando al mismo tiempo otras metaseconómicas o de desarrollo. Tal fue el caso, porejemplo, del proyecto sobre los aspectoseconómicos de las limitaciones de los gases deefecto invernadero, que ponía un acento

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especialmente fuerte en la integración entre lasprioridades nacionales de desarrollo y de medioambiente.

9. El uso de actividades de demostración paraprobar y refinar esos instrumentos y/ometodologías ha sido un ejercicio importantepara garantizar la utilidad de esos instrumentosy permitir el logro de los objetivos ambientalesde alcance mundial para los que han sidodiseñados, como en el caso del proyecto sobreuna estrategia interamericana para laparticipación.

10. Algunos de los proyectos del FMAM/PNUMA examinados en el EEP del ejercicio de1999 permitieron generar datos y establecerprácticas recomendadas sobre ciertos asuntos.Si bien tales productos están demostrando serun vehículo importante para alcanzar losobjetivos ambientales de alcance mundial, ellono se puede materializar del todo a menos quese procure difundirlos en forma activa. La WorldWide Web es uno de esos medios importantes através de los cuales se deben difundir esosproductos, como en el caso del proyecto sobreuna estrategia interamericana para laparticipación y del proyecto sobre especiesexóticas invasivas.

11. El único proyecto del PNUMA examinadoen el EEP del ejercicio de 1999 sobre gestión deun ecosistema fronterizo, la cuenca del ríoBermejo, está pronto a terminarse después dehaberse efectuado un análisis de diagnósticotransfronterizo para dicha cuenca y formuladoun programa de acción estratégico para la gestiónde esta masa de agua compartida por los países,y de su cuenca.

12. El último tipo de proyectos del PNUMAfinanciados por el FMAM examinados en el EEPdel ejercicio de 1999 incluye los proyectos sobremedidas de emergencia a corto plazo. Ambosproyectos, junto con otra asistencia nacional einternacional, han permitido rectificar lasituación de emergencia en cuestión. El principalproblema es asegurar que esos proyectos ponganen marcha los planes y desarrollen la capacidadnecesaria para ayudar a que los países puedan

ya sea evitar la repetición de esas situacioneso hacerles frente de manera eficaz en caso deque volvieran a producirse. En el caso delproyecto sobre la foca fraile del Mediterráneo,esto se está haciendo mediante la formulaciónde un plan nacional de contingencia en el quese señalan los acuerdos y responsabilidadesde las entidades pertinentes en el caso de quese produzca otra situación similar. En lo querespecta al proyecto sobre combate deincendios forestales en Indonesia, estosupondrá, en primer lugar, abordar las causasbásicas de esos incendios, pero aún está pordeterminarse si eso se puede hacer en el marcodel proyecto.

ENSEÑANZAS RECOGIDAS

Sostenibilidad

13. La experiencia del PNUMA en laejecución de proyectos durante el ejercicio de1999 señala que hay más probabilidades deque los proyectos logren crear condicionessostenibles si durante la etapa de ejecuciónse pone mayor énfasis en integrar lasprioridades nacionales de desarrollo en lasmetas ambientales del país que persigue elproyecto. Para esto, a su vez, se requiere unamejor coordinación institucional entre lossectores pertinentes al nivel nacional yasegurar que las instituciones nacionales, quellevan la iniciativa en la ejecución delproyecto, tengan la capacidad para ejercerinfluencia en las políticas de otros sectoresclave. La medida en que todos los proyectosfinanciados por el FMAM logren hacer estocontribuirá a asegurar la sostenibilidad de losresultados de los proyectos.

14. A juzgar por la experiencia de losproyectos del FMAM/PNUMA, hay másprobabilidades de que los proyectosproduzcan resultados sostenibles cuando seha hecho hincapié durante el diseño y laejecución del proyecto en fortalecer lacapacidad de ONG y centros científicospertinentes tanto nacionales como regionales.Cuando sólo se pone énfasis en las entidades

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gubernamentales, y a pesar de que semantenga su nivel de capacidad, es posibleque la mayor capacidad conseguida en ellas ala larga no se utilice debido a los recortespresupuestarios y a la consiguiente diversiónde actividades para alcanzar otras prioridadesurgentes.

Catalización

15. La realización de seminarios decapacitación a nivel regional y nacionalconjuntamente con otros proyectosrelacionados, eventos en los que se contó conla presencia de participantes en dichosproyectos, fue un medio importante quepermitió llegar a un público más amplio. Porejemplo, el proyecto sobre los aspectoseconómicos de las limitaciones de los gasesde efecto invernadero logró llegar a un públicomás amplio durante los seminarios decapacitación, al conseguir la participación dequienes intervenían en las actividades deapoyo del PNUD y el PNUMA financiadaspor el FMAM.

16. El suministro de información científicay la realización de análisis a través deproyectos del PNUMA financiados por elFMAM ha permitido que las entidadesencargadas de la ejecución del proyectoemprendan la formulación de estrategias yplanes nacionales basándose en los datos yarecopilados y analizados. Tal fue el caso devarios proyectos del FMAM/PNUMA, comolos estudios nacionales sobre la diversidadbiológica, el proyecto de los aspectoseconómicos de las limitaciones de los gasesde efecto invernadero, el proyecto sobre lacuenca del río Bermejo y la preparación, enel marco de este último proyecto, de unanálisis de diagnóstico transfronterizo y laevaluación de la diversidad biológica mundial.

17. Además, algunos proyectos, como el dedesarrollo de las prácticas óptimas y difusiónde las lecciones aprendidas respecto alproblema mundial de las especies foráneas,están permitiendo establecer prácticas óptimas

y sistemas de alerta temprana que ayudarán alas partes pertinentes a identificar zonasimportantes que se encuentran amenazadas porespecies foráneas invasivas, y, por consiguiente,adoptar prácticas óptimas para abordar elproblema de las especies invasivas en las zonasseleccionadas. El acceso a esta información esde vital importancia para poder catalizar otrasacciones, y en el caso del proyecto sobre especiesinvasivas se ha procurado activamente diseminarla información a través de la WWW. Sinembargo, muchos proyectos del PNUMAfinanciados por el FMAM aún no han puesto adisposición esa información en la WWW, perolo harán en el próximo año.

18. Además, el proceso de examen por lospares es un aspecto importante del ejercicio afin de asegurar la preparación de productos dealta calidad.

Participación de los interesados

19. La flexibilidad dentro de los países parapermitirles decidir por sí mismos la composiciónde los equipos nacionales que llevarían a cabolos proyectos se consideró un aspecto deimportancia fundamental. En los casos en quelos equipos nacionales estaban integrados pormiembros del gobierno, ONG e instituciones deinvestigación, como en el caso del proyectorelativo a los estudios nacionales sobre ladiversidad biológica y el de los aspectoseconómicos de las limitaciones de los gases deefecto invernadero, el proyecto se ejecutó a unnivel en el que se disponía fácilmente deasistencia técnica en los equipos del proyectode cada país, produciéndose incluso un mayorfortalecimiento de la capacidad. Si bien enalgunos casos la formación de un equipo contales características produjo demoras en laejecución del proyecto, esta situación se ha vistocompensada por una participación más ampliade los interesados en todo el proceso y, por lotanto, la ejecución ha resultado más eficaz. Enalgunos casos, tales equipos nacionales hancontinuado prestando apoyo a la ejecución deotros proyectos conexos.

77


también hace falta asegurarse de que lasinstituciones nacionales, que llevan lainiciativa en la ejecución de los proyectos,tengan la capacidad necesaria para ejercerinfluencia en las políticas de otros sectoresclave.

Se deben identificar importantes cuestionesy procesos, como la valoración económica yla aplicación de incentivos, para poderdeterminar las directrices adicionales en formade metodologías o instrumentos que serequieren en los países que desean ponerlosen práctica.

Además, los proyectos se deberían diseñar detal manera que en la ejecución participenONG, instituciones científicas y organismospúblicos que, a su vez, puedan aportardiferentes perspectivas y experiencias a laejecución de los proyectos. Asimismo, losproyectos deberían diseñarse a partir deinformación científica y análisis sólidos; porlo tanto, para una ejecución eficaz en elterreno, es esencial que en las propuestas deproyectos haya un sólido componentecientífico.

En los casos en que los proyectos estánpermitiendo establecer prácticas óptimas,directrices y metodologías sobre cuestionesimportantes o esenciales, la difusión de esosmateriales es de vital importancia para que sepuedan concretar plenamente los beneficiospara el medio ambiente mundial que persiguendichos proyectos. Se debe seguir insistiendoen el acceso a esta información y en sudifusión, sobre todo en un medio tanimportante como la WWW.

Asistencia técnica

20. La disponibilidad de directrices y/ometodologías estándar para afrontar situacionesespecíficas ha sido de gran ayuda para ofrecerasistencia a los países que encaran problemasdifíciles. Se requiere orientación adicional sobreasuntos tales como el uso de incentivos y elrecurso a la valoración económica para alcanzarlos objetivos nacionales en materia de desarrolloy de medio ambiente.

21. Los proyectos multinacionales hanpermitido intercambiar información yproporcionar asistencia técnica durante la etapade ejecución. Se deberían promover esosmecanismos siempre y cuando se tenga en cuentade manera realista el hecho de que laparticipación de numerosos países en talesactividades conjuntas demanda más tiempo quelos proyectos convencionales en que participaun solo país. Este último tipo de proyectos noha contado con tal apoyo, a menos que éste sehaya agregado en una etapa posterior, como enel caso de los programas de respaldo paraactividades de apoyo en la esfera de la diversidadbiológica y el cambio climático.

CONCLUSIÓN

Las cuestiones que se plantean a raíz del EEPdel ejercicio de 1999 incluyen la necesidad deque se preste mucha atención en la etapa dediseño y ejecución de los proyectos a lacoordinación institucional entre los sectorespertinentes a nivel nacional. Para que losaspectos sobre el medio ambiente mundialpuedan tomarse plenamente en cuenta en losprogramas y planes nacionales de desarrollo,

79

APÉNDICE C.3CARTERA DE PROYECTOS DEL

BANCO MUNDIAL-FMAM

EXAMEN DE LA EJECUCIÓN DE LOS PROYECTOS DE 1999

PROCESO Y METODOLOGÍA DEEXAMEN DE LA EJECUCIÓN DELOS PROYECTOS

1. La cartera del FMAM está ahora totalmenteintegrada en el examen anual del desempeño dela cartera del Banco, como parte de losprogramas especiales administrados por elBanco, que incluyen el Protocolo de Montreal,el Programa sobre la Ribera Occidental y Gaza,y el Programa de garantías. El examen anual deldesempeño de la cartera del Banco es dirigidopor el Grupo de Garantía de Calidad (GGC) yahora está vinculado a la continua labor querealiza el GGC principalmente medianteevaluaciones de la "calidad desde las etapasiniciales" y de la supervisión. La gestión de lacartera ha evolucionado hasta convertirse en unaactividad constante y prospectiva que realizanlas "Oficinas Regionales" a cargo de lasoperaciones del Banco y, en medida creciente,por las "Redes" temáticas. El propósito delexamen anual del desempeño de la cartera delBanco es efectuar un análisis e interpretaciónde los datos en forma rápida para ayudar a lasoficinas regionales del Banco en la gestión desus respectivas carteras. La presentación delexamen anual del desempeño de la cartera no esun requisito, y éste se prepara enteramente apartir de los materiales que emplean las oficinasregionales para los efectos de la gestión de suscarteras.

2. El proceso del examen anual deldesempeño de la cartera comenzó en mayo de1999 con amplias consultas con las oficinasregionales y las unidades básicas del Bancosobre el alcance y el enfoque del examen

realizado inicialmente, y finalmente con unsubcomité del Directorio Ejecutivo. Elproceso culminará con un informe que sepresentará al Directorio del Banco enseptiembre de 1999.

3. En el proceso del EEP en el Banco seaplican los mismos principios y enfoque queen el examen anual del desempeño de lacartera para mantener la coherencia con lafilosofía convenida en el sentido de que lasactividades del FMAM forman parte de lasoperaciones habituales del Banco. ElCoordinador del FMAM en el Departamentodel Medio Ambiente (ENV) dirige el procesodel EEP en el Banco, con el apoyo de loscoordinadores regionales y grupos de trabajo.

4. En lo que respecta a la cartera delFMAM administrada por el Banco (véase ladefinición en el párrafo 6), el informe desituación de los proyectos constituye la basedel análisis de la composición de la cartera ysu desempeño que se realiza en el EEP. Estees el primer año en el que el informe desituación de los proyectos preparado por elBanco servirá también como informe de losproyectos individuales para el EEP. Cabehacer notar que el informe de situación de losproyectos es un documento generadoelectrónicamente que contiene muy poco textoy permite a la administración del Banco "daruna ojeada" a la situación de los proyectos yconcentrarse en las cuestiones de mayorimportancia, principalmente mediante laaplicación de calificaciones al logro de losobjetivos de desarrollo, el avance de laejecución y los factores de riesgo de cadaproyecto específico. Este enfoque más afinadopara la presentación de informes ha sido

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adoptado por la administración del Banco afin de asegurar que los recursos se destinen auna supervisión activa de los proyectos y noa una extensa preparación de informes. Sepidió a las entidades encargadas de laejecución, la CFI, y el BID, cuyos informesde supervisión y seguimiento no se puedenincluir en los sistemas de presentación deinformes del Banco, que suministraran lainformación necesaria para el EEP según losacuerdos oficiales establecidos con ellos porel Banco.

5. La metodología para evaluar eldesempeño de la cartera en el ejercicio de1999 es similar a la que se sigue en el examenanual del desempeño de la cartera. Losproyectos se califican individualmente segúnel avance de su ejecución y la probabilidadde que se logren los objetivos de desarrollo.En el caso de las operaciones del FMAM,también se califica el logro de los objetivosmundiales. La situación de la cartera se mideconforme al concepto de proyectos ensituación de riesgo, que incluye proyectosproblemáticos reales y potenciales . Losproyectos problemáticos reales son aquellospara los cuales el avance de la ejecución y/oel logro probable de los objetivos de desarrolloo de los objetivos mundiales se califica comoinsatisfactorio o muy insatisfactorio. Losproyectos problemáticos potenciales sonaquellos que si bien han sido calificados como"satisfactorios" por los funcionarios,confrontan riesgos históricamente asociadoscon un desempeño insatisfactorio, que haquedado de manifiesto en calificacionesdesfavorables para factores tales como elfinanciamiento de contrapartida, eldesempeño de la gestión del proyecto, lagestión financiera, etc. Se utiliza un índice derealismo1 para determinar si existe unoptimismo excesivo en las calificaciones(caracterizadas por un bajo índice de realismo)y un índice de iniciativa que indica lapuntualidad con que se emprendieron las

acciones para mejorar, reestructurar o cerrar losproyectos problemáticos (es conveniente que elíndice de iniciativa sea alto o ascendente). ElBanco también vigila una serie de factoresvinculados con la gestión de la cartera y lasrepercusiones, que se verifican ex post. Éstas sonlas "incoherencias" o diferencias entre lasevaluaciones actuales y ex post de los resultadosde los proyectos y las discrepancias entre lascalificaciones generales y las calificacionesparciales, y la proporción de "resultadossatisfactorios" que se basa en la confirmaciónpor parte del Departamento de Evaluación deOperaciones (DEO) del Banco de que unproyecto ha concluido satisfactoriamente. Elejercicio de 1999 es el primer año en que esposible realizar análisis de las "incoherencias"y los resultados satisfactorios de la cartera deproyectos del FMAM administrados por elBanco.

TAMAÑO Y COMPOSICIÓN DELA CARTERA

6. En este análisis de la cartera se hacereferencia a tres conceptos diferentes. La carteradel Banco-FMAM incluye todos los proyectosaprobados y administrados directamente por elBanco, así como los que son administrados porla CFI, el BID y el BAD (párrafos 7, 8, 9, 10,11, 15 y 16) que son "entidades encargadas dela ejecución" que tienen convenios con el Bancoen calidad de organismo de ejecución como sedefine en el Instrumento Constitutivo delFMAM. La cartera administrada por el Bancocomprende las operaciones aprobadas yadministradas por el Banco: ésta es la carteraque se utiliza en el análisis comparativo con losresultados del desempeño de la cartera del BancoMundial (por ejemplo, con respecto aldesempeño de los desembolsos, los proyectosen situación de riesgo, etc.) a fin de asegurarque los resultados sean comparables (véanse lospárrafos 13, 14 y 18). El grupo de proyectos delEEP de 1999 está integrado por todos los

1 Este índice es el cociente entre los proyectos problemáticos reales y el total de proyectos en situación de riesgo.

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proyectos de la cartera del Banco-FMAM queal 30 de junio de 1999 estaban en ejecucióndurante por lo menos 12 meses (véanse lospárrafos 12, 19 y 20). Los proyectos de tamañomediano se han incluido en los análisis deltamaño y composición de la cartera. Cuandofueron introducidos, el Banco consideraba losproyectos de tamaño mediano como un programa"experimental" y éstos no se integraban en lossistemas de presentación de informes ni deseguimiento de la cartera; el Directorio Ejecutivodel Banco ha informado que se adoptaránmedidas para incluir estos proyectos en todoslos sistemas durante el ejercicio de 2000. Dadoque actualmente los proyectos de tamañomediano no se someten a la calificación de susobjetivos de desarrollo ni del avance de laejecución, y puesto que la vida de los proyectosno se puede comparar con las operacionescorrientes del Banco, este año esos proyectosno han sido incluidos en el análisis deldesempeño.

7. Hasta fines de junio de 1999, el Consejodel FMAM había aprobado para su inclusión enlos programas de trabajo del FMAM un total de147 proyectos regulares administrados por elBanco Mundial, la CFI, el BID y el BAD, condonaciones correspondientes por valor deUS$1.450 millones. De éstos, seis proyectos seabandonaron y tres se dividieron en dosproyectos, en respuesta a necesidades de lospaíses y de diseño, lo que dejó un total neto de144 proyectos. El total de proyectos de tamañomediano aprobados por el Consejo y elFuncionario Ejecutivo Principal llegó a 24 afines del ejercicio de 1999, por un valor deUS$18,2 millones. Las administraciones delBanco, la CFI, el BID y el BAD habían aprobado106 proyectos regulares y 17 de tamaño medianoal 30 de junio de 1999, por un valor de

US$1.076,5 millones y US$13 millones,respectivamente.

8. En el ejercicio de 1999 lasadministraciones del Banco, la CFI y el BADaprobaron 12 operaciones regulares por unvalor de US$110,5 millones, y 15 proyectosde tamaño mediano por un valor de US$11,6millones. Durante el ejercicio, nueveproyectos regulares dejaron de formar partede la cartera2, con lo que la cartera activaincluía 99 proyectos (82 regulares y 17 detamaño mediano) por un valor de US$949,9millones (US$936,9 millones y US$13millones, respectivamente). Esto representaun aumento de 6,5% del número de proyectosy de 2% del valor de los compromisos en lacartera del Banco-FMAM en comparacióncon las cifras a fines del ejercicio de 1998. Elaumento relativamente pequeño del númerode proyectos y del valor de la cartera delBanco-FMAM obedece a lo siguiente: 1) elnúmero de las nuevas aprobaciones y decierres de proyectos fue casi igual en el casode los proyectos regulares, y 2) se produjo uncrecimiento importante del número deproyectos de tamaño mediano, pero el montopromedio de las donaciones fue de sóloUS$870.000. A fines de junio de 1999 había13 proyectos del FMAM-13 y 25 proyectosdel FMAM-2 en espera de la aprobación delas administraciones del Banco y la CFI. Sieteproyectos de tamaño mediano aprobados porel Funcionario Ejecutivo Principal del FMAMhacia fines del ejercicio de 1999 tambiénesperaban la aprobación del Banco.

9. La región de Europa y Asia central sigueteniendo el mayor número de proyectosregulares (20 proyectos o 24%) en la cartera,en tanto que Asia (oriental y meridional) sigue

2 Después de la preparación del EEP del ejercicio precedente se declararon cerrados dos proyectos en el ejercicio de1998. De conformidad con la práctica introducida por el Banco en el ejercicio de 1998, los proyectos que cerraron duranteel ejercicio que se examina se excluyen de todos los análisis de los proyectos.

3 Los proyectos del FMAM-1 son aquellos que fueron aprobados por el Consejo o el Funcionario Ejecutivo Principalantes de julio de 1998.

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teniendo el mayor volumen de compromisos(US$310,3 millones o 33%). Debido a lacantidad relativamente grande de proyectosque se cerraron en las regiones de Europa yAsia central y América Latina y el Caribe, elnúmero total de proyectos regulares activosen realidad a disminuido en esas dos regiones.No obstante, la región de América Latina y elCaribe administra 10 de los 17 proyectos detamaño mediano aprobados hasta la fecha. Enel futuro se prevé un crecimiento importantede la cartera correspondiente a América Latinay el Caribe debido al gran número deproyectos de tamaño mediano y regulares entramitación.

10. Treinta y nueve proyectos regularescorresponden a la esfera de la diversidadbiológica, lo que equivale al 49% de la carteray alrededor del 77% de la cartera de proyectosde tamaño mediano en términos del númerode proyectos y del monto de éstos. Losproyectos sobre cambio climático han llevadoventaja en términos del valor de loscompromisos correspondientes a losproyectos regulares (US$365,8 millones, esdecir, 39%). Los compromisos agregados delos proyectos regulares han disminuido enambas esferas de actividad en comparacióncon el ejercicio de 1998 debido al mayornúmero de cierres de proyectos y a ladisminución de nuevas aprobaciones yaseñalados. La cartera habitual de préstamosdel Banco se ha caracterizado por unatendencia estabilizadora de tipo similar conrespecto al tamaño de la cartera (a pesar deuna disminución real del plazo de loscompromisos), y las razones de ello guardanrelación con la diversificación de losinstrumentos de préstamo y el saneamientode la cartera. Con respecto a la cartera delFMAM administrada por el Banco, esprobable que la desaceleración de lasaprobaciones por parte de la administraciónsea un fenómeno temporal vinculado alingreso más temprano de los proyectos en elprograma de trabajo, en consonancia con elcambio en las prácticas acordado en elejercicio de 1997.

11. En el ejercicio de 1999, la edad promediode un proyecto en la cartera del Banco-FMAMera de 2,7 años, es decir, casi la misma que en elejercicio de 1998. Este "rejuvenecimiento"sostenido de la cartera es el resultado de 1)importantes aumentos de la cartera de losejercicios de 1997 y 1998, y 2) un historialsatisfactorio en lo que respecta al cierre oportunode los proyectos. La mayoría de los proyectosdel FMAM se terminan dentro del período deejecución previsto originalmente o, en los casosen que fue necesario extenderlos, con unaprórroga de un año o menos. Los proyectosdemasiado antiguos (de más de ocho años)siguen siendo un aspecto que preocupa en lacartera habitual del Banco, pero no en la deproyectos del FMAM administrados por elBanco. La menor duración real de los proyectosen las operaciones del FMAM puede ser elresultado de un alcance más estrecho y de undiseño más centrado de las operaciones, así comode acciones más decisivas por parte de losequipos de ejecución de los proyectos o desupervisión del Banco.

DESEMPEÑO DE LA CARTERA

12. De los proyectos aprobados, una donacióndel FMAM administrada por el BAD, una porel BID, siete por la CFI y 72 por el Banco—incluidos siete proyectos de tamaño mediano—estaban en vigor y activas a fines de junio de1999. Cincuenta y seis de los proyectosrelacionados con esas donaciones (todos ellosregulares) han estado en ejecución durante másde 12 meses y, por lo tanto, se incluyen en elgrupo de proyectos del EEP de 1999. Losproyectos de tamaño mediano no llevan enejecución el tiempo suficiente como para quepuedan incluirse en el grupo de proyectos delEEP.

13. Se han hecho grandes progresos en lo querespecta a la incorporación de indicadores deseguimiento en los proyectos del FMAM: a finesdel ejercicio de 1998, tan sólo el 33% de lacartera de proyectos administrados por el Banco(es decir, proyectos aprobados y supervisados

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por el Banco, véase el párrafo 5) contaban conindicadores, en comparación con el 88% de losproyectos a fines del ejercicio de 1999. Losindicadores de seguimiento que se exigen en losinformes de situación de los proyectos sonaquellos que apoyan la consecución de losobjetivos de alcance mundial (indicadores dellogro de los propósitos). En realidad, los equiposde trabajo tienden a proporcionar indicadorespara varios niveles del marco lógico. En losfuturos informes de supervisión el desafíoconsistirá en mejorar la selectividad y la calidadde los indicadores.

Desembolsos

14. El total de desembolsos efectuados duranteel ejercicio de 1999 correspondientes a las 65donaciones efectivas administradas por el Bancoascendían a US$93,8 millones, lo que equivalea un aumento del 32% con respecto a losdesembolsos acumulados a fines del ejerciciode 1998. Este considerable aumento (28%) conrespecto a los desembolsos totales del ejerciciode 1998 (US$73 millones) refleja el repunteproducido en la región de Asia oriental (sobretodo en China) tras el impacto de la crisisfinanciera, así como el inicio de varios de losproyectos de infraestructura de mayor tamañoen la esfera del cambio climático (el proyectode utilización de desechos térmicos de Kyjov,el de calderas industriales en China, y el deconversión de carbón a gas), y algunos proyectossobre sustancias que agotan el ozono (Bulgaria,Polonia y Rusia). La tasa de desembolsos4, de18,1%, experimentó una recuperación conrespecto al bajísimo nivel que había registradoen el ejercicio de 1998, de 14,4%, en parte comoconsecuencia de la crisis financiera mundial,pero principalmente debido al vertiginosoaumento de los nuevos compromisos en añosanteriores. La tasa de desembolsos de la cartera

general del Banco se ha mantenido enalrededor del 20% durante los tres últimosaños. Las donaciones del FMAMadministradas por el Banco y desembolsadasequivalen al 41% de los compromisos por eseconcepto, y representan un aumentoconsiderable frente a las del ejercicio de 1998.

15. El total de desembolsos correspondientesa la cartera del Banco-FMAM fue de US$101millones en el ejercicio de 1998, frente aUS$75,7 millones en el de 1997, lo querepresenta un aumento del 33% atribuible, enparte, al Banco como ya se ha mencionado,pero también a los cuantiosos desembolsospara operaciones de la CFI. A pesar del buendesempeño de este año en términos nominales,27 operaciones (36% de las donacionesefectivas para operaciones regulares) estánexperimentando desfases del 50% conrespecto a las estimaciones hechas en laevaluación inicial. Las razones de los retrasosvarían considerablemente (demoras en laentrada en vigor, en las adquisiciones,cambios de administración, la crisis financieraque afectó a los países asiáticos y a Rusia, unprolongado plazo para poner en prácticacambios jurídicos o de políticas) sin que hayauna causa específica. Unos pocos proyectoshan superado sus dificultades iniciales ypodrán recuperarse de estos grandes desfases,pero en el caso de muchos habrá que revisarformalmente los planes de desembolso paraque sean más reales durante el resto de laejecución.

16. Casi la mitad de las operaciones queingresaron a la cartera en el ejercicio de 1999fueron aprobadas en el último trimestre delejercicio y no habían entrado en vigor (esdecir, no cumplieron las condiciones previasal desembolso) al 30 de junio. En el caso de

4 Es la razón entre los desembolsos netos durante el ejercicio y el saldo no desembolsado al comienzo de ese año.Para evitar exagerar el desempeño, en sus cálculos el Banco excluye los proyectos de fondos fiduciarios (el FondoFiduciario de Bhután, el Fondo Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado de Perú, el Fondo para laConservación de los Parques Nacionales de Mgahinga y Bwindi de Uganda, el Fondo para la Conservación de laBiodiversidad de Brasil, el Fondo Reestructurado para Áreas Protegidas de México) en los que los saldos totales sedesembolsan en el momento de hacerse efectiva la donación.

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los proyectos aprobados más tempranamentedurante el ejercicio, el tiempo transcurridohasta la entrada en vigor fue muy variable(entre 3 y 8,5 meses), por lo que fue difícildeterminar una tendencia en ese momento. Loque sí se sabe es que ha aumentado el númerode proyectos que están experimentandoretrasos con respecto a los tres meses fijadoscomo meta para realizar los primerosdesembolsos5. Siete proyectos sufrieron unretraso de nueve meses o más para entrar envigor. Tres proyectos ya se han puesto al día,y se espera que otros dos se iniciennormalmente este año.

Resultados de la ejecución delos proyectos y logro de losobjetivos de desarrollo

17. El enfoque del Banco para evaluar losresultados de la ejecución de los proyectos yel logro de los objetivos de desarrollo o losobjetivos de alcance mundial se han resumidoen el párrafo 5.

18. El número de proyectos problemáticosha disminuido considerablemente encomparación con la cifra (12 proyectos)registrada en el ejercicio de 1998. Solamentecinco de los 82 proyectos de la carteraadministrada por el Banco (que representanel 6% en términos del número de proyectos yel 12% en términos de compromisos)recibieron calificaciones de insatisfactorios enlo que respecta al avance de la ejecución o allogro de los objetivos de alcance mundial oambos y, por lo tanto, se incluyen en lacategoría de "proyectos problemáticos". Elporcentaje correspondiente a la cartera generalde operaciones de financiamiento del Bancofue del 14% en cuanto al número de proyectosy del 16% en lo que respecta al valor de loscompromisos.

19. En el grupo de 56 proyectos examinadosen el EEP del ejercicio de 1999, solamente

cinco de los proyectos administrados por elBanco (9% en cuanto al número de proyectos)se consideran problemáticos. Esta cifra secompara con cinco proyectos problemáticos enel grupo examinado en el EEP de 1998 (62proyectos), y ocho en el de 1997 (49 proyectos).En cuanto a los proyectos calificados comoinsatisfactorios por su avance en la ejecución,los problemas más comunes se refieren a lagestión del proyecto, el compromiso delgobierno y el seguimiento y la evaluación.

20. El número de proyectos en situación deriesgo (reales más potenciales, es decir, 11proyectos) representa el 15% de la carteraadministrada por el Banco en términos delnúmero de proyectos y 14% en términos decompromisos, en comparación con 19% y 20%,respectivamente, para la cartera general delBanco. En gran medida, las mejoras registradasen la cartera se han debido al cierre de proyectosproblemáticos. Si bien prácticamente todas lasregiones contribuyeron a estas importantesmejoras (en el ejercicio de 1998 los proyectosen situación de riesgo representaban el 21% entérminos del número de proyectos y el 23% entérminos del valor de los compromisos), cabemencionar las regiones de Asia oriental, AméricaLatina y el Caribe, y Oriente Medio y Norte deÁfrica por los denodados esfuerzos querealizaron para enfrentar y resolver losproblemas de ejecución.

21. Hasta el ejercicio de 1999 el Departamentode Evaluación de Operaciones (DEO) del Bancohabía examinado 12 operaciones cerradasadministradas por el Banco. De esasoperaciones, el DEO consideró que solamentedos (15%) habían salido de la cartera del Bancocon resultados marginalmente insatisfactorios oinsatisfactorios. Este desempeño es muy superioral registrado por el Banco, en que este indicadoraumentó al 21% en el ejercicio de 1999. El índicede discrepancia (según la definición que apareceen el párrafo 5) también fue del 15%. Esteporcentaje es ligeramente superior al índice

5 Al parecer, este también es un nuevo problema de la cartera general del Banco. En el examen anual del desempeñode la cartera se ha recomendado que el Departamento Jurídico del Banco estudie las causas.

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correspondiente al Banco, de 12%, y tanto en elcaso del Banco como del FMAM el porcentajees bastante más alto que la meta del 5% fijadapara el ejercicio de 1999. El índice dediscrepancia relativamente alto por lo generalindica que hay que prestar más atención a lacalidad de las calificaciones de los proyectos.

Gestión de la cartera

22. Los proyectos del FMAM se someten aexámenes de mitad del período de conformidadcon las prácticas habituales del Banco. Estosexámenes se realizan como parte de lasupervisión de los proyectos, y se puedenpreparar como informes separados cuando seproducen cambios sustanciales. En el Anexo 8:Examen de mitad del período de los proyectosincluidos en el EEP del ejercicio de 1999, seresume el resultado de los seis exámenesrealizados en el ejercicio de 1999. Se utilizó elexamen correspondiente al proyecto sobrecalefacción por energía solar de Túnez paradeterminar el avance en el marco de unareestructuración efectuada antes del examen demitad del período. No se reestructuró ningúnproyecto como resultado de un examen de mitaddel período.

23. Como se menciona en el párrafo 20, ladisminución del número de proyectosproblemáticos y en situación de riesgo secorresponde con un notable incremento delíndice de iniciativa, que aumentó del 40% en elejercicio de 1998 al 83% en el de 1999, lo querefleja una importante mejora del tratamientode los proyectos problemáticos. El índice derealismo, por otra parte, bajó del 71% en elejercicio de 1998 al 45% en el de 1999. Un bajoíndice de realismo y un elevado índice neto dediscrepancia revelan la necesidad de una mayordiligencia por parte de los equipos de trabajopara reconocer los problemas potenciales enmateria de ejecución. Ello debe quedar reflejadoen las calificaciones de los proyectos y en lapronta adopción de medidas para evitar que losproyectos caigan en la categoría de proyectosproblemáticos.

24. En el ejercicio de 1999 se ha avanzadoen incluir las operaciones del FMAM en lalabor general del Grupo de Garantía deCalidad:

• Se incluyeron siete operaciones delFMAM en la muestra de 200 operacionesdel Banco para la tercera evaluaciónrápida de la supervisión. Esto equivaleaproximadamente al 10% de la carteraactiva del FMAM, porcentaje similar aldel Banco.

• Se incluyeron tres operaciones delFMAM en un examen de la calidad desdelas etapas iniciales, que este añocomprendió una muestra de 100operaciones del Banco. El proyectoCOREMAP de Indonesia, financiado porel FMAM y el Banco, se mencionó comouno de diez ejemplos sobresalientes enmateria de calidad desde las etapasiniciales.

Se sostendrán discusiones con el grupo degarantía de calidad para asegurar que en lalabor subsecuente de este grupo se incluyanmuestras más grandes de operaciones delFMAM o se realicen evaluaciones basadasexclusivamente en operaciones del FMAM.

25. Los resultados de este año relativos aldesempeño de la cartera revelan importantesmejoras en la gestión de la cartera, perotodavía es posible conseguir más. Si bien escierto que durante dos años las operacionesdel FMAM se han integrado en los sistemasde presentación de informes del sistema deinformación sobre operaciones, éstas no sehan incluido en los sistemas de gestión de lacartera ni en los sistemas electrónicos devigilancia de la calidad del Grupo de Garantíade Calidad que emplean las regiones en susactividades cotidianas de gestión de la cartera.La incorporación en el Banco del sistema SAPpermitirá eliminar las deficiencias,permitiendo la integración plena de la carteradel FMAM en el ejercicio de 2000.

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ENSEÑANZAS RECOGIDAS

26. El enfoque aplicado por el BancoMundial con respecto a la gestión de la carteraconstituye una abundante fuente deinformación y análisis para extraer enseñanzasde los proyectos del FMAM. Con laintegración de la cartera del FMAM en lalabor del Grupo de Garantía de Calidad y conlos exámenes de la cartera que realizan lasregiones, se cuenta con varios instrumentosque complementan el EEP que se debepresentar al FMAM. Éstos incluyen el informeanual sobre el desempeño de la cartera, lasevaluaciones de la calidad desde las etapasiniciales, las evaluaciones rápidas de lasupervisión, los planes de mejoramiento dela calidad que formulan las regiones, y losexámenes de los informes finales de ejecucióny las evaluaciones que prepara el DEO.

27. El Banco también está empeñado enintegrar de mejor manera las enseñanzasrecogidas en la preparación de los proyectospara tramitación y en la gestión de la cartera,sobre todo para mejorar la calidad desde lasetapas iniciales y la calidad de la supervisión.En este sentido, el Banco está elaborando unplan de gestión de los conocimientos relativosa las operaciones del FMAM que permitiráorganizar de manera más sistemática ydifundir las enseñanzas recogidas y lasprácticas recomendadas, apoyar lasactividades de capacitación, y mantenermateriales de referencia sobre las operacionespara su uso por los equipos de trabajo.

Resumen de las conclusionesde las evaluaciones de losproyectos del Banco-FMAMrealizadas por el Grupo deGarantía de Calidad en elejercicio de 1999

28. Hasta febrero de 2000, se han incluidonueve proyectos del FMAM6 en la evaluacióndesde las etapas iniciales que realiza el Grupode Garantía de Calidad, y ocho proyectos7 enlas evaluaciones rápidas de la calidad de lasupervisión.

29. En las evaluaciones de la calidad desde lasetapas iniciales se examinaron los siguientesaspectos de los proyectos:

(a) Concepto del proyecto, sus objetivos y suenfoque: los proyectos del Banco-FMAMhan recibido la calificación de satisfactoriosy muy satisfactorios.

(b) Aspectos técnicos y económicos: losproyectos del Banco-FMAM han recibidola calificación de satisfactorios y muysatisfactorios.

(c) Aspectos ambientales: los proyectos delBanco-FMAM han recibido la calificaciónde satisfactorios y muy satisfactorios.

(d) Pobreza y aspectos sociales: si bien lamayoría de los proyectos fueron calificadosde satisfactorios, unos pocos obtuvieroncalificaciones marginales.

6 Proyecto sobre la península del Cabo, en Sudáfrica; proyecto PAMSU de Uganda; proyecto de rehabilitación yordenación de arrecifes de coral de Indonesia; proyecto de utilización de desechos térmicos de Kyjov, en la RepúblicaCheca; proyecto de manejo de desechos sólidos en Letonia; proyecto sobre diversidad biológica en Rumania; proyecto sobresustancias que agotan el ozono en Ucrania; programa de acción estratégico para la región del mar Rojo, y proyecto sobrediversidad biológica acuática de Bangladesh.

7 Proyecto de ordenación de marismas costeras, en Ghana; proyecto sobre calderas industriales eficientes, en China;proyecto sobre sustancias que agotan el ozono, en la Federación de Rusia; el Fondo brasileño para la biodiversidad; proyectode conservación de la biodiversidad en Honduras; proyecto del golfo de Aqaba, en Jordania; proyecto de gestión de lacontaminación en el Mediterráneo y proyecto de calefacción por energía solar, en Túnez.

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(e) Aspectos sobre la gestión financiera: lamayoría de los proyectos fueron calificadosde satisfactorios o muy satisfactorios.

(f) Análisis de la capacidad institucional: lamayoría de los proyectos del Banco-FMAM fueron calificados de satisfactorios,pero unos pocos obtuvieron calificacionesmarginales.

(g) Preparación para la ejecución: casi todoslos proyectos fueron calificados desatisfactorios o muy satisfactorios.

(h) Aporte y procesos del Banco: casi todoslos proyectos recibieron la calificación desatisfactorios.

30. En las evaluaciones de la calidad desde lasetapas iniciales se subrayó la importancia de unsecuenciamiento adecuado de la asistenciaprestada a los clientes, la atención en los puntosde referencia y en los resultados comprobadosy no tanto en los planes y las promesas, lageneración de información sectorial básicadurante la preparación de los proyectos, y lacoordinación entre los donantes. La experienciaderivada de los proyectos del Banco-FMAMtambién demuestra que la integración de laprotección ambiental (incluidas las cuestionesrelativas a la diversidad biológica y el cambioclimático) y de la gestión de los recursosnaturales en las estrategias nacionales ysectoriales son condiciones importantes para laidentificación de los países con los proyectos ypara el éxito de estos últimos.

31. En las evaluaciones rápidas de lasupervisión se examinaron cuatro aspectos delos proyectos:

(a) Enfasis en el impacto en el desarrollo:la mayoría de los proyectos del Banco-FMAM recibieron la calificación desatisfactorios y muy satisfactorios.

(b) Supervisión de los aspectos fiduciarios:con una sola excepción, todos losproyectos recibieron la calificación desatisfactorios.

(c) Suficiencia de los aportes y procesosrelativos a la supervisión: la mayoría delos proyectos fueron calificados desatisfactorios o muy satisfactorios.

(d) Realismo de las calificaciones deldesempeño de los proyectos: la mayoríade los proyectos fueron calificados desatisfactorios, pero unos pocos recibieronla calificación de muy satisfactorios ycalificaciones marginales.

32. En los exámenes de las evaluacionesrápidas de la supervisión de los proyectos delBanco-FMAM se subraya la necesidad de quelos directivos regionales del Banco participena la hora de abordar y resolver las cuestionesgenéricas que podrían estar obstaculizando laejecución de los proyectos. Un fuerte apoyopor parte de esos directivos resultaespecialmente importante en operacionesconjuntas con otros organismos de ejecución,para poder así abordar los aspectosinstitucionales y de procedimiento. Losinformes del Grupo de Garantía de Calidadtambién destacan la importancia de evaluaren forma más realista la identificación de losclientes con los proyectos y los riesgos queplantean estos últimos, y la necesidad deactuar en forma anticipada para identificarmedidas concretas que permitan rectificar lasdeficiencias o hacer frente a los riesgos.

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Síntesis de las enseñanzasrecogidas en los resúmenesde las evaluaciones sobre losinformes finales de ejecuciónpreparados en el ejercicio de1999

33. Las siguientes son algunas enseñanzasde aplicación general señaladas en losresúmenes de las evaluaciones sobre losinformes finales de ejecución preparados porel DEO:

(a) Incluso en los casos en que se alcanzanlos objetivos institucionales de losproyectos, el impacto puede versedisminuido cuando no existe unaaceptación adecuada de importantesimplicaciones en materia de políticas.

b) Las actividades de descentralizaciónalcanzarán el éxito al nivel sectorial, yespecialmente en lo que respecta almedio ambiente, cuando forman parte deun compromiso político general y vanacompañadas de una adecuadareasignación de los recursos fiscales yfacultades para movilizar recursos.

c) La ausencia de indicadores de referenciay de un seguimiento riguroso de losresultados puede menoscabar el valor dedemostración de los proyectos, y limitarlas oportunidades para obtenerenseñanzas y repetir los proyectos enotros lugares.

d) Es posible mejorar la posibilidad derepetir los proyectos mediante laintegración de los resultados en laspolíticas a nivel nacional, regional ylocal.

Sostenibilidad de laconservación de la diversidadbiológica

34. La experiencia del Banco confirma lanecesidad de pasar de la discusión sobre la"sostenibilidad de los proyectos de diversidadbiológica" a una discusión sobre la"sostenibilidad de la conservación de ladiversidad biológica", entendiéndose que losproyectos del FMAM contribuyen al logro deesa meta, por una senda que exige la adopciónde enfoques a largo plazo. Asimismo, el FMAMdeberá continuar probando instrumentosfinancieros innovadores para la diversidadbiológica, y adoptando una mayor flexibilidaden el diseño de los proyectos que permita aplicarun enfoque más iterativo durante la etapa deejecución.

35. La experiencia en materia de ejecución enla cartera del Banco-FMAM demuestra que lasostenibilidad de la conservación de ladiversidad biológica depende de la voluntadpolítica en todos los niveles— nacional, regionaly local. También ha quedado claro que sería pocorealista en muchos casos esperar que laconservación de la diversidad biológica, que esun bien público, pueda autofinanciarse. Enmuchos proyectos se ha demostrado que ladisposición a pagar por el bien público es unasunto de valoración, pero no sólo de valoracióneconómica. También es cuestión de calidad devida o de valor del patrimonio nacional. Estosignifica que la toma de conciencia y el fomentodel orgullo por el patrimonio natural sonindispensables para la sostenibilidad, puesto quecrean un ambiente de políticas que apoya laconservación de la diversidad biológica. A lalarga, las oportunidades más promisorias parala conservación sostenible de la biodiversidadestán en la búsqueda de sinergias entre la

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conservación y el desarrollo, por ejemplo,mediante la protección de un bosque en unacuenca hidrográfica para proteger los sistemasde riego y controlar las inundaciones.

36. Una enseñanza importante que se recogede la cartera de proyectos sobre diversidadbiológica es que resulta difícil generalizar acercade las condiciones necesarias para lasostenibilidad de la conservación de labiodiversidad. Por ejemplo, si bien ladescentralización podría ser parte de la soluciónen muchos países, en algunos entornos depolítica está ejerciendo mayor presión sobre losrecursos forestales y naturales. Del mismo modo,la tenencia de la tierra presenta resultadosvariados en lo que respecta al fomento de laconservación. Los equipos de trabajo del Bancoenfrentan problemas de metodología para definirlo que se considera un grado aceptable de pérdidade diversidad biológica y las consecuencias deesa pérdida. También hace falta identificarejemplos de casos en que una distribuciónequitativa de los beneficios contribuye al logrode las metas de conservación, y de cuándo y enqué condiciones la gestión comunitaria de ladiversidad biológica conduce a una conservaciónmás sostenible.

Cuestiones forestales

37. El examen de la política forestal efectuadopor el DEO y el documento de antecedenteselaborado por el mismo Departamento sobre lacartera de proyectos forestales del FMAMadministrados por el Banco ofrecieron una buenaoportunidad para que el Banco analizara lasenseñanzas recogidas e identificara lasoportunidades y limitaciones que presenta laformulación y ejecución de proyectos orientadosa la protección de la biodiversidad forestal. Acontinuación se señalan los puntosfundamentales de importancia directa para lasoperaciones del FMAM:

(a) La necesidad de fortalecer la labor delBanco fuera de las zonas protegidas. Ladeclaración en el sentido de que "para una

conservación forestal eficaz seránecesario ampliar las inversionescontempladas en los proyectos más alláde la conservación de las zonasprotegidas y de las zonas deamortiguamiento, a fin de incluir laconectividad y vastos ecosistemas debosques sometidos a ordenación"constituye una gran innovación y unámbito en el cual el Banco tiene elpropósito de participar mucho másactivamente.

(b) La necesidad de redoblar los esfuerzosen apoyo a la utilización sostenible de ladiversidad biológica, incluida lasilvicultura sostenible. Para ello serequerirá una colaboración activa entreel Banco y el FMAM para encontrarformas significativas de respaldar laexplotación forestal sostenible como uncomponente integral de los instrumentosde conservación.

(c) La necesidad de incrementar laparticipación del sector privado en laconservación de la diversidad biológica.Además, el Banco está estudiandoformas de ampliar su colaboración conla CFI en esta materia.

(d) El Banco reconoce que hacen faltaesfuerzos más rigurosos para establecersistemas de seguimiento y evaluaciónque permitan medir el impacto de laconservación, además de los resultadosde los proyectos. En los nuevos proyectosen tramitación se subraya este aspecto.

(e) La experiencia del Banco muestra quela incorporación de los aspectosforestales en las actividades habitualeses un proceso a largo plazo y que, a pesarde los importantes avances logrados, aúnes necesario hacer mucho más.Concretamente, es aconsejable vincularde mejor manera el programa forestal conlas metas más generales en términos de

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desarrollo. Muchas de estas enseñanzasya se están aplicando, por ejemplo, en elproceso relativo a las estrategias deasistencia a los países y en la formulacióndel marco programático sobre ladiversidad biológica para México.

(f) Ha quedado en evidencia la necesidadde "desagregar" la diferencia entre i) losbeneficios ambientales de alcancemeramente mundial, ii) los beneficios dealcance nacional a mediano y largo plazo,iii) los beneficios nacionales corto ymediano plazo que no obtienen losmercados, y iv) los beneficios nacionalesque producen rentabilidad en el cortoplazo. La distinción entre estos tipos debeneficios demostrará que la mayoría delos beneficios relacionados con laconservación forestal se obtienen a nivelnacional, aún cuando no sean captadospor los mercados en el corto plazo. Laimplicación desde el punto de vista delas operaciones es que la incorporaciónde los asuntos forestales a nivel nacional,no sólo las transferencias internacionalesde recursos, es una manera eficaz deconservar los recursos forestales.

(g) El FMAM ha cumplido un importantepapel al permitir que el Banco sigaparticipando activamente en el programaforestal. Entre las razones cabemencionar las siguientes: i) el hecho deque el FMAM haya sido un factor

catalizador para fortalecer el diálogo conlos países; ii) el FMAM ha permitidoidentificar proyectos o sectores en nuevosámbitos; iii) la existencia del FMAM haincrementado la toma de conciencia internasobre la importancia de la diversidadbiológica y de los bosques, y iv) el FMAMha respaldado la incorporación de estosasuntos en las actividades habitualesexigiendo el fortalecimiento de ciertosconocimientos concretos del personal.

Cuestiones relativas a lagestión de la cartera

38. Una cuestión crucial relativa a lasoperaciones que se ha destacado en el ejercicio1999 es el hecho de que los proyectos del FMAMdeben integrarse plenamente en las estrategiasregionales relativas al mejoramiento de lacalidad, e incluirse en exámenes a nivel de lospaíses y los sectores. Ello ayudará a asegurarque los proyectos del FMAM y sus respectivosequipos de trabajo logren la participación de losdirectivos sectoriales, reciban el apoyo técniconecesario, y cumplan las normas de servicioestablecidas por el Banco relativas a los informesde situación de los proyectos. Concretamente,en el examen anual del desempeño de la carterase recomienda que las regiones de África yEuropa y Asia central revisen sus procedimientosinternos relativos a la cartera del FMAM paraasegurar que los proyectos en situación de riesgoreciban la atención necesaria desde el punto devista de la gestión.

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