IIRSA y la participación social: Estudio sobre su ... · analizar desde los contenidos de sus concepciones sustantivas, por ejemplo desde su modelo de desarrollo, de recursos naturales,

IIRSA y la participación social: Estudio sobre su mecanismo de Evaluación Ambiental

y Social Estratégica (EASE)

Erika Francescon ([email protected])

Área temática: Gobernanza y manejo de recursos naturales

Resumen:

La Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA) es

una red técnica de cooperación financiada por gobiernos suramericanos, instituciones

financieras internacionales y aportes privados, que más recursos vuelca hacia proyectos de

infraestructura y megainfraestructura en Suramérica.

¿Qué consecuencias e implicancias tiene este entramado institucional sobre el control

ciudadano de los proyectos que involucran impactos ambientales y explotación de recursos

naturales?

El artículo investiga esta cuestión analizando el mecanismo de Evaluación Ambiental y

Social Estratégica (EASE), su principal herramienta de participación social en el debate

ambiental de los proyectos de IIRSA.

Trabajo preparado para su presentación en el X Congreso Nacional y III Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y

Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 3 al 6 de

septiembre de 2012.

mailto:[email protected]

IIRSA y la participación social: Estudio sobre su mecanismo Erika Francescon

de Evaluación Ambiental y Social Estratégica (EASE)

2

Abstract

En América Latina, a partir de los años 90 las instituciones de multilaterales de

financiamiento empezaron a prestarle atención a los proyectos de infraestructura a escala

regional de grandes dimensiones. La Iniciativa para la Integración de la Infraestructura

Regional Suramericana (IIRSA) es actualmente el proyecto institucional que más recursos

ha volcado a este tipo de proyectos en la región latinoamericana.

IIRSA es una red técnica de cooperación cuyos proyectos son financiados por los gobiernos

de la región, instituciones financieras internacionales (Banco Interamericano de Desarrollo,

Corporación Andina de Fomento, and FONPLATA), y aportes privados. ¿Qué

consecuencias e implicancias tiene este entramado institucional sobre el control ciudadano

y la información de los proyectos que involucran fuertes impactos ambientales y

explotación de recursos naturales?

El artículo investiga esta cuestión analizando la Iniciativa IIRSA y en particular su

mecanismo de Evaluación Ambiental y Social Estratégica (EASE), que es la principal

herramienta de participación social en el debate ambiental de los proyectos de su cartera.

Sobre la base de las teorías de la participación social, el análisis demuestra que existen

importantes diferencias entre los objetivos de participación trazados en el mecanismo

EASE y su limitada implementación en el territorio, en particular en los casos de los

proyectos de alto impacto ambiental. A la luz del estudio, se concluye que el mecanismo

EASE, liderado principalmente por gobiernos y expertos, propone un tipo de participación

no significativa, dejando el análisis y la evaluación de los proyectos en mano de los

expertos de las corporaciones multilaterales y de los funcionarios gubernamentales.



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Introducción

El modelo de desarrollo económico de un territorio, sea a nivel local, nacional o hasta

regional, influye sobre las características y conflictos ambientales que pueden surgir a raíz

de él. Esta relación se explica, por ejemplo, a través del patrón de explotación de recursos

naturales (cultivos, agua, minerales, etc.), que encarna potenciales riesgos y problemas de

contaminación, desplazamiento de población, daños a la salud humana, entre otros.

Los proyectos de infraestructura y en especial los de mega-infraestructura también pueden

considerarse a potencial riesgo ambiental, ya que presentan características que pueden

provocar problemas y conflictos que se remiten a la esfera socio-ambiental. Por un lado en

relación a los problemas directamente ambientales (es el caso, por ejemplo, de las represas

hidroeléctricas que cambian la morfología del territorio, o de las centrales termoeléctricas)

y por el otro lado, más sutilmente, por el incentivo que estos son para una explotación de

recursos dañina para los ecosistemas socio-ambientales previos (rutas y corredores

bioceánicos que atraviesan zonas de extrema biodiversidad, por ejemplo la selva

amazónica).

Los estudios de los problemas ambientales suelen estudiarse enfocándose en el ámbito local

o nacional, es decir situándose en observación del rol de los actores estatales y locales. La

situación se complejiza ampliando la mirada a nivel regional o continental, en cuyo ámbito

desde hace un par de décadas se detectan peculiares intereses de los actores nacionales y

transnacionales para articular proyectos y aunar esfuerzos en pos del desarrollo, concepto

referido al mismo tiempo desde nivel local al regional. Es el caso, por ejemplo, de las

instituciones multilaterales de financiamiento, que en conjunto con los estados nacionales o

de la escala local planifican y gestionan proyectos de desarrollo socio-económico centrados

en la infraestructura.

En referencia a estos procesos complejos de infraestructura, desarrollo y ambiente se

detectó que escasean análisis sobre los actores que tienen injerencia directa a escala

regional. Los posibles estudios sobre la acción de los protagonistas de la escala regional

pueden tener varias vertientes: pueden centrarse sobre sus modelos discursivos y

metodológicos, es decir sobre sus rasgos más bien institucionales, o también se pueden

analizar desde los contenidos de sus concepciones sustantivas, por ejemplo desde su

modelo de desarrollo, de recursos naturales, de riesgos ambientales, etc. El artículo, si bien

hará referencia a ambas facetas, se concentrará en la primera vertiente institucional, y en

esta instancia se tomarán en cuenta específicamente iniciativas que se piensan, construyen y

actúan en todo el continente suramericano, como por ejemplo la Iniciativa para la

Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA).

La iniciativa IIRSA es unos de los proyectos de mayor alcance de la región suramericana

respecto de los temas de integración, desarrollo e infraestructura, y por lo tanto de medio

ambiente. Es un foro intergubernamental donde los doce países de América del Sur

reunidos en la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) en conjunto con expertos de

organismos de financiación multilaterales coordinan acciones (proyectos de infraestructura)

con el objetivo de impulsar la integración física en las áreas de transporte, comunicaciones

y energía. El foro se desarrolló durante una década, a partir del 2000, finalizó su primera



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etapa en el 2010, y a partir de la creación en el 2009 del Consejo de Ministros de

Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN) en el ámbito de UNASUR, IIRSA seguirá

existiendo en el ámbito de este bloque regional como foro técnico para temas relacionados

con la planificación de la integración física de la región. Actualmente es el proyecto

institucional que más recursos ha volcado a este tipo de proyectos en la región

latinoamericana, recursos financiados por los gobiernos de la región, instituciones

financieras internacionales (Banco Interamericano de Desarrollo, Corporación Andina de

Fomento, and FONPLATA), y aportes privados.

Esta iniciativa planea y gestiona una cartera de más de quinientos proyectos de

infraestructura, especialmente de transporte y energía, en un esquema de evaluación

técnico-gubernamental. Siendo estos proyectos insertados en su mayoría en hábitat

naturales, para interconectar las diferentes áreas comerciales y urbanas, uno de sus

principales corolarios es la modificación del medio ambiente, lo que levanta una serie de

cuestiones relacionadas con el ambiente y la población instalada, sobre todo en los casos de

los llamados “megaproyectos” (de grandes dimensiones, como por ejemplo las represas de

Yaciretá y de Itaipú). Es por esta razón necesario entender y dar cuenta de las herramientas

utilizadas por los técnicos de IIRSA para definir, enfrentar o evitar eventuales cuestiones,

conflictos o riesgos ambientales, y es muy importante entender el espacio que estas

metodologías dan a los actores sociales externos a su composición institucional, en

particular los insertados en los hábitats de los proyectos. Más en general, se tratará de

responder a la siguiente pregunta: ¿qué consecuencias e implicancias tiene el entramado

institucional de IIRSA sobre el control ciudadano y la información de los proyectos que

involucran fuertes impactos ambientales y explotación de recursos naturales?

Por lo tanto, en este estudio se tomará en cuenta el principal instrumento metodológico

ambiental creado por y para la iniciativa, la Metodología de Evaluación Ambiental y Social

con Enfoque Estratégico (EASE) y se analizarán algunos de sus aspectos, para entender

cómo se concibe en el documento la participación de actores sociales y ciudadanos, que es

uno de los elementos controvertidos en la discusión entre teorías ambientales. Siendo

IIRSA una iniciativa netamente intergubernamental y técnica, ésta metodología se propone

ser la herramienta que cubre el bache de la representación social en la toma de decisión, en

la consulta y opinión de los proyectos. Remitiéndose a esta, se tratará de entender si el

objetivo se logra y en qué forma, comparándolo con las teorías ambientales que estudian el

rol del ciudadano en las cuestiones ambientales (se tomará como principal referente a Frank

Fischer, exponente de una teoría basada en la importancia del rol de los ciudadanos en los

debates ambientales).

Se empezará puntualizando algunas cuestiones previas al estudio, como los conceptos y las

implicancias de estos en el planteo de la iniciativa, y luego se ahondará en su metodología

ambiental, analizando algunos aspectos relevantes como por ejemplo los actores

involucrados, la concepción que se utiliza del conflicto ambiental, y estudiando los grupos

de proyectos en los que se aplicó tal proceso. Finalmente se dedicará un apartado especial

al concepto de participación bajo la luz de una teoría específica de la participación socio-

ambiental, la de Fischer. Siguen unas someras conclusiones del análisis encarado,

evidenciando los principales resultados encontrados.



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1. Conceptos y definiciones ambientales de IIRSA

La Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana se enmarca

históricamente al final de la década de los 90, fue una iniciativa del entonces presidente de

Brasil Enrique Cardoso, que propuso reunificar en una sola cartera varios proyectos de

infraestructura de los países suramericanos, en pos del desarrollo económico y comercial

integrado de los varios países. Algunos proyectos que luego ingresaron a la cartera IIRSA

ya estaban en las agendas públicas de los países, algunos ya durante décadas como la

represa hidroeléctrica de Itaipú, y que ya habían provocado varios conflictos ambientales

(Hochstetler, 2002) que llevaron los gobiernos implicados a parar sus avances.

El objetivo último de la iniciativa IIRSA es el desarrollo sustentable de la región mediante

la implementación de proyectos cuyo fin es incrementar la integración física de la región.

En este marco parecería existir una cierta conciencia y consideración de los eventuales

problemas ambientales derivados de sus proyectos. Según el manual de la EASE,

efectivamente “una de las líneas básicas de acción de IIRSA es valorizar la dimensión

ambiental y social mediante la adopción de un enfoque proactivo, estableciendo criterios

propios y considerando tal dimensión desde la concepción misma de los proyectos

individuales que conforman los Grupos de los Proyectos (…) es imprescindible incorporar

una agenda ambiental y social que coadyuve a la obtención del desarrollo sostenible”

(IIRSA 2009, p. 9). Es por esta razón que se dibujó una metodología que evaluaría riesgos

respecto del medio ambiente, llamada EASE, que se define de la siguiente forma: “Es una

metodología de evaluación ambiental que suministra un marco conceptual y lineamientos

prácticos para identificar, caracterizar y evaluar las consecuencias sociales y ambientales y

los riesgos y oportunidades asociadas al desarrollo de un Grupo de Proyectos de IIRSA,

alimentando con esta información al proceso de planificación de infraestructura y de toma

de decisiones sobre intervenciones en el territorio” (Franz 2010, p. 15).

La EASE parece querer diferenciarse netamente de los estudios de impacto ambiental

(EIA), considerándose como una instancia superior. Algunos de los beneficios proclamados

por los técnicos de la EAE1 son:

- “Fortalecer y facilitar la EIA de proyectos mediante la identificación anticipada de

impactos acumulativos y sinérgicos.

- Apoyar el proceso de promoción del desarrollo sustentable integrando: aspectos

ambientales y de desarrollo; agentes sociales relevantes; alternativas

ambientalmente aceptables.

- Reducir riesgos e incertidumbres sobre impactos ambientales de proyectos futuros;

conflictos sociales y ambientales; vulnerabilidad y costos para los promotores de los

proyectos”. (Franz, 2010)

1 EAE es utilizada en el documento considerado como sinónimo de EASE, y significaría Evaluación

Ambiental Estratégica. Un detalle peculiar es la omisión del término social, elección que no se encuentra

justificada explícitamente.



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Al mismo tiempo de marcar estos conceptos, se establecen las diferencias entre EAE y EIA,

que ayudan a caracterizar la metodología creada por IIRSA. Se reporta aquí integralmente

el gráfico explicativo:

EAE EIA

Perspectiva estratégica de largo plazo Perspectiva de ejecución de corto y mediano

plazo

Proceso cíclico y continuo Proceso acotado, motivado por propuestas

concretas de intervención

No busca “adivinar” el futuro: el objetivo es

ayudar a construir un futuro deseable

Proyecto de intervención tiene que ser conocido

en detalle y el futuro debe ser anticipado

Definición de lo que se pretende hacer puede

parecer vaga, la incertidumbre estar presente y

los datos ser poco suficientes

Definición de lo que se pretende hacer es

relativamente precisa y los datos están

disponibles o son recolectados en terreno

Seguimiento de la EAE se hace a través del

desarrollo de políticas, planes, programas y

proyectos

Seguimiento de la EIA se hace a lo largo de la

construcción y operación del proyecto

Estrategia no puede ser concretizada – las

acciones previstas en planes y programas

pueden no ser jamás ejecutadas

Proyectos sujetos a EIA son en general

ejecutados, una vez asegurada su viabilidad

ambiental

Fuente: Franz, 2010.

Los dos tipos de estudios son diferentes entre sí en varios aspectos, como se puede apreciar.

Se puede considerar entonces la EAE como una estrategia más abarcadora, posiblemente

menos técnica y más conceptual que los estudios de impacto ambiental; considera un mayor

número de fenómenos pero con una menor precisión. Por lo tanto, se supone que debería

abarcar los fenómenos socio-ambientales con mayor sensibilidad que la EIA por su menor

tecnicidad, y su carácter más inclusivo debería permitir, como efectivamente se postula, la

participación de una mayor cantidad de actores. A lo largo del artículo se analizará si el

formato de la participación es suficiente para hablar de una metodología participativa.

La centralidad del concepto principal de IIRSA, el desarrollo sostenible, y la definición de

agenda ambiental como una herramienta que ayude a la obtención de desarrollo, muestran

claramente que el enfoque ambiental de IIRSA es el de la llamada “modernización

ecológica” (Hajer, 2000), y que al día de hoy es el mainstream entre los técnicos y los

expertos de la política ambiental, sobre todo de las organizaciones internacionales o

multilaterales. En línea con esta postura, el planteo de IIRSA refleja una visión de los

problemas ambientales como temas de gestión y de técnica más que sustantivos, donde

ciertamente el riesgo ambiental es plenamente compatible con el crecimiento y el

desarrollo, en un juego de suma positiva que remite a soluciones manageriales y de gestión

“de forma tal que se permita prevenir y gestionar los riesgos y oportunidades que se

generan sobre un territorio a partir de los grupos de proyectos” (IIRSA 2009, p.9). Este

enfoque es asociado fuertemente a análisis técnicos, como se puede fácilmente apreciar en

el manual de la EASE (por más que se postule como una metodología con definiciones

menos técnicamente precisas que la EIA), y casi exclusivamente dirigido a los tomadores

de decisiones de la política pública: recordemos que, en el caso de IIRSA, la dinámica es



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casi completamente intergubernamental, destinada por lo tanto a técnicos de políticas

públicas y a los gobiernos. “La evaluación ambiental estratégica es el proceso sistemático

de estudiar y anticipar las consecuencias ambientales y sociales de las iniciativas propuestas

en los altos niveles de toma de decisión. Este proceso tiene como objeto incorporar los

criterios ambientales y sociales desde el primer momento, como elementos de toma de

decisión en todos los sectores y grados de la planificación al mismo nivel que los criterios

económicos” (Adaptado de Verheem y Tonk, en IIRSA 2010b, p.4)

2. La Metodología de Evaluación Ambiental y Social con Enfoque Estratégico

(EASE)

La metodología creada e implementada por IIRSA fue preparada por el organismo de

financiación multilateral Comunidad Andina de Fomento (CAF) y presentada por primera

vez en el 2008. Desde entonces fue aplicada en el Grupo de Proyectos 6 del Eje Andino de

IIRSA y en el Grupo 2 del Eje del Sur2, únicas experiencias concretas y documentadas de la

aplicación de EASE (ver Anexo 1). Sin embargo, entre el año 2000 y 2010 se concluyeron

varias decenas de proyectos, que no contaron con la aplicación de esta metodología ni de

ninguna herramienta ambiental pautada por la iniciativa que analizara los riesgos y

beneficios ambientales e incluyera en alguna medida la participación de otros actores a la

toma de decisión.

Lo que llama la atención mirando estos datos es que la metodología se terminó de

conformar en el 2008, 8 años después del comienzo de la Iniciativa (cuyo futuro luego de

2010 no estaba ciertamente asegurado) y que fue implementada en dos de 72 grupos

existente, que fueron casos piloto. No resulta difícil considerar que su aplicación parece

insuficiente o como mínimo escasamente extensiva respecto de la gran cantidad de

proyectos a los que se podría aplicar. Además, analizando brevemente la composición de

estos grupos, se aprecia que la mayoría de los proyectos de los grupos evidenciados ya

están en etapa de implementación, y uno ya concluyó. Son casi exclusivamente proyectos

de transporte (como la mayoría de los proyectos de la cartera IIRSA) pero no podrían ser

considerados proyectos muy controvertidos del punto de vista ambiental, ya que no

incluyen iniciativas de grande alcance como por ejemplo grandes represas hidroeléctricas o

construcción invasiva de vías en lugares ambientalmente frágiles como la selva amazónica.

Casi todos los proyectos prevén de hecho solo el mejoramiento y/o pavimentación de vías

ya existentes, y la única excepción es la creación de una red eléctrica que conecta algunas

ciudades de Argentina (Bariloche, Villa La Angostura etc.) al sistema eléctrico nacional.

A primera vista, por lo tanto, parece ser que la metodología está siendo implementada en

grupos donde no se encuentran proyectos muy polémicos en términos ambientales, lo que

sin dudas permite un mayor consenso entre los actores involucrados y evita la aparición de

fuertes conflictos ambientales. Se analizarán en los próximos apartados algunos elementos

2 La iniciativa divide los proyectos en 9 ejes modulares multinacionales, y cada eje contiene varios

grupos de proyectos interdependientes. En total hay 524 proyectos distribuidos entre 72 grupos, a su vez

reunidos en 9 ejes. Para mayores informaciones, ver el sitio oficial de IIRSA, www.iirsa.org.

http://www.iirsa.org/



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claves de la metodología para luego compararlos con las teorías ambientales que estudian la

participación social. Se considerarán al efecto: los actores involucrados en la metodología,

el concepto de conflicto y cómo se enfrenta, y los ejemplos de aplicación del marco teórico

en las experiencias de los dos grupos.

2.1. Actores involucrados en la EASE

Uno de los objetivos autoproclamados de la EASE es el involucramiento de varios actores

en las sucesivas etapas de la metodología, y sobre todo ser el canal facilitador de “un

espacio para el diálogo constructivo entre los gobiernos y los actores claves del área de

influencia de los Grupos de Proyectos” (IIRSA 2009, p.27). Lo que significa que la

metodología y sus técnicos (de CAF y BID principalmente) se construyen a sí mismos

como facilitadores de diálogo entre expertos, gobiernos y actores claves. Sin embargo, en

las varias fases de la metodología parecen actuar como principales responsables de los

análisis, las iniciativas, las definiciones, las acciones. Los actores, de hecho, son solo uno

de los 5 componentes principales en la que la EASE se divide (siendo los demás

componentes los proyectos, su área de influencia, las premisas conceptuales/definiciones de

la situación, y las herramientas técnicas).

Asimismo, aunque se celebre la participación consultiva y el diálogo propositivo de los

actores claves como uno de los alcances de la metodología, al mismo tiempo se evidencian

sus restricciones, que se refieren a la estrechez del tipo de participación que se plantea: ya

se evidenció que la metodología es de evaluación ambiental pero no de impacto ambiental

(EIA), pero además ésta especifica claramente que “no se desarrolla a través de procesos de

participación y concertación amplios que son típicos de la EIA (evaluación de impacto

ambiental) de proyecto y por lo tanto no son procesos masivos ni de carácter puntual”

(IIRSA 2009, p.29). Es decir, se trata de una metodología con participación social pero

limitada, no amplia o masiva ni tampoco demasiado puntual. Más adelante en el mismo

documento se profundiza más el concepto:“el proceso de inclusión de actores clave a lo

largo de las diferentes fases de la metodología es fundamental para que se propicie un

dialogo orientado a una mirada prospectiva del territorio y un consenso a cerca de las

posibilidades de potenciar su desarrollo con una perspectiva de sostenibilidad, para que las

iniciativas, propuestas y recomendaciones derivadas de la evaluación sean conocidas,

aceptadas y lideradas por los actores claves en sus diferentes ámbitos de intervención”

(IIRSA 2009, p. 40; el subrayado es personal). No obstante, como se verá, si por un lado el

actor clave “experto” es una figura que se impone frente a las demás, y casi al mismo nivel

que los decisores gubernamentales y de financiación, el actor clave “social” tendrá muy

poco protagonismo en el avance de las fases de trabajo y será consultado en momentos

acotados del procedimiento.

La EASE además explica que los actores serán apropiadamente identificados por los

gobiernos y los organismos de financiación, y para ser elegidos (experto, social, empresario

etc.) deben necesariamente cumplir con los siguientes criterios de orientación:

- “Que cuenten con alta capacidad de injerencia en la toma de decisiones relacionadas

con el territorio objeto de estudio y/o en sectores de desarrollo involucrados en la

iniciativa IIRSA.

- Que tengan alta posibilidad de incidencia en las decisiones de política pública.



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- Que cuenten con conocimientos especializados y particulares en temas o en la

dinámica y comprensión del territorio.

- Que tengan un alto nivel de reconocimiento y legitimidad territorial y sectorial,

tanto ambiental como social, como para incidir y liderar propuestas e iniciativas de

desarrollo sostenible del territorio.

- Que cuenten con posibilidades de actuar directamente en el agrupamiento, diseño y

ejecución de los proyectos de IIRSA que conforman el Grupo de Proyectos.

- Que tengan presencia y conocimiento ancestral del territorio.” (IIRSA 2009, p. 41)

No queda claro en esta explicación si los criterios son indicativos o excluyentes, y si el

cumplimiento de un solo requisito permite entrar en la lista candidata de actores a invitar o

si solamente los actores que los cumplen todos podrían ser considerados. Sea como fuere,

los actores que la cúpula decisora invita para tomar parte a la metodología deben poder

pasar varios filtros que impiden claramente la participación de la gran mayoría de los

actores ciudadanos, a excepción solo de los pueblos indígenas.

Otra característica de la metodología respecto de los actores no gubernamentales es el

esquema que reglamenta la participación a lo largo del proceso. No todos los actores

participan en todas las fases de la EASE: “[Con los actores que pertenecen a grupos y

organizaciones sociales y sectoriales privados] en la medida de las necesidades, se entrará

en contacto directo especialmente durante el trabajo de campo. Está prevista la

participación de estos actores especialmente durante la Fase 3 -Consulta y validación en el

terreno- y Fase 5 -Retroalimentación y ajuste-” (IIRSA 2009, p. 43; el subrayado es

personal). Dos consideraciones surgen respecto de esta afirmación: en primer lugar, es

peculiar que la convocatoria a los actores sociales y privados se produzca solamente en dos

de las 6 fases de la metodología, mientras que los otros tres tipos de actores, a saber los

responsables directos de la EASE, los expertos y los funcionarios públicos se encuentran

presentes prácticamente en medida constante en todas las fases. Además, queda claro que

no solamente los actores son especialmente seleccionados en base a estrictos criterios sino

también pueden ser convocados o no según consideraciones internas, nunca explicitadas.

Por lo tanto, el actor clave sería una “herramienta posible” en la metodología, y como no

hay consenso sobre qué herramientas usar en cada caso, su participación queda a merced de

las circunstancias, ya que “cada caso adopta una solución metodológica específica” (IIRSA

2009, p. 50), si bien todo el documento parece ser una estricta guía sobre los pasos y los

requisitos a cumplir.

Simplificando la seis fases de la metodología, el proceso empieza con un conjunto de

actores que comprenden los responsables de la EASE (representantes de los organismos

multilaterales de financiación), los funcionarios públicos y los expertos que recolectan

datos, analizan, piensan y plantean los riesgos y las oportunidades ambientales de los

proyectos del grupo considerado. Los datos sobre los que se basa el análisis se obtienen en

base a análisis técnicos complementados con entrevistas-consultas a los actores sociales y

privados (fase 3), que serán nuevamente convocado a la hora de hacer comentarios a los

informes semi-definitivos presentados (fase 5). Esta fase, llamada de retroalimentación,

considera más que todas las demás fases el aporte de los actores sociales; en este punto, el

objetivo que se busca es “tanto la concertación y validación de los resultados preliminares

del trabajo [armados por los expertos] así como el acuerdo sobre los insumos y contenidos



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para ajustar el documento final” (IIRSA 2009, p. 111). Es una consulta cuyo objetivo es la

recolección de opiniones, de los actores específicamente seleccionados y convocados por

los especialistas. Cabe remarcar una afirmación al respecto: “para prevenir que el proceso

se desvirtúe como mecanismo preventivo, se requiere contactar a los convocados,

idealmente, desde cuando se tenga la primera aproximación a la caracterización de actores

clave. La convocatoria debe realizarse atendiendo las características particulares del grupo

de actores con, por lo menos, tres semanas anteriores a la ejecución de las actividades”

(IIRSA 2009, p. 111). La duda que parece surgir de esta afirmación es sobre el grado de

independencia de los actores contactados, y de la amplitud de concepciones ambientales

que llevan a colación. Queda la sensación que los actores incluidos en las discusiones sean

grupos que posiblemente no incluyan todo el espectro ideológico y que se evite convocar

grupos demasiado reacios a las iniciativas que se proponen. Además, no queda claro el

llamado a la atención para evitar que el mecanismo se desvirtúe. Las interpretaciones al

respecto son por lo menos dos, y no necesariamente excluyentes entre ellas: en primer

lugar, para que la experiencia y el grupo de proyectos sean lo suficientemente legítimos se

debe contactar tempranamente a los actores, o hay que convocar a los actores en base a su

caracterización para evitar que el resultado se trabe.

Si bien hasta ahora el rol de los actores sociales y privados parece ser principalmente opinar

sobre las propuestas de los expertos, surge un elemento adicional en el manual: la

capacitación. Según avanza el texto, efectivamente, se explica cómo capacitar a los actores,

es decir llevar un mensaje y una teoría para que aprendan sobre ella; los expertos aquí

deben ser “facilitadores del aprendizaje” y el objetivo de “entregar el mensaje es lo

principal” (IIRSA 2009, p. 58). De ahí se desarrolla una serie de consejos y

recomendaciones sobre cómo facilitar esta tarea de capacitación, ya que “la gente tiene la

memoria limitada de corto plazo, es decir, sólo puede absorber suficiente información

simultánea antes de llegar a un punto de saturación” (IIRSA 2009, p. 57). No queda claro

qué tipo de actores deberá participar de estas charlas, y en qué fase de la metodología, ya

que la única indicación que se da al respecto es que “la charla se utiliza tanto para

introducir conceptos y detalles de materias como para estimular el pensamiento crítico”

(IIRSA 2009, p.57). No se termina de entender por qué estas charlas serían necesarias si ya

la selección de actores hace partícipes solamente actores que incluyen en los criterios

establecidos “conocimientos especializados y particulares en temas o en la dinámica y

comprensión del territorio”.

Solamente en el anexo 1 se trata de explicitar las razones de estas charlas. En el primer

apartado, “Tipos de participación” se especifican las diferentes formas de participación

concebidas por la metodología, dividiéndolas en participación de base, intermedia,

vinculante y ejecutora. Mientras se entiende intuitivamente el significado de la

participación de base, vinculante y ejecutora, es muy interesante el enfoque de la

participación intermedia, para el cual deben organizarse encuentros públicos mixtos de

actores sociales y expertos en los cuales los actores, para dar sus observaciones y opiniones,

deberían antes demostrar que conocen la información que les suministren los expertos de

IIRSA, para hacer la consulta o la opinión “fructífera” (IIRSA 2009, p. 125). Los

encuentros, además, si bien se dicen abiertos y públicos, se componen por los actores

convocados por los expertos en base a los criterios antes explicitados.



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De los criterios de participación antes descritos se puede inferir que todos los sectores no

gubernamentales involucrados son exclusivamente actores previamente institucionalizados;

en esta concepción parece no existir la inferencia o la toma en consideración de la

ciudadanía. Sólo en la fase 3, de validación en el terreno de las estrategias anteriormente

definidas, habría un contacto “más directo con los pobladores de diversos ámbitos de la

actividad social, con diferentes características sociales y culturales, [razón por la cual] es

importante considerar, entre el grupo de actores, la presencia de una buena

representatividad de las diversas realidades locales, con perspectivas de género,

intercultural y etárea, con consideraciones de tipo territorial e intersectorial” (IIRSA 2009,

p. 130). Sin embargo, si por un lado los pobladores pueden ser interpelados solamente para

ser protagonistas de entrevistas que sondeen la situación territorial, esta representatividad

ampliada parece contradecirse con los criterios que a lo largo de todo el manual regulan la

elección de los actores a consultar, que por ejemplo deben tener un nivel de conocimiento

suficiente para poder dialogar con los expertos. Además, es peculiar notar que la

representatividad ampliada es de género, etaria y étnica; no se toman en cuenta divisiones

de grupos socio-económicos o políticos, ni de movimientos sociales, de grupos culturales

ambientalistas, etc. La fase 5 también, pero en menor medida, incluye a actores ajenos al

grupo experto y gubernamental. Sin embargo no está explicitada la participación inclusiva

ni representativa, sino que se seleccionarán a los actores convocados “adecuadamente” para

discutir en un ámbito en el cual “participen además de los actores que elaboraron dicho

documento (…) otros funcionarios relevante y actores clave identificados a nivel nacional,

regional y local” (IIRSA 2009, p. 130).

2.2. La concepción de conflicto

La definición de conflicto y su manejo en el marco de la metodología, como se puede

apreciar, se remite a que “un conflicto no es una amenaza, es la expresión simple de

posiciones contrapuestas, cuyos resultados pueden ser diversos, positivos o negativos, en la

medida en que se tenga o no una buena capacidad de gestión (…) Los conflictos se

relacionan generalmente con problemas de comunicación, con la falta de apertura y la

ausencia de canales de participación en las decisiones” (IIRSA 2009, pp. 126-127). Según

estas afirmaciones, se supone que la definición del problema de fondo es congruente o

compatible con las visiones de todos los actores, y que los conflictos son en definitiva

superficiales, no estructurales y por lo tanto si son bien gestionados por los responsables de

la EASE, pueden desaparecer. Tal como postula la modernización ecológica, no se concibe

aquí la presencia de diferentes definiciones y visiones del problema, de diferentes

diagnósticos, irreductibles entre sí. Mediante mecanismos de mediación, comunicación

bilateral y eventualmente mesas de negociación y arbitraje se confía en solucionar todos los

conflictos.

Esta postura frente al conflicto se puede explicar de dos maneras: por un lado, se podría

pensar que la selección de los actores involucrados ya actúe como un filtro de las posibles

concepciones medioambientales y sociales de las personas involucradas, y por lo tanto tal

selección implica la existencia de conflictos que son solamente superficiales ya que las

definiciones profundas de las cuestiones son compartidas (confianza en el desarrollo

sustentable, en que la forma de obtenerlo es la integración física, confianza en el



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capitalismo y en la expansión de los mercados, posición favorable a algunos riesgos

ambientales si es para obtener un cierto grado de desarrollo sobre todo comercial, etc.). Por

otro lado, se puede imaginar que los responsables de la EASE no conciben la existencia de

conflictos medioambientales irresolubles, porque su concepción ambiental (que, como se

vio anteriormente, remite al mainstream actual de la modernización ecológica) no considera

al conflicto como algo realmente existente, y solamente el conflicto reside en el proceso de

definición del problema ambiental, y solo si se percibe la existencia del problema

ambiental.

En el manual EASE no aparecen definiciones de problema ambiental, en todo el documento

se utiliza solamente la expresión de “posibles riesgos”. Se trata de identificar

tempranamente “los factores estratégicos que pueden incrementar o generar riesgos (…) de

carácter ambiental y social” (IIRSA, 2009; p.28). Luego, se afirma que los conflictos que

surgen son conflictos debidos a la falta de diálogo, por lo tanto se conciben a los riesgos

sociales y ambientales solamente como factores técnicos, tangibles, 100% solucionables y

que no consideran la posibilidad de riesgos socio-ambientales que involucran a visiones

diferentes y conflictos de intereses. Parece no haber lugar en esta metodología por el

conflicto de interés, por la concepción social del ambiente, por la posibilidad de casos de

injusticia ambiental (no obstante en el próximo apartado se proponen ejemplos de cómo la

EASE describió casos de injusticia ambiental). Históricamente, de hecho, ciertas

instituciones que analizan problemas medioambientales, por ejemplo el cambio climático,

conciben los casos de injusticia ambiental como problemas de “adaptación”, como en el

caso de la migración obligada de poblaciones. Esta parece ser la concepción que se puede

percibir de este documento.

2.3. Aplicación de la metodología EASE en el Grupo 6 del Eje Andino y en el

Grupo 2 del Eje del Sur

La primera característica remarcable a la hora de analizar los grupos en los que se aplicó la

metodología es, como se especificó previamente, que no hay ejemplos de proyectos muy

controvertidos a nivel ambiental, es decir no son grupos que incluyen obras como los

llamados megaproyectos, y no se encuentran iniciativas que tienen altos impactos negativos

en ciertos grupos, como pueden serlo los proyectos con desplazamiento de población. La

mayoría de los proyectos están en fase de ejecución, y cuentan con financiación de tipo

público (tesoros nacionales) y de los mismos organismos multilaterales involucrados en

IIRSA. Además, los proyectos de ambos grupos se refieren principalmente a mejoramientos

de infraestructura ya existente, por lo tanto las recomendaciones y las consultas sobre su

ejecución son cuanto menos limitadas o de escaso impacto.

El grupo 6 del Eje Andino es un grupo de proyectos que intenta “desarrollar un corredor

que articularía en esquemas de comercio internacional a zonas del centro y sur de Colombia

con provincias amazónicas del norte y centro de Ecuador -Tena, Puyo- y áreas en el sur de

Ecuador -Loja” (www.iirsa.org). Específicamente se trata de la construcción y/o

acondicionamiento de cuatro tramos de carreteras nacionales o binacionales, y del centro

fronterizo correspondiente. El grupo 2 del Eje del Sur también es constituido por proyectos

en su mayoría carreteros, de construcción o mejoramiento de ciertos tramos nacionales y

binacionales en las zonas de los Lagos, entre Argentina y Chile. Sin embargo, este último



13

es más diversificado que el primero, considerando que incluye también a una interconexión

eléctrica y un ramal ferroviario. La diferencia conceptual entre los dos grupos es el objetivo

de desarrollo, que si en el primer grupo es netamente comercial, para el segundo se enfoca

mucho más en el sector turístico y conservacionista. Según el sitio oficial de IIRSA,

efectivamente, su función estratégica es el “fortalecimiento de un sistema turístico

binacional en torno a la zona de los lagos (…) generación de oportunidades de desarrollo

económico y social (…) favorecer la conservación de los recursos ambientales de la zona”

(www.iirsa.org).

Los documentos oficiales respecto de la aplicación de la metodología en estos dos grupos

muestran que se han respetado las etapas y los planteos del manual metodológico. Un gran

caudal de datos y análisis técnicos acompaña los reportes y las imágenes de los talleres con

los actores sociales involucrados. La mayoría de los análisis tiene como objetivo la

clasificación de las zonas geográficas y la identificación de factores estratégicos, establecer

mapas conceptuales de los indicadores necesarios para un análisis multidimensional del

grupo y de sus potencialidades y riesgos, además de proyecciones con diferentes escenarios

por cada toma de decisión (concreción de los proyectos, proyección de escenarios en caso

que no se implementen los proyectos, etc.). Luego de estos análisis, se desarrollan las

consultas a los actores previamente identificados. Según la dinámica EASE del grupo 2, los

objetivos de las consultas se resumen de esta manera:

- “Validación, complementación y concentración de información de escenarios;

- Identificación de tendencias, oportunidades, riesgos y expectativas;

- Identificación de temas de sensibilidad para los actores estratégicos;

- Identificación de acciones para potenciar las oportunidades y abordar los riesgos”. 3

Los resultados de las consultas parecen no ser demasiado prometedores: según el informe

final de la experiencia de este grupo, los actores participantes criticaron el documento

preliminar de los expertos constatando que “el área de estudio podría ampliarse y

considerar las vías transversales, los territorios adyacentes, los territorios indígenas y los

parques nacionales (…) que los indicadores seleccionados fueron pertinentes pero deberían

incluirse más y propusieron algunos” (Bagarozza 2010, p. 51). Además, según el 25% de

los convocados las categorías de representatividad, conectividad y funcionalidad estiladas

por los expertos no se reputan apropiadas para definir precisamente el comportamiento

territorial de la zona considerada. Entre las consideraciones finales respecto del trabajo con

los actores estratégicos, los técnicos responsables de la metodología afirmaron que “es

necesario que las propuestas derivadas de este estudio sean apropiadas por los actores

locales, para lo cual se sugiere más trabajo directo de las comunidades, para el ajuste o

redefinición de algunos componentes estratégicos [y que] es fundamental para alcanzar

óptimos resultados de la EASE-IIRSA la participación de expertos temáticos, territoriales y

ancestrales” (Bagarozza 2010, p. 51). No obstante esta sugerencia, formulan también la

siguiente queja: “Los actores convocados para la aplicación de la EASE-IIRSA, tienen una

3 Extraído del Taller Regional sobre la Metodología de Evaluación Ambiental y Social con Enfoque

Estratégico (EASE). Aplicación de la EASE-IIRSA al Grupo 6 de Proyectos del Eje Andino: Conexión

Colombia - Ecuador II. Lima: 30 noviembre-01 diciembre 2010.




14

comprensión limitada del análisis estratégico que se pretende lograr con la aplicación de la

EASE. Se requiere capacitar sobre este análisis estratégico para que los actores clave,

especialmente los gubernamentales, lo comprendan, manejen y legitimen” (Bagarozza

2010, p.60).

Con respecto a la experiencia del Grupo 2 del Eje del Sur, que se concentra en la zona de

los lagos, en el Sur de Argentina y Chile, se escribió un reporte final especificando todos

los detalles de la metodología que se aplicó en ese entorno. La zona considerada es

conocida por sus bellezas naturales, por lo tanto el objetivo principal del grupo es facilitar

el tránsito de personas a efectos turísticos. Se trata de integrar los dos circuitos turísticos

(lado chileno y lado argentino) en un único Circuito Binacional.

La aplicación de la EASE fue muy similar a la del Grupo 6, sin embargo es necesario

remarcar algunos puntos. En la tabla 1 se resume brevemente el plan de participación

considerado para este caso. Resulta interesante en este gráfico el concepto de “apropiación”

de las decisiones por parte de los actores, que en parte se relaciona con el tema de la

capacitación y de la necesidad que los técnicos EASE tienen que los actores logren

apropiarse de la metodología propuesta para ellos, en detrimento de una construcción en

conjunto.

Actores Públicos y privados

Nacional, regional y local

Talleres binacionales (3) Arranque, evaluación preliminar,

documento borrador

Talleres regiones y provincias

(14)

Presenciales y virtuales

Focus group (8) Especialistas

Entrevistas (50) Especialistas, autoridades y

comunidades

Página web (1) Información y consulta

Folleto (1) Difusión

Niveles de participación Difusión, Información, Consulta ,

Apropiación, Toma de decisión

Sintesis de instancias de participación en la aplicación de la metodología EASE para el

Grupo 2 del Eje del Sur. Fuente: IIRSA, 2010.

Respecto de los consejos que los propulsores de la metodología estilan, se comenta que si

alguna recomendación o acuerdo a los que se llegó en la fase consultiva no es consistente

con los conceptos del análisis, eso deberá quedar clarificado, o sea justificado. No se

entiende cómo se puede crear un documento con partes inconsistentes, si no se imagina que

estas partes quedarán solamente registradas a fines explicativos pero no serán luego

consideradas en las fases posteriores o en la ejecución de los proyectos.

Siempre respecto de las lecciones aprendidas en la experiencia de aplicación de EASE al

grupo 2, se encuentra una diapositiva que corresponde a la última fase metodológica

(difusión y comunicación de los reportes finales o de los resultados), donde aparece una



15

frase que parece ser una invitación a manejar convenientemente la participación de los

actores que contestan afuera de tiempo, o (no está aclarado) que opinan sobre los resultados

finales. La frase dice: “Ya fue… si no lo hizo antes no insista ahora… no falta el que

contesta tarde y le genera un gran dolor de cabeza” (Bruna y Santander, 2010; p. 24). Si

bien el lenguaje podría ser apropiado, por el ámbito y el tipo de presentación del taller, lo

que es importante remarcar es que la estructura metodológica parece desestimar las

opiniones que no están enmarcadas en los reglamentos de la metodología, en este caso

durante o luego de la redacción de los informes finales. Se podría bien sospechar entonces

que no se tomaría en cuenta ningún intento de protesta y/o parecer afuera de los marcos

estrictos de la metodología, en una fase que no corresponde o luego de la presentación de

los informes al público más amplio, a la sociedad civil, fuertes de la legitimidad dada por

las consultas con los actores por ellos elegidos.

En el informe final sobre los resultados de esta experiencia, se repite que entre los objetivos

del plan de participación de EASE se encuentra el de “establecer/crear canales de

información, comunicación, consulta y apropiación entre el Equipo de Trabajo y los actores

clave de manera de involucrarlos en la aplicación de la metodología” (IIRSA 2010, p. 2-8).

Tal como se comentó en la experiencia del grupo 6, entonces, el objetivo no es la

construcción común de un escenario sino la participación social como consulta y en cuanto

objeto de la enseñanza de los expertos. Se trata de inculcar los conceptos EASE y los

resultados previos y finales para que los actores puedan luego aplicar las conclusiones a

nivel local y dar suficiente legitimidad a toda la iniciativa (en este caso, todos los proyectos

del grupo) aún sin la participación de la ciudadanía.

Como explica el manual EASE, entonces, también en este caso la participación de los

actores organizados de la sociedad civil elegidos por los mismos expertos consiste en el

reporte de sus antecedentes y de su visión estratégica. Los técnicos EASE luego

suministran a estos actores las decisiones preliminares para que puedan ser incorporadas y

comentadas. En esta fase, se presentó una situación de cierto conflicto de posturas, que fue

manejado por los técnicos. Los conflictos, como se comentaba anteriormente, son

concebidos por la metodología como fenómenos ajenos a ella, que se configuran por

coyunturas y fallas de comunicación; no se concibe en el manual la presencia de visiones

diferentes, y de construcción de una solución común o no a ellas. En línea con estos

parámetros, se nombra en el informe del Grupo 2 una serie de conflictos potenciales (y/o ya

estallados) del territorio y específicamente en relación con los grupos indígenas. Los

párrafos explicativos se encuentran en el apartado 8.5.4., llamado “Amenazas y condiciones

para la emergencia de escenarios de conflictividad”. Aquí los conflictos detallados parecen

perfilarse como problemas de justicia ambiental; sorprendentemente, y aunque los

problemas son descritos minuciosamente con bibliografía de sostén, en todo el resto del

documento no se dan más especificaciones sobre ellos, ni sobre cómo se encararon los

conflictos o si se discutieron en las varias fases de la EASE. Parecen quedar como un

comentario al margen, lo que hace dudar que los conflictos se hayan luego tenidos en

cuenta en los análisis finales del entorno.

En conclusión, se puede extraer de estas experiencias que el objetivo de los estudios es

implementar los proyectos, ya decididos por los Estados en conjunto con los técnicos de los

organismos financieros, con las nociones de los riesgos y las oportunidades a las que se



16

enfrentan los decisores, que ya tomaron la decisión. Los análisis se conforman

efectivamente como estudios técnicos biológicos, geográficos y económicos de factibilidad.

Existen estudios sociales, sin embargo como se vio de los ejemplos los conflictos sociales

se nombran en apartados y no se retoman, o en el mejor de los casos las discrepancias entre

actores reclutados se consideran como fallas de comunicación. La metodología entonces

tiene como su principal objetivo evidenciar ciertos riesgos ambientales y encontrar a ellos

soluciones técnicas que luego se presentarán a los Estados participantes, que deberán

definir su disponibilidad para enfrentarlos. Una vez otorgado el visto bueno, el proyecto se

implementa, o si ya empezado, se termina; el análisis en algunos casos sigue después de la

implementación/finalización del proyecto y se complementa con un Programa de

Seguimiento de los proyectos.

3. El concepto de participación en EASE: lejos de las teorías de la participación

socio-ambiental

De los escasos ejemplos existentes, se logró delinear una concepción de participación que

quiere imponerse como un método novedoso en el espectro teórico de la ecología donde la

iniciativa IIRSA se está moviendo (como se demostró anteriormente, la modernización

ecológica). La Metodología de Evaluación Ambiental y Social Estratégica se considera a sí

misma como un ejemplo de construcción participativa de los problemas, riesgos y

oportunidades ambientales, para definir escenarios que se someten luego a los gobiernos

decisores, a pesar que estos escenarios ya se definan con la misma ayuda de los

funcionarios gubernamentales, que luego deberán confirmar su disponibilidad a enfrentar

los riesgos ambientales establecidos. En este panorama se enmarca un método de análisis

detalladamente técnico, cuya participación como se vio es en el mejor de los casos

propositiva, es decir de consulta.

Las teorías ambientales que analizan la presencia social en la conformación de las

definiciones socio-ambientales, y por lo tanto de las soluciones propuestas, presentan una

perspectiva muy diferente a la postulada por IIRSA. Lo que se argumenta en este campo de

estudio es la necesidad de la presencia de la ciudadanía en la definición y resolución de una

cuestión ambiental (Fischer, 2000). No se menosprecia la importancia del actor experto, y

su análisis está centrado, como en este caso, en valorizar el rol del conocimiento al servicio

de las políticas públicas (en el caso de IIRSA pueden ser también políticas bilaterales o

regionales). Sin embargo, el conocimiento aquí no se define como el análisis experto y las

tecnologías de medición, sino como una estrecha relación entre varios tipos de

conocimiento, por ejemplo el técnico-teórico de los expertos, y el conocimiento “local-

popular”, derivado del conocimiento cotidiano de la sociedad considerada, llamado lego.

Los elementos principales de estas teorías, que a continuación se compararán con sus

correspondientes utilizados por los expertos de IIRSA, pueden ser resumidos en los

siguientes conceptos: la articulación del conocimiento, el rol del experto y de los

ciudadanos, y la propuesta metodológica que incluye la participación.

3.1. El conocimiento neopositivista y pos-positivista



17

El papel del conocimiento en la metodología arriba ilustrada es de corte neopositivista: el

conocimiento es know-how, es decir la dominación de modelos y técnicas a aplicar a las

decisiones, para facilitarlas, automatizarlas y transformar las decisiones políticas en

administrativas y operativas. La tarea de la ciencia es producir conocimiento neutral y

universal que ayude a implementar criterios técnicos en los decisores. Como remarcaba

Weber, sin embargo, no es posible que existan decisiones puramente técnicas ya que en el

área de las políticas públicas el criterio político es inevitable; además, ya se demostró que

existen varias escuelas científicas (expertise si es el mainstream y counterexpertise si son

escuelas que cuestionan al mainstream) cuyas premisas comunes se resuelven en

conclusiones muy dispares. El conocimiento por lo tanto no es único ni solamente técnico.

En el caso de la metodología EASE, se entiende que el objetivo es producir un

conocimiento técnico, que ayude a resolver o a reafirmar la decisión política agregándole

un balance de riesgos y beneficios. Es cierto que se reconoce la importancia de incluir a los

actores sociales en la evaluación de riesgos y beneficios, sin embargo hay dos puntos clave

que difieren profundamente de las teorías de la participación ciudadana: por un lado, los

actores claves que aquí se consideran tienen un alcance muy diferente respecto a la

ciudadanía, y por otro lado hay que analizar de qué forma se incluyen en el debate y en los

análisis.

Según Fischer, el primer punto se explica por la diferente ontología de los grupos de interés

y de la ciudadanía. Los actores claves convocados por los propulsores de IIRSA son

miembros de organizaciones sociales, económicas, etc. Son por lo tanto representantes de

grupos de interés, cuya presencia, si bien es importante para la definición y debate de las

cuestiones ambientales no puede en ningún caso ser confundida con la participación

ciudadana (Fischer 2000, p. 113). IIRSA descarta abiertamente incluir a la ciudadanía como

tal, y convoca a agrupaciones y organizaciones de la sociedad civil, que si bien pueden

representar parte de la ciudadanía, no tienen conexión directa con ella, ya que siguen siendo

organizaciones jerárquicas y que si todavía no son organizaciones profesionales, tienden a

profesionalizarse rápidamente. Además, recordando los criterios de inclusión a los debates,

no sería difícil pensar que el objetivo de agregar actores sociales es tener un espectro de

expertos en las áreas en que los consultores de IIRSA no tienen expertise.

Con respecto a la segunda diferencia (la forma de inclusión de los actores sociales) es

interesante notar que el esquema EASE considera sus opiniones y visiones como datos,

paquetes de información que luego serán ingresados en el modelo ya establecido: la

participación social es información, no es conocimiento. La razón hay que encontrarla

justamente en la concepción neopositivista del conocimiento de la metodología. En

realidad, según las teorías de la participación social, la información obtenida de los actores

sociales sería un tipo de conocimiento local, es decir el lego indispensable a la ciencia,

solamente si se cuestiona la concepción neopositivista de la ciencia y se avanza hacia una

idea pos-positivista, constructivista y discursiva del conocimiento (Fischer, 2000). Esto

significaría considerar la ciencia como una práctica social y una actividad interpretativa y

trabajar con el lego (lógica informal de la razón práctica) como un tipo de conocimiento

esencial e indispensable para la construcción de las definiciones y de las soluciones a los

problemas. El conocimiento, en definitiva, es el resultado de la negociación entre la

comunidad interpretativa, que se compone de los expertos y de los que participan de la vida



18

cotidiana, es decir la ciudadanía (de la que hacen parte también los mismos expertos)

(Fischer, 2010). Por lo tanto, habría que extender la participación activa en esta negociación

a todos los actores de la comunidad, y no solamente como proveedora de información sino

como productora de conocimiento.

3.2. El rol de los expertos, y el rol de la ciudadanía

Según las conclusiones que se pueden definir del análisis de la metodología EASE, el

experto es el principal productor de los resultados, según su análisis empírico de los hechos

y mediante la definición de escenarios y los modelos de técnicas de gestión. Los

ciudadanos no son incluidos en el debate, y las razones de esta decisión no están

explicitadas. Fischer en sus estudios afirma que una de las posibles causas de esta fuerte

resistencia es la consideración que los expertos tienen del potencial intelectual del

ciudadano, demasiado bajo para poder considerar variables y elementos muy complejos,

analizar adecuadamente una situación técnica y por lo tanto dar opiniones que van más allá

del sentido común. El autor luego discute esta suposición, argumentando que se habría

demostrado en varios estudios que los ciudadanos son más inteligentes de lo que los

expertos piensan, y que con la debida información se pueden hacer cargo de debates con

altos grados de complejidad y especialización (Fischer, 2010).

La figura del experto en la EASE de IIRSA es la del mediador entre los datos empíricos

(obtenidos por los datos cuantitativos y por la información cualitativa de los actores

sociales) y los decisores gubernamentales, que son sus clientes. En contraste, la

metodología propuesta por Fischer concibe el experto como el nexo interpretativo entre lo

teórico y lo práctico, considerando lo teórico como el marco normativo de su propia

expertise, y lo práctico como el conocimiento local de la ciudadanía. Es decir, el experto

debería ser el facilitador en el proceso de aprendizaje de los ciudadanos, que ya tienen un

conocimiento para él esencial (la perspectiva social y local) y que tiene que ser interpretado

vis à vis el marco analítico construido entre uno y otros. No se trata de ninguna forma de

rechazar la investigación empírica que el experto puede proporcionar, sino reconsiderar la

relación entre empirismo y normativismo, incluyendo en ella también el conocimiento lego

y sus proveedores, los ciudadanos. Esta mirada se debería acercar más a reconocer que los

resultados de los análisis, y las correspondientes decisiones a tomar no deben

necesariamente ser concluyentes, plenamente compartidas o legitimadas por la comunidad

científica. De hecho, los propulsores de la EASE afirman claramente que los postulados de

esta estrategia no dan resultados concluyentes sino bastante vagos y generales; se podría

hacer un paso más en esta dirección, incluyendo también al conocimiento poco técnico de

los ciudadanos a estas declaraciones. Además, según Fischer debería siempre quedar claro

al experto que las decisiones políticas son inevitables, y en cuanto la política toma el lugar

principal en detrimento de la técnica, es deseable y posible que los resultados deriven de un

análisis con inclusión ciudadana.

La teoría de la participación tiene además otras ventajas, que la hacen indispensable a estas

metodologías. Los expertos normalmente creen que involucrar a las personas tiene como

corolario la obstrucción o la lentitud del proceso; sin embargo, podrían considerar que el

tipo de conocimiento local de los ciudadanos aporta a la ciencia una racionalidad cultural

que de otra forma no posee y no logra obtener; de hecho, no hay forma de reemplazar al



19

conocimiento local, porque es la información básica necesaria para la acción política. La

participación es necesaria entonces para identificar, definir y legitimar problemas y

soluciones, además de dar legitimidad a las decisiones políticas consecuentes a los

diagnósticos. Sin el entendimiento y el consenso de la población, el éxito de las

intervenciones de políticas públicas sería menos probable y su sostenibilidad estaría en

juego. Finalmente, en un proceso que involucra a estados democráticos es el único pilar que

asegura que la decisión tenga cierta validez democrática (Fischer, 2010).

3.3. La metodología propuesta

La metodología propuesta por la teoría ambiental de la participación ciudadana es la

participation inquiry, investigación participativa: es una metodología client-centered (como

lo es la tarea de IIRSA) y su objetivo epistemológico es conectar teoría y práctica mediante

un aprendizaje social colaborativo (Fischer 2010, p. 177). Es el esfuerzo de facilitar a los

ciudadanos las herramientas para que en conjunto con los expertos, que serían los

facilitadores, se construya el problema y las soluciones. En el caso de IIRSA los expertos

ponen delante de los actores los análisis preliminares hechos, y les piden una opinión: el

objetivo no es la construcción común de una solución, ni “ayudarlos a que ellos encuentren

las respuestas” (Fischer 2010, p. 182) sino tener instancias de opinión y de presentación de

los resultados a actores legitimantes.

El experto según el autor debe ser un facilitador de conocimiento. Los expertos son también

ciudadanos, aunque especializados, y sus descubrimientos también derivan de

conocimientos ordinarios porque son producidos por las mismas técnicas de especulación y

verificación casual que se producen en cualquier otro miembro de la sociedad (Fischer

2010, p. 214). En el caso de IIRSA el experto más que ser facilitador de diálogo, parece ser

un facilitador de conocimiento técnico a los gobiernos, no a los ciudadanos. Si facilita el

conocimiento, es para el análisis y sobre todo para su aprobación. Según la teoría

propuesta, se debería considerar más la interconexión epistémica entre ciudadanos y

expertos y sus implicaciones institucionales. Además, debería instaurarse una relación de

cooperación entre el experto y el ciudadano porque si uno tiene los métodos empíricos, los

otros son los dueños del indispensable conocimiento local – lego. Según esta propuesta,

habría que implementar una división de tareas entre ciudadanos y expertos. IIRSA utiliza la

información suministrada por algunos ciudadanos, que además de tener un rol casi

completamente pasivo en la negociación, no son interpelados como ciudadanos sino como

representantes de grupos de interés. Debería existir una relación entre el experto y los

ciudadanos, y la relación entre el experto y el actor social debería ser más activa. El

objetivo es extender el rol de la participación ciudadana a este tipo de ciencia policy-

oriented para que la ciudadanía sea parte integrante de la definición y resolución de los

riesgos, conflictos y problemas ambientales. Ciertamente, una participación exitosa de la

ciudadanía como se está aquí postulando tiene sus desafíos, y debe ser organizada,

facilitada, nutrida. La conformación de marcos metodológicos detallados y comprehensivos

como lo es la EASE podría paliar en parte los problemas de organización, rigurosidad y las

eventuales dificultades.

No siempre, además, la participación es buena o sirve para algo (Fischer, 2010; p. 144). Sin

embargo, según los ejemplos que da el autor de casos exitosos, los proyectos de IIRSA



20

podrían ser buenos candidatos para aplicar este enfoque. Efectivamente, se presenta una

experiencia de mapeo geográfico y científico en Kerala, India, cuyo objetivo es

analíticamente similar al de la metodología EASE4. Además, es una experiencia que se

implementó en un proyecto local, como todos los proyectos de IIRSA; finalmente, las

características socio-económicas y educativa de la ciudadanía de Kerala, tienen estrecha

relación con muchos territorios latinoamericanos donde se plantean proyectos de IIRSA:

“Kerala’s citizen enjoy a level of social development that can be compared favorably with

more-developed middle-income countries” (Fischer, 2010; p. 158). Finalmente, otro

elemento de compatibilidad entre esta experiencia y la conformación política de los países

involucrados en IIRSA es la conformación estatal descentralizada de las decisiones5.

4. Conclusiones

La iniciativa IIRSA, en su enfoque regional de proyectos de infraestructura y

megainfraestructura en pos de la integración económica, se remite a una visión teórica de

desarrollo que puede conllevar riesgos y conflictos a nivel ambiental. La mayoría de las

críticas a IIRSA ruedan alrededor de las cuestiones sustantivas de esta idea de desarrollo

(Laats, 2009; Grupo de Ecología Política CLACSO, 2009), y se centran, por ejemplo, en la

noción de neodesarrollismo extractivista, en el enfoque gubernamental de la explotación de

recursos naturales, y en las críticas al desarrollo sustentable, al que contraponen

concepciones como por ejemplo el buen vivir. En este artículo se acatan estas críticas, no

obstante se encara otro tipo de análisis a nivel institucional y discursivo que se enfoca más

bien en las herramientas conceptuales y prácticas utilizadas por IIRSA en el manejo de los

problemas ambientales, y en la metodología elegida para hacerles frente, y atención

especial fue dada a la participación social que ésta plantea.

En los apartados anteriores se han delineado en primer lugar algunas concepciones más o

menos explícitas de los actores y conceptos relacionados a las cuestiones ambientales que

la iniciativa IIRSA plantea para encarar los proyectos de su cartera, y que se encuentran

reunidas en la metodología EASE. Ésta es una estrategia planteada con ciertos objetivos

técnicos y de apoyo a la toma de decisiones de políticas públicas. En este sentido, es una

metodología policy-oriented. En este estudio fue analizada a la luz de la participación social

planteada, y luego fue comparada con una de las teorías de participación ciudadanas en los

casos de proyectos de políticas públicas con posibles impactos ambientales. En este sentido,

puede ser utilizada por IIRSA en sus proyectos, y como propuesta podría acarrear varias

ventajas a sus clientes, es decir los gobiernos. Utilizar este tipo de metodología parece ser

útil a los gobiernos a la hora de justificar sus decisiones y optimizar la aplicación de los

proyectos. La exclusión de los ciudadanos de la participación depende ambos de los

4 Para una explicación detallada de la experiencia, ver Fischer, 2010, p. 146-158.

5 La mayoría de los proyectos IIRSA se ubican en territorios de países latinoamericanos federales. En

ciertos casos, como por ejemplo Chile, el país no es federal y sin embargo los territorios locales tienen cierta

autonomía en fomentar estos tipos de proyectos. Ver al respecto la I Reunión de Gobernadores Argentinos e

Intendentes Chilenos de la Frontera Común, sobre proyectos de integración física (la declaración final se

encuentra en:

http://www.minrel.gob.cl/prontus_minrel/site/artic/20110518/asocfile/20110518153904/declaracion_intenden

tes_gobernadores__version_final.pdf).

http://www.minrel.gob.cl/prontus_minrel/site/artic/20110518/asocfile/20110518153904/declaracion_intendentes_gobernadores__version_final.pdf

http://www.minrel.gob.cl/prontus_minrel/site/artic/20110518/asocfile/20110518153904/declaracion_intendentes_gobernadores__version_final.pdf



21

expertos que definen las estrategias y las metodologías y también de los gobiernos que

prefieren implementar una metodología más rápida y socialmente acotada que una

estrategia más abierta, posiblemente más compleja pero con un nivel de aceptación mucho

mayor. Además, este tipo de participación sería funcional a reducir los problemas que

acarrea una formación burocrática-corporativa del estado (Fischer 2010, p. 191).

La metodología de IIRSA es una resolución tecnocrática de los problemas, mientras que la

propuesta de Fischer se podría plantear como una problematización del problema (tal como

lo nombra Freire). La propuesta para IIRSA no sería modificar completamente la

metodología y eliminar el análisis cuantitativo y el rol del experto, sino implementar

técnicas de participación cercanas a otras experiencias como por ejemplo el Programa de

Participación del Banco Mundial (Fischer, 2010; p.186), experiencia que además de

funcionar para los proyectos planteados termina extendiendo sus límites y se trata de

implementar también a nivel nacional.

La proposición de fondo de esta nueva teoría deriva de algunos cambios en los postulados

del paradigma de la ciencia de las políticas públicas: según Fischer, es posible tomar

decisiones aún con conocimiento imperfecto o local ya que en definitiva el análisis técnico

provee datos que por más detallados que sean tienen menor peso específico respecto de los

criterios políticos de las decisiones. Las decisiones son políticas y no técnicas, y no es raro

encontrarse con decisiones de criterios políticos que la comunidad científica no considere

completamente legítimas. Se puede afirmar que en la decisión política a veces pesa más la

legitimidad política a los ojos de los ciudadanos, que la legitimidad y la validación

puramente técnica. En el caso de IIRSA, como se vio, se deja entrever cierta adhesión al

conocimiento imperfecto, sin embargo el esfuerzo sería avanzar hacia un paradigma post-

positivista del conocimiento para aceptar el conocimiento ciudadano como indispensable

para lograr un conocimiento, si bien imperfecto, más completo.

En conclusión, además, sobre la base de las teorías de la participación social el análisis

demuestra que existen importantes diferencias entre los objetivos de participación trazados

en el mecanismo EASE y su limitada implementación en el territorio, en particular en los

casos de los proyectos de alto impacto ambiental. A la luz del estudio, es claro que el

mecanismo EASE, liderado principalmente por gobiernos y expertos, propone un tipo de

participación no significativa, dejando el análisis y la evaluación de los proyectos en mano

de los expertos de las corporaciones multilaterales y de los funcionarios gubernamentales.

Por lo menos desde el punto de vista metodológico e institucional, IIRSA sería una

experiencia donde la participación social y ciudadana más amplia podría resultar útil a los

gobiernos para mejorar y complejizar el manejo de los problemas y riesgos ambientales, ya

que por un lado existen experiencias anteriores que comprueban el éxito de este planteo

(como el ejemplo de Kerala y del BM), por otro lado las premisas y el tipo de iniciativa

parecen ser compatibles con la propuesta de Fischer, las ventajas son claras y provechosas,

y aunque el esfuerzo sería contundente, ya se dieron unos primeros tímidos pasos en

evidenciar la falta de una participación más amplia que la de expertos y decisores.



22

Bibliografía

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18 de mayo.

Grupo de Ecología Política CLACSO. 2009. Declaración de Lima. Lima: CLACSO.

Gudynas, Eduardo. 2003. Ecología, economía y ética del Desarrollo Sostenible. La Paz:

ICIB, CLAES, Plural.

Hajer, Maarten A. 2000. The Politics of Environmental Discourse: Ecological

Modernization and the Policy Process. Oxford: Clarendon Press.

Hochstetler, K. 2002. “After the Boomerang: Environmental Movements and Politics in the

La PlataRiver Basin”. En Global Environmental Politics, vol. 2, 4. Durham: University of

New Hampshire.

IIRSA. 2009. Metodología de Evaluación Ambiental y Social con Enfoque Estratégico –

EASE- IIRSA. Caracas: BID, CAF, FONPLATA.

IIRSA. 2010. Evaluación Ambiental y Social con enfoque Estratégico. Grupo 2 – Eje del

Sur. Informe final. Buenos Aires y Santiago: BID, 15 de Diciembre 2010.

IIRSA. 2010a. Aplicación de la Metodología al Grupo 2 de Proyectos del Eje del Sur.

Ponencia presentada en Taller Regional sobre la Metodología de Evaluación Ambiental y

Social con enfoque Estratégico (EASE). Lima: 30 de noviembre – 01 de diciembre 2010.



23

IIRSA. 2010b. Proceso y plan de participación ciudadana. Eje del Sur – Grupo 2.

Ponencia presentada en Taller Regional sobre la Metodología de Evaluación Ambiental y

Social con enfoque Estratégico (EASE). Lima: 30 de noviembre – 01 de diciembre 2010.

Laats, Henkjan. 2009. La Integración Suramericana: Actuar Juntos y Bien. Santa Cruz de

la Sierra: Editorial El País.



24

Anexo I.

Grupo 2 del Eje del Sur – Proyectos involucrados

Eje Código Nombre Proyecto Monto

DEL SUR DES16 ADECUACIÓN Y MANTENIMIENTO DE LA RUTA

INTERLAGOS EN CHILE

US$ 175.000.000

DEL SUR DES17 IMPLEMENTACIÓN DEL CONTROL INTEGRADO DE

PASO DE FRONTERA CARDENAL SAMORÉ

US$ 2.000.000

DEL SUR DES18 ADECUACIÓN Y MANTENIMIENTO DE LA RUTA

INTERLAGOS EN ARGENTINA

US$ 200.000.000

DEL SUR DES19 MEJORAMIENTO DEL ACCESO AL PASO ICALMA US$ 27.000.000

DEL SUR DES20 MEJORAMIENTO DEL ACCESO AL PASO TROMEN -

MAMUIL MALAL

US$ 30.000.000

DEL SUR DES21 MEJORAMIENTO DEL ACCESO AL PASO HUA HUM US$ 32.000.000

DEL SUR DES26 RAMAL FERROVIARIO BAHÍA BLANCA - SAN

CARLOS DE BARILOCHE

US$ 400.000.000

DEL SUR DES27 INTERCONEXIÓN ELÉCTRICA 132 KV ENTRE

VILLA LA ANGOSTURA - TRAFUL - COSTA DEL

LIMAY

US$ 30.000.000

Fuente: www.iirsa.org. Consultado online el 07 de Junio 2011.

Grupo 2 del Eje del Sur – Ubicación geográfica de los proyectos del Grupo






25

Grupo 6 del Eje Andino – Proyectos involucrados

Eje Código Nombre Proyecto Monto

ANDINO AND31 CENTRO BINACIONAL DE ATENCIÓN DE

FRONTERA (CEBAF) SAN MIGUEL Y SUS ACCESOS

US$ 480.000

ANDINO AND35 MEJORAMIENTO Y REHABILITACIÓN DEL TRAMO

BELLA UNIÓN - GUALAQUIZA

US$ 23.202.179

ANDINO AND37 CONSTRUCCIÓN DE LA CARRETERA ZAMORA -

PALANDA

US$ 1.300.000

ANDINO AND38 MEJORAMIENTO Y REHABILITACIÓN DEL TRAMO

NARUPA - GUAMANIYACU

US$ 23.540.825

ANDINO AND79 MEJORAMIENTO Y PAVIMENTACIÓN DEL TRAMO

MOCOA - SANTA ANA - SAN MIGUEL

US$ 104.000.000


Grupo 6 del Eje Andino – Ubicación geográfica de los proyectos del Grupo




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