UNIVERSIDAD CENTROAMERICANA

“JOSE SIMEON CAÑAS”

IMPACTO DE RED SOLIDARIA EN LOS MUNICPIOS EN POBREZA EXTREMA

SEVERA Y ALTA

TRABAJO DE GRADUACIÓN PREPARADO PARA LA

FACULTAD DE CIENCIAS ECONONICAS Y EMPRESARIALES

PARA OPTAR AL GRADO DE LICENCIADO (A) EN ECONOMIA

PRESENTADO POR:

CHAVEZ VILLALOBOS MARCELO ANTONIO

GUEVARA RIVERA KARINA LISSETH

ANTIGUO CUSCATLÁN, OCTUBRE 2009

UNIVERSIDAD CENTROAMERICANA

“JOSE SIMEON CAÑAS”

RECTOR

JOSE MARIA TOJEIRA PELAYO, S.J.

SECRETARIO GENERAL

RENE ALBERTO ZELAYA

DECANO DE LA FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS Y EMPRESARIALES

JOSÉ ANTONIO MEJÍA HERRERA

CORDINADORA DE LA CARRERA DE ECONOMIA

CRISTINA RIVERA

DIRECTORA DEL TRABAJO

SANDRA MARIELOS GARCÍA

LECTORA

XIOMARA HERNANDEZ

INDICE

INTRODUCCION

I MARCO TEORICO 1

1.1 POBREZA 1

1.1.1 Pobreza como Privación Absoluta 1

1.1.1.1 Factores 2

1.1.2 Pobreza como Privación Relativa 2

1.1.2.1 Factores 3

1.1.3 Pobreza como Falta de Libertad 3

1.1.3.1 Factores 4

1.1.4 Enfoques metodológicos de pobreza 5

1.1.4.1 Método de Línea de Pobreza 5

1.1.4.2 Método de Necesidades Básicas Insatisfechas 7

1.1.4.3 Método Integrado de la Medición de la Pobreza 9

1.1.5 Mapa de Pobreza 10

1.2 Programa Red Solidaria 12

1.2.1 Conceptualización Red Solidaria 12

1.2.2 Ejes de intervención 13

1.3 Eficiencia 15

1.3.1 Enfoque de Índices de eficiencia 16

1.3.2 Enfoque de impacto de los programas 17

II CARACTERIZACION DE LA POBREZA Y RED SOLIDARIA 21

2.1 Pobreza 21

2.1.1 Caracterización y evolución de la pobreza en El Salvador periodo 1990-2007 21

2.1.1.1 Evolución de indicadores de pobreza, periodo1990-2007 22

2.1.1.2 Evolución de IPC y salarios mínimos, periodo 1990-2007 23

2.2 Políticas sociales y programas de asistencia social para la erradicación de la pobreza 26

2.2.1 Políticas sociales, periodo 1990-2008 27

2.2.1.1 Programas sociales periodo 1992-2007 29

2.3 Red Solidaria 30

2.3.1 Ejecución de la Red Solidaria 30

2.3.1.1 Caracterización de los municipios pertenecientes a Red Solidaria 31

2.3.1.2 Criterios de selección de los hogares de los municipios en Red Solidaria 36

2.3.1.2.1Resultados de elegibilidad de los hogares en Red Solidaria 36

2.3.2 Evolución de los ejes de intervención de Red Solidaria 39

III IMPACTO DE RED SOLIDARIA 43

3.1 Análisis de los criterios de selección de los municipios beneficiados 43

3.2 Evaluaciones de Eficiencia e Impacto de Red Solidaria 48

3.2.1 Enfoque de Impacto de los Programas 48

3.2.1.1 Matriz de Marco Lógico 49

3.2.1.2 Evaluación de Impacto 50

3.2.2 Índice de Eficiencia Asignativa 54

3.3 Limitantes del Programa Red Solidaria 56

CONCLUSIONES 59

RECOMENDACIONES 59

BIBLIOGRAFIA 60

ANEXOS 64

INDICE DE CUADROS

Cuadro I- 1. NECESIDADES BÁSICAS E ESTIMADORES DE SATISFACCIÓN 8

Cuadro I-2 CORRESPONZABILIDADES ENTRE GOBIERNO Y FAMILIAS BENEFICIARIAS POR RED SOLIDARIA 13

Cuadro I-3 TIPOS DE BONO, MONTOS DE TRANSFERENCIA 15 Y CRITERIOS DE ELEGIBILIDAD DE RED SOLIDARIA

Cuadro I-4 ESTRUCTURA DE LA MATRIZ DE MARCO LÓGICO 19 Cuadro II- 1 BRECHA PRECIO-SALARIO RURAL Y URBANA PERIODO 1992-2006 25 Cuadro II- 2 BRECHA PRECIO-SALARIO PARA SECTOR AGRÍCOLA E INDUSTRIA PERIODO 26 1995-2006 Cuadro II- 3 PORCENTAJE DE HOGARES, CENTROS DE SALUD Y CENTROS EDUCATIVOS CON 32 Y SIN ACCESO SIN ACCESO VIAL SEGURO (2008).

Cuadro II- 4 PORCENTAJE DE HOGARES, CENTROS DE SALUD Y CENTROS EDUCATIVOS CON 33 Y SIN ACCESO SIN ACCESO A ELECTRICIDAD SEGURA (2008)

Cuadro II- 5 PORCENTAJE DE HOGARES, CENTROS DE SALUD Y CENTROS EDUCATIVOS CON 34 Y SIN ACCESO SIN ACCESO A AGUA POR CAÑERIA (2008) Cuadro II- 6 PORCENTAJE DE HOGARES, CENTROS DE SALUD Y CENTROS EDUCATIVOS CON 34 Y SIN ACCESO SIN ACCESO A AGUA SEGURA (2008)

Cuadro II- 7 PORCENTAJE DE HOGARES, CENTROS DE SALUD Y CENTROS EDUCATIVOS CON 35 Y SIN ACCESO SIN ACCESO A SANITARIOS ADECUADOS (2008)

Cuadro II- 8 ACCESO Y CARENCIAS A PISO SALUDABLE EN LAS VIVIENDAS (2008) 36

Cuadro II-9 BENEFICIARIOS DE LA RED SOLIDARIA POR DEPARTAMENTO, ÁREAS Y TIPO 37 DE BONO PERIODO 2005-2009 Cuadro II- 10 PORCENTAJE DE DISTRIBUCIÓN DE ASISTENCIA, SEGÚN TIPO DE BONO Y 37 ÁREA URBANA Y RURAL PERIODO 2005-2009 Cuadro II- 11 PORCENTAJE DE DISTRIBUCIÓN DE BONOS, SEGÚN GRUPOS DE EDADES Y 38 SEXO PERIODO 2005-2009 Cuadro II- 12 PORCENTAJE DE DISTRIBUCIÓN DE BONOS, SEGÚN ACTIVIDAD ECONÓMICA Y 39 TIPO DE BONO PERIODO 2005-2009 Cuadro II- 13 NÚMERO DE FAMILIAS BENEFICIADAS POR RED SOLIDARIA PERIODO 2005-2009 40 Cuadro II- 14 EVOLUCIÓN EJE 3: PORCENTAJE DE DISTRIBUCION DE MICROCRÉDITO 42 PERIODO 2005-2009 Cuadro III-1 DISTRIBUCION DE VOLUEMEN POBLACION POR TIPOLOGIA DE POBREZA (2007) 44 Cuadro III-2 MUNICIPIOS SEGUN VOLUMEN DE POBRES (2007) 45 Cuadro III-3 MUNICIPIOS SEGÚN INDICE DE POBREZA EXTREMA Y TRANFERENCIAS 46 MONETARIAS DEL PERIODO 2005-2009 Cuadro III-4 MUNICIPIOS SEGÚN TRANFERENCIAS MONETARIAS EN EL PERIODO 2005-2009 47 Cuadro III-5 TASA DE ASISTENCIA ESCOLAR DE 4-15 AÑOS, SEGÚN TIPO DE POBREZA 52 PERIODO 2004-2007 (%)

Cuadro III-6 TASA DE MATRICULA, SEGÚN TIPO DE POBREZA PERIODO 2004-2005 (%) 53 Cuadro III-7 NOTAS PROMEDIO DE EVALUACIONES DE PAESITA 2008 54

INDICE DE GRAFICOS

Gráfico II- 1 IPH/GASTO DE SALUD Y EDUCACION COMO PORCENTAJE DEL PIB 28 PERIODO 1995-2007

Gráfico II- 2 EVOLUCIÓN DEL EJE 2: PORCENTAJE DE ACCESO A ELECTRICIDAD DE LOS 41 MUNICIPIOS DE EXTREMA POBREZA SEVERA PERIODO 2005-2008

Gráfico II- 3 EVOLUCIÓN DE EJE 2: PORCENTAJE DE ACCESO A AGUA POTABLE 42 EN LOS MUNICIPIOS EN POBREZA EXTREMA SEVERA PERIODO 2005-2008

INTRODUCCION

El presente trabajo tiene por objeto el análisis de la eficiencia del programa Red Solidaria en el

combate a la pobreza extrema, tanto en su ejecución, criterios de selección y focalización de la

asistencia en los municipios en pobreza extrema, con lo cual se podrá visualizar el aporte de

este programa a la reducción de la pobreza extrema en el país.

Este programa es implementado por el gobierno desde el 2005, como una respuesta a

las necesidades de la población, particularmente del area rural y para alcanzar los Objetivos del

Milenio de reducción de la pobreza. Su ejecución presupone el poner en marcha tres ejes Red

Solidaria a la Familia, Red de Servicios Básicos y Sostenibilidad a las familias. En este trabajo

se presentará en qué consiste cada uno de los ejes de intervención y se tratará de analizar la

capacidad de este programa de cumplir con su objetivo de reducir la pobreza extrema severa y

alta a lo largo de los tres capítulos en los que se divide el estudio.

El Capítulo I, se presenta algunos enfoques de pobreza, sus mecanismos de estimación

y las ventajas y desventajas de estos. Una reseña del Mapa de pobreza, que muestra la

estructura de la pobreza en el país- pobreza extrema severa, alta moderada y baja-.

Lineamientos técnicos y conceptuales del programa Red Solidaria, en el que se explican los

criterios de selección utilizados para priorizar la asistencia y recursos por el programa. Para

finalizar, se presenta algunos enfoques de eficiencia que se utilizarán para evaluar el

desempeño del programa.

En el segundo capítulo se desarrolla una caracterización de la pobreza en el país, una

reseña de las políticas sociales y del programa Red Solidaria, así como la caracterización de

las necesidades en infraestructura de los municipios que se encuentran incluidos dentro del

programa, y la evaluación de los ejes de intervención –Red Solidaria a las Familias, Red de

Servicios Básicos y Red de Sostenibilidad a las familias-en los 32 municipios en pobreza

extrema severa.

Finalmente en el tercer capítulo se hace una aproximación de un análisis de

territorialidad del programa en el que se trata de evaluar los criterios de selección utilizados por

el programa y se la presenta los resultados de las evaluaciones de eficiencias realizadas a la

ejecución y transparencia del programa, además de las conclusiones y recomendaciones

obtenidas de los resultados de la investigación realizada.

Una de las principales limitaciones de este estudio es falta de acceso a información

necesaria para poder realizar un análisis más profundo, por lo cual las metodologías que se

presentan pretenden lanzar una breve visión del impacto y eficiencia de la Red Solidaria en los

niveles de pobreza en los municipios en pobreza extrema severa y alta.

1

I MARCO TEORICO

Para comprender los aspectos sobre los que se desarrollan programas como Red Solidaria,

es necesario establecer los lineamientos conceptuales y metodológicos que se utilizan para

la medición de la pobreza. En esa línea a continuación se presentan, en un primer apartado,

los enfoques metodológicos sobre la estimación de la pobreza. En un segundo apartado se

explica una nueva forma de estimación integral de los niveles de pobreza, utilizado por la

Red Solidaria en la priorización de los municipios en pobreza extrema del país. Y por último

se presentará la conceptualización de la Red Solidaria, objetivos, principios y criterios de

elegibilidad.

1.1 POBREZA

La pobreza es un fenómeno que debido a su compleja naturaleza se manifiesta en aspectos

como: salud (carencias nutricionales y dificultad en acceso a servicios de salud, además de

altas de tasas de mortalidad maternales e infantiles); carencias – o insuficiencia– de

ingresos; vivienda (carencias habitacionales, hacinamiento, acceso a servicios básicos);

aspectos educacionales (matrícula y asistencia de niños en la zona rural, analfabetismo en

personas adultas.

La pobreza se puede analizar desde distintos enfoques, cada uno con sus propias

metodologías de análisis y de cálculo. A continuación se exponen algunos puntos de vista

acerca de la pobreza plasmados en enfoques como: el de privación absoluta, privación

relativa y el de pobreza como falta de libertad.

1.1.1 Pobreza como Privación Absoluta

El enfoque de privación absoluta o de subsistencia, es desarrollado a partir de las

investigaciones de Benjamín Rowntree, en la cuidad de York, Inglaterra a fines del siglo

XIX, en estas investigaciones se planteaba que una familia vivía en la pobreza cuando su

ingreso no era "suficiente para cubrir los satisfactores básicos mínimos para mantener la

eficiencia física" (Townsend, 2003), o subsistir.

Los satisfactores que se consideran como los elementos mínimos para subsistir

según este enfoque son: “alimento, vestuario, habitación, calefacción, y utensilios para

cocinar y lavar, todo valorizado a los precios más bajos y en las cantidades mínimas

necesarias” (Olavarría, 2001).

2

Las principales críticas a este enfoque se centran en la falta de consideración de las

necesidades sociales de las personas, ya que este enfoque solamente toma en cuenta las

necesidades físicas, y deja de lado las relaciones sociales de las personas y las

necesidades de desarrollarse plenamente en el ámbito laboral ó familiar.

1.1.1.1 Factores

Como se ha mencionado el principal factor de la pobreza en este enfoque es la falta de

ingresos o la insuficiencia de estos para alcanzar niveles mínimos de consumo en diferentes

necesidades principalmente en el consumo alimenticio necesario para subsistir

1.1.2 Pobreza como Privación Relativa

El concepto de pobreza como privación relativa ha sido promovido por Peter Townsend, el

cual desarrolla este enfoque basado en el concepto de que la pobreza depende del tiempo y

el espacio en el que se considere. Así este afirma que “las necesidades de la vida no son

fijas” (Townsend,2003), es decir, estas varían, aumentan y se adaptan a los cambios de la

sociedad referido a los bienes o servicios que la persona necesita según lo dicta su cultura,

estructura social y la época en que se vive. Por lo cual Townsend hace referencia a un

significado más amplio de pobreza que Rowntree, al definir a la privación relativa como “una

relación cambiante entre la privación y el ingreso en el curso del tiempo y a través de las

comunidades que ocupan diferentes territorios” (Townsend,2003).

Townsend afirma que la relatividad de la privación se hace presente ante los rápidos

cambios de cualquier estándar establecidos en el pasado, por lo cual los indicadores que

estimen la pobreza a partir de ciertos necesidades estándares tendrán que ser adaptados a

nuevas necesidades surgidas por ejemplo, a partir de innovaciones tecnológicas o

tendencias, costumbres o leyes que se aplicaban en otro tiempo.

Por otra parte, Townsend señala los diferentes ámbitos de la vida en los que puede

sufrir una persona privación relativa: el trabajo – como detonador de la posición en las

esferas de la sociedad-, “en el hogar, el vecindario y a la familia, viajes… y otras actividades

sociales” (Townsend, 2003), que cambiarán a partir de los parámetros históricos de las

sociedades.

Para las estimaciones de la pobreza, dentro de este enfoque, es necesario actualizar

los indicadores de necesidades consideradas como básicas en el tiempo, debido a la

incapacidad de establecer estándares fijos para todas las épocas y sociedades.

3

1.1.2.1 Factores

Según Townsend para definir los factores que influyen en la pobreza por privación relativa,

es necesario hacer una diferencia entre las naciones ricas y las pobres debido a la

relatividad de sus nociones de pobreza. Para las naciones ricas se consideran aspectos

físicos como el hambre, pero además se toman en cuenta aspectos sociales como deshonor

familiar y ostracismo social.

En cambio, en las sociedades pobres los factores que pueden desembocar en

privación están relacionados a “cambios en la tenencia de tierra, reducciones de oferta de

empleos, además de variable similares a las realidades de los países ricos como la honra”

1(Townsend, 2003), por ejemplo.

1.1.3 Pobreza como Falta de Libertad

Este enfoque es desarrollado por Amartya Sen, el cual afirma que existe un núcleo absoluto

e irreductible de pobreza. Es decir, un núcleo o espacio de privación absoluta, dentro del

cual existe una base de necesidades indispensables e invariables en el tiempo establecidas

para cualquier tipo de sociedad, que posibilitan la supervivencia de las personas y que sin la

satisfacción de estas necesidades las personas padecen hambre o desnutrición y mueren

de inanición, es decir, se encuentran en privación absoluta.

El núcleo irreductible de privación absoluta tiene como parámetros “los elementos

básicos de bienestar…a los cuales creemos que todo ser humano tiene derecho. La norma

absoluta que sirve para definir este núcleo irreductible…nace de nuestra noción actual de

dignidad humana y de la universalidad que le otorgamos a los derechos humanos básicos”

(Sen, 2003).

Además Sen advierte, que no se debe confundir el sentido absoluto de pobreza y

desigualdad entre los niveles de vida2 de dos personas, para decir que una es más pobre

que otra. Dicha afirmación solamente se puede realizar si se conocen otras características

1 Entre otras similitudes se pueden mencionar, la influencia en ambas sociedades de factores como “La discrimi-nación por género, raza, discapacidad y edad puede contribuir marcadamente a la desigual distribución de recursos, pero también, a una distribución inadecuada de las exigencias impuestas dentro de una familia, comunidad o clase en particular” (Townsend, 2003). 2 Sen define el nivel de vida de una persona como la habilidad de esta para “hacer varias cosas usando el bien, y

no la reacción mental a dicha habilidad expresada en felicidad, (o utilidad)” (Sen, 2003).Por ejemplo, una persona puede estar en desigualdad de condiciones de ingresos con respecto a otra, pero tener satisfechas las necesidades del núcleo de privación absoluta, por lo cual no se considera que está en pobreza absoluta.

4

de los niveles de vida de la persona, que no estarán determinados por los “bienes, ni las

características...ni la utilidad” (Sen, 2003), si no en cambio, serán determinados por las

capacidades que posean una persona. El hecho que una persona adquiera un bien no

significa que es menos pobre, si no que dependerá de la capacidad de esta persona de

utilizar el bien según las características que éste posea y beneficiarse de la adquisición de

este, esta secuencia como lo llama Sen, se puede observar en el cuadro siguiente:

Bien Características Capacidad para funcionar Utilidad

Así se puede deducir que el factor que determina el nivel de vida de una persona es

la capacidad de funcionar y “la habilidad de hacer varias cosas usando ese bien” y no el

hecho de “poseer el bien o disponer de él, ni la utilidad o felicidad de la persona…ya que no

dicen nada de lo que la persona puede, en efecto, hacer” (Sen, 2003).

A pesar de las diferencias entre las aproximaciones de la pobreza relativa de

Townsend y la de privación absoluta de Sen, este último autor afirma que los enfoques no

son excluyentes, sino que se encuentran en espacios o núcleos diferentes. Mientras que en

la privación absoluta se encuentran las necesidades básicas para la supervivencia de las

personas, fuera de este núcleo se encuentran las necesidades de privaciones relativas

particulares a cada sociedades o culturas, basadas generalmente en la adquisición de

bienes y servicios considerados por una sociedad como indispensables y no en la capacidad

de realizar diferentes actividades con este bien como lo señala Sen

1.1.3.1 Factores

Los factores determinantes de la pobreza según este enfoque se relacionan con “la habilidad

de las personas para comandar alimentos...incluyendo el uso de las posibilidades de

producción, comerciales...y otros métodos” (Sen, 2003).

Este conjunto de habilidades o titularidades hace que la pobreza dependa de dos

factores:

a. Baja dotación inicial o bajos ingresos, por lo cual, la pobreza es de carácter estructural que

involucra la capacidad de las economías para generar empleos productivos, cuyos ingresos

permitan que los individuos tengan la capacidad de acceder a ciertos bienes que se

consideren básicos.

b. Desplazamiento desfavorable en el mapa de titularidades de intercambio de los

individuos, es decir, una disminución en la capacidad de compra debido a una reducción de

5

los ingresos reales por procesos inflacionarios, en este caso la pobreza podría tener un

carácter transitorio.

1.1.4 Enfoques metodológicos de pobreza

Además de los diversos enfoques de conceptualización de pobreza, existen diversas

metodologías de medición de la pobreza desarrolladas a partir de las distintas necesidades

de la población, dichas metodologías se desarrollan a continuación.

1.1.4.1 Método de Línea de Pobreza

El método de línea de pobreza se define mediante la estimación del indicador que mide la

capacidad de las personas para alcanzar cierto “nivel de vida”, se realiza por medio del

método indirecto de estimación, el cual se “relaciona con la posibilidad – o capacidad– de

realizar consumo” (Townsend, 2003). Un ejemplo que ilustra el alcance de este método es

“un hogar con ingresos elevados que resida en una vivienda inadecuada y sin acceso a agua

potable no será considerado como pobre bajo el método „indirecto‟” (Townsend, 2003).

El método indirecto utiliza la Línea de Pobreza (LP), que establece el ingreso o gasto

mínimo que permite mantener un nivel de vida adecuado, según ciertos estándares elegidos.

Según este método, se consideran pobres a aquellas personas con un ingreso menor a la

línea de pobreza.

Para la estimación de la LP se utilizan las mediciones absolutas y relativas. Las

mediciones absolutas se realizan por medio de la construcción de líneas de pobreza extrema

o absolutas, calculadas a partir de necesidades fijas en el tiempo. La línea de pobreza

extrema o absoluta se puede definir como el “monto mínimo de ingreso que permite a un

hogar disponer de recursos suficientes para satisfacer las necesidades básicas de alimentos

de sus miembros” (Briones, 1992).

El costo de una canasta normativa que permita satisfacer las necesidades esenciales

de un hogar representativo (la cual representa la LP), permite realizar una comparación con

los ingresos de los hogares de una muestra específica. Dicho costo dependerá de los ajustes

de precios que tengan que realizarse para el cálculo de la línea de pobreza, pero la

composición de esta canasta de bienes o necesidades se mantendrá fija en el tiempo.

Los hogares con ingresos inferiores a la línea de pobreza son considerados en

pobreza absoluta o extrema, “porque sus ingresos agregados son incapaces de satisfacer

6

adecuadamente una alimentación que garantice una ingesta nutricional mínima para todos

sus miembros” (Mapa de Pobreza, 2004).

Las mediciones relativas de pobreza se relacionan de igual forma que en el caso

anterior con una línea de pobreza absoluta y la definición de una canasta normativa de

necesidades, a la cual, además del costo alimenticio básico se le agrega el valor de todos los

bienes básicos no alimentarios3, posteriormente se compara los ingresos de las personas

con la línea de pobreza relativa.

El establecimiento de la línea de pobreza, independientemente si es relativa o

absoluta, permite la estimación de la Tasa de Pobreza –extrema o relativa- cuyo cálculo se

realiza por medio de la proporción del total de hogares que no cubren dicha línea de pobreza

y el total de hogares considerados en la muestra estadística, como muestra la siguiente

fórmula:

TP = THIPM

Total de hogares comunidades considerados

Donde:

TP: Tasa de Pobreza –Extrema o relativa-

THIPM: Total de hogares con ingresos per-cápita mensuales inferiores a las líneas de

pobreza establecidas para el periodo en que se realizó la Encuesta de Hogares de

Propósitos Múltiples (EHPM) ampliada.

Este indicador representa la incidencia de la pobreza, conocido como Headcount (o

índice de recuento) de los pobres estima el porcentajes de hogares –o personas- en pobreza

extrema o relativa, -según se defina la linea de pobreza- de un pais región. Este índicador

presenta ventajas y desventajas, las cuales se presentan a continuación.

Ventajas y desventajas

Ventajas

Refleja en un solo indicador la capacidad o incapacidad de satisfacción de las

necesidades básicas.

3 El costo de los bienes básicos no alimentarios se estiman como el doble del costo de la canasta alimentaria

normativa.

7

Se considera un buen estimador, ya que en las sociedades basadas en intercambios

mercantiles, las necesidades básicas se satisfacen por medio de actos monetarios de

compra-venta (Briones, 1992).

Permite aplicar estimaciones de pobreza más complejas como la “profundidad – qué

tan pobres son los pobres– y severidad de la pobreza – cómo está distribuida la

pobreza–” (Feres y Mancero, 2001).

Identifica situaciones de pobreza “reciente”, es decir, hogares en situación de

pobreza coyuntural, cuyos ingresos se han reducido por debajo de la LP (Briones,

1992).

Desventajas

Elevada sensibilidad a las variaciones coyunturales de la economía y del mercado

laboral: “Los ingresos considerados para ubicar a los hogares en relación a la línea de

pobreza…son los correspondientes al mes en que se realiza la encuesta (o bien al

mes anterior de la entrevista…Es en este periodo específico que puede determinarse

con certeza la pobreza o no pobreza del hogar en cuestión” (Briones, 1992).

La posibilidad de subestimar la incidencia de la pobreza al determinar una LP baja al

no incluir correctamente todos los bienes considerados esenciales para la sociedad.

Alto costo y dificultad para captar mediante encuestas el consumo familiar y los

niveles de ingreso de una familia y por tanto la posibilidad de clasificación errónea de

la familia.

1.1.4.2 Método de Necesidades Básicas Insatisfechas

Para medir los niveles de pobreza, a partir del enfoque de Necesidades Básicas, se utiliza el

método directo de estimación de la pobreza, el cual consiste en la relación de los niveles de

bienestar y la satisfacción de necesidades consideradas básicas. Es decir, bajo este método

una persona es pobre si no satisface una o varias necesidades básicas efectivas4.

Este método posee como mecanismo de medición el Índice de Necesidades Básicas

Insatisfechas (NBI), el cual se define como un “mecanismo no monetario que da cuenta de la

insatisfacción verificable –efectiva– de ciertas necesidades elementales para el bienestar

humano.” (Mapa de Pobreza, 2004). Es decir, se verifica si lo hogares satisfacen ciertas

4No incluye la potencialidad de satisfacer una necesidad si no las necesidades ya satisfechas, es decir, no se toma en consideración la capacidad monetaria del hogar en cubrir por sí solo las necesidades a futuro, sino la insatisfacción presente de las necesidades consideradas como básicas.

8

necesidades previamente establecidas y se consideraran pobres aquellos que no las

satisfacen.

En El Salvador, la selección de las características de privación e insatisfacción de

los hogares que los determina si un hogar es pobre, se realiza por medio de ocho grupos de

variables o necesidades mínimas de satisfacción, las cuales se exponen en el Cuadro I-1,

junto con los indicadores de privación o insatisfacción:

CUADRO I- 1 NECESIDADES BÁSICAS E ESTIMADORES DE SATISFACCIÓN

Necesidades básicas Estimadores de satisfacción Indicadores de privación critica (umbral de insatisfacción)

Salud Tasa de mortalidad infantil, estimada con base al Método Brass5

Tasa de inasistencia a un control de salud nacional o privado

Educación Tasa de analfabetismo de personas de diez años y más; tasa neta de escolaridad básica

Porcentaje de Hogares con presencia de niños de 6 a 15 años que no

asisten a la escuela Vivienda Hacinamiento: proporción de viviendas

habitadas por más de tres personas por habitación; proporción de viviendas con piso

de tierra

Familias habitando, vivienda improvisada, rancho; tres o más personas por cuarto o dormitorio

Agua

Porcentaje de viviendas sin servicio de agua por cañería

Porcentaje de hogares sin servicio de agua por cañería o alcantarillado

común Saneamiento

Porcentaje de viviendas que no cuentan con

servicio sanitario Porcentaje de hogares sin servicio sanitario o compartiendo letrina, fosa séptica y/o inodoro común

Electricidad

Proporción de viviendas que no cuentan con servicio de electricidad

Porcentaje de hogares sin servicio de electricidad

Fuente: columna 1 y 2: elaboración propia a partir de Mapa de Pobreza El Salvador (2004). Columna 3: Briones (1992). La pobreza urbana en El Salvador: Características y diferencias de los hogares pobres, 1988-1990.

El cálculo del índice de pobreza se realiza por medio de la igual ponderación de cada

necesidad, en una escala de 1 a 10. Los valores asignados a cada necesidad son

establecidos a partir de intervalos fijados para cada municipio. Dicha puntuación puede

desarrollarse en un intervalo con un “puntaje máximo que puede obtener el municipio con

más carencias, es de 80, y el puntaje del municipio con menos carencias es de 8 puntos”

(Mapa de Pobreza, 2004).

Ventajas y Desventajas del método de NBI

Ventajas

Captura la dimensión estructural de la pobreza

Permite una “efectiva utilización de la información censal, que permite identificar

situaciones de pobreza con un alto grado de desagregación geográfica” (Feres y

5 Para explicaciones del Método de Brass, revisar Anexo I-1.

9

Mancero, 2001). Dicha desagregación facilita la creación de Mapas de Pobreza, que

posibilita una mejor focalización de políticas sociales al poseer una fuerte fuente de

información de las insatisfacciones de la población.

Costos reducidos de recolección de información, puesto que se aprovecha la

información censal existente.

Desventajas

Deja de lado la satisfacción de las necesidades cuando varia el ingreso corriente

Incapacidad de sintetizar en un indicador único la insatisfacción de una serie de

necesidades.

Excluye la estimación de otros indicadores como la extensión de la pobreza6,

intensidad, brecha de pobreza y desigualdad entre los pobres.

Algunos autores han afirmado que el NBI no es útil para “identificar situaciones de

pobreza reciente – hogares que satisfacen sus necesidades básicas, pero cuentan

con un ingreso insuficiente para adquirir bienes y servicios básicos” (Feres y

Mancero, 2001).

Además de las metodologías tradicionales de estimación de los indicadores de la

pobreza presentadas anteriormente existe otra visión de medición de la pobreza. Esta dada

por el Método integrado de medición de la pobreza, el cual incluye o integra elementos de los

enfoques de LP y de NBI, la metodología de este método integrado se explica en el siguiente

apartado.

1.1.4.3 Método Integrado de la Medición de la Pobreza

El método integrado de estimación de la pobreza posibilita la integración de características

de la LP y de NBI, lo que elimina algunas limitaciones de los mecanismos de medición

tradicionales, ya que este método permite incluir en un solo indicador elementos tantos

monetarios como cualitativos. Esto posibilita una aproximación más certera a la realidad, con

la cual se pueda identificar de forma acertada a los municipios pobres. Con este propósito se

ha creado un indicador que involucra ambos aspectos: el Índice Integral Marginal Municipal

(IIMM).

Este índice se define como el mecanismo que sintetiza en un solo indicador “por su

carácter integrado las dimensiones de privación de ingreso y de satisfacción de necesidades

elementales no alimentarias vinculadas al mantenimiento de una buena salud y producción

de bienestar para los hogares” (Mapa de pobreza, 2004). 6 Definición de extensión, intensidad y brecha de pobreza ver Anexo I-2.

10

Estimación de IIMM

Según el Mapa de Pobreza (2004), la estimación de este Índice se realiza por medio de tres

variables7:

Brecha de pobreza del municipio

Índice de carencia educativa del municipio; calculado a partir de dos tasas

educativas:

1. Tasa de inasistencia educativa de la población de 7 a 15 años

2. Tasa de analfabetismo de la población mayor de 15 años

Índice integrado de carencias en las viviendas del municipio, conformado por:

1. Proporción de viviendas sin servicio sanitario

2. Proporción de viviendas sin disponibilidad de agua por cañería

3. Proporción de viviendas sin servicio de energía eléctrica

4. Proporción de viviendas en hacinamiento

5. Proporción de viviendas sin piso

IIMM = w1 Brecha 1 + w2 Indice de carencia educativa2 + w3 Indice integrado de carencias en vivineda

w1 + w2 + w3

13

1.1.5 Mapa de Pobreza

Por medio de los estimadores de pobreza presentados en apartados anteriores se ha

construido herramientas como el Mapa de Pobreza8, que posibilita la identificación de los

municipios más pobres de un país para facilitar la creación y focalización de políticas

sociales con el propósito de erradicación de la pobreza. En general, esta herramienta se

utiliza como: “Instrumento de política social, no es de excluir regiones, sino más bien el de

puntualizar secuencias temporales de asignación de recursos o de precisar espacios

en los cuales se considera necesario el desarrollo simultáneo de un conjunto de

políticas sociales de mayor especificidad” (Documento Conceptual de la Red Solidaria,

2005).

7Las fórmulas para estimación de variables para construcción de IIMM, ver Anexo I-3. 8 El Mapa de Pobreza de El Salvador fue elaborado por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) con información proporcionada por la Dirección de Estadística y Censo (DIGESTYC).

11

En el Mapa de Pobreza se presentan los municipios del país priorizados a partir de

las tasas de pobreza extrema por ingreso que reportan. Esta tasa se calcula por medio de

variables asociadas al método de línea de pobreza, cuya estimación se presentó

anteriormente.

Posterior al cálculo del indicador, los municipios se agrupan de acuerdo con el

Método de clasificación Automática o Análisis de Clúster9. Este análisis consiste en agrupar

los elementos, en este casos lo municipios, a partir de características homogéneas internas y

alta heterogeneidad de los elementos ajenos al Clúster o conglomerado.

En este caso, los municipios se agrupan de acuerdo con dos variables: tasa de

pobreza extrema de ingresos de los hogares y tasa de retardo severo en talla de los niños

que asisten a primer grado en cada municipio10. Considerada esta tasa como un indicador de

carencia nutricional. Un conglomerado estará constituido por un promedio o centro formado

por una tasa media de pobreza extrema y una tasa media de retardo severo.

A partir de estos Clúster, los 262 municipios del país se dividen en 4 grupos según el

tipo de características que presentan: pobreza extrema severa, pobreza extrema alta,

pobreza extrema media y pobreza extrema baja11.

Por otra parte, dentro del Mapa de Pobreza se desarrolla la metodología integrada

para medición de la pobreza, así se estima para cada municipio un IIMM que si bien no es

utilizado como variable significativa en la construcción de conglomerados municipales por

condición de pobreza12, es utilizado como una metodología alterna para la priorización de los

municipios al interior de los Clúster. Dicha metodología de priorización es utilizada por el

programa Red Solidaria, para focalizar la asistencia a las familias en extrema pobreza. La

utilización del IIMM como herramienta de focalización al igual que la utilización de otros

criterios de priorización de los municipios y la conceptualización del mencionado programa,

se puntualizan en el siguiente apartado.

9 El desarrollo del Análisis de Clúster, se presenta en Anexo I-4 10 El proceso de selección de las variables se presenta en Anexo I-5 11 Los cuadros de priorización de municipios por tipos de pobreza se presenta en Anexo I-6 12 Ya que se mantienen las variables establecidas para la construcción de los Clúster como son la tasa de pobreza extrema (por ingreso) y la tasa de retardo en talla de niños de primer grado.

12

1.2 Programa Red Solidaria

Debido a la necesidad de asistencia de los municipios en situación de pobreza extrema, es

primordial la aplicación de programas enfocados a la erradicación de esta condición. En este

apartado se incluye las bases conceptuales y metodológicas del programa Red Solidaria,

cuya comprensión es necesaria para la posterior evaluación de su impacto en los municipios

asistidos por este programa.

El programa Red Solidaria nace como una plataforma del Plan de Gobierno de El

Salvador 2004-2009 “País Seguro”, inicia sus funciones en el año 200513 con el propósito de

reducir la pobreza extrema severa y alta. A continuación se presenta la conceptualización,

los principios y objetivos sobre los que se fundamenta este programa.

1.2.1 Conceptualización Red Solidaria

El programa Red Solidaria es un programa de asistencia social que promueve como principal

objetivo la erradicación de la pobreza extrema severa y alta en El Salvador. Uno de los

grandes retos y propósitos que plantea la Red es: “Generar progreso con equidad y

potenciar la formulación de políticas integradas…donde el Estado ejerza su papel subsidiario

y se promueva el papel solidario de la sociedad civil” (Castañeda, 2008).

Antes del lanzamiento de este programa se desarrollaron dos fases: la primera, la

fase preparatoria, se incluyó el diseño conceptual, lanzamiento público y el diseño técnico.

La segunda fase fue la de ejecución y comprendió el monitoreo y la evaluación de impacto,

así como la sostenibilidad del programa14.

Las intervenciones de este programa son establecidas a partir de la priorización de

municipios en el Mapa de Pobreza, siendo beneficiados en primer lugar 32 municipios de

pobreza extrema severa. Posteriormente se extendió a los 68 municipios en pobreza

extrema alta, para completar, en el año 2010, la meta de 100 municipios asistidos en

pobreza extrema severa y alta, presentados en el Mapa de Pobreza de El Salvador.

13 La creación de este programa se especifica en el Decreto N.0 11, publicado en el Diario Oficial N.o 45, Tomo N.0 366, del 4 de marzo de 2005. Posteriormente se publica en el mismo diario el Decreto N.0 42, en el cual especifican las funciones de la Red Solidaria. Dejando mediante el mismo decreto al Fondo Social para el Desarrollo Local (FISDL), como organismo ejecutor y responsable.13 Presentados en Anexo I-7. 14 El desarrollo de las fases de preparación se presentan en Anexo I-8.

13

1.2.2 Ejes de intervención

Posterior a la focalización de los municipios en extrema pobreza se identificaron los cantones

o comunidades más pobres de estos municipios, se concluyó el proceso de focalización con

la selección de los grupos familias elegibles para ser beneficiados por medio de tres ejes de

intervención en los que se divide el programa, los cuales se explican a continuación:

1. Red solidaria a la familia

Este eje abarca elementos de salud, nutrición, educación básica, seguridad ciudadana y

capacitaciones15. Estos elementos se desarrollan dentro de los primeros tres años de

funcionamiento del programa. Dentro de este eje de intervención se incluye un sistema de

corresponsabilidades conjuntas entre el gobierno y las familias beneficiadas, las cuales

serán monitoreadas para confirmar el cumplimiento de las obligaciones, reunidas en el

Cuadro I-2.

CUADRO I-2 CORRESPONZABILIDADES ENTRE GOBIERNO Y FAMILIAS BENEFICIARIAS POR RED

SOLIDARIA LA FAMILIA se compromete a: EL ESTADO se compromete a:

Aceptar y firmar voluntariamente un convenio, la

madre o el padre de familia o persona encargada.

La MUJER principal beneficiaria y administradora.

Cumplir con el protocolo básico de salud preventiva.

Participar en cursos de capacitación.

Matricular los hijos en edad de parvularia a sexto

grado

Participar en desarrollo comunitario

Acompañar a las familias beneficiarias (promotores)

Programas nutricionales para población de 0 a 5

años y embarazadas.

Proveer el protocolo básico de salud

Bacas escolares de parvularia a sexto grado

Cursos de capacitación para la vida.

Facilitar la obtención de documentación de

identificación personal.

Mejorar la red de servicios sociales básicos

Fuente: Documento conceptual Red Solidaria: Programa de atención a las familias en extrema pobreza Red Solidaria (2005)

2. Red de servicios básicos

Este eje se presenta como una ampliación de la Red Solidaria a las familias. Los elementos

que conforman este eje se centran en la capacidad de prestación de servicios básicos como

educación, salud y nutrición, servicios de agua y alcantarillado, alumbrado y saneamiento

básico al 100% de las escuelas, unidades y centros de salud, además de inversiones en

mejoras de infraestructura de espacios públicos como caminos rurales.

15 Las acciones específicas de los elementos del primer eje de intervención se explican en Anexo I-9.

14

3. Red de sostenibilidad a la familia

Para finalizar se ejecuta la Red de Sostenibilidad a la Familia en el que se enfatiza la

“creación de proyectos productivos y microcréditos” (Documento conceptual de la Red

Solidaria, 2005), para apoyar a pequeños agricultores como herramientas claves para

diversificar sus fuentes de ingreso y los componentes de este eje son: proyectos productivos,

capacitación agrícola y microcrédito.

Criterios de asignación

Los criterios de asignación utilizados por la Red Solidaria para determinar los beneficiarios

del programa se pueden dividir en dos partes. La primera, en la cual se determinan los

municipios que poseen pobreza extrema en el país y el tipo de pobreza extrema que se

pretende combatir. Posteriormente, los criterios que utilizan para establecer comunidades,

cantones y familias que serán asistidas.

En la primera etapa se seleccionan los municipios en pobreza extrema severa y alta,

por medio del análisis de Clúster, y la priorización de los municipios se realiza a partir del

IIMM.

La segunda etapa prosigue con una investigación dentro de cada uno de los

municipios, en los cuales se determinan los cantones, caseríos y familias con mayores

niveles de pobreza al interior del municipio, a los cuales se dirigirán las transferencias

monetarias condicionadas a las corresponsabilidades ya estipuladas.

La selección de las familias beneficiadas – para la realización del eje 1– se realiza

mediante el cumplimiento de ciertos requisitos de selección, a los cuales se les asigna un

monto específico de transferencia monetaria de acuerdo a su estructura familiar. Los tipos de

bonos y montos a recibir se especifican en la Cuadro I-3.

15

CUADRO I-3 TIPOS DE BONO, MONTOS DE TRANSFERENCIAS Y CRITERIOS DE ELEGIBILIDAD DE

RED SOLIDARIA Tipo de bono Monto de transferencia bimensual ($) Criterios de elegibilidad

Bono de educación 30.00

Familias con niños/as de 5 años y

menores de 15 años que no hayan

cursado el sexto grado.

Bono de salud 30.00 Familias con niños/as menores de 5

años y/o con mujeres embarazadas.

Bono de educación y salud 40.00 Familias que cumplan con los criterios

de elegibilidad de educación y salud.

Fuente: Gochez (2008). Percepción de los beneficiarios del funcionamiento e impacto de Red Solidaria

El proceso de selección concluye cuando se identifica a las familias beneficiarias y

estas en forma voluntaria se adhieren al programa mediante un compromiso escrito en el

cual se comprometen al cumplimiento de las corresponsabilidades mencionadas

anteriormente.

1.3 Eficiencia

Al igual que la pobreza, la eficiencia tiene diferentes enfoques y metodologías para la

evaluación de las instituciones y programas gubernamentales, en este estudio se expondrán

dos enfoques, los cuales se describen a continuación.

El primer enfoque es el que introduce R. Machado16, quien desarrolla un análisis de la

eficiencia de los países centroamericanos y de República Dominicana por medio de la

estimación de los índices de eficiencia asignativa y operativa en el gasto público. Este

análisis posibilita una evaluación del gasto al sintetizar en un solo índice los niveles de

eficiencia en el manejo del gasto público. Además mediante su metodología –que se

explicará posteriormente- permite una clara visión de las debilidades y fortalezas en los

mecanismos de rendición de cuentas y transparencia en la asignación de recursos y el

manejo operativo de las instituciones públicas o programas gubernamentales.

El segundo enfoque pertenece a M. Guzmán17, quien desarrolla una guía de

evaluación de programas gubernamentales, basado en la evaluación del impacto de los

programas en los sectores beneficiados, -a diferencia del enfoque de Machado-, además de

posibilitar una evaluación en el diseño conceptual –incluidos los criterios de asignación de

recursos- de los programas gubernamentales, elementos indispensables para determinar los

16Economista del Banco Interamericano de Desarrollo e investigador de las políticas públicas especialmente de la eficiencia y disciplina fiscal, para los países de centroamericanos y República Dominicana. 17 Economista y Jefa División de Control de Gestión, Dirección de Presupuesto de Chile y colaboradora del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Economía y Social (ILPES).

16

vacios en la correspondencia entre los objetivos y la metodologías utilizadas para el alcance

de las metas del programa Red Solidaria. A continuación se describen cada uno de estos

enfoques.

1.3.1Enfoque de Índices de eficiencia

En este enfoque se define eficiencia como “la capacidad del cumplimiento de los objetivos

principales propuestos como sociedad” (Machado, 2005). Para el caso del programa social

Red Solidaria el objetivo propuesto como sociedad es la erradicación de la pobreza extrema,

que se pretende cumplir por medio de una asignación estratégica de recursos relacionada

directamente con las necesidades de la población que se pretende beneficiar

Este enfoque tiene como objetivo “explorar si el sistema de gestión… tiene

características que promueven…la eficiencia en la asignación de recursos presupuestarios y

la eficiencia operativa en la utilización de los recursos asignados.” (Machado, 2005).

Para la evaluación del programa Red Soldaría se tomará en consideración la

eficiencia asignativa desarrollada por Machado. Este método involucra aspectos

relacionados con las asignaciones estratégicas de recursos en base a metas establecidas,

acorde con el objetivo de la presente investigación que es analizar aspectos relacionados

con asignación de recursos e impacto del programa Red Solidaria. La metodología de

estimación de la eficiencia asignativa se explica en el siguiente apartado.

Eficiencia Asignativa

La Eficiencia Asignativa se refiere a si los recursos “son destinados siguiendo prioridades en

términos de los objetivos principales que se desean alcanzar como sociedad” (Machado,

2005). Es decir, que los recursos deben basarse en las prioridades de la sociedad y la

efectividad de los programas públicos. “El sistema de presupuesto debe incentivar la

reasignación de recursos de menores a mayores prioridades y de programas menos

efectivos a programas más efectivos” (Machado, 2005), es decir, priorizar los gastos a partir

de objetivos.

Metodología

Para poder determinar los elementos en que los presupuestos nacionales o programas

gubernamentales, poseen deficiencias es necesaria la construcción de un Índice de

Eficiencia Asignativa, dicho índice, involucra aspectos asignativos, administrativos y de

presentación de información, a continuación se especifican dichos elementos:

a. Asignaciones vinculadas a resultados estratégicos.

17

b. Autonomía administrativa.

c. Cobertura del presupuesto.

d. Asignaciones basadas en análisis económico (análisis costo/beneficio, análisis de

incidencia, evaluación social de proyectos.

e. Restricciones presupuestarias estrictas.

f. Difusión de resultados.

g. Simpleza en la presentación de la información difundida.

Las ponderaciones de Índice de Eficiencia Asignativa se estiman mediante

cuestionarios18 referidos a cada una de las características presentadas anteriormente. Su

valoración se realiza por medio de la asignación de una calificación de 1 ante una situación

satisfactoria y 0 cuando hay características insatisfactorias, además de valores intermedios.

El índice es calculado como el coeficiente entre dos áreas y toma valores de cero (mejor

desempeño) y uno (peor desempeño).

1.3.2 Enfoque de impacto de los programas

En este enfoque, a diferencia del propuesto por Machado, se hace una separación en la

definición de eficiencia de los objetivos y de los resultados. Por un lado evalúa la eficacia de

un programa, a partir del grado de cumplimiento de los objetivos y sin considerar los criterios

de distribución de los recursos. Además se considera eficaz un programa que cumpla con

aspectos como: la sustentabilidad de los resultados en el largo plazo y la calidad del servicio,

refriéndose a esta última como “al grado de cumplimiento de atributos de los productos

(bienes o servicios)” (Guzmán, 2007).

Por otro lado se considera eficiente “la relación entre dos magnitudes: la producción

física de un producto (bien o servicio) y los insumos o recursos que se utilizan para alcanzar

ese nivel de producción” (Guzmán, 2007); es decir, se refiere a la consumación de las

acciones y el logro de los beneficios, haciendo uso del mínimo de recursos.

Establecido las definiciones que se utilizan para la evaluación de programas

gubernamentales, en el siguiente apartado se presenta la metodología adoptada para dar

seguimiento a este enfoque.

18 Cuestionarios de eficiencia asignativa y operativa como el sistema de puntuación ver Anexo I-10.

18

Metodología

El desarrollo de este enfoque se realiza a partir de dos niveles de análisis, el primero que

involucra la evaluación del diseño del programa por medio como la construcción de una

Matriz de Marco Lógico y de la evaluación del impacto del programa (evaluación de

resultados).

1. Matriz de Marco Lógico

Para la construcción de esta Matriz “se identifican los diferentes niveles de objetivos del

programa, sus componentes y actividades, indicadores…para examinar logros y los

supuestos necesarios de cumplirse para alcanzar metas en el caso de que estas se hayan

establecido” (Guzmán, 2007).

Los niveles dentro de la Matriz de Marco Lógico se desarrollan a partir de elementos

como:

Fin: es la forma como el programa contribuye en el largo plazo, a la solución del

problema.

Propósito: es el resultado directo de la ejecución de los componentes producidos por

el programa.

Componentes: son los bienes y/o servicios que produce o entrega el programa. El

cumplimiento de todos los componentes contribuyen a la realización del propósito.

Actividades: representan a todas las tareas que se deben cumplir para la realización

de cada uno de los componentes del programa.

Indicadores: herramienta que permite determinar los avances del programa, para

lograr el fin, propósito, componentes y actividades.

Medios de verificación: este es integrado por todas las fuentes de información, que se

utilizan para construir los indicadores.

Supuestos: conformado por los factores externos que están fuera del control del

programa, que pueden influir en el éxito o fracaso del mismo, y se construye para

determinar lo que se debe cumplir o prevenir para lograr los objetivos en cada nivel.

A continuación se presenta como se combinan los elementos mencionados en la

estructura de la Matriz de Marco Lógico en el Cuadro I-4.

19

CUADRO I-4 ESTRUCUTRA DE LA MATRIZ DE MARCO LÓGICO

Matriz de Marco Lógico

Enunciado del Objetivo Indicadores Medios de Verificación Supuestos

FIN

PROPOSITO

COMPONENTES

ACTIVIDADES

Fuente: Guzmán, 2007. Evaluación de programas. Notas técnicas.

La interpretación de la Matriz de Marco Lógico se realiza por medio de la integración

de dos elementos:

a) Lógica Horizontal: se basa en el principio de la correspondencia, que vincula

cada nivel de objetivo (fin, propósito, componente y/o actividades) a la medición

del logro (indicadores y medios de verificación) y a los factores externos que

pueden afectar su ejecución y posterior desempeño (supuestos principales).

b) Lógica Vertical: se basa en relaciones de causa efecto entre los distintos niveles

de objetivo de la Matriz de Marco Lógico y postula lo siguiente:

Si se realizan las actividades se producen los componentes, siempre y cuando los

supuestos identificados sean confirmados en la realidad.

Si se producen los componentes y los supuestos de este nivel, se logrará el

propósito.

Si se logra el propósito, y se confirman los supuestos de este nivel, se habrá

contribuido de manera significativa a alcanzar el fin.

2. Evaluación de impacto

Los impactos se refieren a los beneficios o efectos netos del programa. La

metodología de evaluación del impacto se centra en la identificación de las características o

variables que se quieren evaluar dentro de la población objetivo, antes y después de la

aplicación del programa.

Posteriormente se mide los efectos de la intervención del programa por medio de la

diferencia del estado inicial de la comunidad y el estado final después de la intervención del

programa, lo que genera como resultado el impacto del programa.

20

Beneficio i = Y1i – Y0i

Donde:

Yoi =es el estado inicial del individuo i.

Y1i= es el estado final luego de la intervención.

El signo positivo del beneficio indicará en el caso del programa Red Solidaria una

mejora en la satisfacción de las necesidades de las familias en extrema pobreza

beneficiadas por el programa y el signo negativo mostrara lo contrario.

Pero antes de realizar dichas evaluaciones de impacto es necesario la caracterización de los

municipios beneficiados por el programa para poder comprender la estructura de los hogares

beneficiados por el programa, además de la evolución de los indicadores convencionales de

pobreza y una percepción de la disparidad de los ingresos de las familias con respecto a los

precios del conjunto de productos consumidos por la población, elementos que se

expondrán en el siguiente capítulo.

21

II CARACTERIZACION DE LA POBREZA Y RED SOLIDARIA

Para entender la necesidad de políticas públicas dirigidas a la erradicación de la pobreza en

El Salvador es necesario estudiar la evolución del principal indicador tradicional de medición

de pobreza: la tasa de pobreza de ingreso19, lo que se realiza en el presente capítulo.

Posteriormente, se presentará una caracterización de los hogares pobres que son

asistidos por la Red Solidaria, además de los resultados del programa en materia de

ejecución de los ejes de intervención y la presentación de los resultados esperados por dicho

programa.

2.1 Pobreza

En este apartado se desarrollará, en primer lugar, la evolución de los indicadores de pobreza

por ingreso durante el periodo 1990-2007, además de una caracterización de las estructuras

de los hogares pobres del país. Posteriormente se pretende hacer una descripción general

de las principales acciones gubernamentales de asistencia social durante el periodo de 1990

al 2007, dentro de los que se incluye Red Solidaria.

2.1.1 Caracterización y evolución de la pobreza en El Salvador en el periodo

1990-2007

Como se señaló en el capítulo anterior, la pobreza es un fenómeno estructural, es decir, está

relacionada con aspectos como la incapacidad de la economía de generar las condiciones

suficientes para crear empleos productivos y proveer a la población de los ingresos

necesarios para alcanzar una canasta alimenticia básica. La erradicación de la pobreza no

es una tarea sencilla y no se puede alcanzar en un corto periodo de tiempo. Como lo afirma

Briones, “el fenómeno de la pobreza responde esencialmente a la características

estructurales de los países y en consecuencia su dimensión tiende a cambiar en el tiempo

con relativa lentitud” (Briones, 1992). Para poder caracterizar el progreso o retroceso en la

erradicación de la pobreza en un periodo de tiempo, es necesario analizar la evolución de

sus indicadores, la cual, se presenta en el apartado siguiente. En dicha caracterización se

partirá del año 1990 debido a que un año antes se da un punto de inflexión en la historia

económica del país, por el cambio de modelo económico, basado en el Consenso de

Washington.

19 A pesar de que el IIMM es un mejor indicador de medición de pobreza, en el país. No se cuenta con la información necesaria para construir una serie de datos para el periodo de estudio.

22

2.1.1.1 Evolución de indicadores de pobreza, periodo 1990-2007

A partir del inicio de la década de los 90 y con la firma de los acuerdos de paz en 1992, en El

Salvador se experimentó un periodo de cambio político-económico impulsado principalmente

por las Políticas de Ajuste Estructural del Consenso de Washington, además de un periodo

expansivo del sector comercio y la predominancia del sector terciario de la economía20.

Este cambio político-económico trajo como consecuencias:

1. Un aumento de la participación del sector terciario en la economía: las actividades de

este sector aumentaron del 50% del PIB en 1980 a un 66% del PIB en el 2007,

influenciados por el crecimiento de las remesas, según datos publicados por el

Banco Central de Reserva (BCR).

2. Reducción de la participación del sector primario en la economía: la participación de

este sector en la economía se contrajo de 17.48% del PIB en 1990 a 8.75% del PIB

en el 200321 según información del BCR. El impacto de la caída del modelo

agroexportador -que se basaba en grandes acumulaciones de capital y del

mantenimiento de una mano de obra “abundante y barata” (Segovia, 2007)- se

tradujo en un incremento del desempleo de las personas en el sector primario y la

fuga de capitales a nuevos sectores de acumulación, lo que provocó a su vez un

aumento en los indicadores de pobreza en el área rural en relación al área urbana.

Pobreza en el área rural y urbana

A partir de 1991 se experimentó una reducción de las tasas de pobreza por ingresos de los

hogares a nivel nacional, especialmente del periodo de 1991-1994, esto se observa a partir

de la tasa de crecimiento promedio negativa de -5.4922 lo que reflejó un aumento en la

proporción de personas que con sus ingresos superaron la línea de pobreza. Uno de los

factores que permitió esto, según Segovia, es el impulso de la economía desde 1991 hasta

1994. A pesar de esta reducción de los indicadores de pobreza la distribución de esta, se

mantuvo durante todo el periodo de estudio. La mayor concentración de pobreza relativa se

ubicó en los hogares del área rural.

Si bien es cierto en el primer quinquenio de la década de los 90 se observó una mejoría

en los indicadores de pobreza, esta situación sufrió un retroceso a partir del segundo

quinquenio debido a la desaceleración que la economía experimentó a partir de ese periodo. 20 El impulso de ambos sectores se realiza como parte de las medidas del modelo neoliberal. 21 El punto más bajo en el periodo de estudio. 22 Calculado a partir de las tasas de crecimiento de las tasas de pobreza por ingreso, presentadas en el Anexo II-1.

23

Por ejemplo para 1996 se registró un aumento de 11.34% respecto a 1995 en las tasas de

hogares pobres nivel nacional23. Siendo los hogares del área rural los más perjudicados por

la pobreza para ese año ya que representaron el 64.8%24 de los hogares pobres en el país.

Por otro lado, la pobreza urbana reportó para 1996 una tasa de 42.4%, la cual está

compuesta por 27.0% de hogares en pobreza relativa y 14.5% de hogares en pobreza

extrema. Estos datos muestran que en el área rural existe un mayor porcentaje de hogares

pobres respecto al área urbana, es decir, una mayor brecha entre el costo de la Canasta

Básica Alimentaria (CBA) y el nivel de ingreso de las familias. Un análisis más concreto

referente a la insuficiencia de ingresos de la población rural y urbana se presenta en el

apartado siguiente.

2.1.1.2 Evolución de IPC y salarios mínimos, periodo 1990-2007

La pobreza por ingresos es la razón por la cual a las familias les es imposible alcanzar un

conjunto de bienes y servicios primordiales –alimentación, vestuario, educación, salud, etc. –

y es este tipo de pobreza, como lo expresa Briones (1992), el que permite las

manifestaciones de carencias en las diferentes esferas que definen el nivel de vida.

Por ello los niveles de pobreza deben estar ligados al comportamiento de los ingresos

de la población y la insuficiencia de estos. Dicha insuficiencia, afirma Briones, puede ser:

1. Insuficiencia Absoluta: en el caso que la familia no posea ninguna fuente de

ingresos, es decir, donde todos los miembros estén desempleados.

Esta insuficiencia se analiza a partir de los datos de población desempleada del

periodo 1996-2007, en el que se observó que aumentó 17.21% de la PEA25, lo que le

imposibilitó a las personas adquirir una canasta básica alimenticia, al no contar con

ingresos.

Además, puede señalarse que este tipo de población se encuentra en pobreza

absoluta o extrema, ya que se ubican por debajo de la canasta básica alimentaria

estimada para alcanzar un mínimo de satisfactores alimenticios.

2. Insuficiencia Relativa: esta insuficiencia se determina a partir del costo de la canasta

alimentaria, es decir, dependerá de la influencia de procesos inflacionarios que

afecten el costo de esta canasta

23 La evaluación de las tasas de pobreza en el periodo de 1991-2006, se presenta en Anexos II-1. 24 Especialmente en aquellos lugares más alejados de las zonas urbanas, debido principalmente a que estas zonas se caracterizan por tener poco acceso a carreteras y a servicios públicos básicos que posibiliten una mejora en su economía 25 La evolución de las tasas de desempleo, se presenta en el Anexo II-2.

24

Así que si se relaciona los precios de una canasta de bienes sensible a procesos

inflacionarios, representada por medio del IPC con los salarios mínimos promedio

percibidos en el sector rural y urbano, se puede estimar una brecha de precio-salario.

La metodología de dicha brecha mide la proporcionalidad del aumento del costo de la

canasta de mercado –medida por medio del conjunto de bienes de consumo que incluyen en

el IPC– en relación con salarios mínimos de la población. La proporcionalidad que se medirá

por medio del resultado de la relación:

Brecha Precio-Salario = IPC

Salarios

Donde:

Brecha Precio- Salario > 1 = Los salarios son menos que proporcional al valor del IPC

Brecha Precio- Salario < 1 = Los salarios son más que proporcional al valor del IPC.

Este indicador evidencia en el Cuadro II-1, una menor capacidad de las personas en

el área rural para alcanzar una canasta de bienes, es decir, los salarios son menos que

proporcionales respecto al IPC.

25

Cuadro II- 1

BRECHA PRECIO-SALARIO RURAL Y URBANA PERIODO 1992-2006

Año

Salario Mínimo

promedio rural ($)

IPC Brecha de Precio –

salario (%) Año

Salario Mínimo

promedio urbano ($)

IPC Brecha de Precio –

salario (%)

1992 71 100 1.41

1992 133 100 0.75

1993 74 115.98 - 1.57

1993 141 115.98 - 0.82

1994 92 122.06 - 1.33

1994 181 122.06 - 0.67

1995 99.6 135.94 - 1.36

1995 203.9 135.94 - 0.67

1996 108.2 145.95 - 1.35

1996 227.7 145.95 - 0.64

1997 113.9 148.76 - 1.31

1997 250.9 148.76 - 0.59

1998 135.1 155.03 - 1.15

1998 264 155.03 - 0.59

1999 130.1 153.45 - 1.18

1999 267.1 153.45 - 0.57

2000 135.7 160.03 - 1.18

2000 281.2 160.03 - 0.57

2001 142 162.31 - 1.14

2001 285.6 162.31 - 0.57

2002 141.7 166.84 - 1.18

2002 288.5 166.84 - 0.58

2003 143.9 171.04 - 1.19

2003 274.1 171.04 - 0.62

2004 153.8 180.23 - 1.17

2004 273 180.23 - 0.66

2005 162.2 187.91 - 1.16

2005 284.6 187.91 - 0.66

2006 157.7 197.08 - 1.25

2006 297.3 197.08 - 0.66

Fuente: Elaboración propia con base en Informe de Desarrollo Humano, varios tomos, e información del Ministerio de Economía.

Si se analiza por zonas la brecha entre el IPC y los salarios se puede observar, en el

Cuadro II-1, que el promedio de salarios de la zona urbana permitió alcanzar el valor del IPC,

al mostrar valores más que proporcionales en la brecha precio-salario especialmente en el

periodo de 1994 al 2001 con brechas de 0.67 y 0.57 respectivamente, esto se debió

principalmente a aumentos en los salarios del área urbana.

Mientras que en el área rural se registró una brecha precio-salario menos que

proporcional, en el periodo 1993-1998 donde paso de 1.57 en 1993 a 1.18 en 1998, debido

a aumentos inflacionarios durante este periodo, sin aumento en el salario rural.

Pero si además se estima la brecha para los salarios mínimos de la agricultura y de la

industria en este mismo periodo, se puede observar, en el Cuadro II-2, que sector agrícola

tuvo una brecha precio-salario en el periodo 1995-2006 entre 2.20 en 1995 y 2.42 en 2006

que refleja que los salarios fueron menos que proporcionales al valor del IPC, durante ese

periodo. Lo que significa que las posibilidades de adquirir bienes de consumo se limiten para

aquellas personas que son remunerados con el salario mínimo.

También en el sector industrial los salarios son menos que proporcionales a los niveles

de precios existentes en el mercado, lo cual muestra la incapacidad de los salarios para

cubrir una canasta básica, según los datos presentados en el Cuadro II-2.

26

Cuadro II- 2 BRECHA PRECIO-SALARIO PARA SECTOR AGRÍCOLA E INDUSTRIA

PERIODO 1995-2006

Año Salario Mínimo

agrícola ($) IPC

Brecha Precio-ario agrícola (%)

Año Salario mínimo

industrial ($) IPC

Brecha de Precio-salario

industrial (%)

1995 61.7 135.94 - 2.20 1995 132 135.94 - 1.03

1996 61.7 145.95 - 2.37 1996 132 145.95 - 1.11

1997 61.7 148.76 - 2.41 1997 132 148.76 - 1.13

1998 74.1 155.03 - 2.09 1998 144 155.03 - 1.08

1999 74.1 153.45 - 2.07 1999 144 153.45 - 1.07

2000 74.1 160.03 - 2.16 2000 144 160.03 - 1.11

2001 74.1 162.31 - 2.19 2001 144 162.31 - 1.13

2002 74.1 166.84 - 2.25 2002 144 166.84 - 1.16

2003 74.1 171.04 - 2.31 2003 158.4 171.04 - 1.08

2004 74.1 180.23 - 2.43 2004 158.4 180.23 - 1.14

2005 74.1 187.91 - 2.54 2005 158.4 187.91 - 1.19

2006 81.6 197.08 - 2.42 2006 174.3 197.08 - 1.13

Fuente: Elaboración propia con base en Informe de Desarrollo Humano, varios tomos, y información de Ministerio de Hacienda.

La falta de proporcionalidad entre los niveles salariales y los niveles de precio

podrían indicar una mayor incidencia de la pobreza26 en la población rural del país, donde la

proporcionalidad es menor en comparación las ciudades.

Esta incidencia de la pobreza en las familias del país y las necesidades básicas de

los hogares en pobreza extrema llevaron a los gobiernos a la necesidad de la

implementación de programas sociales de atención y combate a la pobreza. Las medidas

tomadas por los gobiernos en el país a partir de 1990-2008, que estuvieron enfocadas a la

asistencia de los hogares en pobreza, se explican en el siguiente apartado.

2.2 Políticas sociales y programas de asistencia social para la erradicación

de la pobreza

Debido a las necesidades27 de la población, los gobiernos crearon políticas sociales y

presupuestarias – en el caso de los fondos destinados para el FISDL y la Red Solidaria–

para el combate a la pobreza.

26 Incidencia de la pobreza: es la cantidad de pobres en la sociedad en su conjunto. “Mide la proporción de población –hogares o personas– que se encuentran en situación de pobreza. Su cálculo consiste en multiplicar por cien el cociente que resulta de dividir el número de pobres –que puede estimarse por los métodos de línea de pobreza extrema o relativa – entre la población total” (Ticas y Cisneros, 1995). Este es un indicador, en términos relativos, de la cantidad de pobres.

27

Por ello se consideró necesario y conveniente establecer algunas de las políticas

sociales y presupuestarias de focalización del gasto público social en el periodo 1990-2008,

destinadas principalmente a la erradicación de la pobreza, esto con el objetivo de que “el

resultado esperado de mayores niveles de gasto social…garantizando la cobertura universal

de los servicios sociales básicos, es un menor nivel de pobreza” (Ganuza et la, 2000). En

ese sentido a continuación se presenta una reseña de las políticas sociales, enfocadas en su

mayoría a la mejora de la cobertura de servicios sociales básicos.

2.2.1 Políticas sociales, periodo 1990-2007

La política social del país ha estado influenciada por las políticas de estabilización y ajuste

estructural implementadas a partir de 1989. Durante el periodo 1990-2007, la política social

se centró en dos componentes:

1. El “fortalecimiento de los servicios sociales básicos” (Segovia, 1997)

Este componente, explica Segovia, se ejecuta mediante una mayor participación de los

gastos destinados al área social, particularmente aquellos sectores más afectados por la

falta de acceso a servicios básicos como la zona rural; en la cual dos de los servicios a los

que la población tiene menos acceso es salud y educación, por la falta de incorporación de

nuevos centros educativos y de salud cercanos a las comunidades rurales. Por ejemplo para

1995, 30% de las comunidades del país –ubicadas principalmente en las zonas rurales- no

contaban con un centro educativo, mientras que 40% de las comunidades pobres tenían

necesidad de construcción de un puesto de salud.

El difícil acceso a servicios de salud y educación es lo que impulsó el aumento del

gasto social en estos sectores, que desde 1995 al 2008 aumentó 33.33% como parte del

PIB. Con esto se percibe una mayor asignación de recursos a la prestación de servicios

públicos, como educación y salud.

El aumento del gasto público en los sectores de educación y salud influye

positivamente en los indicadores de pobreza, como el Índice de Pobreza Humana (IPH)28,

que será utilizado. Este índice será utilizado para analizar la progresividad de los

incrementos en el gasto de los sectores antes mencionados y su influencia en los

indicadores de pobreza.

27 Necesidades en: salud, educación, vivienda, agua, saneamiento, electricidad. 28 IPH: indicador social elaborado para medir las privaciones en tres componentes básicos del desarrollo humano: vida larga y saludable, educación y nivel de vida digno.

28

Dicha influencia se puede ver en el Gráfico II-1, en el cual se evidencia la relación

que existe entre mayores asignaciones de gasto en servicios básicos (salud y educación) y

la tendencia decreciente del IPH, clara confirmación del carácter progresivo del gasto público

social y la necesidad de establecer como una prioridad fiscal a este tipo de gasto.

Gráfico II- 1 IPH/GASTO DE SALUD Y EDUCACION COMO PORCENTAJE DEL PIB

PERIODO 1995-2007

Fuente: Elaboracion propia con base en Informe de Desarrollo Humano e información del Ministerio de Hacienda.

2. Programas compensatorios

Las políticas compensatorias estuvieron dirigidas a fortalecer y apoyar a las comunidades, a

los gobiernos locales, a la reconstrucción de la infraestructura y a la creación de programas

nutricionales que impulsaron el trabajo comunitario por medio de transferencias directas

“para atender las demandas apremiantes de la población en situación de pobreza,

especialmente aquellos afectados por las políticas de estabilización y el ajuste” (Segovia,

1997).

Los programas compensatorios desarrollados durante este periodo en el país fueron

manejados desde 1992 por el Fondo de Inversión Social (FIS)29. Los sectores de atención de

estos programas en el periodo 1992-2007 se describen en el siguiente apartado.

29 El que en 1996 se convierte en el Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local (FISDL).

0

5

10

15

20

25

30

19 19.5 20 20.5 21 21.5 22 22.5

IPH

%

GASTO EN SALUD Y EDUCACION COMO % DEL PIB

IPH/GASTO DE SALUD Y EDUCACION COMO % DEL PIB

Lineal (IPH/GASTO DE SALUD Y EDUCACION COMO % DEL PIB)

29

2.2.1.1 Programas sociales, periodo 1992-2007

Los programas compensatorios impulsados por el FIS se centraron en cuatro sectores:

1. Educación

2. Salud

3. Agua potable

4. Nutrición

El impacto social de estos programas compensatorios en los cuatro sectores, se

describe a continuación:

Sector educación: este fue el sector más favorecido por los programas

compensatorios, debido a la cantidad de recursos aprobados. Por ejemplo, en 1995

se aprobó 2984 proyectos (como Educación con Participación de la Comunidad

(EDUCO) y Solidificación del Alcance de la Educación Básica (SABE)), lo que

representó un 50.2% del total de proyectos aprobados, los cuales en su mayoría

estaban distribuidos en trabajos de infraestructura y compra de equipo, beneficiando

a 904,620 personas en 1995, según Escobar (1996).

Los proyectos de infraestructura se centraron principalmente en el mejoramiento y la

ampliación de la estructura ya existente. La falta de construcción de nuevos centros

educativos fue la principal deficiencia de los programas de educación del FIS, ya que

para 1995 se estableció que había 464 comunidades con prioridad en construcción

de centros educativos, por lo cual, según los criterios de los proyectos, “se dejan por

fuera…casi el 30% de las comunidades más pobres”.

Sector salud: en salud los proyectos aprobados se centraron principalmente en

ampliaciones y remodelaciones de unidades de salud ya establecidas, además el

equipamiento de éstas representó un 8.41% del total de proyectos para 1995.

La construcción de nuevas unidades de salud no se consideró dentro de estos

programas. Así para 1995, el 40% de las comunidades con necesidad de

construcción de un puesto de salud estaban desatendidas por los proyectos del FIS.

Sector agua potable: este sector representaba para 1995 el 5% del total de

proyectos realizados por el FIS. La principal deficiencia de estos programas radicó en

el poco alcance de los proyectos ejecutados, ya que para ese mismo año se estima

que el FIS abarcó con sus proyectos un 27% de las comunidades con necesidad de

agua potable, con lo cual se desatendió el 73% de las comunidades con deficiencias

en agua potable

30

Sector nutrición: el nivel de aprobación de proyectos destinados a nutrición fueron

para 1995 un total de 206 proyectos, que representaron el 3.5% del monto total

presupuestado. La principal deficiencia de estos programas radicaba en la falta de

focalización a las personas con mayores necesidades, así explica Segovia, “dentro

del programa de alimentos, los pobres rurales representaban menos de un cuarto de

los beneficiarios” (Segovia, 1997).

Actualmente, entre los programas de tipo compensatorios se pueden destacar: Red

Solidaria, Programa de Asistencia Técnica para el Desarrollo Local (PADTEL), Programa

Unidos por la Solidaridad, Programa de Fortalecimiento Financiero Municipal, entre otros30.

De los programas que conforman actualmente el FISDL, Red Solidaria es el principal

programa de atención a la pobreza; el cual involucra aspectos relacionados con la atención

de necesidades básicas de la población, mejoramiento de la infraestructura de centros

educativos y unidades de salud y la promoción de microcréditos a los 100 municipios en

pobreza extrema severa y alta. Los indicadores de ejecución de los distintos ejes que

conforman este programa se presentan a continuación.

2.3 Red Solidaria

Con el propósito de conocer las necesidades de los municipios beneficiados por la Red

Solidaria, en este apartado, se desarrollará una caracterización de las principales

necesidades de infraestructura que tienen los municipios en extrema pobreza, tanto severa

como alta, además de la estructura familiar y económica de los hogares incluidos en el

programa, según los criterios de elegibilidad presentados en el Capítulo I.

Posteriormente se presentarán de forma sintética los principales avances de los ejes

de intervención que componen la Red Solidaria, a partir de informes oficiales del programa.

2.3.1 Ejecución de la Red Solidaria

En este apartado se abordará, en primer lugar, una caracterización de las carencias en

infraestructura de los hogares en los municipios en extrema pobreza, así como de los

centros de salud y educación; y en segundo lugar, el avance en la ejecución de los ejes de

30 Todos los programas han sido desarrollados por el FISDL, sus funciones pueden ver en el Anexo II-3

31

ejecución (Red Solidaria a la Familia, Red de Servicios Básicos y Red de Sostenibilidad de

la Familia).

2.3.1.1 Caracterización de los municipios pertenecientes a Red Solidaria

A partir de los censos ejecutados por el programa Red Solidaria y por medio de las

municipalidades se han estimado las carencias en infraestructura de los hogares, centros de

salud y educacionales.

Las carencias en los hogares de los municipios en pobreza extrema se clasificarán en

siete “lineamientos de política de infraestructura saludable”, las cuales se describen a

continuación.

1. Viviendas con acceso vial seguro

Este indicador determina las necesidades de los caseríos y comunidades de caminos

seguros que permitan ser transitables todo el año, es decir, que cumplan con los estándares

del Ministerio de Obras Públicas de 5 metros de ancho y que permita el tránsito de doble

carril.

Como se puede apreciar en el Cuadro II-3, las viviendas con deficiencias en acceso

vial seguro se encuentran en el grupo correspondiente a la pobreza extrema severa, con

28.47% del total de viviendas con necesidades de acceso vial seguro, en comparación con

las viviendas agrupadas en pobreza extrema alta, que presentan una deficiencia de 21.09%

en acceso vial seguro.

En el caso del acceso vial a los establecimientos de salud, se distribuye en 84.62% y

81.18% para las viviendas en pobreza extrema severa y alta, respectivamente. Esto indica

que hay mayor acceso vial en el caso de la pobreza extrema severa en comparación con la

pobreza extrema alta.

Por otra parte, los indicadores muestran que 58.79% de los centros educativos en

los municipios en extrema pobreza severa cuentan con acceso seguro.

En el caso de la pobreza extrema alta, las viviendas con carencias de acceso a

centros educativos a través de caminos seguros son de 33.10%, siendo el acceso en

caminos seguros hacia los centros educativos el más necesitado de atención y de

mejoramiento, especialmente en los municipios en pobreza extrema severa.

La falta de acceso vial seguro tanto para las viviendas, centros de salud y educación

implican menos posibilidades de acceso a asistencia social, difícil acceso a bienes y

servicios, menos posibilidades de niños y jóvenes de asistir a la escuela y mayores

posibilidades de contagios de enfermedades debido al difícil acceso a vacunas y medicinas.

32

Cuadro II- 3 PORCENTAJE DE HOGARES, CENTROS DE SALUD Y CENTROS EDUCATIVOS CON Y

SIN ACCESO VIAL SEGURO (2008) VIVIENDAS CENTROS DE SALUD CENTROS EDUCATIVOS

TIPOS DE POBREZA EXTREMA

CARENCIAS EN ACCESO

VIAL SEGURO %

VIVIENDA CON ACCESO VIAL

SEGURO %

CARENCIAS EN ACCESO

VIAL SEGURO %

ACCESO VIAL

SEGURO %

CARENCIAS EN ACCESO

VIAL SEGURO %

ACCESO VIAL

SEGURO %

POBREZA EXTREMA SEVERA

28.47 71.53 15.38 84.62 41.21 58.79

POBREZA EXTREMA ALTA 21.09 78.91 18.2 81.18 33.1 66.9 Fuente: Elaboración propia con base en el informe de Diagnostico de infraestructura básica y necesidades de inversión, (2008).

2. Electricidad segura

Este indicador permite determinar los municipios con tendido eléctrico cerca de las viviendas,

centros educativos y de salud, así como electricidad al interior de los hogares, escuelas y

unidades de salud. La carencia de este servicio puede implicar en el caso de las escuelas la

falta de instrucción en computación en aquellas escuelas que posean computadoras,

dificultad en la visibilidad, entre otros. En el caso de las viviendas tiene como consecuencia

la degradación ambiental al utilizar bienes sustitutos de electricidad como leña, candil de

gas, etc. Por otra parte las carencias de electricidad en el caso de los centros de salud

implican un servicio de baja calidad, al limitar los servicios que se pueden prestar

Como se puede observar en el Cuadro II-4, las viviendas en pobreza extrema severa

son las que presentan menos acceso a electricidad segura, con una carencia de 27.34%; en

comparación con los municipios en pobreza extrema alta, cuya falta de acceso es de

22.69%. En el caso de los centros de salud y educativos, los municipios cuyos centros de

salud y educación poseen electricidad segura se ubican en la pobreza extrema alta con un

nivel de acceso de 78.24% y de 79.7%, respectivamente, en comparación con la cobertura

que tienen los municipios en pobreza extrema severa, de 86.54% en centros de salud y

83.71% en unidades educativas.

33

Cuadro II- 4

PORCENTAJE DE HOGARES, CENTROS DE SALUD Y CENTROS EDUCATIVOS CON Y SIN ACCESO A ELECTRICIDAD SEGURA (2008)

VIVIENDAS CENTROS DE SALUD CENTROS EDUCATIVOS

TIPOS DE POBREZA EXTREMA

CARENCIAS EN

ELECTRICIDAD SEGURA

VIVIENDA CON ELECTRICIDAD

SEGURA %

CARENCIAS EN

ELECTRICIDAD SEGURA

ACCESO A ELECTRICIDAD

SEGURA %

CARENCIAS EN

ELECTRICIDAD SEGURA

ELECTRICIDAD SEGURA %

POBREZA EXTREMA SEVERA

27.34 72.66 13.46 86.54 16.29 83.71

POBREZA EXTREMA

ALTA 22.69 77.31 21.76 78.24 20.3 79.7

Fuente: Elaboración propia con base en informe de Diagnóstico de infraestructura básica y necesidades de inversión, (2008).

3. Agua por cañería

Este indicador representa la primera opción de dotación de agua que analiza la Red

Solidaria e indica el porcentaje de hogares, escuelas y unidades de salud en los municipios

en pobreza extrema severa y alta que poseen una conexión de agua por cañerías. La falta

de acceso a este servicio implica un aumento en la proliferación de enfermedades, debido a

la falta de aseo y tratamiento correcto de desechos en general para las viviendas, escuelas y

unidades de salud.

Las viviendas con menos acceso a agua por cañería se ubican en los municipios de

pobreza extrema severa, como se puede ver en el CuadroII-5, con una deficiencia de

26.46% en comparación con aquellos en pobreza extrema alta. Para el caso de los centros

de salud y centros educación, las mayores deficiencias de acceso a agua por cañería se

ubican en los municipios en pobreza extrema alta, lo que indica una deficiencia en el acceso

a este servicio de 25.29% y de 36.5%, respectivamente.

34

Cuadro II- 5

PORCENTAJE DE HOGARES, CENTROS DE SALUD Y CENTROS EDUCATIVOS CON Y SIN ACCESO A AGUA POR CAÑERIA (2008)

AGUA POR CAÑERIA

VIVIENDAS CENTROS DE SALUD CENTROS EDUCATIVOS

TIPOS DE POBREZA EXTREMA

CARENCIAS EN AGUA POR CAÑERIA

VIVIENDAS CON AGUA

POR CAÑERIA %

CARENCIAS EN AGUA POR CAÑERIA

ACCESO A AGUA POR CAÑERIA %

CARENCIAS EN AGUA POR CAÑERIA

AGUA POR CAÑERIA %

POBREZA EXTREMA SEVERA

26.46 73.54 19.23 80.77 25.56 74.44

POBREZA EXTREMA

ALTA 26.26 73.74 25.29 74.71 36.50 63.50

Fuente: Elaboración propia con base en informe de Diagnostico de infraestructura básica y necesidades de inversión, (2008).

4. Agua segura

Este indicador representa la segunda opción de dotación de agua a las comunidades que

maneja la Red Solidaria. Acá se presenta el porcentaje de fuentes naturales de agua que

alimentan a las comunidades o caseríos y que además poseen protección y mantenimiento.

Se esperarían similares problemas a los presentados por la falta de acceso de agua por

cañería, como la proliferación de enfermedades a causa de la falta de higiene, entre otros, a

lo cual se le puede sumar el aumento en el deterioro en la preservación del agua.

Gran parte de las viviendas que no cuentan con agua por cañería, y que también

poseen una fuente de abastecimiento de agua natural no protegida se encuentran ubicada

en los municipios en pobreza extrema alta, con un porcentaje de viviendas sin agua segura

de 42.79%. En cuanto a los centros de salud y educación, las deficiencias en fuentes de

agua segura son de 40.0% y de 50.0%, respectivamente.

Cuadro II- 6

PORCENTAJE DE HOGARES, CENTROS DE SALUD Y CENTROS EDUCATIVOS CON Y SIN ACCESO A AGUA SEGURA (2008)

VIVIENDAS CENTROS DE SALUD CENTROS EDUCATIVOS

TIPOS DE POBREZA EXTREMA

CARENCIA EN ACCESO A AGUA SEGURA

VIVIENDA CON AGUA SEGURA %

CARENCIA EN ACCESO A AGUA SEGURA

ACCESO AGUA SEGURA %

CARENCIA EN ACCESO A AGUA SEGURA

AGUA SEGURA %

POBREZA EXTREMA SEVERA

41.09 58.91 28.85 71.15 49.84 50.16

POBREZA EXTREMA ALTA

42.79 57.21 40.0 60.00 50.0 50.00

Fuente: Elaboración propia con base en el informe de Diagnostico de infraestructura básica y necesidades de inversión, (2008).

35

5. Sanitario adecuado

Este indicador representa los hogares, escuelas y unidades o puestos de salud que poseen

sanitario adecuado, como letrinas seguras de fosos techados. Las deficiencias de este tipo

de infraestructura en las escuelas, hogares y unidades de salud puede provocar la

proliferación de enfermedades debido a la falta de tratamiento de desechos.

El 74.05% de viviendas que cuentan con sanitario adecuado son aquellas que

corresponden a los municipios en pobreza extrema alta, mientras que el 88.46% de los

centros de salud y educación tienen acceso a sanitarios adecuados.

Cuadro II- 7

PORCENTAJE DE HOGARES, CENTROS DE SALUD Y CENTROS EDUCATIVOS CON Y SIN ACCESO A SANITARIOS ADECUADOS (2008)

VIVIENDAS CENTROS DE SALUD CENTROS EDUCATIVOS

TIPOS DE POBREZA EXTREMA

CARENCIAS DE ACCESOS A SANITARIOS ADECUADOS

VIVIENDA CON SANITARIO ADECUADO %

CARENCIAS DE ACCESOS A SANITARIOS ADECUADOS

SANITARIO ADECUADO %

CARENCIAS DE ACCESOS A SANITARIOS ADECUADOS

SANITARIO ADECUADO %

POBREZA EXTREMA SEVERA

30.28 69.72 11.54 88.46 23 77.00

POBREZA EXTREMA ALTA

25.95 74.05 15.29 84.71 30.3 69.70

Fuente: Elaboración propia con base en el informe de Diagnostico de infraestructura básica y necesidades de inversión, (2008).

6. Piso saludable

Este indicador presenta el porcentaje de hogares que poseen piso saludable “de mortero

(cemento, arena y agua), con una superficie de 40 m2, asumiendo un cuarto principal de

30m2 (6x5m2) y un corredor de 10m2 (2x5m2)”. El acceso a esta infraestructura posibilita el

uso de materiales que permitan una superficie limpia y saludable.

La mayor parte de las viviendas que presenta deficiencias de infraestructura en pisos

se encuentran ubicadas en las zonas de pobreza extrema severa, con un déficit de 42.87%,

en comparación con los municipios que se encuentran en pobreza extrema alta, que reportan

un déficit de 35.65%.

36

Cuadro II- 8 ACCESO Y CARENCIAS A PISO SALUDABLE EN LAS VIVIENDAS (2008)

Fuente: Elaboración propia con base en el informe Diagnóstico de infraestructura básica y necesidades de inversión, (2008).

Después de haber presentado la situación general de los municipios de Red Solidaria

en cuanto a infraestructura, se dan a conocer los criterios para elegir a los beneficiarios del

programa.

2.3.1.2 Criterios de selección de los hogares de los municipios en Red

Solidaria

A partir de la caracterización de los municipios se puede reconocer las principales

necesidades de los hogares. Como se ha mencionado en el Capítulo I, Red Solidaria ha

realizado encuestas con el fin de focalizar la inversión, pasando de los municipios, a los

caseríos y comunidades, hasta determinar los hogares que cumplen con los criterios de

elegibilidad para ser beneficiados por el programa. A continuación se detallan los resultados

de los hogares elegibles dentro del programa.

2.3.1.2.1 Resultados de elegibilidad de los hogares en Red

Solidaria

A partir de los criterios de elegibilidad explicados en el Capítulo I se ha estimado la cantidad

de familias beneficiadas, según los distintos tipos de bonos, los cuales se presentan en el

Cuadro II-9.

PISO SALUDABLE

TIPOS DE POBREZA EXTREMA CARENCIAS DE VIVIENDAS CON

PISO SALUDABLE VIVIENDA PISO SALUDABLE

%

POBREZA EXTREMA SEVERA 42.87 57.13

POBREZA EXTREMA ALTA 35.66 64.34

37

Cuadro II-9 BENEFICIARIOS DE LA RED SOLIDARIA POR DEPARTAMENTO, ÁREAS Y TIPO DE

BONO PERIODO 2005-2009

Departamento Urbano Rural Total Salud Salud y

Educación Educación

Ahuachapán 57 2647 2704 503 921 1280

Santa Ana 112 1145 1257 275 363 619

Sonsonate 414 3322 3736 793 1277 1666

Subtotal 583 7144 7697 1571 2561 3565

Chalatenango 1013 2129 3142 681 939 1522

La Paz 260 158 418 105 115 198

Cabañas 157 1139 1296 214 404 678

San Vicente 175 1271 1446 380 466 600

Subtotal 1605 4697 6302 1380 1924 2998

Usulután 413 2710 3123 729 936 1458

San Miguel 136 1894 2030 347 602 1081

Morazán 712 4341 5053 1009 1735 2309

Subtotal 1261 8945 10206 2085 3273 4848

Total 3449 20756 24205 5036 7758 11411

% 100.00 20.8 32.1 47.1

Fuente: Percepción del Funcionamiento e Impacto de la Red Solidaria (2008)

Según los criterios de elegibilidad las familias que reciben las transferencias

monetarias, de acuerdo al Documento Técnico de la Red Solidaria, en el periodo 2005-2009

son 100,000 familias distribuidas en los 100 municipios en extrema pobreza severa (32

municipios) y pobreza extrema alta (68 municipios).

La mayor parte de la distribución de los bonos se realiza en las zonas rurales del país

donde 85.76% de familias fueron asistidas hasta abril de 2008, mientras que en las zonas

urbanas las familias que reciben contribución del programa representaron 13.84%. Como se

puede observar en el Cuadro II-10, la mayor parte de la población asistida se encuentra en el

área rural. Además, el tipo de bono que la mayor parte de la población rural y urbana recibe

es el referente a educación.

Cuadro II- 10 PORCENTAJE DE DISTRIBUCIÓN DE ASISTENCIA, SEGÚN TIPO DE BONO Y

ÁREA URBANA Y RURAL PERIODO 2005-2009 TIPOS DE BONO

ÁREA SALUD

% SALUD Y EDUCACIÓN %

EDUCACIÓN %

URBANA 2.87 4.44 6.51

RURAL 17.83 27.52 40.38 Fuente: Elaboración propia con base en el informe de Diagnostico de infraestructura básica y necesidades de inversión, (2008).

38

En el Cuadro II-11, se puede observar que la mayor parte de la población asistida se

concentra en los grupos etarios de 0 a 10 y de 11 a 20 años. La población masculina en

estas edades es la más representada, con 66.50% del total de beneficiados masculinos, un

menor porcentaje corresponde a la población femenina, con 56.30% de las mujeres

beneficiadas. Sin embargo, la mayor parte del total de personas asistidas por el programa

Red Solidaria son mujeres con 52.62%, mientras que los hombres representan un 47.38%

de la población total de beneficiados, de acuerdo con los objetivos de la Red Solidaria de

una mayor inclusión de las mujeres al programa y de asistir a las personas menores de 15

años.

Cuadro II- 11

PORCENTAJE DE DISTRIBUCIÓN DE BONOS, SEGÚN GRUPOS DE EDADES Y SEXO PERIODO 2005-2009

GRUPOS DE EDADES

MASCULINO% FEMENINO %

0a 10 41.60% 34.80%

11 a 20 24.90% 21.50%

21 a 30 11.70% 16.40%

31 a 40 10.10% 13.20%

41 a 50 5.50% 7.00%

51 y más 6.20% 7.10%

Fuente: Elaboración propia con base en el informe Percepción de los beneficiarios del funcionamiento e impacto de la Red Solidaria, (2008).

En cuanto a las fuentes de ingreso de las personas asistidas, como se puede

observar en el Cuadro II-12, la mayor parte de los participantes del programa que reciben

cualquiera de los tres tipos de bonos se dedican a actividades agrícolas. De estas, aquellas

que reciben bono de salud son 69.28%, 75.45%. Mediante el bono de educación, y 74.14%

el bono mixto. El resto de la población se ubica en actividades como servicios, que concentra

al 15.66%, 10.45%, 9.48% de la población, que recibe los bonos de salud, educación y

mixto, respectivamente.

39

Cuadro II- 12

PORCENTAJE DE DISTRIBUCIÓN DE BONOS, SEGÚN ACTIVIDAD ECONÓMICA Y TIPO DE BONO PERIODO 2005-2009

BENEFIARIO POR TIPO DE BONO

ACTIVIDAD BONO

SALUD % BONO

EDUCACION % BONO MIXTO

%

AGRICULTURA 69.28 75.45 74.14

INDUSTRIA 1.81 1.36 0.86

COMERICO 3.61 4.55 6.03

SERVICIOS 15.66 10.45 9.48

TRABAJO DOMESTICO 7.83 6.82 8.19

OTROS 1.81 1.36 1.29 Fuente: Elaboración propia con base en el informe de Percepción de los beneficiarios del funcionamiento e impacto de la Red

Solidaria, (2008).

A través de la caracterización de las familias elegibles para participar en el programa

es posible conocer a los sectores beneficiarios de la Red, pero además es necesario conocer

los avances en el desarrollo de los ejes de intervención de la Red Solidaria. La ejecución de

dichos ejes de asistencia se presenta a continuación.

2.3.2 Evolución de los ejes de intervención de Red Solidaria

En este apartado se presentará el desarrollo en la ejecución de los ejes de intervención que

constituyen la Red Solidaria, a partir de la información recopilada en diferentes informes del

programa.

Eje 1: Red Solidaria a la Familia

Dentro de la Red Solidaria a la Familia se encuentra la distribución de bonos de educación,

salud y mixto, a partir de la cual se expone la incorporación de familias elegidas como

beneficiarias del programa, en el periodo de 2005-2009. En el Cuadro II-13 se puede ver

cómo la incorporación se realizó gradualmente en cinco grupos, de los cuales 40,000

familias pertenecen a los municipios en pobreza extrema severa, mientras que 60,000

familias se ubican en los municipios en pobreza extrema alta, lo que totaliza las 100,000

familias, las cuales representan 800,000 personas asistidas por el programa.

40

Cuadro II- 13 NÚMERO DE FAMILIAS BENEFICIADAS POR RED SOLIDARIA PERIODO 2005-2009

Periodo 2005-2009

Pobreza extrema severa (32

municipios) Pobreza extrema alta (68 municipios)

2005 2006 2007 2008 2009

Familias Beneficiarias (3 años)

1er Grupo

2er Grupo

3er Grupo

4to Grupo

5to Grupo

20,000

20,000

20,000

20,000

20,000

20,000

20,000

20,000

20,000

20,000

20,000

20,000

Total familias beneficiarias por año 20,000 40,000 60,000 60,000 60,000

Total familias beneficiarias con

transferencias 2005-2009 100,000 FAMILIAS

PROGRAMA RED SOLIDARIA (3 EJES)

Total municipios beneficiarios por

los 3 ejes en 2005-2009 100 MUNICPIOS (800 MIL PERSONAS ESTIMADO)

Fuente: Percepción de los beneficiarios del funcionamiento e impacto de la Red Solidaria, (2008).

Eje 2: Red de Servicios Básicos

En lo referente al fortalecimiento de la infraestructura básica, la inversión se centra en el

abastecimiento de agua potable y de energía eléctrica, según lo explican los objetivos de

la Red Solidaria. A continuación se presentan los avances en infraestructura solamente

de los 32 municipios en extrema pobreza severa, debido a la falta de información de los

68 municipios en extrema pobreza alta.

En casi todos los municipios en extrema pobreza severa se presenta progreso en el

acceso a energía eléctrica, como se observa en el Gráfico II-2, a excepción de La

Laguna, Ojos de Agua, San Antonio de los Ranchos y San Isidro Labrador, los cuales

no reflejan avances en lo referente a electrificación.

41

Gráfico II- 2 EVOLUCIÓN DEL EJE 2: PORCENTAJE DE ACCESO A ELECTRICIDAD DE LOS

MUNICIPIOS DE EXTREMA POBREZA SEVERA PERIODO 2005-2008

Fuente: Elaboración propia con base en los datos de Crecimiento de Indicadores en Municipios en Pobreza Extrema Severa (2005-2008).

En el caso de la prestación de servicios de agua potable para los municipios en

extrema pobreza el informe de Crecimiento de Indicadores de la Red Solidaria presenta

adelantos en la mayor parte de los municipios beneficiados a excepción de Las Vueltas, Ojo

de Agua, San Isidro, que no presentan progresos y, los municipios que tienen menos

progresos en materia de agua potable son San Isidro Labrador y Nueva Granada, como se

puede observar en el Gráfico II-3.

0

20

40

60

80

100

120G

uay

man

go

Mas

ahu

at

San

tiag

o d

e la

Fro

nte

ra

Cal

uco

Cu

isn

ahu

at

San

to D

om

ingo

Arc

atao

Can

casq

ue

La L

agu

na

Las

Vu

elta

s

Ojo

s d

e A

gua

Po

ton

ico

San

An

ton

io lo

s R

anch

os

San

Fer

nan

do

San

Fra

nci

sco

Mo

razá

n

San

Isid

ro L

abra

do

r

Par

aíso

de

Oso

rio

Cin

qu

era

Juti

apa

San

Est

eban

Cat

arin

a

San

ta C

lara

Esta

nzu

elas

Nu

eva

Gra

nad

a

San

Agu

stín

Car

olin

a

San

An

ton

io

Gu

alo

coct

i

Gu

ataj

iagu

a

Joat

eca

San

Isid

ro

San

Sim

ón

Toro

la

Electricidad 2006 Electricidad 2008

42

Gráfico II- 3 EVOLUCIÓN DE EJE 2: PORCENTAJE DE ACCESO A AGUA POTABLE EN LOS

MUNICIPIOS EN POBREZA EXTREMA SEVERA PERIODO 2005-2008

Fuente: Elaboración propia con base en los datos de Crecimiento de Indicadores en Municipios en Pobreza Extrema Severa (2005-2008).

Eje 3: Red de Sostenibilidad a la Familia

En cuanto al eje 3 de Red de Sostenibilidad de la Familia, el principal objetivo es la

colocación de microcréditos en los municipios en pobreza extrema severa y alta, como se

puede observar en la Cuadro II-14. Un 62.0% de los microcréditos distribuidos por el

programa en los municipios de pobreza extrema alta se destinaron al sector comercio, según

lo reporta el informe Red en Acción, presentado por la Red Solidaria en el año 2009.

Cuadro II- 14 EVOLUCIÓN EJE 3: PORCENTAJE DE DISTRIBUCION DE MICROCRÉDITO

PERIODO 2005-2009

Fuente: Elaboración propia con base en los datos de Red en Acción (2009).

Después de haber presentado una visión general sobre la situación de las familias

beneficiadas por Red Solidaria, se tratara de analizar la eficiencia de dicho programa en el

logro de sus objetivos, cuestión que se presentara en el siguiente capítulo.

0

20

40

60

80

100

120

Gu

aym

ango

Mas

ahu

atSa

nti

ago

de

la F

ron

tera

Cal

uco

Cu

isn

ahu

atSa

nto

Do

min

goA

rcat

aoC

anca

squ

eLa

Lag

un

aLa

s V

uel

tas

Ojo

s d

e A

gua

Po

ton

ico

San

An

ton

io lo

s R

anch

os

San

Fer

nan

do

San

Fra

nci

sco

Mo

razá

nSa

n Is

idro

Lab

rad

or

Par

aíso

de

Oso

rio

Cin

qu

era

Juti

apa

San

Est

eban

Cat

arin

aSa

nta

Cla

raEs

tan

zuel

asN

uev

a G

ran

ada

San

Agu

stín

Car

olin

aSa

n A

nto

nio

Gu

alo

coct

iG

uat

ajia

gua

Joat

eca

San

Isid

roSa

n S

imó

nTo

rola

agua potable 2006 agua potable 2008

SECTOR PORCENTAJES DEL MONTO TOTAL DE

CRÉDITOS %

AGRÍCOLA 23

COMERCIO 62

INDUSTRIA 9

SERVICIO 6

43

III IMPACTO DE RED SOLIDARIA

Para analizar el impacto que ha tenido Red Solidaria en los municipios que ha asistido es

necesario examinar la eficiencia de los criterios de selección y la sostenibilidad del programa.

Este análisis se realizará por medio de tres metodologías de evaluación a las cuales se

someterán los lineamientos conceptuales y resultados del programa. Una primera evaluación

que consistirá en el análisis de los criterios de selección de los municipios beneficiados se

realizará a través de la territorialización, es decir, realizar el proceso de establecer las

características socio-demográficas de un territorio.

Posteriormente se analizarán los lineamientos conceptuales de la Red Solidaria para

determinar la correspondencia entre sus objetivos y los medios para lograrlos, además de su

impacto en las necesidades educacionales de los municipios asistidos. El tercer mecanismo

de evaluación se efectuará por medio de la construcción de un índice de eficiencia que

permita determinar la eficiencia asignativa del programa. A partir de estas evaluaciones se

podrá concluir si las acciones del programa están enfocadas adecuadamente para reducir

la pobreza extrema tal como lo plantea el objetivo general de la Red Solidaria.

3.1 Análisis de los criterios de selección de los municipios beneficiados

El primer análisis se realizará por medio de la territorialización de los municipios asistidos

por el programa, en él se comparará la priorización que la Red Solidaria hace de los

municipios en pobreza extrema severa y alta, con los volúmenes poblacionales31 que

poseen dichos municipios, con el propósito de evaluar si los fondos del programa han sido

focalizados adecuadamente para responder a las necesidades de la población total en

pobreza extrema del país y no a una minoría.

31 Basados en datos del censo poblacional 2007

44

Cuadro III-1

DISTRIBUCION DE VOLUMEN POBLACION POR TIPOLOGIA DE POBREZA (2007)

Tipología de pobreza Municipios Población 2007 Población en

pobreza extrema %

Personas en pobreza extrema

Extrema severa 32 175,877 9.00 86442

Extrema alta 68 614,584 22.42 215252

Extrema moderada 82 1,233,316 29.77 285862

extrema baja 80 3,720,336 38.81 372736

Total 262 5,744,113 100 960292 Fuente: Elaboración propia en base a datos Censo Población (DIGESTYC) y Mapa de Pobreza (FISDL).

En el Cuadro III-1 se muestra la distribución de la población de los 262 municipios del

país por la tipología de pobreza. Se observa que en los 100 municipios que conforman la

Red Solidaria, se concentran el 31.42%32 de la población en pobreza extrema, mientras que

en los otros 162 municipios se albergan al 68.58%33 de los pobres extremos, lo que

evidencia que la Red Solidaria atiende a una minoría de pobres extremos, lo que deja sin

atención a la mayor parte de personas en situación de pobreza extrema.

Para poder comprender mejor esta exclusión es necesario analizar el Cuadro III-2 en

el que se presentan los 10 municipios que albergan a la mayor cantidad de pobres extremos

en el país con sus respectivos índices de pobreza extrema. Este cuadro permite determinar

que los municipios con mayor volumen poblacional de pobres extremos, se encuentran

ubicados en los conglomerados de pobreza extrema moderada y baja, sin embargo no han

sido tomados en cuenta en la focalización de las acciones de Red Solidaria –en sus tres

ejes de intervención-.

32 Sumatoria de % de población en pobreza extrema severa y alta. 33 Sumatoria de % de pobreza extrema moderada y baja.

45

Cuadro III-2

MUNICIPIOS SEGUN VOLUMEN DE POBRES (2007)

Municipios Población en pobreza

extrema Índice de pobreza

extrema

Santa Ana 28,960 0.118

Ahuachapán 22,655 0.205

San Miguel 20,967 0.096

Ilobasco 19,068 0.31

San Salvador 18,965 0.06

San Francisco Menéndez 12,739 0.299

Tacuba 12,600 0.422

Soyapango 12,553 0.052

Chalchuapa 12,142 0.164

San Vicente 11,866 0.223

Fuente: Elaboración propia en base a datos Censo Población (DIGESTYC) y Mapa de Pobreza (FISDL).

Un ejemplo específico de la exclusión de municipios con altos volúmenes

poblacionales de pobres extremos del programa Red Solidaria es el caso de Santa Ana que

alberga a 28,960 pobres extremos y que con un índice de pobreza extrema de 0.118 se

excluye de la asistencia de la Red Solidaria, mientras que Tacuba alberga a 12,600

personas en esta situación, que es un número menor al de Santa Ana, se incluye en el

programa por presentar un mayor índice de pobreza extrema.

Pero esta exclusión no solo se encuentra fuera de los municipios asistidos por el

programa, sino aun al interior de las municipalidades que asiste la Red, como se puede ver

en el Cuadro III-3 en el cual se señalan los municipios que poseen los volúmenes de pobreza

extrema severa más altos con las respectivas transferencias monetarias que reciben de Red

Solidaria34. Estos son los que gozan de una mayor priorización del programa.

Este tipo de priorización permite que los municipios que poseen una cantidad menor

de pobres extremos reciban montos de transferencias monetarias per-cápita mayores que

los que poseen un mayor volumen, por ejemplo, entre 2005-2009 Torola que tiene un menor

volumen de pobres extremos recibió una mayor transferencia per-cápita ($98.00 per-cápita)

que Guatajiagua ($76.54 per- cápita) que tiene un volumen mayor.

34 Como beneficio de cualquiera de sus tres ejes de intervención

46

Cuadro III-3

MUNICIPIOS SEGÚN INDICE DE POBREZA EXTREMA Y TRANFERENCIAS MONETARIAS DEL PERIODO 2005-2009

Municipios Población en

pobreza extrema Índice de pobreza

extrema (%)

Transferencias monetarias 2005-2009

Torola 3,042 0.604 298,120

San Fernando 2,593 0.597 163,195

San Antonio 5,304 0.595 544,485

Nueva Granada 7,451 0.589 580,165

San Isidro Labrador 2,592 0.586 33,915

Cancasque 1,751 0.581 138,895

Gualococti 3,650 0.565 325,285

Jutiapa 6,584 0.539 638,665

Guatajiagua 11,721 0.531 897,105

Cuisnahuat 12,676 0.524 916,025

Fuente: Elaboración propia en base a datos Censo Población (DIGESTYC), Mapa de Pobreza (FISDL) y Transferencias monetaria (RED SOLIDARIA).

Esta exclusión al interior del programa se aprecia más claramente en el Cuadro III-4

en donde municipios como Guaymango con un menor número de pobres extremos respecto

a otros municipios y que se encuentra en el conglomerado de pobreza extrema severa ha

sido beneficiado en el periodo 2005-2009 con un monto de transferencia de $1,600,890 si

retomamos el Cuadro III-3 podemos constatar que los primeros cuatro municipios Torola,

San Fernando, San Antonio y Nueva Granada que en su conjunto tienen un mayor volumen

de pobres extremos (18,390 pobres extremos) que Guaymango reciben un monto total de

transferencias monetarias de $1,585,965.00, menor al que recibe Guaymango.

Lo que muestra que los municipios que poseen una cantidad menor de personas en

pobreza extrema reciben transferencias más elevadas que otros municipios que poseen una

mayor cantidad de pobres extremos como se ha presentado en los Cuadros III-3 y III-4.

47

Cuadro III-4

MUNICIPIOS SEGÚN TRANFERENCIAS MONETARIAS EN EL PERIODO 2005-2009

Municipios Población en

pobreza extrema Índice de pobreza

extrema (%)

Transferencias monetarias 2005-2009

Guaymango 8,985 0.472 1,600,890.00

Jujutla 10,210 0.357 1,212,865.00

Tacuba 12,600 0.422 981,230.00

Cuisnahuat 6,642 0.524 916,025.00

Guatajiagua 6,224 0.531 897,105.00

San Simón 4,465 0.442 815,175.00

Caluco 3,994 0.437 706,040.00

Corinto 5,486 0.356 674,255.00

Carolina 3,749 0.455 664,890.00

Lislique 4,952 0.37 659,115.00

Fuente: Elaboración propia en base a datos Censo Población (DIGESTYC) y Mapa de Pobreza (FISDL) y Transferencias Monetarias (RED SOLIDARIA).

Para demostrar las deficiencias en la distribución y priorización de las transferencias

monetarias de Red solidaria, se realizó un análisis de correlación entre las variables de

volúmenes de pobres extremos y transferencias monetarias, para comprobar si la forma en

que están siendo distribuidas en los municipios es eficiente, se obtuvo como resultado una

correlación de 0.673135, lo que confirma que las transferencias monetarias que realiza Red

Solidaria no están altamente correlacionadas con los volúmenes de pobres extremos.

Esta exclusión de personas en pobreza extrema moderada y baja cuestiona el

objetivo principal de Red Solidaria que es combatir la pobreza, pero ¿Cómo lo alcanzará, si

deja fuera la mayor cantidad de pobres extremos-moderada y baja- en el país? A este

respecto el programa no evidencia soluciones para eliminar estas restricciones y asistir las

comunidades excluidas.

Además se genera la interrogante ¿Son los índices de pobreza por ingresos los más

apropiados para la focalización de las acciones públicas, para el caso particular las acciones

de la Red Solidaria?

Por medio de los datos presentados quedan evidenciadas las limitaciones que

presentan los mecanismos de medición de pobreza como el índice de pobreza por ingresos,

que ha sido utilizado para la estructuración del programa de atención y asistencia Red

Solidaria. Dicho índice no permite involucrar simultáneamente los aspectos de carácter

35 Cuadros y resultados de correlación se presentan en Anexo III-1

48

monetario con los de ausencia de cobertura de necesidades básicas, causando exclusión de

pobres extremos.

Por lo cual son necesarias otras herramientas que involucren ambos aspectos para

reducir la exclusión de pobres extremos en este programa y lograr una medición más

certera de la pobreza, como el Índice Integral Marginal Municipal (IIMM), que permite

eliminar las limitantes de mecanismos de medición36 utilizados actualmente como

herramientas de focalización, además de otra herramienta que permita una adecuada

priorización de la población en pobreza extrema como las medición de volúmenes de la

población que se pretende asistir, en este caso las personas en pobreza extrema. Con la

combinación de ambos mecanismos se alcanzaría una mayor inclusión de beneficiados

potenciales y mejores resultados en la reducción de la pobreza.

Es claro que se presentan algunos cuestionamientos como la posibilidad de alcanzar

el objetivo de eliminar la pobreza y la eficiencia de distribución del programa para alcanzar y

causar impactos en sus componentes. A continuación se presentan los resultados de las

evaluaciones de su impacto y eficiencia en su aplicación.

3.2 Evaluaciones de Eficiencia e Impacto de Red Solidaria

Como se anticipó en el Capítulo I, para las evaluaciones del funcionamiento del programa

Red Solidaria se utilizarán dos enfoques que relacionan la eficiencia de diferentes aspectos,

por un lado se evalúa el programa por medio del enfoque de impacto el cual se desarrolla en

dos niveles:

1. El primero por medio de una evaluación de la conceptualización del programa

mediante el Marco Lógico y el impacto de la Red en la educación.

2. El segundo, a través del cálculo del Índice de Eficiencia Asignativa.

3.2.1 Enfoque de Impacto de los Programas

Este enfoque permite la revisión de los beneficios de la implementación del programa por

medio de los indicadores de impacto presentados en la Matriz de Marco Lógico que a

continuación se expone.

36 Líneas de pobreza y NBI.

49

3.2.1.1 Matriz de Marco Lógico

La Matriz de Marco Lógico37 busca identificar la correspondencia entre los objetivos,

propósitos, componentes, actividades y supuestos para cumplir con los objetivos generales

propuestos por el programa, mediante la verificación y análisis de la influencia de factores

extremos38 especificados en los supuestos, esta verificación se realiza por medio de dos

ejes: Lógica horizontal de la matriz y la Lógica vertical de la matriz. Las cuales se presentan

a continuación.

a) Lógica Horizontal de la Matriz de Marco Lógico:

La interpretación de la Matriz de Marco Lógico basada en la lógica horizontal se centra

en dos puntos:

1. Si los medios de verificación identificados son los suficientes para obtener los

datos requeridos para el cálculo de los indicadores.

En este punto se puede decir que los medios de verificación utilizados por la Red

Solidaria tienen una correspondencia con la información necesaria para la construcción de

los indicadores de verificación, al determinar las variaciones exactas de los componentes del

programa.

2. Si los indicadores39 definidos permiten hacer un buen seguimiento y evaluación

adecuada del logro de los objetivos.

En el caso de la Red Solidaria los indicadores seleccionados40 permiten determinar el

impacto y la realización de los componentes del programa, pero en el caso de la medición

del objetivo general se considera que existen deficiencias en cuanto a la metodología y

mecanismo de estimación, ya que se toma como indicador las tasas de pobreza extrema por

ingreso, el cual tiene como una de sus desventajas la exclusión de las personas en pobreza

por NBI, como se menciono en el capítulo anterior, cuya satisfacción es uno de las metas del

programa.

b) Lógica Vertical de la Matriz de Marco Lógico

En esta se determina si hay correspondencia entre los distintos niveles que conforman la

matriz y que permitan alcanzar el objetivo general del programa, que es la reducción de la

37 La construcción de la Matriz de Marco Lógico se presenta en el Anexo III-2. 38 Factores externos como: factores climáticos, desastres naturales, crisis socio-económicos y la aceptación del programa por parte de la población. 39 Que son la herramienta que permite determinar los avances del programa, para lograr el fin, propósito, componentes y actividades. 40 Los indicadores seleccionados por la Red Solidaria se presentan en la construcción de la Matriz de Marco Lógico.

50

pobreza; los niveles de la matriz en los que se relacionan los objetivos, componentes y

actividades se exponen a continuación:

1. Si las actividades específicas para cada componente son necesarias para producirlo.

2. Si cada componente es necesario para lograr el propósito del proyecto.

3. Si se logra que el propósito del proyecto contribuya al logro del fin.

De acuerdo con la matriz de marco lógico, se puede decir, que en la conceptualización

del programa Red Solidaria existe conexión entre las actividades y los componentes del

programa. El problema según lo indica la matriz de marco lógico es, que no existen los

suficientes supuestos41 para asegurar que se cumpla con los objetivos generales del

programa. Dichos supuestos son primordiales para la construcción de la matriz de marco

lógico, ya que permiten evaluar los efectos que puedan tener factores como: limitaciones de

financiamiento externo42, presiones políticas y efectos ante las crisis económicas; además

de enmarcar las acciones.

En el siguiente apartado se profundizará un poco más en el impacto del programa, y se

determinará los beneficios o deficiencias de este, por medio del análisis de los resultados de

las acciones emprendidas en la educación en los municipios asistidos.

3.2.1.2 Evaluación de Impacto

Además de la evaluación de la Matriz de Marco Lógico el enfoque de impacto involucra una

evaluación de las variaciones en los indicadores seleccionados como medios de verificación

por el programa, con el propósito de estimar los beneficios o efectos netos que ha tenido la

población objetivo.

Para estimar el impacto aproximado se utilizarán indicadores educativos43 relacionados con

los bonos de educación44 como:

Tasa de asistencia de niños de 5 a 15 años en los 100 municipios de Red Solidaria,

para los años 2004 y 2007,estimados en base al Mapa de Pobreza 2004 y la

encuestas del censo poblacional 2007.

41 Componente del marco lógico que encierra todas las externalidades que pueden afectar a los programas sociales y que permite definir las acciones que se pueden realizar ante estas eventualidades. 42 Ya que actualmente la ayuda financiera proviene del Programa de Alivio a la Pobreza de la Comunidad Europea, Banco Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo. 43 Considerados por el programa como medio de verificación 44 La falta de inclusión de otros indicadores relacionado con el bono de salud, como uno de los pilares del sistema de corresponsabilidades, responde a la falta de acceso a esta clase de datos, así como a deficiencias en los sistemas de encuestas del país.

51

Tasa de matrícula escolar en los 100 municipios de Red Solidaria, para los años

2004 y 2007, estimados en base al Mapa de Pobreza 2004 y la encuestas del censo

poblacional 2007.

La medición de los efectos de la intervención se realizará por medio de la diferencia del

estado inicial, -el indicador del año 2004- de la comunidad y el estado final –año 2007-

después de la intervención del programa.

Impacto Red Solidaria = Y2007 – Y2004

Donde:

Y2007 = indicador educativo para el año 2007

Y2004= indicador educativo para el año 2004

El signo positivo indicará en el caso del programa Red Solidaria una mejora en la

satisfacción de las necesidades educativas de las familias en extrema pobreza beneficiadas

y un signo negativo indicaría una reducción en los niveles del indicador que se quiere

estimar, y por lo tanto un retroceso en las metas del programa.

El valor del impacto medirá el aumento o reducción en la proporción de cada 10 niños

que asistieron regularmente a la escuela o que fueron matriculados en el año 2007 en

comparación con los datos del 2004.

En el caso de la tasa de asistencia de niños 5-15 años, los resultados de la

evaluación de impacto muestran que los 100 municipios en pobreza extrema severa y alta

han tenido avances en los niveles de asistencia45.

Los municipios en pobreza extrema severa con mayores impactos, se presentan en el

Cuadro III-5. Los principales progresos en este tipo de pobreza extrema se encuentran en los

municipios de Potonico, San Esteban Catarina y Estanzuelas con impactos de 64.13%,

62.11% y 61.61% respectivamente, lo que indica que en estos municipios en 2007, de cada

10 niños en edades de 5-15 años, 6 niños más asistieron regularmente a la escuela en

comparación con la asistencia reportada en el 2004. Por otra parte el municipio de San Isidro

Labrador tuvo una reducción de la asistencia escolar en el 2007 en comparación con 2004.

En el caso de la pobreza extrema alta los principales progresos se encuentran en los

municipios de Santa María Ostuma, Berlín, Jicalapa con 67.55%, 65.86% y 65.85%

respectivamente.

45 Antes de la implementación del programa en el 2005.

52

Cuadro III-5

TASA DE ASISTENCIA ESCOLAR DE 4-15 AÑOS, SEGÚN TIPO DE POBREZA PERIODO 2004-2007 (%)

TASA DE ASISTENCIA ESCOLAR DE 4-15 AÑOS. POBREZA EXTREMA SEVERA

TASA DE ASISTENCIA ESCOLAR DE 4-15 AÑOS. POBREZA EXTREMA ALTA

Municipio Y2007 – Y2004

% Municipio

Y2007 – Y2004

%

Potonico 64.13

Santa María Ostuma 67.55

San Esteban Catarina 62.11

Berlín 65.86

Estanzuelas 61.61

Jicalapa 65.85

Masahuat 60.71

San Antonio la Cruz 61.93

La Laguna 58.88

San Gerardo 30.54

San Francisco Morazán 22.78

Arambala 20.04

San Isidro Labrador -23.88

Santa Catarina Masahuat 16.48

Fuente: Elaboración propia con base a datos de Censo Poblacional 2007 y Mapa de Pobreza 2004.

Este aumento de los indicadores en la mayor parte de los municipios, se entiende

como el resultado del compromiso que las familias tienen que cumplir como parte del

programa de corresponsabilidades46 y que en caso que no cumplan con el requisito de una

asistencia regular de los niños y jóvenes, serian expulsados del programa. También se le

tiene que atribuir cierta responsabilidad de la mejora en los indicadores a otros incentivos

como la dotación de alimentación escolar a todos los niños y niñas de parvularia a sexto

grado de centros educativos públicos durante todo el año, implementado con ayuda del

Ministerio de Educación.

Por otro lado, en el caso del impacto del programa en la tasa de matrícula escolar no

todos los municipios asistidos han presentado progresos en los niveles de matriculación.

Como se puede observar en el Cuadro III-6, donde se presentan algunos de los municipios

en pobreza extrema alta que presentaron una reducción en la tasa de matrícula, como Las

Vueltas, donde la reducción fue -13.67% que señala que en promedio durante los años

2004-2007 se dejo de matricular 1 de cada 10 niños a primer grado.

Por otra parte 24 municipios tuvieron un aumento entre valores de 1.38%

(Gualococti) y 39.13%(Ojo de Agua).

46La verificación de asistencia la realiza el maestro del alumno beneficiado, por medio de una ficha de verificación de asistencia a clases.

53

Cuadro III-6

TASA DE MATRICULA, SEGÚN TIPO DE POBREZA PERIODO 2004-2005 (%)

TASA DE MATRICULA ESCOLAR POBREZA EXTREMA SEVERA

TASA DE MATRICULA ESCOLAR POBREZA EXTREMA ALTA

Municipios Y2007 – Y2004

% Municipios

Y2007 – Y2004 %

Ojo de Agua 39.13

Dolores 31.5

Caluco 35.92

Santa Elena 29.77

Jutiapa 34.78

Santa Isabel Isahuatan 29.34

Torola 20.1

Chiltiupan 29.33

Santo Domingo -17.22

Comalapa -17.59

Cancasque -14.7

San Antonio la Cruz -12.26

Las Vueltas -13.67

Berlín -10.12

Fuente: Elaboración propia con base a datos de Censo Poblacional 2007 y Mapa de Pobreza 2004.

De los municipios en pobreza extrema alta 61 tuvieron un incremento entre 1.12%

(Yamanbal) y 31.50% (Dolores) en la tasa de matrícula escolar, por otro lado, 7 de ellos

tuvieron una reducción.

Además del impacto en los niveles de asistencia y matrícula que ha tenido el

programa Red Solidaria, es necesario determinar la calidad educativa de los centros

educativos en los que se encuentra la mayor parte de la población de los municipios

asistidos por dicho programa. Por tanto, a continuación se realiza una descripción de la

calidad de aprendizaje de los centros escolares privados y oficiales del país.

Calidad Educativa

La medición de los niveles educativos se realiza en el país por medio de las pruebas de

conocimientos y aprendizaje, a través de las cuales se puede inferir sobre la calidad

educativa de las escuelas. En este documento se tomarán en cuenta las pruebas de logros

a tercero, sexto y noveno grado, así como la PAES47 2007, las cuales servirán de punto de

partida para un análisis aproximado sobre la calidad de los centros educativos oficiales,

debido a la importancia de estos en el marco de corresponsabilidades de la Red Solidaria.

A partir de los resultados de la PAES 2007 se determinó que los centros educativos

privados obtuvieron una mayor nota promedio (6.66) que los centros educativos oficiales

(6.10), lo que podría significar que las escuelas privadas poseen una mejor calidad de

enseñanza y aprendizaje en comparación de los centros oficiales. Para confirmar esto un

47 Prueba de Aprendizaje y Aptitudes para Egresados de Educación Media.

54

dato importante es que en la PAES 2006 el 65% de los centros educativos que se

encontraban arriba del promedio nacional eran de carácter privado.

Como se muestra en el Cuadro III-7, similar tendencia muestran los otros niveles de

educación, evaluados en el año 2008 en la llamada PAESITA, los resultados de esta

mostraron que en promedio las escuelas del sector privado (laico y religioso), tuvieron un

promedio superior en las evaluaciones de lenguaje y matemáticas al obtenido por las

escuelas públicas en las misma evaluación.

Cuadro III-7

NOTAS PROMEDIO DE EVALUACIONES DE PAESITA 2008

Tipo de servicio Estudiantes Promedios

Matemática Lenguaje Puntaje Global

Privado Religioso 17263 5.98 6.21 6.24

Privado Laico 27923 5.99 6.13 6.19

Publico Religioso 19919 5.83 6.04 6.05

Publico Laico 299782 5.48 5.68 5.64

Fuente: PAESITA, 2008. Plan Nacional de Educación 2021. Ministerio de Educación.

En cuanto a los municipios que pertenecen a la Red Solidaria según el Censo

Poblacional 2004 entre el 85.30% y 100% de la población de los municipios en pobreza

extrema severa y alta asisten a centros escolares oficiales lo que podría significar que estas

personas reciben una educación inferior a las personas que están en centros privados. Claro

está que así como existen instituciones públicas con una buena calidad educativa, también

existen instituciones privadas con una mala calidad educativa, en este estudio no se

profundizó en estos elementos debido a los limitantes recursos y datos.

3.2.2 Índice de Eficiencia Asignativa

Además de las evaluaciones conceptuales del Marco Lógico y la evaluación de los impacto

es necesario determinar si los recursos están siendo “priorizados en términos de los

objetivos principales que se desean alcanzar como sociedad” (Machado, 2005), para ello se

utilizara el índice de eficiencia asignativa, como una aproximación de eficiencia en el manejo

de recursos de la Red Solidaria.

La metodología de evaluación del índice de eficiencia asignativa, se centra en preguntas

cerradas que permiten una aproximación a las deficiencias del programa en tres categorías:

Arreglos institucionales, rendición de cuentas y transparencia. Dentro de estas categorías se

evaluaron cinco elementos:

A. Asignación de recursos vinculada a objetivos y resultados estratégicos.

55

B. Mecanismos de consulta con la sociedad civil sobre la utilización de los fondos del

programa.

C. Autonomía administrativa en la rendición de cuentas del programa para evitar una

mala utilización de los fondos designados.

D. Cobertura de Presupuesto, para realizar las actividades y objetivos propuestos por el

programa.

E. Asignaciones basadas en análisis económicos-sociales.

Las evaluaciones de las categorías en las que está dividido el índice de eficiencia

asignativa, se realizaron por medio de un cuestionario guía en el cual le asigna un puntaje a

cada pregunta, posteriormente se estimó el índice como el promedio de áreas48 que dio

como resultado:

Índice de Eficiencia Asignativa= 0.9074 + 0.814 + 0.8402 = 0.854

3

Los resultados favorables del índice se centran en valores cercanos a 0, mientras

que resultados deficientes provienen de valores cercanos a 1. En el caso de la evaluación de

Red Solidaria se obtuvo como resultado un índice de eficiencia asignativa de 0.854, que

muestra un desempeño deficiente en las cinco categorías de evaluación.

A partir de la construcción y estimación de este índice se pudo determinar algunas

deficiencias del programa las cuales se centran principalmente en dos categorías:

1. Mecanismos de transparencia: La falta de transparencia se centran en dos aspectos:

a. Los resultados de los monitoreos de los avances del programa, son de

carácter confidencial lo que imposibilita que las personas tengan una

clara visión y certeza de los avances publicitados.49

48 El cálculo del Índice de Eficiencia Asignativa para el programa de asistencia social Red Solidaria, se realiza en el Anexo III-3. 49 La confidencialidad proviene tanto de las instituciones privadas que realizan los monitoreos, como del programa.

56

b. Falta de publicación y difusión de presupuestos consolidados del

programa, es decir no hay información accesible en las

comparaciones de los montos presupuestados y los gastos e

inversiones efectuadas dentro de un periodo específico.

2. Rendición de cuentas: en la priorización de objetivos o actividades encaminadas al

alcance del objetivo principal, no se toman en cuenta las consultas a la población

beneficiada.

Otro elemento deficiente a opinión del grupo investigador, es que a partir de las

publicaciones conceptuales y técnicas de la Red Solidaria se tiene la impresión, que a pesar

que se realizó una evaluación económica-social del programa, publicada en la Matriz de

Evaluación de la Red Solidaria50 no se toma en consideración la evaluación del impacto que

podría tener la aplicación del programa en otros conglomerados de pobreza extrema (media

y baja).

A partir de la construcción y resultado de los mecanismos de evaluación de impacto y

eficiencia, presentados anteriormente se pueden determinar las limitantes en la ejecución y

conceptualización del programa, las cuales se describen a continuación

3.3 Limitantes del Programa Red Solidaria

En general, las deficiencias y problemas del programa de asistencia Red Solidaria

observadas a partir de la aplicación de los métodos de evaluación de impacto y eficiencia se

pueden resumir en cuatro dimensiones:

1. Estrategia de Focalización

Focalización de municipios beneficiados

Falta de utilización de mecanismos de focalización adecuados como el volumen poblacional

de los municipios en extrema pobreza, que permitiría una mayor inclusión de personas al

programa.

50 Ver Anexo III-4

57

Focalización de las familias

a. Según los criterios de elegibilidad de la familia y distribución de bonos del programa

se excluyen a familias potencialmente elegibles, al no tomar en consideración la

“dinámica demográfica”51de los municipios, es decir, al realizar un solo censo para

elegir a las familias no se toman en consideración a familias con nuevos nacimientos

que pudiesen cumplir con los criterios de elegibilidad, con lo cual no se toma en

cuenta uno de los objetivos de la Red que es atender y proveer de educación y salud

a todos los niños.

b. Se dejan fuera del programa a las familias que posterior al censo se mudaron a las

localidades beneficiadas y que cumplen con los criterios de elegibilidad, propuestos

por la Red Solidaria.

2. Implementación de condicionalidades

a. Posterior a la distribución del bono –ya sea de educación, salud o mixto- no existe

ningún mecanismo de control sobre la utilización de la transferencia, para garantizar

que esta sea utilizada para alimentos, trasporte para la escuela52o cualquier otro

gasto relacionado con la educación de los niños y niñas asistidos.

b. Existen familias que viven en lugares distantes a los centros de distribución, lo que

implica un costo de transporte para su movilización además del costo de oportunidad

que podría representar para los cabeza de familia al perder un día de trabajo; ya

que las jornadas de distribución pueden tener una duración de un día de trabajo53.

3. Cumplimiento con objetivos de fortalecimiento de género y participación

ciudadana

a. Falta de presencia de mujeres en los comités municipales de Red Solidaria54

dentro de los cuales la mayoría de líderes comunales son hombres.

b. Falta de participación ciudadana, al no crearse los comités de enlaces entre las

comunidades, las alcaldías y el programa.

51 Aumentos en los tamaños de las familias. 52 Debido a que la mayor parte de centros educativos se encuentran lejos de los caseríos o comunidades beneficiadas como lo explica el documento “Encarando las Limitantes en la Capacidad para Transferencias Monetarias Condicionadas” (2008). 53 Según el documento “Encarando las Limitantes en la Capacidad para Transferencias Monetarias Condicionadas” (2008). 54 Que representan a los cantones rurales del municipio

58

4. Rutas de salida

a. La duración de programas de transferencias como Red Solidaria, depende del

apoyo político hacia estos y la capacidad de financiamiento externo, con lo cual

su supervivencia es insegura y limitada.

b. Exclusión de familias cuando uno de sus hijos es mayor de 15 años, lo que limita

la posibilidad que un segundo hijo sea beneficiado por el programa al no cumplir

con los criterios de elegibilidad impuestos a la familia.

59

CONCLUSIONES

Posterior a las evaluaciones de eficiencia e impacto de la Red Solidaria se concluye

que el programa tendrá dificultades en reducir la pobreza extrema en el país en un

periodo de 4 años –el tiempo de duración en que se concibió el programa-. Esto se

demostró en el análisis de la Matriz de Marco Lógico al señalar la falta actividades

que garanticen la sostenibilidad de las familias posterior al término del programa y la

falta de consideración de las externalidades, que pudiesen afectar el programa como

crisis económicas ó desastres naturales. Además, como se demostró por medio de la

territorialización, se deja de lado un gran porcentaje de personas en situación de

pobreza extrema moderada y baja.

Existe una ausencia de mecanismos idóneos en los criterios de selección de las

familias, al no tomar en cuenta la dinámica demográfica de estas con lo cual se

excluye a los niños jóvenes en los procesos de selección de las familias.

RECOMENDACIONES

Debido a que uno de las grandes dificultades que se presentaron a lo largo de la

investigación fue la falta de información y el acceso a esta, una de las

recomendaciones a los entes que administran la información estadística e impacto de

la Red Solidaria es la transparencia, publicación y difusión de datos de pobreza

relacionados con el manejo e impacto del programa por medio sus páginas web y/o

publicaciones escritas para poder tener una mejor percepción de la evolución del

programa y realizar investigaciones más certeras de los niveles de pobreza e impacto

de la Red Solidaria y de otros programas similares.

También se recomienda la utilización de mecanismos de focalización y priorización

de los municipios, como el IIMM y la densidad poblacional, para evitar exclusión en

los distintos segmentos de pobreza.

60

BIBLIOGRAFIA

Avalos C. y C. Gallardo, (2007). Programa social de atención integral a las familias de

extrema pobreza de El Salvador. Documento Técnico Red Solidaria. El Salvador.

Edición de María Tenorio. Secretaria Técnica de la Presidencia, Programa Red

Solidaria. San Salvador, El Salvador.

Berthier, A., (2007) El sistema de referencias Harvard. En Conocimiento y

Sociedad.com. [En línea]. Disponible en:

http://www.conocimientoysociedad.com/harvard.html. [Accesado el día 23 de marzo

de 2009]

Britto T. y Veras F, (2008) Encarando las limitaciones en la capacidad para

transferencias monetarias condicionadas en Latinoamérica. Brasil. Centro

Internacional de Pobreza.

Briones, C., (1992) La pobreza urbana en El Salvador características y diferencias de

los hogares pobres (1988-1990).UCA editores. San Salvador, El Salvador.

Banco Mundial Accesado el 28 de julio 2009. Tasas de Crecimiento.

http://www.bancomundial.org/datos/panorama_metodologia_tasascrecimiento.htm

Banco Mundial Accesado el 28 de julio de 2009. Growth Rates.

http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/DATASTATISTICS/EXTDECSTAMAN/

0,,contentMDK:20878490~pagePK:64168427~piPK:64168435~theSitePK:2077967~is

CURL:Y~isCURL:Y,00.html.

Castañeda, T., (2008) Red Solidaria de El Salvador: Avances y retos para el futuro.

San Salvador, El Salvador.

CEPAL, Comisión Económica para América Latina y el Caribe, División de Estadística

y Proyecciones Económicas. Unidad de Estadísticas Sociales. Datos provenientes de

los países. [En línea]. Disponibles en: http://www.eclac.cl/estadisticas/bases/

[Accesado el día 7 de marzo de 2009]

Dirección de competitividad empresarial ministerio de economía. Sistema de

indicadores para el seguimiento de la economía. [En línea]. El Salvador, disponible

en: http://www.elsalvadorcompite.gob.sv/Principal.html [Accesado el día 3 de marzo

de 2009].

Dirección Nacional de Monitoreo y Evaluación. (2008) “Boletín PAES, 2007” Plan

Nacional de Educación 2021. Ministerio de Educación. El Salvador.

61

Dirección de Presupuestos. División de Control de Gestión (2004) “Metodología para

la elaboración de matriz de marco lógico”.

Escobar, Lincoln y J. Macías, (1996) El impacto de los programas del FIS sobre los

sectores en situación de pobreza, Trabajo de graduación para optar por el grado de

Licenciado en Economía. Universidad Centroamericana José Simeón Cañas, San

Salvador, El Salvador.

Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local. Sitio de Fondo de Inversión Social

para el Desarrollo local. [En línea]. El Salvador, disponible en:

http://www.fisdl.gob.sv/content/view/6/77/ [Accesado el día 23 de marzo de 2009]

Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local. Matriz de evaluación social.

Agosto 2005. El Salvador. FISDL.

FLACSO Y FISDL, (2005) Mapa de pobreza: Indicadores para el manejo social del

riesgo a nivel municipal. El Salvador. FLACSO.

FLACSO; FISDL; DIGESTYC y Secretaria Técnica de la Presidencia (2004) El mapa

nacional de extrema pobreza. El Salvador. FLACSO.

Feres, J. y X. Mancero, (2001) Enfoques para la medición de la pobreza. Breve

revisión de literatura. CEPAL, Santiago de Chile, Chile.

Ganuza, E., y A. León (2000) Gasto Público en Servicios Sociales Básicos: La

Situación Regional. Universidad Autónoma del Estado de México, Toluca, México.

García, M.; et al, (2002) Política Fiscal. San Salvador, Universidad Centroamericana

“José Simeón Cañas”.

Gochez, R., (2008) Percepción de los beneficiarios del funcionamiento e impacto de

Red Solidaria. San Salvador, El Salvador.

Guzmán, M., (2007) Evaluación de programas. Notas técnicas. Publicación de las

Naciones Unidas, Santiago de Chile.

Informes de Desarrollo Humano, Tomos Varios PNUD.

Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales., (ICEFI), (2007) La Política Fiscal en

la Encrucijada, el caso de América Central. Edición ICEFI. Guatemala.

Informes de Transferencias Totales de Red Solidaria, disponible en sitio web

http://www.redsolidaria.org.sv/infomes_transferencias_totales (visitado en 13 de Junio de

2009).

Lazo Marín, F., (2009) “Territorialización del Gasto Publico caso El Salvador”

conferencia dictada durante la VI semana del Seminario de Graduación de la

62

Universidad Centroamericana “José Simeón Cañas”, Universidad Centroamericana

“José Simeón Cañas” 16 de Abril de 2009.

Machado, Roberto. (2005). “Los sistemas de gasto público en América Central y

República Dominicana: disciplina fiscal y eficiencia” [En Línea]. Banco Interamericano

de Desarrollo, disponible en:

http://www.iadb.org/publications/search.cfm?query=&context=&lang=es&docType=PA

PERS&topic=MACR&country=&searchLang= [Accesado el día 3 de marzo de 2009].

Ministerio de Economía [En línea]. El Salvador, disponible en

http://www.minec.gob.sv/.

Ministerio de Educación. (2009). “Oportunidades Educación preescolar y básica en la

Red Solidaria”. El Salvador.

Ministerio de Educación, (2009). “PAESITA 2008. Resultados pruebas de aprendizaje

de educación básica”. Plan Nacional de Educación 2021. El Salvador.

AUSJAL, Modulo II: Técnicas de medición, sobre pobreza en América Latina.

Olavarría, M. Sitio de Google. [En línea]. El Salvador, disponible en:

http://74.125.47.132/search?q=cache:zgYOimLToSQJ:www.inap.uchile.cl/gobierno/pu

blicaciones/olavarriapobreza.pdf+Benjamin+Rowntree%2Bpobreza+absoluta&cd=2&h

l=es&ct=clnk&gl=sv [Accesado el día 01 de junio de 2009].

Red Solidaria. Sitio de Red Solidaria. [En línea]. El Salvador, disponible en:

http://www.redsolidaria.gob.sv/ [Accesado el día 17 de abril de 2009].

Red Solidaria, Crecimiento de Indicadores en Municipios de Pobreza Extrema Severa

(2005-2008), (2008), San Salvador, El Salvador.

Red en Acción, Red Solidaria se extiende a 100 municipios en el 2009. (2009). San

Salvador, El Salvador.

Red de Protección Social y Focalización de Servicios Básicos a la Extrema Pobreza.

(2006) “Plan manual operativo 2005” Ministerio de Agricultura y Ganadería. El

Salvador.

Recinos, C.; Valdez, M. y Rivera, M. (2008) Diagnostica de Infraestructura Básica y

Necesidades de Inversión, 100 Municipios de Extrema Pobreza severa y Alta en El

Salvador, San Salvador, El Salvador.

Sen, A., (2003) El enfoque de las Capacidades y las Realizaciones; en Pobreza:

Desarrollos Conceptuales y Metodológicos.

63

Segovia, A. (1997) Cambio Estructural, Políticas Macroeconómicas y Pobreza en El

Salvador, San Salvador, El Salvador.

Ticas, L. y C. Cisneros, (1995) Intensidad de pobreza urbana en El Salvador durante

1990 estimación a partir de la metodología de Foster. Tesis de licenciatura. El

Salvador, Departamento de Economía. Universidad Centroamericana “José Simeón

Cañas”.

Townsend, P. (2003) “La Conceptualización de la Pobreza; en Pobreza: Desarrollos

Conceptuales y Metodológicos” [En línea] – México.

Tomado de: Informe Censo de Red Solidaria 2008, Censo de Red Solidaria 2005,

2006, 2007. [en línea] disponible en:

http://www.redsolidaria.gob.sv/component/option,com_docman/task,cat_view/gid,41/It

emid,61/ [Accesado el día 23 de Abril de 2009]

ANEXOS

CAPITULO I

ANEXO I-1. Método de Brass

Es el método que se utiliza para estimar la mortalidad infantil, que toma en cuenta la información de los hijos nacidos vivos y los hijos supervivientes de las mujeres, calcula las proporciones de hijos fallecidos por edad de la madre, siendo consideradas indicadores de la mortalidad en los primeros años de vida. (INEI, 2009)

El método de Brass permite mediante un multiplicador (k) relacionado con el patrón de fecundidad de las mujeres, convertir las proporciones de hijos fallecidos en una medida más específica como la probabilidad de morir entre el nacimiento y una edad determinada, estimado para el año al que corresponde ese nivel de mortalidad. (INEI, 2009)

ANEXO I-2. Definición de extensión, intensidad y brecha de pobreza

Extensión de la pobreza: es la cantidad de pobres en la sociedad en su conjunto.

“Esta es denominada también como incidencia de pobreza y mide la proporción de

población –hogares o personas- que se encuentran en situación de pobreza…Su cálculo

consiste en multiplicar por cien el cociente que resulta de dividir el número de pobres –

que puede estimarse por cualquiera de los métodos antes señalados- entre la población

total” (Ticas y Cisneros, 1995).

Este es un indicador en términos relativos de la cantidad de pobres. Intensidad de la pobreza: es la distancia que existe entre la renta de las personas pobres

y la línea de pobreza. Conocida también como grado de pobreza. Indica la medida en que los pobres son pobres y permite estimar la cantidad total de recursos para la superación de la pobreza. Brecha de pobreza: es el déficit promedio de carencias en el consumo de las personas

pobres, para satisfacer sus necesidades básicas. Este representa “La diferencia entre el valor de la línea de pobreza y el ingreso per cápita medio de los pobres” (Ticas y Cisneros, 1995). Este indicador expresado como proporción de la línea normativa de pobreza permite establecer tres niveles de intensidad de pobreza: 1. Intensidad leve de pobreza: el déficit es menor o igual al 10% de la línea de pobreza. 2. Intensidad moderada de pobreza: el déficit se encuentra entre el 10% y el 25% de la línea de pobreza. 3. Intensidad severa de pobreza: el déficit es mayor o igual al 25% de la línea de pobreza.

ANEXO I-3. Cálculo de IIMM

Para la estimación del Índice Integral Marginal Municipal, se presentan a continuación las fórmulas de los estimadores que lo constituyen, recordando la formula general es:

Donde: Brecha de pobreza del municipio

Como nos indica el Mapa de pobreza (2004), la brecha de pobreza por municipios es un indicador que posibilita el determinar la distancia de los ingresos de los pobres en relación a la línea de pobreza, y “al determinar la profundidad de la pobreza (distancia promedio del ingreso de los pobres a la línea de pobreza como proporción de la población total), puede distinguir, entre dos comunidades con tasas de pobreza muy parecidas en magnitud, cuál de ellas es más pobre”

Donde: BPi= Coeficiente de brecha de pobreza del municipio (i)

= Numero de hogares en condición de pobreza del municipio Total de hogares del municipio Línea de pobreza

Ingreso hogares pobres municipio Índice de carencia educativa del municipio: este es calculado a partir de dos tasas

educativas:

1. Tasa de inasistencia educativa de la población de 7 a 15 años

Donde: Pine = Población de 7 a 15 años no escolarizada del municipio. Pi = Población de 7 a 15 años del municipio In= logaritmo natural

2. Tasa de analfabetismo de la población mayor de 15 años

El cálculo de este indicador considera a la población mayor de 15 años que respondió no saber leer en la encuesta sobre el total de la población mayor de 15 años.

Donde: Pi +15/A = Población analfabeta de 15 años o más en el municipio (i). Pi +15 = Población de 15 años o más en el municipio (i).

Índice integrado de carencias en las viviendas del municipio, conformado por:

1. Proporción de viviendas sin sanitario

Para el cálculo de este indicador se consideraron todas las viviendas que reportaron que no

tenían ningún tipo de servicio sanitario, dentro o fuera de la vivienda.

Donde:

ViSS = Viviendas del Municipio (i) sin sanitario

ViT = Total de Viviendas del Municipio

2. Proporción de viviendas sin disponibilidad de agua por cañería

Para el cálculo se tomaron todas las viviendas que reportaron que su abastecimiento de agua era por medio de camión, carreta o pipa de agua, pozo, ojos de agua, río, quebrada y otros medios.

Donde: ViSAC = Viviendas del municipio (i) sin acceso a agua por cañería. ViT = Total de viviendas del municipio

3. Proporción de viviendas sin servicio de energía eléctrica

Este indicador se construye considerando el total de viviendas que reportaron que tienen alumbrado de kerosén (gas), candela u otra clase, sobre el total de viviendas reportadas en el municipio.

Donde:

ViSAE= Viviendas del municipio (i) sin acceso a energía eléctrica

ViT= Total de viviendas del municipio

4. Proporción de viviendas en hacinamiento

Este indicador se construye a partir de la proporción de viviendas con más de tres personas por habitación, utilizada exclusivamente como dormitorio, sobre el total de viviendas reportadas en el municipio.

Donde: ViH = Viviendas del municipio (i) con algún nivel de hacinamiento. ViT=Total de viviendas del municipio.

5. Proporción de viviendas sin piso

El cálculo de este indicador considera el total de viviendas que no cuentan de ladrillo de cemento, piso de cemento o piso de ladrillo de barro sobre el total de viviendas del municipio.

Donde: ViSP= Viviendas del municipio (i) con piso de tierra o de otros materiales diferentes a cemento, ladrillo de cemento y ladrillo de barro

ViT=Total de Viviendas del Municipio ANEXO I-4. Método de Clúster

Este método es un conjunto de técnicas estadísticas que nos permite individualizar grupos de objetos, que tienen características complementarias como: máxima homogeneidad interna y máxima heterogeneidad externa, es decir dentro de cada clúster y entre cada clúster o conglomerado respectivamente. Además permite clasificar y ordenar los municipios de acuerdo a su condición de extrema pobreza, con el objetivo de facilitar el diseño de políticas de focalización, “todos los municipios del interior de cada agrupamiento poseen una idéntica condición de pobreza sin importar la magnitud de la tasa de pobreza de cada uno de ellos”.

(Mapa de Pobreza, 2004)

Como una alternativa de ordenamiento dentro de cada clúster se construyo el Índice Integrado de Marginalidad Municipal –IIMM- cuyo enfoque tiene un carácter combinado y multidimensional que considera simultáneamente variables que expresan privaciones de ingresos y privaciones relacionadas con el enfoque de necesidades básicas insatisfechas. Las dos variables seleccionadas para la clasificación de los municipios en cada clúster o conglomerado fueron: la tasa de pobreza extrema de ingreso de los hogares y la tasa de retado severo en talla de la población asistiendo a primer grado en cada municipio, variables que reflejan de mejor manera la condición de pobreza de cada municipio y consideran el problema de la pobreza como un fenómeno multidimensional, además “estas variables reflejan las

diferencias que se introducen al considerar la persistencia temporal de la pobreza, los déficits efectivos en relación con normas de satisfacción y la sustitución entre fuentes de bienestar”.

(Mapa de Pobreza, 2004)

ANEXO I-5. Mecanismos de Selección de variables de focalización

De acuerdo con el Mapa de Pobreza (2004), con el objetivo de configurar la medida de pobreza estructural entre los municipios de cada clúster, se aplico a la tasa de retardo severo en talla un diagnostico de colinealidad y los resultados de este análisis fueron los siguientes:

a) El retardo severo combinado simultáneamente con otras variables no genera colinealidad, y explica la mayor parte de la variabilidad de la pobreza cuando se combina con otras variables estudiadas.

b) El retardo moderado combinado simultáneamente con otras variables genera colinealidad, por lo que el retardo moderado es superado por el severo y puede descartarse.

c) El retardo total tiene un comportamiento similar al moderado, razón por la que se vuelve variable candidata a ser evacuada.

En consecuencia, el retardo severo resultó ser la mejor variable para acompañar a la pobreza extrema y configurar la condición de pobreza estructural de los municipios. Una vez seleccionadas las variables y al aplicar el método de las K-medias por división para la

optimización y la configuración de los clúster o conglomerados. El cuadro resultante de clasificación de conglomerados y clúster de pobreza extrema es el siguiente:

CUADRO No 1 ANEXO I-4

CLUSTER DE ESTREMA POBREZA

Fuente: Mapa de Pobreza Tomo I (2004)

ANEXO I-6. Priorización de municipios por tasa de extrema pobreza

Municipios de Pobreza Extrema Severa Departamento Municipio Tasa de

pobreza extrema %

Ahuachapán Guaymango 47.20

SantaAna Masahuat 48.20

SantaAna Santiago de la Frontera

44.60

Sonsonate Caluco 43.70

Sonsonate Cuisnahuat 52.40

Sonsonate Santo Domingo 44.50

Chalatenango Arcatao 48.20

Chalatenango Cancasque 58.10

Chalatenango La Laguna 47.20

Chalatenango Las Vueltas 45.80

Chalatenango Ojos de Agua 50.60

Chalatenango Potonico 47.20

Chalatenango San Antonio los Ranchos

49.70

Chalatenango San Fernando 59.70

Chalatenango San Francisco Morazán

47.90

Chalatenango San Isidro Labrador

58.60

La Paz Paraíso de Osorio

44.80

Cabañas Cinquera 52.40

Cabañas Jutiapa 53.90

San Vicente San Esteban Catarina

43.10

San Vicente Santa Clara 47.80

Usulután Estanzuelas 44.20

Usulután Nueva Granada 58.90

Usulután San Agustín 46.60

San Miguel Carolina 45.50

San Miguel San Antonio 59.50

Morazán Gualococti 56.50

Morazán Guatajiagua 53.10

Morazán Joateca 43.20

Morazán San Isidro 49.80

Morazán San Simón 44.20

Morazán Torola 60.40

Fuente: Mapa de Pobreza Tomo I (2004)

Municipios de Pobreza Extrema Alta

Departamento

Municipio Tasa de pobreza extrema %

Ahuachapán San Pedro Puxtla 39.40 Ahuachapán Tacuba 42.20 Sonsonate Santa Catarina

Masahuat 34.60

Chalatenango

El Carrizal 40.30

Chalatenango

Las Flores 41.80

La Paz San Miguel Tepezontes

38.00

Cabañas Victoria 42.10 San Vicente San Lorenzo 37.90 Usulután Alegría 36.80 Usulután Jucuarán 31.40 Usulután San Francisco

Javier 40.60

Morazán Cacaopera 40.90 Morazán Chilanga 38.70 Morazán San Fernando 38.10 Ahuachapán Jujutla 35.70 Santa Ana Santa Rosa

Guachipilín 32.50

Sonsonate Sta. Isabel Ishuatán

40.80

Chalatenango

Agua Caliente 32.90

Chalatenango

Comalapa 40.00

Chalatenango

Concepción Quezaltepeque

31.80

Chalatenango

Nombre de Jesús 36.30

Chalatenango

Nueva Trinidad 40.40

Chalatenango

San Antonio la Cruz

42.60

Chalatenango

San Francisco Lempa

31.60

Chalatenango

San Luis del Carmen

37.70

Chalatenango San Miguel de Mercedes

34.50

La Libertad Comasagua 35.80 La Libertad Chiltiupán 36.30 La Libertad Jicalapa 41.60 La Libertad Teotepeque 34.30 Cuscatlán El Rosario 33.50 Cuscatlán Monte San Juan 34.80 Cuscatlán San Cristóbal 31.30 Cuscatlán Santa Cruz

Analquito 36.40

Cuscatlán Tenancingo 30.20 La Paz San Antonio

Masahuat 33.60

La Paz San Emigdio 38.80 La Paz San Juan

Tepezontes 36.00

La Paz San Pedro Nonualco

32.60

La Paz Santa María Ostuma

33.90

La Paz Tapalhuaca 32.20 Cabañas Dolores 37.90 Cabañas Ilobasco 31.00 Cabañas Tejutepeque 36.00

San Vicente Apastepeque 33.10 San Vicente San Ildefonso 36.10 San Vicente Verapaz 31.80 Usulután Berlín 35.20 Usulután Concepción

Batres 30.90

Usulután Mercedes Umaña

34.80

Usulután Ozatlán 31.10 Usulután Santa Elena 31.70 Usulután Tecapán 35.50 San Miguel Ciudad Barrios 32.90 San Miguel Nuevo Edén de

San Juan 39.50

San Miguel San Gerardo 33.60 San Miguel San Jorge 34.40 San Miguel Sesori 32.10 Morazán Arambala 31.20 Morazán Corinto 35.60 Morazán Delicias de

Concepción 30.10

Morazán El Rosario 31.50 Morazán Lolotiquillo 33.70 Morazán Sensembra 40.40 Morazán Yamabal 38.80 La Unión Lislique 37.00 La Unión San José 31.30 La Unión Yayantique 32.00 Fuente: Mapa de Pobreza Tomo I (2004)

Municipios de Pobreza Extrema Moderada Departamento Municipio Tasa de

pobreza extrema

Ahuachapán San Francisco Menéndez

29.90

Ahuachapán San Lorenzo 28.30

Santa Ana Candelaria de la Frontera

21.60

Santa Ana Coatepeque 23.80

Santa Ana El Congo 20.40

Santa Ana San Antonio Pajonal

25.50

Sonsonate Nahuizalco 22.70

Sonsonate Salcoatiátn 18.90

Sonsonate San Julián 24.00

Chalatenango Azacualpa 26.10

Chalatenango Citalá 26.90

Chalatenango Dulce Nombre de María

29.50

Chalatenango La Palma 28.20

Chalatenango San Ignacio 29.00

La Libertad Huizúcar 24.50

La libertad San Matías 23.30

La Libertad San Pablo Tacachico

23.80

La Libertad Tamanique 28.00

La Libertad Tepecoyo 21.30

San Salvador Rosario de Mora

26.80

Cuscatlán Candelaria 22.60

Cuscatlán El Carmen 23.90

Cuscatlán Oratorio de Concepción

25.30

Cuscatlán San José Guayababal

28.60

Cuscatlán San Ramón 28.80

Cuscatlán Suchitoto 28.70

La Paz Jerusalén 24.40

La Paz Mercedes la Ceiba

28.50

La Paz San Francisco Chinameca

23.00

La Paz San Juan Nonualco

24.00

Cabañas Sensuntepeque

27.70

Cabañas San Isidro 24.70

San Vicente Guadalupe 25.40

San Vicente San Cayetano Istepeque

20.50

San Vicente San Sebastián 24.30

San Vicente Tecoluca 29.70

Usulután California 28.40

Usulután El Triunfo 26.30

Usulután Jucuapa 24.00

Usulután Puerto el Triunfo

19.80

Usulután Santiago de María

19.30

San Miguel Chirilagua 23.20

San Miguel Lolotique 23.50

San Miguel San Luis de la Reina

26.90

San Miguel Uluazapa 25.20

Morazán Jocoaitique 29.20

Morazán Meanguera 27.60

Morazán Osicala 27.10

Morazán Perquín 27.50

Morazán Sociedad 25.10

La Unión Nueva Esparta 26.70

Unión Yucuaiqíín 28.40

Ahuachapán 20.50

Ahuachapán Concepción de Ataco

18.90

Santa Ana El Porvenir 22.00 Santa Ana Texistepeque 19.80 Sonsonate Izalco 19.90 Chalatenango El Paraíso 20.50 Chalatenango La Reina 21.80 Chalatenango Nueva

Concepción 23.20

Chalatenango San Rafael 20.90 Chalatenango Santa Rita 21.00 Chalatenango Tejutla 18.50 La Libertad Talnique 18.60 San Salvador El Paisnal 21.00 San Salvador Panchimalco 18.30 Cabañas Guacotecti 25.60 San Vicente San Vicente 22.30 San Vicente Santo

Domingo 21.60

Usulután Ereguayquín 19.30 Usulután Jiquilisco 22.40 Usulután San

Buenaventura 29.00

San Miguel Chinameca 18.50 San Miguel Moncagua 20.50 San Miguel San Rafael

Oriente 25.00

Morazán El Divisadero 21.40 La Unión Anamorós 24.80 La Unión Bolívar 19.70 La Unión Conchagua 19.10 La Unión El Carmen 20.10 La Unión El Sauce 23.10 La Unión Polorós 22.90 Fuente: Mapa de Pobreza Tomo I (2004)

Municipios de Pobreza Extrema Baja Departamento Municipio extrema

Ahuachapán Apaneca 15.70

Usulután San Dioniso 15.40

Ahuachapán Atiquizaya 13.90

Santa Ana Santa Ana 11.80

Santa Ana Chalchuapa 16.40

Santa Ana Metapán 16.50

Sonsonate Acajutla 15.80

Sonsonate Armenia 14.50

Sonsonate Juayua 10.60

Sonsonate Nahuilingo 10.60

Chalatenango Chalatenango 17.70

La Libertad Jayaque 13.40

La Libertad La Liberad 13.20

La Libertad Nuevo Cuscatlán

9.90

La Libertad Sacacoyo 11.40

La Libertad San José Villanueva

17.30

La Libertad Zaragoza 14.50

San Salvador Aguilares 12.90

San Salvador Guazapa 17.40

San Salvador Nejapa 12.20

Cuscatlán San Bartolomé Perulapía

12.60

Cuscatlán San Rafael Cedros

15.00

Cuscatlán Santa Cruz Michapa

12.40

La Paz Zacatecoluca 17.90

La Paz El Rosario 16.30

La Paz San Juan Talpa

13.80

La Paz San Luis 14.90

La Paz San Luis la Herradura

16.30

La Paz San Pedro Masahuat

15.50

La Paz San Rafael Obrajuelo

15.10

La Paz Santiago Nonualco

16.40

San Vicente Tepetitán 17.00

Usulután Usulután 11.20

San Miguel Comacarán 16.10

San Miguel Chapeltique 14.20

San Miguel El Tránsito 17.80

San Miguel Nueva Guadalupe

14.30

Morazán San Francisco Gotera

16.70

Morazán San Carlos 18.10

Morazán Yoloaiquín 16.80

La Unión Concepción de Oriente

17.80

La Unión Intipucá 17.60

La Unión Meanguera del Golfo

16.80

La Unión Pasaquina 15.90

La Unión San Alejo 17.50

Ahuachapán El Refugio 9.90

Ahuachapán Turín 16.00

Santa Ana San Sebastián Salitrillo

7.20

Sonsonate Sonsonate 13.10

Sonsonate San Antonio del Monte

12.30

Sonsonate Sonzacate 6.80

La Libertad Santa Tecla 5.90

La Libertad Antiguo Cuscatlán

4.20

La Libertad Ciudad Arce 6.20 La Libertad Colón 8.30 La Libertad Opico 14.40 La Libertad Quezaltepeque 8.90 San Salvador San Salvador 6.00 San Salvador Apopa 8.40 San Salvador Ayutuxtepeque 6.30 San Salvador Cuscatancingo 6.60 San Salvador Delgado 6.90 San Salvador Ilopango 5.20 San Salvador Mejicanos 5.30 San Salvador San Marcos 10.00 San Salvador San Martín 9.30 San Salvador Santiago

Texacuangos 9.00

San Salvador Santo Tomás 7.80 San Salvador Soyapango 5.20 San Salvador Tonacatepequ

e 8.80

Cuscatlán Cojutepeque 10.10 Cuscatlán San Pedro

Perulapán 11.70

La Paz Cuyultián 9.10 La paz Olocuilta 7.80 Usulután Santa María 12.60 San Miguel San Miguel 9.60 San Miguel Quelepa 12.90 Morazán Jocoro 13.40 La Unión La Unión 11.00 LaUnión Santa Rosa

deLima 14.90

Fuente: Mapa de Pobreza Tomo I (2004)

ANEXO I-7. Decretos y sus publicaciones en el Diario oficial acerca de la

conformación de Red Solidaria

ANEXO I-7. Decretos y sus publicaciones en el Diario oficial acerca de la

conformación de Red Solidaria

ANEXO I-8. Desarrollo de las fases de preparación de la Red

Solidaria

CUADRO No 1 ANEXO I-10

FASES DE PREPARACION E IMPLEMENTACION DE RED SOLIDARIA

Fuente: Fuente: Castañeda, Tarsicio. Red Solidaria de El Salvador Avances y retos para el futuro. (2008)

ANEXO-9. Acciones especificas de los elementos del primer eje de

intervención de la Red Solidaria y ciclo operativo del programa

CUADRO No 1 ANEXO I-9

CICLO OPERATIVO DE RED SOLIDARIA.

Fuente: Castañeda, Tarsicio. Red Solidaria de El Salvador Avances y retos para el futuro. (2008)

CUADRO No 2 ANEXO I-9 EJE 1 DE INTERVENCION DE RED SOLIDARIA

ELEMENTOS ACCIONES

Salud

Capacitación en las madres en salud preventiva, nutrición e higiene; atender de forma integral en

salud y nutrición a la mujer, niños adolecentes y adultos mayores; prevenir y diagnosticar cáncer

uterino y mamario.

Nutrición

Entrega de suplementos alimenticios a poblaciones de 0 a 5 años, mujeres embarazadas y

lactantes; capacitación a familias sobres uso adecuado de alimentos; asistencia y seguimiento a la

familia sobre uso de alimentos y temas educativos y asistencia y seguimiento a poblaciones

vulnerables y afectada por eventos adversos

Educación

Básica

Atención a población no cubierta por medio de la ampliación de servicio; optimizar el promedio de

estudiantes por sección; acelerar el logro educativo de niños y jóvenes; alfabetizar y brindar

educación básica a jóvenes y adultos.

Seguridad

Ciudadana

Prevención de violencia y delincuencia; en valores cívicos, morales y familiares; apoyo a la

seguridad jurídica

Capacitaciones Educación en: participación y organización comunitaria, equidad de género, derechos de los niños y

de la niñas, violencia intrafamiliar, etc.

Fuente: Documento Conceptual de Red Solidaria (2005)

CUADRO No 3 ANEXO I-11 EJE 2 DE INTERCENCION DE RED SOLIDARIA

ELEMENTOS ACCIONES

Acceso a agua y saneamiento

Priorización del acceso de servicio de agua y saneamiento a establecimientos de salud y centros escolares; mejoramiento en el sistema de agua potable y saneamiento en centros escolares, unidades de salud y comunidades

Electrificación rural Mejoramiento de la conexión de red eléctrica a familias que no pueden costearlas; construcción de nuevas redes de distribución convencional o fotovoltaica

Caminos rurales Mejoramiento y pavimentación de los accesos a las cabeceras municipales; conformación de la calzada a nivel de superficie; reparación de cuencas y drenajes; rehabilitar y mejoramiento de los caminos

Fuente: Documento Conceptual de Red Solidaria (2005) Para el Eje 3 los principales componentes son: Proyectos productivos, capacitacion agricola y microcredito, aunque las acciones especificas aun no han sido expuestas, por la Red Solidaria.

ANEXO I-10. Cuestionarios para construcción de Índice de eficiencia asignativa y

el Índice de eficiencia operativa.

A continuación se presenta el cuestionario de los parámetros a evaluar en el cálculo del índice de eficiencia, la puntuación presentada esta ponderada según la metodología especificada por Machado (2005). CUADRO No 1 ANEXO I-7 CUESTIONARIO INDICE DE EFICIENCIA ASIGNATIVA

Arreglos institucionales Rendición de cuentas Transparencia

A. Asignaciones vinculadas a resultados estratégicos

Pregunta/respuesta Puntuacion Pregunta/respuesta

Puntuacion

Pregunta/respuesta

Puntuacion

1. ¿Existe un proceso de articulación de resultados estratégicos?

1. ¿Son reportados los resultados?

1. Los resultados son

NO 0,0

NO 0,0

NO publicados 0,0 SI, a nivel nacional (Plan Nacional) 0,2 Publicados 0,33

SI, de resultados intermedios 0,6

SI 1,0

Publicados y difundidos 0,67

SI, de resultados a nivel de programas 1,0

Publicados y difundidos de manera accesible 1,0

2. ¿Cuál es el horizonte de planeación del gasto?

2. ¿Cuál es la diferencia entre las proyecciones futuras del gasto realizadas ex-ante con las asignaciones presupuestarias?

2. Los resultados son

Menor a 1 año 0,0 Mayor a 20% 0,0 NO publicados 0,0

Un año 0,5 Entre 5% y 20% 0,5 Publicados 0,5

Mediano plazo (3-5 años) 1,0 Menor a 5% 1,0

Publicados y difundidos (página web, diarios, etc.) 1,0

3. Discusión de prioridades que compiten por financiamiento

3a. ¿Hay una restricción presupuestaria estricta a nivel agregado?

3 Los resultados son

a. ¿Están identificadas las prioridades rivales? NO 0,0

NO publicados 0,0

NO 0,0

SI 1,0 SI 1,0 b. ¿Hay una revisión a nivel de gabinete de las prioridades rivales?

3b. ¿Se reportan los resultados?

Publicados 0,5 NO 0,0 NO 0,0

SI, limitada 0,5

SI 1,0

Publicados y difundidos (página web, diarios, etc.) 1,0 SI, extensa 1,0

B. Existencia de mecanismos de consulta

1. Con el Parlamento

1a. ¿Tiene el Parlamento un adecuado equipo de apoyo técnico?

1 Los resultados son

NO 0,0 NO publicados 0,0

NO 0,0

SI 1,0

Publicados 0,5

1b. ¿Son las asignaciones observadas reconciliadas/comparadas con aquellas aprobadas por el Parlamento?

SI 1,0

NO 0,0 Publicados y difundidos (página web, diarios, etc.) 1,0 SI 1,0

2. Consultas más amplias con la sociedad civil

2. ¿Son las asignaciones observadas reconciliadas/comparadas con aquellas discutidas en las consultas?

2. Los resultados son

NO

0,0 NO

0,0

NO publicados 0,0

SI, limitadas 0,5

Publicados 0,33

SI, extensas

1,0

SI

1,0

Publicados y difundidos (página web, diarios, etc.) 0,67 Publicados y difundidos de manera accesible 1,0

3. ¿Existen encuestas de opinión?

3. ¿Son las asignaciones observadas reconciliadas/comparadas/cotejadas con los resultados de las encuestas?

3. Los resultados son

NO

0,0 NO

0,0

NO publicados 0,0

SI, de manera esporádica 0,5

Publicados 0,33

SI, de manera regular

1,0

SI

1,0

Publicados y difundidos (página web, diarios, etc.) 0,67

Publicados y difundidos de manera accesible 1,0

C. Autonomía administrativa en la rendición de cuentas

1. ¿Qué porcentaje de los gastos son controlados por los ministerios de línea?

1. a. ¿Hay una restricción presupuestaria estricta sobre los ministerios de línea?

Menos de 10%

0,0

NO 0,0

SI 1,0

1ª. ¿Se reportan los resultados?

Entre 10% y 50%

0,5

NO 0,0

SI 1,0

1b. ¿Hay evaluaciones ex–post?

Más de 50%

1,0

NO 0,0

SI 1,0

2. Identificación de nuevos gastos y recortes de programas existentes

2ª. ¿Se reportan los resultados?

NO

0,0

NO 0,0

SI 1,0

2b. ¿Hay evaluaciones ex–post?

SI

1,0

NO 0,0

SI 1,0

D. Cobertura del presupuesto

1. ¿Están integrados los presupuestos de gastos recurrentes (mantenimiento y operación) y de gastos de capital?

1. ¿Son reconciliados/comparados los gastos observados en operación y mantenimiento con las estimaciones basadas en el stock de capital existente (escuelas, hospitales, carreteras, etc.) y las nuevas inversiones?

1. Los resultados son

NO

0,0 NO

0,0 NO publicados

0,0 SI

1,0

SI

1,0

Publicados 0,5

Publicados y difundidos (página web, diarios, etc.) 1,0

2. ¿Hay fondos extra-presupuestarios?

2. ¿Qué porcentaje del gasto total?

2. La información es

SI

0,0

Mayor a 15% 0,0

NO publicada 0,0

Entre 5% y 15% 0,33

Publicada 0,5

NO

1,0

Menor a 5% 0,67

Publicada y difundida (página web, diarios, etc.) 1,0

0%, ninguno 1,0

3. ¿Cuál es el monto de gastos pre-asignados como porcentaje del gasto total?

Mayor a 20% 0,0

Entre 5% y 20% 0,5

Menor a 5% 1,0

E. Asignaciones basadas en análisis económico

1. ¿Qué porcentaje de los gastos totales se determina a partir de una evaluación objetiva y sistemática de las prioridades rivales? (análisis costo/beneficio, evaluación social de proyectos, análisis de incidencia)

1. La información es

Menos de 5%

0,0 NO publicada

0,0 Entre 5% y 10%

0,25 Publicada

0,5 Entre 10% y 15%

0,5 Publicada y difundida (página web, diarios, etc.)

1,0

Entre 15% y 25% 0.75

Más de 25% 1,0

Fuente: Machado, Roberto (2005).

CAPITULO II

ANEXO II-1. Tasas de hogares pobres y distribución de la pobreza

en El Salvador

TASAS DE HOGARES POBRES Y DISTRIBUCIÓN DE LA POBREZA EN EL SALVADOR

AÑOS TOTAL NACIONAL TOTAL URBANO TOTAL RURAL

Hogares pobres %

Hogares pobres extremo %

Hogares pobres relativos %

Hogares pobres %

Hogares pobres extremo %

Hogares pobres relativos %

Hogares pobres %

Hogares pobres extremo %

Hogares pobres relativos %

1991 59.7 28.2 31.5 53.7 23.3 30.5 66.1 33.6 32.5 1992 58.7 27.7 31 52.9 21.9 31 65.1 34 31.1 1993 57.5 27 30.5 50.5 20.8 29.6 65.3 33.8 31.5 1994 52.4 23.9 28.5 43.8 16.3 27.5 64.6 34.8 29.8 1995 47.5 18.2 29.3 40 12.4 27.6 58.2 26.5 31.7 1996 51.7 21.9 29.8 42.4 14.5 27.9 64.8 32.3 32.5 1997 48.1 18.5 29.5 38.7 12 26.7 61.6 27.9 33.7 1998 44.6 18.9 25.7 36 12.9 23.1 58.6 28.7 29.9 1999 41.3 16.8 24.6 32.8 10.3 22.5 55.4 27.4 28 2000 38.8 16 22.8 29.8 9.3 20.6 53.7 27.2 26.6 2001 38.8 16.1 22.7 31.3 10.2 21 51.6 26.1 25.5 2002 36.8 15.8 21 29.5 10.3 19.2 49.2 25 24.2 2003 36.1 14.4 21.7 30 9.7 20.3 46.2 22.1 24.1 2004 34.6 12.6 22 29.2 8.6 20.7 43.7 19.3 24.4 2005 35.2 12.3 22.8 30.9 9.7 21.3 42.4 16.9 25.5 2006 30.7 9.6 21.2 27.7 8 19.8 35.8 12.2 23.6 2007 34.6 10.8 23.8 29.8 7.9 21.9 43.8 16.3 27.5 Fuente: Elaboración propia con base en EHPM varias.

ANEXO II-2. Tasas de desempleo

Año

Tasas de Desocupados

Abierta (desempleo) %

1995 7.7 1996 7.7 1997 8 1998 7.3 1999 7 2000 7 2001 7 2002 6.2 2003 6.9 2004 6.8 2005 7.2 2006 6.6 2007 6.3

Fuente: Elaboración propia con base a datos del Ministerio de Economía.

ANEXO II-3. Programas y funciones FISDL

PROGRAMA OBJETIVO Programa de Asistencia Técnica para el

Desarrollo Local (PATDEL)

Mejorar la capacidad de gestión del desarrollo local

Programa Red Solidaria Mejorar, en forma integral, las condiciones de vida de las familias rurales en extrema pobreza

Programa de Fortalecimiento Financiero Municipal

Apoyar el fortalecimiento de los gobiernos municipales en mejorar su gestión financiera

Programa de Electrificación Rural (PROERES).

Ejecuta de proyectos de expansión de la red eléctrica nacional.

Programa Unidos por la Solidaridad. Distribuir los fondos para la ejecución de proyectos de infraestructura social y económica local a comunidades, ONG y comités de salvadoreños en el exterior.

Programa de Apoyo a la Reconstrucción de El Salvador (PROARES).

Reconstruir viviendas destruidas por los terremotos de 2001

Programa Nacional de Prevención de la Violencia y Delincuencia Juvenil (PROJUVENTUD).

Contribuir a disminuir, mediante la prevención social, los índices de violencia y delincuencia

Programa Nacional de Agua Potable en Escuelas Rurales para El Salvador (PRONAES).

Facilitar el acceso al servicio de agua potable al 100% de las escuelas rurales de El Salvador

Programa de Infraestructura en Educación (PROESCUELA)

Construir, ampliar y recuperar la infraestructura escolar

Programa de Infraestructura en Salud (PROSALUD)

Construcción y rehabilitación de infraestructura de salud

Programa de Asesoramiento en el Fomento Municipal y la Descentralización (PROMUDE).

Fortalecer las capacidades de los gobiernos municipales en su gestión administrativa y financiera,

Programa de Tercerización de Servicios Municipales

Promover la creación de vínculos entre el sector privado el sector público

Fuente Elaboración propia en base a información proporcionada por el FISDL.

CAPITULO III

ANEXOS III-1. Estimaciones de Correlación entre volúmenes

poblacionales y las transferencias de Red Solidaria

Correlaciones

Población en pobreza extrema

Transferencias de red solidaria

Población en pobreza extrema

Correlación de Pearson 1 0.673177347 Sig. (bilateral) 1.98517E-11 N 262 77

Transferencias de red solidaria

Correlación de Pearson 0.673177347 1 Sig. (bilateral) 1.98517E-11 N 77 77

** La correlación es significativa al nivel 0,01 (bilateral). Fuente: Estimaciones propias, calculada en base a datos del Censo 2007 y de Red Solidaria.

ANEXO III-2. Matriz de marco lógico

ENUNCIADO DEL OBJETIVO

INDICADORES MEDIOS DE VERIFICACION

SUPUESTOS DIMENCION/AMBITO DE CONTROL

INDICADOR

FIN: Reducir la pobreza en la población salvadoreña

Eficacia/Impacto: reducción de tasas de pobreza extrema por ingresos de una generación a otra

Tasa de pobreza en el municipio i

Inspecciones visuales de municipios representativos, por medio de registros de información de las familias seleccionadas

Eficiente implementación del programa Red Solidaria.

PROPOSITO: Mejorar en forma integral las condiciones de vida de las familias rurales en extrema pobreza, ampliando sus oportunidades y proveyendo los recursos necesarios, a través del mejoramiento de la red de servicios sociales básicos y acceso a programas de desarrollo productivo y al microcrédito, que permitan potenciar sus capacidades para aprovechar estas oportunidades y mejorar la calidad de vida personal, familiar y comunitaria

Eficacia/Impacto: reducción de las tasas de pobreza extrema de los 100 municipios en pobreza extrema severa y alta.

Tasa de pobreza en el municipio i

Inspecciones visuales de municipios muéstrales, por medio de registros de información de las familias seleccionadas

Eficiencia/Resultados intermedios: mejoramiento de la red de servicios sociales básicos: electricidad, agua potable, educación, salud.

Tasa de acceso a j servicios básicos (agua por cañería, servicio sanitario, electricidad y pisos de tierra)

COMPONENTES:

1.0 Transferencia Monetaria Condicionada 2.0 Salud y Nutrición 3.0 Acceso a Educación 4.0 Infraestructura Básica 5.0 Seguridad Jurídica 6.0 Sostenibilidad ACTIVIDADES POR COMPONENTE:

Eficacia/Producto: Porcentaje de familias elegidas que cumplen con las corresponsabilidades de educación

Porcentaje de familias que cumplen las responsabilidades con respecto al total de hogares beneficiados

Reportes y registro de información del Ministerio de Educación, además de inspecciones visuales en

Se asegurara el cumplimiento de este componente si se asegura la integración de las familias al programa y cumplimiento de las corresponsabilidades

1.0 Transferencia Monetaria Condicionada

monitoreos

Eficacia/Producto: Porcentaje de familias elegidas que cumplen con las obligaciones de salud

Porcentaje de familias que cumplen las responsabilidades con respecto al total de hogares beneficiados

Reportes y registro de información del Ministerio de Salud, además de inspecciones visuales en monitoreos

2.0 Salud y Nutrición

Eficiencia/ Impacto: porcentaje por mortalidad infantil nacidos no vivos y los que mueren antes de 5 años, con respecto a la totalidad de infantes

Tasa de mortalidad infantil

Reportes de mortalidad del Ministerio de Salud

Se asegurara el cumplimiento de este componente si se asegura la integración de las familias al programa y cumplimiento de las corresponsabilidades. Ademas de la implementación de la nueva modalidad del programa salud rural que involucra: equipos móviles de salud rurales, atención en casas de salud y centros rurales de nutrición y contratación de ONG´S

Eficiencia/Impacto: porcentaje de niños en desnutrición en los municipios de la Red Solidaria

Tasa de desnutrición de niños

Monitoreo de Programa y Ministerio de Salud

Eficiencia/Impacto: Porcentaje de niños menores de 5 años que han muerto de diarrea

Tasa de mortalidad de niños muertos por diarrea

Reportes del Ministerio de Salud

Eficiencia/ Impacto: Porcentaje de madres muerto en partos

Tasa de mortalidad materna

Monitoreo de Programa y Ministerio de Salud

3.0 Acceso a Educación

Eficiencia/Impacto: porcentaje de matriculas en parvularia y primaria

tasa de matricula neta de enseñanza primaria 1º a 6º

Reportes del Ministerio de Educación y monitoreo de visual

Se asegurara el cumplimiento de este componente si se asegura la integración de las familias al programa y cumplimiento de las corresponsabilidades y que las niños y jóvenes se matriculen a edades correspondientes y que se mantengan en la escuela

Eficiencia/Impacto: porcentaje de personas alfabetos de 15 a 24 años

tasa de analfabetismo de 15 años a más

Monitoreo de Programa y reportes del Ministerio de Educación

4.0 Infraestructura básica

Eficacia/Producto: Porcentajes de centros de asentamiento tiene acceso transitable todo el año.

Porcentajes de centros de asentamiento tiene acceso transitable todo el año.

Reportes de Alcaldías Municipales

No existe

Eficacia/Producto: Porcentaje de centros escolares y centros de salud ubicados a menos de 100 metros de: Autopista pavimentada de más de 2 carriles, carretera pavimentada de un carril o vía, carretera transitable todo el año.

Porcentaje de centros escolares y centros de salud ubicados a menos de 100 metros de: Autopista pavimentada de más de 2 carriles, carretera pavimentada de un carril o vía, carretera transitable todo el año.

Reportes de Alcaldías Municipales, Inspecciones visuales de saneamiento.

Eficacia/Producto Número de cabeceras municipal con acceso vial pavimentado

Numero de cabeceras municipal con acceso vial pavimentado

Reportes del Alcaldías Municipales

5.0 Seguridad Jurídica

Eficacia/producto: Cantidad de asentamientos y/o documentos proporcionados gratuitamente a los beneficiarios directos

Cantidad de asentamientos y/o documentos proporcionados gratuitamente a los beneficiarios directos

Reportes de asentamientos del Registro Nacional de Personas Naturales

Se asegurara el componente si existe información fidedigna de los censos de la Red Solidaria acerca de las personas que necesitan asentamiento.

6.0 Sostenibilidad

Eficiencia/Procesos: Colocación de microcréditos por agrupamiento de pobreza extrema

Porcentajes de Microcréditos colocados según destino de uso y beneficiados

Reportes del Ministerio de Agricultura-encargado de la colocación de microcréditos- No existe

Eficiencia/Producto: Generación de empleo a través del desarrollo de estructura socio-productiva

Porcentaje de personas empleadas a partir de los proyectos establecidos con los microcréditos de la Red Solidaria.

Reportes del Ministerio de Agricultura

Al determinar las respuestas del cuestionario presentado anteriormente, se hace un promedio del conjunto de respuesta por cada elemento y categoría. Si una pregunta tiene varios literales se proseguirá a realizar un promedio de estos literales antes de estimar la valoración general por categoría y elemento. Posteriormente se multiplica la valoración por la ponderación asignada a cada categoría: Arreglos institucionales (0,20), rendición de cuentas (0.4), transparencia (0.4); obteniendo un valor o peso asociado a cada elemento y categoría especifica. Los resultados de estos cálculos se presentan en los cuadros presentados a continuación: CATEGORIA: ARREGLOS INSTITUCIONALES

A. Asignación de recursos Valoración = respuestas de categoría y elemento = 1+1+0 = 2/3 Número de preguntas 3

B. Mecanismos de consulta Valoración = 0+0+0.5 = 1/6

3 C. Autonomía administrativa

Valoración = 0+1 = ½ 2

D. Cobertura de presupuesto Valoración = 0+0 = 0 2

E. Asignaciones basadas en análisis económico-sociales Valoración = 1=1 1 ELEMENTOS VALORACION PONDERACION VALOR O PESO

MEDIO ASOCIADO

A. Asignación de recursos 2/3 0.2 0.13 B. Mecanismos de Consulta 1/6 0.2 0.033 C. Autonomía Administrativa ½ 0.2 0.1 D. Cobertura de Presupuesto 0 0.2 0 E. Asignaciones Basadas en

Análisis Económico-Sociales

1 0.2 0.2

SUMA (VALOR DE B)

0.463

A continuación se suman todos los valores asociados a la categoría que se estudia, que representara el valor de una area B que es la porción del total de los cinco elementos dentro de una ponderación de 0 a 1 que posee arreglos institucionales, el valor de A es:

𝑉𝑎𝑙𝑜𝑟 𝑑𝑒 𝐴 = 𝑉𝑎𝑙𝑜𝑟 𝑑𝑒 𝑎𝑟𝑒𝑎 𝑑𝑒 𝐵 − 5 = 4.537

El area A representa la ineficiencia en arreglos institucionales en los cinco elementos presentados.

Debido a que el índice de eficiencia se calcula como el cociente entre dos áreas de manera similar al Índice de Gini, mediante la fórmula presentada a continuación:

𝐼𝑛𝑑𝑖𝑐𝑒 𝑑𝑒 𝐴𝑟𝑟𝑒𝑔𝑙𝑜𝑠 𝐼𝑛𝑠𝑡𝑖𝑡𝑢𝑐𝑖𝑜𝑛𝑎𝑙𝑒𝑠 =𝐴

𝐴 + 𝐵=

4.537

4.537 + 0.463= 0.9074

Donde 0.9074 representa el Índice correspondiente a arreglos institucionales. CATEGORIA: RENDICION DE CUENTAS

Los resultados de estos cálculos explicados anteriormente se presentan en los cuadros presentados a continuación, correspondiente a la categoría de rendición de cuentas:

A. Asignación de recursos Valoración = 1+1+1 = 1 3

B. Mecanismos de consulta Valoración = 1+0+0 = 1/3

3 C. Autonomía administrativa

Valoración = 1+1 = 1 2

D. Cobertura de presupuesto Valoración = 0 = 0 1

E. Asignaciones basadas en análisis económico-sociales Valoración = -- ELEMENTOS VALORACION PONDERACION VALOR O PESO

MEDIO ASOCIADO

A. Asignación de recursos 1 0.4 0.4 B. Mecanismos de Consulta 1/3 0.4 0.1333 C. Autonomía Administrativa 1 0.4 0.4 D. Cobertura de Presupuesto 0 0.4 0 E. Asignaciones Basadas en

Análisis Económico-Sociales

- 0.4 -

SUMA (VALOR DE B)

0.93

A continuación se suman todos los valores asociados a la categoría que se estudia, que representara el valor de una area B que es la porción del total de los cinco elementos dentro de una ponderación de 0 a 1 que posee arreglos institucionales, el valor de A es:

𝑉𝑎𝑙𝑜𝑟 𝑑𝑒 𝐴 = 4.07

El area A representa la ineficiencia en Rendición de cuentas en los cinco elementos presentados.

Debido a que el índice de eficiencia se calcula como el cociente entre dos áreas de manera similar al Índice de Gini, mediante la fórmula presentada a continuación:

𝐼𝑛𝑑𝑖𝑐𝑒 𝑑𝑒 𝑅𝑒𝑛𝑑𝑖𝑐𝑖𝑜𝑛 𝑑𝑒 𝐶𝑢𝑒𝑛𝑡𝑎𝑠 =4.07

4.07 + 0.93= 0.814

Donde 0.814 representa el Índice correspondiente a rendición de cuentas.

CATEGORIA: TRANSPARENCIA

Los resultados de estos cálculos explicados anteriormente se presentan en los cuadros presentados a continuación, correspondiente a la categoría de transparencia:

A. Asignación de recursos Valoración = 0.33+0.5+0.5 = 0.44 3

B. Mecanismos de consulta Valoración = 1+0+0.67 = 0.56

3 C. Autonomía administrativa

Valoración = -- D. Cobertura de presupuesto

Valoración = 0+0 = 0 2

E. Asignaciones basadas en análisis económico-sociales Valoración = 1=1 1 ELEMENTOS VALORACION PONDERACION VALOR O PESO

MEDIO ASOCIADO

A. Asignación de recursos 0.44 0.4 0.176 B. Mecanismos de Consulta 0.56 0.4 0.223 C. Autonomía Administrativa - 0.4 - D. Cobertura de Presupuesto 0 0.4 0 E. Asignaciones Basadas en

Análisis Económico-Sociales

1 0.4 0.4

SUMA (VALOR DE B)

0.799

A continuación se suman todos los valores asociados a la categoría que se estudia, que representara el valor de una area B que es la porción del total de los cinco elementos dentro de una ponderación de 0 a 1 que posee arreglos institucionales, el valor de A es:

𝑉𝑎𝑙𝑜𝑟 𝑑𝑒 𝐴 = 𝑉𝑎𝑙𝑜𝑟 𝑑𝑒 𝑎𝑟𝑒𝑎 𝑑𝑒 𝐵 − 5 = 4.201

El area A representa la ineficiencia en transparencia de las cuentas y comunicación en los cinco elementos presentados.

Debido a que el índice de eficiencia se calcula como el cociente entre dos áreas de manera similar al Índice de Gini, mediante la fórmula presentada a continuación:

𝐼𝑛𝑑𝑖𝑐𝑒 𝑑𝑒 𝑇𝑟𝑎𝑛𝑠𝑝𝑎𝑟𝑒𝑛𝑐𝑖𝑎 =𝐴

𝐴 + 𝐵=

4.201

4.201 + 0.399= 0.8402

Donde 0.9066 representa el Índice correspondiente a rendición de cuentas. Posteriormente, se realiza un promedio de los índices correspondientes a las tres categorías, que es el Índice de Eficiencia Asignativa, con el casual se logra evaluar la obtención de resultados estratégicos y el logro de los objetivos propuestos al inicio del programa que es igual a: Índice de Eficiencia Asignativa= IAE+ IRC+IT 3 Donde: IAE= Índice de arreglos institucionales IRC= Índice de rendición de cuentas IT= Índice de transparencia

𝑰𝒏𝒅𝒊𝒄𝒆 𝒅𝒆 𝑬𝒇𝒊𝒄𝒊𝒆𝒏𝒄𝒊𝒂 𝑨𝒔𝒊𝒈𝒏𝒂𝒕𝒊𝒗𝒂 =𝟎.𝟗𝟎𝟕𝟒 + 𝟎.𝟖𝟏𝟒 + 𝟎.𝟖𝟒𝟎𝟐

𝟑= 𝟎.𝟖𝟓𝟑𝟖

ANEXOS III-3. Cuestionarios de índice de eficiencia asignativa

A continuación se presenta las respuesta al cuestionario que permite estimar el índice de eficiencia asignativa, las preguntas de este cuestionario se resolvieron a partir de información presentada en los diferentes documentos, conceptuales y técnicos, además de informes de avances de la Red Solidaria, así como informes del FISDL, la puntuación de las preguntas corresponde a la metodología utilizado por Machado (2005).

Arreglos institucionales Rendición de cuentas Transparencia

A. Asignaciones vinculadas a resultados estratégicos

Pregunta/respuesta Punt* Respuesta Pregunta/respuesta Punt* Respuesta Pregunta/re

spuesta Punt* Respuesta

1. ¿Existe un proceso de articulación de

resultados estratégicos? 1. ¿Son reportados los

resultados?

1. Los resultados

son

NO 0,0

NO 0,0

NO publicados 0,0

SI, a nivel nacional (Plan Nacional) 0,2 Publicados 0,33

Los avances en los resultados si bien son publicadas no son difundidos en todos los medios y algunas son de carácter confidencial.

SI, de resultados intermedios 0,6

SI 1,0

Los resultados son presentados por medio de monitoreos realizados por consultoras independientes y por la Red

Publicados y difundidos 0,67

SI, de resultados a nivel de programas 1,0

Red Solidaria, poseen objetivos acerca de las cantidades de familias asistidas por el programa,

Publicados y difundidos de manera accesible 1,0

2. ¿Cuál es el horizonte de planeación del gasto?

2. ¿Cuál es la diferencia entre las

proyecciones futuras del gasto realizadas

ex-ante con las asignaciones

presupuestarias?

2. Los resultados

son

Menor a 1 año 0,0 Mayor a 20% 0,0 NO

publicados 0,0

Un año 0,5 Entre 5% y 20% 0,5 Publicados 0,5

Los resultados acerca de las diferencias en las asignaciones presupuestadas y las realizadas no son difundidos.

Mediano plazo (3-5 años) 1,0

Red Solidaria fue creado para una duración de 4 años Menor a 5% 1,0

Debido a la falta de información de los presupuestos totales del programa además de la confidencialidad de los resultados no se puede saber la diferencia entre las proyecciones y las asignaciones post.

Publicados y difundidos

(página web, diarios, etc.) 1,0

3. Discusión de prioridades que compiten por

financiamiento

3a. ¿Hay una restricción

presupuestaria estricta a nivel agregado?

3 Los resultados

son

a. ¿Están identificadas las prioridades rivales? NO 0,0

NO publicados 0,0

NO 0,0

No están identificadas las prioridades rivales

SI 1,0

Si hay asignaciones basadas en restricciones

presupuestadas presentadas en el

documento de Diagnostico en infraestructura básica y necesidades de inversión,

presentado por la Red Solidaria

SI 1,0

b. ¿Hay una revisión a nivel de gabinete de las

prioridades rivales? 3b. ¿Se reportan los

resultados?

Publicados 0,5

Los resultados de las asignaciones si bien son publicaos no son difundidos, ya que se consideran clasificados. NO 0,0

No hay una revisión a nivel de gabinete de las prioridades rivales, ya que el programa en su mayoría es financiado por recursos externos NO 0,0

SI, limitada 0,5 SI 1,0

Se reportan los resultados de las asignaciones a cada

Publicados y difundidos 1,0

SI, extensa 1,0

municipio y las asignaciones totales.

(página web, diarios, etc.)

B. Existencia de mecanismos de consulta

1. Con el Parlamento

1a. ¿Tiene el Parlamento un

adecuado equipo de apoyo técnico?

1 Los resultados

son

NO 0,0 NO

publicados 0,0

NO 0,0

No existen mecanismos de consulta con el

parlamento.

SI 1,0 Si tiene apoyo técnico

Publicados 0,5

1b. ¿Son las asignaciones observadas

reconciliadas/comparadas con aquellas aprobadas por el

Parlamento?

SI 1,0

NO 0,0

Publicados y difundidos

(página web, diarios, etc.) 1,0

Las asignaciones presupuestarias al FISDL si son publicadas y difundidas, por medio de su página web. SI 1,0

En cuento las asignaciones

presupuestarias al FIDL si hay reconciliación de

asignaciones.

2. Consultas más

amplias con la sociedad civil

2. ¿Son las asignaciones observadas

reconciliadas/comparadas con aquellas discutidas en las

consultas?

2. Los resultados

son

NO

0,0

No existen mecanismos de consulta con la sociedad civil para la conformación de los objetivos del programa o su desarrollo.

NO

0,0 No ya que no existen

mecanismos de consultas

NO publicados

0,0

No existe mecanismo de consulta, pero si existe la publicación de la percepción de los beneficiados acerca del programa, pero este informe no tiene trascendencia.

SI, limitadas 0,5

Publicados 0,33

SI, extensas

1,0

SI

1,0

Publicados y difundidos

(página web, diarios, etc.) 0,67

Publicados y difundidos de manera accesible 1,0

3. ¿Existen encuestas de opinión?

3. ¿Son las asignaciones observadas

reconciliadas/comparadas/cotejadas con los

resultados de las encuestas?

3. Los resultados

son

NO

0,0 NO

0,0

Las opiniones de los beneficiados presentadas en

el Documento " La percepción de los beneficiarios del

funcionamiento e impacto de Red Solidaria" (2008) no

tiene ninguna trascendencia

NO publicados 0,0

SI, de manera esporádica

0,5

De manera esporádica son extraídas opiniones de las personas asistidas por el programa, fueron presentadas en el documento "La Percepción de los beneficiarios del funcionamiento e impacto de Red Solidaria" (2008), publicado por la Red Solidaria.

Publicados

0,33 SI, de manera regular

1,0

SI

1,0

Publicados y difundidos

(página web, diarios, etc.)

0,67

Los resultados de las encuestas de opinión son difundidos por medio de la pagina web del programa

Publicados y difundidos de manera accesible 1,0

C. Autonomía administrativa en la rendición de cuentas 1. ¿Qué porcentaje de

los gastos son controlados por los

ministerios de línea?

1. a. ¿Hay una restricción

presupuestaria estricta sobre los ministerios

de línea?

Menos de 10%

0,0

NO

0,0

SI

1,0

Si hay una restricción presupuestaria sobre los fondos destinados al ente regulador del programa, es decir, el FISDL, los cuales son aprobados por la Asamblea Legislativa en el presupuesto ejecutivo.

1b. ¿Se reportan los

resultados? Entre 10% y 50%

0,5

NO

0,0

SI

1,0

Al final de cada periodo fiscal, se reportan los resultados.

1c. ¿Hay evaluaciones

ex–post? Más de 50%

1,0

Los gastos del programa son monitoreados por medio del FISDL como su ente regulador, como lo indica el decreto de su creación.

NO 0,0

SI

1,0

Si hay evaluaciones de las asignaciones sin embargo no son publicadas.

2. Identificación de nuevos gastos y recortes de programas existentes

2ª. ¿Se reportan los resultados?

NO

0,0

Red Solidaria no tiene recortes en su

programa ya que cada eje de

intervención tiene presupuestado

fondos específicos.

NO 0,0

SI

1,0

Modificaciones en las asignaciones se tendrían que reportar al ente regulador

2b. ¿Hay evaluaciones ex–

post? SI

1,0

NO

0,0

SI

1,0 Si pero no son publicadas y son de carácter confidencial

D. Cobertura del presupuesto 1. ¿Están integrados los presupuestos de gastos

recurrentes (mantenimiento y

operación) y de gastos de capital?

1. ¿Son reconciliados/compara

dos los gastos observados en

operación y mantenimiento con las estimaciones basadas en el stock de capital existente (escuelas,

hospitales, carreteras, etc.) y las nuevas

inversiones?

1. Los resultados

son

NO

0,0

No se han presentado de forma integrada ambos presupuestos

NO

0,0 No se han presentados dichas comparaciones.

NO publicados

0,0

Los resultados de estas comparaciones si es que se realizan no son publicados.

SI

1,0

SI

1,0

Publicados 0,5

Publicados y difundidos

(página web, diarios, etc.) 1,0

2. ¿Hay fondos extra-presupuestarios?

2. La información

es SI

0,0

No se presentan fondos extra-presupuestado a nivel de inversión en infraestructura.

NO publicada

0,0

No hay publicaciones acerca de asignaciones extra al presupuesto.

Publicada

0,5 NO

1,0

Publicada y difundida

(página web, diarios, etc.)

1,0

E. Asignaciones basadas en análisis económico 1. ¿Qué porcentaje de los gastos totales se determina a partir de

una evaluación objetiva y sistemática de las prioridades rivales?

(análisis costo/beneficio, evaluación social de

proyectos, análisis de incidencia)

1. La información

es

Menos de 5% 0,0

NO publicada 0,0

Entre 5% y 10% 0,25

Publicada 0,5

Entre 10% y 15% 0,5

Publicada y difundida

(página web, diarios, etc.)

1,0

Son publicados y difundidos, de forma sintética, dicha

evaluación económica-social se presenta en el Anexo III-4

Entre 15% y 25% 0.75

Más de 25%

1,0

Los gastos de las asignaciones de a los municipios están basados en análisis económicos -sociales, según lo dice el documento técnico de la Red Solidaria.

* Puntaje.

Fuente: Machado, Roberto (2005).

ANEXO III-4. Evaluaicon economica-social de la Red Solidaria

EVALUACION SOCIAL DE LA RED SOLIDARIA

Programa de Protección Social y Desarrollo Local. Grant No. TF053765 EJES DE

EVALUACION HALLAZGOS/CONCLUSIONES RECOMENDACIONES

COMPONENTE 1 APOYO A LAS

FAMILIAS Variable:

Transferencia monetarias

condicionadas

1.1 En forma unánime, padres y madres de familia de hogares indígenas y no indígenas aceptan la entrega del bono de transferencia condicionada. 1.2 En general, la oferta de servicios de educación es superior a la de servicios de salud en las comunidades rurales visitadas. 1.3 Las comunidades aceptan su responsabilidad de participar tanto en la preparación, ejecución, como en la contraloría social de los programas de la Red Solidaria. 1.4 El acceso a centros educativos de primaria no es problema en las comunidades visitadas. Existe una red compleja de escuelas rurales circunscrita en las comunidades rurales y distribuidas en el dominio territorial del municipio, que permite un buen acceso geográfico a servicios de educación inicial y/o parvularia, primero y segundo ciclo. El tiempo de traslado a pie no excede los 10 minutos como promedio. 1.5 Pese a que dichos establecimientos no cobran cuotas de matrícula o de recuperación, la cobertura escolar es de aproximadamente 77%. El 23% restante según los maestros no asisten por diversas razones diferenciadas en términos genéricos, entre estas: Los niños: 85.7% realizan tareas agrícolas en apoyo a los padres por la pobreza de la familia, 28.6% andan en la calle y 14.3% cuidan a lo(a)s hermano(a)s menores. Las niñas: 71.4% realizan tareas domésticas en el hogar en apoyo a la madre, 42.9% cuidan a lo(a)s hermano(a)s menores y 14.3% trabajan en casas con fines lucrativos, 1.6 Existe escasez de docentes. En promedio hay 2 maestros por escuela rural, y que atienden en aulas multigrados desde parvularia hasta sexto grado. De acuerdo la valoración de los padres y madres de familia, y de las organizaciones comunitarias de educación, esta situación provoca una sobrecarga pedagógica para los maestro(a)s contratados y una falta de atención personalizada a los niños y niñas. 1.7 El acceso a centros de educación secundaria presenta problemas. Existen dificultades para acceder geográficamente a las escuelas con niveles de educación de tercer ciclo y establecimientos educativos de bachillerato, que están ubicados en los cascos urbanos municipales, y cuya distancia promedio es similar a las de las unidades de salud, es decir 11 kilómetros, con un promedio de recorrido a pie de 3 ½ horas, y de recorrido en vehículo automotor de 30 minutos, además se tienen que superar las dificultades de los caminos que presentan problemas de acceso y de seguridad social. 1.8 Pese a que es gratuita la educación primaria y que no se les exige uniforme, los padres y madres perciben que los costos para enviar a sus hijo(a)s a la escuela son en promedio de US $ 35.00 anuales (uniforme, zapato, mochila y útiles), y que éstos se incrementan cuando asisten a tercer ciclo y bachillerato en los cascos urbanos del municipio. 1.9 Según la comunidad, en orden de frecuencia, los motivos para no llevar a niño(a)s a las escuelas rurales son los siguientes: Pobreza 41%. Irresponsabilidad 24%. Trabajo productivo en niños y doméstico en niñas 16%.

1.1 Se recomienda que las empresas, instituciones y ONG de cualquier índoles contratadas por la Red Solidaria tanto para la planificación, organización, dirección y control de la entrega del bono, como para la provisión de servicios de salud, no entren directamente a la comunidad, sino que respeten y tomen en cuenta las estructuras locales, comunitarias extistentes. 1.2 Las empresas, instituciones y ONG que entreguen el bono deben tener credibilidad entre los beneficiarios, deben identificarse (chaqueta, gorra, uniforme y carnet) como Red Solidaria y no se recomienda la autopromoción como parte de su mercadeo institucional. 1.3 Se recomienda no crear nuevas organizaciones y/o asociaciones comunitarias en apoyo a la administración y control del bono, sino usar las existentes en la comunidad. 1.4 Se recomienda que las ALBC sean capacitadas previamente en la estrategia de operación de la entrega/recepción, manejo y contraloría social del bono de transferencia. 1.5 La comunidad recomienda que a la mujer se entregue el bono, pero se debe promover que tanto padre y madre deben firmar el contrato. Cuando es madre o padre soltera(o) con hijos/as, se lo deben entregas a ese. 1.6 No recomienda la entrega del bono en las cabeceras departamentales, sino que en las comunidades, ya que se trata de evitar gastos adicionales de bolsillo en las familias en extrema pobreza. La experiencia de traslado para tener gratuitamente el DUI es de US $ 20.00 como gasto de bolsillo, mencionan que si se trasladan les restaría casi el bono y optarían por no recibirlo. 1.7 El mecanismo de contraloría social se debe hacer principalmente a través de los integrantes de las mismas ALBC, apoyado por los promotores de salud y los directores de las escuelas rurales para que ratifiquen el cumplimiento de las condicionalidades. 1.8 Las Modalidades de Administración Educativa Local (MAEL) organizadas por el Ministerio de Educación, tienen mucha experiencia en el manejo de los recursos, en procesos de adquisición y contratación, y en aspectos de contraloría social, y podría considerarse para el manejo del bono de transferencia condicionada. 1.9 Fortalecer la capacidad instalada (infraestructura, equipo y mobiliario, material didáctico y recursos docentes) de las escuela rurales para ampliar los alcances del Ministerio de Educación y lograr atender los niño(a)s al 23% que no asisten a las escuelas.

Falta de calzado. 8% Distancia 5%. Falta de oportunidad de continuar estudios 4%

Enfermedad y/o discapacidad de los niños(a)s 3%. 1.10 La madre es responsable de la educación y salud de los niños y niñas. En general, ella es quien asiste y apoya a sus hijos e hijas en todos los aspectos escolares (cuido, atención, hábitos higiénicos, tareas, y otros). 1.11 Con respecto a la satisfacción de las personas, a las escuelas y a los maestro(a)s se les califica como ‘bueno’. Existen algunos casos que se califican como regular en todos los aspectos, debido al ausentismo no controlado de maestros que no viven en las comunidades.

COMPONENTE II Ampliación de cobertura de

servicios básicos de salud y AIN-C.

2.1 Existe un servicio básico de primer nivel de atención en salud denominado “Unidad de Salud en cada uno de los municipios del agrupamiento de extrema pobreza. 2.2 No fue evidente la existencia de programas de ampliación de cobertura de servicios esenciales de salud subsidiados parcialmente con fondos del BID (PAM) y el Banco Mundial (RHESSA) en las 21 comunidades rurales visitadas. 2.3 En las comunidades de extrema pobreza, se percibe que la ampliación de cobertura con promotores de salud ha sido exitosa para disminuir la morbilidad prevalente y la mortalidad materna e infantil. 2.4 70% de las comunidades tienen promotor de salud subsidiado por el Ministerio de Salud, y es escasa y/o nula la presencia de promotores de salud subsidiadas financieramente por parte de ONG. 2.5 Pese a la introducción de mejoras por el Ministerio de Salud, se percibe dificultades de acceso para obtener servicios de salud, entre ellas: La distancia promedio que existe entre las viviendas y el establecimiento de salud más cercano es de 11 kilómetros, con un promedio de recorrido a pie de 3 ½ horas, y de recorrido en vehículo automotor de 30 minutos. Los problemas económicos de la familia, son el principal motivo para que niño(a)s no tengan un control adecuado en las Unidades de Salud, pese a que la atención es gratuita, el gasto total de bolsillo se eleva - si el niño(a) esta enfermo, si se paga transporte, medicina y exámenes de laboratorios - a un promedio de US $ 19.25, que se constituye en una amenaza para la estabilidad económica de las familias si se compara con el ingreso promedio mensual que tienen las familias en extrema pobreza (US $ 15 a US $ 20) y determina alguna forma de exclusión en salud. Si la morbilidad es compleja, se duplica los costos de transporte, medicamentos y exámenes de laboratorio, por la atención en los hospitales. 2.6 Se percibe que es escasa o nula la existencia de botiquines comunitarios donde pueden obtener la medicina de manera gratuita, en caso de no exista en la Unidad de Salud u Hospital Público. 2.7 Existe una red comunitaria de salud reconocida por el promotor de salud, y que está constituida por recursos que prestan servicios de manera gratuita: consejeros voluntarios de AIN-C, voluntarios de salud y agentes tradicionales de salud (sobador, curandero y partera). 2.8 La mayoría de personas acuden primero a los agentes tradicionales de salud antes de demandar atención al modelo de salud occidental, esta práctica es más frecuente en hogares indígenas que en no indígenas; en caso de gravedad solamente van a la Unidad de Salud.

2.1 Se recomienda evitar el desarrollo de actividades de salud que signifiquen gasto de bolsillo adicional en las familias. 2.2 Se recomienda ampliar la cobertura con promotores de salud permanentes al 100% de las comunidades rurales de extrema pobreza. 2.3 Se recomienda al MSPAS la adopción de la estrategias de operación utilizadas por el Programa de Apoyo a la Modernización del MSPAS que consiste en una visita mensual a las comunidades rurales por parte de un equipo de salud itinerante constituido por médico, enfermera y nutricionista. 2.4 Las estrategias de ampliación de cobertura en salud definidas por los proyectos RHESSA (Banco Mundial) y PAM (BID) deben adoptase e institucionalizarse en el Ministerio de Salud, y no verse como competencia con el sistema público de salud. 2.5 Los SIBASI, que son los responsables de asesorar, supervisar y proveer servicios de salud, deben dar seguimiento cercano al desarrollo de la estrategia AIN-C en el área rural para que opere a plenitud y cumpla con las metas previstas de detectar riesgos nutricionales. 2.6 El AIN es muy importante para identificar riesgo, pero debe complementarse con estrategias que manejen el riesgo como los Centros Rurales de Salud y Nutrición, y otras iniciativas de seguridad alimentaria. 2.7 Incorporar a los diferentes actores de la comunidad en la producción social de salud, esto incluye a las ALBC existentes. 2.8 Desarrollo de procesos de capacitación, sensibilización, y armonización de las prácticas de salud (occidental/tradicional) entre líderes/liderezas comunitarias, sacerdotes indígenas y personal de salud. 2.9 Desarrollar procesos de sensibilización y educación dirigida al personal de salud que les permita conocer y respetar los enfoques de la medicina tradicional y los sistemas de salud tradicionales. 2.10 Priorizar y fortalecer la capacidad de compra de insumos y medicamentos del Ministerio de Salud para evitar el desabastecimiento

2.9 Los motivos de los hogares indígenas como no indígenas, para no llevar a los niño(a)s a controles de salud en orden de frecuencia son los siguientes: Pobreza que les plantea dificultades para el pago de transporte, medicinas y exámenes de laboratorio 40%. Desabastecimiento de medicamentos 15%. Irresponsabilidad de padres y madres 11%. Cuota voluntaria 10%.

Distancia 9%. La Unidad de Salud rehúsa atender a más de un niño enfermo por familia por visita 7%. Fiebre después de vacuna 4%. Falta de ayuda en casa para cuido de hijo(a)s. menores de edad. 4% Además, es importante destacar que las responsables de la salud de los niños y niñas en los hogares de extrema pobreza son las madres. 2.10 Con respecto a la satisfacción de las personas, a las unidades de salud se les califica en un nivel de ‘bueno’. Los promotores de salud salen mejor evaluados (muy bueno), que los médicos (buenos) y las enfermeras (regular). Existen algunos casos de médicos y enfermeras que tienen una evaluación de mala a regular debido a que hacen maltratos a los usuarios, no respetan las etnoprácticas de salud utilizadas, los médicos se van antes de que finalice la jornada laboral, prolongados tiempos de espera en los establecimientos, y la escasa y/o ausencia de medicamentos para tratar su enfermedad. Frecuentemente los hogares aplican tratamiento tradicional a las enfermedades diarreicas agudas y las enfermedades respiratorias agudas, antes de consultar con médico. Las comunidades indígenas refieren discriminación por el uso de estas prácticas por parte del sistema público de salud. Las mujeres embarazadas de las comunidades demandan servicios de atención en salud tanto del modelo occidental como del modelo tradicional, los cuales se complementan entre sí para dar una atención integral a la madre durante el ciclo o periodo prenatal, el parto y post-parto. 2.11 Se detectó que la introducción de la estrategia AIN-C es reciente, menos de 6 meses en las 21 comunidades rurales visitadas, de modo que todavía no entran en completa operación. Solamente Guatajiagua está operando. La información a continuación se deriva de este municipio. 2.12 La evaluación permitió identificar diversos niveles de avance de la implantación de la estrategia AIN-C, entre estas: En proceso de selección de las consejeras voluntarias en las comunidades. Las consejeras voluntarias se encuentran en proceso de capacitación. Decisión del equipo local de salud de iniciar la estrategia progresivamente en otros cantones y caseríos del municipio, porque hay más niño(a) s desnutrido(a) s y que no asisten a las unidades de salud, hasta abarcar a la comunidad sujeta de evaluación.

de las Unidades de Salud en el área rural de los municipios del agrupamiento de extrema pobreza. Asi mismo, es importante considerar: • Fortalecer la capacidad instalada de los establecimientos de salud publica en el país. • Instalar y poner a operar botiquines comunitarios controlados por el MSPAS para la dispensa de medicamentos de manera gratuita. • Implantar y desarrollar un programa de garantía de la calidad para mejorar el nivel de satisfacción de los usuarios internos y externos de las Unidades de Salud.

2.13 El proceso de selección de las colaboradoras se realiza en asamblea comunitaria, convocada por los promotores de salud y el equipo local de salud del municipio. El nivel de educación de las colaboradoras voluntarias es básico, saben leer y escribir, y se capacitaron durante 5 días. 2.14 Las actividades de seguimiento y evaluación las realiza mensualmente el coordinador municipal de AIN-C, el promotor de salud y el equipo local de salud. 2.15 La poca ganancia de peso y la disminución del mismo se considera como una de las señales de mayor riesgo tanto para lo(a)s niños (a) s como para las mujeres embrazadas, también mencionan que el excesivo aumento de la embarazada es signo de riesgo. El riesgo nutricional no se maneja en la comunidad. 2.16 Las colaboradoras se distribuyen equitativamente en el dominio territorial de la comunidad de tal manera que queda cubierta, cada mes hacen una reunión con madres y padres de familia para tomar y registra el peso de niño(a)s y embarazadas y dar consejería. De igual manera realizan visitas domiciliarias de niño(a)s y embarazadas que no asisten o que tienen alguna enfermedad. 2.17 No se observó organismos no gubernamentales desarrollando servicios esenciales de salud y nutrición, que complemente las acciones de la consejera AIN como del promotor de salud. Las familias desearían que hubieran programas de apoyo a la estrategia AIN para el manejo del riesgo nutricional, tales como huertos familiares, centro s rurales de salud y nutrición, y otras iniciativas.

COMPONENTE III Fortalecimiento

del acceso legal a servicios

mediante la expansión del Registro Civil.

3.1 El 15% de los entrevistados percibe que es muy baja la falta de registro de nacimientos en las Alcaldías Municipales, en comparación histórica de períodos y años anteriores. 3.2 Cuando en los hogares existen padre y madre, es el padre quien generalmente hace el registro. Existe alta población de madres solteras a raíz del pasado conflicto armado y a causa de las constantes migraciones de los hombres a los Estados Unidos, esto permite una tendencia de reconocer que la madre es quien gestiona la partida de nacimiento y registra al niño(a) recién nacido. 3.3 Los principales problemas en orden de frecuencia para no registrar a los niño(a)s recién nacidos y no obtener la partida de nacimiento, son los siguientes: Extrema pobreza y alto costo del proceso 33% . por la extrema pobreza económica de los padres y las madres para poder asumir los costos del transporte para el registro, que es gratuito, en vista a ello trabajan varias jornadas de trabajo, y cuando tienen el dinero para el transporte, ya se venció el tiempo de registro de los primeros 15 días y no pueden pagar la multa de US $ 2.86. Irresponsabilidad de padres y madres 32%. Falta de documento único de identidad (DUI) 13%. Problemas personales 5%. Reserva y confidencialidad de madres adolescentes < de edad de no revelar la identidad del padre del recién nacido. Multa y cobro de extensión de partidas de nacimiento. 5% Multa (US $ 2.86) y extensión de la partida de nacimiento (US $1.20). Distancia 5% desde la comunidad hasta la alcaldía municipal.

3.1 Solicitar y autorizar la gratuidad de la extensión de la partida de nacimiento y del DUI para todas los integrantes de los/las hogares indígenas y no indígenas del agrupamiento en extrema pobreza a través de una reforma de ley. 3.2 Mejorar el acceso al registro y de extensión del DUI a través de los siguientes mecanismos operativos: Realizar una estrategia de información, educación y comunicación a través de diversos medios y técnicas de comunicación para promover en la comunidad el derecho a la nacionalidad y al nombre, la corresponsabilidad, la importancia del DUI, y sus requisitos. Solicitar a las autoridades municipales el apoyo necesario para que gestione en el DUICENTRO el acceso a los servicios de registro para el DUI. Reformar ley para que alcaldías municipales extiendan gratuitamente la partida de nacimientos para los que sacarán el DUI, y realizar subsidio a los casos de juicios de identidad por parte de un fondo especial. Que el DUI pueda ser gestionado y entregado en los municipios y no en las cabeceras departamentales respectivas. Que se priorice una unidad vehicular denominada DUIMOVIL que se desplace a las comunidades rurales de extrema pobreza para

Alcoholismo paterno 4% No reconocen importancia del DUI 4%. 3.4 Los principales motivos para que integrantes de los grupos familiares indígenas y no indígenas mayores de 18 años no tengan DUI son los siguientes: Extrema pobreza 34%. Distancia al DUICENTRO 14%. Tiempo combinado de recorrido a pie y en transporte vehicular oscila entre 3 a 4 horas, y salen de sus comunidades entre 3 y 4 de la madrugada. Irresponsabilidad 12%. No tienen partida de nacimiento reciente 12%. Viajes múltiples al DUICENTRO 8%. Falta de dedos, cicatrices, callosidades 7%. Errores tipográficos 5% que obliga a un juicio de identidad que cuesta entre US $70.00 a US $ 700.00. Archivos desaparecidos y destruidos en la guerra 4%. Motivos religiosos 2%. Falta de apoyo en hogar. 1% por no dejar la casa y los hijo(a)s solos. 3.5 Existen diferencias de género para no tener DUI, debido a que en el área rural es el hombre quien por lo general realiza la mayoría de los trámites o transacciones socio-económicas de la familia, la mujeres no sienten la necesidad de tener el DUI por poco uso. 3.6 Tiempo de procesamiento para tramitar y obtener el DUI es considerable, oscila entre uno a siete días, en algunos casos también se reportan hasta 14 días. Esta situación ha motivado incluso cobros indebidos, ya que la Oficina de Registro toman esta visita como subsiguiente o de renovación y se les cobra como reposición del documento. 3.7 Alto costo para obtener DUI que es gratuito. Los gastos de bolsillo para obtenerlo es de US $ 20 dólares (transporte, pérdida del día de trabajo, alimentación en la cabecera departamental, y pago por llenado de formulario). El costo promedio empeora cuando por diferentes razones se les exige una nueva partida de nacimiento, llevar testigos (padre o madre y un amigo que lo conoce), realizar un juicio de identidad y cuando se le dice que regrese de nuevo cuando las cicatrices y las callosidades desaparecieron. 3.8 Las personas mayores de 18 años están conscientes que si no tienen el DUI no pueden hacer ningún trámite legal relacionado a la compra, venta, matrimonio, servir de testigo, remesar y sacar dinero de bancos, obtener créditos, entre otros.

facilitar el acceso a quienes deseen obtenerlo a nivel rural. 3.3 Solicitar a la Oficina del Registro Nacional de las Personas Naturales (RNPN) que flexibilice requisitos relacionados a no entregar DUI personas con lesiones, cicatrices y callosidades en manos.

PERFIL SOCIODEMOGRA

FICO DE LAS FAMILIAS

INDIGINAS Y NO INDIGENAS

(I) En cuanto a los pueblos indígenas de El Salvador, es difícil diferenciarlos por su vestido, idioma, y otros rasgos externos pues estos medios de identificación existen en un porcentaje bastante limitado, y solo existe en algunas zonas especificas del país, debido a factores que han contribuido a su perdida de la identidad visible, ya que el hecho de vestirse con su traje tradicional así como hablar el idioma no es culturalmente apreciado y suele ser visto de manera discriminatoria, por lo que han adoptado otra forma de vestir y vida. (II) Los pueblos indígenas en la actualidad se encuentran en una etapa de resurgimiento y revalorización tanto de su identidad cultural como de sus derechos ancestrales milenarios; hay que recalcar que en el interior de las comunidades indígenas, existe una riqueza de conocimientos y saberes, tradiciones y prácticas. (III) Los procesos de revalorización de los pueblos y comunidades indígenas de El Salvador han permitido una progresiva recuperación de su condición de invisibilidad, debido al desarrollo de una mayor capacidad de organización, concertación y gestión para el apoyo a la ejecución de acciones definidas en el ámbito comunitario. (IV) Es notorio observar que las entrevistas con personas ancianas, personas adultas y jóvenes indígenas nos dan un mosaico de interpretaciones con respecto a la identidad indígena y las aceptaciones/rechazo de las prácticas occidentales. (V) En la actualidad, en El Salvador son reconocidos los pueblos indígenas Nahuat/Pipil, Lenca y Kakawira (Cacaopera para los ladinos), quienes están ubicados en territorios culturalmente reconocidos, a saber: Nahuat/Pipil: en la Zona de Los lzalcos donde están ubicados los departamentos de Ahuachapán y Sonsonate, en los alrededores de San Salvador es decir la Zona de Texacuangos, Panchimalco y Tonacatepeque, la Zona de los Nonualcos en el departamento de La Paz. Lenca: en la Zona de los pueblos Lenca en el departamento de San Miguel, La Unión y Morazán. La zona de los Kakawira, que esté circunscrita al municipio de Cacaopera de Morazán . La zona de los Chortis, pueblos que se considera extinto, solo existen prácticas indígenas en el norte de Chalatenango y Cabañas, pero no se identifican como tal. Para 1999, la población indígena se calculó en 684,613 personas, constituyendo un 11.3% de la población

salvadoreña1.

El pueblo Pipil (Nahuat) es numéricamente muy significativo, ya que representa al 94.4% de la población, luego le continúa el pueblo Lenca (4.1%) y el Kakawira (Cacaotera) con 1.5% , este último con niveles socio económicos y calidad de vida más precarios en relación a los 2 pueblos mencionados anteriormente, y que de acuerdo a la clasificación de los municipios indígenas ordenados por necesidades no satisfechas tanto de la OPS/OMS y UNICEF para 1999, se constituye en el municipio prioridad uno junto con el municipio de Guatajiagua y Semsembra. En las comunidades reconocidas como indígenas, aproximadamene el 27% de la población se auto-identificó como indígena.

Las condiciones de vida de la población indígena son aún más precarias que las de las comunidades no indígenas en extrema pobreza. (VI) De acuerdo a la población indígena entrevistada, los bienes y servicios ofrecidos no se adaptan a las necesidades culturales de las comunidades. Por el contrario, el modelo de atención en salud tradicional local no ha perdido vigencia y es aceptado en las comunidades de extrema pobreza indígenas y no indígenas como alternativa para satisfacer sus necesidades de salud. (VII) Muchos de los programas que se ejecutan en las comunidades no responden a las necesidades locales en muchos casos por falta de coordinación con las asociaciones indigenas. Además, las asociaciones indígenas tienen dificultades para ejecutar y evaluar esos programas. Requieren de capacitación para coordinación y negociación con financiadores y/o proveedores de servicios sociales básicos

(I) Diseñar una estrategia de información, educación y comunicación para divulgar información básica en general relacionada a las condiciones de vida de la población indígena del país, para el conocimiento y respeto de la diferencia intercultural. . (II) Fortalecer las capacidades de las organizaciones indígenas de base en negociación, diseño, ejecución, dirección y control de programas y proyectos de desarrollo social a fin de mejorar las condiciones de vida de los pueblos indígenas y sus comunidades. (III) Elaborar, gestionar, y ejecutar programas y proyectos que promuevan el mejoramiento de las condiciones sociales y económicas de las comunidades indígenas. (IV) Desarrollar programa de salud cuyos contenidos sean la corresponsabilidad de padres y madres y el espaciamiento de los embarazos con enfoque intercultural y de género. (V) Reconocer la participación de los pueblos indígenas en los Comités Comunitarios. (VI) Complementar la estrategia de AIN-C con el establecimiento y desarrollo de Centros Rurales de Salud y Nutrición en comunidades de extrema pobreza para el control de la desnutrición infantil ,madres lactantes y embarazadas. Desarrollar estudios antropológicos de conocimientos, actitudes y prácticas de alimentación y nutrición en las comunidades indígenas. Diseño y producción de material con enfoque intercultural y de género para la preparación de alimentos naturales de origen animal/vegetal y mezclas nutricionales en los Centros Rurales de Salud y Nutrición. Diseño de contenidos y metodologías de enseñanza y elaboración de material didáctico para la enseñanza de la Educación Bilingüe Intercultural.

Desarrollo de procesos de capacitación y formación de recursos humanos comunitarios para el desarrollo de programas de enseñanza no formal en comunidades indígenas que no tienen acceso a las Escuelas del Estado.

Fuente: Evaluación económica-social de Red Solidaria.