Impacto fiscal de la reforma de pensiones: efectos económicos y

estrategia

Ewa LewickaKiev – Mayo 27, 2004

Tipo de consecuencias financieras producidas por la reforma de

pensiones

• A largo plazo: – Reducción de los compromisos a largo

plazo del sistema de pensiones (deuda implícita)

• A corto y mediano plazo: – Aumento o reducción del déficit

financiero público debido a gastos relacionados con las pensiones (deuda explícita)

¿Qué es la deuda implícita del sistema de pensiones?

• La deuda implícita es la medida de obligaciones asumidas por el sistema de pensiones– Se puede medir como el valor presente de

transferencias a futuro para pensiones

• Esta deuda está creciendo rápidamente en los países en vías de desarrollo y en los países industrializados.

Una evaluación de la deuda implícita es esencial para la reforma

• Permite medir las obligaciones reales hacia las generaciones actuales y futuras

• Muestra el nivel de flujos de caja que debe ser asignado para re-comprar estas obligaciones

• Cuando las obligaciones vencen, la deuda implícita se transforma en explícita– Influye en el déficit del sector público y el

nivel de deuda pública

¿Cómo enfrentar las obligaciones futuras?

• Para evitar el colapso de la finanzas públicas:– Se debe generar un excedente para cubrir el aumento

de obligaciones en el sistema de pensiones– En los países miembros del OCDE el excedente

necesario es alrededor de 4 puntos porcentuales del PIB

• Las reformas de pensiones pueden generar dichos excedentes– Si el diseño de la reforma permite la reducción de la

deuda implícita,

• La introducción de financiamiento parcial– Reduce la deuda implícita de pensiones– Puede aumentar la deuda explícita de pensiones si no se

aumenta el nivel global de aportes

Deuda implícita en países seleccionados

0

50

100

150

200

250

300

350

Eslo

venia

Rum

ania

Ucra

nia

Eslo

vaquia

Hungrí

a

Esto

nia

Lit

uania

% d

e P

IB

• En la mayoría de los países, la DIP es mucho más alta que la deuda pública explícita

• Según las estimaciones:– DIP supera el 200% del

PIB en Francia e Italia– Es sobre el 150% en

Reino Unido y Alemania

Deuda implícita de pensiones en economías de transición en 2002

Nota: suponiendo una tasa de descuento de 4%Fuente: Holzmann et al (2001)

Equilibrio primario necesario para compensar el impacto del

envejecimiento

-2-101234567

Polo

nia

Suec

ia

Rein

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ido

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Alem

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Espa

ña

Bélg

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Italia

Hola

nda

Fran

cia

%de

l PIB

• El equilibro primario anual estimado para reducir la deuda pública a cero antes del 2050

• Países que han reformado sus sistemas de pensiones (Polonia, Suecia) o países que tienen sistemas equilibrados (Reino Unido) necesitan el equilibrio primario más bajo

• Polonia, despúes de la reforma de pensiones, es el único país que no necesita generar un equilibrio primario

• Al contrario – la reforma de pensiones genera excedentes Fuente: OECD

Costos de Transición

• En los sistemas multipilares– Se traspasa una parte o toda la contribución a los fondos

de pensiones– Los pagos de pensiones hoy requieren financiamiento– Se produce un déficit de transición

• El tamaño del déficit depende de:– El monto de la contribución – La cantidad de personas cubiertas por el sistema de

capitalización

• Opciones para financiar el déficit: – Ingresos corrientes de impuestos u otras fuentes

(privatización por ejemplo – como en Polonia)– Ahorrar para pensiones o realizar ahorros en el gasto

público– Aumentar la deuda explícita

Malentendidos en cuanto a los costos de la reforma

• Las exigencias de mayor financiamiento pueden ser compensadas por una deuda más alta, comprada por los fondos de pensiones

• El traspaso de una parte de la contribución al sistema de pensiones de capitalización no es un costo – Revela una porción de la deuda implícita y– Reduce las obligaciones futuras de financiamiento público

• Los activos de los fondos de pensiones invertidos en renta variable estimulan la inversión y crecimiento económico

• Es mejor transformar una porción de las obligaciones de pensiones en ahorros ahora, y no tener problemas más serios para rescatar dichas obligaciones en el futuro.

Consecuencias de las reformas a corto y mediano plazo

• Para mejorar el financiamiento de los sistemas de pensiones de reparto en el corto y mediano plazo, se puede adoptar las siguientes medidas:– Aumentar el nivel de contribuciones, – Mejorar el cumplimiento y ejecución, – Reducir la promesa de pensiones a través de un cambio en la fórmula

de pensiones de vejez, – Aumentar la edad de jubilación, etc.

• El financiamiento de los costos de transición desde los ahorros en el sistema de pensiones de reparto producirá un aumento en la carga de financiamiento actual – y será más demoroso llegar al esquema equilibrado– Los ahorros y costos del sistema de pensiones no deberían aumentar

la carga a la actual generación productiva– Deberían también extender parte de la carga a las generaciones

futuras• Las ganancias financieras dependerán del tipo de reforma

– Cada país que está planificando una reforma de pensiones debería comparar los efectos, conociendo los efectos de la reforma logrados en un país dado

El nuevo sistema de pensiones en Polonia:

• El nuevo sistema polaco de pensiones tiene:– Contribuciones definidas– Dos cuentas: no-financiera

y financiera• La contribución de vejez se

dividió entre:– NDC 12,22% del sueldo– FDC 7,3% del sueldo

• Tasas de retorno:– Vinculadas en la NDC con el

crecimiento del fondo de sueldos

– Dependen en la FDC de los retornos del mercado financiero

• Las personas menores de 30 (en 1999) tienen ambas cuentas, tanto NDC como FDC

• Las personas entre 30 y 50 pudieron elegir una cuenta (NDC) o dos (NDC+FDC) – 53% eligieron tener dos

cuentas

• Las personas mayores de 50 años permanecen en el sistema antiguo

El nuevo sistema de pensiones en Polonia:

• Se aumentó la actual edad de jubilación – desde 55 para mujeres y 59 para hombres a 60 para mujeres

y 65 para hombres– se eliminó la jubilación anticipada– se propuso recientemente igualar las edades de jubilación

para hombres y mujeres a la edad de 65, para del año 2023

• Todos los derechos de pensión devengados bajo el sistema antiguo forman el capital inicial, acreditado a la cuenta NDC– El capital inicial está indexado de la misma forma que las

cuentas NDC

• Las garantías estatales incluyen:– Una garantía de pensión mínima que completa la pensión de

las cuentas NDC y FDC– El Estado se convierte en el garante final de la tasa de

retorno mínimo bajo el componente FDC

Subsidios del presupuesto estatal al Fondo de Seguro Social

1,020,64 0,64

1,17

1,820,371,06

1,15

1,23

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

1998 1999 2000 2001 2002

año

Po

rce

nta

je d

el

PIB

Subsidio complementario Subsidio que cubre el traspaso a FDC

Fuente: ZUS

Polonia – Los efectos a largo plazo

• Valor estimado de las obligaciones de pensiones como porcentaje del PIB hasta el año 2050:

– Antes de la reforma 462%– Después de la reforma 194%

– Reducción de obligaciones 268%

Tasas demográficas y de dependencia en el sistema

0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 4,5 5,0

2002 20

04 2006 20

08 2010 20

12 2014 20

16 2018 20

20 2022 20

24 2026 20

28 2030 20

32 2034 20

36 2038 20

40 2042 20

44 2046 20

48 2050

0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 4,5 5,0

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2014

2016

2018

2020

2022

2024

2026

2028

2030

2032

2034

2036

2038

2040

2042

2044

2046

2048

2050

asegurados / jubilados (vejez)

edad productiva / post - productiva

asegurados / pensionados (todas las pensiones)

Nota: Proyección para tres escenarios demográficos (incluyendo de referencia, de fertilidad más alta y de mortalidad más baja)

Fuente: ZUS (2004)

Pensionados por tipo de sistema de pensiones

old system

2009

new system one pillar (PAYG)

new system NDC + FDC

2014

0 1 2 3 4 5 6

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2014

2016

2018

2020

2022

2024

2026

2028

2030

2032

2034

2036

2038

2040

2042

2044

2046

2048

2050

mln

Sistema Antiguo de reparto DB

2009

Sistema Nuevo nuevo NDC

Sistema nuevo NDC + FDC

2014

Fuente: ZUS (2004)

Gastos e ingresos del sistema de pensiones

10% 12% 14% 16% 18% 20% 22% 24% 26%

2002 20

04 2006 20

08 2010 20

12 2014 20

16 2018 20

20 2022 20

24 2026 20

28 2030 20

32 2034 20

36 2038 20

40 2042 20

44 2046 20

48 2050

204

surplus

expenditures

contribution

10% 12% 14% 16% 18% 20% 22% 24% 26%

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2014

2016

2018

2020

2022

2024

2026

2028

2030

2032

2034

2036

2038

2040

2042

2044

2046

2048

2050

2049 excedente

gastos

Ingresos de Contrib.

Nota: los gastos del sistema de pensiones cubren el antiguo sistema de pensiones y las pensiones de NDC

Fuente: ZUS (2004)

Resumen de los efectos financieros de la reforma a mediano plazo

• La transición completa al nuevo sistema de pensiones durará varias décadas

• Los cálculos muestran que el déficit en el sistema se reducirá y que, luego de un período de transición, el sistema será estable del punto de vista financiero– Se esperan más mejorías debido a los cambios propuestos

en 2004 en la indexación de las pensiones y la edad de jubilación.

• El déficit se ha aumentado en forma provisoria por la creación del fondo de estabilización – El Fondo de Reserva Demográfica

• En 2004 0,15 puntos porcentuales de la contribución se transfieren al FRD– A fines del 2003, los activos del FRD representaban

alrededor del 0,4% del PIB, invertidos en su mayoría en bonos estatales

– Se usará el FRD después de 2009 para financiar los déficit en el sistema NDC de vejez

Resumen

• Antes de diseñar reformas de pensiones, se debe:– evaluar la deuda implícita – informar a la sociedad sobre el nivel de obligaciones de

pensiones • Es necesario asegurar que las consecuencias financieras de la

reforma, tanto positivas como negativas, no caigan sobre una sola generación de trabajadores, sino que se distribuyan equitativamente

• Los sistemas multi-pilares proporcionan una oportunidad para reducir la deuda pública en forma más rápida y pueden generar pensiones más altas, comparadas con los cambios paramétricos bajo los sistemas de reparto.

• En cuanto se equilibran los sistemas de reparto, se reducirá la carga a la población activa

• El tamaño del sistema de capitalización:– Debe ser el resultado de una evaluación de la capacidad para

financiar el desequilibrio en la parte de reparto– Requiere que el mercado financiero tenga una infraestructura

adecuada.