Andrea Bonilla Ponce

Traballo Fin de Máster

IMPLEMENTACIÓN Y GESTIÓN DE LOS PLANES DE ORDENAMIENTO

TERRITORIAL. EL CASO DEL CANTÓN SANTA ANA EN EL ECUADOR.

Director: José María Tubío Sánchez Eduardo Corbelle Rico

Data: 15 de Julio de 2015

Máster en Xestión Sustentable da Terra e do Territorio Universidade de Santiago de Compostela

ÍNDICE GENERAL

1. INTRODUCCIÓN ______________________________________________ 1

1.1. Justificación ______________________________________________ 1

1.2. El Mandato Constitucional __________________________________ 3

1.3. Descripción del área de estudio ______________________________ 6

1.4. Hipótesis sobre la implementación de los planes ______________ 11

1.4.1. Razones Jurídicas o Administrativas _________________________ 12

1.4.2. Razones Económicas _____________________________________ 14

1.4.3. Razones Ambientales o físicas______________________________ 16

1.4.4. Razones socio-culturales __________________________________ 17

2. OBJETIVOS _________________________________________________ 20

2.1. Objetivo general __________________________________________ 20

2.2. Objetivos específicos _____________________________________ 20

3. FUENTE DE DATOS __________________________________________ 20

4. METODOLOGÍA ______________________________________________ 20

5. RESULTADOS _______________________________________________ 22

5.2. Análisis cuantitativo ________________________________________ 22

5.1. Análisis cualitativo _________________________________________ 24

6. CONCLUSIONES _____________________________________________ 30

7. BIBLIOGRAFÍA ______________________________________________ 31

ÍNDICE DE FIGURAS

Figura 1. Esquema normativo de la Planificación del Territorio en Ecuador _____6

Figura 2. Ubicación geográfica del cantón Santa Ana en el Ecuador___________7

Figura 3. Esquema conceptual de la investigación________________________11

ÍNDICE DE TABLAS

Tabla 1. Resultados generales del análisis cuantitativo del proyecto "El Mandato

Constitucional en la Ordenación del Territorio. La adopción de planes a nivel

cantonal en la Zona de Planificación Z6-Austro" y del efectuado en la Zona 4 en

esta investigación _________________________________________________23

1

1. INTRODUCCIÓN

1.1. Justificación

La aprobación de la Constitución del 2008 en el Ecuador propone la construcción

de un nuevo modelo de Estado con énfasis en una visión del territorio, cuyo

fundamento en este aspecto es una estructuración territorial que procure eliminar

las asimetrías locales. El título V de dicho mandato hace referencia a la

organización territorial del Estado, con lo que se eleva la ordenación del territorio a

categoría de norma legislativa, debiendo ser asumida por todos los Gobiernos

Autónomos Descentralizados (GADs) y regímenes especiales.

Junto con las nuevas disposiciones constitucionales se aprueba el Plan Nacional

para el Buen Vivir correspondiente al periodo 2009-2013 y en el 2010 el Código

Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas (COPFP), dentro de este marco el

Gobierno desarrolla la Estrategia Territorial Nacional como instrumento

complementario, la cual considera al territorio como una construcción social de

carácter multidimensional y dinámico, además, establece que a partir de la

identificación de las necesidades territoriales se pueden desarrollar estrategias

para cambiar las condiciones dadas y alcanzar el Buen Vivir en las distintas

localidades del país, es decir, permite articular las políticas públicas a las

condiciones y características propias del territorio. (SENPLADES, 2013)

Para garantizar la consecución de estos objetivos, la Constitución estableció

competencias por cada nivel de gobierno, así como la obligación de acompañar su

transferencia con los recursos necesarios para su ejercicio, entre dichas

competencias otorgadas a los gobiernos municipales se contempla: planificar el

desarrollo cantonal y formular los correspondientes planes de ordenamiento

territorial, de manera articulada con la planificación nacional, regional, provincial y

parroquial, con el fin de regular el uso y la ocupación del suelo urbano y rural

(Asamblea Constituyente, 2008). Así mismo, se aprueba el Código Orgánico de

Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD) como

2

instrumento para direccionar a los GADs hacia un horizonte con mayores

oportunidades de desarrollo.

Los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PDOT) como aporte a la

planificación, constituyen herramientas para la gestión del territorio orientada al

equilibrio social, ambiental y económico en todos los niveles de gobierno,

constituyen insumos indispensables para la articulación de la planificación local y

las políticas e intervenciones nacionales. Se entiende que la planificación territorial

contempla tres pasos: la implementación, la gestión y la evaluación de los

instrumentos para la ordenación del territorio, este trabajo de investigación se

centrará en el análisis del primer paso, entendido como el momento inicial del

proceso de planificación a partir del cual los GADs adoptan(o no) el PDOT como

un instrumento para la gestión del territorio.

En Ecuador y a nivel internacional son escasas las investigaciones que tengan

relación con el análisis de los factores que influyen en la implementación de los

instrumentos de ordenación del territorio, y en general las conclusiones a las que

ha llegado la literatura sobre la ejecución de los planes son poco contundentes.

Por tanto, no se puede afirmar que los planes sean efectivos o no. Como

consecuencia de esto, surge la necesidad de establecer un marco teórico que

permita comprender qué factores están influyendo a la hora de implementar dichos

planes.

Para el desarrollo de este estudio de caso, se consideran 4 grandes razones que

pueden incidir en la implementación de los instrumentos de planificación: las

ambientales o físicas, las económicas, las socio-culturales y las jurídicas o

administrativas (Tubío y Crecente, 2012), por tanto, resulta interesante efectuar un

análisis de la presencia de estas razones sobre un área determinada y así tratar

de identificar las diferentes cómo están influyendo en la implementación (o no) de

los planes.

3

Dentro de este contexto, el Laboratorio del Territorio (LaboraTe) del Campus de

Lugo ha asesorado un proyecto de investigación efectuado la Zona Administrativa

6 de Ecuador, según la categorización efectuada por la Secretaria Nacional de

Planificación y Desarrollo (SENPLADES) cuyo tema es “El Mandato Constitucional

de la Ordenación Del Territorio. La Adopción de planes a nivel cantonal en la zona

de planificación Z6-Austro”, el objetivo de dicho proyecto es entender las razones

por las cuales del 80% de los cantones que aprobaron sus planes de

ordenamiento territorial solo una minoría aprobó planes que pueden considerarse

como efectivos, y por qué existen cantones que no aprobaron ningún plan.

(SENPLADES, 2013)

Ante lo indicado, este trabajo de fin de máster plantea realizar un estudio de caso

como aporte a la temática abordada por el LaboraTe. La investigación se

efectuará en el cantón Santa Ana de la provincia de Manabí correspondiente a la

Zona Administrativa 4, el cual destaca por ser el cantón con la mayor población

rural dentro de la zonal, además, es parte de la minoría a nivel nacional de los

GADs cuyos Planes aprobados contienen determinaciones y es considerado como

uno de los mejor elaborados y adaptado a la realidad territorial en la provincia de

Manabí. Así mismo, la selección de este cantón se efectuó por razones prácticas,

ya que existe disponibilidad de datos y acceso a los diferentes actores

involucrados cuya opinión es de relevancia para el estudio.

1.2. El Mandato Constitucional

El desarrollo de Ecuador por muchos años fue postergado, y quizá una de las

principales causas haya sido la escasa planificación en el territorio, ello se ha

derivado en el incremento de la pobreza y la inequidad, especialmente a nivel

rural. Por tanto, la nueva Constitución establece que la planificación debe ser una

política de Estado, destacándola como una potente herramienta de la

administración pública que se opone a la concepción neoliberal que concede al

mercado el rol único de “asignador” eficiente de recursos; y es en el artículo 241

donde se dispone que “la planificación garantizará el ordenamiento territorial y

4

será obligatoria en todos los Gobiernos Autónomos Descentralizados”. Además,

contempla en sus artículos 262 a 267, la necesidad de que sean los Gobiernos

Autónomos Descentralizados (GAD) regionales, provinciales, cantonales,

distritales y parroquiales, quienes elaboren los Planes de Ordenamiento Territorial

como instrumentos básicos de la planificación para el desarrollo, esta planificación

propiciará la equidad social y territorial, promoverá la concertación y será

participativa, descentralizada, desconcentrada y transparente (Pauta, 2013).

La consolidación de estos conceptos se recoge en el Plan Nacional para el Buen

Vivir, inicialmente para el periodo 2009-2013 y el vigente para el 2013-2017, las

propuestas contenidas en este documento plantean importantes desafíos técnicos

y políticos e innovaciones metodológicas e instrumentales.

Para el nuevo concepto de desarrollo y modelo de Estado se plasma una

estrategia a largo plazo cuyo desafío es concretar un nuevo modo de generación

de riquezas y re-distribución para el Buen Vivir, con estos fundamentos, el Plan

aterriza en lo concreto y propone una lógica de planificación a partir de grandes

objetivos nacionales, considerando las distintas propuestas de acción pública

sectorial y territorial, y principalmente con la necesidad de concretar los desafíos

derivados del nuevo marco constitucional. Este plan tiene una mirada integradora,

basada en un enfoque de derechos que va más allá de la entrada sectorialista

tradicional. La armonización de lo sectorial con los objetivos nacionales supuso un

gran esfuerzo de coordinación y articulación interestatal para conjugar la

problemática, las políticas y las visiones sectoriales con los grandes intereses

nacionales (SENPLADES, 2009).

La formulación del Plan se sustentó en un proceso de diseño de 9 agendas

zonales, consideradas como instrumentos de coordinación y articulación entre el

nivel nacional y el nivel local. Estos instrumentos inciden en el desarrollo integral

del territorio y se vuelven un referente de planificación y ordenamiento territorial

para los gobiernos autónomos descentralizados, y propician la cohesión e

integración territorial. Es decir, esto se convierte en un proceso de doble vía, en el

5

que la planificación local alimenta y nutre la planificación nacional y viceversa,

como parte de un proceso de construcción de un nuevo tipo de Estado

policéntrico.

Así, para el periodo 2009-2013 la creación de la Estrategia Territorial Nacional

constituye una de las principales innovaciones del Plan convirtiéndose en un

instrumento de ordenación territorial con carácter nacional, que contiene

lineamientos para el corto, mediano y largo plazo, establece criterios, directrices y

guías de actuación sobre el ordenamiento físico del territorio y sus recursos

naturales, sus grandes infraestructuras, el desarrollo espacial, las actividades

económicas, los grandes equipamientos, la protección y la conservación del

patrimonio natural y cultura. De este modo, el Plan considera de forma sistemática

e integral al territorio. (SENPLADES, 2013)

Dentro de este contexto, como se indicó anteriormente, ya para el 2010 se

aprueba el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas (COPFP) y el

Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización

(COOTAD). Por una parte, las disposiciones que se dan en el COPFP regulan el

ejercicio de las competencias de la planificación y el ejercicio de la política pública

en todos los niveles de gobierno, el Plan Nacional de Desarrollo, los planes de

desarrollo y de ordenamiento territorial (PDOT) de los Gobiernos Autónomos

Descentralizados, la programación presupuestaria cuatrianual del Sector Público,

el Presupuesto General del Estado, los demás presupuestos de las entidades

públicas; y, todos los recursos públicos y demás instrumentos aplicables a la

Planificación y las Finanzas Públicas; y por otra parte, en el COOTAD se

establecen todas las competencias exclusivas de todos los niveles de Gobiernos

Autónomos Descentralizados, destacando para efectos de este trabajo de

investigación el artículo 55 que señala las competencias municipales, citando la

siguiente: a) Planificar, junto con otras instituciones del sector público y actores de

la sociedad, el desarrollo cantonal y formular los correspondientes planes de

ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificación nacional,

6

regional, provincial y parroquial, con el fin de regular el uso y la ocupación del

suelo urbano y rural, en el marco de la interculturalidad y plurinacionalidad y el

respecto a la diversidad (…).

Es así como el marco legal de la planificación del territorio se desarrolla en

diferentes escalas pero con la misma perspectiva, la Ilustración 1 esquematiza el

orden normativo y consecuentemente técnico de dicha planificación. Este trabajo

de investigación se centrará en el análisis de un PDOT a nivel cantonal.

Figura 1. Esquema normativo de la Planifi1ación del Territorio en Ecuador.

1.3. Descripción del área de estudio

Santa Ana se instituyó legalmente como cantón tras la firma del decreto Nº 74 de

la Convención Nacional del Ecuador en el año 1884, este documento ratificó su

independencia política y administrativa. Actualmente Santa Ana está dividido en

dos parroquias Urbanas: Santa Ana de Vuelta Larga y Lodana, y cuatro parroquias

rurales: Ayacucho, Honorato Vásquez, La Unión y San Pablo de Pueblo Nuevo;

pertenece a los 22 cantones que conforman la provincia de Manabí, situado en el

centro sur de la misma (Ilustración 2).

7

Figura 2. Ubicación geográfica del cantón Santa Ana en el Ecuador.

La población en sus diversos ámbitos (social, cultural y económico), es el principal

agente modelador del espacio y sin duda el fin último de todo proceso de

planificación; de allí que, conocer cómo los seres humanos se apropian, edifican y

representan su territorio, sea un aspecto de fundamental importancia dentro de los

procesos de planificación y de implementación de políticas públicas. Por tanto,

resulta relevante conocer la información demográfica del territorio en estudio, ya

que a partir de su interpretación se puede determinar el comportamiento social y

económico de los individuos, es decir, esta información contribuye a la formulación

de estrategias para la concreción y alcance de objetivos subyacentes al desarrollo

económico y social, y por tanto al desarrollo integral del territorio. A continuación

se describe la información socio económica del cantón:

La extensión territorial de Santa Ana es de 1014.4 Km2 y su población total según

el último censo es de 47385 habitantes (INEC, 2010). Al área rural le

corresponden 37704 habitantes (79.57%) y al área urbana 9681 habitantes

(20.43%). Estableciendo comparaciones entre los datos poblacionales del 2001 y

del 2010, se tiene un leve incremento de la población urbana de la cabecera

8

cantonal correspondiente a 1078 habitantes; aunque no se cuenta con datos

exactos del origen de este fenómeno, se puede asumir que la causa es la

migración de la población campesina a los centros poblados urbanos más

cercanos. El histórico abandono económico, social y político de las áreas rurales

en el país ha generado que grandes masas campesinas se trasladen a las

ciudades en busca de mayores oportunidades, marcando el inicio de una

decadencia en el sector agrícola, el que se ha visto fuertemente afectado a causa

del abandono de tierras.

En las parroquias rurales Honorato Vásquez y Ayacucho y en la cabecera

cantonal, se encuentra la mayor concentración poblacional cuya densidad

corresponde a 81 hab/Km2, en general los recintos de estas parroquias se

caracterizan por contar con una adecuada infraestructura de servicios básicos y

sistema vial de primer y segundo orden, este sector del cantón cuenta también con

establecimientos educativos y de salud. En el territorio cantonal restante se estima

una densidad poblacional entre 3 y 20 hab/Km2 donde existen comunidades a las

cuales solo se puede acceder a través de caminos vecinales. En promedio la

densidad poblacional total del cantón es de 46.2hab/Km2.

En el 2010 se tiene que el total poblacional comprendido entre los rangos de

menores de 1 año hasta los 14 años representan un 33% de la población y por

otra parte la población comprendida entre los 15 años y 64 representa el 59% del

total poblacional, situación relevante a la hora de plantear las estrategias de

desarrollo ya que un gran número de jóvenes y adultos pueden favorecer la

dinámica económica y productiva del territorio. Finalmente, la población

comprendida entre los 65 años y más de 100 representa el 8% del total cantonal.

Según datos del INEC (2010), la población del cantón Santa Ana se auto identifica

mayoritariamente como mestiza con un 50.28% seguida de los montubios con un

42.09%. A pesar de tener mucha influencia de la identidad mestiza, gran parte de

los pobladores del cantón mantiene un importante apego a identidades propias

existentes en la costa ecuatoriana, en este caso los montubios, cuya figura se

9

presenta como un actor social importante por sus costumbres y tradiciones

entorno a la vida de pueblo, por ejemplo: el rodeo montubio y las peleas de gallos,

actividades que se ponen de manifiesto en fiestas de cantonización o

parroquialización, inclusive el cantón cuenta con organizaciones sociales ligadas a

estas actividades culturales.

En lo referente a la disponibilidad de servicios básicos, en el caso del

abastecimiento de agua, si bien una parte importante de la población goza de este

servicio la otra parte aún no dispone de red pública y deben compensar este

faltante con otros medios de abastecimiento como: pozos de agua, a través de

vertientes naturales o vehículos repartidores. Del censo 2010 se tiene que de un

total de 1196 hogares, el 40.77% recibe el servicio a través de la red pública, el

31.65% mediante pozo, el 24.44% de vertientes naturales, el 2.36% con vehículos

repartidores y el 0.78% se abastece del de agua a través de otros medios.

Desde el punto de vista sanitario, en el cantón Santa Ana el 13,79 % de las

viviendas están conectados a los servicios de red pública de alcantarillado;

mientras que el resto utiliza otras formas de eliminación de excretas, por ejemplo

el 39,84 % de las viviendas poseen pozos ciegos; el 33,13 % pozos séptico; el

0,20 % descargan sus desechos directamente al mar, río, lago o quebrada; el 8,78

% evacúa por medio de letrinas y el 4,26 % no posee ningún mecanismo de

eliminación, por tanto, resulta evidente la deficiencia del servicio de alcantarillado

del cantón.

Sobre el acceso a la energía eléctrica, el 94.81% del cantón cuenta con el servicio

versus el 5.19% que no lo posee, está estima se efectuó considerando todos los

mecanismos de procedencia de la energía (servicio público, paneles solares,

generadores o plantas eléctricas, entre otros). Por otra parte, en cuanto a las

necesidades básicas insatisfechas (NBI) del cantón se tiene que todas las

parroquias desde el 2001 han reducido su nivel de pobreza, contando actualmente

con un NBI correspondiente al 83.21% por hogares.

10

Dentro de las actividades económicas representativas en el cantón Santa Ana se

tiene que mayoritariamente son aquellas que están vinculadas al sector primario y

representan el 50.30%, contempla actividades de agricultura, ganadería,

silvicultura y pesca. Otras actividades ligadas al desarrollo económico del cantón

se tiene que el 24.48% de la población se vincula al sector comercial y de

servicios, dentro de estas se puede destacar la temática forestal que tomó fuerza

a nivel provincial y cantonal tras la implementación del programa de Forestación y

Reforestación del Gobierno Provincial de Manabí en el 2005, el cual contempla 5

sistemas: conservación, protección, plantaciones comerciales, silvo-pastoril y

agro-forestería.

En tanto, se tiene que según la caracterización del uso del suelo en todo el cantón

los más representativos son los siguientes: el 43.68% está destinado para uso

pecuario, de hecho Santa Ana es considerado uno de los cantones más

ganaderos de la provincia de Manabí; seguido se tiene el uso de conservación y

protección con un 30.33% que abarca toda la vegetación natural (bosques y

matorrales), un 15.15% corresponde al uso agrícola englobando todos los cultivos

de ciclo corto, semipermanentes, permanentes y demás tierras agrícolas.

También es importante indicar que el GAD de Santa Ana forma parte del conjunto

de cantones que aprobaron sus Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial

bajo ordenanza municipal hasta la fecha establecida en la Cuarta disposición

transitoria del COPFP (31 de Diciembre del 2011), la elaboración del plan estuvo a

cargo de un equipo profesional de consultoría externa con la responsabilidad de la

Unidad de Planificación y Ordenamiento Territorial del GAD (GAD Santa Ana,

2011).

El documento final cargado al Sistema de Información para los Gobiernos

Autónomos Descentralizados (SIGAD) cumple con la estructura mínima obligatoria

para constituirse en un PDOT (diagnóstico, propuesta, modelo de gestión),

contiene el análisis de la estructura orgánica funcional del GAD, emplea el manejo

de sistemas informáticos para la gestión de la información territorial. Además,

11

cuenta con la participación del Gobierno central, otros GADs, organizaciones

sociales y de la ciudadanía en general a través de asambleas locales. Existe la

resolución del Consejo de Planificación como lo estipula la ley, su contenido está

alineado y articulado con el Plan Nacional de Desarrollo y también es importante

indicar que la propuesta contiene determinaciones de uso de suelo e identifica

áreas de riesgo y su gestión.

La descripción de las características socio-económicas y físicas del cantón

permitirá establecer comparaciones con los resultados obtenidos del análisis

cuantitativo de la investigación antecedente a este trabajo, y así mismo, testear las

hipótesis que a continuación se exponen.

1.4. Hipótesis sobre la implementación de los planes

Como se indicó anteriormente, en la ordenación del territorio se consideran 4

grandes razones (jurídico-administrativos, económicos, socio-culturales y

ambientales o físicos) que inciden en la aprobación de los planes y que se

encuentran íntimamente relacionadas, por tanto es interesante llegar a

comprender cuales fueron las que dificultaron o favorecieron la aprobación del

Plan.

Figura 3. Esquema conceptual de la investigación.

TOMA DE DECISIÓN EN EL

CANTÓN

RAZONES A FAVOR

RAZONES EN CONTRA

APROBACIÓN

DEL PLAN

NO APROBACIÓN

DEL PLAN

12

Es decir, al momento en que el COOTAD determina que todos los cantones deben

cumplir con la elaboración de un PDOT, la resultante es la aparición de un

conjunto de razones o fuerzas que por un lado apoyan el modelo planificador y

que por otro pretenden continuar con la situación actual en el cantón, es decir se

resisten a la implementación de la planificación (Ilustración 3).

Por tanto, es motivo de este trabajo conocer y aportar con nuevas evidencias

entorno a la temática abordada en la investigación efectuada por el LaboraTe pero

aplicada a otra área de estudio. A pesar de que el cantón seleccionado para este

análisis cuenta con un PDOT aprobado, también se tratará de testear aquellas

hipótesis que intenten explicar las razones por las que no se aprueban los planes,

ya que puede presentarse el caso de que en el proceso de implementación del

PDOT surgieran situaciones similares a las consideradas para dichas hipótesis.

De ser así, se entiende que este tipo de circunstancias lograron ser superadas por

el GAD consiguiendo así la aprobación del PDOT; estas experiencias servirán

para generar conocimientos y mejorar la implementación de los planes.

A continuación se plantearán las hipótesis generadas a través de la revisión de la

literatura referente a la temática:

1.4.1. Razones Jurídicas o Administrativas

La política de ordenamiento territorial está basada en un marco jurídico que desde

la aprobación de la Constitución del 2008 pretende cambiar la realidad social del

pueblo ecuatoriano para la consecución del “Buen Vivir”, es decir, que la

elaboración de los instrumentos de planificación deben basarse en todas las

disposiciones legales descritas en los apartados anteriores. En este sentido es

necesario comprender en qué medida el cantón Santa Ana logró aprobar un PDOT

con intereses alineados a los objetivos del propio marco legal estatal sobre el que

fue elaborado.

Desde la aprobación del COOTAD y el COPFP en el 2010 hasta Diciembre del

2011 (fecha límite para la aprobación de los PDOT) transcurrieron prácticamente 2

13

años, tiempo durante el cual los GADs debieron emprender las labores de

formulación de sus PDOT para dar cumplimiento a la ley, en ese periodo se

realizaron las transferencias conceptuales, metodológicas e instrumentales que

sirvieron de guía para la elaboración de dicho planes, como indica Masiiris (1999)

en el caso del marco jurídico colombiano, el corto periodo de transición de la

nueva concepción territorial provocó que las metodologías planteadas rebasaran

las capacidades técnicas de los equipos existentes en las municipalidades, lo cual

no facilitó la aprobación de los planes de ordenamiento.

Aspectos básicos contemplados en el proceso de ordenación del territorio como la

integración y armonización de la legislación de incidencia territorial, el

fortalecimiento de la participación social en la formulación de los planes y de las

instituciones técnicas productoras de información geográfica y territorial, el apoyo

a la elaboración de estándares técnicos de manejo de información espacial

(indicadores, escalas, etc.), además de la implementación de sistemas de

información geográfica que faciliten el intercambio y uso eficiente de la

información, han sido uno de los mayores obstáculos dentro de varios municipios

en el caso argentino (Molina, Schilan, Sedevich, & Bombal, 2012). Si bien el

cantón Santa Ana cuenta con un PDOT aprobado, en este caso sería interesante

testear la hipótesis planteada por el trabajo de investigación del LaboraTe, y así

tratar de comprender en qué medida este GAD tuvo (o no) que afrontar este tipo

de obstáculos a la hora de elaborar el plan, ya sea por situaciones de carencia de

información o la aplicación de las metodológicas propuestas en las guías

proporcionadas por el Gobierno central.

Además, es interesante también comprender cómo interpretaron los GADs el

mecanismo de control efectuado por el gobierno ecuatoriano para que estos

cumplieran con las determinantes y plazos establecidos en el mandato

constitucional. Este mecanismo consistió en la aplicación de una cláusula

establecida en la disposición transitoria cuarta del Código Orgánico de

Planificación y Finanzas Públicas (COPFP), la cual indica textualmente:

14

“…Hasta el 31 de diciembre de 2011, los gobiernos autónomos descentralizados,

deberán formular los planes de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial conforme

las disposiciones constantes en la presente norma, o adecuarán los contenidos de

desarrollo y de ordenamiento territorial en los instrumentos vigentes que tengan,

de conformidad con lo dispuesto en el presente Código. Cumplido este plazo, los

gobiernos autónomos descentralizados no podrán aprobar proformas

presupuestarias si no han sido aprobados los planes de desarrollo y de

ordenamiento territorial respectivos…”

Pese a la existencia de este mecanismo, muchos planes fueron aprobados sin

cumplir con los requerimientos y estructura básica para ser considerados como

legítimos instrumentos de planificación del territorio, es decir, el mecanismo no

resultó ser ciento por ciento efectivo. Entonces, la hipótesis que se plantea en esta

situación es que los cantones nunca creyeron que debiesen cumplir con unos

estándares, o estos tampoco fueron exigidos porque los medios para velar por el

cumplimiento podrían ser muy costosos para el gobierno central.

1.4.2. Razones Económicas

Evidentemente los factores económicos se encuentran estrechamente ligados a

las actividades que conlleva la ordenación del territorio, pues la planificación de las

formas de ocupación territorial concilian el proceso de desarrollo económico dentro

del ámbito geográfico en el cual son aplicadas (Aguilar, 1989), pero no siempre

relación implica causa, es por esta razón que resulta atractivo conocer de qué

manera el factor económico influye o no en la aprobación del PDOT en el cantón

Santa Ana.

Tanto el sector público como privado cumple un rol influyente en el territorio, por

una parte, los particulares, las empresas, los inversores, la banca, los holdings

empresariales, son los principales agentes de transformación territorial pues se

supone que todos actúan con ánimo de lucro, específicamente en aquellas partes

donde hay más demanda y posibilidades de negocio (vivienda, industria, turismo,

15

etc); y por otra parte, el poder público entendido como la administración, quien se

considera como el ente ordenador cuya rol va en función de salvaguardar los

intereses de la sociedad en general, es decir prioriza el interés colectivo.

La actuación del interés público puede ser convergente o divergente respecto a los

intereses privados. Cuando las intenciones del plan van en la misma dirección que

las estrategias territoriales de los agentes privados (casos de decisiones en

materia de uso del suelo encaminadas a cubrir demandas de suelo residencial,

industrial o rústico, por ejemplo) se dice que la actuación pública es convergente

respecto a los intereses privados. Sin embargo, está relación es convergente

cuando la intención del plan intenta limitar, cambiar o modificar las estrategias del

sector privado en materia territorial (restricciones en materia de creación de suelo

residencial, industrial o turístico, por ejemplo. En este sentido, según Hildenbrand

(1996:32), los planes tienen mayor facilidad para aprobarse cuando se considera

“que existe una cierta complementariedad entre el interés privado y los objetivos

del ordenamiento territorial, pues son los agentes económicos privados quienes

demandan cada vez más regulaciones elaboradas por el ordenamiento territorial

para sus decisiones de localización de sus inversiones”. Ante lo indicado, se

entiende que una de las hipótesis es que los cantones que cuentan con un sector

empresarial privado con fuertes intereses en el territorio, van a ser más propensos

a aprobar su PDOT, con la intención de generar seguridad jurídica para incentivar

las inversiones de las mismas.

Por otra parte, la controversia sobre planificación o mercado es muy antigua, se

tiene la conciencia de que el abandono por parte de las administraciones estatales

de la responsabilidad de la conducción, regulación u orientación de los procesos

económicos, puede conllevar a desequilibrios y tensiones de tal magnitud que

podrían trastocar el sistema social y territorial. El mercado presenta serias

limitaciones en la asignación de recursos escasos y en la endogenización de las

externalidades negativas, pero su principal limitación es la reproducción de la

inequidad (Lira, 2006).

16

En este contexto, una de las competencias exclusivas de los GADs cantonales

incorporadas a la aprobación de los planes de desarrollo y ordenamiento territorial,

es la regulación del uso y ocupación del suelo como medida de control pública

sobre los recursos del territorio. Por lo tanto, otra de las hipótesis para entender la

adopción de los PDOT es que los GADs querían controlar los desequilibrios que

puede originar el mercado en cuanto al uso del suelo o de recursos naturales sin

ningún tipo de restricción.

Para la formulación de los planes es necesario conocer los medios y los recursos

necesarios que tiene a su disponibilidad el GAD para ejecutarlos. Muchos PDOT

con contenidos y objetivos claros que apuntan a mejorar las condiciones de vida

de la población y a un uso adecuado del territorio, fracasan al momento de

implementarlos por la falta de medios económicos, por ello estos planes deber

tener una visión realizable y estar soportados en regulaciones y controles que

permitan su materialización en la realidad para la que fueron concebidos y con los

medios adecuados. En este sentido la hipótesis referente a este factor es que la

disponibilidad de los recursos económicos del GAD condiciona la implementación

del plan.

1.4.3. Razones Ambientales o físicas

En los años 90 los países latinoamericanos inician la elaboración de planes de

ordenación involucrando elementos de planificación ambiental en busca del

“desarrollo sustentable”, el cual considera a la ordenación del territorio como la

distribución geográfica de la población y sus actividades de acuerdo con la

integridad y potencialidad de los recursos naturales que conforman el entorno

físico-biótico (Massiris, 2002). Hoy en día, persiste la necesidad de aplicar

políticas ambientales e instrumentos para regular y controlar el uso de los recursos

naturales, por tanto la hipótesis sería que los planes de ordenamiento territorial

que contienen políticas ambientales que permitan regular estos recursos serán

más propensos a ser aprobados.

17

Otras situaciones dirigidas a entender si los GAD ven en la planificación del

territorio un instrumento útil que permita mejorar su situación es analizar en qué

medida la existencia de zonas con uso de suelo mixto y muy intensos y que están

en conflicto entre sí (expansión urbana con usos agrícolas y forestales, por

ejemplo) constituyen un factores condicionantes para la aprobación de los planes.

Y por otra parte, cómo las posibilidades de riesgos naturales (inundaciones,

sismos, etc.) que constituyan una amenaza para los habitantes del cantón,

conllevan a la necesidad de planificar y gestionar el territorio y consecuentemente

los hace más proclives a aprobar planes.

Además, en gran parte de la literatura sobre la planificación, se acepta que las

áreas más urbanas son la que tienen mayor tendencia a aprobar planes, en

concreto en ser los primeros en adoptarlos, mientras que las más rurales no lo

consideran tan necesario, y suelen aprobar planes mucho más tarde (Fischel,

1978).

1.4.4. Razones socio-culturales

El Ecuador posee 4 regiones (costa, sierra, oriente y región insultar) con

características claramente diferenciables, tanto a nivel territorial como socio-

cultura. La investigación efectuada por el LaboraTe se llevó a cabo en la Zona 6,

la cual está conformada por cantones de la sierra y el oriente y este estudio de

caso corresponde a un cantón de la región costa, por lo que resultará interesante

aportar a la investigación con un contexto socio-cultural diferente.

Dentro de este marco, se entiende que la población de un cantón en términos

generales tiene cierta inclinación política, va desde los que están más situados a

la izquierda hasta los que están situados más a la derecha. El tinte político puede

ser determinante a la hora de adoptar planes o no, pues los partidos políticos más

conservadores son propensos a que el libre mercado gestione los usos del suelo,

y que por tanto no existan mecanismos de intervención, mientras que los partidos

progresistas consideran lo contrario y apuestan con la regulación del sector

18

público en cuanto a los usos del suelo. Solé-Ollé y Viladeans-Marsal (2012)

indican que algunas investigaciones a nivel de España y Estados Unidos

establecen que la ideología política de los gobiernos locales influyen en la

adopción de las políticas de uso de suelo, estas van desde la liberación del

mercado en el caso de las ideologías más liberales, hasta las ideologías más

intervencionistas que apuestan por el control de los usos de suelo a través de la

planificación.

Desde el 2007 con la llegada del actual gobierno al Ecuador, el cual cuenta con

mayoría legislativa y cuya ideología política se enmarca dentro del socialismo del

siglo XXI, defiende el rol regulador del Estado frente a las dinámicas de mercado,

manteniendo por lo tanto una postura de izquierda. En este sentido es interesante

comprender la influencia del tinte político del gobierno central y los gobiernos

locales en la aprobación de los planes de ordenamiento territorial.

Por otra parte, en cuanto a la diferenciación de sociedad urbana y rural siempre ha

existido una relación de poder, por tanto, se entiende que las sociedades en

crecimiento están a favor de implementar políticas o reglamentos de planificación,

en contraposición de sectores agrícolas o sociedades de menor tamaño que eran

reacios a tales medidas. Sin embargo, con la Constitución del 2008 en el Ecuador,

la política de desarrollo rural formó parte del desarrollo económico y social y es

otro de los determinantes esenciales de los planes de ordenamiento territorial. La

legislación vigente en el país y los instrumentos de planificación que de ella se

derivan incorporan políticas como la "Estrategia Territorial Nacional", la "Estrategia

Nacional para la Erradicación de la pobreza" y la "Estrategia para el Buen Vivir

Rural", que intentan resolver los problemas territoriales relativos a disparidades del

desarrollo regional, integración económico-territorial, uso no sostenible de

recursos naturales y las condiciones de pobreza. Por lo tanto, resulta relevante

conocer en qué medida las sociedades, cuanto más urbanas, son más propensas

a aprobar políticas de uso del suelo.

19

En el Ecuador se requieren cambios importantes en la actitud tradicional de los

gobernantes y en la cultura de la planificación pública, pues si un plan llegase a

ser aprobado se hace necesario garantizar la continuidad del mismo, de modo que

en el decurso de varios períodos de gobierno se pueda ir construyendo el

escenario adoptado. Lograrlo no es fácil, dada la cultura política y administrativa

prevalente en nuestro país, caracterizada por el desconocimiento que hacen los

nuevos gobernantes de los objetivos y proyectos de sus antecesores, lo cual es

dramático cuando la sucesión corresponde a partidos políticos contrarios o

distintos. En este contexto, la hipótesis sería que los cantones con continuidad en

sus administraciones son más propensos a aprobar planes.

Finalmente, un aspecto cultural a tener en cuenta es que el Ecuador es un estado

constitucional intercultural y plurinacional que reconoce las nacionalidades

indígenas, el pueblo afro ecuatoriano, montubio y las comunas, así como los

derechos citados en el artículo 57 numeral 9 “conservar y desarrollar sus propias

formas de convivencia y organización social, y de generación y ejercicio de la

autoridad, en sus territorios legalmente reconocidos y tierras comunitarias de

posesión ancestral”. Además, históricamente los grupos auto identificados como

indígenas, afro descendientes y/o montubios han sufrido privaciones y exclusiones

como resultado de prácticas discriminatorias acarreadas desde el tiempo de la

colonia, frente a esto la nueva Constitución integra parámetros de inclusión

cultural y social, ya que sin duda son aspectos que juegan un importante rol en el

desarrollo del territorio, de hecho, los pueblos y países (Canadá y Perú, por

ejemplo) alrededor del mundo han apostado por una revalorización de lo cultural,

la identidad y lo patrimonial como eje de su propio desarrollo (Molano, 2006). Es

necesario entonces, identificar cómo este marco legal que reconoce las diferentes

culturas existentes en el territorio influye en la aprobación de los planes.

20

2. OBJETIVOS

2.1. Objetivo general

Determinar qué razones incidieron en la aprobación del PDOT del cantón Santa

Ana.

2.2. Objetivos específicos

- Conocer las determinaciones que contiene el PDOT del cantón Santa Ana.

- Aportar con un estudio de caso al proyecto asesorado por el LaboraTe.

- Generar conocimiento que permita mejorar la implementación de los PDOT.

3. FUENTE DE DATOS

- Revisión bibliográfica.

- Información obtenida de las entrevistas.

- Instituto Nacional de Estadísticas y Censos del Ecuador (INEC).

- Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del GAD Santa Ana.

- Informes, manuales y boletines de prensa elaborados por la Secretaría

Nacional de Planificación y Desarrollo del Ecuador (SENPLADES).

4. METODOLOGÍA

El trabajo de investigación aplicará una metodología tanto de aproximación

cuantitativa como cualitativa. Para la parte cuantitativa se pretende efectuar una

réplica del análisis de conglomerado efectuado en el proyecto de la Zona 6, pero

esta vez con los cantones que conforman la Zona 4, así mismo, se tomarán en

cuenta las variables socio-económica y físicas de los 23 cantones que la

conforman, las cuales son:

- Porcentaje de población rural

- Densidad de población

- NBI

21

- Porcentaje de grupos étnicos

- Orientación política del Alcalde respecto a la del gobierno central

- Año de aprobación del PDOT

- Determinaciones en el contenido del Plan

Este análisis será necesario para comprender cómo las características de cada

conglomerado se manifiestan en el momento de implementar los planes.

Para el análisis cualitativo se efectuarán entrevistas semi-estructuradas a los

siguientes actores identificados en el cantón Santa Ana:

- Alcalde del cantón.

- 2 Técnicos del GAD que tuviesen relación con el plan.

- 1 Asociación u ONG que tuviese relación con el plan.

- Equipo redactor del PDOT.

El cuestionario a aplicar para las entrevistas se elaborará a partir de la literatura

referente a la temática en estudio, de la información documental recopilada en los

medios locales y de la generada después de haber llevado a cabo el análisis

cuantitativo; así como también, en base a las competencias asignadas a los

Gobiernos Autónomos Descentralizados en la Constitución y sus leyes.

Este trabajo emplea la metodología de estudio de caso, la cual Según Yin (1994),

es una investigación empírica que estudia un fenómeno contemporáneo dentro de

su contexto de la vida real y cuyas conclusiones están encaminadas a ampliar y

generalizar teorías (generalización analítica) y no a enumerar frecuencias

(generalización estadística). Es decir, el propósito de esta herramienta de

investigación es comprender la interacción entre las distintas partes de un sistema

y de las características importantes de éste, de forma tal que el análisis realizado

pueda ser aplicado de manera genérica (Harley, 1994). El estudio de caso

permitirá comprender de qué manera las evidencias planteadas en el análisis

cuantitativo y cualitativo se presentan en el cantón Santa Ana y si la aprobación

del plan se explica por alguna de las hipótesis antes expuestas.

22

5. RESULTADOS

5.2. Análisis de cualitativo

Es importante indicar que para realizar este análisis se están comparando dos

Zonas Administrativas ubicadas en diferentes regiones del país, por una parte la

Zona 6 con cantones que pertenecen a la región sierra y oriente y por otra, la Zona

4 con cantones de la región costa. La finalidad de dicho análisis es establecer una

relación de este estudio de caso con el proyecto anteriormente efectuado y así

contribuir a la comprensión de las razones que motivaron a los GADs a la

adopción de los planes.

Para este análisis se elaboró una matriz (Tabla 1) indicando los resultados

obtenidos del análisis de conglomerado en ambas zonas, en donde se pueden

observar comportamientos similares.

En vista de los resultados, se tiene que los municipios más urbanos

(conglomerado 1 y 2) y los más rurales (conglomerado 4 y 5) tienen los mayores

porcentajes de aprobación de planes, mientras que los municipios intermedios

presentan porcentajes menores. Esto se puede explicar, para el caso de los más

urbanos, mediante la hipótesis que indica que estos cantones cuentan con un

sector empresarial privado con fuertes intereses en el territorio por tanto al contar

con un PDOT se genera mayor seguridad jurídica y se incentivan las inversiones

del sector privado en el cantón. Por otra parte, en cuanto a los cantones más

rurales, además de mencionar que son aquellos que poseen el mayor porcentaje

de NBI y de carencia de servicios básicos, se entiende que estos tienen a

implementar Planes ya que lo conciben como un instrumento de desarrollo

territorial que mejorará sus condiciones de vida, y además que sus PDOT estén

alineados con los objetivos de la "Estrategia Nacional para la Erradicación de la

pobreza", "Estrategia para el Buen Vivir Rural" y los demás intereses del propio

marco legal estatal sobre el que fueron elaborados.

23

Tabla 1. Resultados generales del análisis cuantitativo del proyecto "El Mandato Constitucional en

la Ordenación del Territorio. La adopción de planes a nivel cantonal en la Zona de Planificación Z6-

Austro" y del efectuado en la Zona 4 en esta investigación.

Respecto a la hipótesis que contempla la influencia que ejerce la presencia de los

grupos étnicos sobre la adopción de los planes, es posible que este gran

porcentaje de población indígena y montubia en los cantones del conglomerado 1

y 5 de la Zona 4, vean al plan como un verdadera herramienta de integración de

este grupo poblacional al desarrollo del cantón y que por tanto han incidido en que

DESCRIPCIÓN CONGLOMERADO 1 CONGLOMERADO 2 CONGLOMERADO 3 CONGLOMERADO 4 CONGLOMERADO 5

N° DE CANTONES 2 13 7 10 3

MAYORITARIAMENTE

URBANO O RURALURBANO URBANO URBANO/RURAL RURAL RURAL

2011 AÑO DE

APROBACIÓN DEL

PDOT

50% CUMPLIÓ 30% CUMPLIÓ 14% CUMPLIÓ 22% CUMPLIÓ 33% CUMPLIÓ

NBI MENOR % DE NBI - - - MAYOR % DE NBI

SERVICIOS BÁSICOS

MENOR % DE

INSUFICIENCIA DE

SERVICIOS BÁSICOS

- - -MAYOR % DE

INSUFICIENCIA DE

SERVICIOS BÁSICOS

GRUPOS ÉTNICOS - - - -

MAYOR % DE

POBLACIÓN QUE SE

IDENTIFICA COMO

ÍNDIGENA

APROBÓ CON

DETERMINACIONESNO SI (1 cantón) SI (1 cantón) NO NO

ORIENTACIÓN

POLÍTICA

N° DE CANTONES 1 2 1 8 11 *

MAYORITARIAMENTE

URBANO O RURALURBANO URBANO URBANO/RURAL RURAL RURAL

2011 AÑO DE

APROBACIÓN DEL

PDOT

100% CUMPLIÓ 100% CUMPLIÓ 0% CUMPLIÓ 12.5% CUMPLIÓ 72.7% CUMPLIÓ

NBI MENOR % DE NBI - - - MAYOR % DE NBI

SERVICIOS BÁSICOS

MENOR % DE

INSUFICIENCIA DE

SERVICIOS BÁSICOS

- - -MAYOR % DE

INSUFICIENCIA DE

SERVICIOS BÁSICOS

GRUPOS ÉTNICOS

MAYOR % DE

POBLACIÓN QUE SE

IDENTIFICA COMO

ÍNDIGENA

- - -

MAYOR % DE

POBLACIÓN QUE SE

IDENTIFICA COMO

MONTUBIO

APROBÓ CON

DETERMINACIONESNO SI SI NO SI (5 cantones)

ORIENTACIÓN

POLÍTICA

MENOR % DE

ADMINISTRACIONES

CON POSICIÓN DE

IZQUIERDA O

CENTRO IZQUIERDA

MAYOR % DE

ADMINISTRACIONES

CON POSICIÓN DE

IZQUIERDA O

CENTRO IZQUIERDA

* Conglomerado al que pertenece el GAD Santa Ana

ADMINISTRACIONES CON POSICIÓN DE IZQUIERDA O CENTRO IZQUIERDA

ZONA 6

ZONA 4

24

la administración municipal adopte el nuevo modelo de planificación propuesto por

la nueva Constitución.

Por otra parte, resaltar que en el caso de los cantones de la Zona 6 tan sólo 2 han

aprobado su PDOT con determinaciones, mientras que en la Zona 4 de los 23

cantones 9 Planes contienen determinaciones, siendo el conglomerado 5, cuyos

cantones son los más rurales, el que tiene el mayor porcentaje de Planes que

contemplan una propuesta de usos y ocupación del suelo en todo el territorio

cantonal.

Finalmente, otra de las hipótesis que se puede explicar con los resultados del

análisis cuantitativo es la que indica que el tinte político del gobierno central y los

gobiernos locales inciden en la aprobación de los planes de ordenamiento

territorial, pues se observa que todos los conglomerados de la Zona 6 y el

conglomerado 5 de la Zona 4 conformado por el mayor número de cantones, se

encuentran en la línea política del gobierno central; y, en términos generales se

observa como solo el 29% de los cantones de la Zona 6 cumplieron con la

aprobación del PDOT en el plazo establecido en el COPFP, por lo que se deduce

en ese caso, que la sanción establecida en la ley no fue lo suficientemente

efectiva para que todos los GADs cantonales cumplan con la disposición, caso

contrario en la Zona 4, en donde el porcentaje general de cumplimiento de la

disposición constitucional es de un 52.2%.

5.1. Análisis Cualitativo

La fuerza que tiene el Alcalde del GAD Santa Ana para llegar al poder y

mantenerse en él, es precisamente su concepción de planificación territorial y los

niveles de participación ciudadana que implementó desde sus inicios en la

administración municipal desde el año 2005. La propuesta de la nueva política

territorial en el país y el PDOT con el formato implementado por SENPLADES,

llegan para consolidar este proceso de planificación implementado por iniciativa

propia del Alcalde, por lo que se puede afirmar que en el cantón ya existía una

25

cultura de planificación participativa. Las aportaciones de diferentes actores de la

sociedad civil, representantes de gremios, asociaciones, organizaciones y los

diferentes niveles de gobierno como la prefectura por ejemplo, logran que esta

propuesta de planificación consensuada y participativa fortalezca el plan de

gobierno del Alcalde para ese periodo.

Tanto el equipo redactor como el Alcalde, indicaron en las entrevistas efectuadas

que si la administración no hubiera aprobado el Plan dentro del plazo establecido,

se habría retrasado el proceso de organización presupuestaria y la planificación

operativa para la ejecución de las obras por iniciar, así como también, las que ya

se encontraban en ejecución, ya que si se diera cumplimiento a la disposición

transitoria establecida en el COPFP la demora en la asignación de los recursos

económicos por parte del Estado retrasaría el inicio y/o continuación de los

proyectos contemplados por el GAD. De igual manera se indica que aprobar el

Plan en el tiempo establecido implica de entrada tener un seguimiento lógico de

las inversiones y las partidas presupuestarias que el gobierno central le entrega al

municipio para que sean aplicadas y ejecutadas en los programas y proyectos

contemplados por la administración, por lo tanto, el Alcalde indica que no quiso

correr el riesgo de estropear la planificación de los proyectos de inversión que ya

se habían venido contemplando a lo largo de su administración, motivando así la

decisión de implementar el PDOT en su cantón.

La información proporcionada por los funcionarios del GAD que estuvieron

colaborando con la redacción del PDOT junto al equipo redactor, señalan que lo

que el Alcalde de Santa Ana plantea en las esferas de su territorio a través del

PDOT guarda afinidad ideológica y conceptual respecto a la programación que

tiene el gobierno central en su Estrategia Territorial Nacional y en el Plan Nacional

del Buen Vivir, motivo por el cual la adopción de los lineamientos de planificación

propuestos por la SENPLADES no significaron grandes cambios en la realidad

territorial del cantón.

26

Según el equipo redactor, en el caso del cantón Santa Ana la información

requerida para la elaboración del PDOT y su metodología, no representaron un

impedimento para la aprobación del Plan, por lo que con los medios que se

contaban se dio cumplimiento a los estándares establecidos en las guías

presentadas por la SENPLADES para la redacción de los planes. La elaboración

del Plan estuvo a cargo de un equipo consultor de 8 personas con el seguimiento

y participación de funcionarios municipales y miembros de los gobiernos

parroquiales, además del control y apoyo permanente que recibían de los técnicos

de la SENPLADES.

En cuanto a los recursos disponibles para la elaboración del Plan, según el

funcionario de la Secretaría de Planificación del GAD, el gasto de contratación de

un equipo consultor ya estaba previsto en el Plan Operativo Anual y además, “el

GAD efectuó el gasto sin prejuicio de destinar más recursos para la publicación y

difusión de esta herramienta de trabajo” según indicó el Alcalde, destacando así

mismo, que el Municipio tiene la ventaja de contar con una radio, una revista y una

gaceta, medios a través de los cuales se hizo una difusión permanente de todo el

proceso de planificación. Por otro lado, para la implementación de los programas y

proyectos que contempla el Plan, estos se financian con la participación conjunta

del aporte del GAD y de otras instituciones públicas financieras, como es el caso

del Banco del Estado por ejemplo, y además el Plan contempla la identificación de

organismos en los diferentes niveles de gobierno que presten recursos

económicos según los proyectos afines con sus objetivos institucionales.

Por otra parte, los entrevistados indican que con la elaboración de las

determinantes establecidas en el PDOT se logró instrumentar legalmente la

normativa de fraccionamiento del suelo, así mismo, se dispuso la zonificación de

áreas urbanas, no urbanas, urbanizables y no urbanizables, de protección y de

riesgo; con lo que se evidencia que la administración municipal consideró al Plan

como un instrumento técnico valioso y funcional a la hora de la toma de decisiones

de la Jefatura de Desarrollo Urbano y Rural anexa a la Dirección de Planificación

27

Territorial, de tal manera se confirma la hipótesis que señala que los GADs que

aprueban los PDOT querían controlar los desequilibrios que puede originar el

mercado en cuanto al uso del suelo o de recursos naturales sin ningún tipo de

normativa.

Al ser Santa Ana un cantón con características mayoritariamente rurales y cuyas

actividades económicas principales son las vinculadas al sector primario, no se

detectaron razones de influencias por parte de sectores empresariales fuertes, si

bien se tuvieron en cuenta las necesidades de pequeños emprendedores del

sector turístico, estos no representaron una razón sustancial que motivara la

aprobación del PDOT.

El periodo de gobierno del Alcalde del GAD arranca en el 2005, es decir que hasta

la fecha cuenta con 3 periodos sucesivos, y según la percepción de la ciudadanía,

este hecho le ha permitido ganar legitimidad pues de esta manera ha conseguido

generar logros proyectados en tiempos y horizontes mayores. La gestión pública y

las condiciones en las que se encuentran los cantones manabitas, requieren de

procesos que duran de 8 a 10 años, por lo que la administración municipal ha

logrado llevar acabo procesos que a estas alturas resultan exitosos, por ejemplo la

implementación de mancomunidades, programación de inversiones proyectadas

de acuerdo a las necesidades de servicios básicos y obras vialidad urbana que

están planteadas desde hace ya varios años y que la misma administración ha

logrado iniciarlos y culminarlos, generando de esta manera seguridad y confianza

de la ciudadanía hacia la administración municipal.

Además, gran parte de los entrevistados indicaron que si bien todos los niveles de

gobierno estuvieron obligados a elaborar sus planes, la prolongación por varios

periodos de una misma administración municipal favorece la implementación de

este instrumento de ordenamiento territorial, ya que permite la continuidad de los

programas y proyectos contemplados en el mismo, generando un

empoderamiento del proceso planificador y evitando quiebres políticos e

institucionales que podrían retrasar el desarrollo del cantón.

28

Se percibe que una de las razones que motivó la aprobación del PDOT en Santa

Ana fue la mayoría legislativa con la que contaba la actual administración dentro

del Consejo Cantonal de Planificación, organismo encargado de la aprobación del

Plan, el cual está conformado por el Alcalde como máxima autoridad, 1 concejal

(del mismo partido político del Alcalde) como representante del legislativo local, 4

funcionarios, 1 ciudadano delegado por cada área del cantón (urbana, periurbana

y rural) y finalmente 1 representante de los gobiernos parroquiales rurales. Pese a

que este órgano colegiado cuenta con una parte de la visión de la ciudadanía, la

cual podría ejercer votos en contra de la implementación del instrumento, en este

caso el PDOT fue aprobado por unanimidad.

Se preguntó a los entrevistados si se pudo identificar alguna razón referente a la

presencia de determinados grupos étnicos que incidiera al momento de la

aprobación del plan, ante lo cual indicaron que se reconoce que un segmento

importante de la población del cantón Santa Ana se identifica como Montubio,

quienes tuvieron su representación en los talleres participativos realizados para la

elaboración del PDOT, sin embargo, afirman que estos no ejercieron ningún tipo

de presión como para aseverar que su presencia incidió en la aprobación del Plan.

Uno de los contenidos que abarca el PDOT del cantón Santa Ana, es el análisis

del Sistema Ambiental y de riesgos, en el cual se indica que las condiciones

ambientales fuertemente marcadas por la presencia del río y las elevaciones

naturales, implican no solo el desarrollo de ejercicios temporales y planes de

seguimiento, sino también la búsqueda de un comportamiento preventivo en la

población que garantice en el tiempo una toma de conciencia para preservar el

Ambiente y gestar una cultura de prevención.

Por tanto el Plan contempla determinaciones correctivas que frenen la

deforestación de laderas y se evite el desarrollo de asentamientos humanos en los

cinturones de protección, para lo cual se establece la ubicación de zonas de riesgo

por vulnerabilidad a inundación y deslaves, así como también zonas de

evacuación y sitios de seguridad. Las situaciones antes descritas dan

29

cumplimiento a la hipótesis que indica que los cantones con situaciones de riesgos

naturales son más proclives a la aprobación de planes que les permitan manejar

este tipo de situaciones que constituyen una amenaza para los habitantes.

Por otra parte, en cuanto al manejo regulado de los recursos naturales

funcionarios del Municipio y el equipo redactor, indicaron que el GAD ha planteado

la posibilidad de volver pertinentes las competencias de gestión de cuencas

hidrográficas y zonas declaradas como bosque protector y zona de

amortiguamiento por parte del Ministerio de Ambiente hacia la municipalidad;

adicionalmente, afirman que existe una agenda regulatoria para generar

ordenanzas locales a favor del cuidado y protección de los recursos naturales y el

ambiente.

El Alcalde del cantón señala que en la medida de las competencias actuales de

las municipalidades, se han determinado políticas, programas y proyectos

orientados hacia el desarrollo sostenible del cantón; también mediante la gestión

concurrente de las competencias de protección y conservación de la naturaleza.

Por lo cual se puede aceptar la hipótesis que plantea que los cantones que

contienen políticas ambientales que permiten regular el uso de los recursos

naturales son más propensos a aprobar Planes.

Además de las razones antes expuestas, todos los entrevistados coinciden al

indicar que la adopción del PDOT en la administración surge con la idea de dar

cumplimiento al mandato constitucional, y además, por considerarlo un

instrumento técnico/legal/administrativo que permite la gestión del desarrollo y del

ordenamiento territorial local, cuyos contenidos y objetivos están alineados al Plan

Nacional del Buen Vivir y al marco legal que lo conforma, por tanto se entiende

que es una herramienta de planificación legítima.

30

6. CONSLUSIONES

Del análisis cuantitativo efectuado en la Zona Administrativa 4-Costa se concluye,

por una parte, que estos cantones presentan un patrón de comportamiento similar

a los cantones de la sierra y oriente pertenecientes a la Zona 6; y por otra, que el

52% de los cantones de la Zona 4 entendieron como efectivo el mecanismo de

control implementado por el Gobierno central al aprobar sus planes hasta la fecha

límite estipulada. De este 52%, tanto los cantones más rurales como los más

urbanos han sido mayoritariamente proclives a aprobar planes; siendo los más

rurales quienes presentan mayor porcentaje de Planes que contemplan

determinaciones de uso y ocupación del suelo, y cuyas administraciones tienen la

misma orientación política que la del gobierno central. Esto se puede explicar, por

cuanto los cantones rurales ven en el PDOT un instrumento que brinda la

oportunidad de desarrollo integral territorial y cuyos objetivos están alineados con

los de la "Estrategia Nacional para la Erradicación de la pobreza", "Estrategia

para el Buen Vivir Rural" y los demás intereses del propio marco legal estatal

sobre el que fueron elaborados.

Del análisis cualitativo se concluye, que el cantón Santa Ana siendo una

municipalidad netamente rural, aprueba su PDOT dentro de los plazos

establecidos por la normativa constitucional, con determinaciones y contenidos

que se ajustan a los estándares requeridos por la SENPLADES para ser

considerado como un instrumento que se enmarca al nuevo modelo de

planificación territorial implementado por el gobierno central. La razón que explica

la aprobación del Plan en el cantón, es la intención que tenía el Alcalde de velar

por la continuidad y cumplimiento de las obras iniciadas y por iniciar, las cuales a

lo largo de sus tres administraciones se venían desarrollando con normalidad,

pretendió evitar el riesgo que supondría la demora en la asignación de su partida

presupuestaria y en consecuencia el retraso que acarrearía en la programación de

sus proyectos de inversión, ya que la asignación económica del Estado representa

31

un 80% aproximadamente de los recursos con los que cuenta el GAD para la

ejecución de sus obras.

Otra razón a destacar es que el GAD vio en el PDOT una herramienta con la que

consolidaría los propósitos de planificación que se venían aplicando y mediante la

cual se planteó controlar y normar el fraccionamiento del suelo, la zonificación de

las áreas urbanas y rurales, de protección y de riesgo, así como también los

procesos de participación ciudadana dentro del cantón exigidos por la nueva

Constitución.

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34

ANEXO 1

GUÍA DE ENTREVISTA SEMI ESTRUCTURADA DIRIGIDA AL ALCALDE, FUNCIONARIOS DEL GAD, PERSONAL TÉCNICO Y CIUDADANOS QUE

PARTICIPARON EN LA ELABORACIÓN DEL PDOT DEL CANTÓN SANTA ANA.

1. A su criterio ¿por qué cree que se aprobó el PDOT del cantón?

2. ¿Considera usted, que los plazos previstos para la formulación de los

PDOT hasta diciembre del 2011, fueron suficientes para la elaboración y

posterior aprobación del mismo?

3. ¿Cree usted que los procedimientos para la aprobación del PDOT tuvieron

algún grado de complejidad?

4. ¿Cree usted que el plan se aprobó porque hubo que cumplir exigencias

legales que tenían incidencia en la asignación presupuestaria del GAD?

5. Respecto a las transferencias de bases conceptuales y metodológicas para

la elaboración del plan ¿qué elementos positivos y/o negativos podría

destacar?

6. Indique que incidencia tuvo la participación ciudadana en la formulación del

PDOT, resaltando aspectos positivos y negativos

7. ¿Cómo influyó la disponibilidad de medios de comunicación y difusión del

GAD en la elaboración del PDOT?

8. ¿Cómo influyó la disponibilidad de recursos humanos y financieros en la

elaboración del PDOT?

9. ¿Qué ventajas y desventajas tuvo la metodología que se aplicó al PDOT del

GAD?

10. Respecto a la información requerida para elaborar el PDOT ¿observó

alguna dificultad en este aspecto?

11. ¿Considera usted que existieron intereses particulares de ciertos actores,

que influyeron en la aprobación del plan?

12. A su criterio ¿existieron sectores empresariales que influyeron en la

aprobación del PDOT?

35

13. ¿De qué forma el plan controla los desequilibrios en el mercado respecto de

la oferta y demanda de suelo?

14. ¿Cree usted que el GAD dispuso de recursos económicos suficientes para

la elaboración del PDOT?

15. A su criterio ¿cree usted que la presencia de determinados grupos étnicos

en el territorio del GAD, influyeron en la aprobación de los planes?

16. ¿Considera usted, que las características urbanas (población, densidad

poblacional, disponibilidad de servicios básicos entre otros) o rurales del

cantón tuvieron incidencia en la aprobación del plan?

17. Cree usted que la reducción de brechas urbano-rurales, fue un factor

determinante en la aprobación del PDOT?

18. ¿Cree usted que el PDOT se aprobó en el seno del consejo cantonal,

porque existió una mayoría legislativa que coincidió con el partido de

gobierno de la administración local?

19. ¿Considera usted que la continuidad en la administración favorece o no la

aprobación de los planes?

20. A su criterio ¿los riesgos naturales existentes en el territorio del GAD

influyeron en la aprobación del plan?

21. ¿Considera usted que el PDOT del cantón permite regular y controlar el uso

de los recursos naturales en el territorio?

22. ¿Considera que existieron importantes conflictos de usos del suelo que

dificultaron la aprobación del plan?

23. En la aprobación del plan ¿qué conflictos ambientales, económicos,

sociales y/o legales se evidenciaron con mayor profundidad?