Comisiones
PAGE 4M. Alejandra Svetaz Importancia del trabajo de las
Comisiones de asesoramiento parlamentario. Clases dictadas en el
Instituto de Capacitacin Parlamentaria de la H. Cmara de Diputados
de la Nacin (ICAP) 1995-1999.
COMISIONES DE ASESORAMIENTO PARLAMENTARIO
La actividad legislativa se encuentra sujeta a un procedimiento
determinado por la Constitucin Nacional y los Reglamentos de las
Cmaras.
En trminos generales la labor parlamentaria se divide en tres
etapas:
- presentacin de las iniciativas legislativas
- estudio y dictamen de Comisin
- consideracin y aprobacin por las Cmaras
Su desarrollo se caracteriza por:
1) la estacionalidad: sesiones ordinarias (del 1 de marzo al 30
de noviembre), sesiones de prrroga y sesiones extraordinarias
convocadas por el Poder Ejecutivo,
2) el vasto nmero de legisladores, personas con distinta
formacin ideolgica, provenientes de mbitos geogrficos diferentes,
con diversas profesiones u oficios, hombres o mujeres, jvenes o
mayores.
3) su dinmica de cambio constante, renovacin de miembros y de
funciones
4) la diversidad de temas de importancia diversa, que determina
una importante divisin del trabajo por reas de competencia
5) el carcter urgente de casi todas las tareas,
6) la utilizacin del procedimiento de deliberacin
Y es severamente criticado por la sociedad
7) la lentitud en la toma de decisiones
8) la falta de dedicacin de sus legisladores y su disenso
9) la insuficiencia de organismos tcnicos de informacin y
consulta para atender la demanda de asesoramiento suficientemente
capacitado
10) el marcado protagonismo de los grupos de inters
11) el excesivo protagonismo de los partidos polticos
A pesar de todas las objeciones nadie propone su disolucin sino
por el contrario y tal como lo expresaba Ortega y Gasset, la
propuesta es reformarlo, modernizar su funcionamiento
En definitiva nuestros parlamentos deben procurar nuevos
procedimientos internos que permitan responder ms rpidamente a las
necesidades de la sociedad y mecanismo de comunicacin con los
representados que le permitan recuperar prestigio.
Deben cumplir con responsabilidad sus diversas funciones: de
gobierno, legislativa, educadora, de mediacin en conflictos, y
vnculo entre representantes y representados.
La comprensin de esta multiplicidad de funciones es
fundamental
Antonio Carlos Pojo Do Regocon claridad expresa que el objetivo
del Legislativo es producir acuerdos, leyes que sean acuerdos
realizados entre las partes en conflicto, productos de la ingeniera
poltica y no codificaciones de decisiones tcnicas. Las leyes
principal producto legislativo - son segn este autor acuerdos
temporarios que pueden ser revisados cuando ya no sean ms
apropiados
Esta necesaria transformacin debe centrarse en dos temas
principales:
a) fortalecimiento del funcionamiento de las comisiones
legislativas
b) profesionalizacin del empleado legislativo
Las comisiones legislativas
Las comisiones de asesoramiento legislativo son el centro de la
actividad parlamentaria.
Segn Woodrow Wilson El Congreso reunido en comisiones es el
Congreso trabajando
Entre las principales caractersticas del trabajo en Comisin
podemos sealar:
1) Su funcin especfica es la de asesoramiento.
2) Las comisiones reflejan la composicin poltica del cuerpo y en
su integracin proporcional respetan el derecho constitucional de
las minoras
3) En las comisiones la formacin de la decisin poltica parte del
anlisis de los temas que tratan los proyectos que le son girados en
virtud de su competencia.
4) La Comisin delibera para alcanzar un resultado. Este
procedimiento de por s provoca situaciones conflictivas, en tanto
supone confrontacin y tolerancia y debe ser encauzado hacia un fin
productivo
Procedimiento que si bien puede producir resultados mediocres en
lo tcnico, por estar sujeto a transacciones y compromisos, siempre
son de mayor valor representativo. Estos acuerdos se corresponden
con la composicin del cuerpo
5) En la Comisin el debate de ideas puede organizarse con mayor
facilidad y resultar ms racional en tanto pueden evitarse los
discursos extensos.
6) Las comisiones dictaminan asuntos en cantidad y de distintos
niveles de importancia. Su eficiencia no debe medirse en cantidad
de leyes sancionadas sino por la calidad.
7) Su actividad es pblica, salvo excepciones. Todo su quehacer
es documentado en distintos instrumentos escritos que se comunican
a la prensa (actas, partes de reunin, citaciones, publicaciones que
contienen los dictmenes y versiones taquigrficas que resumen la
actuacin de las comisiones en el plenario de las Cmaras).
8) Las comisiones facilitan as el cumplimiento del requisito de
publicidad de los actos de gobierno.
9) Cada una de las comisiones tiene su individualidad y su forma
particular de interrelacionar personas y tareas.
10) El trabajo en comisiones es un trabajo en equipo, no de
individualidades
11) En la comisin se concilia la poltica y la tcnica
Una vez producida la Sesin Preparatoria (febrero de cada ao), la
Cmara o su presidente por delegacin, designa las comisiones
permanentes. Inmediatamente las comisiones se renen, se
constituyen, designan sus autoridades, fijan das y horas de reunin
y comienzan a funcionar.
Si bien la designacin de los diputados que las integran se har
en lo posible en forma que los sectores polticos estn representados
en la misma proporcin que en el seno de la Cmara, en la realidad se
realiza sobre la base de acuerdos polticos y no con un mtodo o una
proporcionalidad absolutamente rigurosos.
Las propuestas las realizan los distintos bloques parlamentarios
a la Presidencia de la Cmara, que resuelve sobre la integracin de
las comisiones.
El nmero de integrantes vara de 15 a 37 en la Cmara de Diputados
y de 5, 7 u 11 miembros en las comisiones del Senado.
Cada Comisin puede pedir el aumento de sus miembros cuando un
tema sumamente importante lo requiera o tambin puede solicitar a la
Cmara que se le una otra Comisin para el tratamiento de determinado
tema
Los vicepresidentes de la Cmara de Diputados pueden ser miembros
de las comisiones.
Nada dice el Reglamento sobre la presencia del Presidente, pero
la imposibilidad se desprende claramente de las facultades que
tiene, no puede ser juez y parte. El presidente tendr el deber de
resolver la cuestin con su voto en los casos de empate. Fuera de
esto, solo podr votar en aquellos asuntos en cuya discusin hubiese
tomado parte siempre que no quiera hacer uso de igual derecho el
diputado que lo est reemplazando .
En la Cmara de Senadores el presidente provisional y los
vicepresidentes pueden ser miembros de las comisiones.
A las comisiones pueden asistir todos los diputados an quienes
no la integran, si bien con voz pero sin voto.
El autor del proyecto es especialmente invitado para explicar su
proyecto cuando este est en tratamiento.
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Los diputados duran dos aos como miembros de las comisiones
permanentes, salvo que por resolucin de la Cmara les haya sido
aceptada su renuncia como tales.
Los senadores integran las comisiones hasta la prxima renovacin
de la Cmara.
Los miembros de las Comisiones especiales duran hasta que
terminen su cometido, o hasta la extincin del plazo que se les
hubiere fijado.
Cuando se integrase una Comisin o se constituyese una nueva de
carcter permanente, sus miembros durarn hasta la nueva renovacin de
la Cmara.
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Las autoridades de las comisiones son segn el Reglamento de la
Cmara de Diputados, 1 presidente, 1 vicepresidente 1, 1
vicepresidente 2do y 2 3 secretarios, salvo la Comisin de
Relaciones Exteriores y Culto que tiene 4 Secretarios.
En el Senado, son autoridades de las comisiones, 1 presidente, 1
vicepresidente y un secretario.
Si bien existe acuerdo previo sobre la designacin de
autoridades, estas son designadas por eleccin en oportunidad de
constituirse la Comisin.
Dado el nmero de comisiones existe una especie de ordenamiento
respecto de los das y horarios de modo que no se superpongan. Si no
existe una severa razn se mantienen los das y horas de reunin.
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Si bien los Reglamentos Parlamentarios no lo establecen
expresamente, existen derechos y obligaciones que corresponden a
los legisladores en su carcter de integrantes de una Comisin.
Los legisladores tienen derecho a:
- integrar las Comisiones y ser elegidos como autoridades de
ellas,
-recibir las citaciones a las reuniones y asistir a ellas,
-participar de las reuniones, expresar sus opiniones y votar en
todas las cuestiones, y
- a reclamar por el incumplimiento de las reglas
parlamentarias.
De ellos se espera una asistencia continua a las reuniones, la
participacin en los distintos temas, y el respeto y conocimiento de
las reglas que hacen al funcionamiento de las Comisiones y al
trmite parlamentario.
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CLASIFICACIN DE LAS COMISIONES
Podemos clasificar las comisiones:
a) En razn del tipo de trabajo
comisiones judiciales: resuelven cuestiones
jurisdiccionales.
La Comisin de Peticiones, Poderes y Reglamentos de la Cmara de
Diputados cuando juzga los diplomas de los legisladores, hace un
verdadero juicio de los ttulos en base a las normas
constitucionales y a las normas electorales, con connotaciones de
tipo poltico.
La Comisin de Juicio Poltico de la Cmara de Diputados cuenta con
reglamento propio y hace las veces de juez de instruccin, instruye
sumario. Su correlato en la Cmara de Senadores realiza tambin una
funcin de tipo jurisdiccional previa a la constitucin como tribunal
para el juzgamiento de los miembros de la Corte Suprema de Justicia
de la Nacin, al Presidente de la Nacin, Vicepresidente, Jefe de
Gabinete de Ministros, a los Ministros
Las Comisiones de Asuntos Constitucionales de ambas Cmaras
cuando juzgan a los propios legisladores en virtud de las
facultades disciplinarias segn lo establece la CN en su art. 66,
estudian sanciones a aplicar a los legisladores.
comisiones propiamente legislativas: tiene el propsito de
ilustrar a cada una de las Cmaras en el procedimiento de sancin de
la ley.
Son la mayora de las comisiones que integran las Cmaras como
comisiones permanentes y participan del procedimiento de sancin de
las leyes. Estn divididas segn su competencia.
b) En razn de las caractersticas de constitucin:
comisiones permanentes: las establecidas en el Reglamento de las
Cmaras.
comisiones especiales. Son creadas por resolucin especial de la
Cmara para cumplir un objeto determinado en un tiempo determinado.
Ese tiempo lo determina expresamente la resolucin o se interpreta a
travs del cumplimiento del objeto. No se incorporan al
reglamento.
Las comisiones especiales pueden ser a su vez clasificadas
en:
a) legislativas o
b)investigadoras: llevan a cabo una tarea de investigacin de
tipo fctica y tienen por fin ejercer las funciones de control
propias del Parlamento.
La facultad de investigacin es un poder implcito que resulta de
responsabilidades legislativas expresamente asignadas. Su creacin
est prevista en el inciso 32 del artculo 75 de la CN
Tiene carcter instrumental, es un medio para el mejor ejercicio
de los poderes del Congreso
La corte Suprema de los EEUU ha interpretado de igual modo el
antecedente de nuestra norma, el artculo 1 Seccin VIII, clusula 18
de la Constitucin americana en el caso MC Grain vs Daugherty (273
EUA, 135, 161) donde se sostuvo que el Congreso posee todos los
poderes implcitos que fueren necesarios para hacer efectivos los
poderes expresos
Por su parte el voto del Juez Warren en el caso Waltkins vs Usa
(354 EUA 178) Ninguna investigacin es un fin en s misma, debe
guardar relacin con alguna tarea legtima del Congreso y contribuir
a fomentarla
La investigacin en principio ha de ser amplia para aportar los
datos que son importantes o fundamentales para hacer su trabajo,
tratndose siempre de materias concernientes o vinculadas con el
ejercicio de las funciones que constitucionalmente corresponden al
Congreso o a cada una de sus Cmaras
Puede allanar domicilios, incautar papeles privados, citar
testigos y en caso de que se nieguen a presentarse puede llegar a
la compulsin, siempre que exista una ley previa que las autorice
para ello, de lo contrario la accin queda librada exclusivamente a
los jueces quienes, de acuerdo al Cdigo de Procedimiento, estn
autorizados a realizar este tipo de medidas que afectan los
derechos y las garantas individuales.
No existe an una ley reglamentaria de las funciones de las
comisiones investigadoras, pero s numerosos proyectos que esperan
su tratamiento en ambas Cmaras. En trminos generales podemos sealar
una coincidencia mayoritaria respecto de los siguientes
aspectos:
1. El objeto de estas comisiones debe versar sobre materias
concernientes o vinculadas con el ejercicio de las funciones que
constitucionalmente corresponden al Congreso o a cada una de sus
cmaras (Vannosi)
2. Su integracin debe comprender a legisladores de una o de
ambas Cmaras, segn el caso, elegidos por sus pares , de conformidad
con los reglamentos de las respectivas Cmaras, respetando la
representacin proporcional de los bloques parlamentarios
3. El congreso de la Nacin, en su caso, cada una de las Cmaras
que lo integran, al momento de la creacin de una Comisin
Investigadora debern establecer el plazo dentro del cual se
expedirn
Excepcionalmente, en los casos en que no hayan cumplimentado el
objeto para el que fueron creadas, podrn solicitar a la Cmara una
prrroga de su plazo.
4. Cumplido el plazo de actuacin la Comisin deben elevar un
informe al Congreso de la Nacin o en su caso, a la Cmara
correspondiente
El informe final debe precisar sus propuestas de modificacin a
la legislacin vigente y las responsabilidades que pudieran emerger
de la investigacin.
Las comisiones podrn brindar informes peridicos a las Cmaras o
al Congreso segn el caso, detallando la actuacin realizada
5. Entre sus facultades deben considerarse la posibilidad de
recibir denuncias, recibir testimonios, allanar establecimientos
pblicos y semipblicos con previa decisin de mayora calificada,
allanar domicilios y lugares privados e intervenir comunicaciones
telefnica y dispositivos informticos con autorizacin judicial y
previa decisin de mayora calificada de la Comisin, requerir
informes judiciales, administrativos, requerir colaboracin de
funcionarios pblicos y empresas, etc.
Sus facultades y atribuciones deben ser indelegables en persona
u organismo alguno.
6. Cada Comisin debe dictar su propio reglamento interno
7. La Comisin debe reunir elementos probatorios y elevarlos al
juez de turno cuando haya indicios vehementes de la Comisin de un
delito
c) En razn de su pertenencia a una u otra Cmara, las comisiones
pueden clasificarse en:
unicamerales bicamerales. Surgen de una decisin de ambas Cmaras
del Congreso.
Normalmente son creadas por resolucin conjunta de ambas Cmaras,
o de cada una de las Cmaras. En algunos casos estas comisiones son
creadas por ley, por ej. la Comisin Mixta Revisora de Cuentas de la
Administracin Pblica
La creacin por ley implica dar intervencin en el proceso de
formacin y sancin de la ley al Poder Ejecutivo. Podra el Poder
Ejecutivo vetar esta creacin?
Entre las bicamerales, hay comisiones legislativas e
investigadoras
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Las Comisiones anan el esfuerzo de legisladores, personal tcnico
y personal administrativo, as como reciben el soporte de las
distintas direcciones del Parlamento, tanto administrativas como
parlamentarias y de los organismos de apoyo en investigacin
legislativa y biblioteca.
El trabajo en Comisin proporciona ventajas insustituibles a la
tarea parlamentaria:
1. El nmero reducido de sus miembros facilita la investigacin y
tratamiento de cada tema. (Segn el Reglamento de la Cmara de
Diputados entre un mnimo de 15 y un mximo de 37 miembros, comparado
a una integracin de 257 legisladores en el plenario del Cuerpo)
2. Los legisladores se nuclean a partir de sus intereses
profesionales o sus oficios o preferencias personales. As, tenemos
una Comisin de Legislacin General cuyos integrantes son en su
totalidad abogados, una Comisin de Accin Social y Salud Pblica
integrada por mdicos, odontlogos y asistentes sociales, comisiones
relacionadas con lo econmico integradas por contadores y
licenciados en economa, administracin de empresas y comisiones
polticas integradas por los principales miembros de los respectivos
bloques.
En algunos casos la distribucin de legisladores por Comisin
puede obedecer a la necesidad del bloque poltico de estar
representados en algunas comisiones especficamente, pero an en
estos supuestos se respeta la formacin personal del legislador por
razones de eficiencia.
Estos criterios de eleccin y en su caso distribucin de los
legisladores permiten concentrar capacidades y conocimientos
necesarios para legislar las distintas materias.
3. Resulta ms sencillo convocar a las comisiones a reuniones
extraordinarias o especiales que al plenario de las Cmaras.
En ellas es ms simple resolver el problema del qurum, inclusive
con la posibilidad de funcionar en minora. (En la Cmara de
Diputados, luego de la primera media hora las comisiones pueden
funcionar con la asistencia de la tercera parte de sus miembros,
salvo la Comisin de Presupuesto y Hacienda que requiere de la
presencia de la cuarta parte de sus integrantes)
4. La periodicidad de sus reuniones permite trabajar con un plan
de labor programado para cierto tiempo.
5. La Comisin recibe con mayor facilidad informacin de los
organismos el Estado, ya que puede citar a su seno sin mayores
formalidades a funcionarios del Poder Ejecutivo, del Poder
Judicial.
En ellas participa ms fcilmente el Poder Ejecutivo Nacional, a
travs de los enlaces de los distintos Ministerios y de la oficina
del Jefe de Gabinete
7. En las Comisiones puede recibirse el aporte de entidades
intermedias y de los distintos sectores interesados en el tema en
tratamiento.
Estas audiencias pblicas sirven a varios propsitos: a)explorar
las necesidades de legislacin, b) recibir adhesiones, c) hacer
pblica la labor de la Comisin, d) revisar leyes vigentes, e)
proveer un espacio para que se manifiesten las preocupaciones y
frustraciones del ciudadano.
En casos muy excepcionales las audiencias se celebran en
conjunto entre Comisiones de ambas Cmaras (ej: en oportunidad del
tratamiento de la ley de creacin del Consejo de la
Magistratura)
8.Las comisiones tienen la facultad de crear subcomisiones o
grupos de trabajo ad hoc.
Las subcomisiones se crean para el estudio de temas
determinados. Su principal tarea es la de anlisis del proyecto,
redaccin de anteproyectos de dictmenes para elevar al plenario de
la Comisin, cooperacin en la elaboracin del consenso final y en la
relacin con otras comisiones competentes en el tema.
A veces, estas subcomisiones se integran solo por legisladores y
otras, se conforman con expertos bajo la coordinacin de un
legislador designado por la propia Comisin de entre sus miembros
(por ej: tratamiento de la ley de Unificacin de la Legislacin Civil
y Comercial).
En definitiva ahorran energa legislativa concentrando el
esfuerzo de pocas personas en la resolucin de un tema.
La creacin de subcomisiones de carcter permanente ha sido
sugerida como medio para evitar la proliferacin de Comisiones.
Contando con una adecuada reglamentacin podra agilizarse el trmite
de los proyectos, por ejemplo si se autorizase a que la Comisin
distribuya entre sus subcomisiones los proyectos y determine cules
no debern ser tratados por el plenario, siendo despachados
directamente por la subComisin.
El riesgo que encierra esta propuesta es la multiplicacin de
subcomisiones, y la acumulacin de responsabilidades en las
Comisiones permanentes que se mantienen.
9. Pueden actuar como mediadoras de conflictos o interlocutoras
entre el Poder Ejecutivo y organizaciones intermedias.
10. Muchos de sus dictmenes se convierten en proyectos
sancionados casi sin correcciones.
Existen sin embargo, algunos inconvenientes en el funcionamiento
de las comisiones, tales como:
1. Las comisiones carecen de personal y elementos materiales de
trabajo suficientes para poder responder a las demandas mltiples,
diversificadas y no jerarquizadas a las que son sometidas por los
legisladores, sus colaboradores y las Cmaras.
2. El aumento constante del nmero de Comisiones dificulta el
tratamiento de los proyectos ya que los mismos son pasibles de
giros mltiples.
A su vez, la proliferacin de Comisiones produce
indefectiblemente superposicin de competencias en un mismo
tema.
(Un caso especial es el de las Comisiones avocadas al MERCOSUR:
En el tema existen: la Comisin Parlamentaria Conjunta del Mercosur,
creada por ley 23.981 de 1991, comprometindose los poderes
ejecutivos a informar permanentemente a los respectivos poderes
ejecutivos de los Estados Partes
Comisin Bicameral del Mercosur creada por ley 24.109 integrada
por 8 senadores y 8 diputados. El PE a travs del Ministerio de
RREEyC y de Economa debe informarle peridicamente de toda
circunstancia y decisin que se adopte en el orden nacional respecto
al MERCOSUR, as como los acuerdos y protocolos que se celebren en
el orden internacional remitiendo toda la documentacin necesaria
vinculada con el mismo. compete a la Comisin informar peridicamente
a sus respectivos cuerpos
-Comisin del Mercosur permanente de la Cmara de Diputados,
compuesta por los 16 diputados que integren la Parlamentaria
Conjunta. Dictamina sobre todo asunto que pueda afectar el proceso
de integracin
-Comisin del Mercosur permanente de la Cmara de Senadores)
La diversificacin de Comisiones competentes en el tema facilita
la actuacin de los grupos de presin.
3. Al no existir lmites al nmero de comisiones que puede
integrar un legislador, la tendencia es a extralimitarse y no poder
cumplir luego con la presencia o actuacin en las distintas
comisiones
4. Otra dificultad es la burocratizacin de los trmites internos
de la Comisin.
5. Presentan conflictos en cuanto a su dependencia ya que
funcionalmente dependen de la Cmara que puede pedirles un pronto
despacho de un tema u ordenarles el nuevo tratamiento de un
proyecto con la remisin del dictamen del Recinto a la Comisin. Pesa
tambin sobre ellas la estructura poltica y reciben instrucciones de
la Mesa Directiva.
Sus empleados no son debidamente jerarquizados
Mara Alejandra Svetaz
Antonio Carlos Pojo Do Rego La Reforma del Congreso Nacional
Brasileo Estudio de Caso- en Seminario y Encuentro Iberoamericano
sobre Modernizacin y Reforma Parlamentaria, Valparaso, Chile, 4/6
de Setiembre de 1997.
Ricardo Gil Lavedra, Clarn Seccin Tribuna Abierta del 9/4/97
Vannosi
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