COMFENALCO ANTIOQUIA

INDUCCIÓN AL SISTEMA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR

DOCUMENTO PREPARADA POR:

GABRIEL JAIME ARANGO VELÁSQUEZ Gerente Gestión del Conocimiento

Medellín, Enero de 2012

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TABLA DE CONTENIDO

1. ¿QUÉ SON LAS CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR? ............................. 3

2. BREVE RESEÑA HISTÓRICA Y EVOLUCIÓN DE LAS CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR .................................................................................. 3

3. ETAPAS NORMATIVAS EN EL DESARROLLO DE LOS SERVICIOS PRESTADOS POR LAS CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DE COLOMBIA. Sentencia C-341-07 ........................................................................... 5

4. NACIMIENTO DE COMFENALCO ANTIOQUIA ............................................... 10

4.1. Antecedentes Históricos ……………………………………………………10

4.2. Contexto Nacional …………………………………………………………..11

4.3. Decreto legislativo 118 del 21 de junio de 1957 13

4.4. Fundación de COMFENALCO, primeros socios, directivos y beneficiarios ………………………………………………………………15

5. COMFENALCO ANTIOQUIA, HOY ...................................................................... 18

5.1. Pensamiento Estratégico …………………………………………………..18

5.2. COMFENALCO en cifras a 31 de diciembre de 2011 …………………..20

5.3. Uso y distribución de los aportes ………………………………………….21

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COMFENALCO ANTIOQUIA

SISTEMA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR

1. ¿QUÉ SON LAS CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR?

Instituciones de redistribución económica y naturaleza solidaria.

Personas jurídicas de derecho privado sin ánimo de lucro, dirigidas por los empleadores y los trabajadores en forma conjunta y paritaria.

Como corporaciones, tienen a su cargo la administración de una prestación social de los trabajadores, aportada por los empleadores.

Cumplen funciones de protección y seguridad social mediante el pago de la “cuota monetaria” de compensación para los trabajadores con ingresos de hasta cuatro salarios mínimos mensuales legales vigentes y la prestación de servicios subsidiados, o en especie, a sus afiliados, en las áreas de salud, educación, cultura, bibliotecas, recreación, deportes, turismo, vivienda de interés social, crédito social, gestión ambiental, administración de pensiones y mercadeo de productos básicos indispensables para las familias.

Su orientación, control y vigilancia la ejerce el Estado a través del Ministerio de la Protección Social, la Superintendencia del Subsidio Familiar y la Contraloría General de la República.

2. BREVE RESEÑA HISTÓRICA Y EVOLUCIÓN DE LAS CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR1

“En 1954 se inició en el país el Sistema de Compensación Familiar. La simple voluntad de algunos patronos pertenecientes a la Asociación Nacional de Industriales –ANDI-, ante las presiones de la clase obrera, y coadyuvada por ideas similares surgidas en Francia a finales del siglo pasado [Siglo IXX], se concretó en la creación de la primera Caja de Compensación en el país [Comfama], cuyo objeto era aunar esfuerzos para, mediante el

1 CEPEDA ESPINOSA, Manuel José. El control fiscal sobre los recursos parafiscales atípicos administrados por las

Cajas de Compensación Familiar: problemas constitucionales y criterios de resolución. Bogotá. Mayo 18 de 2009. Corte

Constitucional sentencia C-575/92

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pago de subsidio familiar en dinero, aliviar las cargas económicas que representaba la familia a los trabajadores de las empresas fundadoras. En 1957, … se expidió el Decreto Extraordinario No. 118, mediante el cual se estableció el subsidio familiar como una obligación legal para todas las empresas que reuniesen ciertos requisitos, con lo cual se fomentó la creación de varias entidades de esta naturaleza en todo el país que comenzaron a pagar el subsidio exclusivamente en dinero. La posibilidad de que las Cajas ya creadas suministraran, además de subsidio en dinero, servicios sociales a los trabajadores de las empresas afiliadas, surgió legalmente con el Decreto 3151 de 1952 y se confirmó mediante la Ley 56 de 1973, con lo cual se dio un vuelco al Sistema del Subsidio Familiar, orientándolo más hacia la prestación de servicios que al simple subsidio en dinero. Luego se expidieron las Leyes 25 de 1981 y 21 de 1982, que determinaron la creación de la Superintendencia del Subsidio Familiar y la ampliación de la cobertura del Régimen del Subsidio Familiar, extendiéndose este beneficio a toda la población asalariada del país. En la Ley 21, … en el artículo 39, se reiteró el carácter de corporaciones de las Cajas, y se les asignó funciones de seguridad social. Posteriormente la Ley 31 de 1984 consagró la igualdad entre los representantes de la clase trabajadora y de los patronos en los Consejos directivos de las Cajas de Compensación. Con la expedición del Decreto 341 de 1988 se buscó facilitar la afiliación de los empleadores a las Cajas de Compensación. Ante el crecimiento de los servicios de las Cajas, en este último Decreto se insistió en que éstos deben dirigirse fundamentalmente a los trabajadores de hasta cuatro salarios mínimos y con personas a cargo, sin perjuicio que los demás trabajadores afiliados y la comunidad más necesitada puedan disfrutar de tales obras sociales. Por ejemplo, la Ley 71 de 1988 en su artículo 6° permitió la extensión de la cobertura del subsidio de vivienda a los pensionados. De esta evolución normativa se concluye sin dificultad que ha habido cuatro transformaciones significativas en la historia de las Cajas: Primero, el subsidio familiar pasó de ser una ayuda voluntaria a una obligación institucional. Segundo, las Cajas pasaron de ser simples intermediarias entre los empleadores y los trabajadores, a ser un redistribuidor regular de los recursos. Tercero, de un simple subsidio en dinero se pasó a un sistema integral de distribución de subsidios en dinero, en especie y en servicios. Y cuarto, de una cobertura limitada a los trabajadores de los empleadores que cotizaban a las Cajas se pasó a una universalización de los servicios para toda la sociedad.

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Esta última idea es reiterada por ejemplo por la Ley 10 de 1990 para el sector salud, que en el parágrafo del artículo 24 dice: “Parágrafo: las instituciones de seguridad social o de previsión social, y las Cajas de Compensación subsidio familiar, podrán directamente o, en desarrollo del sistema de contratación o de asociación, de que trata este artículo, prestar servicios de salud, y adelantar programas de nutrición para personas que no son legalmente beneficiarias de sus servicios” (negrilla no originales).

3. ETAPAS NORMATIVAS EN EL DESARROLLO DE LOS SERVICIOS

PRESTADOS POR LAS CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DE COLOMBIA. Sentencia C-341-07

Primera etapa. El origen de las Cajas de Compensación en Colombia, se remonta a la Ley 90 de 1946, “por la cual se establece el seguro social obligatorio y se crea el Instituto Colombiano de Seguros Sociales”, entidad a la cual se encargó la labor de organizar “Las Cajas de Compensación destinadas a atender a los subsidios familiares que algunos patronos decidan asumir en beneficio de los asegurados obligatorios o que lleguen a establecerse por ley especial o en las convenciones colectivas de trabajo”2 . Posteriormente, el 22 de febrero de 1949 se creó el subsidio familiar en el ferrocarril de Antioquia, y en 1954 se organizó otra Caja como resultado de un pacto suscrito entre empresarios y sindicatos, encaminada a aliviar las cargas económicas que generan los hijos a los trabajadores de menores ingresos. En 1957, mediante la expedición del decreto legislativo 118 de 1957, se estableció el subsidio familiar como una obligación legal a cargo de las empresas con un capital superior a $ 100.000 pesos o que ocupen un número de trabajadores permanentes no inferior a veinte (20).3 A lo largo de la década de los sesentas, el Gobierno Nacional permitió a las Cajas hacer inversiones de interés social, en ámbitos tales como la salud de la población infantil, recreación, educación y capacitación, al igual que mercadeo de productos básicos de consumo familiar. De igual manera, mediante la Ley 56 de 1973, se fijaron condiciones para la creación de las Cajas de Compensación Familiar, en el sentido de que debían ser de quinientos (500) empleadores obligados a pagar el subsidio familiar, y agrupar un número de empleadores que tengan a su servicio un mínimo de diez mil (10.000) trabajadores beneficiarios del subsidio familiar4. Durante la década de los setentas, los programas sociales se ampliaron a sectores tales como la atención de la maternidad, vivienda, créditos y guarderías, en convenio con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF.

2 Art. 9° de la Ley 90 de 1946

3 Art. 7° del decreto legislativo 118 de 1957

4 Art. 16 de la Ley 56 de 1973

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Segunda etapa. La evolución normativa de los servicios prestados por las Cajas de Compensación en Colombia, caracterizada por la intención de organizar, racionalizar y controlar el funcionamiento del sistema, se inicia con la expedición de la Ley 25 de 1981, texto normativo mediante el cual se creó la Superintendencia del Subsidio Familiar, entidad [responsable] de “ejercer la inspección y vigilancia de las entidades encargadas de recaudar los aportes y pagar las asignaciones del Subsidio Familiar, con el propósito de que su constitución y funcionamiento se ajusten a las leyes, los decretos y a los mismos estatutos internos de la entidad vigilada.5. Al año siguiente, la Ley 21 de 1982, “Por la cual se modifica el régimen del subsidio familiar y se dictan otras disposiciones”, presenta como aspectos centrales los siguientes: (i) definió el subsidio familiar como una prestación social pagadera en dinero,

especie y servicios a los trabajadores de medianos y menores ingresos, en proporción al número de personas a cargo, y su objetivo fundamental consiste en el alivio de las cargas económicas que representa el sostenimiento de la familia, como núcleo básico de la sociedad6;

(ii) estableció las condiciones que debía cumplir un trabajador para recibir el subsidio familiar7;

(iii) dispuso que las Cajas de Compensación familiar, en cuanto que personas

jurídicas de derecho privado sin ánimo de lucro, cumplían “funciones de seguridad social8;

(iv) precisó que los empleadores, públicos y privados, que estaban obligados a pagar

el subsidio familiar, al igual que los respectivos porcentajes9;

(v) reguló la manera como Cajas de Compensación familiar, en tanto que administradoras del subsidio familiar, debían invertir los aportes recaudados10; y

(vi) se dispuso que las obras y programas sociales que aquéllas emprendieran, con el

fin de atender el pago del subsidio en servicios o especie, se realizarían exclusivamente “en los campos y en el orden de prioridades que a continuación se señala”:

5 Art. 3° de la Ley 25 de 1981.

6 Art.1° de la Ley 21 de 1982.

7 Arts. 18 al 26 de la Ley 21 de 1982.

8 Art. 39 de la Ley 21 de 1982.

9 Capítulo II de la Ley 21 de 1982.

10 Art. 43 de la Ley 21 de 1982

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1. Salud (negrillas agregadas).

2. Programas de nutrición y mercadeo de productos alimenticios y otros que

compongan la canasta familiar para ingresos bajos (obreros), definida por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE).

3. Educación integral y continuada; capacitación y servicios de biblioteca

4. Vivienda

5. Crédito de fomento para industrias familiares.

6. Recreación social.

7. Mercadeo de productos diferentes a los enunciados en el ordinal 2°.; el cual se hará de acuerdo con la reglamentación que expida posteriormente el Gobierno Nacional.

Tercera etapa, La expansión de los objetivos misionales de las Cajas de Compensación familiar, se inicia con la Ley 49 de 1990, pasando por las profundas reformas introducidas por la Ley 100 de 1993. En tal sentido, en la primera de estas normatividades, se vinculó a las Cajas con el tema de la vivienda de interés social, disponiendo que éstas se encontraban obligadas a construir un fondo para el subsidio familiar de vivienda, “el cual a juicio del Gobierno Nacional, será asignado en dinero o en especie y en seguimiento de las políticas trazadas por el mismo.”11

Ahora bien, Ley 100 de 1993, mediante la cual se constituyó el Sistema de Seguridad Social Integral, … abarca diversos aspectos de las actividades llevadas a cabo por las Cajas de Compensación familiar en materia de salud y pensiones, es decir, en seguridad social. Así, el artículo 90 prevé que aquéllas podrán promover la constitución o ser socias de entidades administradoras de fondos de pensiones; el artículo 181, referente a las clases de Entidades Promotoras de Salud, dispone que la Superintendencia Nacional de Salud podrá autorizar a funcionar como tales, entre otras, “a las entidades que por efecto de la asociación o convenio entre las Cajas de Compensación familiar o la existencia previa de un programa especial patrocinado individualmente por ellas se constituyan para tal fin”; en materia de administración del régimen subsidiado de salud, la ley establece que las Cajas de Compensación familiar destinarán el 5% de los recaudos del subsidio familiar que administran, para financiar el régimen de subsidios en salud y que además podrán administrar directamente los recursos de aquel, debiendo constituir para ello “una cuenta independiente del resto de sus rentas y bienes”12; de igual manera, dentro de las fuentes que alimentan la subcuenta de solidaridad se encuentra “El monto que las Cajas de Compensación Familiar, de conformidad con el artículo 217 de la presente

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Art. 68 de la Ley 49 de 1990. 12

Art. 217 de la Ley 100 de 1993.

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Ley, destinen a los subsidios de salud”13; asimismo, en los términos del artículo 240 de la Ley 100 de 1993, las Cajas de Compensación familiar que, sin haberse transformado en Entidades Promotoras de Salud opten por prestar los servicios propios de estas entidades, “tendrán el mismo plazo contemplado en el artículo 234 para adoptar los programas regulados para el Sistema General de Seguridad Social en Salud de que trata la presente Ley”, e igualmente, prevé que “Durante el período en el cual los afiliados al Instituto de Seguros Sociales, no puedan trasladarse a otras Entidades Promotoras de Salud, la atención de las familias de los trabajadores podrá ser cubierta por las Cajas de Compensación familiar o por cualquier otra Entidad Promotora de Salud, de acuerdo con la elección que haga el afiliado cotizante”… Última etapa. Consolidación y ajustes al funcionamiento del sistema. Esta etapa ha estado marcada por la expedición de las leyes 789 de 2002, 920 de 2004 y 1122 de 2007. En efecto, en el primer texto normativo, se adicionan y precisan algunas funciones que venían cumpliendo las Cajas de Compensación familiar, estableciendo que éstas pueden ejecutar actividades relacionadas con sus servicios, la protección y la seguridad social directamente, o mediante alianzas estratégicas con otras Cajas de Compensación o a través de entidades especializadas públicas o privadas, conforme las disposiciones que regulen la materia. De igual manera, se dispone que las Cajas pueden invertir en los regímenes de salud, riesgos profesionales y pensiones, conforme las reglas y términos del Estatuto Orgánico del Sector Financiero y demás disposiciones que regulen la materia. Así mismo, se precisa que aquéllas que se encontraban habilitadas para realizar aseguramiento y prestación de servicios de salud y, en general para desarrollar actividades relacionadas con este campo conforme las disposiciones legales vigentes, individual o conjuntamente, continuarían facultades para el efecto, “en forma individual y/o conjunta, de manera opcional para la Caja”; igualmente, se dispone que las Cajas de Compensación Familiar que no administraban directamente los recursos del régimen subsidiado, de que trata el artículo 217 de la Ley 100 de 1993, o a través de terceras entidades en que participen como asociados, “deberán girarlos, de conformidad con la reglamentación que para tal efecto expida el Gobierno Nacional”. De igual manera, la Ley 789 de 2002 faculta a las Cajas de Compensación familiar a desarrollar múltiples actividades, de la más diversa naturaleza, tales como, entre otras: (i) participar, asociarse e invertir en el sistema financiero a través de bancos,

cooperativas financieras, compañías de financiamiento comercial;

(ii) administrar, a través de los programas que a ellas corresponda, las actividades de subsidio en dinero; recreación social, deportes, turismo, centros recreativos y vacacionales; cultura, museos, bibliotecas y teatros; vivienda de interés social; créditos, jardines sociales o programas de atención integral para niños y niñas de 0 a 6 años; programas de jornada escolar complementaria; educación y

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Art. 221 de la Ley 100 de 1993.

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capacitación; atención de la tercera edad y programas de nutrición materno-infantil, para lo cual podrán continuar operando con el sistema de subsidio a la oferta;

(iii) administrar jardines sociales de atención integral a niños y niñas de 0 a 6 años;

(iv) desarrollar un sistema de información de los beneficiarios de las prestaciones

dentro del programa de desempleo de sus trabajadores beneficiarios y dentro del programa que se constituya para la población no beneficiaria de las Cajas de Compensación;

(v) administrar directamente o a través de convenios o alianzas estratégicas el

programa de microcrédito para la pequeña y mediana empresa y la microempresa; y

(vi) realizar actividades de mercadeo, incluyendo la administración de farmacias14. La ley 920 de 2004, por su parte, autoriza a las Cajas de Compensación Familiar a adelantar la actividad financiera con sus empresas, trabajadores, pensionados, independientes y desempleados afiliados “en los términos y condiciones que para el efecto reglamente el Gobierno Nacional”15, en tanto que la Ley 1122 de 2007 no introdujo modificaciones en materia de servicios prestados por las Cajas de Compensación Familiar16. En síntesis, dentro del amplio espectro de actividades ejecutadas por las Cajas de Compensación familiar siempre han estado presentes los servicios de salud, relación que se ha manifestado en diversos textos normativos, incluyendo, por supuesto, la Ley 100 de 1993. Lo que sucede es que la prestación social conocida como subsidio familiar, en tanto que componente de la seguridad social en Colombia, se paga a los trabajadores de diferentes formas: en dinero (la llamada “cuota monetaria” 17 ); en especie, tales como alimentos, vestidos, textos escolares, becas de estudio y medicamentos; o en servicios, dentro de los cuales se encuentran los servicios médicos. De allí que las Cajas de Compensación familiar, tal y como lo dispone la Ley 100 de 1993, pueden conformar Empresas Promotoras de Salud EPS, crear Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, IPS, administrar el régimen subsidiado mediante Administradoras del Régimen Subsidiado ARS, y en tal sentido, prestan servicios vinculados con la seguridad social “de acuerdo con lo previsto en la Ley 100 de 1993”.

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Art. 16 de la Ley 789 de 2002. 15

Art. 1° de la Ley 920 de 2004 16

De hecho, la única alusión que figura en el texto de la Ley 1122 de 2007 a las Cajas de Compensación familiar, es

aquella del artículo 214, referente a los Recursos del Régimen Subsidiado, disposición en la cual se indica que “el

régimen subsidiado se financiará con los siguientes recursos… c) El monto de las Cajas de compensación familiar de que

trata el artículo 217 de la Ley 100 de 1993”. 17

Art. 4 de la Ley 789 de 2002.

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Disposición final. La Ley' 1438, del 19 de enero de 2011, "por medio de la cual se reforma el sistema general de seguridad social en salud y se dictan otras disposiciones”, contempla en su Artículo 42° las formas de financiación de las acciones de salud pública, atención primaria en salud y promoción y prevención en el marco de la estrategia de Atención Primaria en Salud, así: …

Numeral “42.7. Los recursos que del cuarto (1/4) de punto de las contribuciones parafiscales de las cajas de Compensación Familiar se destinen a atender acciones de promoción y prevención en el marco de la estrategia de Atención Primaria en Salud. Cuando estos recursos sean utilizados para estos fines, un monto equivalente de los recursos del presente numeral se destinará al Régimen Subsidiado con cargo al

numeral 1”. El número 1, al que se hace referencia, corresponde a los recursos del componente de salud pública del Sistema General de Participaciones que trata Ley 715 de 2001.

4. NACIMIENTO DE COMFENALCO ANTIOQUIA18 4.1. Antecedentes Históricos:

En Colombia el subsidio familiar tiene un desarrollo posterior a la enunciación y definición de los principios filosóficos de Beveridge19 que inspiraron la creación de los sistemas de seguridad social estatal en el mundo. El principio fundamental de la compensación familiar plantea el otorgamiento de prestaciones sociales para el mejoramiento de la calidad de vida, no sólo del trabajador sino también de su familia. La diferencia con los demás sistemas de seguridad es que estos sólo contemplan al trabajador de manera individual y ocasionalmente los de la familia, en los casos de maternidad y primeros meses de vida de los hijos.

El subsidio familiar procura que en la distribución de los beneficios que genera el capital, los asalariados sean compensados de manera solidaria y universal, por medio de una ley que obliga a quienes ganan más a aportar más, y a quienes ganan menos a recibir una compensación en dinero, en especie o en servicios incrementados de acuerdo con las personas a su cargo. Es una especie de solidaridad horizontal, aplicada mediante un mecanismo de redistribución proporcional, en tanto las personas que no tienen cargas económicas de sostenimiento de un grupo familiar, no obstante hacer sus aportes, no reciben nada, dejando el beneficio a quienes en verdad, con sus escasos ingresos, deben sostener esposa e hijos.

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CORREA RAMÍREZ JOHN JAIME. Apartes del texto “Comfenalco Antioquia 1957-1997: Una senda en

la historia de la seguridad social en Colombia”

19

BEVERIDGE, William. Abogado y Periodista nacido en Bengala, India, en 1879. Subsecretario de la

Cámara de Comercio de Gran Bretaña. Teórico de la Seguridad Social.

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4.2. Contexto Nacional

La historia de COMFENALCO y del sistema en general de Compensación Familiar tienen como precedente legal el decreto legislativo 118 del 21 de junio de 1957, mediante el cual se estableció el subsidio familiar de manera obligatoria en Colombia, y en general, un régimen de seguridad social.

Los sucesos del año 1957 se caracterizaron por la fuerza, contenido e implicaciones de la vida política en la historia del país. El mandato presidencial del general Gustavo Rojas Pinilla que no logró cambiar el grave estado de violencia política que agitaba a diario el orden público en el país, llegó a su fin después del paro cívico nacional convocado por los gremios y múltiples sectores de la sociedad que pedían su renuncia. Al obtenerla, fue nombrada una junta militar que convocó un plebiscito para definir las nuevas reglas de juego en la conducción del gobierno nacional por parte de los dos partidos políticos tradicionales, a lo que se denominó “Frente Nacional”. El plebiscito incluyó la consulta al pueblo para el reconocimiento del derecho de la mujer al voto y de otros derechos a los ciudadanos comunes. Este fue el contexto en el que se promulgó el decreto que implementó el subsidio familiar y se fundó a COMFENALCO ANTIOQUIA.

El General Rojas fue respaldado en su ascenso a la primera magistratura por la oligarquía colombiana en 1953, como una alternativa para la solución a los problemas de violencia generados por las posiciones políticas extremistas de liberales, conservadores y comunistas. Al cabo de unos meses en el poder, el General Rojas configuró un gobierno independiente y casi incontrolable por los representantes de las fuerzas de poder económico y político que lo habían promovido. Esta posición del dictador originó el paro cívico para derrocarlo, acerca del cual Hernando Agudelo Villa, presidente de Fenalco, escribió el 10 de mayo de 1957:

“industriales, comerciantes y banqueros cerraron las puertas de sus establecimientos, se comprometieron solemnemente con la opinión colombiana a luchar sin egoísmo, sin plazos ni condiciones en el frente cívico nacional, para el restablecimiento democrático de la república; y concretamente a desarrollar una política económica de estabilización y reajuste que diera piso a tal restablecimiento.”20

Durante los cuatro años del régimen dictatorial, el nivel de los precios había aumentado en un 40%. La inflación descontrolada agudizó los problemas de

20

. Revista FENALCO, seccional Antioquia, No. 8, Medellín, octubre de 1991, p. 31. En el mismo discurso,

pronunciado el 5 de agosto de 1957, con motivo de su posesión en el cargo de presidente de la Federación

Nacional de Comerciantes, el doctor Agudelo Villa, manifestó que del éxito o fracaso del Frente Cívico

Nacional, dependía el futuro de la empresa privada y de las libertades económicas. O sea, que fue un pacto

político con intereses económicos gremiales, donde la cuestión social era un motivo secundario.

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distribución del ingreso nacional y perjudicó a la clase obrera, cuyo salario perdió capacidad adquisitiva progresivamente a lo largo de este período.21

El objetivo inicial del movimiento nacional que depuso a Rojas era recuperar a corto plazo la economía nacional, mediante políticas de comercio exterior y estrategias como la devaluación, el equilibrio de la balanza de pagos y la recuperación del crédito externo. En la práctica, el nombramiento de la Junta Militar y el posterior pacto político firmado en 1958, a través del Frente Cívico Nacional, buscaba el desarrollo económico respaldado por la tecnocracia que se empezó a formar en el país con el apoyo de las misiones extranjeras del Banco Interamericano de Desarrollo, la Comisión de Estudios para América Latina -Cepal, y la Alianza para el Progreso agenciada por los Estados Unidos.22

El desarrollo económico, según el gremio de los comerciantes y su presidente, se basaba en la capacidad para gerenciar técnicamente la capitalización del país, ampliando las fábricas, los equipos de herramientas, la infraestructura energética, la educación, la higiene, la capacitación técnica y todos los elementos que permitieran aumentar la productividad del hombre colombiano, eje del progreso del país. Los empresarios a través de una continua campaña publicitaria se propusieron convencer a la población, que la ganancia del empresario era el instrumento de la capitalización del país y no el beneficio de una clase privilegiada, que lo destina a consumos suntuarios.23

Los gremios empresariales productivos y comerciales, con respecto a las relaciones estado-empresa privada, aceptaban con relativa tolerancia ciertos grados de intervención estatal, pero a su vez exigían del Estado respeto y reconocimiento de las funciones y derechos de la empresa privada, como el de libertad económica y participación directa en la planeación económica del país, sin que esto implicara favorecimiento del Estado a los intereses particulares de “clase”. También estaban a favor de un retorno a la estabilidad institucional, lo que contribuyó decididamente a unificar sus dispersos intereses.

En el campo social, la dirigencia política y económica acordó con la Junta Militar, el reajuste de salarios, la creación del subsidio familiar y el establecimiento del un control de precios, con el ánimo de defender los ingresos reales de los trabajadores y controlar la inflación.24

21

. Ibid, p. 32. 22

. Una de las misiones que mayor influencia tuvo sobre la política económica nacional de entonces, estuvo a

cargo del economista canadiense Lauchlin Currie, quien además de recomendar una política racional de

sustitución de importaciones, “impulsó de manera decidida la creación de una tecnocracia constituida por

economistas exentos de intereses electorales y partidistas. La creación del Frente Nacional fue la coyuntura

que posibilitó la llegada de este grupo a las más altas instancias del poder”. Ver: López Restrepo, Andrés,

El cambio de Modelo de Desarrollo de la Economía colombiana, en: Revista Análisis Político, No. 21,

Bogotá, enero-abril de 1994, p. 17. 23

. Apartes del discurso de Hernando Agudelo Villa, Revista Fenalco, Op. cit., p. 33. 24

. Ibídem. En los periódicos se informó sucintamente la expedición del Decreto 118, que fue justificado por

el gabinete ministerial de la Junta Militar en la siguiente forma: “..., el Gobierno estableció el principio de

que el reajuste no podía gravitar únicamente sobre el consumidor y procedió a decretar un aumento general

13

4.3. Decreto legislativo 118 del 21 de junio de 1957

La concepción política que orientó la creación del subsidio familiar, expresada en los considerandos del decreto ley 118 de junio 21 de 1957, fue asumida por la Junta Militar como una medida de orden social, que junto al incremento generalizado de los salarios, procuraba aliviar un poco los bajos ingresos de una población trabajadora afectada por la inflación y la carestía. Tal posición evidenciaba una adhesión a la doctrina social católica en pro del fortalecimiento de las familias de los trabajadores, que al parecer, había calado en la “sensibilidad” y en la “práctica” gubernamental.25

En el artículo séptimo del referido decreto, se dejaron consignadas las condiciones que obligaban a cierto tipo de patronos y de establecimientos públicos descentralizados, a establecer las “prestaciones” de subsidio familiar para sus trabajadores. En primer lugar, se requería que la empresa tuviera un capital igual o superior a cien mil pesos, o que ocupara no menos de veinte trabajadores permanentemente. Determinó además un monto de 4% de la nómina mensual de los salarios como aportes para el subsidio familiar, con lo cual se creaba un sistema parafiscal muy particular, con administración privada.

Con respecto a los beneficiarios se estipuló en el artículo décimo, el derecho al subsidio que tenían los trabajadores permanentes de ambos sexos, con jornada máxima legal y con hijos a su cargo, legítimos o naturales, menores de 18 años, o incapacitados para trabajar por invalidez.

El artículo 11 estableció que antes del primero de octubre de ese año, los patronos estaban obligados a constituir cajas de compensación familiar, o afiliarse a las ya existentes. Tratamiento diferente les dio la ley a los empresarios mineros, agrícolas, ganaderos y a los que emplearan más de mil trabajadores, quienes podían asumir directamente el pago del subsidio familiar. Este último grupo quedó igualmente exonerado en un primer momento del pago del 1% de sus nóminas para el Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA, hasta tanto no se abrieran las escuelas de capacitación técnica en sus respectivos sectores.

en las asignaciones de los trabajadores en más del 15%, incluyendo el subsidio familiar, para permitirles

recibir las nuevas alzas de los precios. Este principio equivale a admitir que habiendo surgido una nueva

unidad de medida de las cosas, más pequeña, de la misma manera como los bienes de consumo

representaban una magnitud mayor con dicha medida, los salarios también debían afectarse en la misma

proporción”. El Siglo, Bogotá, Julio 24 de 1957, p. 2. 25

El decreto inicia de la siguiente forma: “Considerando que: 1. por Decreto No. 3518 de 1949 se declaró

turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio de la república; 2. han sobrevenido graves

alteraciones de la normalidad económica; 3. se ha producido un considerable aumento en el costo de la vida

que impone un reajuste general de salarios; 4. es deber del gobierno atender las necesidades de las clases

menos favorecidas económicamente y fomentar su mejoramiento; 5. la doctrina social católica, recomienda

el establecimiento del subsidio familiar como medio de fortalecimiento de la familia;...”

14

A los patronos que tenían establecido el pago del subsidio familiar se les permitió continuar con su sistema, pero ajustándolo a los porcentajes estipulados por el decreto, en caso de que fueran menores.

De los recaudos mensuales se autorizó a las cajas de compensación deducir un porcentaje para gastos de administración, que en ningún caso podría exceder al 3%. Este porcentaje luego se incrementó al 5%, según lo expresado en el artículo 5 del decreto legislativo 249 de octubre de 1957. Hoy este porcentaje es el 8%, de acuerdo con la Ley 789 de 2002.

Quedó muy clara constancia de la naturaleza jurídica de las cajas de compensación, que por no tener intención de lucro sino de reparto, quedaban exentas de pagar impuestos. Por lo tanto se les prohibió el ejercicio del comercio y de actividades distintas a la expresada. Finalmente, el Ministerio de Trabajo quedaba con facultad de exonerar -máximo por un año- previa demostración, a aquellas empresas que comprobaran que su estabilidad económica estuviera en riesgo por el pago de los aportes.

El interés del gobierno nacional y su discurso oficial “benefactor”, se concentraba en promover un alto sentido de solidaridad cristiana, en detrimento de los cálculos actuariales. Acerca del impacto económico de la nueva medida, el Ministro de Trabajo de la Junta Militar, Raimundo Emiliani Román, dijo:

“El subsidio familiar, establecido con gran éxito en casi todos los países que integran la cultura occidental, tiene fundamentos económicos, demográficos y sociales, que no es del caso explicar aquí por demasiado sabidos. Lo que aquí interesa destacar es la honda raigambre cristiana que lo nutre y su vibrante repercusión moral y social”.26

Posteriormente, en julio 24 de 1957, se promulgó el decreto 1521, que definió el objetivo social (defensa integral de la familia como estructura y núcleo social), el reglamento, los organismos de dirección y fiscalización de las cajas, las formas de pago y sus acreedores, los mecanismos de afiliación y los límites en las asignaciones laborales para acceder al subsidio, entre otros detalles de orden práctico.

En cuanto a la estimación del valor de las cuotas a repartir entre los beneficiarios, el gobierno dio plena autonomía a las cajas para establecerlas. Esta potestad suscitó más adelante, interpretaciones diversas y una dura competencia para atraer nuevos afiliados. Solamente se les exigía que la estimación se realizara por semestres anticipados que aseguraran el pago del subsidio en cualquier emergencia o eventualidad. Internamente cada caja resolvía el proceso de pago del subsidio mediante la aplicación de una sencilla operación matemática: el saldo líquido se dividía por el número de hijos de trabajadores registrados en la respectiva caja. El cociente resultante era el valor de cada cuota de subsidio familiar. Todo trabajador

26

. El Colombiano, Medellín, junio 22 de 1957, p. 11.

15

afiliado tenía derecho a percibir mensualmente una cuota de subsidio por cada hijo que hubiese registrado.

En los meses inmediatos a la promulgación del decreto se crearon 21 cajas de compensación en las principales ciudades del país, que aglutinaban 1.466 empresas.

Cada caja podía competir en el mercado ofreciendo un paquete único de servicios. En un plano formal, las empresas cotizantes estaban en libertad de escoger cualquier caja de compensación. Sin embargo, en la práctica el nuevo sistema estuvo determinado al principio por las influencias sectoriales de los gremios. En las principales ciudades, cada uno estableció su caja “propia”, dotándola de estatutos excluyentes. En esta lógica es que FENALCO Antioquia crea a COMFENALCO.

Es innegable que con la puesta en vigencia del sistema de subsidio familiar, se perseguía un incremento de los exiguos beneficios del sistema de seguridad social que hasta ese momento funcionaban en el país. Un aumento de aportes de los empleadores significaba asumir responsabilidades ante el pacto económico, político y social que se había acordado unánimemente en 1957. Con dichos aportes se empezaron a crear las primeras Cajas de Compensación Familiar establecidas por ley.

4.4. Fundación de COMFENALCO, primeros socios, directivos y beneficiarios.

De acuerdo con las medidas de la Junta Militar, la Federación Nacional de Comerciantes, seccional Antioquia, en reunión de comerciantes obligados al reconocimiento del subsidio familiar a sus trabajadores, creó el 30 de agosto de 1957, la Caja de Compensación Familiar de FENALCO Antioquia, COMFENALCO.27

A la reunión asistieron los representantes de 41 empresas fundadoras, que aglutinaban entre todas un número mayor de doscientos trabajadores con derecho a recibir el subsidio. Esa cantidad permitía la constitución legal de la Caja, de acuerdo con las exigencias del decreto reglamentario 1521 de 1957 y su artículo tercero, ordinal b. Entre las empresas fundadoras se destacan algunas firmas comerciales bastante tradicionales en la ciudad, como Fomento Eléctrico Andino Ltda, Almacenes Olarte Vélez, Fotoelectro, Almacén Vulcano, Cacharrería Mundial, Compañía Colombiana de Productos Químicos - Colquímica, Almacén Tía, Almacén Industrial, Almacén Francés, Almacén Tania, Tuercas y Tornillos, Almacén Caravana, Almacén Sin Nombre, entre otros.

27

. Administración de Documentos - COMFENALCO: A.D.C. Acta de la asamblea de constitución de la caja de

compensación familiar de Fenalco, seccional Antioquia, 30 de agosto de 1957.

16

En la asamblea de constitución se nombró el primer Consejo Directivo, que empezó a regir los destinos de COMFENALCO, el cual quedó integrado así:

PRINCIPALES SUPLENTES

Peter Santa María A. Alejo Santa María Guillermo Escobar R. Fabio Jaramillo Z. José Luis Restrepo Enrique Montoya Vicente Restrepo Félix Moreno Luis Gómez Franco José Arriola del Valle

Luego, en la reunión inicial del Consejo Directivo, se nombró como primer director de COMFENALCO al doctor Alfonso Duque Hoyos y como secretario al doctor Javier Chica Molina, quienes se desempeñaban respectivamente en los mismos cargos en Fenalco. Se determinó también solicitar a la Federación, suministrar el personal necesario para la etapa de organización e instalación de la Caja. Su primera sede fue, según información suministrada por el doctor Chica Molina, el quinto piso del edificio Jaramillo Vélez, en la carrera Bolívar entre Colombia y Ayacucho.28 Infortunadamente el desarrollo urbanístico del centro de la ciudad arrasó con la primera huella locativa de COMFENALCO. Después de dos meses de haber iniciado operaciones, el doctor Duque Hoyos cedió su cargo al doctor Juan José Garcés, quien estuvo hasta marzo de 1958. Lo sucedió desde abril del mismo año, el doctor Mario Mesa Vásquez, que permaneció hasta finales de los años sesentas. El proceso organizativo de la Caja se adelantó de acuerdo con las exigencias de la ley. COMFENALCO obtuvo su personería jurídica según resolución 3.036 de noviembre 4 de 1957, expedida por el Ministerio de Justicia. Se dejó constancia clara de su razón social como entidad sin ánimo de lucro, y por ende, exenta del pago de impuesto nacional sobre sus recaudos por ser de simple reparto, es decir, que captadora de unos aportes para redistribuirlos entre los beneficiarios. En los estatutos aprobados se fijó el procedimiento de afiliación que rigió por muchos años y que daba especial prioridad a las empresas de FENALCO. Las solicitudes de otras empresas o entidades que no tuvieran establecimientos de comercio abierto al público, o que por sus actividades no fueran afiliadas al gremio de comerciantes, eran sometidas al estudio previo del Consejo Directivo. En los meses siguientes se recibieron las solicitudes de afiliación de numerosas empresas, lo que en cierto modo señalaba la buena acogida que el sistema tuvo. La primera campaña de afiliación se realizó entre los socios de FENALCO mediante la publicación de avisos de prensa. También se admitieron las primeras solicitudes de vinculación de empresas por fuera del gremio, como en el caso de Automóvil Club

28

Entrevista con el doctor Javier Chica Molina, Medellín, julio 17 de 1995.

17

de Colombia (seccional Antioquia), Inversiones Eléctricas S. A. y la Clínica de Maternidad Luz Castro de Gutiérrez. COMFENALCO inició labores de atención al público en octubre de 1957, con el pago del subsidio familiar a unos mil trabajadores, pertenecientes a 185 empresas afiliadas, que inscribieron aproximadamente a los tres mil hijos de sus trabajadores. En el mes de noviembre del mismo año, el nuevo director Juan José Garcés informaba que la Caja contaba con 190 empresas afiliadas, con 1.178 trabajadores con derecho a subsidio y 3.910 hijos beneficiarios, otorgando un subsidio de doce pesos por hijo, pagadero en el último trimestre de ese año. Dicha suma fue entonces el primer monto de subsidio familiar entregado por COMFENALCO ANTIOQUIA.

El decreto 1521 de 1957 que había establecido las cuotas de subsidio y facultado a las cajas para que definieran por semestre anticipado la cuantía del subsidio que ellas estimaran conveniente, les permitía reservar el 3% para gastos de administración, el 5% para gastos de instalación y un 10% de reserva para atender diferentes obligaciones y emergencias.29 Según el doctor Chica Molina, la dirección de COMFENALCO estableció las cuotas del subsidio mensual mediante una operación aritmética exacta: Tomaba el valor de las cotizaciones de las empresas afiliadas (el 4% de las nóminas), y sobre eso sacaba un porcentaje para una reserva de sustentación, que garantizaba la estabilidad en la repartición de los subsidios. Adicionalmente sustraía el porcentaje para gastos de administración, y el resto lo dividía por el número de hijos de los beneficiarios. Sin embargo las dudas fueron grandes en un inicio:

“...no se tenía seguridad de que el sistema fuera a prosperar, apenas empezaba a dar sus primeros pasos el sistema de subsidio familiar en el país; el comercio en Medellín era un conglomerado refractario, que se resistía a establecer compensaciones salariales en forma de subsidio familiar, como las que ya había puesto en práctica con anterioridad el gremio industrial de la ciudad”.

30

Las primeras prácticas administrativas se concentraron en el manejo económico de la Caja, manteniendo un equilibrio entre los ingresos por los aportes, con los egresos por subsidios, conservando una reserva para riesgos eventuales.

29

. En el medio de la compensación familiar existen empresas “compensadas” y otras “descompensadas” o de

“malos riesgos”. El criterio para diferenciarlas consiste en comparar el nivel de aportes que cada empresa

realiza con lo que cada Caja debe reportar a los trabajadores de dicha empresa por subsidios. Así, existen

empresas con trabajadores que ganan muy buenos salarios y con pocas cargas familiares: estas estarían dentro

del grupo de empresas compensadas. También hay empresas con muy bajos salarios (por ejemplo, obreros

“rasos” del sector de la construcción), cuyos trabajadores sostienen grupos familiares numerosos, a quienes

las Cajas deben asignar un alto monto en subsidio: estas son las descompensadas. En un principio algunas

Cajas descaminaban a las empresas “descompensadas” como estrategia para mantener estables sus ingresos.

Los desarrollos legislativos corrigieron bien pronto esta situación. 30

Entrevista con el doctor Chica Molina.

18

En 1958 existían en Medellín tres Cajas de compensación: COMFENALCO, Camacol y Comfama, beneficiando unos 18.500 trabajadores en Antioquia.31

5. COMFENALCO ANTIOQUIA, HOY

5.1. Pensamiento Estratégico

Misión: Crear oportunidades de bienestar y desarrollo para los trabajadores, sus familias, las empresas y la comunidad, a través de servicios de valor, diferenciados e integrales, en los Sistemas de Compensación Familiar, Seguridad y Protección Social, proporcionados con calidez, cercanía y sencillez. Visión En el 2015 seremos reconocidos como el aliado más competente para acompañar la realización de los proyectos de vida de las personas, el desarrollo familiar, empresarial y comunitario, y el diseño e implementación de políticas de Seguridad y Protección Social Principios • Cuidado, preservación y respeto a la vida en todas sus manifestaciones y

condiciones. • Apego a los postulados morales y éticos de validez universal y reconocida

aceptación social. • Respeto a la dignidad humana. • Acatamiento y respeto al ordenamiento legal. • Prevalencia, en las decisiones, de los intereses y del bien común. • Actitud solidaria y redistributiva. • Atención equitativa de las demandas, necesidades y expectativas de los afiliados,

reconociendo y valorando sus diferencias específicas. • Apelación al trabajo disciplinado y sistémico como mecanismo de realización

personal y medio institucional de inserción social. • Reconocimiento del derecho a la participación activa de los trabajadores y

empresarios afiliados, directivos y empleados, en el destino de la organización. Valores corporativos generales: Eficiencia - Servicio - Confianza Valores corporativos específicos: • Salud: Seguridad • Vivienda: Confiabilidad

31

Poveda Ramos, Op. cit., datos tomados pag. 31 y Anexo 6.

19

• Esparcimiento: Disfrute • Servicios Financieros: Oportunidad • Educación, Cultura y Bibliotecas: Innovación

20

5.2. COMFENALCO en cifras a 31 de diciembre de 2011:

EMPRESAS AFILIADAS 14.154

TRABAJADORES AFILIADOS 309,892

TRABAJADORES BENEFICIARIOS 152.179

PERSONAS A CARGO BENEFICIARIAS 250,323

POBLACION AFILIADA 704.872

AFILIADOS SEGÚN TAMAÑO DE LAS EMPRESAS

TAMAÑO DE LAS EMPRESAS

NÚMERO DE EMPRESAS AFILIADAS

NÚMERO DE TRABAJADORES

AFILIADOS

1 - DE 1 A 4 8,563 15,021

2 - DE 5 A 9 2,304 15,087

3 - DE 10 A 19 1,453 19,658

4 - DE 20 A 49 1,053 32,565

5 - DE 50 A 199 580 53,868

6 - DE 200 Ó MÁS TRABAJADORES 201 173,693

T O T A L 14,154 309,892

AFILIADOS POR NIVEL DE INGRESOS

CATEGORIAS

NÚMERO DE TRABAJADORES

INSCRITOS

CATEGORIA A 227.373

CATEGORIA B 59.497

CATEGORIA C 23.022

T O T A L 309.892

21

5.3. Uso y distribución de los aportes

%

Aportes Puntos sobre

Aportes Distribución por cada $1.000

APLICACIÓN APORTES 100% 4 $1.000

Gastos de Administración y Fto. 8.0% 0.32 $80

Fovis- Vivienda de Interés social 4.0% 0.16 $40

Atención Integral Niñez-Jornada Escolar Complementaria

6.0% 0.24 $60

Empleo –Fonede 4.0% 0.16 $40

Salud-Fosyga 5.0% 0.20 $50

Apropiación Salud – Ley 1438 6.3% 0.25 $63

Contribución Superintendencia 1.0% 0.04 $10

TOTAL DISTRIBUCIÓN OBLIGATORIA 34.3% 1.37 $343

Saldo 65.8% 2.63 $658

Subsidio Monetario -55% del saldo- 37.7.% 1.51 $377

Saldo 28.0% 1.12 $280

Educación Ley 115 -10% del saldo- 2.8% 0.11 $28

SALDO 25.2% 1.01 $252

Subsidio de los servicios 15.7% 0.63 $157

Disponible para otros subsidios y crecimiento de La Caja

9.5% 0.38 $95