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INFORME DE AUDITORÍA
Señor Ministro de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto.
Canciller Héctor Marcos TIMERMAN
S. / D.
En ejercicio de las facultades conferidas por el Artículo 85 de la Constitución
Nacional y de acuerdo con lo establecido en el Artículo 118 de la Ley Nº 24.156, la
AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN ha practicado una auditoría relacionada con las
Áreas de Control Integrado (ACI) en la frontera Argentina - Chilena en el ámbito del Ministerio
de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto y otras jurisdicciones y entidades
vinculadas a la operatoria, con el objetivo que se detalla en el apartado 1.
1.- OBJETIVO DEL EXAMEN
Auditoría de gestión sobre la implementación de las Áreas de Control Integrado
(ACI) en la Frontera Argentino – Chilena.
2.- ALCANCE.
2.1.- El alcance del examen tiene como meta ponderar la ejecución de la política de
integración física fronteriza acordada entre las Repúblicas de Argentina y Chile mediante el
Tratado sobre Controles Integrados de Frontera suscripto el 09/08/1997 y ratificado por
Argentina mediante la Ley Nº 25.229, principalmente en los siguientes dos aspectos:
2.1.1.- El estado de avance en la implementación de Áreas de Control Integrado en la Frontera
Argentina Chilena en aquellos pasos fronterizos elegidos por ambas naciones para funcionar
bajo esta modalidad.
2.1.2.- La situación funcional de las Áreas de Control Integrado (ACI) ya creadas.
El trabajo fue realizado en ejercicio de las atribuciones que el artículo 118, inciso b)
de la Ley Nº 24.156 de Administración Financiera otorga a la Auditoría General de la Nación y
conforme a sus Normas de Auditoría Externa, aprobadas por Resolución Nº 145/93-AGN, en uso
de las facultades conferidas por el artículo 119 de la misma Ley.
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Se aplicaron, entre otros, los siguientes procedimientos:
Análisis de los tratados internacionales y normas aplicables.
Detección de organismos con competencia en la operatoria de las ACI.
Obtención de información estadística sobre tráfico fronterizo con Chile.
Pedidos de información a los organismos involucrados en la operatoria sobre avances en el
proceso de integración.
Visita al Área de Control Integrado Paso Cristo Redentor (Mendoza).
Las tareas de auditoría se llevaron a cabo entre el 14 de abril y el 30 de diciembre de
2010, habiendo sido remitido el proyecto de informe para su consideración al organismo
auditado mediante Nota N° 36/11-AG4, a fin de obtener los comentarios o aclaraciones
pertinentes. En tal sentido, mediante Nota del 26 de septiembre de 2011, el Ministerio de
Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto efectuó los comentarios y aclaraciones
respectivos, de cuyo texto surge una serie de consideraciones sobre el proyecto de informe, que
fueron tenidas en cuenta al momento de la redacción final del mismo.
3.- ACLARACIONES PREVIAS
3.1.- La Frontera Argentina Chilena.
La frontera con Chile es la más extensa de nuestro país respecto de las demás
naciones limítrofes, abarca los límites sur y oeste del territorio argentino y se extiende a lo largo
de 5.308 kilómetros.
En esta extensa frontera existen 74 pasos fronterizos.
Durante el año 2009 cruzaron la frontera con destino a Chile 2.351.679 personas.
Estimándose una cantidad similar de viajeros en sentido inverso se calcula entonces que hubo
4.700.000 cruces de personas, aproximadamente, con sus correlativos trámites migratorios y
aduaneros.
El 86% de las personas que cruzaron al país vecino (2.017.430) lo hicieron en los
siguientes 7 pasos fronterizos:
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PASO PERSONAS
Sistema Cristo Redentor (Mendoza) 837.210
Paso Cardenal Samoré (Neuquén) 327.288
Integración Austral (Santa Cruz) 284.739
Paso Dorotea - Mina 1 (Santa Cruz) 193.852
San Sebastián (Tierra del Fuego) 176.801
Pino Hachado (Neuquén) 114.482
Paso de Jama (Jujuy) 83.059
Subtotal: 2.017.430
Restantes 67 pasos: 334.249
Total de personas que cruzaron hacia Chile: 2.351.679 *Elaboración propia según datos proporcionados por Gendarmería Nacional.
De los 74 pasos fronterizos con Chile, 33 se encuentran habilitados para el tránsito de
vehículos particulares y de transporte, por los cuales en 2009 cruzaron al país vecino 560.795
vehículos. Considerando una cantidad similar para el regreso se estima aproximadamente en
1.120.000 los trámites anuales fronterizos de control vehicular realizados en la frontera
Argentina Chilena.
Los 7 pasos fronterizos antes indicados también son los que concentran el 95,18%
del flujo vehicular con destino a Chile, con la siguiente participación:
Paso Vehículos
Sistema Cristo Redentor (Mendoza) 347.090
Integración Austral (Santa Cruz) 62.004
San Sebastián (Tierra del Fuego) 36.609
Pino Hachado (Neuquén) 33.116
Paso Cardenal Samoré (Neuquén) 31.657
Paso de Jama (Jujuy) 18.606
Paso Dorotea - Mina 1 (Santa Cruz) 4.694
Total 533.776 *Elaboración propia según datos proporcionados por Gendarmería Nacional.
3.2.- Antecedentes del proceso de integración física entre Chile y Argentina.
El proceso de integración física entre ambas naciones se fue gestando a partir de
sucesivos acuerdos antes de concretarse el Tratado de Controles Integrados. Estos antecedentes
fueron los siguientes:
2/8/1991.- Memorando de Entendimiento sobre Integración Física y Facilitación
Fronteriza suscripto por los cancilleres de ambos países. En materia de integración física los
cancilleres de ambos países acordaron:
a) Efectuar los estudios necesarios para la construcción del Túnel Juncal-Los Horcones.
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b) Calificar como prioritarios para la realización de inversiones y obras, los pasos fronterizos de
Agua Negra, Sistema Cristo Redentor, Pino Hachado, Puyehue, Huemules, Integración
Austral y San Sebastián.
c) Instalar el 23/8/1991 los Comités de Frontera: “Noa-Norte Grande” con sede en Antofagasta,
Chile, para las provincias de Jujuy, Salta, Tucumán y las Regiones chilenas I, II y III; y
“Región de los Lagos” con sede en Esquel, Argentina, para atender las provincias argentinas
de Chubut, Neuquén y Río Negro y las Regiones Chilenas VIII, IX, X y XI.
d) Realizar un estudio global de las vías de comunicación interoceánicas.
Asimismo este Memorando dispuso que la coordinación de las actividades de todos los
servicios en cada control fronterizo se efectúe por personal de la Gendarmería Nacional
Argentina y Carabineros de Chile destacado en complejos, puestos y avanzadas fronterizas.
26/8/1994.- Acta sobre Integración Física suscripta por los Presidentes de ambos
países. En materia fronteriza los presidentes coincidieron en señalar como pasos fronterizos
prioritarios los de Jama, Sico, San Francisco, Agua Negra, Sistema de Cristo Redentor,
Pehuenche, Pino Hachado, Cardenal Samoré, Coyhaique, Huemules, Integración Austral y San
Sebastián. Asimismo, entre otros, acordaron concluir en 1995 los estudios de factibilidad del
Túnel de Baja Altura antes indicado, realizar un estudio de factibilidad sobre la vinculación
ferroviaria entre Zapala y Lonquimay, realizar inversiones para consolidar el corredor Puerto
Chacabuco-Comodoro Rivadavia y el tramo entre el paso de San Sebastián y el Paso Integración
Austral que vincula Tierra del Fuego y el continente.
25/6/1996.- Protocolo sobre integración física del Acuerdo de Complementación
Económica entre el MERCOSUR y Chile. En este protocolo las partes reafirman la voluntad
política de integrar físicamente sus territorios para facilitar el tránsito y el intercambio comercial
recíproco y a terceros países mediante el establecimiento y desarrollo de vinculaciones terrestres,
fluviales, lacustres, marítimas y áreas. En este documento se define por primera vez que “… la
integración física consiste en el desarrollo, ampliación, perfeccionamiento y mantenimiento de
interconexiones de tránsito bioceánicas así como de vinculaciones intra-zona en materia de
transporte y comunicaciones que faciliten el libre tránsito de personas, bienes y mercancías,
recíproco y hacia terceros países.”.
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13/10/1998.- El Decimotercer Protocolo Adicional del Acuerdo de Complementación
Económica N° 35 celebrado entre los Gobiernos de los Estados Parte del Mercosur y el Gobierno
de la República de Chile, incluyó el paso fronterizo de Pircas Negras en la nómina establecida en
el Acta sobre Integración Física del 26/8/1994, antes citada.
3.3.- El Tratado de Controles Integrados de Frontera con la República de Chile.
Finalmente el 8/08/1997 las Repúblicas de Argentina y Chile suscribieron el Tratado
sobre Controles Integrados de Frontera, ratificado por Argentina mediante la Ley 25.229 (B.O.
5/1/2000).
En su parte introductoria el documento declara que los países signatarios suscribieron
el tratado con la intención de avanzar en el marco de la Integración Física entre ambos Estados y
crear condiciones favorables para facilitar el tránsito fronterizo de personas y tráfico de bienes,
reconociendo en este sentido que la regulación de los controles integrados de frontera puede
servir para el mejoramiento objetivo, en forma ágil y moderna, de las condiciones generales de
tránsito y tráfico fronterizo.
Las definiciones más importantes acordadas por ambas naciones a los efectos de la
interpretación del Tratado (Art. 1º) fueron las siguientes:
Control Integrado: La actividad realizada en uno o más lugares, utilizando procedimientos
administrativos y operativos compatibles y semejantes en forma secuencial y, siempre que
sea posible, simultánea, por los Funcionarios de los distintos organismos de ambos Estados
que intervienen en el Control.
País Sede: El país en cuyo territorio se encuentra asentado el Área de Control Integrado.
País Limítrofe: El otro Estado.
Área de Control Integrado: La parte del territorio del País Sede, incluidas la Ruta y los
Recintos en los que se realiza el Control Integrado, donde los funcionarios del País Limítrofe
están habilitados para efectuar el Control.
Recintos: Conjunto de bienes muebles e inmuebles afectados al Área de Control Integrado.
Organismo Coordinador: Organismo determinado por cada Estado que tendrá a su cargo la
coordinación administrativa en el Área de Control Integrado.
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Luego, el Tratado en su Art. 2º reguló la forma de implementación de las ACI
estableciendo: “Con el objeto de simplificar y acelerar las formalidades referentes a la actividad
de Control que deben realizar en su frontera común, las Partes podrán establecer Recintos dentro
del marco del presente Tratado, ya sea en un solo lado de la línea de frontera, superpuestos al
límite internacional o bien, en ambos lados de la frontera. El establecimiento, traslado,
modificación o supresión de Recintos, será objeto de Acuerdos por Canje de Notas entre ambos
Estados, que delimitarán las Áreas de Control Integrado.”
3.4.- Tratado de Maipú de 2009.
El 30/10/09 las Presidentas de Argentina y Chile suscribieron el “Tratado de Maipú
de Integración y Cooperación entre la República Argentina y Chile”.
Este tratado asignó a los Comités de Integración, el carácter de foros de encuentro y
colaboración entre los sectores público y privado de las provincias argentinas y regiones
chilenas, para promover la integración en el ámbito subnacional, quienes serán coordinados por
los correspondientes Ministerios de Relaciones Exteriores. Entre los objetivos principales de
estos comités se encuentra la facilitación fronteriza (Art. 17).
Cabe señalar que estos comités, fueron creados en 1984 por el Acta de
Entendimiento de Buenos Aires del 16/11/84 con el nombre de “Comités de Frontera” y su
funcionamiento fue objeto de reciente reglamentación mediante acuerdo del 27/01/2011 entre
ambos países.
3.5.- Implementación y Coordinación de las ACI.
Los organismos competentes en la implementación y coordinación de la operatoria
de las ACI son los siguientes:
3.5.1.- Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto.
La Dirección de Limites y Fronteras (DILYF) de este Ministerio es quien tiene entre
sus fines, el de encargarse de la problemática fronteriza de la República Argentina con los
Estados limítrofes, en el marco de la integración. Entre las diversas funciones que le fueron
asignadas la DILYF tiene las siguientes atinentes al objeto en estudio:
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Mantener el enlace con los organismos nacionales, provinciales y municipales, así como los
no gubernamentales, orientando y participando en las actividades que lleven a cabo en las
zonas de frontera.
Intervenir en los proyectos de desarrollo de las zonas de frontera, en especial los que estén
relacionados con el proceso de integración.
Participar en la coordinación y seguimiento de las actividades que desarrollen los Comités de
Frontera/Integración con el objeto de integrar y compatibilizar orgánicamente el desarrollo
de los mismos, como así también buscar las soluciones a los problemas que en su seno se
identifiquen.
Intervenir en las cuestiones relacionadas con la integración física en las zonas de frontera y
participar hasta su conclusión en las que se generen o sean consecuencia de hechos ocurridos
en ella.
3.5.2.- Secretaría del Interior del Ministerio del Interior.
Mediante el Reglamento del Tratado sobre Controles Integrados de Frontera entre
Chile y Argentina ambas naciones acordaron que el Organismo Coordinador en la ACI por
Argentina es la Secretaría de Seguridad Interior (ahora Secretaría del Interior), bajo cuya
jurisdicción se encuentran los Pasos y Centros de Frontera. Esta Secretaría tiene asimismo
facultades para designar en las ACI un Coordinador Local, quien ejerce en el lugar las funciones
y facultades inherentes a la coordinación de las actividades comunes, conforme el Reglamento
Operativo Interno Para Coordinadores Locales (A.C.I.) y Zonales Intersectoriales de Pasos de
Frontera aprobado por Res. 057/10 MI.
En el ámbito de esta Secretaría a su vez se encuentra la Dirección de Asuntos
Técnicos de Fronteras, quien entre sus misiones y funciones tiene las de coordinar, a su nivel, las
acciones que desarrollan los organismos nacionales en los pasos internacionales habilitados y
participar en la administración de los pasos y centros de fronteras.
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3.6.- Organismos Argentinos con competencia en la ejecución de los controles
acordados para las ACI.
Los organismos argentinos que según nuestra legislación tienen competencia en
razón de la materia para realizar los controles aduaneros, migratorios, sanitarios y de transporte,
acordados como controles integrados para las ACI en el Tratado con Chile, son los siguientes:
3.6.1.- Controles Aduaneros: Dirección Nacional de Aduanas de la Administración
Federal de Ingresos Públicos.
3.6.2.- Controles migratorios: Dirección Nacional de Migraciones del Ministerio
del Interior. Detenta el control del ingreso y egreso de personas al país, la permanencia y el
poder de policía de extranjeros en el país y habilita los lugares por donde se podrá realizar
exclusivamente este tránsito y donde se ejercitará este control (Arts. 34 y 107 de la ley 25.871).
3.6.3.- Controles sanitarios.
3.6.3.1.- De personas: La Dirección Nacional de Registro, Fiscalización y Sanidad
de Fronteras de la Subsecretaría de Políticas, Regulación y Fiscalización de la Secretaría de
Políticas, Regulación e Institutos del Ministerio de Salud, es quien tiene entre otras acciones
vinculadas a esta temática las de proponer las normas sanitarias reglamentarias de control de
egreso e ingreso del país y fiscalizar su cumplimiento, asegurar la operatividad de las Unidades
Sanitarias de Frontera y Normatizar, coordinar y fiscalizar las acciones relacionadas con la
sanidad en el área de frontera y terminales de transporte”
Como normas relacionadas la citada dirección remitió el Acuerdo Sanitario entre las
Repúblicas de Chile y Argentina tendiente a resolver los problemas epidemiológicos de las zonas
fronterizas (13/11/48) y la Resolución Ministerial Nro. 15.021/49 que autoriza a delegar la
fiscalización sanitaria del tránsito y tráfico terrestre internacional en Gendarmería Nacional, no
informando sobre la operatividad real de dichas normas dado su data.
3.6.3.2.- De productos de origen animal y vegetal. Servicio Nacional de Sanidad y
Calidad Agroalimentaria (SENASA). Tiene bajo su responsabilidad el control fitozoosanitario en
transporte automotor de carga y de pasajeros y en vehículos particulares.
3.6.4.- Controles de Transporte. Secretaría de Transporte. Tiene potestad de control
sobre el flujo de vehículos y medios de transportes de carga y de pasajeros, regulares o no.
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Vinculada a esta clase de control se encuentra la Agencia Nacional de Seguridad Vial
creada por Ley 26.363, con la misión de reducir la tasa de siniestralidad en el territorio nacional,
mediante la promoción, coordinación, control y seguimiento de las políticas de seguridad vial,
nacionales e internacionales. Entre sus funciones está la de autorizar la colocación en caminos,
rutas y autopistas de jurisdicción nacional de sistemas automáticos y semiautomáticos de control
de infracciones y el uso manual de estos sistemas por las autoridades de constatación; siendo la
máxima autoridad en la materia, sin perjuicio de la coordinación de las pautas de seguridad,
homologaciones y verificaciones de los mismos con los demás organismos nacionales
competentes en la materia. También participa en la regulación, implementación y fiscalización
del Sistema de Monitoreo Satelital de vehículos afectados al transporte automotor de pasajeros y
cargas de carácter interjurisdiccional, con los integrantes del Sistema Nacional de Seguridad
Vial.
3.7.- El Paso de Frontera Cristo Redentor.
Este paso fronterizo cuenta con Áreas de Control Integrado. Se encuentra en la
Provincia de Mendoza vinculándose hacia el este con la ciudad capital homónima, distante a 154
Km. del límite internacional. Hacia el oeste se vincula con la ciudad capital chilena de Santiago
de Chile a 158 Km. del límite.
El clima en el paso es templado a fresco en verano y frío a muy frío en invierno, con
temperaturas extremas de 20 grados centígrados en verano y -25 grados centígrados en invierno,
con precipitaciones de nieve y vientos fuertes en época invernal. Aspecto importante a tener en
cuenta principalmente en el paso de camiones.
Se trata del paso fronterizo más importante entre ambas naciones, por el cual en el
año 2009 cruzaron hacia Chile 841.416 personas en 347.790 vehículos, entre particulares y de
transporte de carga y de pasajeros (ver cuadros del punto 3.1.), estimándose un flujo similar de
ingreso a la Argentina.
Las zonas donde se ubican los puntos de control, la estructura afectada, los modos y
el alcance de este control son distintos según se trate de transporte de carga o de automotores
particulares y ómnibus de pasajeros de línea o contratados, y también según el sentido de
circulación (hacia o desde Chile), encontrándose organizado el tránsito y control fronterizo de la
siguiente forma:
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3.7.1.- Vehículos particulares y de pasajeros.
En el Paso de Frontera Cristo Redentor no está habilitada la modalidad de tránsito
vecinal fronterizo, por lo cual el flujo de viajeros hacia Chile se realiza exclusivamente en
vehículos particulares o de transporte de pasajeros (de línea o de empresas de turismo o viajes
especiales).
Estos vehículos y sus ocupantes en su viaje al país vecino no son objeto de control
fronterizo en territorio argentino, pero sí de controles vehiculares comunes por parte de
Gendarmería Nacional en la ruta.
Luego del pago de la tasa de utilización del Túnel Cristo Redentor que se realiza en
su boca de acceso, los vehículos trasponen el túnel y son controlados en el Centro de Control
Fronterizo Los Libertadores en Chile, que se encuentra a la salida del túnel internacional.
En este centro de control de vehículos los viajeros realizan el trámite de salida del
país ante la Dirección Nacional de Migraciones y la Dirección General de Aduanas por la parte
argentina y para el ingreso a Chile son controlados por la Policía de Investigaciones, Aduana y el
Servicio Agrícola Ganadero de Chile (SAG). Cumplidos estos controles en esta única parada, el
vehículo y sus ocupantes quedan habilitados para circular libremente en territorio Chileno.
De modo recíproco, los vehículos y sus ocupantes provenientes de Chile no tienen
control fronterizo en territorio de este país. El mismo se realiza única e íntegramente en territorio
Argentino en el Centro de Control Fronterizo Ing. Roque Carranza (Los Horcones), distante a 13
Kms. del límite fronterizo, donde son objeto del control migratorio por la Policía de
Investigaciones de Chile (PDI) y la Dirección Nacional de Migraciones Argentina y de control
aduanero por las Aduanas de Chile y Argentina. No interviene el Servicio Agrícola Ganadero
chileno, pero si puede hacerlo SENASA según criterios de riesgo fitosanitarios.
De esta forma para los viajeros en automóviles particulares, ómnibus de línea y
turismo con tránsito hacia y desde Chile, ambos países cumplieron en este paso fronterizo con el
Tratado de Controles Integrados de Frontera, implementando sendos recintos o Áreas de Control
Integrado (ACI) bajo la modalidad de “Doble Cabecera” y bajo el criterio “País de Entrada-País
Sede”. Se logró de esta manera para estos viajeros la “parada única” o “punto único de control”
en la secuencia del proceso de cruce y control fronterizo, con el beneficio de la simplificación de
trámites y reducción del tiempo de viaje.
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3.7.2.- Vehículos de transporte de carga.
El control del transporte internacional con destino a Chile comienza en cualquiera de
las aduanas del país que realiza el “despacho” de la mercadería transportada.
El transporte que lleva mercadería que no realizó este trámite aduanero debe
realizarlo en el Puerto seco de Mendoza antes de ingresar al área fronteriza Cristo Redentor,
ámbito este último donde sólo se realiza el control de Aduana.
El primer punto de detención y control de los vehículos de transporte de carga en
zona de frontera se encuentra en el Complejo Fronterizo Uspallata, distante a 103 Km. del límite
de frontera. Allí la Dirección Nacional de Migraciones (Argentina) realiza el control migratorio
de salida de la tripulación de estos vehículos y Aduanas (Argentina) realiza el control
documental del vehículo y de precintos para constatar que la existencia y condiciones de la carga
despachada no hayan sido alteradas en el trayecto hasta Uspallata. El control de transporte los
realiza a su vez Gendarmería Nacional. De corresponder según el tipo de carga, SENASA
(Argentina) realiza el control documental fitosanitario de la mercadería, pudiendo verificar la
misma. En este punto de control el vehículo también es controlado para el ingreso a Chile por
funcionarios de la Aduana y del Servicio Agrícola Ganadera (SAG) chilenos.
Al llegar a la boca del Túnel Cristo Redentor los vehículos de transporte de carga
abonan la tasa de peaje por uso del túnel internacional previo a ingresar en él.
El segundo punto de control y de detención de los vehículos de carga en su itinerario
a Chile se produce en el Complejo Fronterizo Los Libertadores de Chile, donde los transportistas
deben abonar nuevamente peaje, esta vez a Chile, y son objeto del llamado “control de cabina” y
de los compartimientos cerrados del camión por parte de las autoridades de la Aduana y el SAG
chilenos, para detectar posibles infracciones aduaneras y la introducción de sustancias
alimenticias por parte de la tripulación de los camiones.
La tercera y última detención de los camiones ocurre ya en el Puerto Seco Los Andes
de Chile e interviene el Servicio Nacional de Aduanas (Chile) para el control documental básico
y de precintos y en su caso del SAG Chileno.
En sentido contrario, los vehículos de carga que ingresan a Argentina inician el
proceso de control en el Puerto Seco de la ciudad de Los Andes, donde la Aduana y el SAC
chilenos realizan los controles de su competencia.
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El segundo punto de control es el Complejo Los Libertadores de Chile donde los
tripulantes de transporte realizan los trámites migratorios chilenos de salida ante la PDI.
Una vez en Argentina el vehículo de transporte de carga es controlado en el centro de
control de Punta Vacas, donde se realizan los trámites de rutina ante la Dirección General de
Migraciones (Argentina) para cumplir los controles migratorios de entrada a Argentina
interviniendo luego la Dirección Nacional de Aduanas (Argentina) para el control documental y
de precintos a efectos de comenzar el tránsito en territorio argentino.
4. COMENTARIOS Y OBSERVACIONES.
4.1.- Áreas de Control Integrado en la frontera Argentina Chilena.
4.1.1.- Implementadas.
Desde la firma del Tratado de Controles Integrados de Frontera y su ratificación por
ambos países (1999-2002) hasta la actualidad, el único paso de frontera con Chile que cuenta con
Áreas de Control Integrado es el Paso Cristo Redentor, de la Provincia de Mendoza, aplicado al
tránsito de vehículos particulares y de transporte de pasajeros hacia y desde el país vecino.
También se implementó en dicho paso un Área de Control Integrado en Uspallata
para los vehículos de carga que cruzan a Chile, no así para los que regresan.
4.1.2.- A implementar.
Mediante Acuerdos por Intercambio de Notas Reversales suscriptos del 29/10/2009 y
del 27/01/11 suscriptos por los Cancilleres de Argentina y Chile, ambos países acordaron el
establecimiento de Áreas de Control Integrado en los pasos fronterizos y bajo las siguientes
modalidades:
PASO PROVINCIA MODALIDAD Integración Austral Santa Cruz Doble cabecera, un complejo en cada país, bajo el criterio país
entrada – país sede. San Sebastián Tierra del Fuego Doble cabecera, con control integrado de cargas en Chile y
control integrado de pasajeros en Argentina. Huemules Chubut Cabecera única en Chile (país sede). Pehuenche Mendoza Cabecera única en Argentina (país sede). Dorotea Santa Cruz Cabecera única en Argentina (país sede). Pino Hachado Mendoza Doble cabecera, un complejo en cada país, bajo el criterio país
entrada – país sede.
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Ninguna de estas ACI formalmente acordadas por ambos países fue implementada
todavía.
4.1.3.- En estudio.
Según informó la Dirección General de Política Latinoamericana de la Cancillería,
existe un Plan Operativo acordado con Chile el 23/9/09, en el cual se prevé que ambos países
estudiarán la extensión del sistema de controles integrados a los pasos fronterizos de Sico, San
Francisco, Agua Negra, Vergara, Mamuil Malal, Hua Hum, Futaleufú, Rio Encuentro,
Coyhaique Alto, Chile Chico-Jenemeni y Rio Don Guillermo. También puntualizó esta
Dirección que Argentina manifestó su interés en contar con un control integrado de única
cabecera en el Paso Jama y Chile lo propio en relación al Paso Cardenal Samoré.
No se obtuvo evidencia de la realización y resultado de los estudios convenidos.
4.1.4.- Aspectos procedimentales.
Para el establecimiento del área y recintos bajo la operatoria de ACI en este paso
fronterizo, denominado “ACI Sistema Cristo Redentor”, no se instrumentó formalmente el
Acuerdo por Canje de Notas previo previsto en el Art. 2°, segundo párrafo del Tratado. No
obstante la creación de esta área fronteriza bajo la modalidad ACI se sustenta en numerosos
acuerdos que en la práctica ponen de modo indubitado la voluntad de ambas naciones para su
implementación y delimitación de áreas, no como un proceso único sino como una suma de
acuerdos binacionales entre cancillerías, memorandos de entendimiento, declaraciones conjuntas
de ministros, actas de comisiones binacionales, que fueron definiendo la conformación del área
territorial fronteriza con recintos o puntos de control integrado.
4.2.- Estado de implementación de controles integrados en el Paso Cristo
Redentor.
Conforme las operatorias descriptas en los puntos 3.7.1 y 3.7.2 la situación actual es
la siguiente:
4.2.1.- El paso Cristo Redentor es el más importante de la frontera con Chile en
materia de transporte de cargas. El intenso tráfico de camiones por este paso está determinado
por su estratégica ubicación para el intercambio comercial del MERCOSUR debido a la cercanía
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de los puertos marítimos de San Antonio y Valparaíso, siendo 332.901 los vehículos de
transporte de carga que en 2009 cruzaron a Chile y una cantidad similar los que reingresaron.
De esta forma el transporte de carga constituyó en dicho año el 95,91% del tránsito
vehicular, mientras que el 4,09% restante correspondió a los vehículos particulares y de
transporte de pasajeros.
El siguiente cuadro expone esta situación:
Paso Vehículos de transporte de carga a Chile.
Vehículos de pasajeros a
Chile.
% Transporte
de carga
% Transporte pasajeros
Sistema Cristo Redentor (Mendoza) 332.901 14.189 95,91% 4,09%
Integración Austral (Santa Cruz) 59.726 2.278 96,33% 3,67%
San Sebastián (Tierra del Fuego) 35.325 1.284 96,49% 3,51%
Pino Hachado (Neuquén) 31.956 1.160 96,50% 3,50%
Paso Cardenal Samoré (Neuquén) 27.910 3.747 88,16% 11,84%
Paso de Jama (Jujuy) 17.805 801 95,69% 4,31%
Paso Dorotea - Mina 1 (Santa Cruz) 2.558 2.136 54,50% 45,50% *Elaboración propia según datos proporcionados por Gendarmería Nacional.
4.2.2.- No obstante ser el transporte de carga el de mayor significación en este paso
fronterizo, el avance en el proceso de integración de controles de frontera no alcanzó el logrado
en vehículos particulares y de transporte de pasajeros.
En efecto, para los camiones que desde Chile circulan hacia Argentina estos países
no concretaron la instalación de ningún recinto destinado a la realización de controles integrados
de frontera.
En sentido de circulación contrario, para los vehículos de carga que desde Argentina
transitan hacia Chile, ambos países concretaron la instalación de un recinto caracterizado como
ACI en los términos definidos por el Tratado de 1997, en el Complejo Fronterizo Uspallata,
donde como se expresó en el punto 3.7.2 se realizan en forma conjunta los controles migratorios
y controles aduaneros de Argentina y Chile y del SAG de este último país.
A fines de agosto de 2009 Chile concretó el traslado del control aduanero y
migratorio de ingreso de vehículos de transporte a ese país al Centro Fronterizo Uspallata, el cual
comenzó a operar desde ese momento como recinto ACI.
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No obstante lo expuesto el establecimiento del Área de Control Integrado Uspallata
es incompleto e insuficiente toda vez que el problema de la detención de camiones con destino a
Chile en el Centro de Control Fronterizo Los Libertadores no fue solucionado en su totalidad,
dado que los camiones todavía deben parar en este punto para abonar peaje y someterse
nuevamente al control de Aduanas y SAG chilenos, esta vez en la cabina, con lo cual aunque en
menor medida todavía suelen producirse demoras en este punto en el flujo de circulación de
camiones, que cuando colapsa incide directamente en Argentina por la inmediatez de este centro
de control con la boca de túnel que provoca que las detenciones y colas de camiones se
produzcan del lado argentino. En la visita efectuada se visualizó esta situación como
consecuencia de medidas de fuerza de funcionarios de la aduana chilena.
Los países no lograron ponerse de acuerdo para eliminar o trasladar este control de
cabina y peaje para que los camiones no se detengan en Los Libertadores.
4.3.- Alcance de los controles integrados implementados.
Todavía no se alcanzó la simultaneidad del control integrado que el Tratado fija
como objetivo máximo a alcanzar.
Cabe recordar que el Tratado de 1997 en su Art. 1° definió el Control integrado
como “La actividad realizada en uno o más lugares, utilizando procedimientos administrativos y
operativos compatibles y semejantes en forma secuencial y, siempre que sea posible, simultánea,
por los Funcionarios de los distintos organismos de ambos Estados que intervienen en el
control”.
En este sentido se comprobó que el grado de avance en la homogeneización de los
procedimientos de control que manda la norma es el básico, alcanzándose la integración física
secuencial en los 3 puntos de control existentes en el ACI Sistema Cristo Redentor (Uspallata,
Los Libertadores e Ing. Roque Carranza). El estado de situación en este sentido es el siguiente:
4.3.1.- Controles Aduaneros: Los datos cargados en el sistema informático en cada
país pueden ser consultados por el otro, lo cual agiliza el trámite aduanero de camiones de carga
en ambas fronteras.
La similar naturaleza institucional de ambas aduanas, que tienen idénticos fines y
utilizan nomencladores aduaneros internacionales comunes, coadyuva a mejorar la integración
funcional de ambos organismo en la frontera.
16
De todos los organismos intervinientes en la operatoria fronteriza se aprecia que las
aduanas son las que han alcanzado el mayor grado de complementariedad funcional en el control
fronterizo integrado.
No obstante los sistemas aduaneros de ambos países no operan en forma simultánea
para los procedimientos de control.
También se observó que la Aduana argentina en Uspallata se encuentra en proceso de
instalación de un escáner de grandes dimensiones que cuando entre en funcionamiento agilizará
el control aduanero de camiones en beneficio de ambos países.
4.3.2.- Controles migratorios: En materia de control migratorio en los 3 complejos
fronterizos con control integrado el grado de complementación en el trámite entre la Dirección
Nacional de Migraciones (DNM) argentina y la PDI chilena es sólo físico. Comparten el recinto
pero los funcionarios de ambos organismos no se complementan en sus funciones ni comparten
información, no obstante existir acuerdos formales entre ambas instituciones en este sentido.
La DNM realiza el control y registración del ingreso y salida de personas verificando
la inexistencia de impedimentos para la entrada y salida del país mediante la consulta y carga de
datos en un sistema on line con Buenos Aires, mientras que la PDI carga en sus ordenadores
datos propios en CD no actualizados en tiempo real.
Esta ausencia de compatibilización funcional y de información en el control
migratorio por ambos organismos se ve dificultada no sólo por el diferente grado de
informatización, sino por la distinta naturaleza institucional, toda vez que mientras la DNM se
trata de un organismo civil administrativo cuyo competencia en la frontera es la registración y
control del ingreso de personas y su aptitud para salir o entrar al país, la PDI es un organismo
policial que maneja información de seguridad interior para su país, cuya misión fundamental es
investigar delitos, mantener la tranquilidad pública, prevenir delitos y controlar el ingreso y la
salida de personas del territorio nacional y fiscalizar la permanencia de extranjeros en el país.
4.3.3.- Controles sanitarios.
4.3.3.1.- De personas: En el ACI Sistema Cristo Redentor se observó la ausencia de
acciones de control sanitario integrado binacional de las personas. El Ministerio de Salud no
tiene presencia propia ni por vía de delegación en este paso fronterizo.
17
Esta ausencia de control sanitario en el lugar fue confirmada por la jurisdicción
sanitaria, quien puntualizó que se circunscribió a informar que se están llevando a cabo
reuniones para la implementación de este control en los pasos Cristo Redentor e Integración
Austral, previéndose en el primero la instalación de una unidad sanitaria permanente.
4.3.3.2.- De productos de origen animal y vegetal. El control de vehículos
particulares, ómnibus de pasajeros y sus ocupantes que realizan tanto SENASA como el SAG no
es integrado, en razón que el interés de estos organismos en el control de productos de esta
naturaleza, sólo se da en el ingreso a los respectivos países, Los Libertadores en Chile y Los
Horcones en Argentina, respectivamente.
En el control de vehículos de carga en Uspallata ambos organismos realizan el
control documental y de cargas con productos de origen animal o vegetal en forma
independiente. Incide en ello la asimetría del interés de control de ambos organismos, siendo
mayor el interés de Chile por tratarse de mercadería entrante.
4.3.4.- Controles de Transporte. En el Paso Cristo Redentor la Secretaría de
Transporte tiene delegado el control del transporte en la Gendarmería Nacional. Este organismo
es quien ejerce este control en el Complejo Fronterizo Uspallata sobre los vehículos con destino
a Chile.
En cuanto a la seguridad en la circulación del transporte en la ruta en paso por zona
fronteriza la Agencia de Seguridad Vial informó que no tiene desarrollado un programa
específico destinado al control en pasos fronterizos. Agrega que los operativos coordinados por
la Agencia, han sido realizados en las proximidades de la zona de frontera, pero no en los pasos
fronterizos mismos, por lo cual no resultó necesaria la coordinación con las autoridades de la
República de Chile.
4.4.- Situación de la estructura física en los puntos de control integrado.
Las características y debilidades de la estructura física afectada a los puntos de
control integrado son las que se exponen a continuación y se ilustra fotográficamente en el
Anexo I de este informe:
4.4.1.- Complejo Los Libertadores – Chile.
Las condiciones geográficas donde se encuentra asentado este complejo son
desfavorables. Éste se encuentra a escasa distancia de la boca del túnel internacional en un paso
18
estrecho y rodeado de importantes montañas con una geografía proclive a aludes. Se visualiza
como un predio insuficiente para atender el importante flujo de vehículos de carga que hoy
cruzan la frontera.
Las dimensiones del interior del complejo se aprecian como insuficientes, obligando
a las autoridades chilenas a instalar cabinas de control en la intemperie.
Se observó también la existencia de un automotor, una motocicleta y mercaderías
depositados en este complejo chileno por causas aduaneras argentinas, no trasladados a territorio
nacional, situación que no contribuye a paliar el déficit de lugar de este complejo fronterizo.
Del mismo modo, la capacidad de alojamiento para el personal de los organismos de
ambas naciones que trabajan en el lugar es reducida.
Esta carencia habitacional obligó a la Aduana Argentina a instalar afuera
contenedores para el alojamiento de sus empleados en territorio chileno. Estos contenedores se
encuentran convenientemente equipados para vivienda pero por la extrema rigurosidad del clima
en invierno que genera grandes acumulaciones de nieve debieron ser recubiertos con techo a dos
aguas.
Por su parte el personal de la Dirección Nacional de Migraciones que cumple
funciones en Chile tiene alojamiento en sectores que se observan como destinados a oficina, en
un primer piso dentro del complejo y que comparte con funcionarios chilenos. Todos deben
convivir con el ruido y las emanaciones que generan los vehículos que ingresan al recinto para
control.
Chile por su parte se ve forzado a alojar a parte de su personal en una hostería de
turismo cercana.
4.4.2.- Complejo Ing. Roque Carranza – Argentina.
Este complejo exclusivo para vehículos particulares y de transporte de pasajeros se
observa como apropiado en cuanto a dimensiones e infraestructura para atender este flujo
vehicular. Posee señalización adecuada y toda la operatoria se realiza siempre bajo techo. Como
único aspecto desfavorable de su ubicación se puede citar que se encuentra en la mano contraria
a la circulación de los vehículos que controla, lo que obliga a los vehículos a maniobras de cruce
con el consiguiente riesgo que conlleva dado el alto flujo de camiones que circulan por la ruta.
19
El edificio que alberga el personal se encuentra separado del recinto de control de
vehículos e inclusive se puede acceder al mismo por un túnel en la época invernal.
4.4.3.- Complejo Fronterizo Uspallata.
El complejo se encuentra asentado en un gran predio en las inmediaciones de la
Ciudad de Uspallata. Se encuentra adecuadamente organizado y como ventaja respecto de los
restantes recintos ACI posee la amplitud del predio donde se asienta, que facilita la operatoria
cotidiana de los camiones y en emergencias por temporales u otras causas permite albergar gran
cantidad de vehículos.
Sin embargo se encuentra a 103 kilómetros del límite fronterizo en cuyo trayecto
existen mínimos asentamientos de habitantes, hoteles, centros de ski, turísticos y de acceso a
escalamientos de montañas, circunstancia que debilita el control de aduanero y fitosanitario a
menor escala. Esta característica es invocada por Chile para mantener el control de cabina de
camiones en Los Libertadores, en especial por la posibilidad de ingreso de frutas y vegetales
adquiridos en esta zona por los transportistas con posterioridad al control del SAG en Uspallata.
4.5.- Coordinación del ACI Sistema Cristo Redentor.
Gendarmería Nacional (Argentina) es el organismo responsable de la seguridad en el
ACI Sistema Cristo Redentor y en sus vías de acceso; y ejerce la coordinación general entre
todos los organismos de control fronterizo y de apoyo que brindan servicio en el lugar por
delegación de la Secretaría del Interior. El Jefe del Escuadrón Punta Vacas es institucionalmente
el Coordinador Argentino del ACI.
La magnitud territorial del ACI y el importante flujo de tránsito de transporte de
cargas que caracteriza a este paso fronterizo incrementa en forma significativa las funciones de
Coordinador del ACI asignadas a Gendarmería Nacional, las que se acumulan a las funciones
propias de control en frontera que tiene este organismo de seguridad. Esta situación afecta las
acciones de coordinación que debe llevar a cabo respecto de las funciones de competencia propia
de los distintos organismos nacionales entre sí y con los del otro país, en aras de un mejor
funcionamiento del ACI y con vistas a profundizar la implementación de la política de
facilitación fronteriza que tratan de llevar a cabo ambas naciones.
20
En este sentido cabe señalar que se observó por parte de Gendarmería Nacional
Argentina la implementación de un formulario de control informal, no respaldado en norma
alguna, al que se denomina “control de barrera” que consiste en un papel en blanco que es
llenado a mano por el personal de Gendarmería con la patente del vehículo y la cantidad de
ocupantes del mismo y no firmado por esta fuerza, pero que debe ser sellado por los organismos
de control y luego entregado a boca de túnel, sin el cual el vehículo no puede trasponer la
frontera. Estos procedimientos deben ser siempre reglados.
Se observa entonces la necesidad de acciones permanentes y más profundas en el
lugar por parte de funcionarios técnicos del ámbito de la Secretaría del Interior con
especialización en la operatoria fronteriza y conocimiento de las funciones de los organismos
que interactúan en el lugar.
Del lado chileno el Ministerio del Interior de Chile a través de un funcionario civil
de su jurisdicción es quien ejerce la coordinación de todos los organismos de ese país en el ACI
y se vincula con Gendarmería Nacional Argentina.
4.6.- Control de ingreso para productos agroquímicos prohibidos o de uso
restringido.
Al no encontrarse implementados recintos ACI para el ingreso de transporte de carga
al país, no se aplican procedimientos de control integrado en este tipo de productos.
No obstante, respecto del control propio de vehículos de carga que transportan
agroquímicos Gendarmería Nacional informó sobre el agroquímico fertilizante–nitrato de
amonio, cuyo control primario corresponde al Registro Nacional de Armas (RENAR), organismo
que le delega las facultades de verificación e inspección en todos los pasos fronterizos del país.
En estos casos el RENAR le notifica con anticipación la fecha estimativa de ingreso del
producto, números de permiso de importación y de factura y la Ficha de Datos Técnicos N° 7,
donde consta el número de autorización, nombre del producto, kilogramos autorizados a
ingresar, remanente del total autorizado, siendo esta ficha intervenida por el funcionario actuante
de la institución y por el Agente de Transporte Aduanero (ATA) representante del importador de
la carga.
21
También informó Gendarmería en base a información proporcionada por la AFIP y
SENASA que en esta clase de productos los funcionarios de AFIP se limitan a pesar, medir,
contar y verificar que las mercaderías declaradas en el Manifiesto Internacional de Carga –
Declaración de Transporte Aduanero, coincida con lo transportado en el vehículo que ingresa al
país. SENASA por su parte realiza este control en el ACI de cargas de Uspallata,
circunscribiéndose los funcionarios de SENASA a verificar cantidad, estado de los envases y
condición reglamentaria de los marbetes. No obstante, en aquellos casos que estas cargas sean de
uso prohibido o no registrado ante SENASA, los inspectores pueden labrar Actas de Rechazo
ordenando su reembarque a origen.
5.- DESCARGO DEL ORGANISMO
En la respuesta del organismo mencionada en el último párrafo del Apartado 2 (ver
ANEXO III del presente informe), se formularon comentarios y aclaraciones respecto de
diversos temas contenidos en el informe acompañándose documentación de respaldo, los cuales
fueron tenidos en cuenta procediéndose a modificar las redacciones de los puntos 3.2
(agregándose un último párrafo), 3.4 (segundo párrafo y último párrafo que se agrega), 4.1.2
(primer párrafo y cuadro siguiente) y 4.1.3 (primer párrafo).
Asimismo, el organismo formuló manifestaciones respecto de los puntos 4.2; 4.3.2; y
5, agregando documentación respecto de los dos primeros, las cuales corroboran las situaciones
observadas durante la auditoría sin existir nuevos hechos de entidad suficiente para modificar los
términos del informe.
6.- RECOMENDACIONES.
En orden a lo expresado se formulan las siguientes recomendaciones a las áreas
ministeriales competentes:
6.1.- Dar impulso a las tratativas internacionales con Chile para concretar la creación de recintos
de controles integrados de frontera en el Paso Cristo Redentor para agilizar la circulación
de vehículos de carga en sentido Chile hacia Argentina (Cde. 4.2.2.).
22
6.2.- Avanzar en la integración funcional de los organismos equivalentes de ambos países que
trabajan integrados físicamente en los 3 puntos de frontera que actualmente son ACI (Cde.
4.3.1., 4.3.2. y 4.3.3.2.).
6.3.- Priorizar las acciones binacionales tendientes a obtener la supresión de los controles de
cabina y pago de peaje que hoy realiza Chile en el Centro de Control Fronterizo Los
Libertadores de modo que los camiones continúen su recorrido sin detenerse, dejando este
centro fronterizo únicamente para el control de vehículos particulares y de transporte de
personas (Cde. 4.2.2.).
6.4.- Mejorar las condiciones de seguridad y habitacionales de los funcionarios de la Dirección
Nacional de Migraciones en Los Libertadores (Cde. 4.4.1.).
6.5.- En base al estudio del riesgo sanitario de las personas en el Paso Fronterizo Cristo
Redentor analizar la conveniencia de realizar acciones de control sanitario de personas
(Cde. 4.3.3.1.).
6.6.- Eliminar procedimientos informales de control en la frontera, regulándolos (Cde. 4.5.).
6.7.- Analizar la conveniencia y posibilidad de establecer en el Paso Fronterizo Cristo Redentor
la presencia permanente de funcionarios propios de la Secretaría del Interior para el
mejoramiento de la coordinación funcional en el ACI y la observación permanente de las
futuras acciones posibles de facilitación fronteriza en el tránsito de vehículos de transporte
de carga (Cde. 4.5.).
7.- CONCLUSIONES.
La frontera con Chile de 5.308 kilómetros de extensión cuenta con 74 pasos de
frontera, 33 de ellos habilitados para el cruce de vehículos.
La voluntad de Argentina y Chile de integrar los controles fronterizos se consolida
formalmente con el Tratado de Controles Integrados de Frontera de 1997, ratificado por Ley
25.229 (B.O. 5/1/2000), por el cual ambos países acordaron avanzar en el marco de la
Integración Física creando condiciones favorables para facilitar el tránsito fronterizo de personas
y tráfico de bienes a través de la implementación de controles integrados de frontera.
Desde la firma de este tratado se implementaron Áreas de Control Integrado sólo en
el Paso Cristo Redentor, de la Provincia de Mendoza, el más importante de la frontera con Chile,
23
por el cual en 2009 cruzaron a Chile 332.901 vehículos de transporte de carga (95,91% del flujo
vehicular, el 4,09% restante corresponde a vehículos particulares y de transporte de pasajeros).
En el Centro de Control Fronterizo Los Libertadores de Chile ambos países controlan
a los vehículos particulares y de transporte de pasajeros que ingresan a Chile y en el Complejo
Ing. Roque Carranza (Los Horcones) de Argentina lo hacen con los que ingresan a este país, con
lo cual el control integrado se verifica totalmente respecto de estos vehículos.
Para el transporte de carga con destino a Chile el Centro Fronterizo Uspallata en
Mendoza opera como recinto ACI con controles de ambos países, no obstante los camiones
igualmente deben detenerse en Los Libertadores (Chile) para control aduanero y sanitario de
cabina y pago de peaje, con lo cual el control integrado del tránsito de carga hacia ese país no es
pleno. Para el tránsito de Chile hacia Argentina no se implementó el control integrado fronterizo.
También se evidenció una infraestructura insuficiente en Los Libertadores (Chile),
con cabinas de control en la intemperie y reducida capacidad de alojamiento para el personal que
habita en sectores que se observan como destinados a oficina dentro del complejo, donde
conviven con el ruido y las emanaciones que generan los vehículos que ingresan a control.
BUENOS AIRES,
24
ANEXO I
CAMINO A CHILE. CAMIONES EN PROXIMIDADES DE TUNEL ESPERANDO PARA INGRESAR.
CAMINO A CHILE. CAMIONES PARADOS EN BOCA DE TUNEL.
25
COMPLEJO LOS LIBERTADORES – CHILE. MAYORES RIESGOS DE DERRUMBES POR LA CONFORMACION GEOGRAFICA QUE ADEMAS LIMITA LAS POSIBILIDADES DE EXPANSION.
COMPLEJO LOS LIBERTADORES – CHILE. HABITACIONES DONDE FUNCIONARIOS DE MIGRACIONES ARGENTINA Y ORGANISMOS CHILENOS CONVIVEN CON EL RUIDO Y EMANACIONES DE VEHICULOS QUE INGRESAN A CONTROL.
26
COMPLEJO LOS LIBERTADORES – CHILE. CASETAS A HABILITAR EN LA INTEMPERIE.
COMPLEJO LOS LIBERTADORES – CHILE. PLAYAS SATURADAS DE CAMIONES.
27
COMPLEJO ING. CARRANZA – ARGENTINA. CABINAS DE CONTROL DE VEHICULOS DE PASAJEROS DONDE TRABAJAN FUNCIONARIOS ARGENTINOS Y CHILENOS.
COMPLEJO ING. CARRANZA – ARGENTINA. TODAS LAS OPERACIONES DE CONTROL SE REALIZAN BAJO TECHO.
28
COMPLEJO USPALLATA-ARGENTINA. LA AMPLITUD DE LA PLANICIE DONDE ESTA INSTALADA FAVORECE LA OPERATORIA DE LOS CAMIONES Y EN EMERGENCIAS PERMITE ALBERGAR GRAN CANTIDAD DE VEHICULOS.
COMPLEJO USPALLATA-ARGENTINA. RECINTO PARA SCANER DE GRAN TAMAÑO A INSTALAR PARA FACILITAR LA REVISACION DE VEHICULOS DE CARGA.
29
ANEXO II DESCARGO DEL ORGANISMO
30
31
32
33
34
ANEXO III
ANÁLISIS DEL DESCARGO
35
COMENTARIOS Y OBSERVACIONES DESCARGO DEL ORGANISMO ANALISIS DEL DESCARGO 3.- ACLARACIONES PREVIAS
3.1.- La Frontera Argentina Chilena.
La frontera con Chile es la más extensa de nuestro país respecto de las demás naciones limítrofes, abarca los límites sur y oeste del territorio argentino y se extiende a lo largo de 5.308 kilómetros.
En esta extensa frontera existen 74 pasos fronterizos.
Durante el año 2009 cruzaron la frontera con destino a Chile 2.351.679 personas. Estimándose una cantidad similar de viajeros en sentido inverso se calcula entonces que hubo 4.700.000 cruces de personas, aproximadamente, con sus correlativos trámites migratorios y aduaneros.
El 86% de las personas que cruzaron al país vecino (2.017.430) lo hicieron en los siguientes 7 pasos fronterizos:
VER CUADRO EN INFORME De los 74 pasos fronterizos con
Chile, 33 se encuentran habilitados para el tránsito de vehículos particulares y de transporte, por los cuales en 2009 cruzaron al país vecino 560.795 vehículos. Considerando una cantidad similar para el regreso se estima aproximadamente en 1.120.000 los trámites anuales fronterizos de control vehicular realizados en la frontera Argentina Chilena.
Los 7 pasos fronterizos antes indicados también son los que concentran el 95,18% del flujo vehicular con destino a Chile, con la siguiente participación:
VER CUADRO EN INFORME
36
COMENTARIOS Y OBSERVACIONES DESCARGO DEL ORGANISMO ANALISIS DEL DESCARGO 3.2.- Antecedentes del proceso de
integración física entre Chile y Argentina. El proceso de integración física
entre ambas naciones se fue gestando a partir de sucesivos acuerdos antes de concretarse el Tratado de Controles Integrados. Estos antecedentes fueron los siguientes:
2/8/1991.- Memorando de Entendimiento sobre Integración Física y Facilitación Fronteriza suscripto por los cancilleres de ambos países. En materia de integración física los cancilleres de ambos países acordaron: Efectuar los estudios necesarios para la
construcción del Túnel Juncal-Los Horcones. Calificar como prioritarios para la realización de inversiones y obras, los pasos fronterizos de Agua Negra, Sistema Cristo Redentor, Pino Hachado, Puyehue, Huemules, Integración Austral y San Sebastián. Instalar el 23/8/1991 los Comités de Frontera: “Noa-Norte Grande” con sede en Antofagasta, Chile, para las provincias de Jujuy, Salta, Tucumán y las Regiones chilenas I, II y III; y “Región de los Lagos” con sede en Esquel, Argentina, para atender las provincias argentinas de Chubut, Neuquén y Río Negro y las Regiones Chilenas VIII, IX, X y XI. Realizar un estudio global de las vías de comunicación interoceánicas. Asimismo este Memorando dispuso que la coordinación de las actividades de todos los servicios en cada control fronterizo se efectúe por personal de la Gendarmería Nacional Argentina y Carabineros de Chile destacado en complejos, puestos y avanzadas fronterizas.
26/8/1994.- Acta sobre Integración Física suscripta por los Presidentes de ambos
Este apartado no incluye el Decimotercer Protocolo al Acuerdo de Complementación Económica entre el MERCOSUR y Chile. Este documento incorpora como paso priorizado al Paso Pircas Negras, en la Provincia de la Rioja. Se adjunta documento.
Atento lo informado por el organismo auditado corresponde incorporar cronológicamente al final del punto 3.2.- del informe, el siguiente párrafo:
“13/10/1998.- El Decimotercer
Protocolo Adicional del Acuerdo de Complementación Económica N° 35 celebrado entre los Gobiernos de los Estados Parte del Mercosur y el Gobierno de la República de Chile, incluyó el paso fronterizo de Pircas Negras en la nómina establecida en el Acta sobre Integración Física del 26/8/1994, antes citada.”
37
COMENTARIOS Y OBSERVACIONES DESCARGO DEL ORGANISMO ANALISIS DEL DESCARGO países. En materia fronteriza los presidentes coincidieron en señalar como pasos fronterizos prioritarios los de Jama, Sico, San Francisco, Agua Negra, Sistema de Cristo Redentor, Pehuenche, Pino Hachado, Cardenal Samoré, Coyhaique, Huemules, Integración Austral y San Sebastián. Asimismo, entre otros, acordaron concluir en 1995 los estudios de factibilidad del Túnel de Baja Altura antes indicado, realizar un estudio de factibilidad sobre la vinculación ferroviaria entre Zapala y Lonquimay, realizar inversiones para consolidar el corredor Puerto Chacabuco-Comodoro Rivadavia y el tramo entre el paso de San Sebastián y el Paso Integración Austral que vincula Tierra del Fuego y el continente.
25/6/1996.- Protocolo sobre integración física del Acuerdo de Complementación Económica entre el MERCOSUR y Chile. En este protocolo las partes reafirman la voluntad política de integrar físicamente sus territorios para facilitar el tránsito y el intercambio comercial recíproco y a terceros países mediante el establecimiento y desarrollo de vinculaciones terrestres, fluviales, lacustres, marítimas y áreas. En este documento se define por primera vez que “… la integración física consiste en el desarrollo, ampliación, perfeccionamiento y mantenimiento de interconexiones de tránsito bioceánicas así como de vinculaciones intra-zona en materia de transporte y comunicaciones que faciliten el libre tránsito de personas, bienes y mercancías, recíproco y hacia terceros países.”.
3.3.- El Tratado de Controles Integrados de Frontera con la República de Chile.
Finalmente el 8/08/1997 las
38
COMENTARIOS Y OBSERVACIONES DESCARGO DEL ORGANISMO ANALISIS DEL DESCARGO Repúblicas de Argentina y Chile suscribieron el Tratado sobre Controles Integrados de Frontera, ratificado por Argentina mediante la Ley 25.229 (B.O. 5/1/2000).
En su parte introductoria el documento declara que los países signatarios suscribieron el tratado con la intención de avanzar en el marco de la Integración Física entre ambos Estados y crear condiciones favorables para facilitar el tránsito fronterizo de personas y tráfico de bienes, reconociendo en este sentido que la regulación de los controles integrados de frontera puede servir para el mejoramiento objetivo, en forma ágil y moderna, de las condiciones generales de tránsito y tráfico fronterizo.
Las definiciones más importantes acordadas por ambas naciones a los efectos de la interpretación del Tratado (Art. 1º) fueron las siguientes: Control Integrado: La actividad realizada en uno o más lugares, utilizando procedimientos administrativos y operativos compatibles y semejantes en forma secuencial y, siempre que sea posible, simultánea, por los Funcionarios de los distintos organismos de ambos Estados que intervienen en el Control. País Sede: El país en cuyo territorio se encuentra asentado el Área de Control Integrado. País Limítrofe: El otro Estado. Área de Control Integrado: La parte del territorio del País Sede, incluidas la Ruta y los Recintos en los que se realiza el Control Integrado, donde los funcionarios del País Limítrofe están habilitados para efectuar el Control. Recintos: Conjunto de bienes muebles e inmuebles afectados al Área de Control Integrado. Organismo Coordinador: Organismo
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COMENTARIOS Y OBSERVACIONES DESCARGO DEL ORGANISMO ANALISIS DEL DESCARGO determinado por cada Estado que tendrá a su cargo la coordinación administrativa en el Área de Control Integrado.
Luego, el Tratado en su Art. 2º reguló la forma de implementación de las ACI estableciendo: “Con el objeto de simplificar y acelerar las formalidades referentes a la actividad de Control que deben realizar en su frontera común, las Partes podrán establecer Recintos dentro del marco del presente Tratado, ya sea en un solo lado de la línea de frontera, superpuestos al límite internacional o bien, en ambos lados de la frontera. El establecimiento, traslado, modificación o supresión de Recintos, será objeto de Acuerdos por Canje de Notas entre ambos Estados, que delimitarán las Áreas de Control Integrado.”
3.4.- Tratado de Maipú de 2009. El 30/10/09 las Presidentas de
Argentina y Chile suscribieron el “Tratado de Maipú de Integración y Cooperación entre la República Argentina y Chile”.
Este tratado crea los denominados Comités de Integración, como foros de encuentro y colaboración entre los sectores público y privado de las provincias argentinas y regiones chilenas para promover la integración en el ámbito subnacional, quienes serán coordinados por los correspondientes Ministerios de Relaciones Exteriores. Entre los objetivos principales de estos comités se encuentra la facilitación fronteriza (Art. 17).
Los Comités de Integración no fueron creados por el Tratado de Maipú. El primer acuerdo sobre la materia es el Acta de Entendimiento del 16 de noviembre de 1984 que en su punto 4 destaca que ambas delegaciones acordaron la constitución gradual de Comités de Frontera. Posteriormente ambos países firmaron el 8 de agosto de 1997 el Acuerdo entre la República Argentina y la República de Chile para Establecer un Reglamento para los Comités de Frontera. Por Notas Reversales del 5 de abril de 2006 los Comités de Frontera pasaron a denominarse Comités de Integración El 27 de enero de 2011 Argentina y Chile suscribieron un acuerdo para adoptar un nuevo Reglamento para los Comités de Integración. Se adjunta copia de los documentos citados.
Atento lo informado por el organismo y documentación acompañada se propicia sustituir el segundo párrafo punto 3.4. en análisis por el siguiente:
“Este tratado asignó a los Comités de Integración, el carácter de foros de encuentro y colaboración entre los sectores público y privado de las provincias argentinas y regiones chilenas, para promover la integración en el ámbito subnacional, quienes serán coordinados por los correspondientes Ministerios de Relaciones Exteriores. Entre los objetivos principales de estos comités se encuentra la facilitación fronteriza (Art. 17).”
Complementariamente corresponde aclarar sobre el origen de estos comités, conforme lo informa el organismo, insertando en el punto como último párrafo el siguiente:
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COMENTARIOS Y OBSERVACIONES DESCARGO DEL ORGANISMO ANALISIS DEL DESCARGO “Cabe señalar que estos comités,
fueron creados en 1984 por el Acta de Entendimiento de Buenos Aires del 16/11/84 con el nombre de “Comités de Frontera” y su funcionamiento fue objeto de reciente reglamentación mediante acuerdo del 27/01/2011 entre ambos países.”
3.5.- Implementación y Coordinación de las ACI.
Los organismos competentes en la implementación y coordinación de la operatoria de las ACI son los siguientes:
3.5.1.- Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto.
La Dirección de Limites y Fronteras (DILYF) de este Ministerio es quien tiene entre sus fines, el de encargarse de la problemática fronteriza de la República Argentina con los Estados limítrofes, en el marco de la integración. Entre las diversas funciones que le fueron asignadas la DILYF tiene las siguientes atinentes al objeto en estudio:
Mantener el enlace con los organismos nacionales, provinciales y municipales, así como los no gubernamentales, orientando y participando en las actividades que lleven a cabo en las zonas de frontera.
Intervenir en los proyectos de desarrollo de las zonas de frontera, en especial los que estén relacionados con el proceso de integración.
Participar en la coordinación y seguimiento de las actividades que desarrollen los Comités de Frontera/Integración con el objeto de integrar y compatibilizar orgánicamente el desarrollo de los mismos, como así también buscar las soluciones a los problemas que en su seno se identifiquen.
Intervenir en las cuestiones relacionadas con la integración física en las zonas de frontera y
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COMENTARIOS Y OBSERVACIONES DESCARGO DEL ORGANISMO ANALISIS DEL DESCARGO participar hasta su conclusión en las que se generen o sean consecuencia de hechos ocurridos en ella.
3.5.2.- Secretaría del Interior del Ministerio del Interior.
Mediante el Reglamento del Tratado sobre Controles Integrados de Frontera entre Chile y Argentina ambas naciones acordaron que el Organismo Coordinador en la ACI por Argentina es la Secretaría de Seguridad Interior (ahora Secretaría del Interior), bajo cuya jurisdicción se encuentran los Pasos y Centros de Frontera. Esta Secretaría tiene asimismo facultades para designar en las ACI un Coordinador Local, quien ejerce en el lugar las funciones y facultades inherentes a la coordinación de las actividades comunes, conforme el Reglamento Operativo Interno Para Coordinadores Locales (A.C.I.) y Zonales Intersectoriales de Pasos de Frontera aprobado por Res. 057/10 MI.
En el ámbito de esta Secretaría a su vez se encuentra la Dirección de Asuntos Técnicos de Fronteras, quien entre sus misiones y funciones tiene las de coordinar, a su nivel, las acciones que desarrollan los organismos nacionales en los pasos internacionales habilitados y participar en la administración de los pasos y centros de fronteras.
3.6.- Organismos Argentinos con competencia en la ejecución de los controles acordados para las ACI.
Los organismos argentinos que según nuestra legislación tienen competencia en razón de la materia para realizar los controles aduaneros, migratorios, sanitarios y de transporte, acordados como controles integrados para las ACI en el Tratado con Chile, son los siguientes:
3.6.1.- Controles Aduaneros:
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COMENTARIOS Y OBSERVACIONES DESCARGO DEL ORGANISMO ANALISIS DEL DESCARGO Dirección Nacional de Aduanas de la Administración Federal de Ingresos Públicos.
3.6.2.- Controles migratorios: Dirección Nacional de Migraciones del Ministerio del Interior. Detenta el control del ingreso y egreso de personas al país, la permanencia y el poder de policía de extranjeros en el país y habilita los lugares por donde se podrá realizar exclusivamente este tránsito y donde se ejercitará este control (Arts. 34 y 107 de la ley 25.871).
3.6.3.- Controles sanitarios. 3.6.3.1.- De personas: La
Dirección Nacional de Registro, Fiscalización y Sanidad de Fronteras de la Subsecretaría de Políticas, Regulación y Fiscalización de la Secretaría de Políticas, Regulación e Institutos del Ministerio de Salud, es quien tiene entre otras acciones vinculadas a esta temática las de proponer las normas sanitarias reglamentarias de control de egreso e ingreso del país y fiscalizar su cumplimiento, asegurar la operatividad de las Unidades Sanitarias de Frontera y normatizar, coordinar y fiscalizar las acciones relacionadas con la sanidad en el área de frontera y terminales de transporte”
Como normas relacionadas la citada dirección remitió el Acuerdo Sanitario entre las Repúblicas de Chile y Argentina tendiente a resolver los problemas epidemiológicos de las zonas fronterizas (13/11/48) y la Resolución Ministerial Nro. 15.021/49 que autoriza a delegar la fiscalización sanitaria del tránsito y tráfico terrestre internacional en Gendarmería Nacional, no informando sobre la operatividad real de dichas normas dado su data.
3.6.3.2.- De productos de origen animal y vegetal. Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA). Tiene bajo
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COMENTARIOS Y OBSERVACIONES DESCARGO DEL ORGANISMO ANALISIS DEL DESCARGO su responsabilidad el control fitozoosanitario en transporte automotor de carga y de pasajeros y en vehículos particulares.
3.6.4.- Controles de Transporte. Secretaría de Transporte. Tiene potestad de control sobre el flujo de vehículos y medios de transportes de carga y de pasajeros, regulares o no.
Vinculada a esta clase de control se encuentra la Agencia Nacional de Seguridad Vial creada por Ley 26.363, con la misión de reducir la tasa de siniestralidad en el territorio nacional, mediante la promoción, coordinación, control y seguimiento de las políticas de seguridad vial, nacionales e internacionales. Entre sus funciones está la de autorizar la colocación en caminos, rutas y autopistas de jurisdicción nacional de sistemas automáticos y semiautomáticos de control de infracciones y el uso manual de estos sistemas por las autoridades de constatación; siendo la máxima autoridad en la materia, sin perjuicio de la coordinación de las pautas de seguridad, homologaciones y verificaciones de los mismos con los demás organismos nacionales competentes en la materia. También participa en la regulación, implementación y fiscalización del Sistema de Monitoreo Satelital de vehículos afectados al transporte automotor de pasajeros y cargas de carácter interjurisdiccional, con los integrantes del Sistema Nacional de Seguridad Vial.
3.7.- El Paso de Frontera Cristo Redentor.
Este paso fronterizo cuenta con Áreas de Control Integrado. Se encuentra en la Provincia de Mendoza vinculándose hacia el este con la ciudad capital homónima, distante a 154 Km. del límite internacional. Hacia el oeste se vincula con la ciudad capital chilena de Santiago
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COMENTARIOS Y OBSERVACIONES DESCARGO DEL ORGANISMO ANALISIS DEL DESCARGO de Chile a 158 Km. del límite.
El clima en el paso es templado a fresco en verano y frío a muy frío en invierno, con temperaturas extremas de 20 grados centígrados en verano y -25 grados centígrados en invierno, con precipitaciones de nieve y vientos fuertes en época invernal. Aspecto importante a tener en cuenta principalmente en el paso de camiones.
Se trata del paso fronterizo más importante entre ambas naciones, por el cual en el año 2009 cruzaron hacia Chile 841.416 personas en 347.790 vehículos, entre particulares y de transporte de carga y de pasajeros (ver cuadros del punto 3.1.), estimándose un flujo similar de ingreso a la Argentina.
Las zonas donde se ubican los puntos de control, la estructura afectada, los modos y el alcance de este control son distintos según se trate de transporte de carga o de automotores particulares y ómnibus de pasajeros de línea o contratados, y también según el sentido de circulación (hacia o desde Chile), encontrándose organizado el tránsito y control fronterizo de la siguiente forma:
3.7.1.- Vehículos particulares y de pasajeros.
En el Paso de Frontera Cristo Redentor no está habilitada la modalidad de tránsito vecinal fronterizo, por lo cual el flujo de viajeros hacia Chile se realiza exclusivamente en vehículos particulares o de transporte de pasajeros (de línea o de empresas de turismo o viajes especiales).
Estos vehículos y sus ocupantes en su viaje al país vecino no son objeto de control fronterizo en territorio argentino, pero sí de controles vehiculares comunes por parte de Gendarmería Nacional en la ruta.
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COMENTARIOS Y OBSERVACIONES DESCARGO DEL ORGANISMO ANALISIS DEL DESCARGO Luego del pago de la tasa de
utilización del Túnel Cristo Redentor que se realiza en su boca de acceso, los vehículos trasponen el túnel y son controlados en el Centro de Control Fronterizo Los Libertadores en Chile, que se encuentra a la salida del túnel internacional.
En este centro de control de vehículos los viajeros realizan el trámite de salida del país ante la Dirección Nacional de Migraciones y la Dirección General de Aduanas por la parte argentina y para el ingreso a Chile son controlados por la Policía de Investigaciones, Aduana y el Servicio Agrícola Ganadero de Chile (SAG). Cumplidos estos controles en esta única parada, el vehículo y sus ocupantes quedan habilitados para circular libremente en territorio Chileno.
De modo recíproco, los vehículos y sus ocupantes provenientes de Chile no tienen control fronterizo en territorio de este país. El mismo se realiza única e íntegramente en territorio Argentino en el Centro de Control Fronterizo Ing. Roque Carranza (Los Horcones), distante a 13 Kms. del límite fronterizo, donde son objeto del control migratorio por la Policía de Investigaciones de Chile (PDI) y la Dirección Nacional de Migraciones Argentina y de control aduanero por las Aduanas de Chile y Argentina. No interviene el Servicio Agrícola Ganadero chileno, pero si puede hacerlo SENASA según criterios de riesgo fitosanitarios.
De esta forma para los viajeros en automóviles particulares, ómnibus de línea y turismo con tránsito hacia y desde Chile, ambos países cumplieron en este paso fronterizo con el Tratado de Controles Integrados de Frontera, implementando sendos recintos o Áreas de Control Integrado (ACI) bajo la modalidad de
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COMENTARIOS Y OBSERVACIONES DESCARGO DEL ORGANISMO ANALISIS DEL DESCARGO “Doble Cabecera” y bajo el criterio “País de Entrada-País Sede”. Se logró de esta manera para estos viajeros la “parada única” o “punto único de control” en la secuencia del proceso de cruce y control fronterizo, con el beneficio de la simplificación de trámites y reducción del tiempo de viaje.
3.7.2.- Vehículos de transporte de carga.
El control del transporte internacional con destino a Chile comienza en cualquiera de las aduanas del país que realiza el “despacho” de la mercadería transportada.
El transporte que lleva mercadería que no realizó este trámite aduanero debe realizarlo en el Puerto seco de Mendoza antes de ingresar al área fronteriza Cristo Redentor, ámbito este último donde sólo se realiza el control de Aduana.
El primer punto de detención y control de los vehículos de transporte de carga en zona de frontera se encuentra en el Complejo Fronterizo Uspallata, distante a 103 Km. del límite de frontera. Allí la Dirección Nacional de Migraciones (Argentina) realiza el control migratorio de salida de la tripulación de estos vehículos y Aduanas (Argentina) realiza el control documental del vehículo y de precintos para constatar que la existencia y condiciones de la carga despachada no hayan sido alteradas en el trayecto hasta Uspallata. El control de transporte los realiza a su vez Gendarmería Nacional. De corresponder según el tipo de carga, SENASA (Argentina) realiza el control documental fitosanitario de la mercadería, pudiendo verificar la misma. En este punto de control el vehículo también es controlado para el ingreso a Chile por funcionarios de la Aduana y del Servicio Agrícola
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COMENTARIOS Y OBSERVACIONES DESCARGO DEL ORGANISMO ANALISIS DEL DESCARGO Ganadera (SAG) chilenos.
Al llegar a la boca del Túnel Cristo Redentor los vehículos de transporte de carga abonan la tasa de peaje por uso del túnel internacional previo a ingresar en él.
El segundo punto de control y de detención de los vehículos de carga en su itinerario a Chile se produce en el Complejo Fronterizo Los Libertadores de Chile, donde los transportistas deben abonar nuevamente peaje, esta vez a Chile, y son objeto del llamado “control de cabina” y de los compartimientos cerrados del camión por parte de las autoridades de la Aduana y el SAG chilenos, para detectar posibles infracciones aduaneras y la introducción de sustancias alimenticias por parte de la tripulación de los camiones.
La tercera y última detención de los camiones ocurre ya en el Puerto Seco Los Andes de Chile e interviene el Servicio Nacional de Aduanas (Chile) para el control documental básico y de precintos y en su caso del SAG Chileno.
En sentido contrario, los vehículos de carga que ingresan a Argentina inician el proceso de control en el Puerto Seco de la ciudad de Los Andes, donde la Aduana y el SAC chilenos realizan los controles de su competencia.
El segundo punto de control es el Complejo Los Libertadores de Chile donde los tripulantes de transporte realizan los trámites migratorios chilenos de salida ante la PDI.
Una vez en Argentina el vehículo de transporte de carga es controlado en el centro de control de Punta Vacas, donde se realizan los trámites de rutina ante la Dirección General de Migraciones (Argentina) para cumplir los controles migratorios de entrada a Argentina interviniendo luego la Dirección Nacional de
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COMENTARIOS Y OBSERVACIONES DESCARGO DEL ORGANISMO ANALISIS DEL DESCARGO Aduanas (Argentina) para el control documental y de precintos a efectos de comenzar el tránsito en territorio argentino.
4. COMENTARIOS Y OBSERVACIONES.
4.1.- Áreas de Control Integrado en la frontera Argentina Chilena.
4.1.1.- Implementadas. Desde la firma del Tratado de
Controles Integrados de Frontera y su ratificación por ambos países (1999-2002) hasta la actualidad, el único paso de frontera con Chile que cuenta con Áreas de Control Integrado es el Paso Cristo Redentor, de la Provincia de Mendoza, aplicado al tránsito de vehículos particulares y de transporte de pasajeros hacia y desde el país vecino.
También se implementó en dicho paso un Área de Control Integrado en Uspallata para los vehículos de carga que cruzan a Chile, no así para los que regresan.
4.1.2.- A implementar. Mediante Acuerdos por Intercambio
de Notas Reversales suscriptos el 29/10/2009 por los Cancilleres de Argentina y Chile, ambos países acordaron el establecimiento de Áreas de Control Integrado en los pasos fronterizos y bajo las siguientes modalidades:
VER CUADRO EN INFORME Ninguna de estas ACI formalmente
acordadas por ambos países fue implementada todavía.
4.1.3.- En estudio. Según informó la Dirección General
de Política Latinoamericana de la Cancillería, existe un Plan Operativo acordado con Chile el
Actualmente se encuentra culminando las negociaciones tendientes a la firma de Acuerdos por Notas Reversales estableciendo controles integrados única cabecera en territorio argentino en los Pasos Jama y Sico. Destácase asimismo que en enero de 2011 se suscribieron Notas Reversales estableciendo un control integrado doble cabecera modalidad país entrada –país sede para el Paso Pino Hachado.
Se propicia sustituir el primer párrafo del punto 4.1.2. por el siguiente texto:
“Mediante Acuerdos por Intercambio de Notas Reversales del 29/10/2009 y del 27/01/11 suscriptos por los Cancilleres de Argentina y Chile, ambos países acordaron el establecimiento de Áreas de Control Integrado en los pasos fronterizos y bajo las siguientes modalidades:”
Asimismo se agregará en el cuadro respectivo el Paso Pino Hachado en la provincia de Mendoza, con la modalidad, Doble cabecera, un complejo en cada país, bajo el criterio país entrada – país sede.
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COMENTARIOS Y OBSERVACIONES DESCARGO DEL ORGANISMO ANALISIS DEL DESCARGO 23/9/09, en el cual se prevé que ambos países estudiarán la extensión del sistema de controles integrados a los pasos fronterizos de Sico, San Francisco, Agua Negra, Vergara, Pino Hachado, Mamuil Malal, Hua Hum, Futaleufú, Rio Encuentro, Coyhaique Alto, Chile Chico-Jenemeni y Rio Don Guillermo. También puntualizó esta Dirección que Argentina manifestó su interés en contar con un control integrado de única cabecera en el Paso Jama y Chile lo propio en relación al Paso Cardenal Samoré.
No se obtuvo evidencia de la realización y resultado de los estudios convenidos.
4.1.4.- Aspectos procedimentales. Para el establecimiento del área y
recintos bajo la operatoria de ACI en este paso fronterizo, denominado “ACI Sistema Cristo Redentor”, no se instrumentó formalmente el Acuerdo por Canje de Notas previo previsto en el Art. 2°, segundo párrafo del Tratado. No obstante la creación de esta área fronteriza bajo la modalidad ACI se sustenta en numerosos acuerdos que en la práctica ponen de modo indubitado la voluntad de ambas naciones para su implementación y delimitación de áreas, no como un proceso único sino como una suma de acuerdos binacionales entre cancillerías, memorandos de entendimiento, declaraciones conjuntas de ministros, actas de comisiones binacionales, que fueron definiendo la conformación del área territorial fronteriza con recintos o puntos de control integrado.
En el punto 4.1.3. se excluirá el paso Pino Hachado de la nómina de pasos fronterizos que referencia el primer párrafo.
4.2.- Estado de implementación de controles integrados en el Paso Cristo Redentor.
Conforme las operatorias descriptas en los puntos 3.7.1 y 3.7.2 la situación actual es la siguiente:
En cuanto al control integrado en Uspallata para el transporte de carga este ha tenido un nacimiento anómalo. Comenzó a funcionar como consecuencia de la falta de espacio en territorio chileno para el control de camiones y el
La información complementaria sobre el proceso y estado de situación del proceso de integración fronteriza en el Paso Cristo Redentor confirma el estado de situación expuesto en el proyecto de informe, situación que, de acuerdo a lo informado,
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COMENTARIOS Y OBSERVACIONES DESCARGO DEL ORGANISMO ANALISIS DEL DESCARGO 4.2.1.- El paso Cristo Redentor es el
más importante de la frontera con Chile en materia de transporte de cargas. El intenso tráfico de camiones por este paso está determinado por su estratégica ubicación para el intercambio comercial del MERCOSUR debido a la cercanía de los puertos marítimos de San Antonio y Valparaíso, siendo 332.901 los vehículos de transporte de carga que en 2009 cruzaron a Chile y una cantidad similar los que reingresaron.
De esta forma el transporte de carga constituyó en dicho año el 95,91% del tránsito vehicular, mientras que el 4,9% restante correspondió a los vehículos particulares y de transporte de pasajeros.
El siguiente cuadro expone esta situación:
VER CUADRO EN INFORME 4.2.2.- No obstante ser el transporte
de carga el de mayor significación en este paso fronterizo, el avance en el proceso de integración de controles de frontera no alcanzó el logrado en vehículos particulares y de transporte de pasajeros.
En efecto, para los camiones que desde Chile circulan hacia Argentina estos países no concretaron la instalación de ningún recinto destinado a la realización de controles integrados de frontera.
En sentido de circulación contrario, para los vehículos de carga que desde Argentina transitan hacia Chile, ambos países concretaron la instalación de un recinto caracterizado como ACI en los términos definidos por el Tratado de 1997, en el Complejo Fronterizo Uspallata, donde como se expresó en el punto 3.7.2 se realizan en forma conjunta los controles migratorios y controles aduaneros de Argentina y Chile y del SAG de este
ofrecimiento de la Aduana argentina de controlarlos en Uspallata. Posteriormente se trasladaron allí Migraciones y la Policía de Investigaciones chilena (PDI), así como el SENASA y el Servicio Agrícola – Ganadero de Chile (SAG). El contar con un control integrado en Uspallata para el transporte de carga es asimismo resultado del Estudio Binacional de Optimización del Paso de Frontera Sistema Cristo Redentor. Dicho estudio fue encargado por ambos países para la identificación y el desarrollo de una solución integral, que involucre la operación, emplazamiento o diseño de las infraestructuras, a fin de generar el eficiente funcionamiento de los controles de frontera en el Paso Sistema Cristo Redentor, resultado adjudicataria CSI Ingenieros S.A. (Uruguay) – SERMAN & Asociados S.A. (Argentina). Los trabajos se realizaron con la Coordinación Técnica del Ministerio de Obras Públicas de Chile y la Subsecretaria de Planificación Territorial del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios de la República Argentina, a cargo de las respectivas Coordinaciones Nacionales de la iniciativa IIRSA. La adjudicataria presentó el Informe Final del estudio, en el que concluye que la mejor solución para agilizar el control y cruce fronterizo radica, entre otras medidas relacionadas mayormente con la infraestructura, en implementar un control integrado única cabecera en Uspallata para el transporte de carga. Actualmente se negocia con Chile un Acuerdo por Intercambio de Notas Reversales para establecer oficialmente el control integrado única cabecera en Uspallata para el control del transporte de carga. Aduana, PDI y el SAG mantienen su posición de controlar cabinas en Los Libertadores.
en los hechos no ha tenido variaciones.
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COMENTARIOS Y OBSERVACIONES DESCARGO DEL ORGANISMO ANALISIS DEL DESCARGO último país.
A fines de agosto de 2009 Chile concretó el traslado del control aduanero y migratorio de ingreso de vehículos de transporte a ese país al Centro Fronterizo Uspallata, el cual comenzó a operar desde ese momento como recinto ACI.
No obstante lo expuesto el establecimiento del Área de Control Integrado Uspallata es incompleto e insuficiente toda vez que el problema de la detención de camiones con destino a Chile en el Centro de Control Fronterizo Los Libertadores no fue solucionado en su totalidad, dado que los camiones todavía deben parar en este punto para abonar peaje y someterse nuevamente al control de Aduanas y SAG chilenos, esta vez en la cabina, con lo cual aunque en menor medida todavía suelen producirse demoras en este punto en el flujo de circulación de camiones, que cuando colapsa incide directamente en Argentina por la inmediatez de este centro de control con la boca de túnel que provoca que las detenciones y colas de camiones se produzcan del lado argentino. En la visita efectuada se visualizó esta situación como consecuencia de medidas de fuerza de funcionarios de la aduana chilena.
Los países no lograron ponerse de acuerdo para eliminar o trasladar este control de cabina y peaje para que los camiones no se detengan en Los Libertadores.
4.3.- Alcance de los controles integrados implementados.
Todavía no se alcanzó la simultaneidad del control integrado que el Tratado fija como objetivo máximo a alcanzar.
Cabe recordar que el Tratado de 1997 en su Art. 1° definió el Control integrado
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COMENTARIOS Y OBSERVACIONES DESCARGO DEL ORGANISMO ANALISIS DEL DESCARGO como “La actividad realizada en uno o más lugares, utilizando procedimientos administrativos y operativos compatibles y semejantes en forma secuencial y, siempre que sea posible, simultánea, por los Funcionarios de los distintos organismos de ambos Estados que intervienen en el control”.
En este sentido se comprobó que el grado de avance en la homogeneización de los procedimientos de control que manda la norma es el básico, alcanzándose la integración física secuencial en los 3 puntos de control existentes en el ACI Sistema Cristo Redentor (Uspallata, Los Libertadores e Ing. Roque Carranza). El estado de situación en este sentido es el siguiente:
4.3.1.- Controles Aduaneros: Los datos cargados en el sistema informático en cada país pueden ser consultados por el otro, lo cual agiliza el trámite aduanero de camiones de carga en ambas fronteras.
La similar naturaleza institucional de ambas aduanas, que tienen idénticos fines y utilizan nomencladores aduaneros internacionales comunes, coadyuva a mejorar la integración funcional de ambos organismo en la frontera.
De todos los organismos intervinientes en la operatoria fronteriza se aprecia que las aduanas son las que han alcanzado el mayor grado de complementariedad funcional en el control fronterizo integrado.
No obstante los sistemas aduaneros de ambos países no operan en forma simultánea para los procedimientos de control.
También se observó que la Aduana argentina en Uspallata se encuentra en proceso de instalación de un escáner de grandes dimensiones que cuando entre en funcionamiento agilizará el control aduanero de camiones en beneficio de
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COMENTARIOS Y OBSERVACIONES DESCARGO DEL ORGANISMO ANALISIS DEL DESCARGO ambos países.
4.3.2.- Controles migratorios: En materia de control migratorio en los 3 complejos fronterizos con control integrado el grado de complementación en el trámite entre la Dirección Nacional de Migraciones (DNM) argentina y la PDI chilena es sólo físico. Comparten el recinto pero los funcionarios de ambos organismos no se complementan en sus funciones ni comparten información, no obstante existir acuerdos formales entre ambas instituciones en este sentido.
La DNM realiza el control y registración del ingreso y salida de personas verificando la inexistencia de impedimentos para la entrada y salida del país mediante la consulta y carga de datos en un sistema on line con Buenos Aires, mientras que la PDI carga en sus ordenadores datos propios en CD no actualizados en tiempo real.
Esta ausencia de compatibilización funcional y de información en el control migratorio por ambos organismos se ve dificultada no sólo por el diferente grado de informatización, sino por la distinta naturaleza institucional, toda vez que mientras la DNM se trata de un organismo civil administrativo cuyo competencia en la frontera es la registración y control del ingreso de personas y su aptitud para salir o entrar al país, la PDI es un organismo policial que maneja información de seguridad interior para su país, cuya misión fundamental es investigar delitos, mantener la tranquilidad pública, prevenir delitos y controlar el ingreso y la salida de personas del territorio nacional y fiscalizar la permanencia de extranjeros en el país.
4.3.3.- Controles sanitarios. 4.3.3.1.- De personas: En el ACI
Sistema Cristo Redentor se observó la ausencia de
El 23 de septiembre de 2008 la Dirección Nacional de Migraciones y la PDI chilena suscribieron un Acuerdo Operativo para implementar un control integrado simultáneo por pares de funcionarios sobre la base de una registración compartida del movimiento de personas. Ello implicaba compartir las bases de datos migratorios entre ambos países. El 1 de septiembre de 2011 la Dirección Nacional de Migraciones y la PDI chilena mantuvieron una reunión extraordinaria en la cual el organismo chileno destacó la imposibilidad de cumplir el Acuerdo Operativo, atento su carácter policial y al hecho que su base de datos se vincula informáticamente con las bases de datos del Registro Civil y de organismos de seguridad y policiales chilenos, no pudiendo compartirse estos datos con otro país. Se acordó implementar un mecanismo propuesto por Chile que implica un muy pequeño avance en la materia. Se adjuntan el Acuerdo Operativo y el Acta de Reunión Extraordinaria.
En relación con la reunión extraordinaria que tuvo lugar el 1º de septiembre de 2011 se destaca que en aquella oportunidad se acordó implementar un mecanismo que fue propuesto por Chile. El mismo, si bien no revierte la situación observada, implica un pequeño avance en la materia. Cabe destacar que la puesta en funcionamiento del mentado mecanismo fue acordada para el día 15 de noviembre de 2011, aspecto que deberá ser analizado en futuras auditorías.
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COMENTARIOS Y OBSERVACIONES DESCARGO DEL ORGANISMO ANALISIS DEL DESCARGO acciones de control sanitario integrado binacional de las personas. El Ministerio de Salud no tiene presencia propia ni por vía de delegación en este paso fronterizo.
Esta ausencia de control sanitario en el lugar fue confirmada por la jurisdicción sanitaria, quien puntualizó que se circunscribió a informar que se están llevando a cabo reuniones para la implementación de este control en los pasos Cristo Redentor e Integración Austral, previéndose en el primero la instalación de una unidad sanitaria permanente.
4.3.3.2.- De productos de origen animal y vegetal. El control de vehículos particulares, ómnibus de pasajeros y sus ocupantes que realizan tanto SENASA como el SAG no es integrado, en razón que el interés de estos organismos en el control de productos de esta naturaleza, sólo se da en el ingreso a los respectivos países, Los Libertadores en Chile y Los Horcones en Argentina, respectivamente.
En el control de vehículos de carga en Uspallata ambos organismos realizan el control documental y de cargas con productos de origen animal o vegetal en forma independiente. Incide en ello la asimetría del interés de control de ambos organismos, siendo mayor el interés de Chile por tratarse de mercadería entrante.
4.3.4.- Controles de Transporte. En el Paso Cristo Redentor la Secretaría de Transporte tiene delegado el control del transporte en la Gendarmería Nacional. Este organismo es quien ejerce este control en el Complejo Fronterizo Uspallata sobre los vehículos con destino a Chile.
En cuanto a la seguridad en la circulación del transporte en la ruta en paso por zona fronteriza la Agencia de Seguridad Vial
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COMENTARIOS Y OBSERVACIONES DESCARGO DEL ORGANISMO ANALISIS DEL DESCARGO informó que no tiene desarrollado un programa específico destinado al control en pasos fronterizos. Agrega que los operativos coordinados por la Agencia, han sido realizados en las proximidades de la zona de frontera, pero no en los pasos fronterizos mismos, por lo cual no resultó necesaria la coordinación con las autoridades de la República de Chile.
4.4.- Situación de la estructura física en los puntos de control integrado.
Las características y debilidades de la estructura física afectada a los puntos de control integrado son las que se exponen a continuación y se ilustra fotográficamente en el Anexo I de este informe:
4.4.1.- Complejo Los Libertadores – Chile.
Las condiciones geográficas donde se encuentra asentado este complejo son desfavorables. Éste se encuentra a escasa distancia de la boca del túnel internacional en un paso estrecho y rodeado de importantes montañas con una geografía proclive a aludes. Se visualiza como un predio insuficiente para atender el importante flujo de vehículos de carga que hoy cruzan la frontera.
Las dimensiones del interior del complejo se aprecian como insuficientes, obligando a las autoridades chilenas a instalar cabinas de control en la intemperie.
Se observó también la existencia de un automotor, una motocicleta y mercaderías depositados en este complejo chileno por causas aduaneras argentinas, no trasladados a territorio nacional, situación que no contribuye a paliar el déficit de lugar de este complejo fronterizo.
Del mismo modo, la capacidad de
Si bien el punto 4.4. refleja las dificultades actuales, debe destacarse que el 27 de enero de 2011 ambos países suscribieron un Acuerdo por Intercambio de Notas Reversales para aprobar el Informe Final del estudio Binacional de Optimización del Paso de Frontera Sistema Cristo Redentor que contempla las medidas que los países deben adoptar y las obras que deben realizar a los efectos de eliminar los inconvenientes que actualmente presente el cruce por este paso fronterizo. Su implementación corresponde a la esfera del Ministerio del Interior, la Secretaría de Planificación Territorial y la Dirección Nacional de Vialidad según sus competencias.
En relación a lo indicado en el 4.4.2. se destaca que el Estudio aprobado contempla una modificación vial a la altura de Horcones para facilitar el ingreso de vehículos sin tener que pasar por la mano contraria de la ruta. Se adjunta convenio.
Lo informado por el organismo auditado no revierte la observación formulada en el proyecto de informe, sin embargo cabe destacar que las medidas y obras que es necesario se realicen para mejorar la situación de la estructura física en los complejos mencionados en los puntos 4.4.1., 4.4.2. y 4.4.3., según la respuesta del organismo ya se encuentran contemplados en el informe final del Estudio Binacional de Optimización del Paso de Frontera Sistema Cristo Redentor, aprobado por el Acuerdo por Intercambio de Notas Reversales suscripto por las cancillerías de ambos países el 27/01/11 cuya copia adjunta el organismo. Asimismo la modificación vial a la altura de Los Horcones, que según el organismo está contemplada en el estudio binacional antes mencionado, se trata de una medida importante a implementar para lograr la disminución del riesgo en relación con las maniobras de cruce que realizan actualmente los vehículos, de acuerdo a la situación descripta en el punto 4.4.2.
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COMENTARIOS Y OBSERVACIONES DESCARGO DEL ORGANISMO ANALISIS DEL DESCARGO alojamiento para el personal de los organismos de ambas naciones que trabajan en el lugar es reducida.
Esta carencia habitacional obligó a la Aduana Argentina a instalar afuera contenedores para el alojamiento de sus empleados en territorio chileno. Estos contenedores se encuentran convenientemente equipados para vivienda pero por la extrema rigurosidad del clima en invierno que genera grandes acumulaciones de nieve debieron ser recubiertos con techo a dos aguas.
Por su parte el personal de la Dirección Nacional de Migraciones que cumple funciones en Chile tiene alojamiento en sectores que se observan como destinados a oficina, en un primer piso dentro del complejo y que comparte con funcionarios chilenos. Todos deben convivir con el ruido y las emanaciones que generan los vehículos que ingresan al recinto para control.
Chile por su parte se ve forzado a alojar a parte de su personal en una hostería de turismo cercana.
4.4.2.- Complejo Ing. Roque Carranza – Argentina.
Este complejo exclusivo para vehículos particulares y de transporte de pasajeros se observa como apropiado en cuanto a dimensiones e infraestructura para atender este flujo vehicular. Posee señalización adecuada y toda la operatoria se realiza siempre bajo techo. Como único aspecto desfavorable de su ubicación se puede citar que se encuentra en la mano contraria a la circulación de los vehículos que controla, lo que obliga a los vehículos a maniobras de cruce con el consiguiente riesgo que conlleva dado el alto flujo de camiones que circulan por la ruta.
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COMENTARIOS Y OBSERVACIONES DESCARGO DEL ORGANISMO ANALISIS DEL DESCARGO El edificio que alberga el personal
se encuentra separado del recinto de control de vehículos e inclusive se puede acceder al mismo por un túnel en la época invernal.
4.4.3.- Complejo Fronterizo Uspallata.
El complejo se encuentra asentado en un gran predio en las inmediaciones de la Ciudad de Uspallata. Se encuentra adecuadamente organizado y como ventaja respecto de los restantes recintos ACI posee la amplitud del predio donde se asienta, que facilita la operatoria cotidiana de los camiones y en emergencias por temporales u otras causas permite albergar gran cantidad de vehículos.
Sin embargo se encuentra a 103 kilómetros del límite fronterizo en cuyo trayecto existen mínimos asentamientos de habitantes, hoteles, centros de ski, turísticos y de acceso a escalamientos de montañas, circunstancia que debilita el control de aduanero y fitosanitario a menor escala. Esta característica es invocada por Chile para mantener el control de cabina de camiones en Los Libertadores, en especial por la posibilidad de ingreso de frutas y vegetales adquiridos en esta zona por los transportistas con posterioridad al control del SAG en Uspallata.
4.5.- Coordinación del ACI Sistema Cristo Redentor.
Gendarmería Nacional (Argentina) es el organismo responsable de la seguridad en el ACI Sistema Cristo Redentor y en sus vías de acceso; y ejerce la coordinación general entre todos los organismos de control fronterizo y de apoyo que brindan servicio en el lugar por delegación de la Secretaría del Interior. El Jefe del Escuadrón Punta Vacas es institucionalmente el
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COMENTARIOS Y OBSERVACIONES DESCARGO DEL ORGANISMO ANALISIS DEL DESCARGO Coordinador Argentino del ACI.
La magnitud territorial del ACI y el importante flujo de tránsito de transporte de cargas que caracteriza a este paso fronterizo incrementa en forma significativa las funciones de Coordinador del ACI asignadas a Gendarmería Nacional, las que se acumulan a las funciones propias de control en frontera que tiene este organismo de seguridad. Esta situación afecta las acciones de coordinación que debe llevar a cabo respecto de las funciones de competencia propia de los distintos organismos nacionales entre sí y con los del otro país, en aras de un mejor funcionamiento del ACI y con vistas a profundizar la implementación de la política de facilitación fronteriza que tratan de llevar a cabo ambas naciones.
En este sentido cabe señalar que se observó por parte de Gendarmería Nacional Argentina la implementación de un formulario de control informal, no respaldado en norma alguna, al que se denomina “control de barrera” que consiste en un papel en blanco que es llenado a mano por el personal de Gendarmería con la patente del vehículo y la cantidad de ocupantes del mismo y no firmado por esta fuerza, pero que debe ser sellado por los organismos de control y luego entregado a boca de túnel, sin el cual el vehículo no puede trasponer la frontera. Estos procedimientos deben ser siempre reglados.
Se observa entonces la necesidad de acciones permanentes y más profundas en el lugar por parte de funcionarios técnicos del ámbito de la Secretaría del Interior con especialización en la operatoria fronteriza y conocimiento de las funciones de los organismos que interactúan en el lugar.
Del lado chileno el Ministerio del
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COMENTARIOS Y OBSERVACIONES DESCARGO DEL ORGANISMO ANALISIS DEL DESCARGO Interior de Chile a través de un funcionario civil de su jurisdicción es quien ejerce la coordinación de todos los organismos de ese país en el ACI y se vincula con Gendarmería Nacional Argentina.
4.6.- Control de ingreso para productos agroquímicos prohibidos o de uso restringido.
Al no encontrarse implementados recintos ACI para el ingreso de transporte de carga al país, no se aplican procedimientos de control integrado en este tipo de productos.
No obstante, respecto del control propio de vehículos de carga que transportan agroquímicos Gendarmería Nacional informó sobre el agroquímico fertilizante–nitrato de amonio, cuyo control primario corresponde al Registro Nacional de Armas (RENAR), organismo que le delega las facultades de verificación e inspección en todos los pasos fronterizos del país. En estos casos el RENAR le notifica con anticipación la fecha estimativa de ingreso del producto, números de permiso de importación y de factura y la Ficha de Datos Técnicos N° 7, donde consta el número de autorización, nombre del producto, kilogramos autorizados a ingresar, remanente del total autorizado, siendo esta ficha intervenida por el funcionario actuante de la institución y por el Agente de Transporte Aduanero (ATA) representante del importador de la carga.
También informó Gendarmería en base a información proporcionada por la AFIP y SENASA que en esta clase de productos los funcionarios de AFIP se limitan a pesar, medir, contar y verificar que las mercaderías declaradas en el Manifiesto Internacional de Carga – Declaración de Transporte Aduanero, coincida
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COMENTARIOS Y OBSERVACIONES DESCARGO DEL ORGANISMO ANALISIS DEL DESCARGO con lo transportado en el vehículo que ingresa al país. SENASA por su parte realiza este control en el ACI de cargas de Uspallata, circunscribiéndose los funcionarios de SENASA a verificar cantidad, estado de los envases y condición reglamentaria de los marbetes. No obstante, en aquellos casos que estas cargas sean de uso prohibido o no registrado ante SENASA, los inspectores pueden labrar Actas de Rechazo ordenando su reembarque a origen.
5.- RECOMENDACIONES. Se estima que lo anteriormente indicado constituye respuesta a los temas de competencia de esta Cancillería indicados en el punto.
No existen nuevos elementos en la respuesta del organismo que ameriten la reformulación de las recomendaciones.
