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INFORME DE COYUNTURA
Panorama previo
a las elecciones 1991 "La evolución del Plan Cavallo"
Agosto de 1991
ASOCIACION TRABAJADORES DEL ESTADO
Instituto de Estudios sobre Estado y Participación
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Equipo de Trabajo:
Eduardo Basualdo
Mirta Botzman
Teresa Doti
Roberto Feletti
Beatriz Fontana
Marcela Jáuregui
Artemio López
Claudio Lozano
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INDICE
I. PANORAMA GENERAL
a) Introducción
b) Un nuevo diseño de política económica
c) La evolución del plan
d) Una coyuntura compleja
II. EL AJUSTE POR VENIR
a) La carta de intención del FMI
b) Las características que asumirá el ajuste
c) Síntesis y perspectivas
III. LA MARCHA DE LA CONVERTIBILIDAD
a) La cuestión monetaria
b) La reestructura del sector financiero
IV. LAS CRISIS PROVINCIALES
a) Caracterización preliminar
b) La exteriorización de la crisis y sus perspectivas
V. LA EVOLUCION DE LA ECONOMIA REAL
a) Formas de evaluar el impacto
b) El destino productivo
c) Tendencias generales
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I) PANORAMA GENERAL
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A. INTRODUCCIÓN
Desde 1990, la lógica de la política económica nacional parece dominantemente asociada al interés de los
acreedores externos. Objetivamente, esto ha ocurrido en tanto las reformas estructurales en curso y los dispositivos
instrumentales destinados a conducir la coyuntura económica, redundaron en un dólar relativamente bajo que maximizó
el superávit en australes del Sector Público, garantizando las transferencias de recursos al exterior. A diferencia de lo
ocurrido en el período Abril '88-Diciembre '89, en la etapa que estamos comentando, nuestro país reanuda los pagos a
organismos financieros internacionales y a los bancos acreedores. El remate de activos a precio vil y la tendencia a
maximizar el superávit operativo del Sector Público transformaron al Estado argentino en garante de los pagos por
endeudamiento.
No obstante los lineamientos generales hasta aquí planteados, el período Diciembre '89/Julio '91 muestra dos
diseños diferentes en materia de política económica: el efectuado por la dupla de "los González" (Erman y Fraga) y el
actual esquema de convertibilidad del ministro Cavallo.
Más allá de los contenidos eminentemente políticos de la crisis de Enero '91 y el posterior recambio del gabinete
nacional con depuración incluida de la corte del menemismo auténtico, la lógica del esquema Erman presentaba
problemas crecientes hacia finales del año '90. El dispositivo de política que combinaba el objetivo de superávit fiscal
con el deterioro del nivel de actividad ingresaba en contradicciones insolubles con un esquema impositivo asociado al
nivel de actividad económica y una política cuya lógica negaba la recuperación del mismo, toda reducción del gasto se
transformaba rápidamente en insuficiente para alcanzar el superávit demandado por los acreedores externos.
A la caída del gasto público le seguía la reducción de los ingresos fiscales asociados a la deprimida actividad
económica. La sola comparación de lo ocurrido con las cuentas fiscales entre el segundo semestre del '89 y el primero
del '90 ilustra esta situación. Mientras el gasto se redujo en un 26% en términos reales, los ingresos fiscales cayeron un
20%. Por otra parte, eliminada una cuota importante de los subsidios a los grupos empresarios durante la primera etapa
de 1990, el gasto público fue adoptando una fuerte rigidez basada en el peso creciente de las erogaciones asociadas al
personal del Estado sobre el total del gasto.
Dada esta situación, el último trimestre del '90 permitió observar que eran los recursos obtenidos de las
privatizaciones los que permitían alcanzar el superávit fiscal necesario para garantizar las transferencias. El aumento de
las demandas por parte de la banca acreedora (exigía crecientes transferencias y reclamaba cancelar atrasos con las
privatizaciones), las dificultades políticas para profundizar el ajuste sobre el sector financiero, las provincias y el
personal del Estado en el marco de un año electoral, y los fenómenos de corrupción gubernamental que afectaban la
lógica del ajuste fiscal (drenaban recursos hacia otros destinos), decretaron el final de esta etapa de política económica.
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B) UN NUEVO DISEÑO DE POLÍTICA ECONÓMIC A
Luego de una ligera recomposición del tipo de cambio destinada a oxigenar las fisuras abiertas al interior de los
sectores dominantes (conflicto con los exportadores), el plan Cavallo inaugurado en Abril redefine el diseño de política
económica sobre la base de una estrategia destinada a dar respuesta a las demandas acreedoras en el marco de una
coyuntura electoral. En este sentido, la propuesta Cavallo intenta fortalecer la regulación estatal a los efectos de
profundizar el ajuste acreedor en nuestro país. Es por esto que asistimos a un cambio sustantivo en el discurso de 1990 al
señalamiento y denuncia por parte de las propias autoridades económicas, de privilegios fiscales asociados a grupos
empresarios y al reconocimiento y crítica de comportamientos monopólicos y oligopólicos en el seno del proceso
económico argentino. Vertebrar el ajuste a los intereses de la banca acreedora exigía poner en forma la "regulación
estatal" para garantizar el disciplinamiento de las fracciones predominantes del capital local.
Al igual que en el '90, maximizar el superávit fiscal para garantizar las transferencias seguía siendo el objetivo
central de la política. Por esta razón, los límites del Plan Erman, pasaban a ser los límites del plan Cavallo.
Había que profundizar el ajuste fiscal con especial énfasis en las provincias y en el Sector Financiero (banca
pública nacional y provincial). Sin embargo, las claves de la política económica se modificaron respecto de la etapa
anterior.
En el primer término, el establecimiento de una pauta aparentemente "objetiva" como la regla de convertibilidad
que fija el valor del dólar en base a la relación reservas/circulación monetaria, tiende a impedir y desplazar todo tipo de
demandas por salarios para los estatales, aportes para las provincias, beneficios para los empresarios, etc. Por esta razón
es que en nuestro trabajo anterior dijimos que la Ley de Convertibilidad implicaba la sanción parlamentaria del ajuste
(ver Cuadernillo IDEP "La Etapa Menem"). En concreto, esto supone que el Congreso resultó involucrado en una ley
que al mismo tiempo que convalidó la quiebra del patrón monetario resignando soberanía en esta materia, exige el
cumplimiento a rajatablas del ajuste fiscal.
La definición de esta pauta objetiva cumple la doble función de comprometer la política económica a garantizar
el nivel de reservas del Banco Central y a la vez poner límites a la natural aceleración de demandas típicas de toda
coyuntura electoral.
En segundo lugar, la dolarización acompañada del ajuste sobre la banca pública nacional y provincial tiende a
"planchar" la valorización financiera y a fundmentar una "reactivación económica" a partir del traslado de los
excedentes financieros hacia bienes de producción alternativos a la inversión especulativa, la recuperación del crédito y
una ligera recomposición de poder adquisitivo típica del origen de todo plan de estabilización. Este segundo aspecto (la
reactivación) tiene directa relación con el logro de un mayor superávit fiscal. El aumento de actividad económica debería
traducirse en mayor recaudación tributaria.
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Si la estrategia Erman combinaba el objetivo de superávit fiscal con la caída del nivel de actividad, Cavallo bsca
articular el mismo objetivo con cierta reanimación productiva.
C ) LA EVOLUCIÓN DEL PLAN
El recorte de privilegios a los grupos locales más concentrados, el intento de disciplinar los comportamientos
monopólicos en los diferentes mercados para evitar el desfasaje de los precios y las nuevas condiciones de
financiamiento del sistema financiero obligaron a la conducción económica a plantear el desarrollo de acuerdos
sectoriales destinados a gobernar la coyuntura. Acuerdos que estuvieron signados por relaciones que alternaron el
conflicto con la negociación. El seguimiento de los mismos, más allá de sus diferentes modalidades, tuvieron un
denominador común: la resignación de recursos fiscales.
Así, el conflicto con Acindar debió saldarse (postergarse) sobre la base de subsidiarle al mencionado grupo
empresario el 30% de la planta de personal. La relación con la gran banca privada tuvo como resultado la emisión de una
nueva serie de BONOS BIC con una tasa de rendimiento superior a la serie anterior destinado a financiar la reconversión
impuesta por la nueva dinámica financiera.
El intento de eliminar la promoción industrial fue seguido por un proceso de negociación que además de
garantizar la continuidad (por un año) al régimen vigente en Tierra del Fuego, supuso el compromiso público de restituir
los beneficios a las provincias afectadas. Por otra parte, los distintos acuerdos sectoriales destinados a estabilizar el nivel
de precios tuvieron siempre como contrapartida una merma en los ingresos fiscales a través de la resignación de
impuestos. Estos elementos, sumados a las demandas acreedoras de mayores transferencias y asignación específica de lo
obtenido por privatizaciones a la cancelación de intereses atrasados, colocaron al gobierno en una situación de clara
"fragilidad fiscal" que hizo crisis con el proyecto de ley d estinado a escalonar el aguinaldo y los conflictos planteados en
torno al nivel de los haberes jubilatorios. La creciente demanda de leyes impositivas es otra evidencia notoria de la
fragilidad señalada. Por otra parte, esta situación ha colocado al gobierno en posiciones claramente absurdas. Al miso
tiempo que dice impulsar las convenciones colectivas para los trabajadores estatales, el respeto a la marcha del ajuste lo
obliga a pretender escalonar el pago del aguinaldo, a mantener congelados los salarios de los empleados públicos y a
incrementar los despidos. En este marco, dichas convenciones resultarán completamente vaciadas de sentido.
Lo hasta aquí expuesto describe uno de los inconvenientes que la evolución del plan presenta cuando se lo
examina desde la propia lógica del mismo. La "fragilidad fiscal", que fuera una condición de origen de esta propuesta y
que se expresara en el mes de Abril difiriendo pagos salariales y vendiendo activos (áreas petroleras) como modo de
garantizar el equilibrio presupuestario y las transferencias al exterior, sigue presente al evaluar lo ocurrido en los meses
de Junio y Julio. En estos también se difieren pagos (en este caso a proveedores) y la venta de áreas petroleras, una vez
más, tienen por destino garantizar los compromisos externos. En este sentido, el bimestre Junio-Julio concentra
vencimientos por deuda externa que ascienden a u$s 887 millones. Para cubrir esta cifra, las áreas petroleras vendidas
aportan u$s 569 millones y buena parte de lo restante debe cubrirs e con el primer desembolso del préstamo stand -by
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recientemente aprobado por el FMI. Una razón más de la importancia que para este esquema de política económica tiene
la luz verde otorgada por el organismo financiero internacional.
Otro inconveniente que el plan presenta en su ejecución es el comportamiento de los precios. A diferencia de lo
esperado por el Ministro: "que los precios retrocedieran a los niveles de abril de 1990", esto no sólo no ocurrió sino que
el acumulado de los precios al consumidor creció un 14,7% entre Abril y Julio. La tendencia a estabilizarse la evolución
de los mismos en niveles que oscilan entre un 2% y un 3% mensual, plantea una perspectiva de creciente retraso
cambiario así como de presiones asociadas a esta situación. Cierto es que el aumento de los precios mayoristas fue
menor y que los mismos reflejan, en mejor medida, los costos del sector productivo. De acuerdo a esto, entonces, el
rezago cambiario sería menor. No obstante el resultado de esta diferencia entre la evolución del costo de vida y la de los
precios mayoristas, tiene como consecuencia básica que el ajuste sea más duro para el consumo asalariado (evolución de
precios de alimentos y vestimenta) definiendo que el costo social supere al retraso cambiario. Esta situación ha sido
instituida como norma, a través del reciente decreto que prohíbe la indexación salarial en las paritarias y que obliga a
pactar salarios por seis meses. A los efectos de garantizar la política en curso, la no indexación salarial evitaría un mayor
rezago del dólar respecto de la evolución de los costos laborales (medidos en dólares) sosteniendo la ganancia
empresaria en base al deterioro del salario real.
Un último inconveniente aparece en el tema de la reactivación que analizaremos más en detalle en otro punto de
este informe.
Agotado el impulso de demanda que estuvo presente en el origen del plan, la reanimación productiva esbozada a
partir de Abril ha alcanzado su tope. Los límites que esto plantea, no son tan relevantes por lo referente a la cuestión
productiva (aspecto que desde el vamos presentaba serias limitaciones) sino por sus efectos en el frente fiscal
(dificultades para aumentar la recaudación).
D) UNA COYUNTURA COMPLEJ A
La combinación de un dólar atrasado acompañado de un proceso importante de apertura a los productos
importados y un progresivo esquema de integración con Brasil, ha permitido la singular combinación de cierta
reactivación económica acompañada por fuertes ajustes de personal en plantas productivas importantes.
Más allá de la declamada salida exportadora, la vigencia de un dólar relativamente rezagado, la eliminación de
los reembolsos a las exportaciones y el carácter mercado internista de la reactivación vivida, ha forzado realineamientos
al interior del bloque dominante.
Los grupos empresarios con marcada inserción exportadora han reeditado el Club de los Exportadores que ya se
había insinuado sobre finales del año '90. Por otra parte, su tarea de lobby aparece hoy claramente institucionalizada
luego de haber triunfado en las elecciones internas de la Unión Industrial Argentina.
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De este modo, esta entidad empresaria comienza a evidenciar un creciente perfil crítico orientado a cuestionar la
apertura importadora y el nivel del tipo de cambio.
A la oposición señalada se agrega el realineamiento sindical que al amparo de la coyuntura electoral ha
comenzado a expresar el BUM. Espacio sindical que a pesar de incorporar a buena parte del otrora gremialismo
oficialista, ha adoptado perfiles críticos respecto del conjunto d e leyes laborales enviadas por el Ejecutivo al Parlamento.
Desde la perspectiva sindical, distanciarse respecto del gobierno en el marco de una coyuntura electoral que no se
presenta favorable para el oficialismo, expresa el intento de preservar al sindicalismo de una eventual derrota
gubernamental a los efectos de mejorar su capacidad de negociación en el panorama institucional posterior a las
elecciones.
Buena parte de la dirigencia que hasta ayer fuera orgánica y solidaria con los criterios del ajuste en curso,
resucita, a través de las 62 Organizaciones y el intento de reunificar la CGT, un viejo estilo vandorista que reinstala, ante
la proximidad de un comicio, la posibilidad del conflicto entre el sindicalismo y el Estado.
La profundizaciones del ajuste y el proceso de desmilitarización global en curso, como efecto directo de los
intereses norteamericanos en la región a partir de la guerra de Malvinas, ha complicado inculso la situación al interior de
las Fuerzas Armadas. Conflictos que esta vez no se han expresado desde "los carapintada", sino que han invadido
incluso las conducciones orgánicas de las fuerzas. El caso Mozzarelli y la cuasi-acefalía en la Fuerza aérea no escapan a
esta situación.
La coyuntura electoral también ha puesto en crisis el acuerdo bipartidista (UCR-PJ) que permitía gobernar la
dinámica parlamentaria en articulación con los intereses del Ejecutivo.
Se ha ingresado en un impasse legislativo que tiende a posponer proyectos de importancia para la afirmación de
la propuesta en curso. Esto se expresó con claridad en la imposibilidad de sancionar el escalonamiento del aguinaldo y
en la postergación del tratamiento de las leyes vinculadas a la cuestión laboral. Los niveles de exclusión social que
plantea el ajuste en marcha, los realineamientos políticos señalados y alimentados por la coyuntura electoral definen un
marco traumático para el avance del plan de convertibilidad. Difícilmente, en este contexto, pueda profundizarse a fondo
el ajuste sobre las provincias, la banca pública, la desregulación del mercado de trabajo, o la continuidad del proceso
privatizador.
En buena medida, los compromisos adoptados en el acuerdo con el FMI evidencian el reconocimiento de esta
situación. Las exigencias sobre el ajuste fiscal y el nivel de transferencias muestran fuertes diferencias entre el tercer y el
cuarto trimestre de este año. En suma, el acuerdo define una notoria profundización del ajuste a posteriori del proceso
electoral.
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La consolidación a través de las internas de los partidos tradicionales de figuras solidarias con los rumbos del
ajuste, la aparición en escena con fuerte presencia en las encuestas electorales de caudillos provinciales vinculados con
opciones de derecha y la atomización que reflejan las alternativas de izquierda y la propia disidencia peronista,
constituyen el marco que permitiría transformar la casi segura derrota del oficialismo en un intento de reconstrucción del
poder institucional (bipartidismo mediante) en favor de la agudización del ajuste. De cristalizarse una situación como la
descripta, se afirmaría un divorcio fuerte entre el sistema político-institucional (político-partidario) y las demandas
sociales. Aparecería roto el lazo que, históricamente, vinculara al conflicto social con el sistema institucional. Por esta
razón, el voto adverso a la gestión oficial tendería a ser recuperado desde posturas que, más allá de la diferenciación que
adoptan en la coyuntura electoral, tienden a profundizar las políticas que actualmente se desarrollan.
Sin embargo, la cuestión no necesariamente resultará tan sencilla. Un radicalismo triunfante en los principales
distritos del país, el surgimiento de caudillos provinciales interesados en proyectarse nacionalmente y la perspectiva de
elecciones en los próximos años, pueden dar lugar a conflictos que dificulten acuerdos y que prolonguen el eclipse
legislativo. Más aún, los realineamientos empresarios y sindicales mencionados precedentemente incidirán en este
contexto a los efectos de posicionarse en el panorama post-electoral. El propio monitoreo implícito en el acuerdo con el
FMI asume objetivamente esta posibilidad, luego del primer desembolso destinado a garantizar los compromisos
externos del gobierno correspondiente, al bimestre junio/julio, el segundo tramo se entregará en caso de que el diseño
del pacto político post-electoral se ajuste a los compromisos contraídos. En síntesis, la luz verde otorgada por el
organismo internacional tiende a facilitar la continuidad del plan económico sujetándose su convalidación defintiva a las
características que presente el diseño político futuro. Diseño donde el "pacto posible" recibe a su vez los
condicionamientos del acuerdo firmado.
Por otra parte, las discusiones en torno a la reforma constitucional evidencian, en ciertas perspectivas, la decisión
de reordenar el cuadro político posterior a las elecciones reafirmando el rumbo hasta hoy adoptado. Las definiciones de
Angeloz en este sentido resultan más que evidentes. Afirmar el bipartidismo pro-ajuste que respete las nuevas relaciones
de fuerza entre la UCR y el PJ tras los resultados del comicio, es un punto sustantivo de la agenda de discusión. La
posibilidad incluso de ampliar los períodos interelectorales (cambio del calendario electoral) a fin de evitar la sanción
popular adversa que estos ajustes reciben cada dos años o adelantar la definición de nuevas autoridades nacionales, es
otro elemento que también puede formar parte del reordenamiento institucional.
Procesos estos que pueden tener un mayor o menor nivel de conflictividad de acuerdo a los votos que obtenga el
oficialismo y a la eventualidad que un estallido en torno al NARCO-GATE, pueda poner directamente en discusión la
propia figura presidencial.
La sola posibilidad que se amplíen los períodos interelectorales (es decir, votemos menos) indica con absoluta
claridad que, más allá de toda alquimia institucional, el modelo en curso sólo puede obtenerse en tanto las propuestas
que se impulsen incorporen también parte de las demandas sociales insatisfechas y no sigan girando exclusiva y
excluyentemente en torno a los intereses del bloque dominante.
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En este preciso sentido la salida exportadora como ajuste pasivo al nuevo escenario internacional, tanto en la
versión que postulan los grupos locales más concentrados, como en la que desde el '90 conduce la banca acreedora, tiene
poco que ofrecer al conjunto de las clases subalternas (sectores populares y fracciones más débiles del capitalismo
local). Por ende, la consolidación de este modelo y las disputas que instala al afirmarse (lo ya descripto respecto al
conflicto entre el Club de Exportadores y la política oficial) tienden a saldarse en desmedro de los sectores populares y a
través de un progresivo cercenamiento de los espacios democráticos. Esto se produce, en términos políticos, tanto a
través de la concentración de funciones en mano del Poder Ejecutivo secundarizando a los restantes poderes del Estado,
como desplazando el eje de decisiones al Parlamento previo vaciamiento de los partidos mayoritarios. Desde el punto de
vista económico el cercenamiento se ha operado por vía de la hiperinflación, proceso que expresa el horizonte de
recurrente conflicto que presentan las distintas facciones del bloque dominante local. Conflicto que tiende a resolverse
normalmente en perjuicio del salario real y el empleo, apelando a la modificación del nivel del tipo de cambio. En este
sentido no habría que dejar de lado que, en algún reportaje periodístico, Cavallo afirmó que el dólar de 10.000 no podía
pensarse como eterno. Sin pensar en saltos espectaculares, dado el nivel de reservas que hoy posee el BCRA, nadie
podría descartar que el ya anunciado cambio de moneda encierre cierta modificación de la paridad cambiaria tendiente a
oxigenar el conflicto planteado con los exportadores y a diseñar un nuevo marco de precios relativos que, respetando el
rumbo de las transformaciones estructurales en marcha, brinde sustento al acuerdo político post-electoral.
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II) EL AJUSTE POR VENIR
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A) LA CARTA DE INTENCIÓN DEL FMI
Las metas fiscales contenidas en la carta de intención remitida por las autoridades y recientemente aprobada por
el FMI, revelan el compromiso de realizar el ajuste en consonancia absoluta con los reclamos formulados por los
acreedores externos desde principios de este año.
En primer lugar resalta la magnitud del ajuste a producir, en el lapso julio '91/julio '92 se prevee alcanzar un
superávit operativo de u$s 3.196 millones, a los que se agregarían u$s 1.692 millones generados por las privatizaciones,
redondeando un excedente global en las cuentas públicas de 4.888 millones (Cuadro 1).
CUADRO 1
METAS FISCALES COMPROMETIDAS CON EL FMI
Ejercicio Jul. '91/Jun. '92
(millones de u$s)
2º trim.
1991
3º trim.
1991
4º trim.
1991
1º trim.
1992
2º trim.
1992 Total
RECURSOS
1. Superávit operativo 234 330 883 750 1233 3196
2. Privatizaciones 350 508 538 628 18 1692
3. Superávit Primario (1 + 2) 585 838 1421 1378 1251 4888
DESTINO
4. Deuda Interna 314 366 300 244 244 1154
5. Deuda Externa 903 991 1136 1420 1648 5195
6. Pagos Deuda (4 + 5) 1217 1357 1436 1664 1892 6348
FINANCIAMIENTO
7. Necesidades de
Financiamiento (3 - 6) - 632 - 519 - 15 - 286 - 641 -1460
FINANCIAMIENTO EXTERNO
8. FMI 0 260 195 195 195 845
9. Otros Organismos intern. 0 300 150 150 0 600
10. Total 0 560 345 345 195 1445
Fuente: Elaboración propia en base a datos de Broda y Asociados.
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Si se tiene presente que en el primer semestre del año '91 las cuentas públicas, incluyendo privatizaciones, se
mantuvieron a duras penas en equilibrio, se advierte la dimensión del esfuerzo fiscal comprometido.
El otro elemento a evaluar es que la totalidad del saldo favorable de las cuentas públicas es absorbido por los
pagos de deuda, correspondiendo u$s 1.153 millones a obligaciones internas y u$s 5.195 millones a deuda externa
(Cuadro 1), ratificándose de este modo –sin lugar a dudas – que los ingresos líquidos producidos por la venta de los
activos públicos se aplicarán íntegramente a servicios de la deuda. Pretensión ésta largamente anhelada por los
acreedores como único medio de ir saldando en efectivo los intereses atrasados de casi u$s 7.000 millones.
– 28 yacimientos secundarios de petróleo.
– 4 áreas petroleras centrales.
– SEGBA.
– Las redes de distribución de Gas del Estado.
– Dos corredores ferroviarios.
– Los servicios ferroviarios metropolitanos.
– Vialidad Nacional.
– Puertos.
– ELMA.
– SOMISA.
– Petroquímica Bahía Blanca.
– Petroquímica General Mosconi.
– Petroquímica Río Tercero.
Definida la magnitud del ajuste y los objetivos del mismo –netamente pagadores– resta analizar los caminos por
los que se llega a tamaño superávit, en este sentido la carta prevé:
– aumentar la recaudación tributaria en u$s 2.350 millones, sin aportar precisiones sobre los mecanismos impositivos
que permiten ese logro.
– Eliminación de transferencias presupuestarias para programas con finalidad social a realizarse en las provincias por
u$s 500 millones.
– Suspensión de los programas de vivienda del FONAVI por u$s 200 millones.
– Reducción de la inversión en desarrollo nuclear y construcciones viales por u$s 150 millones. A estas partidas se le
agregan los ingresos esperados por las privatizaciones por u$s 1.700 millones.
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B) LAS CARACTERÍSTICAS QUE ASUMIRÁ EL AJUSTE
La cuestión tributaria:
Buena parte del complemento de las metas propuestas al FMI descansa en un fuerte aumento de la recaudación
impositiva. Los mayores ingresos proyectados para los próximos 12 meses –u$s 2.350 millones– a partir de julio,
suponen recaudar un 23% más que el lapso similar precedente –los ingresos tributarios de julio '90/junio '91 fueron de
u$s 10.200 millones.
Elevar lo percibido por el fisco en ese porcentaje exige una drástica reforma tributaria que torne viable
técnicamente esa meta.
En la actualidad la presión tributaria se distribuye del siguiente modo:
% recaudación
Gravámenes sobre febrero/junio (* )
Renta y patrimonio 7
Consumo 41
Consumos específicos 20
Servicios y otros 21
Comercio exterior 11
(*) fecha de vigencia de la última reforma impositiva –febrero '91–.
El perfil tributario expuesto revela con toda crudeza, no sólo la legendaria regresividad del sistema impositivo
argentino, sino los límites que se plantean al pretender aumentar significativamente la recaudación acentuando dicho
perfil.
La reforma implementada por Cavallo en febrero '91 se centró en aumentar alícuotas, derogar extensiones y
ampliar los sujetos incididos por gravámenes existentes, permitiéndole mejorar la recaudación a partir del proceso de
reactivación implícito en la convertibilidad. Sin embargo, reeditar un paquete impositivo de esas características cuando
la reactivación presenta inocultables signos de haber alcanzado su expansión máxima al promediar el año, producirá un
efecto contractivo sobre el consumo y la actividad interna y por ende también sobre los ingresos fiscales.
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En síntesis , la mayor recaudación impositiva proyectada sólo puede ser lograda gravando la renta y los
patrimonios de quienes detentan el poder económico local, no ya por razones de equidad fiscal, sino por ser la única
posibilidad técnica de realizar ese objetivo.
No obstante hasta el presente no existen intentos serios y concretos desde el Poder Ejecutivo o la Cámara de
Diputados de generar una reforma tributaria en el sentido antes apuntado.
La contención del gasto
La ejecución del ajuste a través de recortes en el gasto expresa el aspecto más grave del mismo. Basta repasar las
partidas sujetas a reducción para advertir que el grueso de la poda –u$s 700 millones sobre u$s 850 millones–
corresponde a prestaciones sociales del Estado.
Al evaluarse la composición del gasto de Tesorería en el lapso octubre '90/abril '91 (cuadro ) se observa cómo se
ha incrementado, en la medida en que se desarrolló el ajuste, la participación relativa del gasto en personal y las
transferencias a provincias, Seguridad Social y Sistema Previsional, al 84,5% del gasto total.
La situación descripta revela que cualquier reducción del gasto afectará necesariamente los ítems apuntados, con
consecuencias lamentables en el actual contexto socioeconómico. En este sentido, los compromisos tomados respecto
del personal del Estado preveen planes de reducción que involucrarán a 82.000 agentes en las empresas públicas y
120.000 más correspondientes a la Administración Central.
CUADRO
GASTOS OPERATIVOS DE LA TESORERIA
(millones de dólares y %)
Oct.'90 u$s
Abril '91 %
GASTOS OPERATIVOS 3459.8 100.0 • Personal 1263.8 36.5 • Bienes y Servicios 304.7 8.8 • Transferencias 1659.8 48.0 Empresas 276.7 8.0 Provincias 249.1 7.2 Act. no lucr. 96.1 2.8 Sist. Seg. Social 0 0.0 Pasividades 444.1 12.8 Org. Desc. 493.1 14.3 Ctas. Especiales 100.7 2.9 Otras Transf. 0 0.0 • Otros Egresos 231.5 6.7
Fuente: Elaboración propia en base a datos de Secr. Hacienda.
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C ) SÍNTESIS Y PERSPECTIVAS
Lo expuesto hasta aquí obliga a extraer algunas premisas:
– Que se ha comprometido ante el FMI generar un superávit fiscal de una magnitud sin precedentes, cuyo único y
exclusivo destino es pagar la deuda externa con fondos líquidos.
– Que alcanzar estas metas fiscales implica:
• acelerar el remate de todos los activos públicos.
• cobrarle impuestos a los ricos alterando drásticamente el perfil tributario.
• que el Estado proceda a despedir masivamente a sus empleados, desentenderse de los sistemas previsionales y
de seguridad social e inducir un ajuste de similares características en las provincias, tendencia seguida desde
principios de año.
Si se observan las proyecciones de las metas fiscales comprometidas ante el FMI, se advierte que el mayor
esfuerzo se realizará a partir del 4º trimestre del '91 –el superávit operativo pasa de u$s 330 millones en el 3er. Trimestre
a u$s 883 millones en el 4to.–, es decir una vez producido el recambio institucional de gobernadores y legisladores.
Esta apreciación permite inferir que la carga de ejecutar el grueso del ajuste recaerá sobre las nuevas autoridades
constitucionales, esencialmente las provinciales.
Las perspectivas de que se realice un ajuste fiscal de gravísimas consecuencias sociales se agrandan tanto por las
aristas económicas como por el marco político.
Las recurrentes menciones que desde el oficialismo y la principal oposición se hacen a futuros "pactos de
gobernabilidad" post-comicio y las posibilidades ciertas de triunfos electorales de entusiastas partidarios del ajuste en
varios distritos, sumadas a la composición de los recursos y gastos fiscales, confluyen a proyectar un contexto donde la
cadena se corte por su eslabón más débil, es decir la gente.
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III) LA MARCHA DE LA CONVERTIBILIDAD
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A) LA CUESTIÓN MONETARIA
La sanción de la Ley de convertibilidad –Ley Nº 23.928– supuso transformar al Banco Central en la Caja de
Conversión previa a la crisis del '30 y orientar el programa monetario exclusivamente a impedir que los desequilibrios
de los sectores público y externo quiebren el valor del dólar de convertibilidad.
El dato central de la evolución de la política monetaria en este contexto es la relación base monetaria/reservas
internacionales, cuyo cociente no debe superar los A 10.000. No obstante esta paridad fue mantenida sin sobresaltos
desde la vigencia de la Ley 23.928 –1/4/91– hasta el presente, cabe analizar algunos aspectos de los componentes que
inciden en el esquema.
En primer término la evolución de los agregados monetarios en su conjunto; en segundo orden la liquidez
efectiva de las reservas internacionales y por último los excedentes financieros no cubiertos con reservas.
El Cuadro 3 revela que las tendencias seguidas por los factores mencionados convergen a consolidar el diseño de
la Convertibilidad:
CUADRO 3 a)
AGREGADOS MONETARIOS
(miles de millones de australes)
Período Base Mo-
netaria
Billetes
Monedas
Depósitos
a la Vista M1
Caja de
Ahorro M2
Depósitos
Plazo fijo M3
Abril 49211 25936 17697 43633 14630 58263 23240 81503
Mayo 52352 29448 19374 48822 16368 65190 21531 86721
Junio 55811 31825 23045 54870 18533 73403 22799 96202
Julio 60378 36325 23665 59990 17255 77245 23023 100268
Julio/Abril 22.7% 40.1% 33.7% 37.5% 17.9% 32.6% -0.9% 23.0%
Crec. Prom. 7.1% 11.9% 10.2% 11.2% 5.7% 9.9% -0.3% 7.2%
Fuente: Elaboración propia en base a datos del BCRA y Ámbito Financiero.
20
CUADRO 3 b)
RESERVAS DEL BANCO CENTRAL DE LA REPUBLICA ARGENTINA
(millones de u$s)
Abril Mayo Junio Julio (1)
LEY CONVERTIB. 4906.2 5498.1 5616.2 6077.5
• Líquidas, oro y ALDI neto 4550.5 4974.2 5404.7 5638.8
• Bonex 355.7 523.9 211.5 438.7
EXCEDENTES 610.0 593.3 789.7 624.8
• Líquidas, oro y ALADI neto 0.0 25.6 5.0 0.0
• Bonex 610.0 567.7 784.7 624.8
(1) Al 23/7/91.
Fuente: Elaboración propia en base a datos de BCRA y El Cronista Comercial.
• Los billetes y monedas en poder del público y los depósitos a la vista crecieron en una tasa superior (11,%) a la
reflejada por los depósitos en caja de ahorro (5,7%) y a plazo fijo (-0,3%), aumentando su participación relativa
dentro de la oferta monetaria global. Esto evidencia que la expansión monetaria del lapso abril/julio no se canalizó a
activos financieros ver Cuadro 3a.
• La proporción de Bonos Externos dentro de las reservas computables por la Ley 23.928 tendió a disminuir –ver
Cuadro 3b–.
• El porcentaje de oferta monetaria (M3) cubierto con reservas internacionales –excluida la tenencia de Bónex– oscila
en el 55% –ver Cuadro 3c–.
21
CUADRO 3c)
COBERTURA DE LOS AGREGADOS MONETARIOS
CON RESERVAS SIN BONEX
Abril Mayo Junio Julio (1)
Base 92.5 95.5 96.9 93.4
M1 104.3 102.4 98.6 94.0
M2 78.1 76.7 73.7 73.0
M3 55.8 57.7 56.2 56.2
(1) Reservas al 23/7/91.
Fuente: Elaboración propia en base a datos de BCRA y Ámbito Financiero.
En este punto es donde debe evaluarse el éxito o el fracaso de la Convertibilidad, antes que en la existencia
indefinida de un dólar a A 10.000.
La resolución de la crisis del verano exige un nuevo diseño institucional que permita acumular el poder político
suficiente para profundizar el ajuste, algo imposible de concretar acabadamente antes del comicio. Por ende la transición
hasta el mismo requeriría de una política de coyuntura que garantizara la continuidad de transferencias a la banca
acreedora e impidiera el drenaje de las reservas acumuladas en el BCRA merced a un desborde cambiario.
En este plano es donde debe medirse el éxito de la convertibilidad para resolver la transición de la crisis, si se
tiene presente que:
– Los pagos a los acreedores externos continúan, aumentados a u$s 60 millones mensuales, respecto de u$s 40
millones mensuales efectivizados en 1990.
– Las reservas en el BCRA se incrementaron a u$s 1.186,1 millones en el cuatrimestre abril/julio.
Por otra parte, en este marco, el impulso reactivador inicial del programa permitió aumentar la demanda primaria
de dinero en detrimento de los activos financieros, induciendo a la reestructura del sistema bancario en los términos
requeridos por el ajuste fiscal.
En síntesis, la alteración de la paridad de conversión luego de las elecciones no debe ser leída como un fracaso de
la Convertibilidad, sino como el fin del tránsito hasta la agudización del ajuste.
22
B) LA REESTRUCTURA DEL SECTOR FINANCIERO
Definida la oferta primaria de dinero en función de la oferta de divisas y un circuito de crédito
predominantemente dolarizado (a junio del '90 el segmento de intermediación de recursos en australes transaba
aproximadamente u$s 3.300 millones respecto del de moneda extranjera que oscilaba en u$s 5.500 millones), el sector
bancario se verá sujeto en una profundización de la reestructura en curso en base los siguientes lineamientos:
• BCRA
Difícilmente pueda pensarse un Ente Rector monetario y crediticio sobre una moneda –el dólar– que no es la del
país a la que pertenece dicha Institución.
El BCRA a partir de la Convertibilidad, ha quedado reducido en sus funciones a un remedo de la Caja de
Conversión de existencia previa a su creación en 1935. Neutralizada por esta vía la política monetaria, se abre una
disputa por el mercado crediticio – mayoritariamente dolarizado– en donde el desmantelamiento de la banca pública
juega un rol esencial.
• Banca Pública Nacional
La reestructura forzada sobre este sector merece dos lecturas.
En principio la problemática central inherente a la lógica del ajuste que es concluir con el financiamiento interno
al Estado, destino actual del grueso de la capacidad de préstamo en australes, dado que el mismo debe eliminar sus
desequilibrios y generar excedentes que le permitan adquirir y transferir divisas. El financiamiento brindado por el
sistema bancario oficial a los Estados nacionales y provinciales es un factor de elusión del ajuste.
El segundo elemento a tener presente es el perfil intrínseco de cada banco oficial y en relación con el modelo de
país que el ajuste dibuja. En el mismo el crédito social para la vivienda o productivo a PyMEs ligadas al mercado
interno, funciones centrales del Banco Hipotecario y el Banco Nacional de Desarrollo no interesan a dicho modelo, por
ello la tendencia a extinguir ambas instituciones, perpetrada inicialmente en el cierre de sus operatorias minoristas. A
diferencia de los casos anteriores, el Banco Nación Argentina y la Caja Nacional de Ahorro y Seguro aparecen con una
presencia sólida y eficiente en el mercado financiero y asegurador respectivamente, por lo tanto su redimensionamiento
y/o privatización responden a estrictas razones de eliminación de competencia. Indudablemente cuanto más se reduzca la
banca pública menos lo hará la gran banca privada de origen local.
23
• Banca Pública Provincial
El sistema bancario provincial presenta un grado de debilidad mucho mayor debido a la irrecuperabilidad del
grueso de sus carteras que la induce a una fuerte crisis de liquidez.
Los bancos provinciales, en la mayoría de los casos, lejos de integrar esquemas de reconversión de las e conomías
regionales severamente afectadas por los cambios estructurales iniciados en 1976, se convirtieron en meros
financiadores de los Estados Provinciales al extremo de solventar en el presente los gastos corrientes de Tesorería en
forma mensual.
Las administraciones provinciales elegidas democráticamente se limitaron a demandar del poder central los
recursos financieros y tributarios para aplicarlos a actividades históricamente vinculadas a sus distritos pero escasamente
viables en el nuevo contexto, concluyendo el Estado Provincial por hacerse cargo del conjunto incurriendo en
desequilibrios constantes y crecientes. En numerosos casos asistir estas actividades implicó respetar los intereses de los
poderes económicos locales sin ponderar el perjuicio ocasionado a sus Estados y la debilidad en que se colocarían frente
al ajuste. Debilidad ésta que se manifiesta en la crisis de liquidez que afecta a varios bancos provinciales y la facilidad
del poder central para forzar su reestructura por el simple trámite de suspender el giro en descubierto en el BCRA.
• Gran banca privada local
El ajuste en los bancos privados de origen local se producirá esencialmente por el cierre de sucursales.
El desarrollo de vastas redes de sucursales con destino a captar recursos baratos en la periferia de los grandes
centros financieros con destino a prestarlos al Estado a través de depósitos en el BCRA o compra de títulos públicos,
concluyó cuando el ajuste –a partir del Plan Bonex– planteó la eliminación del crédito interno al sector público.
Conjuntamente con la supresión del negocio de prestarle al Estado, la dolarización creciente del mercado de crédito
implica la aproximación de los márgenes de intermediación financiera a los internacionales –máxime después de la
convertibilidad–, absolutamente insuficientes para absorber los gastos de estructura de las redes de sucursales.
La gran banca privada de origen local aspira a competir con la banca extranjera en el mercado de recursos en
dólares y en los negocios de mercado de capitales, perspectiva del futuro sistema financiero, para lo cual es
imprescindible la previa reducción del sistema bancario oficial.
El sesgo del ajuste favorece esto último al eliminar la tendencia a financiar al Estado con australes.
En referencia al mercado de capitales, constituye uno de los objetivos de la banca extranjera, dado que debe crear
un ámbito donde transar las acciones de las empresas públicas privatizadas recibidas en los procesos de capitalización de
títulos de la deuda externa.
El mercado de capitales y los créditos en dólares parecen constituir los rasgos centrales del futuro sistema
financiero.
24
IV) LA CRISIS PROVINCIALES
25
A) CARACTERIZACIÓN PRELIMINAR
La crisis estructural que desde hace tres lustros afecta a las economías regionales, ha transformado a las
provincias en unidades que, al decir del Banco Mundial, resultan geoeconómicamente inviables.
Las realidades provinciales, históricamente débiles en su desarrollo, recibieron un golpe de gracia a partir de la
ruptura del proceso de sustitución de importaciones ocurrida a mediados de los 70, la irrupción posterior del modelo de
valorización financiera y la progresiva afirmación de la tan declamada salida exportadora.
Las claves de esta situación pueden sintetizarse en:
• las dificultades en la exportación de productos primarios, base de varias economías regionales (lana, azúcar,
minerales, algodón, carne vacuna, etc.).
• el impacto en los grandes centros urbanos del proceso de desindustrialización.
• la crisis de numerosas producciones locales, particularmente alimenticias (avícolas, porcinas, frutícolas, etc.)
afectadas por el retroceso del mercado interno.
La mayoría de las administraciones surgidas a partir de 1983, lejos de utilizar los márgenes de maniobra que
habilitaba la restauración democrática para impulsar estrategias de reconversión de las producciones en crisis
convirtieron, a los Estados provinciales en el sostén de actividades económicas en quiebra o sin respuesta productiva
genuina.
El estrecho vínculo entre los gobernadores electos y el poder económico tradicional de cada región hizo que
sistemáticamente se aplicaran recursos a subsidiar a esos sectores independientemente del efecto multiplicador
productivo sobre la provincia.
A modo de ejemplo basta saber que, en muchos casos, los redescuentos por zona de emergencia a los otorgados a
los "ingenios azucareros" se transformaban en una masa de recursos que grupos económicos de importancia, con
presencia regional, valorizaban financieramente en la Capital Federal, permitiendo incluso la expansión de estrategias
empresariales ajenas, sectorial y geográficamente, al interés provincial.
En el marco de recurrentes reclamos federalistas al poder central, las provincias reprodujeron en sus
jurisdicciones la síntesis de la política del Estado nacional, al tansferir fondos públicos a los sectores dominantes.
Este accionar se observa tanto en el financiamiento provincial como en el destino de los fondos.
26
La problemática de los recursos debe dividirse en dos, los tributarios y los financieros.
Respecto al sistema impositivo nacional, la posición de los gobernadores fue demandar exclusiva y
sistemáticamente mayor proporción de recursos coparticipables (ver cuadro 4), sin involucrar en el debate la equidad
fiscal de los mismos, ni por planteos directos ni a través de los legisladores. El aumento de estas demandas se
correlacionó con una disminución paulatina de la recaudación de los impuestos provinciales. El poder tributario de las
provincias se centra en exteriorizaciones objetivas de capacidad contributiva –inmuebles, bienes muebles registrables y
actividades lucrativas–, cuya percepción depende esencialmente de la voluntad política del fisco pues sus características
de liquidación y control los tornan inevadibles. En efecto, la evasión del impuesto inmobiliario en regiones de alta
concentración de propiedad de la tierra sólo puede concebirse como una resignación implícita a percibirlo.
CUADRO 4
COMPOSICION DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS
1986 1987 1988 1989 1990
TOTAL 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
• Coparticipados 35.9 38.4 47.1 54.1 51.8
• No Coparticipados 64.1 61.6 52.9 45.9 48.2
Fuente: Elaboración propia en base a datos de Subsecretaría de Finanzas Públicas.
En síntesis, los dos movimientos señalados en el esquema tributario de las provincias tienden a agudizar aún más
la regresividad del mismo, pues se reemplaza la recaudación de gravámenes objetivos sobre bienes por impuestos
indirectos, en tanto este es el perfil no cuestionado de los tributos coparticipados.
Con referencia a los recursos financieros es central el rol que han jugado los bancos oficiales de provincia en el
proceso de endeudamiento interno de las mismas.
Si bien no es propio generalizar acerca de la situación que presentan en la actualidad los bancos provinciales,
cabe identificar los rasgos dominantes de sus comportamientos previos.
Desde la reforma financiera de 1977 y hasta 1985 continuaron asistiendo sistemáticamente a los sectores
tradicionales de sus respectivas regiones, ignorando por un lado las alteraciones productivas que sufría el país y por el
otro los cambios en las condiciones de costo y plazo de las fuentes de financiamiento. Esta política concluyó con
carteras irrecuperables, subsanándose este cuadro a través de los mecanismos de licuación y estatización de deudas
empresarias que operaron a partir de 1981.
La agudización de las crisis regionales –producto de las causas reseñadas al inicio– exigía de mayores aportes de
los Estados provinciales y por ende, los inducía a desequilibrios crecientes al tiempo que se estrechaban las formas de
27
nivelarlos. La aceleración inflacionaria de 1984 cuestionaría severamente las posibilidades de financiar déficits públicos
con emisión de dinero y marcaría el comienzo de una progresiva rigidez de la política monetaria hasta su pasividad
absoluta con la convertibilidad.
En este contexto, los déficits fiscales sólo podían financiarse recurriendo al crédito interno que desde 1985 tendía
a ser absorbido por el BCRA. Las administraciones provinciales en consecuencia centraron sus disputas en quebrar el
cepo monetario y financiero y recuperar el manejo de la capacidad de préstamo de sus bancos.
En esta etapa, comenzaron a crecer dentro de las carteras de los bancos los adelantos a los tesoros provinciales
con destino a sufragar gastos corrientes, continuando en líneas generales las políticas de crédito orientadas hacia la
comunidad de negocios tradicional de cada región, al margen de toda evaluación acerca de su viabilidad.
De este modo, la disponibilidad de caja de las provincias dependían en muchos casos de la capacidad de sus
bancos de renovar y aumentar su volumen de depósitos o de los redescuentos que suministrara el BCRA cuando se
producía una corrida de éstos.
Como se puede advertir desde el reinicio de la vida democrática en el país, los mandatarios provinciales han
disputado con éxito frente al gobierno central la federalización de importantes recursos. Hecho que se refleja en el
incremento en la proporción de tributos coparticipables respecto de la recaudación total y en la autonomía en la
administración de los bancos públicos. Sin embargo es en la aplicación de esos recursos donde debe buscarse el nudo de
las crisis provinciales.
El haber optado por sostener sectores tradicionales sumergidos en muchos casos en quiebras sin retorno, defender
regímenes de promoción industrial en exclusivo beneficio de los grandes grupos económicos, recurrir al empleo público
como casi excluyente paliativo además de la crisis social, resignar el poder tributario propio además de convalidar la
regresividad del sistema impositivo nacional, concluyó por obturar cualquier posibilidad de destinar los fondos
arrebatados a la política económica central a estrategias de reconversión productiva frente a la desestructración de las
economías regionales.
El desarrollo de una política en tal sentido hubiera dotado a las provincias de una base social y económica mucho
más sólida que la actual para enfrentar el ajuste lanzado por los acreedores externos.
B) LA EXTERIORIZACIÓN DE LA CRISIS Y SUS PERSPECTIVAS
Lo endeble de los modelos provinciales vigentes se observa en la facilidad con que el gobierno central puede
estrangularlos financieramente e inducirlos a severas crisis institucionales. La actitud asumida por el gobernador
Massaccesi revela al extremo esta debilidad dado que de no haber contado con un tesoro regional del BCRA en su
28
jurisdicción no hubiera podido pagar los sueldos de sus empleados, viéndose probablemente enfrentado a situaciones
similares a las que concluyeron con los mandatos de sus colegas de Chubut, Jujuy y Santa Cruz.
El estado de insolvencia de numerosos bancos provinciales –la cartera activa irregular de los mismos ascendía al
41% de los préstamos totales otorgados a fines del '90– y la incidencia del empleo público en numerosos distritos (ver
Cuadro 5), combina necesidades acuciantes de fondos líquidos con pérdida de fuentes inmediatas de financiamiento.
De modo que los actos de rebeldía provincial constituyen en realidad exteriorizaciones de debilidad en procura de
dilatar o negociar el ajuste estructural. La reivindicación federal en el presente gira en torno a atenuar el
redimensionamiento del sector público provincial a base de acentuar el producido en el Estado nacional. Al respecto no
es menor que la propuesta de ABAPRA para sanear el sistema bancario provincial, contenga el cierre de las sucursales
de los bancos públicos nacionales abiertas en el interior del país.
Es decir, vuelven a discutir cómo se reparten los costos de un ajuste cuya lógica parece quedar fuera de toda
discusión.
CUADRO 5
EMPLEO PUBLICO: DOTACION, DISTRIBCION REGIONAL
Y PARTICIPCION EN EL EMPLEO TOTAL
(miles de trabajadores y %)
TOTAL OCUPADOS EMPLEADOS PUBLICOS %
Catamarca 75955 27819 36.6 La Rioja 67370 22975 34.1 Formosa 102127 31947 31.3 Sta. Cruz 56677 15493 27.3 Jujuy 135505 30280 22.3 Neuquén 128949 25836 20.0 San Luis 96110 17469 18.2 La Pampa 94496 16903 17.9 Chaco 226568 39083 17.3 Chubut 117812 20317 17.2 Salta 229845 37302 16.2 T. del Fuego 22063 3473 15.7 Corrientes 214397 32841 15.3 San Juan 148716 22103 14.9 Entre Ríos 282917 39800 14.1 Río Negro 178184 24809 13.9 Tucumán 350917 46835 13.3 Misiones 228951 29926 13.1 Stgo. del Estero 198400 25475 12.8 Mendoza 417102 39300 9.4 Córdoba 932435 74633 8.0 Santa Fe 876109 69570 7.9 Buenos Aires 5170051 250000 4.8
TOTAL 10351656 944189 9.1 Fuente: Elaboración propia en base a datos de Clarín.
29
V) LA EVOLCION DE LA ECONOMIA REAL
30
Dada la natural tendencia de todo informe de coyuntura a centrar el análisis en variables de corte monetario y
fiscal, trataremos de compensar con un capítulo relativo a la evolución de la así llamada "economía real", evaluando la
propuesta en marcha desde fuera de su propia lógica.
Más aún, creemos relevante pensar el significado de la reactivación que plantea la convertibilidad en el marco
más global de las tendencias que la economía real ha presentado en las distintas etapas de política económica
desarrolladas por el presente gobierno.
A) FORMAS DE EVALUAR EL IMPACTO
El ajuste estructural sobre el Estado, asumido por Menem como objetivo central de su gestión, subordinó a su
desarrollo toda estrategia de crecimiento económico que le diera algún grado de realidad a las promesas electorales de
"revolución productiva" y "salariazo".
El impacto de la etapa Menem sobre la economía real debe evaluarse en dos sentidos:
• el destino productivo de la Argentina, impreso en la modalidad de conducción de cada tramo de la etapa B.B.,
Erman y Cavallo–.
• las tendencias generales de inversión, empleo y distribución del ingreso.
B) EL DESTINO PRODUCTIVO
Plan "B.B."
El año de 1989 –"dolarazos" mediante– marcará el auge del modelo exportador a partir de los perfiles de
producción heredados de la dictadura militar.
La inserción internacional en base a productos agroindustriales (alimentos, cueros y aceites), energía y bienes
intermedios de origen industrial (siderúrgicos, textiles y petroquímicos) constituyó el eje de la propuesta productiva del
B.B.
El PBI de industrias manufactureras presentó en 1989 una retracción del 8,5 respecto del año anterior, sin
embargo en ese contexto se observa que:
31
– Los productos ligados a la inserción internacional no sufrieron ese deterioro, las industrias metálicas básicas
crecieron un 6%; productos alimenticios, bebidas y tabaco un 0,8% y textiles, prendas de vestir e industrias del
cuero apenas retrocedieron en un 0,6%.
– Las industrias de carácter esencialmente vinculadas a la demanda interna soportaron el mayor retroceso; la
fabricación de productos metálicos, maquinarias y equipo cayó un 22,2% y la construcción lo hizo en el 32,3%.
Estas dispersiones en torno a una media de recesión fabril pueden explicarse en el comportamiento de las
exportaciones del año '89.
La composición de las ventas externas en 1989 varió respecto del año anterior de la siguiente forma:
CIFRAS EN MILLONES DE U$S
1988 1989 % Variación
Productos Primarios 2235 1960 - 12,33
Manuf. de Orden Agropec. 4131 4061 - 1,67
Manuf. de Orden Industrial 2630 3163 20,27
Combustibles y derivados 139 437 213,71
9135 9621 5,32
El perfil productivo implícito en la propuesta BB implicaba un predominio creciente (en términos de apropiación
de excedente) de aquellos grupos locales que luego de 1976 ganaron espacio y control en los mercados industriales
asociados a bienes intermedios, agroindustria y energía.
La composición de las ventas externas muestra con claridad la mejor performance de los rubros mencionados. En
términos de lógica es conveniente apuntar que la recuperación real del tipo de cambio (lograda vía hiperinflación)
permitía modificar las pautas del esquema de acumulación típicos de los grupos locales. La quiebra fiscal, evidenciada
con notoriedad en la hiperinflación, implicaba la casi-eliminación del subsidio estatal. El dólar recontralto aparecía
entonces como el modo de sustituir, maximizando la rentabilidad de exportación, el componente de subsidio fiscal típico
de la etapa post-'76. Obviamente esto implicaba costos al interior de los grupos locales vinculados con la mayor o mejor
capacidad para operar esta reconversión. Capacidad asociada al tipo de presencia que cada grupo económico poseía en el
núcleo exportador de la economía y, más concretamente, en los rubros de exportación con mayor valor agregado.
Las exportaciones de manufacturas de origen industrial de mayor relevancia son:
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CIFRAS EN MILLONES DE U$S
% de
Participación sobre
el total
% de Variación
respecto de 1988
Metales 1261 39,87 38,13
Prod. químicos 464 14,67 1,27
Ap. y mat. eléc. 400 12,65 4,19
Papel y cartón 209 6,61 125,29
Mat. de transp. 175 5,53 2,68
Textiles 161 5,09 20,69
Resto MOI 493 15,58
3163 100,00
La estampida del dólar mejoró la rentabilidad exportadora al licuar el componente salarial de los costos. Si se
deflacta la evolución del índice de salario total medio mensual del tabajador industrial por la cotización, en el lapso
diciembre '88/diciembre '89, se observará un retroceso del 181% del índice salarial respecto al tipo de cambio.
En suma, en el marco de la hiperinflación y desde los niveles alcanzados por el dólar, durante 1989 se produjo el
intento más serio de afirmar un modelo exportador que recuperara los perfiles productivos delineados por la dictadura,
subordinando al mismo el ajuste fiscal y por ende el pago de la deuda externa.
Parece conveniente precisar quiénes son los beneficiarios directos de este modelo exportador. Los cuadros que se
presentan a continuación permiten evaluar la significación de los treinta primeros exportadores del país en los años '89 y
'90. Se ha tipificado a cada una de las empresas consideradas de acuerdo las siguientes categorías:
– Empresa estatal.
– Empresa Trasnacional Especializada (ETE).
– Empresa Trasnacional Diversificada (ETDI).
– Grupos Económicos Locales (Grupos)
– Empresas Locales Independientes (Locales).
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El Cuadro 6 indica la posición en el ranking de las firmas exportadoras. A su vez las presenta de acuerdo a las
categorías señaladas y el Cuadro 7 indica la diferente participación que tienen los distintos tipos de empresa en el núcleo
exportador. Surge así, de manera agregada (Cuadro 8), que los Grupos y las ETDI tienen una participación predominante
(46%) en las exportaciones. En concreto esto supone la expresión, en este sector de la economía, del tipo de capitales
(fuertemente diversificados) que crecieron en el control del proceso económico argentino en los últimos quince años.
Esto demuestra, en primer término, quiénes son los beneficiarios directos del famoso "modelo exportador".
Pero además, da la pauta del tipo de intereses que resultan dominantemente afectados por esquemas de ajuste
fundados en el rezago del tipo de cambio. Intereses que se han expresado, en conflicto con la presente política, en el ya
citado Club de Exportadores.
Por otra parte, la importancia de las empresas públicas (6%) entre los treinta primeros exportadores indica, a las
claras, el significado de los procesos de privatización en curso. Máxime cuando se observa que dichas firmas son,
casualmente, YPF, SOMISA y Petroquímica General Mosconi, todas ellas en proceso de privatización. El interés, tanto
de los creedores externos como de los grupos económicos locales y extranjeros en estas empresas, reside en que el
control de las mismas permite un mayor predominio en la tan declamada salida exportadora.
El tramo "Erman"
La presencia de Erman González en el Ministerio de Economía inició un etapa en la que el ajuste fiscal se
convirtió en el destinatario exclusivo de la política económica y la recesión era un requisito necesario en el desarrollo
del mismo. Por lo tanto el cono de sombra productivo se extendió por distintos mecanismos a todas las actividades.
El efecto recesivo sobre el sector industrial se refleja en las mediciones que continúan:
– La producción industrial cayó en el 10,8% respecto de 1989, desglobándose la retracción de la siguiente forma:
Agrupamiento por bienes % Variación respecto de 1989
Bienes de consmo durables - 30
Bienes intermedios - 8,7
Bienes de capital - 13,5
Bienes de consumo no durable - 1,9
– La capacidad ociosa osciló en el 35%.
34
– Las exportaciones industriales disminuyeron en alrededor de u$s 500 millones respecto de 1989, correspondiendo
$s 300 millones a la reducción de ventas externas metalúrgicas.
– La producción siderúrgica sufrió caídas en todas sus líneas:
MILES DE TONELADAS
ENERO/SEPTIEMBRE
Hierro primario Acero crudo
Laminados terminados
en
caliente
1989 2526,2 2956,7 2258,9
1990 2064,6 2577,2 1956,5
% variac. (- 18,3) (- 12,8) (- 13,4)
Fuente: Centro de Industriales Siderúrgicos.
– La producción automotriz se redujo en:
UNIDADES
ENERO/SEPTIEMBRE
Automóviles Vehículos comerciales Total
1989 80471 11551 92022
1990 60984 8764 69748
% variac. (- 24.2) (- 24,1) (- 24,2)
Fuente: A. de FA.
– Los despachos de cemento disminuyeron en:
MILES DE TONELDAS ENERO/SEPTIEMBRE
1989 1990 % variación
3266,7 2576,9 (- 21,1)
Fuente: Asociación de Fabricantes de Cemento.
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El año 1990 concluyó con una retracción del PI de industrias manufactureras del 15,8% respecto de 1989. El
ajuste lanzado por la gestión "Erman" cuestionó todo patrón productivo industrial, desde el mo mento que el equilibrio
fiscal con pago de interés de la deuda externa así lo exigía.
Cavallo
El ministro Cavallo, dentro del esquema del ajuste pagador, realizó un tibio intento de desvincular la marcha de
las cuentas públicas, reactivando a través del crédito.
Sin embargo el mes de junio planteó un retroceso del 2,5% en relación a mayo, evidenciando con toda crudeza,
los límites del proceso de reactivación encarado. Estos son los siguientes:
• Restricciones a la demanda por salario
La recomposición salarial ocurrida en marzo, rápidamente fue absorbida por el incremento de rubros esenciales
para la subsistencia, que combinan dos elementos centrales para quebrar el marco de estabilidad:
• por ser vitales para la calidad de vida su demanda tiende a ser rígida.
• son impermeables a estrategias antiinflacionarias basadas en la apertura importadora, tal como la actual.
En tanto, en el lapso abril/junio el índice de costo de vida fue del 11,9%, los productos y servicios que se detallan
se ubicaron por encima del mismo, deteriorando fuertemente la recuperación salarial.
% de aumento abril/junio
Carnes 27,6
Frutas 18,1
Lácteos y huevos 13,6
Verduras 28,3
Servicios para la salud 16,6
Colegios 12,7
Alquileres 14,9
El otro elemento que actúa como restricción de la demanda proveniente del salario es que el aumento de los
niveles de producción no refleja un incremento simultáneo de la ocupación, sólo de las horas trabajadas.
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• Límites impuestos por el perfil productivo
El perfil productivo heredado de la dictadura militar, fundado en estrategias de los grupos locales orientadas
hacia una inserción exportadora, presenta puntos de fricción con un tipo de reactivación dominantemente
mercadointernista. Esto se evidencia al observar que los índices más elevados de reactivación se producen en aquellos
bienes de consumo durable destinados a sectores de ingresos superiores al medio, a los que se accede como alternativas
a los excedentes financieros o mediante el crédito, constituyendo las ramas por excelencia en este sentido la automotriz
y los electrodomésticos.
• Ausencia de crédito disponible
El intento de Cavallo basado en recrear un mercado de crédito para el consumo operaba en la medida en que la
capacidad de préstamo del sistema financiero –oscilante en u$s 8.000 millones a junio– se aplicara a ese fin. Este intento
no trascendió de un reducido número de créditos otorgados por la Caja de Ahorro y algunos bancos de primera línea.
La imposibilidad de retirar al Estado como tomador de fondos en el mercado de crédito local, el aumento de
costos que supone para los bancos administrar una cartera minorista en un contexto de reducción de "spreads" y el
financiamiento casi exclusivo de esos préstamos con líneas dolarizadas a tasas anuales muy superiores a las
internacionales, abortaron el objetivo de dinamizar el proceso reactivador a través del crédito.
• Apertura importadora
El retraso cambiario y la utilización de la política arancelaria –eliminación de derechos específicos y unificación
de los aranceles en tres niveles únicos– como instrumento antiinflacionario, derivaron en un fuerte aumento de las
compras al exterior, alcanzando el primer semestre del '91 a u$s 3.000 millones aproximadamente, significando un
incremento del 75% respecto de igual lapso en el año anterior.
El mayor incremento en las importaciones se advierte en los rubros de materias primas y bienes intermedios
industriales –u$s 2.000 millones–, que no acompaña el aumento del nivel de actividad sino que implica directamente el
desplazamiento de productos locales.
El rubro que con más claridad refleja este cuadro son los textiles, en el que se observa la reducción en las
importaciones de materias primas y la elevación simultánea de compras externas de productos de mayor valor agregado,
tal como se detalla a continuación:
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% de variación de las importaciones '91
respecto primer semestre '90
Fibras - 5%
Hilados 162%
Tejidos 230%
Productos terminados 550%
Ropa usada 4636%
En los bienes de consumo durables la franja más dema ndada son los electrodomésticos con un aumento en las
importaciones del 170% en lo que va del año de la primera mitad de 1990.
Síntesis y Perspectivas
En suma se puede afirmar que el intento reactivador empezado por Cavallo acompañando la convertibilidad ha
concluido con el primer trimestre de vida –abril/junio– del esquema.
Los límites impuestos a la demanda masiva por los niveles de salario y empleo, y a la oferta por el perfil
productivo en vigencia, tienden a acotar cualquier reactivación a un circuito de producción y consumo restringido. A su
vez la escasez de crédito de bajo costo y largo plazo y la competencia de bienes importados tienden a estrechar aún más
el círculo selecto mencionado, tornando inviable cualquier proceso reactivador sostenido.
Nuevamente, al igual que durante los "Erman", las exigencias del ajuste acreedor colocan a la actividad
económica sin opciones productivas ligadas a la sociedad.
Por último, de persistir el retraso cambiario que deteriora la rentabilidad exportadora –principalmente la de origen
industrial– y la apertura, el saldo favorable de la balanza comercial disminuirá vertiginosamente. Esta caída tiene el
límite impuesto por la necesidad de generar divisas para el pago de la deuda externa, es decir que no podría ser inferior a
la capacidad fiscal de transferir superávit mediante recursos hacia los acreedores del exterior. De quebrarse este límite,
Argentina se enfrentará a un feroz ajuste recesivo de "shock" iniciado a partir de una devaluación.
C ) TENDENCIAS GENERALES
El ajuste estructural desarrollado durante el gobierno de Menem, lejos de revertir las tendencias de fondo
evidenciadas por la economía argentina en materia de inversión, empleo y distribución del ingreso, produjo una fuerte
agudización de las mismas.
38
Las tendencias advertidas en la década del '80 revelan:
• Caída sistemática de la inversión.
• Creciente precariedad del empleo.
• Distribución del ingreso regresiva respecto del salario y otras remuneraciones personales.
El cuadro que continúa explicita con claridad lo firmado:
(1)
Inversión
Bruta interna
% PBI
Desocupación
% Pob. Econ.
Activa
(2)
Subocupación s/PBI
(3)
Distribución del
ingreso
% masa salarial
e Ing. Cuentaprop.
1980 22,8 2,6 5,2 40,0
1981 20,1 4,8 5,5 39,8
1982 15,3 5,3 6,6 34,8
1983 14,1 4,7 5,9 41,0
1984 12,5 4,6 5,8 45,3
1985 11,6 6,1 7,5 40,8
1986 11,8 5,2 7,3 40,7
1987 13,2 5,9 8,2 37,1
1988 11,4 6,5 7,8 37,2
1989 8,5 7,1 8,5 30,0
1990 7,0 8,6 9,3 22,2
Fuentes: (1) BCRA. – (2) Encuesta permanente de hogares (publicado en "Página 12"). – (3) INDEC, BCRA, Subs. de Acc. Social y estimaciones
propias.
39
CUADRO 6
30 PRIMEROS EXPORTADORES
(millones de dólres)
Ranking
1990 Empresa Sector Product. Tipo de Empresa 1989 1990
1 YPF Petróleo Estatal 356.0 624.8
2 SOMISA Siderurgia Estatal 399.0 330.0
3 CARGILL S.A. Alimentos ETE 266.0 294.3
4 SIDERCA Siderurgia ATDI 279.1 261.5
5 ALUAR S.A. Met. No Ferrosos Grupo 79.8 184.8
6 CONTINENTAL Alimentos Grupo 154.1 182.3
7 MOLINOS RIO Alimentos Grupo 79.6 135.0
8 SWIFT Alimentos ETE 103.0 135.0
9 ACINDAR Siderurgia Grupo 143.6 130.0
10 ACEIT. DEHESA Alimentos Grupo 112.3 123.0
11 OLEAG. OESTE Alimentos Local 107.7 114.0
12 BUYATTI Alimentos Local 95.0 111.8
13 LA PLATA CEREAL Alimentos ETDI 100.9 109.2
14 IBM Electrónica ETE 114.6 106.0
15 ACEIT. CHABAS Alimentos Grupo 94.0 98.0
16 OLEAG. R. CUARTO Alimentos Local 33.0 83.5
17 INDUPA Petroquímica ETDI 88.1 82.2
18 SANCOR Alimentos Local 61.2 79.0
19 ACEIT. STA. CLARA Alimentos Local 71.4 76.0
20 OLEAG. MORENO Alimentos Local 67.5 75.0
21 ESSO Petróleo ETDI 33.7 73.8
22 P. GRAL. MOSCONI Petroquímica Estatal 69.3 71.5
23 ALTOPARANA Celulosa y Papel Grupo 38.2 67.6
24 SHELL Petróleo ETDI 43.5 67.1
25 PASA Petroquímica Grupo 47.1 64.3
26 MEINERS Cuero Curtido ETE 43.6 61.3
27 ALPARGATAS Textil Grupo 33.0 61.2
28 P. SIDERURGICA Siderurgia ETDI 70.9 60.4
29 DREYFUS Alimentos ETDI 60.7 58.1
30 IPAKO-POLISUR Petroquímica Grupo 58.5 50.5
TOTAL EXPORTADO 3303.8 3971.2
Fuente: Elaboración propia en base a datos de PRENSA ECONOMICA.
40
CUADRO 7
AGRUPAMIENTO POR TIPO DE EMPRESA
(millones de dólares y %)
Puesto
del Ranking
Tipo de Empresa Sector Productivo 1989 1990
ESTATALES 824.3 25.0% 1026.3 25.8%
1 YPF Petróleo 43% 61% 2 SOMISA Siderurgia 48% 32%
22 P. GRAL. MOSCONI Petroquímica 8% 7% TRANSNAC. 1204.1 36.4% 1308.9 33.0%
TRANSF. DIVERSIF. 676.9 56.2% 712.3 64.4% 4 SIDERCA Siderurgia 41.2% 36.7% 13 LA PLATA CEREAL Alimentos 14.9% 15.3%
17 INDUPA Petroquímica 13.0% 11.5% 21 ESSO Petróleo 5.0% 10.4%
24 SHELL Petróleo 6.4% 9.4% 28 P. SIDERURGICA Siderurgia 10.5% 8.5%
29 DREYFUS Alimentos 9.0% 8.2% TRANS. ESPECIALIZ. 527.2 43.8% 596.6 45.6%
3 CARGILL S.A. Alimentos 50.5% 49.3% 8 SWIFT Alimentos 19.5% 22.66% 14 IBM Electrónica 21.7% 1.8%
26 MEINERS Cuero Curtido 8.3% 10.3% GRUPOS 840.2 25.4% 1096.7 27.6%
5 ALUAR S.A. Met. No Ferrosos 9% 17% 6 CONTINENTAL Alimentos 18% 17%
7 MOLINOS RIO Alimentos 9% 12% 9 ACINDAR Siderurgia 17% 12% 10 ACEIT. DEHESA Alimentos 13% 11%
15 ACEIT. CHABAS Alimentos 11% 9% 23 ALTO PARANA Celulosa y Papel 5% 6%
25 PASA Petroquímica 6% 6% 27 ALPARGATAS Textil 4% 6% 30 IPAKO-POLISUR Petroquímica 7% 5%
LOCALES 435.2 13.2% 539.3 13.6%
11 OLEAG. OESTE Alimentos 25% 21% 12 BUYATTI Alimentos 22% 21% 16 OLEAG. R. CUARTO Alimentos 8% 15%
18 SANCOR Alimentos 14% 15% 19 ACEIT. STA. CLARA Alimentos 16% 14%
20 OLEAG. MORENO Alimentos 16% 14% TOTAL EXPORTADO 3303.8 100.0% 3971.2 100.0%
Fuente: Elaboración propia en base a datos de PRENSA ECONOMICA.
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CADRO 8
AGRUPAMIENTO POR TIPO DE EMPRESA: RESUMEN
(millones de dólares y %)
1989 1990 Tipo de Empresa
U$S % U$S %
TOTAL EXPORTADO 3303.8 100.0 3971.2 100.0
• GRUPOS + ETDI 1517.1 45.9 1809.0 45.6
• ESTATALES 824.3 25.0 1026.3 25.8
• TRANS. ESPECIALIZ. 527.2 16.0 596.6 15.0
• LOCALES 435.2 13.2 539.3 13.6
Fuente: Elaboración propia en base a datos de PRENSA ECONOMICA.
![[INFORME COYUNTURA]](https://img.pdfslide.es/doc/110x75/61784194c74b1a3a5222e502/informe-coyuntura.jpg)
