INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL ÁREA DE CONTRATACIÓN DEL ... · relativa al número de contratos, procedimientos y cuantías de la contratación del organismo. A pesar de la existencia

INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL ÁREA DE CONTRATACIÓN DEL

SERGAS

EJERCICIO 2006

Informe fiscalización de la contratación del SERGAS 2006

Índice - 3

ÍNDICE I. INTRODUCCIÓN................................................................................................9

1.1. INICIATIVA DE LA FISCALIZACIÓN..................................................................... 9 1.2. OBJETIVOS......................................................................................................... 9 1.3. MARCO JURÍDICO............................................................................................ 10 1.4. ALCANCE ......................................................................................................... 10 1.5. LIMITACIONES ................................................................................................. 11

II. ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DE LA CONTRATACIÓN, COMPETENCIAS Y PROCEDIMIENTOS .............................................................................................12

2.1. CONSIDERACIONES GENERALES ..................................................................... 12 2.2. ESTRUCTURA ORGÁNICA Y ÓRGANOS COMPETENTES ................................... 15 2.3. PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN....................................................................... 15

III. ANÁLISIS DE LA CONTRATACIÓN GESTIONADA POR LOS SERVICIOS CENTRALES DEL SERGAS....................................................................................17

3.1. LA PLANIFICACIÓN DE LAS COMPRAS ............................................................ 17 CONSIDERACIONES GENERALES .................................................................................... 17 EL CUMPRIMIENTO DE LOS OBJETIVOS .......................................................................... 20

3.2. SISTEMAS DE COMPRAS CENTRALIZADAS: CONCURSOS DE COMPRAS AGREGADAS Y DE DETERMINACIÓN DE TIPO ........................................................ 23

CONSIDERACIONES GENERALES .................................................................................... 23 EXPEDIENTES DE COMPRAS AGREGADAS ANALIZADOS................................................. 25 EXPEDIENTES DE COMPRAS POR EL SISTEMA DE DETERMINACIÓN DE TIPO .................. 28

3.3. CONTRATOS INFORMÁTICOS........................................................................... 30 CONSIDERACIONES GENERALES: MARCO JURÍDICO-ORGANIZATIVO ............................. 30 GESTIÓN PRESUPUESTARIA DE LOS CRÉDITOS. PLANIFICACIÓN..................................... 32 EXPEDIENTES SELECCIONADOS PARA SU FISCALIZACIÓN .............................................. 34 PRIEGOS DE CLÁUSULAS ADMINISTRATIVAS DE LOS CONTRATOS DE SERVICIOS Y ASISTENCIAS TÉCNICAS ................................................................................................. 38 PLIEGOS DE PRESCRIPCIONES TÉCNICAS DE LOS CONTRATOS DE SERVICIOS INFORMÁTICOS.............................................................................................................. 41 ANÁLISIS DE LA EJECUCIÓN DE DETERMINADOS CONTRATOS ....................................... 43 CONTRATOS DE SUMINISTROS DE MATERIAL INFORMÁTICO ......................................... 46

3.4. COMPRAS DE ALTA TECNOLOGÍA, EQUIPAMIENTOS PARA CENTROS Y MOBILIARIO GENERAL............................................................................................ 48

CONSIDERACIONES GENERALES .................................................................................... 48 PLANIFICACIÓN DE LAS COMPRAS................................................................................. 50


Índice - 4

EXPEDIENTES SELECCIONADOS PARA SU FISCALIZACIÓN .............................................. 52 3.5. CONTRATOS DE OBRA Y CONTRATOS DE ASISTENCIA TÉCNICA VINCULADOS AL PROCESO DE CONSTRUCCIÓN........................................................................... 60

CONSIDERACIONES GENERALES .................................................................................... 60 EXPEDIENTES SELECCIONADOS PARA SU FISCALIZACIÓN .............................................. 63 INCIDENCIAS DE CARÁCTER GENERAL........................................................................... 64 CRITERIOS DE ADJUDICACIÓN ....................................................................................... 69 MODIFICACIONES Y CONTRATOS MENORES .................................................................. 72

IV. CONTRATACIÓN EN EL COMPLEJO HOSPITALARIO UNIVERSITARIO DE SANTIAGO .........................................................................................................74

4.1. ORGANIZACIÓN Y PLANIFICACIÓN ................................................................. 74 4.2. EXPEDIENTES SELECCIONADOS PARA SU FISCALIZACIÓN.............................. 75 4.3. PLIEGOS DE CLÁUSULAS Y CRITERIOS DE ADJUDICACIÓN.............................. 78 4.4. VALORACION DE LA OFERTA ECONÓMICA...................................................... 80 4.5. PLIEGOS DE PRESCRIPCIONES TÉCNICAS E INFORMES DE VALORACIÓN ....... 84 4.6. OTRAS INCIDENCIAS ....................................................................................... 87 4.7. EXAMEN DE EXPEDIENTES SINGULARES; LIMPIEZA........................................ 90

V. CONTRATACIÓN EN EL HOSPITAL DE LA COSTA ............................................95

5.1. ORGANIZACIÓN Y PLANIFICACIÓN ................................................................. 95 5.2. EXPEDIENTES SELECCIONADOS PARA SU FISCALIZACIÓN.............................. 97 5.3. PLIEGOS DE CLAÚSULAS Y CRITERIOS DE ADJUDICACIÓN.............................. 98 5.4. PLIEGOS DE PRESCRIPCIONES TÉCNICAS E INFORMES DE VALORACIÓN ..... 100 5.5. OTRAS INCIDENCIAS ..................................................................................... 105

VI. CONCLUSIONES..........................................................................................106

RELATIVAS A LA ORGANIZACIÓN, COMPETENCIAS Y PROCEDIMIENTOS ............ 106 RELATIVAS A LA GESTION REALIZADA POR LOS SERVICIOS CENTRALES............. 107 RELATIVAS A LA GESTIÓN REALIZADA POR EL C.H.U.S........................................ 113 RELATIVAS A LA GESTIÓN REALIZADA POR EL HOSPITAL DE LA COSTA.............. 114

VII. RECOMENDACIONES .................................................................................115 VIII. ALEGACIONES FORMULADAS POR EL SERGAS ..........................................117 IX. RÉPLICAS DEL CONSELLO DE CONTAS A LAS ALEGACIONES.......................153

Índice de cuadros e ilustraciones

Índice de Cuadros e Ilustraciones - 5

Relación de cuadros e ilustraciones Cuadro 1: Gasto en contratación del SERGAS ..................................................................................................................... 13 Cuadro 2: Magnitudes de las unidades fiscalizadas .............................................................................................................. 14 Cuadro 3: Situación de los sistemas de compras en el año 2005............................................................................................... 18 Cuadro 4: Objetivos económicos de compra del proyecto IntegraCom ........................................................................................ 19 Cuadro 5: Grado de cumplimiento de los objetivos del plan de compras del año 2006..................................................................... 20 Cuadro 6: Bajas de licitación en las compras agregadas del año 2006........................................................................................ 22 Cuadro 7: Expedientes de compras agregadas del plan de compras 2006.................................................................................... 25 Cuadro 8: Expedientes de servicios y material informático examinados ....................................................................................... 34 Cuadro 9: Ejecución de los créditos del subconcepto 621.2..................................................................................................... 48 Cuadro 10: Grado de concentración en la adjudicación de contratos de alta tecnología y mobiliario .................................................... 49 Cuadro 11: Previsión de adquisiciones de equipamientos en el plan de alta tecnología 2006-2009 ..................................................... 51 Cuadro 12: Grado de ejecución de las previsiones del plan de compras en el año 2006 ................................................................... 51 Cuadro 13: Muestra de expedientes seleccionados en el área de alta tecnología, equipamiento y mobiliario .......................................... 52 Cuadro 14: Ejecución de los subconceptos dedicados a realización de obras de infraestructura sanitaria. 2006 ....................................... 62 Cuadro 15: Expedientes seleccionados para la fiscalización del área de contratos de obra y asistencia.................................................. 63 Cuadro 16: Desviación en los precios abonados en concepto de honorarios de proyectos ................................................................. 66 Cuadro 17: Ejemplo de puntuación de la oferta económica otorgada en la valoración de un concurso de obras....................................... 70 Cuadro 18: Peso de la valoración de las ofertas económicas y posición de las ofertas del adjudicatario frente a las restantes....................... 70 Cuadro 19: Porcentajes de las muestras seleccionadas en la fiscalización del C.H.U.S...................................................................... 75 Cuadro 20: Contratos seleccionados para la fiscalización ....................................................................................................... 76 Cuadro 21: Expedientes añadidos a la selección inicial .......................................................................................................... 77 Cuadro 22: Ponderación de los criterios de selección en los expedientes fiscalizados en el CHUS ........................................................ 78 Cuadro 23: Ejemplo de valoración de la oferta económica en el CHUS........................................................................................ 81 Cuadro 24: Resultados de las ofertas económicas expediente 9A/2006 CHUS............................................................................... 83 Cuadro 25: Duración y modificaciones del expediente 37/2004 CHUS ........................................................................................ 87 Cuadro 26: Expedientes seleccionados para fiscalización del Hospital de la Costa .......................................................................... 97 Cuadro 27: Valoración de la oferta económica expediente CP3/2005......................................................................................... 99 Cuadro 28: Valoración de la oferta técnica expediente CP3/2005 ........................................................................................... 102

Índice de cuadros e ilustraciones

Índice de Cuadros e Ilustraciones - 6

Abreviaturas

Abreviaturas - 7

Abreviaturas BOE...................................................................................................................... Boletín Oficial del Estado CHOU..................................................................................................... Complejo Hospitalario de Ourense CHUS..........................................................Complejo Hospitalario Universitario de Santiago de Compostela DOCE ..................................................Diario Oficial de las Comunidades Europeas (en la actualidad DOUE) DOG........................................................................................................................Diario Oficial de Galicia IANUS ............................................................................................. Proyecto de Historia Clínica Electrónica LCAP .............................................................................. Ley de Contratos de las Administraciones Públicas MEDTEC, S.A. .............................................. Instituto de Medicina Técnica (en la actualidad GALARIA, S.A.) PEM ................................................................Presupuesto de Ejecución Material en los contratos de obras SERGAS ................................................................................................................Servicio Gallego de Salud SS.CC. ......................................................................................................... Servicios Centrales del SERGAS TRLCAP ........................................ Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas

Abreviaturas

Abreviaturas - 8


9

I. INTRODUCCIÓN

1.1. INICIATIVA DE LA FISCALIZACIÓN

1.1. El Pleno del Consello de Contas, por acuerdo del 20 de diciembre de 2007, aprobó el programa anual de trabajo para el año 2008 correspondiente a la fiscalización selectiva del ejercicio 2006, en el que se contempla la realización, a iniciativa del propio Consello, de las presentes actuaciones relativas a la contratación en el Servicio Gallego de Salud.

Las directrices técnicas a las que debía sujetarse la fiscalización fueron incluidas en el programa de trabajo aprobado por el Pleno.

1.2. OBJETIVOS

La fiscalización selectiva del área de contratación del SERGAS, responde a la finalidad de ahondar en el análisis de la gestión contractual, que representa un volumen importante del gasto, a los efectos de determinar el nivel de cumplimiento de la normativa pública en materia de contratación, así como la aplicación de criterios de racionalidad económica en la planificación del gasto correspondiente a las adquisiciones de suministros, servicios y obras que garanticen el uso eficiente de los recursos públicos y permitan la obtención de economicidades.

Los objetivos específicos sobre los que incide el trabajo efectuado son los siguientes:

• Análisis de la organización administrativa, determinación de los procedimientos, sistemas de gestión, herramientas e instrumentos al servicio de la contratación en el ámbito del SERGAS.

• Nivel de planificación en el proceso general de compras, adecuación de los instrumentos existentes, y procesos vinculados a los aprovisionamientos del organismo.

• Análisis de los sistemas de compra centralizada y grado de cumplimiento de los objetivos del Proyecto Integracom.

• Verificación del grado de cumplimiento de la normativa de la LCAP.


10

1.3. MARCO JURÍDICO

De conformidad con el artículo 32.3 de la Ley 7/2003, del 9 de diciembre, de ordenación sanitaria de Galicia, y de su Ley de creación, el SERGAS, en materia de contratación, se rige por lo recogido en la legislación sobre contratos de las administraciones públicas. La normativa básica de carácter general que afecta fundamentalmente al área fiscalizada, tanto desde la óptica sustantiva como organizativa, está constituida por las siguientes disposiciones:

• Real decreto legislativo 2/2000, del 16 de junio, que aprueba el texto refundido de la Ley de contratos de las administraciones públicas.

• Decreto legislativo 1/1999, del 7 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de régimen financiero y presupuestario de Galicia.

• Real decreto 1098/2001, del 12 de octubre, por el que se aprueba el reglamento general de la Ley de contratos de las administraciones públicas.

• Decreto 46/2006, del 23 de febrero por el que se establece la estructura orgánica del Servicio Gallego de Salud.

• Orden de 8 de mayo de 2006 de delegaciones de competencias en órganos centrales y periféricos del Servicio Gallego de Salud.

• Orden del 6 de febrero de 2003 por la que se crea la Comisión Técnica Asesora sobre Equipamiento en Diagnóstico por la Imagen y Radioterapia.

1.4. ALCANCE

Dada la magnitud del área de contratación del organismo, en el propio programa de trabajo se establecieron límites de carácter subjetivo, que implicaron el análisis circunscrito a tres centros de gestión; Servicios Centrales del SERGAS, Complejo Hospitalario Universitario de Santiago y Hospital de la Costa en Burela. Como límites objetivos, se excluyeron del objeto del estudio, por razón de su especificidad, la contratación de los productos farmacéuticos y los suministros de energía eléctrica, telefónica y de combustibles.


11

La presente fiscalización se refiere al ejercicio 2006. No obstante, cuando los objetivos establecidos lo requirieron, se extendieron indistintamente a los distintos ejercicios anteriores de los que traían causa los expedientes analizados, o a hechos acontecidos con posterioridad que tuviesen causalidad en el ejercicio fiscalizado.

Las pruebas de cumplimiento y sustantivas realizadas fueron aquellas que de forma selectiva se consideraron necesarias para obtener evidencia suficiente y adecuada, con el objetivo de conseguir una base razonable que permita manifestar las conclusiones que se desprenden del trabajo realizado sobre la información económico-financiera y los preceptos legales que le son de aplicación.

1.5. LIMITACIONES

Las tareas de fiscalización de las distintas áreas objeto de examen se desarrollaron con las limitaciones derivadas de la inexistencia de información agregada para el conjunto del SERGAS relativa al número de contratos, procedimientos y cuantías de la contratación del organismo. A pesar de la existencia de una plataforma informática corporativa para la gestión de la contratación, que absorbió una cantidad importante de recursos económicos, la Subdirección General de Compras no pudo ofrecer datos agregados.

En los centros hospitalarios elegidos no existieron limitaciones al acceso de la información. Tanto los responsables del organismo como el personal del mismo prestaron la colaboración requerida para la correcta ejecución de los trabajos de fiscalización.


12

II. ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DE LA CONTRATACIÓN, COMPETENCIAS Y PROCEDIMIENTOS

2.1. CONSIDERACIONES GENERALES

De acuerdo con el programa de trabajo el ámbito subjetivo de la fiscalización está definido por los siguientes centros: División de Recursos Económicos del SERGAS, Complejo Hospitalario Universitario de Santiago (en adelante CHUS), y el Hospital de la Costa. El análisis del estado de la contratación de estos centros se debe realizar dentro de las magnitudes que representan en la totalidad del organismo.

La pluralidad y heterogeneidad de los centros de gasto y las peculiaridades y magnitud de la contratación de cada uno de ellos dificulta comparaciones aunque en determinados aspectos se pueda llegar a conclusiones de carácter más general.

Los centros seleccionados representan un 14% del gasto susceptible de ser sometido a la normativa de contratación pública en la totalidad del organismo autónomo. Para el caso de la atención especializada el Complejo de Santiago y el Hospital de la Costa representa el 24% del gasto correspondiente a los complejos hospitalarios y hospitales comarcales.

La característica fundamental de las compras y contrataciones de los sistemas sanitarios es el elevado número e importe de las compras directas, por lo tanto, el nivel de sometimiento de las contrataciones a normativa del TRLCAP es significativamente bajo cuando se compara con los niveles de cumplimiento del resto de las administraciones públicas.

En el siguiente cuadro se presenta el gasto real del capítulo II y VI que realiza el SERGAS desagregados por centros de gasto, a esta información se le añade el volumen de gasto susceptible de ser contratado (no todos los gastos del Capítulo II son susceptibles de sometimiento al TRLCAP) y se añade el importe de gasto, tramitado como menor, que no fue sometido a un procedimiento de contratación; lo que permite ofrecer un porcentaje de incumplimiento de la legislación contractual.


13

Cuadro 1: Gasto en contratación del SERGAS

Centro Gasto real capítulo II

Gasto real capítulo VI

Gasto susceptible de contratación

Gastos menores 2006

% gasto menor / integrable

Complejo hospitalario A Coruña 119.497.979,06 1.388.909,13 118.963.000,00 83.368.000,00 70,1%

Complejo hospitalario de Santiago 118.936.117,23 1.086.116,09 119.834.000,00 85.160.000,00 71,1%

Complejo hospitalario de Vigo 93.212.534,15 973.906,57 93.107.000,00 72.000.000,00 77,3%

Hospital General Calde - Lugo 46.707.973,21 806.283,26 44.941.000,00 36.453.000,00 81,1%

Complejo hospitalario de Ourense 60.258.322,60 1.049.883,06 58.175.000,00 39.214.000,00 67,4%

Complejo hospitalario de Pontevedra 47.148.417,32 493.709,72 48.236.000,00 36.534.000,00 75,7%

Área sanitaria de Ferrol 32.206.591,83 612.002,16 32.423.000,00 18.506.000,00 57,1%

Complejos hospitalarios 517.967.935,40 6.410.809,99 515.679.000,00 371.235.000,00 72,0%

Hospital de la Costa 11.292.747,36 164.503,73 10.616.000,00 7.405.000,00 69,8%

Hospital de Monforte 8.849.160,01 251.000,56 8.620.000,00 6.859.000,00 79,6%

Hospital de Valdeorras 6.293.594,26 190.042,30 6.311.000,00 4.557.000,00 72,2%

Hospitales comarcales 26.435.501,63 605.546,59 25.547.000,00 18.821.000,00 73,7%

G.A.P. Área de A Coruña 4.547.887,83 431.336,19 5.565.540,00 2.936.420,00 52,8%

G.A.P. Área de Santiago 2.955.504,24 291.187,57 3.777.390,00 2.357.360,00 62,4%

G.A.P. Área de Lugo 5.348.712,21 389.533,86 5.985.080,00 3.184.210,00 53,2%

G.A.P. Área de Ourense 3.783.006,69 282.635,85 4.328.480,00 2.397.150,00 55,4%

G.A.P. Área de Pontevedra 2.787.089,91 525.230,90 2.916.890,00 1.441.160,00 49,4%

G.A.P. Área de Vigo 4.400.843,01 695.426,79 4.895.420,00 2.380.200,00 48,6%

Gerencias Atención Primaria 23.823.043,89 2.615.351,16 27.468.800,00 14.696.500,00 53,5%

Dirección provincial A Coruña 57.565.913,31 14.996,34 1.202.150,00 272.650,00 22,7%

Dirección provincial Lugo 27.606.566,08 21.999,88 958.530,00 278.600,00 29,1%

Dirección provincial Ourense 11.948.844,45 275.999,87 915.700,00 179.450,00 19,6%

Dirección provincial Pontevedra 90.383.793,92 15.028,15 496.760,00 268.730,00 54,1%

Direcciones provinciales 187.505.117,76 328.024,24 3.573.140,00 999.430,00 28,0%

Servicios Centrales SERGAS 7.841.607,48 116.586.532,89 30.051.840,00 3.658.430,00 12,2%

TOTALES 763.573.206,16 126.546.264,87 602.319.780,00 409.410.360,00 67,9%

En los servicios centrales del organismo el trabajo se agrupó por áreas homogéneas, las unidades de tramitación, que a su vez se relacionan con los objetos contractuales; esta distribución subjetiva se traslada al contenido del presente informe, de forma que el análisis se presenta individualmente para cada uno de las unidades revisadas.

Los servicios centrales de la entidad realizan la contratación centralizada para todo el sistema de diferentes productos y servicios, particularmente la informática corporativa, la alta tecnología y la construcción de centros asistenciales. También gestionan compras de productos sanitarios y farmacéuticos mediante un sistema de compra agregada o de determinación de tipo.


14

Desde la perspectiva objetiva se pueden distinguir agrupaciones por las siguientes tipologías de contratos:

• Contratos de servicios informáticos; entre los que se incluye el de soporte, mantenimiento, desarrollo de aplicaciones, formación del usuario, etc.

• Contratos de adquisición de equipos informáticos; incluyendo en esta categoría el suministro de los equipos o en su caso el arrendamiento financiero.

• Contratos de suministro de productos sanitarios.

• Contratos de suministro de mobiliario, equipamiento y alta tecnología sanitaria.

• Contratos de obra, referidos a la construcción, reforma o reparación de centros de salud o centros de atención especializada. Se estudian en esta categoría los contratos de asistencia técnica o servicio ligados al proceso constructivo, tales como el de redacción de proyectos, dirección de obra, realización de estudios, o control de calidad.

Los centros fiscalizados no son comparables entre si, dadas las diferentes magnitudes y especialidades de cada centro. A título indicativo se resumen en el siguiente cuadro las principales características de cada centro en lo que se refiere a la contratación

Cuadro 2: Magnitudes de las unidades fiscalizadas

Centro o unidad Efectivos de personal Nº Contratos adjudicados en 2006

Gasto real declarado capítulo II

Gasto real declarado capítulo VI

Servicio de contratación*. S.G. de compras y servicios 8 144 ** 25.460.309,00

Servicio de montaje y equipamiento. S.G. infraestructuras 4 39 0,00 18.633.166,91

Servicio de Gestión. S.G. infraestructuras 5 40 0,00 87.120.614,40

Servicio de contratación CHUS 5 155 118.936.117,23 1.086.116,09

Servicio de suministros Hospital de la costa 2 31 11.292.747,36 164.703,73 *Incluyendo el personal del servicio de coordinación de servicios generales ** No se incluyen cifras por gestionar créditos de otros centros de gasto. En el número de contratos se incluye los tramitados para la Consellería


15

2.2. ESTRUCTURA ORGÁNICA Y ÓRGANOS COMPETENTES

Según lo establecido en el artículo 3 Decreto 46/2006, por lo que establece la estructura orgánica del organismo, a la conselleira de Sanidad, que ejerce la presidencia del Servicio Gallego de Salud, le corresponde actuar como órgano de contratación y aprobar los planes de obras, instalaciones y equipamientos centralizados del SERGAS.

La División de Recursos Económicos es el órgano encargado de la dirección económica y financiera del Servicio Gallego de Salud, de la planificación, ejecución y control de los programas de inversiones de obras, instalaciones, servicios y suministros y de la coordinación de la gestión económico-administrativa, de compras, logística y de servicios generales de los centros del organismo. Ejerce, pues, la gestión contractual y económico-administrativa de los órganos centralizados del SERGAS, y coordina las funciones de los restantes centros de la entidad. Para su ejercicio cuenta con dos unidades con el nivel de subdirección general.

A nivel periférico, le corresponden la gestión de la contratación a las direcciones de las áreas sanitarias, en tanto no se establezca su estructura, se mantendrán las direcciones provinciales que en materia de contratación ejercerán las competencias que le delegue la presidenta del SERGAS.

Las competencias fueron delegadas en virtud de la Orden de 8 de mayo de 2006 en la División de Recursos Económicos. A nivel descentralizado la delegación se realiza a los directores de área, aunque con autorización cuando los contratos excedan de 500.000 euros.

Transitoriamente, mientras no se establezca la estructura de las áreas sanitarias, se entenderán por órganos equivalentes a los directores de área, los directores gerentes de atención primaria y especializada, así como los directores provinciales en sus respectivos centros de gasto.

2.3. PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN

En lo que respecta a los procedimientos de gestión de la contratación, se comprobó que ni en la División de Recursos Económicos, ni en los centros hospitalarios se dispone de manuales o protocolos de actuación con respecto a la gestión de la contratación. Su falta puede justificarse por el sometimiento a un procedimiento determinado legalmente, aunque la existencia de


16

manuales paliaría la falta de uniformidad en la tramitación, cumplimentación y archivo de los expedientes de contratación constatada durante la realización de los trabajos.

Con carácter general, aunque los tres centros de gasto se someten, como el resto de los centros del SERGAS, al marco jurídico establecido por la LCAP, la tramitación de los expedientes en cada centro o unidad es formalmente diferente.

Si por razones de orden organizativa se pueden justificar las diferencias existentes entre los servicios centrales del organismo y los establecimientos hospitalarios, menor comprensión ofrece la falta de uniformidad en la tramitación realizada por los hospitales, y aun menos, la falta de homogenización entre los expedientes tramitados por las diferentes unidades de contratación de la División de Recursos Económicos.

Así, en esta División los modelos de los diferentes documentos que integran los expedientes varían según la unidad responsable de la tramitación, aunque sí se detecta homogeneidad en los documentos que soportan los pliegos de cláusulas administrativas particulares y en los de formalización del contrato. A modo de ejemplo para los contratos de obra, en un único documento se refunden los actos de propuesta y aprobación que contienen el orden de inicio del expediente, la declaración de urgencia, y aprobación del proyecto técnico, o el documento que recoge la aprobación final del expediente de contratación que coincide con el de autorización del gasto. En otra de las unidades de contratación los contratos de suministro de equipamiento se inician con una memoria, en exceso concisa, que trata de identificar los motivos del inicio del expediente administrativo, mientras que el documento soporte de la declaración de urgencia recoge exclusivamente el pronunciamiento sobre el tipo de tramitación del expediente.

En lo relativo a las diferencias entre los centros hospitalarios entre si y de estos con respecto a los servicios centrales del organismo cabe realizar las siguientes consideraciones: En el CHUS se incluye toda la documentación de forma separada y ordenada según las fases del procedimiento, mediante la utilización de modelos armonizados para los diferentes tipos de expedientes. Particularmente se utilizan modelos de pliegos de cláusulas administrativas elaborados por los servicios centrales del SERGAS, sin perjuicio del uso de pliegos específicos en casos singulares. En el hospital de la Costa la falta de dotación de recursos humanos no permite alcanzar estos parámetros.

Con respecto a la información disponible por parte de SS.CC acerca de la actividad contractual de los centros, a pesar de los esfuerzos que se tienen realizado en la implantación de plataformas informáticas centralizadas, en el momento de la fiscalización, la División de Recursos


17

Económicos no tenía información en tiempo real sobre el volumen de la contratación realizada por cada uno de los centros. Dado que este centro directivo tiene legalmente atribuida la función de ejercer la tutela sobre la contratación efectuada por los restantes centros de gasto, esta ausencia de información impide la implantación de instrumentos efectivos y limita la capacidad de la organización para la toma de decisiones.

III. ANÁLISIS DE LA CONTRATACIÓN GESTIONADA POR LOS SERVICIOS CENTRALES DEL SERGAS

3.1. LA PLANIFICACIÓN DE LAS COMPRAS

CONSIDERACIONES GENERALES

3.1.1. La Conferencia de Presidentes del 2004 abordó, entre otras cuestiones, la financiación del sistema sanitario, encomendando la creación de un grupo de trabajo, presidido por la IGAE, con el encargo de realizar un estudio del origen, composición, eficacia y eficiencia del gasto sanitario. La primera recomendación fue introducir criterios racionales en la gestión de compras que condujese a mejoras en la eficiencia significativas, en particular, mecanismos de centralización de compras de los productos sanitarios de uso hospitalario en cada ámbito territorial que reforzasen los criterios de publicidad y libre concurrencia. La Segunda Conferencia de Presidentes (10-09-2005) estableció que las Comunidades Autónomas deberían adoptar las medidas propuestas por el grupo de trabajo.

El seguimiento de las recomendaciones se analizó por el grupo de trabajo en el informe del gasto sanitario 2007. Según el trabajo, las iniciativas de racionalización se concentran en aquellos ámbitos que representan porcentajes de gasto muy significativos fundamentalmente en la gestión de compras y de uso racional del medicamento.

Las medidas adoptadas por las CC.AA pretenden reducir los costes, favorecer las economías de escala en las ofertas que realizan los proveedores mediante agregación de la demanda, simplificación de los procedimientos administrativos, promover la eficacia, transparencia y concurrencia en las licitaciones públicas y homogeneización de criterios.


18

El informe señala que los distintos mecanismos para mejorar la gestión de compras están produciendo importantes ahorros en los distintos Servicios de Salud, aunque el ámbito de aplicación es distinto según el territorio, así, por ejemplo: Andalucía cuantifica el ahorro en un 12% con respecto a los precios anteriores a la centralización; Castilla-La Mancha estima que logrará una reducción entre el 10% y el 20% de los precios unitarios; la Comunidad Valenciana cifra el ahorro medio en el 20% y Extremadura en el 13% del gasto previo para un período de dos anos.

3.1.2. Simultáneamente a este proceso se definieron en Galicia las directrices de política sanitaria que fueron acordadas por el Consello de la Xunta del 27-10-2005, entre ellas, se señaló como el sexto vector de estrategia el aumento de la eficiencia en la gestión y en la prestación de los servicios sanitarios. Con esa finalidad se diseñaron varios instrumentos que inciden en el área de la contratación: Plan de homogeneización de los procesos en los centros; Plan para un sistema integrado de información de compras, gastos, consumos y stocks; Plan de desarrollo e integración de las tecnologías de la información en las áreas de gestión y servicios generales; y Plan de contabilidad de gestión.

Con la finalidad de poner en práctica el Sistema de Compras Integradas el organismo elaboró el Proyecto IntegraCom para el período 2005-2009, que se plasma en un documento datado en mayo de 2006. El objetivo es conseguir compras más eficientes mejorando tanto los precios de compra de los bienes y servicios adquiridos como los costes operativos de la contratación en la sanidad pública gallega, que establece como fundamentos básicos do sistema: la eficiencia en el gasto, la transparencia, la participación de los profesionales y la cooperación entre los centros.

Según el diagnóstico del propio documento los sistemas de compras existentes para las diferentes agrupaciones de bienes o servicios presentaban en el año 2005, inicio del proyecto, el siguiente resultado:

Cuadro 3: Situación de los sistemas de compras en el año 2005

Grupo de bien o servicio Compras integradas Otros proced. con publicidad

Proced. negociados Contratos menores

Equipamientos 30,9% 6,4% 8,5% 54,2%

Productos farmacéuticos 0,0% 0,0% 0,0% 100,0%

Productos no sanitarios 0,0% 17,6% 1,3% 81,1%

Productos sanitarios 5,0% 23,4% 0,9% 70,5%

Servicios 0,0% 69,1% 10,4% 20,5%

Suministros energéticos y de comunicaciones 75,7% 0,0% 0,1% 24,2%


19

En la totalidad del organismo en el año 2005, las contrataciones realizadas mediante un procedimiento con publicidad representaban, de acuerdo con el documento y respecto del gasto real, el 29,1%; los procedimientos negociados el 3,1%; el 67,8% restante se adquirió mediante contrato menor –y múltiples fraccionamientos de gasto-, lo que pone de manifiesto un bajo nivel de cumplimiento de los principios de la legislación contractual, el predominio del sistema de compras directas con escaso control y un deficiente nivel de planificación económica en la entidad.

3.1.3. Entre los objetivos del programa se incluyen los de carácter económico que pueden resumirse en alcanzar en el año 2009 un nivel de compras integradas que represente un 34% del gasto real del SERGAS, y que según las proyecciones alcanzaría la cifra de 317 millones de euros (frente al 6,7% que representaba en el año 2005). Además se pretende que las compras realizadas con publicidad sean, en el año 2009, superiores al 50% del gasto (frente al 29,1 que representaban en el año 2005).

Por anualidades las previsiones del proyecto perseguían los siguientes resultados:

Cuadro 4: Objetivos económicos de compra del proyecto IntegraCom

2005 2006 2007 2008 2009

Compra real prevista 599.436.000,00 617.419.000,00 635.942.000,00 655.020.000,00

Incorporaciones anuales al SCI 88.000.000,00 88.000.000,00 58.080.000,00 44.000.000,00

Incorporación acumulada 38.992.000,00 126.992.000,00 214.992.000,00 273.072.000,00 317.072.000,00

Incorporación acumulada % 6,7% 21,8% 35,9% 44,2% 49,9%

En términos de economicidad el objetivo del proyecto se fija en un ahorro en los precios medios anteriores a la celebración del concurso del 10%, cuando se utilice el procedimiento de compra agregada, y de un 5% cuando se use el de determinación de tipo.

Con anterioridad a la puesta en marcha del proyecto de compras integradas, además de las contrataciones que funcionalmente corresponden a los servicios centrales para todo el SERGAS, desde el año 1999 se realizaron compras centralizadas en el ámbito de productos sanitarios para centros de atención primaria (agujas, jeringuillas, vendas, apósitos..) y se iniciaron los concursos de determinación de tipo con los gases medicinales y material radiológico. También en el área de


20

suministros energéticos y las referidas a comunicaciones y la adquisición de implantes cocleares (auditivos) como una compra independiente del resto.

3.1.4. El proyecto IntegraCom establece que el SERGAS elaborará todos los años un Plan de compras en el que se especificarán las familias de bienes y servicios sobre los que el organismo realizará acciones de integración de compras, determinando los recursos humanos, organizativos y de gestión para llevarlas a cabo. El plan se formula como elemento de coordinación corporativa sobre los planes de compras de los centros.

El plan de compras integradas para el ejercicio 2006 prevé incorporar 27 familias de bienes y servicios con un importe estimado de compra de 119 millones de euros, de los que 89 millones son nueva contratación que se incorpora a este sistema.

EL CUMPRIMIENTO DE LOS OBJETIVOS

3.1.5. Durante el curso de la fiscalización se verificó el cumplimiento de los objetivos establecidos para el ejercicio 2006 por el proyecto IntegraCom con el siguiente resultado:

Cuadro 5: Grado de cumplimiento de los objetivos del plan de compras del año 2006

Área de compra Nº licitaciones previstas

Importe anual estimado de compras

centralizadas 2006

Total nueva contratación prevista

año 2006

Nº de licitaciones

realizadas 2006

Importe da licitación

realizada 2006

% de realizaciones

Farmacia 8 45.648.000,00 45.648.000,00 1 130.000,00 0,28%

Productos sanitarios 13 48.202.000,00 31.288.000,00 5 16.652.910,89 53,22%

Productos no sanitarios 2 3.880.000,00 3.880.000,00 0 0,00 0,00%

Suministros energéticos 2 13.787.000,00 0,00 1 15.522.541,00 100,00%

Servicios 2 8.091.000,00 8.091.000,00 0 0,00 0,00%

TOTAL 27 119.608.000,00 88.907.000,00 7 32.305.451,89 36,34%

Según se deduce del cuadro, el proyecto formula que de las 27 acciones a realizar 14 sean por el sistema de concurso para determinación de tipo, para homologar proveedores siendo los centros los que deben realizar las compras por el procedimiento negociado, y el resto de las acciones por el concurso de compra agregada del que resultará para cada producto específico un sólo proveedor para todo el SERGAS.


21

La elaboración del plan de compras integradas para el 2006, que no fue aprobado formalmente, se finalizó a mediados del ejercicio, lo que determinó, como el propio organismo reconoce, que las previsiones de integración de las compras para este año no hayan sido muy realistas. Atendiendo a la cuantía económica tan sólo se llegaron a licitar (32.305.451,89 euros) el 36% de lo previsto para nuevas contrataciones.

De las 8 licitaciones previstas en el área de compra de farmacia para el ejercicio 2006 tan sólo se realizó la de paquetes anticonceptivos de emergencia, por el sistema de compras agregadas, con un importe de licitación de 130.000 euros.

En el área de compra de productos sanitarios en la que se preveían 13 licitaciones se realizaron seis: apósitos, gasas y compresas de gasa para atención primaria (CCS 24/06); agujas y jeringuillas para atención primaria (CCS25/06); esparadrapos, telas adhesivas y tiras de sutura para atención primaria (CCS 26/06); vendas para atención primaria( CCS 27/06); apósitos de cura húmeda (CCS 34/06); y los implantes cocleares (CP 35/06). El sistema fue el de compras agregadas en todos los casos. Respecto del material radiológico no se realizó una nueva licitación sino que se autorizó la prórroga del anterior concurso de determinación de tipo (S-271-03). También se autorizó la prórroga de los contratos de gases medicinales realizados por los centros con base en el anterior concurso de determinación de tipo.

No se realizaron las dos licitaciones previstas para las áreas de productos no sanitarios y servicios. En lo que se refiere a los suministros energéticos en agosto se licitó el suministro de combustible para la calefacción (CCS 28/06) y se prorrogó el suministro de energía eléctrica para diversos centros. El resto de las licitaciones previstas en el plan de compras del ejercicio 2006 para este ejercicio se efectuaron en el año 2007 o en el 2008 como es el caso del contrato de vigilancia y seguridad.

El grado de cumplimiento del plan de compras integradas para el ejercicio 2007 es menor aun que el del año anterior. En este ejercicio, salvo los implantes cocleares, no se licitó ninguna de las compras del área de productos sanitarios ni de farmacia. Tan sólo se inició la tramitación de alguna compra de productos no sanitarios, servicios y suministros.

A diciembre de 2007 tan sólo se había ejecutado el 61,43% de las previsiones del plan de compras del 2006 y el 20% del plan de 2007. En consecuencia, se puede deducir que el escaso grado de avance de los planos de compras integradas de estos dos años dificulta la consecución de los objetivos previstos para el final del período 2006-2009, en el que se esperaba que el


22

sistema de compras integradas al final de 2009 afectase al 50% del volumen de compra anual potencialmente integrable del SERGAS.

Los resultados son peores si en vez de compararlos con las previsiones del proyecto se comparan con el gasto real susceptible de ser integrado en el año 2006: Según las actas de evaluación del plan, frente a un gasto real de 621 millones de euros, los concursos de compra agregada alcanzan un importe de 32 millones, los concursos no agregados licitados por cada centro superan los 145 millones de euros y los procedimientos negociados de determinación de tipo derivados de un concurso previo algo más de 4 millones. Considerando que tan sólo estos procedimientos cumplen los requisitos de publicidad suficiente, perseguidos por el plan, se alcanza un porcentaje de compras sujetas a la normativa contractual del 29,38%, es decir, dos décimas porcentuales sobre la situación de partida del año 2005 (el 29,1%).

El proyecto integraCom establece como indicador para medir la eficiencia de la compra integrada el de precios de licitación. Medida la eficiencia económica desde este punto de vista, se puede concluir que se alcanzaron bajas de licitación significativas como ponen de manifiesto los datos reflejados en el siguiente cuadro, que contiene los contratos adjudicados por el sistema de compras agregadas en el ejercicio 2006.

Cuadro 6: Bajas de licitación en las compras agregadas del año 2006

Expediente Concepto Imp. licitación Imp. adjudicación Baja

CCS22/06 Paquetes. anticonceptivos. Emergencia 130.000 83.200 36%

CCS24/06 Apósitos, gasas, compresas ATP 1.458.619,97 898.613,88 38%

CCS25/06 Agujas y jeringuillas ATP 330.577,67 305.890,54 8%

CCS26/06 Esparadrapo, tiritas, tiras sutura. ATP 345.960,2 293.624,86 15%

CCS27/06 vendas ATP 948.223,55 674.601,94 29%

CCS28/06 Combustible de calefacción 15.522.541 11.388.511,37 27%

CCS34/06 Apósitos cura húmeda 13.296.529,5 9.323.529,9 30%

El ahorro derivado de las compras efectuadas por el sistema de determinación de tipo no se conoce con la resolución del concurso, sino que depende de la capacidad de negociación de los centros con las empresas previamente seleccionadas.

Paralelamente a los objetivos de índole económica el proyecto tiene unos objetivos intermedios de desarrollo (que más bien se deberían considerar medios) como son: homogeneizar productos y servicios, incremento de la eficiencia del personal en los procesos de contratación, la creación de grupos de apoyo a la compra, formación de personal en contratación centralizada, difusión del


23

proyecto, y desarrollo de tecnologías de la información vinculadas a la contratación centralizada. De estos objetivos, en el momento de realización de los trabajos de campo (febrero de 2008), estaban alcanzados completamente el de difusión en los medios del proyecto y en un porcentaje elevado los restantes, aunque con algún desfase temporal.

3.2. SISTEMAS DE COMPRAS CENTRALIZADAS: CONCURSOS DE COMPRAS AGREGADAS Y DE DETERMINACIÓN DE TIPO


3.2.1. Las compras centralizadas se realizan, coordinados por los servicios centrales del organismo, a través del sistema de compras agregadas o del de determinación de tipo. Este último sistema, se caracteriza por incluir dos fases, una primera de concurso en el que se seleccionan productos y proveedores, y una segunda de procedimiento negociado que se tramita en cada uno de los centros del SERGAS, eligiendo entre los seleccionados en la primera fase. El precio unitario ofertado por el contratista en la primera fase de concurso tiene la condición de máximo pudiendo ser mejorado en las adjudicaciones que se celebren en los centros, con capacidad para negociar con las empresas mejores precios.

En el supuesto de las compras agregadas, después de la adjudicación, los suministros se realizan de forma sucesiva y por precio unitario en base a una previsión de necesidades, existe una estimación inicial del gasto para cada centro con un presupuesto máximo. En el caso de que surjan nuevas necesidades con posterioridad a la adjudicación, manifestadas por los centros, es necesario tramitar una ampliación del contrato.

En cuanto a la determinación de los precios iniciales de las licitaciones, tan solo en la ficha de datos para el control del proyecto IntegraCom, se especifica que para establecer el importe anual de los productos se debe realizar una estimación de la cantidad anual que se adquirió en cada centro del SERGAS de cada producto licitado, siendo valorado el último precio de compra en cada centro. En la práctica para alcanzar las mejores condiciones de licitación que aseguren la concurrencia, la estabilidad del contrato y las posibilidades de sustitución del producto no se tiene en cuenta tan sólo el último precio de compra más económico sino que se consulta a los centros para conocer las condiciones y los precios de compra de los productos, se efectúan


24

estudios de mercado según las materias y composición de los productos, se consulta con los proveedores y a otras Comunidades Autónomas. En los expedientes de contratación no consta documentación ni se hace referencia a los criterios para la determinación de los precios de licitación, por lo que no se pudo valorar si el importe fijado fue el óptimo.

3.2.2. Durante el proceso de verificación, no se pudieron encontrar elementos que permitiesen definir los criterios en virtud de los cuales el SERGAS elegiría un procedimiento u otro para cada tipo de compra. El propio documento IntegraCom caracteriza el sistema de compra agregada como aquel que aumenta la eficiencia interna, porque incrementa el nivel de homogeneización de productos y el poder de compra del organismo, tanto por el atractivo de un contrato de elevada magnitud, como por el cierre temporal de mercados para los proveedores no adjudicatarios, provocando un efecto económico más importante sobre las ofertas. La conclusión es que el concurso agregado consigue mejores precios de compra que el de determinación de tipo y el negociado posterior, esto provoca que se fije una expectativa del proyecto con un ahorro de precios del 10% en los procedimientos de compra agregada y del 5% en los de determinación de tipo.

Ordinariamente se utiliza el sistema de determinación del tipo en el caso de que se considere conveniente la contratación de un mismo producto con varios proveedores, de esta forma, dado que la utilización de este sistema de compra provoca un resultado de homologación de múltiples productos del mercado con varios proveedores de cada uno de ellos, se convierte en un instrumento que traslada el poder de decisión de las compras a los centros.

3.2.3. Se analizaron cinco de los ocho expedientes de compras centralizadas del plan de compras del ejercicio 2006 adjudicados en este ejercicio y las prórrogas de dos contratos adjudicados por el sistema de determinación de tipo. También se revisaron dos contratos de compras de productos sanitarios y farmacéuticos incluidas en el plan del año 2006 y adjudicados en el ejercicio 2007.


25

Cuadro 7: Expedientes de compras agregadas del plan de compras 2006

Familia Expediente

Contratación Fecha inicio Fecha

adjudic. Días

tramit. Importe licitación

Importe contrato Adjudicatario

Paquetes anticonceptivos de emergencia CCS022/06 14/02/2006 03/05/2006 79 130.000,00 83.200,00 SCHERING ESPAÑA S.A.

Apósitos, gasas y compresas de gasa CCS024/06 23/03/2006 21/11/2006 238 1.458.619,97 898.613,88

TEXTIL PLANAS OLIVERAS,S.A.- LABORATORIOS UNITEX-HARTMANN,S.A. - DISPOMEDIS, S.L. Y ALBINO DÍAS DE ANDRADE, LIMITADA, UNIÓN TEMPORAL DE EMPRESAS

Agujas y jeringuillas CCS025/06 23/03/2006 22/11/2006 239 330.577,67 305.890,54

BECTON DICKINSON, S.A.- PRODUCTOS SANITARIOS GALLEGOS, S.L. -B. BRAUN MEDICAL, S.A. - CARDIOMEDICAL DEL MEDITERRANEO, S.L. - LABORATORIOS INIBSA, S.A.

Apósitos de cura húmeda CCS034/06 11/05/2006 22/02/2007 281 13.296.529,50 9.323.529,90

JOHNSON&JOHNSON, S.A. -3M ESPAÑA, S.A.- UNITEX-HARTMAN, S.A.- SMITH&NEPHEW, S.A. - MOLNLYCKE HEALTH CARE - SALVAT, S.A. - CONVATEC, S.L. - LABORATORIOS URGO, S.L.

Implantes cocleares (auditivas) CPS035/06 09/05/2006 14/12/2006 215 273.000,00 273.000,00 GAES, S.A.

Material Radiológico Prórroga S/271-03 A.G. 06/10/2006 29/12/2006 83 DETERM TIPO FUJIFILM ESPAÑA, S.A. –SAKURA PRODUCTOS HOSPITALARIOS, S.A – AGFA GEVAERT, S.A. – KODAK, S.A.

Gases medicinales. Prórroga S-370 / 99 26/07/2006 21/09/2006 56 DETERM TIPO AIR LIQUIDE MEDICINAL, S.L. – ABELLO LINDE, S.A. – GASMEDI 2000, S.A. – CARBUROS METALICOS, S.A. – PRAXAIR ESPAÑA, S.L.

Marcapasos, desfibriladores y stens DT-SER1-07-006 19/12/2006 24.000.000,00 DETERM TIPO propuesta pendiente de adjudicación

Hormona de crecimiento DT-SER1-07-023 02/02/2007 09/01/2008 337 4.300.000,00 DETERM TIPO PFIZER, S.A. – LILLY, S.A. – FERRING, S.A.U. – MERCK SERONO, S.A.

Contrastes radiológicos DT-SER1-07-025 02/02/2007 30/11/2007 298 7.800.000,00 DETERM TIPO

QUIMICA FARMACEUTICA BAYER, S.L. – LABORATORIOS FARMACEUTICOS GUERBERT, S.A. –G.E. HEATHCARE BIO-SCIENCES, S.A. – G.E.S. GENERICOS ESPAÑOLES LABOR. S.A. – LABORATORIOS ROVI – TYCO HEALTHCARE

EXPEDIENTES DE COMPRAS AGREGADAS ANALIZADOS

3.2.4. Generalmente los expedientes contienen la documentación preceptiva y cuentan con publicidad suficiente, salvo algún concurso como es el caso del expediente CCS34/06 en el que no consta la publicación de la resolución de adjudicación. Sin embargo en todos los expedientes se echó en falta la documentación justificativa de la determinación de los precios de licitación.

La valoración de los criterios de adjudicación, tanto de los técnicos como de los económicos, no fue uniforme en todos los concursos, sin que se motive en los expedientes la decisión de otorgar diferente ponderación a iguales criterios. En el caso de los productos sanitarios se otorgó un mayor peso a la puntuación de los criterios técnicos, referidos a calidad del producto, condiciones del servicio, formación, información y aportaciones gratuitas; el 60%, es menor al precio con un 40% del total, lo que no impidió obtener precios considerablemente más bajos que los de licitación.

Sin embargo, en el concurso para la adquisición de paquetes anticonceptivos de emergencia (CCS 22/06) se le otorga el 70% de la ponderación de la puntuación máxima al precio y un 30% a las mejoras referidas a la presentación del medicamento en cajas de diferente contenido y al aumento de los puntos de entrega. A pesar de la menor ponderación de los criterios técnicos la empresa adjudicataria presentó la mejor oferta técnica y económica con un 36% de baja sobre el


26

precio de licitación –frente al 13% de baja ofertado por la otra empresa concurrente– permitiendo que el SERGAS alcanzara un ahorro de 47.000 euros.

Los criterios de adjudicación para la adquisición de 13 implantes cocleares (CPS 35/06) otorgan al precio una puntuación del 15% y las características técnicas referidas a la prestación del servicio y a las mejoras el 85% restante. Contrariamente a lo ocurrido en el resto de las compras centralizadas no se obtuvo baja en el precio de licitación. Esta circunstancia pudo verse favorecida por la escasa puntuación otorgada al precio, el 15% sobre la puntuación total de los criterios de adjudicación y la fijación de un porcentaje máximo de baja. Como resultado del concurso el contrato fue adjudicado por el precio de licitación a la misma empresa que venía suministrando los implantes en el ejercicio 2005.

En el pliego de cláusulas administrativas de estos dos concursos (CCS 22/06 y CPS 35/06) se establece como porcentaje máximo de baja un 20% sobre el precio de licitación, límite que no favorece la obtención de los precios más económicos en los casos en los que el mayor peso de la puntuación corresponda a los criterios técnicos. Además no es adecuado el establecimiento del límite máximo de baja con la finalidad de asegurar el cumplimiento del contrato, ya que para la consecución de esta finalidad el TRLCAP prevé que los pliegos de los concursos públicos incluyan los parámetros precisos para determinar el carácter desproporcionado o temerario de las ofertas.

3.2.5. La valoración, tanto de las ofertas técnicas como de las económicas, se efectúa por una comisión integrada por personal sanitario de diferentes gerencias de atención primaria y hospitales del SERGAS y también personal administrativo. Consideramos que la valoración efectuada por la comisión técnica debe limitarse a las características técnicas del producto y no a la del precio ni de otras condiciones referidas a la prestación del servicio y entrega de los productos, cuya puntuación debe efectuarse por la mesa de contratación.

3.2.6. Las bajas obtenidas en el precio de adjudicación de las compras agregadas fueron muy dispares, fluctuando de un 8% a un 38%, sin que se encuentre una relación directa con la valoración del criterio económico. Comprobamos que con el establecimiento de criterios de adjudicación uniformes y valorados con iguales procedimientos o fórmulas y con la fijación de un mismo período de vinculación de las empresas con el SERGAS se pueden alcanzar diferencias considerables en los precios –este es el caso de los concursos CCS 24/06 y CCS 34/06, tramitados simultáneamente–. El grado de concurrencia de empresas y las bajas obtenidas varió


27

en función del tipo de producto sanitario a adquirir con este sistema de compras agregadas y del importe de la licitación. Así al concurso CCS 24/06, con un importe de licitación 1.458.619,97 euros, se presentaron 24 empresas y se alcanzó una baja del 38%. Al concurso CCS 25/06 con un importe de licitación de 330.577 euros concurrieron 11 empresas y se alcanzó una baja del 8%. Al concurso CCS 34/06, con un precio de licitación de 13.296.529 euros, se presentaron 14 empresas. La valoración de los criterios de adjudicación y plazo de la contratación incluidos en el expediente son iguales que la de los contratos anteriores, salvo en lo referido a la distribución de los puntos de la oferta técnica. En este caso se alcanzó un precio de adjudicación con un 30% de baja lo que permitió al SERGAS conseguir un ahorro en la contratación de 3.973.000 euros.

3.2.7. La duración media de la tramitación de los expedientes de compras agregadas analizados, teniendo en cuenta el expediente CCS22/06 tramitado por el procedimiento de urgencia, fue de 210 días, superior a la duración media de la tramitación de las contrataciones que no tienen el carácter de centralizadas realizadas en los servicios centrales del organismo (contratos informáticos; 181 días –se computan los dos expedientes tramitados por el procedimiento de urgencia– y los de alta tecnología; 128 días, que fueron todos tramitados como urgentes). La duración del procedimiento necesariamente es mayor en los casos de compras que por razón de cuantía requieran autorización del Consello de la Xunta de Galicia para su tramitación, como es el caso del expediente CCS34/06.

En los casos de los concursos CCS 24/06, CCS 25/06 y CCS 34/06 en los que fue necesario evaluar técnica y económicamente un importante número de ofertas la adjudicación del contrato se produjo en un plazo superior –de entre 56 y 59 días– al máximo de tres meses previsto por la LCAP desde la apertura de las proposiciones de las empresas. Como en el pliego de cláusulas administrativas particulares no se estableció un plazo distinto, la tardanza en la adjudicación permitiría a los empresarios retirar sus propuestas y exigir la devolución de las garantías prestadas, lo que provocaría importantes deficiencias de gestión en la contratación. Además debido al atraso en la adjudicación fue necesario ajustar los créditos presupuestarios de los centros para ampliar las dotaciones de los ejercicios 2007 y 2008 y anulando las del ejercicio 2006 por no poder efectuar pedidos de material en este año.


28

3.2.8. Los contratos CCS 24/06 y CCS 34/06 fueron modificados. El primero para ampliar las unidades adjudicadas a las gerencias de atención primaria de Lugo, Vigo, Ferrol, Ourense y la minoración en la de Santiago. El segundo contrato (CCS 34/06) fue objeto de dos modificaciones, la primera por importe de 465.820 euros, cinco meses después de la fecha de su firma con el objeto de ampliar las cantidades adjudicadas a las gerencias de atención primaria de Lugo y Vigo, y el Área sanitaria de Ferrol, como consecuencia de necesidades de material sobrevenidas de carácter urgente. Esta ampliación no fue informada por el Consello de la Xunta.

El 6 de julio se propone la segunda modificación, consecuencia de necesidades sobrevenidas con posterioridad a la adjudicación y la primera ampliación del contrato para ampliar o minorar varios lotes para los hospitales, gerencias de atención primaria y Área sanitaria de Ferrol, por importe de 1.129.070,30 euros. El Consello de la Xunta autorizó la ampliación del expediente de gasto el 31 de octubre. La tramitación del expediente de autorización ante el Consello de la Xunta retrasó la ampliación del contrato en más de tres meses.

Dado que la tramitación de los expedientes de compras agregadas y de sus posibles ampliaciones puede ser ralentizada por la necesidad de recabar autorización del Consello de la Xunta, es necesaria una mejor planificación de las necesidades de adquisición de los bienes por el personal responsable de los centros y una adecuada coordinación con los servicios centrales del SERGAS.

EXPEDIENTES DE COMPRAS POR EL SISTEMA DE DETERMINACIÓN DE TIPO

3.2.9. La determinación de tipo como sistema de compra corporativa pretende alcanzar una homogeneidad de los productos a suministrar, puesto que las ofertas se deben ajustar a las prescripciones técnicas y un precio máximo de adquisición para todos los centros del SERGAS al excluir las empresas que presenten ofertas con importes superiores al precio máximo de licitación.

Resuelto el concurso de determinación de tipo, los adjudicatarios adquieren la condición de contratistas del SERGAS para un producto determinado y durante el plazo de ejecución previsto. Las adjudicaciones de los bienes objeto del concurso se realizarán en los diferentes centros del organismo por el procedimiento negociado. Los centros están obligados a contratar con los proveedores previamente seleccionados, sin embargo podrán establecer otro tipo de condiciones en cada lote que serán valoradas en la fase de procedimiento negociado como mejoras. En el


29

caso de los lotes de productos adjudicados a una única empresa el método de evaluación de ofertas no procede y sólo se podrá negociar con la empresa adjudicataria.

La División de Recursos Económicos de los servicios centrales del SERGAS elabora unas instrucciones para la tramitación de los procedimientos negociados por los distintos órganos de contratación. Estas instrucciones contienen las bases de negociación respecto de los criterios, puntuaciones y métodos de valoración de las ofertas. Las bases de negociación otorgan hasta un 10% de la puntuación de los criterios técnicos al plazo de entrega y otro 10% a las mejoras sin que se le asocie ninguna fórmula o método que permita calcular de manera automática la puntuación a asignar.

3.2.10. La adquisición a través del sistema de compra de determinación de tipo (artículo 182 del TRLCAP) es un procedimiento excepcional que tan sólo se justifica cuando no existe la posibilidad de utilización de un único producto, suministrado por un único proveedor, para todo sistema. El propio organismo califica este procedimiento como aquel que obtiene menores economías frente al sistema de compra agregada, por lo que también aquí se fundamenta su excepcionalidad.

En la revisión de los expedientes se pudo comprobar que el resultado de la primera fase de los concursos de tipo, no realiza una selección restrictiva, sino que existe una tendencia a eligir un elevado número de proveedores. Así por ejemplo, en el concurso para el suministro sucesivo de material cardiovascular se constituyeron 31 lotes, la mitad de los lotes alcanzaron una media de seis adjudicatarios. Lo mismo ocurrió en el concurso S-271-03 de suministro de material radiológico.

Por el contrario en los casos excepcionales de los concursos de determinación de tipo en los que a cada uno de los lotes tan sólo se presenta un licitador, que también resulta ser el único adjudicatario, en el momento de adjudicar la compra de los productos los centros no tienen posibilidades de negociar mejores condiciones o precios más bajos. Este fue el caso del concurso para el suministro de la hormona del crecimiento (DT-SER1-07-023) y de contrastes radiológicos (DT-SER1-07-025) con la excepción de un lote de este segundo concurso que fue adjudicado a dos proveedores.


30

3.2.11. En el ejercicio fiscalizado se prorrogaron seis contratos de suministros corporativos realizados entre los años 1999 y 2005, dos de ellos a través del sistema de determinación de tipo: suministro de gases medicinales (DT247-05) y material radiológico (S-271-03). En estos casos la duración de los contratos originarios se duplicó además de por las dificultades surgidas en la tramitación porque no se planificó con la debida antelación la necesidad de tramitar un nuevo concurso. El uso abusivo de las prórrogas de los contratos que los centros realizaron por el procedimiento negociado impidió la concurrencia de nuevas empresas y la posibilidad de obtener mejores condiciones económicas y técnicas o de disponer de nuevos productos no presentes en el mercado en el momento de realizar el concurso originario.

3.2.12. Sin perjuicio de las incidencias puntuales señaladas, la proximidad entre la puesta en marcha de este sistema de compras y el momento de la fiscalización, en el que apenas se tienen adjudicado en los centros los contratos, no nos permite obtener la información precisa para una evaluación global de la consecución de la optimización en la gestión de las contrataciones ni de la obtención de una mejor relación entre la calidad y el precio de los productos suministrados.

Por lo demás, tampoco nos consta que en los servicios centrales del SERGAS se tengan realizado informes de seguimiento de las contrataciones efectuadas por los centros que nos permita conocer el grado de cumplimiento de las condiciones de las ofertas y analizar de forma global los resultados desde el punto de vista asistencial y económico.

3.3. CONTRATOS INFORMÁTICOS

CONSIDERACIONES GENERALES: MARCO JURÍDICO-ORGANIZATIVO

3.3.1. El Consello de la Xunta de Galicia el 27 de octubre de 2005 acordó la mejora de los sistemas de información sanitaria a través del plan de tecnologías de la información de la sanidad gallega para el período 2006-2009 denominado RED DE SALUD. El plan se estructura en seis líneas estratégicas, en las que se enmarcan los diferentes proyectos de las tecnologías de la


31

información: Historia clínica electrónica única –IANUS–, accesibilidad al sistema sanitario público, gestión de la información, planificación, investigación y vigilancia epidemiológica, optimización de los procesos de gestión e infraestructura y servicios.

El Decreto 45/2006, del 23 de febrero, por el que se establece la estructura orgánica de la Consellería de Sanidad le atribuye a la Secretaría General de la Consellería de Sanidad a través de la Subdirección General de Información y Servicios Tecnológicos el diseño de la estructura básica de los sistemas de información del sistema sanitario de Galicia, la normalización, su mantenimiento y explotación, y la definición, coordinación y supervisión de los planes de información y sistemas de la Consellería y del SERGAS.

3.3.2. El modelo organizativo existente separa la planificación y la evaluación de la gestión que le corresponde a la Consellería de Sanidad de la ejecución que le corresponde al Servicio Gallego de Salud, encargado de comprar y de proveer al sistema sanitario de los servicios informáticos necesarios.

La Subdirección General de la Consellería elabora las propuestas y emite los informes precisos para la planificación, estrategia, diseño, adquisición, implantación, normalización, mantenimiento y calidad de los sistemas y de las tecnologías de información. El Servicio Gallego de Salud a través de la unidad de contratación encuadrada en la División de Recursos Económicos actúa con cargo a sus presupuestos como órgano de contratación para la provisión de equipamientos y servicios informáticos.

3.3.3. La disposición transitoria cuarta del Decreto 45/2006 hace posible la gestión compartida de los créditos presupuestarios del SERGAS para equipamiento informático (subconcepto 6214) al disponer que cuando la consecuencia de la estructura orgánica que establece este Decreto alguna unidad administrativa cambie su adscripción del SERGAS a la Consellería, podrán continuar con la gestión de los créditos presupuestarios que tengan encomendados independientemente del presupuesto de gastos donde se sitúen.

La regulación en una disposición transitoria de la gestión de los créditos para equipamientos informáticos le otorga un carácter de provisionalidad. Sin embargo a la fecha de fiscalización las contrataciones de equipos y servicios informáticos, con cargo a los créditos presupuestarios del organismo autónomo siguen planificándose por la Consellería. La subdirección también informa


32

de la carencia de medios técnicos o humanos propios para la realización de los trabajos que se contratan, conforma las facturas correspondientes y certifica el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la ejecución en el caso de los contratos de servicios o bien procede la recepción de los equipos suministrados.

Consideramos que dado que las unidades administrativas competentes para el desarrollo de las funciones en materia de tecnologías de la información están encuadradas en la estructura orgánica de la Consellería los créditos para los gastos referidos a los servicios a su cargo se deben consignar en los presupuestos de la Consellería y se deben gestionar y autorizar por sus órganos, conforme a lo dispuesto en el artículo 72 de la LRFOG.

GESTIÓN PRESUPUESTARIA DE LOS CRÉDITOS. PLANIFICACIÓN

3.3.4. El Plan de tecnologías de la información de la sanidad gallega para el período 2006-2009 establece seis líneas estratégicas en las que se enmarcan los proyectos a desarrollar. Para cada uno de los proyectos determina su alcance, los objetivos, el coste del proyecto y el importe y duración de su desarrollo en el ejercicio 2006. El anteproyecto de los presupuestos elaborado por la Subdirección General de Tecnologías de la Información presenta una previsión de gastos de 40.641.806 euros. Sin embargo los presupuestos aprobados para el ejercicio fiscalizado por un importe de 27.269.140,36 euros recortaron las previsiones del anteproyecto en un 33% y no reflejan las cuantías asignadas a cada uno de los proyectos. La estructura presupuestaria agrupa en un único subconcepto 6214 “equipamiento informático” del programa 2591 “dirección y servicios generales” todos los créditos para las tecnologías de la información lo que dificulta en gran medida el seguimiento y control de la ejecución de las previsiones. De esta forma aunque la planificación plurianual de la adquisición de bienes y servicios informáticos establece unos objetivos, como no se vinculan a los presupuestos no resulta ser un instrumento válido para analizar a la eficiencia en la gestión de los créditos destinados a las tecnologías de la información.

3.3.5. Para que la estructura administrativa del SERGAS funcione y para mejorar la prestación de la asistencia sanitaria este organismo precisa adquirir equipos y sistemas de información y telecomunicaciones, configurándose como un cliente importante de equipos y servicios


33

informáticos que efectúa contrataciones con una dimensión económica considerable. En el ejercicio económico 2006 los créditos presupuestarios del organismo para equipamiento informático (subconcepto 6214 del programa presupuestario dirección y servicios generales) alcanzaron la cifra de 27.269.140,36 euros, reconociéndose obligaciones por importe de 25.774.469,34 euros, lo que representó un grado de ejecución del 94,5%.

3.3.6. Los gastos en equipamiento y servicios informáticos no siempre se realizaron a través de procedimientos con publicidad. Analizados los documentos ADOK del ejercicio 2006 tramitados con cargo a los créditos presupuestarios para equipamientos informáticos, se comprobó que el SERGAS contrajo obligaciones de pago por importe de 1.919.746,62 a causa de suministros y servicios prestados por diferentes empresas sin que medie ningún contrato con las empresas. Como consecuencia se originaron obligaciones para el SERGAS sin la preceptiva fiscalización de la Intervención, por lo que fue necesaria la validación por el Consello de la Xunta en diciembre de 2006. Las prestaciones realizadas por empresas externas dieron lugar al nacimiento de obligaciones de pago para el SERGAS que nacieron al margen del procedimiento legalmente establecido en materia de contratación y de la normativa presupuestaria de gestión del gasto.

El Organismo alega que fue necesario validar un importe de 1.298.536 euros para llevar a cabo las actuaciones del plan de uso racional del medicamento, promovido por el Ministerio de Sanidad, y era preciso disponer de los fondos que no fueron transferidos por el Ministerio de Sanidad hasta finales de septiembre de 2006. La posibilidad de licitar todo el equipamiento, así como los servicios en esta fecha impedirían, la ejecución en el año 2006 y también en el 2007, al no estar contempladas en los presupuestos de ese año. Además para darle continuidad a las tareas que se venían desarrollando hasta la firma de determinados contratos (tarjeta sanitaria, control presupuestario, sugerencias y reclamaciones, y cáncer de mama) y para adquirir bienes y servicios fueron necesarios gastos de 152.826,6 euros y 510.461,62 euros respectivamente.

Consideramos que el SERGAS no adoptó las medidas precisas para evitar estos comportamientos contrarios al sistema de la contratación pública. La reiteración de esta forma de ejecución del gasto refleja una deficiente planificación de las necesidades de contratación de bienes y servicios o de previsión de las prórrogas o ampliaciones contractuales. Tampoco puede el Organismo justificar el recurso a la convalidación de gasto en la tardanza que supondría sacar a licitación los suministros y servicios por no estar contempladas en los presupuestos las dotaciones económicas necesarias para llevarlas a cabo en los presupuestos, sino que deben realizar las modificaciones


34

presupuestarias oportunas para paliar la insuficiencia de los créditos para realizar las contrataciones.

EXPEDIENTES SELECCIONADOS PARA SU FISCALIZACIÓN

3.3.7. En el ejercicio fiscalizado se tramitaron en la Subdirección General de Compras y servicios del organismo 34 contratos con cargo a los créditos para equipamientos informáticos (concepto 6214) por importe de 18.067.692,62 euros, (de los que 23 son de servicios, 4 de asistencias técnicas y 7 de suministros) y 19 prórrogas por importe de 4.108.364 (8 de contratos de servicios, 9 de asistencias técnicas, 2 de suministros). La mayoría de los contratos tramitados en el ejercicio 2006 responden a la necesidad de obtener servicios para el desarrollo, instalación, soporte y mantenimiento de proyectos informáticos. En menor medida se tramitaron contratos de asistencias técnicas y suministros.

Para la fiscalización de la contratación de equipamientos y servicios informáticos seleccionamos la siguiente muestra de 15 contratos por importe de 13.917.351,97 euros, que representan un 63% del total del importe de adjudicación.

Cuadro 8: Expedientes de servicios y material informático examinados

Expediente Objeto Adjudicatario Importe

CPS 009/06 Aseguramiento calidad procedimientos de trabajo ATOS ORIGIN S.A. 265.176

CPS 010/06 Servicios de desarrollo del proyecto IANUS (historia clínica electrónica)

SOLUZIONA S.A. 600.000

CPS 014/06 Instalación soporte y mantenimiento del proyecto IANUS SOLUZIONA S.A. 1.200.000

CPS 037/06 Suministro sucesivo del CPUs, pantallas TFT, teclados con el lector banda magnética y chip, impresoras de tíckets y software de base

HEWLETT PACKARD ESPAÑOLA S.A. 2.413.656

CPS 040/06 Soporte implantación y mantenimiento SIHGA (Sistema de información hospitalaria)

COREMAIN S.L. 1.809.000

CPS 041/06 Servicio técnico de desarrollo y mantenimiento del proyecto SIGAP (sistema integrado de gestión de atención primaria)

SOLUZIONA CONSULTORÍA Y TECNOLOGÍA S.L. 1.120.000

CPS 042/06 Evolución, mantenimiento y soporte de los módulos web de la tarjeta sanitaria

ALTIA CONSULTORES S.L. 339.984

CPS 043/06 Evolución, mantenimiento y soporte de las aplicaciones informáticas del área de programas especiales

SOLUZIONA CONSULTORÍA Y TECNOLOGÍA S.L. 1.332.000

CPS 045/06 Servicios de formación informática a los usuarios de aplicación INAUS

SOLUZIONA CONSULTORÍA Y TECNOLOGÍA S.L. 237.600

CPS 269/05 S-294/03

Prórroga consultoría y asistencia para implantación, formación soporte directo y asistencia in situ a usuarios del SERGAS en centros dependientes del mismo

COREMAIN S.L. 700.427,87

PNS 038/06 Soporte, implantación, mantenimiento y desarrollo del sistema de cuidados de la empresa GACELA

GRUPO IT DEUSTO S.L. 787.999,95


35

PNS 063/06 Servicio de apoyo en la selección de una herramienta de gestión de la configuración en la Consellería de Sanidad

BALIDEA CONSULTING & PROGRAMING 29.000

PNS 064/06 Arrendamiento sistemas de almacenamiento para la replicación del centro de servicios tecnológicos

EMC COMUPTER SYSTEMS SPAIN SA. 1.826.304

PNS 075/06 Adquisición de equipos servidores de datos HP9000 para la renovación la ampliación del cluster de servidores de aplicaciones del centro de servicios tecnológicos

HEWLETT PACKARD ESPAÑOLA S.A. 1.266.714,75

PNS 70/06 Análisis funcional sistema informático para tramitación económica de los centros de gestión del Servicio Gallego de Salud

ALTIA CONSULTORES S.L 29.489,4

CPS59/06 Soporte e implantación de las aplicaciones en el ámbito de la planificación sanitaria

GRUPO CLAVE CONSULTORES S.A 119.128,65

3.3.8. Del análisis de los expedientes seleccionados se pusieron de manifiesto las siguientes consideraciones e incidencias:

3.3.8.1. La tramitación de los expedientes se realiza por dos unidades administrativas, el Servicio de Contratación de la Subdirección de Compras y Servicios que se encarga de la tramitación hasta la adjudicación del contrato y el Servicio de Gestión Económica de la Subdirección General de Presupuestos que se encarga de la tramitación económica del expediente hasta la recepción del suministro o durante el servicio. Consecuencia de este reparto de tareas la documentación referida a cada contrato no consta en un único expediente, sino que se custodia en dos archivos diferentes.

En general los expedientes contienen la documentación preceptiva. Sin embargo se observó que no consta el documento de la resolución por la que se aprueba el expediente de contratación, aunque se pueda considerar como tal lo que figura con la resolución de aprobación del gasto. En todos los expedientes consta la aprobación del expediente por la comisión de informática de la Xunta.

3.3.8.2. En determinados supuestos se incumplió la obligación impuesta por el artículo 57 de la Ley de contratos de las administraciones públicas de remitir al Consello de Contas la copia certificada del contrato acompañado de un extracto del expediente del que se derive. En concreto en los contratos de servicios con número de expediente CPS 40/2006, CPS 45/2006, CPS 43/2006, de cuantías superiores a 150.253,03. En estos mismos supuestos el órgano de


36

contratación también omitió la obligación de publicar las adjudicaciones en los boletines oficiales.

3.3.8.3. La duración media de los procedimientos de contratación desde el inicio de los expedientes hasta la resolución de adjudicación alcanzan 181 días, siendo la tramitación más corta la del expediente PNS 75/06, con 106 días de duración y la de más duración la del CPS 43/06 con 308 días.

Dos expedientes (CPS 10/06 y CPS 37/06) fueron tramitados por el procedimiento de urgencia, sin que la utilización de este procedimiento excepcional esté debidamente justificado. En el caso del concurso COS 10/06 la demora del SERGAS en el inicio del expediente no justifica este procedimiento excepcional, ya que la comisión de informática aprobó el expediente el 16-05-05, pero no se inició la tramitación hasta el mes de diciembre. La declaración de urgencia en la tramitación del expediente CPS 37/06 se efectúa por una circunstancia ajena al objeto del contrato; se produjo por la necesidad que tenía la Dirección General de Función Pública de disponer de ordenadores para realizar pruebas selectivas.

3.3.8.4. Aunque las licitaciones de la mayor parte de los contratos de servicios informáticos con un importante volumen económico fueron publicadas en los diarios oficiales (DOCE, BOE, DOGA) y en la página web del SERGAS, el número de empresas que concurrieron al concurso público fue muy escaso. Así a las licitaciones de los expedientes CPS 10/2006, CPS 14/2006, 41/2006, CPS 42/2006, CPS 43/2006 y CPS 45/2006 se presentaron tan sólo dos empresas. Cabe resaltar a la contratación del soporte implantación y mantenimiento del sistema de información hospitalaria, por importe de licitación de 1.818.000 euros tan sólo presentó propuesta la empresa COREMAIN S.L. que es la adjudicataria.

No ocurre lo mismo en las licitaciones de contrataciones de suministros. Así al concurso del expediente CPS 37/2006 se presentaron siete empresas; también al concurso S/11-03 se presentaron 10 empresas.

3.3.8.5. Las mesas de contratación que evalúan las ofertas de las empresas que se presentan a los concursos están bien constituidas; presididas por el subdirector general de compras o de presupuestos cuentan con representantes de la Asesoría Jurídica, de la Intervención Delegada, de


37

la Subdirección General de Información y Servicios Tecnológicos y del Servicio de Contratación. Sin embargo, en realidad no valora las ofertas ya que las propuestas de adjudicación siempre se efectúan de acuerdo con la valoración que le asigna a las propuestas el informe técnico emitido por la subdirectora general de Información y Servicios Tecnológicos que a su vez es la unidad promotora del contrato. Esta circunstancia le resta objetividad al proceso porque, salvo en el caso de la puntuación asignada a la oferta económica –también valorada por la informante–, el resto de los criterios técnicos de adjudicación no se valoran mediante cifras o porcentajes que se puedan obtener de la aplicación de fórmulas matemáticas establecidas en los pliegos, sino que se efectúa discrecionalmente por las mismas personas pertenecientes a la unidad promotora del proyecto. Consideramos que la constitución de una comisión compuesta por expertos en la materia que no provengan de la unidad promotora del proyecto aportaría objetividad a la elección de las empresas .

3.3.8.6. En el caso de contratos de gran dimensión, como son el 40/2006 para el soporte implantación y mantenimiento del SIHGA, el 14/2006 para la instalación soporte y mantenimiento del proyecto IANUS y el 43/2006 de evolución mantenimiento y soporte de las aplicaciones informáticas del área de programas especiales, la constitución de lotes mejoraría la estructura del contrato y de las prestaciones y se facilitaría la concurrencia. Si se subdividieran las prestaciones de soporte y mantenimiento se facilitaría la prestación por más empresas, dado que el soporte global para todos los aplicativos dificulta la concurrencia al requerir un gran número de trabajadores en un ámbito muy localizado, mientras que el mantenimiento se puede realizar por empresas que no tengan implantación local.

3.3.8.7. La determinación de los precios se efectúa por la Subdirección General de Información y Servicios Tecnológicos con base en los estudios de mercado y consultas con empresas prestadoras de servicios informáticos. Advertimos la falta de un desglose de los precios para los mismos servicios, lo que impide verificar su uniformidad. Así, el precio de la hora de instalación y soporte técnico del proyecto IANUS (CPS 14/06) se determinó en 39,06 euros y el de mantenimiento en 36,67 euros. El previo del servicio de desarrollo del proyecto IANUS (CPS 10/06) se estableció en un tanto alzado. En los contratos (CPS 42/06 y CPS43/2006) el precio se fija en 35 euros para los servicios de mantenimiento, evolución y desarrollo, y en el CPS 41/2006


38

se fija el mismo precio para la hora de soporte, mantenimiento y evolución. En el CPS 40/06 el soporte y desarrollo tienen un precio de 30 euros/hora.

3.3.8.8. El importante volumen de la contratación de servicios informáticos pone de manifiesto la insuficiencia de personal propio del SERGAS con calificación suficiente para su desarrollo lo que implica la necesaria contratación de cualquier actividad relacionada con las aplicaciones y programas informáticos. En el informe de carencia de medios que integran los expedientes de contratación se reconoce que para afrontar estas tareas son necesarias empresas con la calificación técnica necesaria, dado que el SERGAS no dispone de los medios humanos y técnicos necesarios y adecuados. La opción adoptada por el Organismo de contratar los servicios informáticos con empresas externas para suplir las carencias estructurales de personal propio implica, en el supuesto de que no se realice un riguroso control y seguimiento de las tareas desarrolladas por las empresas que prestan los servicios informáticos, un riesgo de pérdida de la dirección de los trabajos, conocimiento y control de los proyectos, y ocasiona una importante reiteración en la celebración de servicios para determinados programas con las mismas empresas1.

PRIEGOS DE CLÁUSULAS ADMINISTRATIVAS DE LOS CONTRATOS DE SERVICIOS Y ASISTENCIAS TÉCNICAS

3.3.9. Los criterios de adjudicación reflejados en los pliegos de cláusulas administrativas particulares de los contratos de servicios informáticos que tienen la misma o similar naturaleza y objeto, son en general uniformes y vienen definidos como: plan de participación de recursos, metodología del trabajo, oferta económica, y mejoras.

En todos los contratos de servicios adjudicados por concurso cuyos expedientes fueron aprobados por la comisión de informática con anterioridad a la publicación de la Ley 4/2006, del 30 de junio, de transparencia y buenas prácticas en la administración pública gallega y que se encuentran en trámite en el momento de su aplicación, la ponderación del precio como criterio de adjudicación es inferior al 40% de la puntuación máxima que se puede atribuir a las ofertas. La Subdirección General de planificación y servicios tecnológicos justifica la excepción a la norma 1 Párrafo modificado como consecuencia de las alegaciones.


39

establecida en la Ley 4/2006, de 30 de junio, en la conveniencia de minimizar los riesgos que se puedan derivar de un ahorro excesivo de costes y que puedan ocasionar una merma de los servicios prestados, ya que podría implicar adjudicación a empresas que presten servicios de menor calidad2.

La escasa puntuación otorgada al criterio económico no favorece a las empresas que presenten las ofertas más baratas y supone la renuncia del SERGAS a obtener un precio más económico sin comprobar antes la adecuación técnica de las ofertas presentadas. El otorgamiento, de forma habitual, por el organismo del 10 o el 20% de la puntuación máxima a la propuesta económica no es acorde con el principio de economía. Como consecuencia de la mínima puntuación otorgada al precio la mayoría de las ofertas que se presentaron al concurso se ajustaron al precio de licitación, resultando determinante la solución técnica ofertada. Entendemos que el criterio económico otorga al procedimiento de contratación transparencia e imparcialidad, por lo que la decisión de otorgarle un valor mínimo en la puntuación total de la adjudicación no debe ser la habitual.

Además el organismo para valorar la oferta económica utiliza una fórmula que fija un porcentaje máximo de baja, del 5% y a veces del 10%, a partir del que las rebajas del precio ofrecidas por las empresas no incrementan los puntos. El uso habitual de esta fórmula es aun menos admisible teniendo en cuenta que el TRLCAP prevé que en las adjudicaciones realizadas por concurso se puedan establecer criterios para determinar si una oferta resulta desproporcionada o temeraria. Entendemos que la correcta ejecución del contrato se puede obtener con una regulación más precisa del contenido de los pliegos de cláusulas administrativas particulares y una mejor definición de las características técnicas de la prestación en el pliego de prescripciones técnicas particulares, de manera que el peso otorgado a la oferta económica dentro de la puntuación total permita a las empresas presentar precios más bajos, que serán determinantes de la adjudicación.

3.3.10. La falta de concreción y la inexistencia de métodos o fórmulas de valoración de los criterios técnicos determina que la forma de valorarlos se concrete, tras la apertura de las proposiciones de los licitadores, en el informe técnico que solicita la mesa de contratación, privando a los licitadores de la información necesaria para conocer antes de presentar la oferta como se valorará su oferta y de conocer que elementos de la propuesta serán los que reciban 2 Párrafo modificado como consecuencia de las alegaciones.


40

mayor puntuación. Este proceder es contrario a la objetividad y transparencia que exige la contratación pública.

Respecto al criterio técnico referido al plan de participación de recursos se valoran los modelos de organización, distribución y dirección del equipo de trabajo, integrantes del equipo y propuesta de perfiles para cada tarea o tipo de servicio y el modelo de aseguramiento de la capacitación tecnológica de los recursos que participan en el proyecto. En el pliego no se define suficientemente el contenido ni establece fórmulas para valorar los aspectos técnicos referidos a este criterio. Así por ejemplo, el hecho de que no se especifique cuales son los aspectos concretos de la composición y detalle curricular de los recursos humanos por encima de los mínimos exigidos para acreditar la solvencia técnica de la empresa y cual será su puntuación, introduce un alto grado de discrecionalidad en la valoración de este criterio. Tampoco se establece en el pliego un sistema que le permita controlar a la Consellería que el personal que realmente presta los servicios reúne los perfiles ofrecidos por la empresa, y que en el caso de sustitución del personal el nuevo reúne idénticos perfiles profesionales.

Lo mismo se puede decir de la metodología de trabajo y de las mejoras. Expresiones incluidas en los pliegos respecto de la metodología tales como “se evaluará la metodología del trabajo presentada”, “se evaluarán todo tipo de mejoras presentadas al proyecto, como por ejemplo una ampliación de las funcionalidades del mismo” o “realización de otras actividades” son una muestra de la indeterminación y falta de concreción del criterio de metodología y mejoras.

3.3.11. En determinados supuestos el SERGAS llegó a valorar metodologías o mejoras no definidas en el pliego, resultando esta valoración determinante para adjudicación a una de las dos empresas que se presentaron al concurso, por ser conocedora de las metodologías del SERGAS. Así en el contrato CPS 43/2006 de evolución, mantenimiento y soporte de aplicaciones informáticas del área de programas especiales, la indefinición de la metodología en los pliegos posibilitó la adjudicación a SOLUZIONA. Los criterios de adjudicación del pliego son: plan de participación de recursos (40% de la puntuación total), metodología del trabajo (35%), mejoras (10%), y oferta económica (10%).

SOLUZIONA presenta de una forma muy clara una metodología basada en Métrica 3 adaptada al modelo del SERGAS, por lo que recibe cinco puntos, puntuación máxima en el apartado de modelo de soporte a incidencias técnicas y de evolución y mantenimiento del criterio de metodología. La otra empresa presenta una metodología propia (APM) que necesitaría adecuarse


41

a los estándares utilizados por la Consellería, por lo que recibe tres puntos en el mismo apartado. Ni el pliego de prescripciones técnicas ni el de cláusulas administrativas particulares especifican que se valoraría la presentación de una metodología adaptada a los estándares de la Consellería, ni informan del contenido de estos, por lo que tan sólo pueden presentar una metodología adaptada al modelo del SERGAS aquellas empresas que conozcan previamente este modelo.

En cuanto a la valoración del criterio de mejoras del mismo concurso se le otorga la puntuación máxima (dos puntos) a SOLUZIONA por presentar un plan detallado de evolución de los sistemas objeto de contratación, plan que no se puede elaborar si no se conocen los sistemas. Como los pliegos de prescripciones técnicas no ofrecen información técnica de los sistemas tan sólo podrían ofertar un plan de evolución a las empresas que conocieran los sistemas primarios. De hecho la otra empresa que concurrió al concurso no presentó el plan de evolución. La puntuación obtenida en estos dos apartados fue determinante para la adjudicación.

3.3.12. Se tuvieron en cuenta mejoras no previstas en el pliego del concurso 14/2006, adjudicado a SOLUZIONA. Esta empresa ofreció como mejora tareas adicionales de soporte a formación como son la resolución de dudas funcionales, generación de documentos para los cursos de formación y reuniones de tipo periódico con los responsables de formación para análisis de posibles temas. El pliego de cláusulas administrativas particulares indica que se valorarán las mejoras presentadas a los servicios de soporte, implantación y mantenimiento, pero no se refiere para nada a las mejoras de apoyo y a las tareas de formación, que por otra parte fueron objeto de una nueva contratación con esta misma empresa.

PLIEGOS DE PRESCRIPCIONES TÉCNICAS DE LOS CONTRATOS DE SERVICIOS INFORMÁTICOS

3.3.13. La mayor parte de los pliegos de prescripciones técnicas de los contratos examinados carecen de información técnica necesaria para que las empresas puedan presentar sus ofertas, por lo que tan sólo aquellas que tengan un conocimiento previo de las aplicaciones informáticas para los que se contratan los servicios pueden presentar una propuesta que satisfaga adecuadamente las necesidades y funcionalidades del organismo. Esta circunstancia limita la concurrencia y al mismo tiempo puede favorecer a determinadas empresas.


42

3.3.14. De los contratos examinados tan sólo en el contrato CPS 10/2006 de servicios de desarrollo del proyecto IANUS se especifica en el pliego de prescripciones técnicas que el organismo pondrá a disposición de las empresas participantes todas las especificaciones del documento de requerimientos, sin embargo en lo referido a la arquitectura tecnológica el pliego especifica que el desarrollo deberá realizarse siguiendo los estándares definidos por el SERGAS que tendrá siempre la posibilidad de decidir el entorno tecnológico sobre el que se realizará el desarrollo de una nueva funcionalidad. Esta determinación introduce incertidumbre para los licitadores ya que el cambio de arquitectura puede afectar al alcance del contrato.

3.3.15. En general los pliegos de prescripciones técnicas de los contratos de servicios informáticos no contienen la descripción de la arquitectura tecnológica de la Consellería, necesaria para llevar a cabo el desarrollo de nuevas funcionalidades y para delimitar el alcance de las prestaciones.

En el pliego del contrato CPS 40/2006 para el soporte, implantación y mantenimiento del proyecto SIHGA, adjudicado a COREMAIN, falta especificidad sobre el contenido de las aplicaciones a las que se debe dar soporte, dado su alcance, tan sólo las empresas que conozcan el contenido de todas las aplicaciones podrán presentar una propuesta para dar soporte técnico u ofrecer mejoras. Este expediente parte de una situación inicial en la que existen trabajos previos en todas las actividades objeto del contrato que serán puestos a disposición del adjudicatario como base a partir de la cual desarrollará su trabajo. Sin embargo, no se especifica que esta información se pondrá a disposición de las empresas interesadas en la contratación para que puedan formular sus ofertas, por lo que difícilmente podrán detallar sus propuestas si no tienen más conocimiento de los sistemas actuales que la información ofrecida en el pliego de prescripciones técnicas.

El mismo modelo de pliego de prescripciones técnicas fue utilizado para el contrato CPS 14/2006 instalación, soporte y mantenimiento del proyecto IANUS. Tampoco en este caso se describe mínimamente el proyecto ni se hace referencia a que se pondrá a disposición de las empresas licitadoras la información necesaria para que puedan realizar la oferta.

En el contrato CPS 42/2006 (Tarjeta sanitaria) la Consellería podrá exigir la migración tecnológica de las aplicaciones existentes a un nuevo entorno. Lo mismo se puede decir del pliego del contrato CPS 10/06 (IANUS) y del CPS 41/06 (SIGAP) en el que se especifica que el SERGAS tendrá siempre la posibilidad de decidir el entorno tecnológico sobre el que se realizará


43

el desarrollo de una nueva funcionalidad. Las empresas concurrentes deberían saber en el momento previo a la presentación de las ofertas si va a cambiar o no la arquitectura tecnológica ya que la definición de ésta afecta al alcance del contrato.

En el expediente CPS 43/06 enumera y describe los subsistemas del entorno, sin embargo la empresa adjudicataria no sabría que tiene que migrar la aplicación o que se trata de un proceso en tres fases si no dispusiera de más información que la ofrecida por el pliego de prescripciones técnicas.

Para poder presentarse al concurso es necesario conocer la arquitectura tecnológica y las funcionalidades de las aplicaciones, toda la documentación técnica asociada al desarrollo de las aplicaciones y disponer de la información del código fuente y de los manuales de implantación, entre otras. Si se carece de esta documentación tampoco se pueden presentar mejoras. Esta circunstancia es un obstáculo para la concurrencia de las empresas, ya que es preciso conocer la documentación técnica de las aplicaciones para poder abordar su mantenimiento evolutivo y el soporte.

ANÁLISIS DE LA EJECUCIÓN DE DETERMINADOS CONTRATOS

3.3.16. En los expedientes de los contratos CPS 42/06 y PNS 70/06 encontramos indicios de que la ejecución se inició antes de la adjudicación y formalización del contrato, en contra de la legislación de contratos que tan sólo permite a la administración ordenar a la ejecución de las prestaciones sin sujetarse a los requisitos formales de la Ley en situaciones de emergencia.

El contrato 42/2006 de evolución mantenimiento y soporte de los módulos WEB de la tarjeta sanitaria fue adjudicado el 19-12-2006, la empresa presentó una factura el día 29 por importe de 28.332 euros correspondientes a 900 horas. Una incidencia semejante se produce en el expediente 70/2006. En los dos casos consta en el expediente el certificado de la Subdirección General de Información y Servicios Tecnológicos de que la empresa cumplió las obligaciones derivadas de la ejecución del contrato.

3.3.17. El contrato de servicios S 294/2003, vigente en el ejercicio fiscalizado, se formalizó con COREMAIN, S.L. el 24-10-2003 por un período de dos años con un importe de 1.543.680 para la implantación, soporte formación y asistencia in situ a los usuarios de varios programas


44

informáticos corporativos. El contrato fue objeto de cuatro prórrogas, con una duración total de 23,5 meses, que se basaron en la necesidad de cubrir los servicios durante la tramitación de un nuevo concurso. El importe del precio de las sucesivas prórrogas y de la modificación del objeto del contrato por importe de 3.440.766,05 euros fue muy superior a la cuantía inicial del contrato formalizado inicialmente por dos años. A mayores el contrato sufrió una modificación del objeto para abordar la implantación de la aplicación del proyecto IANUS en los centros de salud del área sanitaria de Ferrol. La magnitud de la cuantía de la modificación, superior al 20%, es tal que el importe del contrato inicial (1.543.680 euros) por un período de dos años es inferior al importe del contrato modificado en el período de un año (1.547.280 euros).

El mismo servicio que fue objeto de modificación del contrato S 294/03, es objeto del contrato CPS 14/06, para la instalación y soporte de usuarios en otros hospitales, por lo que los trabajos de implantación del proyecto IANUS en el área sanitaria de Ferrol debieron ser objeto de una nueva contratación. La modificación del contrato originario y las sucesivas prórrogas supusieron una vulneración de los principios de la contratación pública ya que las condiciones de la prestación objeto de la licitación, por el contenido y pactos, es esencialmente diferente de las del contrato modificado. De esta forma se priva a otras empresas de la posibilidad de contratar, para el caso de que ofertasen mejores condiciones y precios que COREMAIN, S.L.

3.3.18. El contrato de servicios de formación informática a los usuarios de la aplicación IANUS (CPS 45/2006) fue adjudicado por importe de 237.600 euros a SOLUZIONA CONSULTORÍA Y TECNOLOGÍA, S.L., la misma empresa que realiza los contratos de desarrollo, instalación soporte y mantenimiento del proyecto IANUS. Al concurso concurrieron otras dos empresas con precios más bajos.

La empresa SOLUZIONA ya venía prestando el mismo servicio de formación en el ejercicio 2006, con anterioridad a la celebración del contrato. Las obligaciones de pago de estos servicios, originadas al margen del procedimiento legalmente establecido en materia de contratación y de la normativa presupuestaria de gestión del gasto, fueron objeto de un expediente de convalidación de gasto. El organismo abonó a esta empresa 199.206 euros por 5.100 horas facturadas en fecha 23.11.06 en concepto de formación a los usuarios del SERGAS. El precio de la hora de formación realizada fuera del contrato, en el ejercicio 2006, fue de 39,06 euros/hora, superior a la del precio/hora establecido en el contrato que fue de 36 euros/hora.


45

3.3.19. Entre los criterios de adjudicación del contrato CPS 45/2006, el más valorado es el plan de trabajo propuesto con una ponderación del 40% de la puntuación total. En el pliego de cláusulas administrativas se indica que en el plan de trabajo se incluirán todas las referencias posibles a certificados de especialización de los que disponga la empresa. El informe técnico de valoración de las ofertas presentadas le asignó puntos la oferta de SOLUZIONA por estar en posesión de certificados ISO 9000 y ISO 20000 (norma que garantizan la calidad en la prestación de servicios informáticos). Entendemos que la posesión de estos certificados se vincula con la capacidad técnica de la empresa y que como tal se debió tener en cuenta en el momento de acreditar la capacidad técnica de las empresas que concurren a licitación. Las empresas que presentaron propuestas se encuadran en el ámbito del desarrollo de aplicaciones informáticas y no se dedican de forma prioritaria la formación. En el pliego de prescripciones técnicas y en el de cláusulas administrativas no se especifica que se valorará las empresas que tengan experiencia en formación, sin embargo presentadas las ofertas se valoró la experiencia en este campo. Tampoco especifica el pliego los perfiles de los componentes del plan de participación de recursos, que sin embargo también se valoraron sin un mínimo de definición.

La valoración del plan de participación de recursos, por el que se le otorgaron nueve puntos a SOLUZIONA, es un criterio que se presta a subjetividad de la adjudicación ya que no se define en el pliego de cláusulas administrativas el mínimo por encima del cual se pueda proceder a valorar. Llama la atención que no se pida que los componentes de este plan de participación de recursos tengan un perfil docente a pesar de proceder a contratar de forma separada la formación del resto de los servicios de esta aplicación.

3.3.20. Existe un importante grado de dependencia adquirido por el organismo, respecto de ciertas empresas externas, para la obtención de servicios informáticos. Así la empresa SOLUZIONA se encarga de la prestación de todos los servicios relacionados con una de las aplicaciones informáticas corporativas más importantes, el proyecto IANUS (Historia clínica digitalizada).

La elección de la empresa adjudicataria GRUPO IT DEUSTO S.L, en el concurso PNS 38/2006 está condicionada por la existencia de varias relaciones contractuales anteriores. Esta empresa viene prestando servicios de implantación, soporte y mantenimiento del sistema de cuidados de enfermería GACELA desde el ejercicio 2000. La primera contratación del servicio se realizó por concurso en el año 1997 en el complejo hospitalario de A Coruña, del que resultó adjudicatario


46

Hewlett Parckard Española S.A. El 14-07-2000 se contrató por el procedimiento negociado, por causa de exclusividad técnica, con la UTE Tecnologías de Gestión Consulting Group S.L. y Hewlett Parckard Española S.A. por importe de 1.352.277,23 euros. De nuevo, el 31-10-2002 se adjudicó por el procedimiento negociado por exclusividad el suministro, implantación, soporte y mantenimiento de la aplicación de gestión de planes de cuidados de enfermería GACELA la empresa I.T. DEUSTO, con una duración de 3 años y un importe de 1.597.716 euros. El contrato fue prorrogado un año. El 18-05-2006 la S. X. de Información y Servicios Tecnológicos de la Consellería de Sanidad propuso contratar a I.T.DEUSTO por ser la propietaria intelectual del software de la aplicación GACELA.

El 21-12-2006 el organismo contrata con la empresa ALTIA CONSULTORES S.L (CPS 42/2006) la evolución, mantenimiento y soporte de los módulo Web de la tarjeta sanitaria. La misma empresa había sido adjudicataria en el año 2004 de otro contrato para la realización del servicio de mantenimiento de los módulos WEB de la tarjeta sanitaria.

La evolución mantenimiento y soporte de aplicaciones informáticas del área de programas especiales del SERGAS (CPS 43/2006) fue contratada a la empresa SOLUZIONA CONSULTORÍA Y TECNOLOGÍAS, S.L el 30-04-2007. Estas mismas prestaciones había sido objeto de otro contrato de consultoría y asistencia con la misma empresa el 1 de mayo de 2005 por un período de dieciocho meses.

CONTRATOS DE SUMINISTROS DE MATERIAL INFORMÁTICO

3.3.21. De los tres contratos de suministros examinados dos de ellos fueron adjudicados por el procedimiento negociado sin publicidad por causa de la exclusividad técnica como consecuencia de la existencia de una relación contractual anterior con el mismo contratista poniéndose de manifiesto el menoscabo de los principios que informan la contratación pública, concurrencia, igualdad y no discriminación.

3.3.22. El contrato con el número de expediente PNS 64/2006 consistente en el arrendamiento del sistema de almacenamiento para la replicación del centro de servicios tecnológicos en un emplazamiento secundario, se realiza con el objeto de minimizar los riesgos de que la instalación


47

informática pueda quedar total o parcialmente inoperativa por causas de siniestros fortuitos y para evitar la pérdida de datos.

La adquisición de la infraestructura existente destinada al almacenamiento de datos de las aplicaciones corporativas y de la historia clínica había sido adjudicada a la empresa EMC mediante concurso público.

La justificación de la exclusividad técnica de la empresa EMC para realizar el contrato PNS 64/06 se basa en que es la fabricante del hardware y que todas las actualizaciones de microcódigo y software asociado están desarrolladas en sus laboratorios y que las actualizaciones de software y de conexión al sistema de almacenamiento actual sólo son posibles con el software SRDF de la empresa EMC.

La contratación por el procedimiento negociado sin publicidad no quedó debidamente justificada. Debieron acreditar que EMC es la única empresa que puede ofrecer el servicio de respaldo del sistema DMX 1000, que no tiene porque ir ligado a la fabricación por el que puede realizarlo otra empresa que posea el mismo sistema. La exclusividad de la fabricación del producto no impide que la réplica del producto DMX1000 lo pueda ofrecer cualquiera otra empresa distribuidora o de servicios que sea propietaria del mismo equipamiento que el SERGAS.

Por otra parte entre las prestaciones del contrato se incluyen servicios de instalación, configuración, formación o soporte que podrían ser contratadas con otras empresas tras la realización de un concurso público.

3.3.23. En el caso del contrato PNS 75/2006 se justifica la adquisición de equipamientos servidores de datos HP9000 para la renovación y ampliación del clúster de servidores de aplicaciones del centro de servicios tecnológicos por el procedimiento negociado por exclusividad técnica por el hecho de que el sistema operativo HP-UX, actualmente instalado es fabricado exclusivamente por la empresa HEWLETT PACKARD, y que por razones de interoperatividad y compatibilidad el equipamiento debe ser de dicha empresa. Sin embargo que la empresa adjudicataria sea la única fabricante de estos equipos no implica que sea la única proveedora o distribuidora, por lo tanto se debió convocar un concurso para que los posibles proveedores existentes pudieran presentarse a licitación.

El organismo no facilitó información sobre la forma de adquisición de los equipos originales, fecha de compra y volumen de esta. Por lo tanto no se pudo valorar si la adquisición por el


48

procedimiento negociado sin publicidad viene determinada por las características de la anterior adquisición, por tratarse de un contrato que lo complemente o por el contrario se tiene mayor envergadura que el anterior. En el caso de que la contratación originaria fuese de escasa cuantía o importancia no se justificaría esta compra por importe de 1.266.714,75 euros sin la realización de un concurso público.

3.4. COMPRAS DE ALTA TECNOLOGÍA, EQUIPAMIENTOS PARA CENTROS Y MOBILIARIO GENERAL


3.4.1. La adquisición de la alta tecnología sanitaria, mobiliario y equipamiento para los centros de salud, complejos hospitalarios y dependencias administrativas, se realiza por una unidad administrativa con nivel de servicio. Sin perjuicio de que existan pequeñas adquisiciones por cada centro de gasto, se pretende una centralización de las compras que se vincula también a la aplicación presupuestaria 621.2 de los programas 2121, 2223 y 2591. El 70% de las obligaciones son tramitadas por los servicios centrales del organismo, en un proceso de centralización preciso para tratar de homogeneizar compras, de un equipamiento de elevado coste y que marca pautas en materia de calidad asistencial, dejando para los centros recursos en equipos de uso más común. La inversión total en esta partida 27.514.704,72 euros representa el 20,20% del capítulo de inversiones y tan sólo el 0,82% del gasto real total del SERGAS.

La ejecución de los créditos del subconcepto 621.2 “equipamientos (maquinaria y mobiliario)” presenta el siguiente detalle:

Cuadro 9: Ejecución de los créditos del subconcepto 621.2

Programa de Gasto Crédito Inicial Crédito Definitivo Autorizaciones Disposiciones Obligaciones Reconocidas

2121 atención primaria 1.500.000,00 779.512,14 763.737,14 763.737,14 763.737,14

2223 atención especializada 9.194.612,00 18.444.746,66 18.353.453,86 18.353.453,86 18.353.453,86

2591 dirección y servicios generales 365.000,00 155.000,00 154.093,14 154.093,14 154.093,14

Total servicios centrales 11.059.612,00 19.379.258,80 19.271.284,14 19.271.284,14 19.271.284,14

Total 621.2 resto centros 7.000.000,00 8.394.682,19 8.243.420,93 8.243.420,93 8.243.420,93

% SS.CC / total 621.2 61,2% 54,4% 70,0% 70,0% 70,0%


49

3.4.2. En el año 2006 se tramitaron por el servicio 37 expedientes de gasto, de los cuales 32 correspondían a expedientes iniciados en el ejercicio, y los restantes fueron iniciados en el anterior, aunque el reconocimiento de la obligación se realizó en el año fiscalizado. El importe de los contratos examinados asciende a 18.633.166,91 euros, de los que un 3,54% (659.332,09 euros) tienen por destino centros de atención primaria y los restantes corresponden a atención especializada.

El análisis de la contratación efectuada por el servicio encargado de la tramitación presenta los siguientes resultados en el año 2006:

3.4.3. Por lo que se refiere al estudio de la concentración en las adjudicaciones los datos ponen de manifiesto que fueron adjudicatarias de suministros de mobiliario o equipamiento 69 empresas, aunque el 63% del importe adquirido corresponde a seis proveedores –cinco empresas multinacionales y una distribuidora con sede en Galicia– con el siguiente desglose:

Cuadro 10: Grado de concentración en la adjudicación de contratos de alta tecnología y mobiliario

Proveedor Importe contratos 2006 Número de lotes adjudicados

desagregados por centros % sobre adquisición total

Philips 4.487.476,00 71 24,1%

Siemens 2.352.500,00 34 12,6%

Maquet 1.774.200,00 13 9,5%

Dräger 1.723.800,00 30 9,3%

G.E. Medical Sys 755.802,00 11 4,1%

Galmédica 638.256,00 20 3,4%


50

PLANIFICACIÓN DE LAS COMPRAS

3.4.4. La planificación de las compras de mobiliario general y sanitario para centros de salud y hospitalarios viene determinada por el momento en que está prevista la recepción de la obra. Ordinariamente el expediente se inicia durante la ejecución de las obras, produciéndose, en ocasiones, desviaciones en el plazo de entrega de las obras que a su vez tienen como consecuencia la modificación temporal de los contratos de suministro. En el expediente SCS 1/2006 el suministro de mobiliario general y clínico afecta a varios centros (seis) que están en fase de construcción, en tres de ellos se entrega el material en el momento de puesta a disposición del centro, en el año 2006, y dentro del plazo establecido en el contrato, pero en los restantes tres centros los suministros son custodiados por el adjudicatario hasta la entrega definitiva en los centros que no se produjo hasta el año 2008, incumpliendo el plazo contractual inicial. También en el expediente SCS 13/2005, consistente en el suministro e instalación de una sala de hemodinámica en el Hospital A Coruña, a pesar de que el contrato establece un plazo de tres meses para la entrega, la realización de la obra de acondicionamiento en el inmueble, obliga a modificar el contrato, cuyo pliego de prescripciones no previa prórroga, en el sentido de ampliar la ejecución hasta 31-12-2006, es decir un año más.

El estudio de necesidades de material del centro toma como base el plan funcional; para el caso de los centros de salud las necesidades se determinan, en base al plan, por el propio servicio gestor, en los hospitales el estudio de necesidades es realizado por el MEDTEC, S.A. (sociedad publica autonómica con funciones en consultoría sanitaria) que realiza también los pliegos de prescripciones técnicas.

Con respecto a la determinación inicial de los precios de licitación, según la información obtenida del servicio, no existe un catálogo actualizado de productos y precios, si bien se manifestó que en el pasado se había elaborado un catálogo interno mediante el sondeo de precios a diferentes proveedores y aplicando un porcentaje de descuento lineal sobre la media de los precios.

3.4.5. La planificación de las compras de equipamientos de alta tecnología se realiza por el área de consultoría del MEDTEC, que en base a inventarios técnicos de las instalaciones y equipamientos elabora un plan de adquisiciones de alta tecnología.


51

El plan, aunque no fue formalmente aprobado, previó unas inversiones totales de 64,1 millones de euros distribuidos de la siguiente manera:

Cuadro 11: Previsión de adquisiciones de equipamientos en el plan de alta tecnología 2006-2009

Año2006 Año 2007 Año 2008 Año 2009 Total 2006-2009l

Unid. Inversión Unid. Inversión Unid. Inversión Unid. Inversión Total Inversión

Radiología convencional 26 940.000,00 18 1.525.000,00 22 2.170.000,00 16 916.000,00 5.551.000,00

Alta tecnología 7 1.065.700,00 4 8.410.000,00 15 9.990.000,00 8 7.280.000,00 26.745.700,00

Monitores y ventiladores 524 5.535.700,00 37 1.015.800,00 17 172.400,00 131 1.324.300,00 8.048.200,00

Ampliación CC litotricia 0 0,00 2 960.000,00 0 0,00 0 0 ,00 960.000,00

Ampliación CC ecografía, arcos,s 0 0,00 1 135.000,00 0 0,00 0 0 ,00 135.000,00

Inversiones MECTECca 0 0,00 1 1.400.000,00 1 640.000,00 1 1.800.000 ,00 3.840.000,00

Digitalización condicionada PACS 0 0,00 0 0,00 6 1.200.000,00 0 0 ,00 1.200.000,00

Inversión PACS informática 3.000.000,00 4.000.000,00 5.715.328,00 5.000.000 ,00 17.715.328,00

Total anualidades 10.541.400,00 17.445.800,00 18.647.728,00 16.320.300 ,00 64.195.228,00

En el ejercicio fiscalizado, se cumplieron las previsiones de compras del plan con la siguiente desagregación, en el que se pone de manifiesto las escasas diferencias entre la previsión de importe y los precios finales alcanzados en los concursos de suministros.

Cuadro 12: Grado de ejecución de las previsiones del plan de compras en el año 2006

Previsiones 2006 Compras 2006

Unid. Inversión Unid. Inversión

Radiología

Salas RX 2 100.000,00 2 99.800,00

Mamógrafos 1 210.000,00 1 209.900,00

Ortopantomógrafos 0 0,00 2 56.000,00

Portátil RX 22 440.000,00 22 440.000,00

Tórax digital 1 190.000,00 1 188.000,00

Total 26 940.000,00 28 993.700,00

Alta tecnología

TAC 0 0,00

RM Actualizaciones 7 1.065.700,00 7 1.065.200,00

Radiología vascular 0 0,00

Hemodinámica 0 0,00

Telemando 0 0,00

Total 7 1.065.700,00 7 1.065.200,00


52

Monitores y ventiladores

Central de monitorización 12 240.000,00 15 729.046,50

Monitores avanzados 166 2.108.200,00 166 2.106.924,00

Monitores básicos 195 1.072.500,00 198 1.159.136,00

Ventilador mecánico 43 860.000,00 43 834.200,00

Ventilador mecánico neonatos 11 220.000,00 12 217.800,00

Ventilador no invasivo (BIPAP) 45 711.000,00 47 435.900,00

Ventilador no invasivo (BIPAP básica) 23 161.000,00 23 121.900,00

Ventilador no invasivo (CPAP) 1 7.000,00 1 15.000,00

Ventilador de transporte (UCIs) 15 90.000,00 15 90.000,00

Ventilador de transporte (URG) 12 48.000,00 11 42.000,00

Ventilador de transporte (neonatos) 0 0,00 1 18.000,00

Monitor EEG Clínico 1 18.000,00 1 18.000,00

Total 524 5.535.700,00 533 5.787.906,50

Ampliación CC Litotricias

Litotricias 0 0,00 1 57.700,00

Inversiones PACS 3.000.000,00 3.000.000,00

Total 3.000.000,00 3.057.700,00

Sumas totales 557 10.541.400,00 568 10.904.506,50


2.4.6. Se seleccionó una muestra de 14 expedientes (el 37,84%), por un importe global de 8.346.312,05, que representa un 44,79% del total, de forma aleatoria, corregido con el fin de que mostrase una mayor representatividad en las adquisiciones de equipamientos de alta tecnología.

Cuadro 13: Muestra de expedientes seleccionados en el área de alta tecnología, equipamiento y mobiliario

Expediente Centro Adjudicatario Objeto Importe

SCS-13/2005 Hospital A Coruña Philips Sala Hemodinámica 670.000,00

SCS-1/2006 C.S. Muros -C.S. Rianxo - C.S.Montealto Lógica - Tecam - Equipamiento Atlántico - Boente - Nihon Kodhen

Mobiliario general - Mobiliario Clínico - Aparatos sanitarios - Autoclaves - Silleria - Desfibriladores - Electrocardiógrafo 6 canales

331.575,05

SCS-4/2006 H. Burela G.E. Medical Sys Ecógrafo altas prestaciones 82.600,00

SCS-5/2006 C.E. Ventorrillo - C.E. Carballo - Hospital A Coruña - H Xeral Lugo - H Piñor - H Xeral Vigo

G.E. Medical Sys Ecógrafo. Radiodiagnóstico.doppler color 300.402,00

SCS-13/2006 C.H.Ourense Galmédica - Ergosaúde - Hidemar - El Corte Inglés - Ekipo

Camas hospitalización xeral - Camas unidades especiales - Mesas de noche - Sillón paciente - Equipamiento aseo - Cortinas separación

201.369,00

SCS-16/2006 C.H.U. Vigo Emsor Mamógrafo 209.900,00


53

SCS-18/2006 Hospital A Coruña - H. Clínico - H. N. Sra Cristal - H Sta Mª Nai - H.Xeral Vigo

Philips Monitor parám.fisiológ.avanz - Central de monitorización 700.000,00

SCS-19/2006

Hospital A Coruña - H. T.Herrera - H. A. Marcide - H. Clínico- H.Xeral Lugo -H.Prov San José - H.N.Sra Cristal -H. Sta Mª Nai - H Montecelo - H.Xeral Vigo - H Meixoeiro - H. Cies - H.C. Monforte - H da Costa - H.C. Valdeorras - F.H. Verín -F.H. Barbanza -F.H. Xunqueira - F.H- Salnés

Philips Monitor parám.fisiolóx.básico - Monitor de transporte - Central de monitorización - Monitor parám. fisiolóx. avanzado - Monitor EGG -

2.736.776,00

SCS-21/2006 Hospital A Coruña G.E. Medical Sys Tórax digital 188.000,00

SCS-25/2006

Hospital A Coruña - H. T.Herrera - H. Clinico - H. Conxo - H. Gil Casares H.Xeral Lugo - H. Sta Mª Nai - H. Piñor - H Montecelo - H.Xeral Vigo - H. Cies - H.C. Monforte - H da Costa - H.C. Valdeorras - F.H. Verín -F.H. Barbanza -C.S. Muros

Siemens - Toshiba Portátil RX - Sala RX convencional de suelo 539.800,00

SCS-26/2006

Hospital A Coruña - H. T.Herrera - H. Abente y Lago - H. Clinico - H. Conxo - H. A.Marcide - H.Xeral Lugo - H. Sta Mª Nai - H. N. Sra Cristal - H Montecelo - H.Xeral Vigo - H. Meixoeiro - H.C. Monforte - H da Costa - H.C. Valdeorras - F.H. Verín - Virxe da Xunqueira -F.H Salnés -F.H. Barbanza

Carburos Metálic. - Maquet - Dräger -

Respirador BIPAP - Respirador Volumétrico -Respirador transporte UCI - Respirador neonatal - 1.725.900,00

SCS-27/2006 H. Montecelo (UCE) - H. Provincial (Paritorios) Nihon Kodhen - Galmédica -Dräger -Arjo Spain

Equip. Electroméd. - desfibrilador - Electrocardiógrafo- Ventilador BIPAP - Lavacuñas -Sistema de Monitorización

143.490,00

SCN-29/2006 H.Conxo Siemens Actualización R.M. 177.250,00

SCN-30/2006 H. Clínico. Siemens Actualización R.M. 339.250,00

2.4.7. Del examen de los expedientes seleccionados se ponen de manifiesto las siguientes consideraciones:

• En la documentación de los expedientes se debe indicar la ausencia de una orden de inicio suficientemente expresiva de los motivos que hacen precisa la contratación. Tampoco existe un documento independiente que recoja la resolución por la que se aprueba el expediente de contratación, considerándose como tal la que figura junto con la aprobación del gasto. No queda acreditado en el expediente el cumplimiento de la obligación (artículo 93 de la L.C.A.P.) de comunicar a los restantes ofertantes el contenido de la adjudicación, aunque se manifestó por el servicio su existencia en archivo aparte. Al contrario que en otras unidades el servicio realiza también la gestión económica de la contratación.

• Según la información del servicio, los pliegos de prescripciones técnicas se someten a la aprobación de la Comisión Técnica Asesora sobre Equipamiento en Diagnóstico por la Imagen y Radioterapia, aunque en los expedientes examinados no siempre constaba


54

copia de dicha aprobación. La Comisión, creada en el año 2003, con funciones en la planificación de la incorporación de nuevas tecnologías y de determinación de los criterios para garantizar una calidad e integración informática de los elementos adquiridos fijó sus criterios en el mismo año. El tiempo transcurrido, la experiencia del organismo, y la evolución tecnológica en este sector aconsejaría una actualización o ampliación de los criterios.

• Los pliegos de prescripciones técnicas de los equipamientos de alta tecnología son realizados por el MECTEC, S.A. No se pudo disponer del sistema de cálculo de precios de licitación ni del sistema de determinación de los precios. En entrevista con el servicio responsable de la tramitación se informó que el MECTEC realiza consultas a los fabricantes y aplica una reducción de precio muy ajustada que en la práctica se traduce en que los precios de los equipos se reduzcan un 15% respecto del resto del Estado, aunque este extremo no se pudo verificar. Si resulta objetivable del examen realizado la escasa incidencia de las bajas en los suministros de alta tecnología, lo que podría responder a un estudio pormenorizado del mercado de este tipo de productos.

• Todos los expedientes examinados fueron tramitados como urgentes. En todos los casos existe declaración de urgencia, aunque no suficientemente motivada; en algunos, la urgencia viene motivada por la obsolescencia de los equipos, lo que por si no es suficiente y pone de manifiesto falta de previsión en las determinaciones de las necesidades de contrataciones; en otros casos, se invoca como motivo de la urgencia la finalización de las obras de construcción o adaptación de los centros; por último existen casos en los que la motivación viene exclusivamente expresada por la invocación a una urgente necesidad sin mayores especificaciones. El recurso a fórmulas tipo para la declaración de urgencia no puede admitirse como motivación de aquella. Tan sólo en uno de los expedientes examinados (SCS 16/2006) se especifican las averías en un mamógrafo, que tras los intentos de reparación no resultó operativo. Paradójicamente, a pesar de ser declarado urgente su adquisición, entre la fecha de apertura de las ofertas económicas y el informe técnico en el que se analizan las mismas transcurren 43 días, plazo muy superior al de presentación de ofertas e inicialmente superior al plazo de ejecución del suministro fijado en el contrato. Frente al plazo de 8 días de presentación de ofertas que se otorgó a los licitadores el procedimiento desde su inicio hasta el acuerdo de adjudicación tuvo una duración de 115 días. En el expediente SCS 13/2006, el concurso fue declarado urgente con la finalidad de equipar las obras de ampliación del


55

complejo hospitalario de Vigo y Ourense, sin embargo la emisión del informe técnico se demoró 82 días.

• La duración media de los procedimientos de contratación desde la fecha de su inicio hasta el momento en que se firma la propuesta de adjudicación (plazos que con carácter general dependen de la voluntad de la administración y en los que la incidencia de la potencial diligencia o demora de los ofertantes es mínima) alcanza los 128 días, es decir 4,3 meses de promedio. De los expedientes examinados los de menor duración sobrepasaron los 77 días entre las fechas de referencia (expedientes SCN 29/2006 y SCN 30/2006, los dos adjudicados mediante procedimiento negociado); el expediente de mayor duración temporal entre aquellas fechas fue el SCS 13/2006, que superó los 203 días de tramitación. Frente a esta duración los plazos medios de presentación de ofertas son poco superiores a 8 días, y los tiempos medios de entrega del suministro inferiores a 30 días.

• Las adquisiciones realizadas utilizan la figura del pliego tipo de cláusulas administrativas; en todos los expedientes examinados la concreción de las determinaciones y características de cada uno de los contratos se realiza en la carátula del pliego, que sin excepción fue visada por la asesoría jurídica del SERGAS. Los pliegos tipo empleados para los concursos fueron aprobados el 01-03-2004 y los usados para procedimientos negociados el 30-04-2002.

• Los criterios de adjudicación son semejantes, con alteraciones derivadas de la puntuación en alguno de los apartados. Con carácter general, la ponderación más utilizada es la siguiente:

Criterio Ponderación

Composición y características técnicas de los artículos o equipos ofertados (incluye la valoración de características superiores a las mínimas exigidas, el resultado de un cuadro comparativo de los productos, etc.) 50 puntos

Características de la prestación del servicio (incluye valoración del tiempo de respuesta del servicio técnico, plazo de entrega en días, duración y cobertura de garantías, contrato de mantenimiento a largo plazo, etc.)

15 puntos

Precio de los artículos ofertados 30 puntos Otros valores añadidos: mejoras no exigidas (incluye mejoras de las prescripciones técnicas, cumplimiento de la ISO 9000, etc.)

5 puntos


56

A juicio de este Consello la elección de los criterios de adjudicación no está suficientemente motivado, máximo cuando se altera de un concurso a otro el peso de cada uno dentro de la puntuación global. Además se echa en falta la existencia de una fórmula o método concreto aplicable a su valoración que permita no sólo un mayor automatismo y menor margen de subjetividad en la valoración sino también mayor grado de conocimiento de cara a la presentación de las ofertas por parte de los licitadores.

La concreción, en los expedientes examinados, de los criterios de adjudicación se realiza en el informe técnico que la mesa solicita para la evaluación de las ofertas. Ordinariamente el informe es emitido por un técnico de la subdirección de ordenación asistencial, uno o dos representantes del servicio hospitalario donde se situará el equipo, y entre dos y tres técnicos pertenecientes al MECTEC, S.A., que generalmente preparan los cuadros de características de los equipos. En el análisis de la concreción de dichos criterios se encontraros fallos en la aplicación de los criterios que figuran en los pliegos; así por ejemplo se valora en un 5% el diseño y ergonomía de los equipos, elemento de difícil objetivización y que provoca en buena parte de los casos empates en la puntuación de este apartado; en el expediente SCS 13/2005 no se valora el plazo de entrega del equipo, a pesar de que la finalmente adjudicataria duplicaba el plazo de entrega del equipo; en el expediente 13/2006 se valora con diferente puntuación (cinco puntos el adjudicatario y tres a otra oferta) el diseño y ergonomía del mamógrafo que se adquiere a pesar de que en dos de los modelos ofertados se incorporan las mismas características (rotación isocéntrica, elevación motorizada y pedal de compresión). Se encontraron también diferentes valoraciones en la puntuación de coste de servicio técnico y plazo de respuesta del mantenimiento.

• La comisión técnica que realiza la valoración de las ofertas, no limita su actuación al examen de las características de los equipos, sino que también valora y puntúa la oferta económica, extremo este que excede de su competencia de asesoramiento técnico. El conocimiento y valoración de las ofertas económicas puede condicionar la estricta evaluación técnica que realiza la comisión. Es opinión de este Consello que la valoración realizada por la comisión técnica, o por el técnico en la materia sectorial debe ceñirse exclusivamente a la valoración de las características técnicas del objeto ofertado, sin que pueda extenderse a aspectos como el precio, las garantías, o mantenimiento de los equipos. La valoración técnica de las ofertas con carácter previo a la valoración económica favorece una mayor transparencia y objetividad de los componentes de la


57

comisión técnica lo que evitaría la posibilidad de condicionar la puntuación técnica de forma que fuese más o menos favorable a una proposición económica u otra (en función de la información de la que ya podría disponer la comisión técnica) con el objeto de determinar indebidamente el resultado de la adjudicación a prol de uno o de otro licitador. En la actualidad la Ley de Contratos del Sector Público establece la obligación de evaluar previamente los criterios cuya cuantificación depende de un juicio de valor.

Además la escasa definición en el pliego de cláusulas administrativas de los criterios de adjudicación con el recurso a formulaciones genéricas; “características de los equipos”, “otros valores añadidos”, el mismo uso de puntos suspensivos provoca en la práctica que la concreción de los elementos a valorar sea realizada por la comisión técnica lo que desemboca en un mayor grado de discrecionalidad en la decisión y resta transparencia a la valoración de los criterios, que el uso de criterios más automatizados.

En los supuestos examinados de compra de mobiliario de uso general, la valoración completa de la oferta es realizada por una única persona, lo que supone un menor control de la decisión que las evaluaciones realizadas por decisiones colegiadas.

• En todos los contratos examinados se valoraron positivamente la posesión por parte de las empresas de certificados de garantía de calidad como el ISO 9000. De conformidad con el artículo 18 de la LCAP se deben considerar como requisitos de solvencia y por lo tanto no deben incluirse como criterios de adjudicación, tal y como reiteradamente viene manifestándose.

• En todos los concursos cuya aprobación tiene fecha posterior a la entrada en vigor de la Ley 4/2006, del 30 de junio de transparencia y buenas prácticas a partir del 3 de agosto se excepciona mediante resolución –que acostumbra a ser un modelo tipo, sin singularizar los concretos motivos de la excepcionalidad- la aplicación del porcentaje legal. De conformidad con lo establecido en su artículo 10.5; “En los contratos adjudicados por concurso, y salvo las excepciones que puedan establecerse en resolución motivada del órgano de contratación cuando la relación entre la calidad y el precio así lo exija, la ponderación del precio como criterio de adjudicación del contrato no será inferior al 40% de la puntuación máxima que pueda atribuirse a las ofertas.”.

Con carácter general la ponderación del precio en los concursos posteriores a la entrada en vigor fue de un 30%, semejante a la que se aplicaba con anterioridad, aunque en cuatro de los nueve expedientes examinados (SCS 16/2006, 18/2006, 19/2006, y


58

21/2006) la ponderación se limitó al 15%, inferior incluso a la que previamente se venía aplicando en los pliegos anteriores. Según las resoluciones la excepción de la aplicación del porcentaje establecida por la Ley se motiva porque el equipamiento previsto en el pliego de prescripciones técnicas “podrá cumplirse por un abanico de licitadores que abarcan desde empresa de índole media a empresas multinacionales. De esta forma, es previsible la existencia de notables diferencias de precios entre las propuestas de licitación, tanto desde el punto de vista económico como asistencial. El hecho de puntuar en exceso a la baja puede conducir a ajustes en precio excesivos, aspecto que en un concurso de tecnología médica, puede implicar adjudicaciones de equipamientos de menor calidad técnica con grandes diferencias en garantías y servicios, lo que a largo plazo supone un gravamen económico para la Administración y un gran perjuicio para los usuarios...”.

Este argumento es incoherente con la práctica de anteriores concursos de puntuar la oferta económica en un 30% sin disminución de la calidad y además no se justifica con un pliego de técnicas muy exhaustivo, que permitiría excluir las ofertas que no alcanzasen estándares mínimos. Por otro lado esta fundamentación se ve desvirtuada en la práctica en la medida en que las bajas alcanzan poco porcentaje y las ofertas económicas tienen tendencia a aproximarse al tipo, en última instancia la modificación de la ponderación legal que desciende del 40 al 30 o 15% tan sólo favorece a las empresas tecnológicamente más fuertes que ofertan productos superiores a un precio próximo al tipo y perjudica a aquellos subministradores que con equipos que cumplen las características técnicas del concurso no pueden competir en el precio porque éste tiene una escasa incidencia en la valoración global. En un mercado, como el de alta tecnología, excesivamente concentrado, el precio debe configurarse como un elemento más relevante de la decisión de adjudicación, no sólo porque otorga al procedimiento seleccionador un mayor grado de transparencia, sino porque también es un elemento inductor de una competencia real entre las empresas ofertantes, que eliminaría tentaciones de prácticas colusorias. La rebaja de la ponderación desde el 30 al 15% que se incluye en los pliegos con ocasión de la entrada en vigor de la Ley de transparencia resultó antieconómica y desincentivadora de la competencia entre ofertantes.

Se está incumpliendo una de las finalidades del proyecto IntegraCom que determinaba como uno de sus objetivos la eficiencia en las compras: "El objetivo de eficiencia de compra se formula respecto a los precios históricos; el objetivo es obtener un menor


59

precio medio de compra en el sistema que el anterior a la licitación que integra la compra del SERGAS.”

• La valoración económica de las ofertas, indebidamente trasladada a la comisión o al técnico, se realiza mediante fórmulas que tiende a primar a la proximidad a la media aritmética, o que valoran la proporción entre las bajas económicas de las ofertas presentadas. La inclusión de fórmulas que no tienen en cuenta la baja real sobre el precio de licitación, o que comparan bajas sobre las medias provocan una inadecuada ponderación de la baja, o incluso una equivalencia de la valoración realizada sobre ofertas que matemáticamente son diferentes, como sucede por ejemplo en el expediente SCS 4/2006.

• Se adquieren equipos para las fundaciones sanitarias con cargo a los presupuestos de los servicios centrales del SERGAS a pesar de que aquellas tienen personalidad y patrimonio propios. Así, por ejemplo, en el expediente 19/2006 se adquieren 13 equipos de monitorización por valor de 100.300,00 euros. Estas adquisiciones y cesiones no tuvieron reflejo en el inventario del organismo del año 2006, realizándose la adscripción a la Fundación seis meses después que el equipo fuese recibido o instalado en el centro.

• No se pudo constatar la existencia de protocolizaciones en la planificación de las compras de equipamientos que tengan por finalidad la estandarización de las características técnicas o de las necesidades asistenciales para un conjunto homogéneo de centros, aunque dicha deficiencia puede entenderse corregida parcialmente por la labor que realiza el MEDTEC de redacción de los pliegos de prescripciones.

Este hecho se pudo constatar en los expedientes SCS 4/2006 (adquisición de un ecógrafo para el Hospital de la Costa) y en el SCS 5/2006 (adquisición de ecógrafos para diversos hospitales de Galicia). Los expedientes se inician el mismo día (si bien este último con un acuerdo de adjudicación más tardío como consecuencia de la necesidad de publicidad comunitaria) con la finalidad de adquirir equipos con características semejantes exigidas en el pliego de prescripciones técnicas (aunque debe resaltarse que el equipo del Hospital de la Costa, incluía una sonda más y software adicional de exploración). El adjudicatario de ambos concursos es finalmente el mismo y el equipo adquirido también (Ecógrafo G.E. Logic 7 Pro BT06, el equipo para Burela incluye una sonda más) pero el precio de adquisición es diferente; 82.600,00 euros en el primer caso, y 50.067,00 de importe individual para los ecógrafos destinados a centros como el Hospital Piñor,


60

Hospital Xeral de Lugo o centro de especialidades de Carballo. No encontramos suficiente justificación en el expediente sobre la diferencia de precio o sobre la necesidad asistencial que haga precisa una sonda adicional en el Hospital de la Costa, pero parece que una oportuna homologación de equipos y características podría producir diferencias menores en los precios.

No se pudo encontrar justificación de la licitación separada en los concurso SCS 18/2006 y 19/2006 que tienen por finalidad adquirir sistemas de monitorización para todos los hospitales de la comunidad. Ambos se iniciaron y se licitaron el mismo día por lo que una agregación podría producir economías de escala, uno de los principios del sistema de compras establecido por el proyecto IntegraCom. A mayores en el concurso 27/2006 se licitan también sistemas de monitorización para el Hospital de Montecelo que fueron recibidos con 15 días de diferencia respecto de los anteriores concursos.

• No se encontraron incidencias salientables en la ejecución de los contratos. Con carácter general, la recepción de los equipos se realiza en el último trimestre del año, especialmente en el mes de diciembre, aunque, en algún caso como en el expediente SCS 25/2006 las fechas parecen excesivamente ajustadas. No suele ser frecuente la modificación del objeto, sin embargo en el expediente SCS 13/2006 se encontró una ampliación del objeto contractual que alcanzó el 120% del contrato primitivo.

3.5. CONTRATOS DE OBRA Y CONTRATOS DE ASISTENCIA TÉCNICA VINCULADOS AL PROCESO DE CONSTRUCCIÓN


3.5.1. Con carácter general, con la excepción de pequeñas obras de reparación menor o acondicionamiento gestionadas por los centros, la contratación de las obras de infraestructura sanitaria del SERGAS se realiza por los servicios centrales del organismo; en concreto dentro de la estructura de la División de Recursos Económicos está encomendada a la Subdirección General de Inversiones.

El 27-01-2008 se presentó como documento de planificación el llamado “Plan Director de Infraestructuras Sanitarias 2008-2013”, aunque no formalmente aprobado éste es el documento


61

de planificación puesto a disposición del equipo de fiscalización en el curso de los trabajos. En él existe una previsión de inversión total de 897,8 millones de euros en instalaciones hospitalarias, bien mediante la construcción de nuevos centros o bien mediante la ampliación, reforma o acondicionamiento derivada de un Plan Director del Centro.

Con respecto a las inversiones en atención primaria, –y al margen de las previsiones establecidas en el anterior documento que prevé la construcción de 66 centros de salud (sin especificar cuales) en el horizonte del plan con una inversión anual de 15 millones de euros y un total de 90 millones de euros– en los años 2005 a 2008 se aprobaron 82 planes funcionales.

3.5.2. El proceso de construcción de un centro de salud tiene como premisa la previa aprobación de un plan funcional del centro. Una vez aprobado el Plan Funcional el proceso de construcción del centro se inicia con el encargo de la redacción del proyecto constructivo, la elaboración del documento técnico y su posterior supervisión por parte del SERGAS (siempre que no precise de correcciones) para rematar con la ulterior licitación y ejecución del proyecto.

Según la información obtenida la situación de los planes funcionales a la fecha de realización de los trabajos de campo referida a enero de 2008 era la siguiente: Existen 75 Planes Funcionales aprobados (de la información suministrada se descontaron los correspondientes a centros con obras ya finalizadas y los planes pendientes de aprobación).

De acuerdo con fases descritas los planes funcionales presentaban en enero de 2008 la situación, que se refleja en el siguiente gráfico:


62

Las obras correspondientes a centros hospitalarios, salvo en el caso de los de nueva construcción, tienen como fundamento de las actuaciones planes directores de cada centro, que establece una ejecución por fases en función de las demandas asistenciales que motivan las obras. En el ejercicio 2006 los principales planes en ejecución correspondían al CHOU y al Hospital de A Coruña.

En el ejercicio 2006 la Subdirección General de Inversiones, excluido el servicio de montaje y equipamientos analizado anteriormente, gestionó los siguientes programas presupuestarios

Cuadro 14: Ejecución de los subconceptos dedicados a realización de obras de infraestructura sanitaria. 2006

Programa de Gasto Crédito Inicial Crédito Definitivo Autorizaciones Disposiciones Obligaciones Reconocidas

621.0 construcción centros de salud 10.709.772,00 6.366.815.45 6.348.930,12 6.348.930,11 6.348.930,11

631.1 reformas ampliaciones y mejoras 2.258.803,00 1.200.392,23 1.134.245,48 1.134.245,48 1.134.245,48

621.0 construcción centros hospitalarios 28.904.190,00 33.182.317,08 33.162.785,34 33.162.785,34 33.162.785,34

621.1 planos directores y otras actuaciones en centros hospitalarias 41.184.022,00 27.810.874,44 27.496.108,81 27.496.108,81 27.459.767,50

Total 83.056.787,00 62.193.583,75 68.142.069,75 68.142.069,74 68.105.728,43


63


3.5.3. Para la selección de la muestra de contratos a examinar se partió de dos relaciones; la de contratos adjudicados en el año 2006 y la de contratos con ejecución durante el ejercicio 2006 con independencia del año de adjudicación. Su combinación da como resultado un importe fiscalizado de 42.584.705,09 sobre una ejecución presupuestaria de 68.105.728,43 lo que representa un 62,5% del gasto ejecutado en el ejercicio. La totalidad de los contratos revisados con independencia de las anualidades a las que fue imputado asciende a 172.084.733,03 euros. La muestra seleccionada se presenta en el siguiente cuadro:

Cuadro 15: Expedientes seleccionados para la fiscalización del área de contratos de obra y asistencia Descripción Contrato Importe adjudicación Importe ejecutado 2006 Adjudicatario

Honorarios de dirección centro salud O Pino 2-5-2006 36.638,03 22.240,75 COARMAR, S.L

Obra construcción centro salud O Pino 22-3-2006 1.017.915,53 617.915,53 ARIAS HNOS, S.A

Honorarios proyecto marquesina urgencias H. Clínico Santiago 27/10/2006 7.210,12 7.210,12 COARMAR, S.L.

Honorarios dirección marquesina urgencias H. Clínico Santiago 31-12-2006 3,159,36 1.605,46 COARMAR, S.L.

Obra construcción marquesina urgencias H. Clínico Santiago 18-12-2006 136.157,50 69.190,00 GÓMEZ CRESPO, S.L

Honorarios dirección Complementario 2 Plan director H A Coruña Sala de Hemodinámica 23-6-2006 11.225,35 11.225,35 AIDHOS ARQUITEC, S.A

Obra construcción Complementario 2 Plan director H H A Coruña Sala de Hemodinámica 14-3-2006 550.421,59 550.421,59 UTE: JUAN CANALEJO *

Honorarios proyecto básico ampliación centro salud Foz 21-4-2006 8.455,29 8.455,29 JACOBO RODRIGUEZ LOSADA ALLENDE

Honorarios proyecto ejecución ampliación centro salud Foz 14-12-2006 9.262,57 9.262,57 JACOBO RODRIGUEZ LOSADA ALLENDE

Obra construcción ampliación centro salud Foz 30-12-2006 373.593,79 179.013,69 SUSO CHAIRA, S.L

Modificado 2 obra construcción nuevo hospital de Lugo 28-11-2006 6.810.420,19 100.000,00 UTE: NOVO HOSP. DE LUGO **

Revisión precios 3 obra construcción nuevo hospital de Lugo 30-12-2006 2.965.073,52 2.965.073,52 UTE: NOVO HOSP. DE LUGO **

Obra construcción nuevo hospital de Lugo 18-12-2002 108.920.722,76 26.695.019,51 UTE: NOVO HOSP. DE LUGO **

Honorarios dirección Fase I plan director C.H. Ourense 08/08/2002 756.368,08 129.946,85 AIDHOS ARQUITEC, S.L.

Revisión precios Fase I plan director C.H. Ourense 19/08/2002 1.792.193,28 1.792.193,28 UTE NECSO - COPASA

Obra construcción Fase I plan director C.H. Ourense 19/08/2002 36.280.408,02 6.634.130,33 UTE NECSO - COPASA

S186/06 Presentación novo hospital de Vigo 9-10-2006 10.486,40 10.486,40 LASAGA CLICK, S.L.

S187/06 Audiovisual novo hospital de Vigo 9-10-2006 11.484,00 11.484,00 TIC TIC CONSULTORES, S.L.

S188/06 Trípticos novo hospital de Vigo 9-10-2006 11.948,58 11.948,58 PRODUCCIONES LA MISERICORDIOSA

Plan gestión y plan funcional Nuevo Hospital de Vigo 27-3-2006 83.520,00 83.520,00 ELOLA CONSULT.,S.L

Implementación y seguimiento del programa funcional del nuevo hospital de Vigo 30-1-2007 27.840,00 27.840,00 ELOLA CONSULT.,S.L

Honorarios proyecto sectorial y el proyecto básico de arquitectura del nuevo hospital de Vigo 1-10-2007 3.500.000,00 0,00 VOLADE&PRISTE ARQUITECTOS S.L..

Honorarios dirección centro salud A Parda - Pontevedra 23-6-2006 107.019,09 17.115,75 VIER ARQUITECTOS, S.L

Honorarios proyecto y modif 2 centro salud A Parda - Pontevedra 8-4-2005 124.855,60 72.569,89 VIER ARQUITECTOS, S.L

Obra construcción centro salud A Parda - Pontevedra 8-6-2006 3.944.996,10 630.930,18 DRAGADOS, S.A

Honorarios dirección reforma fachadas H. General de Vigo 2-6-2004 86.517,64 38.681,46 JAVIER FRANCO Y VICENTE PINTOS, ARQUITECTOS S.L.

Obra construcción reforma fachadas H. General de Vigo 2-6-2004 4.500.000,00 1.887.224,99 OHL, S.L.

TOTAL 172.084.733,03 42.584.705,09 * Formada por Obrascón Huarte Lain (OHL, S.L.) y A.C.S. Proyectos Obras y Construcciones, S.A.* * Formada por Constructora San José, S.A. y A.C.S. Proyectos Obras y Construcciones, S.A.


64

INCIDENCIAS DE CARÁCTER GENERAL

3.5.4. Del examen de los expedientes seleccionados se ponen de manifiesto las siguientes consideraciones:

3.5.4.1. A pesar del importante número de centros de salud construidos en los últimos diez años el SERGAS no dispone de una base de datos de precios de construcción a las que deban de someterse los autores de los proyectos en el momento de la redacción. Unido a este factor no encontramos evidencia de la existencia de criterios o instrucciones que traten de armonizar soluciones de diseño u homogeneización de instalaciones, o incluso de las características mínimas de carácter técnico.

Como consecuencia de esa ausencia resulta difícil a priori para el organismo la definición de estándares económicos, que acoten la libertad del autor del proyecto, estableciendo parámetros de precios máximos por metro cuadrado o sistemas constructivos sostenibles, o incluso la contratación centralizada del mantenimiento de determinadas instalaciones.

Esta ausencia de parámetros es una de las causas, sin perjuicio de las particularidades de la situación de cada centro, de que se produzcan diferencias del coste final de los centros de salud calculados en términos de coste por metro cuadrado. De los datos suministrados se constatan diferencias de precios finales, que no responden a pautas de ruralidad de los centros ni a economías de escala derivadas de la superficie, y que se recogen en el siguiente gráfico.


65

En la construcción del centro de salud en A Parda (Pontevedra) es perceptible la falta de determinaciones de diseño y de soluciones técnicas. El proyecto, redactado en noviembre de 2005, describe la edificación de la siguiente forma “la imagen del centro de salud acentúa la disposición de los espacios mediante el juego de paños/volúmenes que se establece al disponer diferentes materiales de fachada en función con la relación con el exterior... de esta forma paños de vidrio, de chapa metálica perforada y hormigón se alternan para establecer relaciones de opacidad, transparencia y veladura con respecto a la iluminación y las vistas...”. Estas condicionantes de diseño provocan que las partidas de carpintería de aluminio y vidrio absorban el 15,95% del presupuesto de ejecución material (en adelante P.E.M.) y que la de climatización el 17,21% con unos requerimientos de potencia eléctrica para la climatización que ascienden a 227,9 Kw. Esto provocará que en abril de 2007 se autorice un modificado de proyecto que tiene por finalidad reducir las superficies acristaladas de modo notorio y modificar el sistema de climatización para un consumo máximo de 140 Kw. La autorización inicial de la modificación (157.799,54 euros) es de un 4% del presupuesto de adjudicación, sin embargo finalmente el modificado alcanzará la cifra de 670.254,84 euros que representan el 16,99% del contrato, que aun así no fue suficiente para acometer todas las obras inicialmente previstas en la modificación (dotación de espacios de radiología, conexión a red de gases de las consultas del PAC o instalación de un nuevo ascensor) y que originarían un complementario por importe de 260.369,74 equivalentes al 6,60% del presupuesto de adjudicación.

3.5.4.2. El sistema de cálculo para la determinación de los honorarios de los arquitectos, arquitectos técnicos e ingenieros intervinientes en la redacción, presupone la fijación por parte de la administración contratante de un riguroso sistema de cálculo del P.E.M., límite al que se debería someter el redactor al que se le encarga el proyecto, sin embargo el desconocimiento del importe exacto del P.E.M. hasta la redacción final, hace posible que un aumento de éste por parte del redactor incida en la determinación que finalmente recibirá de honorarios.

El SERGAS abona sistemáticamente las diferencias de honorarios como consecuencia de aquel incremento, no sólo por tenerlo previsto en los pliegos sino también basándose en que la modificación de las previsiones económicas iniciales para el presupuesto de la obra provocan una diferencia a favor del técnico redactor y que por lo tanto resulta necesario modificar los honorarios con el fin de restablecer el equilibrio económico entre las partes.


66

Sin negar la legalidad de dicha actuación, no es menos cierto que un correcto cálculo del presupuesto de la obra, aunque sea con cierto grado admisible de incertidumbre, debería de corregir tales desequilibrios, y que en el proceso de redacción por parte del técnico el SERGAS no verifica que se ajusta a un presupuesto del contrato fijado previamente por la administración en base no sólo a la experiencia del organismo en la construcción de este tipo de centros sino también a la existencia de estándares de precios de construcción, a los se hizo referencia anteriormente.

La misma crítica debe realizarse cuando se determinan los honorarios para la redacción del modificado o complementario del proyecto primitivo, agravado además porque un porcentaje elevado de los contenidos de estos documentos se deben a errores de medición o a partidas no correctamente evaluadas en el momento de la redacción del proyecto original.

Con el fin de avalar la conclusión realizada, se muestran en el siguiente cuadro tres ejemplos de los incrementos finales de los honorarios inicialmente pactados.

Cuadro 16: Desviación en los precios abonados en concepto de honorarios de proyectos

Proyecto principal P.E.M. inicial Honorarios iniciales

P.E.M. proyecto ejecución

Honorarios finales

Honorarios modificado

Honorarios complementario

Honorarios totales

% Incremento

**

Centro de salud O Pino * 515.313,99 28.872,01 809.859,18 42.744,37 3.582,22 0,00 46.326,59 60,5%

1º fase plan director CHOU 19.775.314,25 386.731,47 29.033.816,37 567.276,05 31.125,60 51.225,29 649.626,94 68,0%

Nuevo hospital Lugo 39.427.202,81 1.280.595,55 82.173.483,86 1.423.492,78 259.362,51 147.029,04 1.829.884,33 42,9%

* El redactor del centro de salud de O Pino renunció a parte de los honorarios finales por errores existentes en el cálculo del proyecto. ** El porcentaje de incremento está calculado incluyendo los honorarios de modificados ye complementarios, que en algunos casos pueden obedecer a nuevas necesidades de la Administración

3.5.4.3. Dentro de esta categoría de gastos analizados mereció la atención, por su importe de licitación, la redacción del proyecto sectorial y el proyecto básico del nuevo Hospital de Vigo. El 15-11-2005 se inicia el expediente para la contratación de dichos trabajos mediante procedimiento restringido, debido a que las previsiones del SERGAS calculan un importante número de ofertas que hacen preciso un cribado previo que garantice el mejor nivel y calidad del proyecto. En el expediente se justifica la excepción a la ponderación de precio establecida por la Ley de Transparencia.

El 30-11-2005 se autoriza por el Consello de la Xunta por importe de 4.625.000,00 euros desagregado de la siguiente forma: 3.600.000,00 euros para el proyecto básico, 500.000,00


67

euros para el proyecto sectorial, y 525.000,00 para hacer frente a las bonificaciones a los siete equipos que se inviten, a razón de 75.000, euros cada uno, y no alcancen la adjudicación.

En el mismo acuerdo del Consello se deja sin efecto el acuerdo de 02-06-2005 por el que se autorizaba la licitación del programa funcional, proyecto básico y proyecto de ejecución por importe de 4.642.616,00 euros.

No se justificó en el expediente el método de calcular los honorarios, que no se determinaron conforme las normas ordinarias de cálculo del organismo, pero además en el presente caso, la existencia de un precedente de licitación más económico sobre el mismo trabajo exigiría una fundamentación suficiente del motivo por el que el SERGAS se apartó de las normas generales de cálculo y, sobre todo, porque los honorarios del proyecto básico resultan casi tan elevados como el que previamente se había licitado como proyecto de ejecución, cuando la complejidad de este último es muy superior. Los argumentos ofrecidos por los gestores inciden en que el proyecto básico singular de esta licitación definido en el pliego de cláusulas administrativas incluye muchos documentos que son propios de un proyecto ejecutivo, pero sin aclarar el sistema de determinación del precio.

De entre las 17 ofertas seleccionadas inicialmente, se invitó a siete de ellas a la segunda fase del procedimiento restringido, recayendo la adjudicación; de fecha 20-07-2007, a prol de la empresa VALODE & PRISTE ARQUITECTOS, S.L. por importe de 3.500.000,00 euros con un plazo de ejecución de cinco meses. A pesar de la declaración de urgencia del expediente entre el inicio del expediente y la adjudicación pasaron más de 20 meses. En la fecha de los trabajos de campo, aunque ya había finalizado el plazo de entrega, no se había entregado el trabajo.

3.5.4.4. Durante la ejecución de las obras de la Fase I del plan director del CHOU se formuló la necesidad de redactar dos proyectos complementarios; el primero de ellos aprobado en agosto de 2003 recoge la necesidad asistencial de un nuevo servicio de rehabilitación en el hospital Piñor. Casi dos años antes la División de Asistencia Sanitaria había informado favorablemente el dimensionamiento de dicho servicio, manifestando entre otras consideraciones el carácter excesivo del espacio dedicado a hidroterapia teniendo en cuenta que no se dotaría de piscina. El importe de este proyecto complementario es de 1.992.392,03 incluida su liquidación. Con posterioridad se tramitó un nuevo expediente bajo el título complementario número 2 de las obras de la Fase I del plan director del CHOU, que tiene por objeto obras en el servicio de rehabilitación no incluidas en el proyecto inicial y en la urbanización del vial de acceso al servicio


68

de urgencias. De las 23 actuaciones que se recogen por el arquitecto como obras a ejecutar 17 se corresponden directamente con problemas derivados de la instalación de una piscina y 7 responden a peticiones directas del jefe de servicio de rehabilitación, sumando entre ambas un P.E.M de 209.764,79 euros.

La redacción de los proyectos toma como base el programa funcional del centro, documento que diseña las necesidades asistenciales de la nueva infraestructura. La construcción de un centro de salud o, más aun, de un centro hospitalario es un proceso que se alarga en el tiempo durante varios años, en los que no sólo cambian las necesidades asistenciales sino también las técnicas. Sin embargo en los expedientes modificados y complementarios de las obras no aparecen, cuando resulta preciso, modificaciones del programa funcional que cuenten con una aprobación específica.

Se considera que las modificaciones del proyecto como consecuencia de nuevas necesidades asistenciales, deben ir precedidas de una modificación del programa funcional, evaluada en los servicios centrales de Asistencia Sanitaria con el fin de evitar modificaciones de los proyectos derivadas de peticiones de los órganos de gestión de los centros o incluso de los facultativos, que no deben interferir en el proceso técnico de redacción del proyecto o en la misma ejecución de la obra sino exclusivamente manifestar necesidades asistencias que serán satisfechas, con la debida planificación y coherencia en el sistema, en los servicios centrales del organismo.

3.5.4.5. En todos los expedientes examinados la valoración íntegra de las ofertas fue realizada por un sólo técnico, el titular de la subdirección general de inversiones o del servicio de obras y supervisión de proyectos. El informe técnico se desvía de las funciones propias que le atribuye la LCAP para entrar a valorar aspectos no técnicos. La mesa de contratación no realiza las funciones de asesoramiento al órgano de contratación en los supuestos en que asume la valoración de aspectos no técnicos, tales como el precio, realizadas por personas no integrantes de la misma. Además el conocimiento por parte informante de las ofertas económicas de los licitadores podría condicionar la valoración de aspectos específicamente técnicos que tienen un mayor grado de subjetividad.


69

CRITERIOS DE ADJUDICACIÓN

3.5.4.6. En los expedientes revisados se utilizaron diferentes tipos de pliegos de cláusulas administrativas, diferenciados por el objeto contractual, la forma de contratación y la fecha de aprobación.

De los cinco contratos de obra adjudicados en el año 2006, en tres procedimientos se utilizaron pliegos tipos aprobados en el mismo año y en los dos restantes pliegos del año 2002. Tan sólo en uno de los casos la valoración del precio representó un 40% del total de la puntuación, en dos de ellos el precio representaba el 20%, en el supuesto en un expediente complementario llegó al 35%, y por último el referido a la construcción del centro de salud de O Pino, utilizó como criterio para la puntuación del precio lo establecido por el acuerdo del Consello de la Xunta de 8-02-1996 que valoraba las ofertas situadas entre la media y la más baja. Esta observación pone de manifiesto el escaso peso porcentual que tuvo el precio en las licitaciones efectuadas. Esta incidencia se ve agravada por la utilización de diferentes fórmulas matemáticas para su evaluación, que tienden a valorar con la puntuación máxima a aquellas ofertas que coincida con la baja media y con la mínima a que se aproxima a la baja temeraria. Teniendo en cuenta que con carácter ordinario en los pliegos del SERGAS la baja temeraria es aquella que se separa en más de 10 unidades de la media aritmética de las presentadas se minimiza en la práctica el peso real del criterio económico.

Estas fórmulas permitieron que la valoración de los 20 puntos de la oferta económica del concurso de construcción del centro de salud de A Parda (con un presupuesto de licitación de 4.206.201,20 euros) se atribuyan puntuaciones tan paradójicas como las reflejadas en el siguiente cuadro en el que incomprensiblemente la oferta de una empresa coincidente con el tipo de licitación obtiene mayor puntuación que la oferta más económica que no incurre en baja temeraria, método que no parece el más adecuado para favorecer la competencia entre las empresas y garantizar el precio más económico para la administración sanitaria.


70

Cuadro 17: Ejemplo de puntuación de la oferta económica otorgada en la valoración de un concurso de obras

Empresa Oferta económica Baja % baja Puntuación recibida

SUSO FERNÁNDEZ, SL 3.743.519,06 462.682,14 11,00 20,00

VIAS Y CONSTRUCCIONES, SA 3.786.422,23 419.778,97 9,98 19,89

GÓMEZ CRESPO, SI- 3.206.612,09 399.589,11 9,50 19,84

PROFESIONAL INTERSERVICIES, SA 3.836.896,73 369.304,47 8,78 19,76

IMAGA, SA 3.865.078,28 341.122,92 8,11 19,68

JOSÉ MALVAR CONSTRUCIONES, SA 3.889.474,25 316.726,95 7,53 19,62

FCC CONSTRUCCIÓN, SA 3.903.370,00 302.831,20 7,20 19,58

DRAGADOS S.A. ADJUDICATARIO 3.944.996,10 261.905,10 6,21 19,48

JOSYBEN SL 3.958.517,17 247.684,03 5,89 19,44

PROYECÓN GALICIA, SA 3.985.885,00 220.316,20 5,24 19,37

UTE: MON, SL + COLISA, SA 3.993.000,00 213.201,20 5,07 19,35

CONSTRUCCIONES ESIXA, SA 3.995.891,14 210.310,06 5,00 19,34

FERROVIALAGROMÁN,SA 4.011.201,71 194.999,49 4,64 19,30

CONSTRUCCIONES CASAS NOVAS, SL 4.027.437,71 178.763,55 4,25 19,26

COLISA, SA 4.055.198,57 151.002,63 3,59 19,19

ARIAS HERMANOS CONSTRUCCIONES, SA 3.700.195,20 506.006,00 12,03 11,10

COPASA 4.164.000,00 42.201,20 1,00 9,64

INDEZA, SL 4.206.201,20 0,00 0,00 7,88

FEYJU GALICIA, SL 3.575.500,00 630.701,20 14,99 5,25

TECNOLOGÍA DE LA CONSTRUCCIÓN, OFERTA INCURSA EN TEMERIDAD

3.486.520,00 719.681,20 17,11 2,00

ALCUBA, SA 4.197.788,80 8.412,40 0,20 2,00

CONSTRUCTORA SAN JOSÉ, SA 4.185.170,19 21.031,01 0,50 2,00

Baja media (BM) 3.926.728,97 279.472,22 6,64

La constatación de esta situación por lo que se refiere a los contratos de obras y consultoría examinados se refleja en el siguiente cuadro que pone de manifiesto que en la muestra no se encontró ningún caso en que la oferta del adjudicatario fuese la más baja, y que se utilizaron diferentes pesos porcentuales para la valoración del precio que en ningún caso tuvieron como resultado una mayor economía para la administración contratante.

Cuadro 18: Peso de la valoración de las ofertas económicas y posición de las ofertas del adjudicatario frente a las restantes

Peso oferta económica

sobre puntuación

total

Número de licitadores excluidas las bajas

temerarias Oferta más cara Oferta adjudicatario Oferta más baja Non incursa en temeridad

Posición de la oferta del

adjudicatario de más alta a la

más económica

Número de ofertas más bajas

que las seleccionadas

Redacción plan sectorial y proyecto básico nuevo hospital de Vigo 30% 7 3.650.000,00 3.500.000,00 3.100.000,00 3 4

Ampliación centro de salud de Foz 20% 3 389.160,20 373.593,79 360.590,00 2 1

Redacción proyecto ejecución centro de salud O pino 18% 17 28.872,00 28.872,00 23.861,46 1 16

Construcción centro de salud de O Pino sin peso 19 1.150.000,00 1.093.839,98 1.017.915,53 6 13

Construcción centro de salud de A Parda 20% 22 4.206.201,20 3.944.996,10 3.575.500,00 13 9

Construcción marquesina urgencias CHUS 40% 2 136.157,50 136.157,50 135.429,38 1 1


71

3.5.4.7. En los pliegos aprobados en el año 2006 fue común la utilización de los siguientes criterios de valoración:

Plazo y programa de construcción hasta 15 puntos

Memoria descriptiva del proceso de ejecución hasta 5 puntos

Delegado de obra y equipo técnico hasta 25 puntos

Programa de actuaciones medioambientales hasta 5 puntos

Plan de control de calidad hasta 10 puntos

Garantías hasta 20 puntos

Oferta económica hasta 20 puntos

En uno de los expedientes analizados (construcción del centro de salud de O Pino) la concreción de la puntuación se realiza en el informe técnico, sin que en el pliego aparezca suficientemente detallada. El pliego tipo utilizado para esta contratación, del año 2002, valora aspectos que en realidad son factores o requisitos determinantes de la solvencia técnica de las empresas y que fueron criticados reiteradamente por este Consello tales como la composición del equipo técnico adscrito a la obra o el volumen de obra realizada. En el informe la falta de definición y motivación suficiente de la valoración de cada una de las ofertas provoca un déficit de transparencia. Además el excesivo peso porcentual de la oferta técnica no tiene una correlación en su aplicación, puesto que en algún aspecto –delegado de obra y medios técnicos– se le otorgó la máxima puntuación a todos los licitadores lo que provoca la escasa incidencia como elemento de selección.

Los informes técnicos correspondientes a las obras de los centro de salud de Foz y A Parda tienen una mayor calidad, detallando suficientemente las ofertas de cada una de las empresas y los motivos por los que se le asignan determinadas puntuaciones, sin embargo valoran entre los criterios medioambientales la posesión de certificados de calidad ISO 9000 y 14001 o como sistema de valoración del plan interno de control de calidad y de la memoria análisis y presupuesto del proyecto de control con el criterio “bueno, regular o nulo”, lo que introduce un amplio margen de subjetividad.


72

MODIFICACIONES Y CONTRATOS MENORES

3.5.4.8. En la muestra de expedientes escogida se incluyen contratos menores; los tres analizados tienen como finalidad dar a conocer el inicio del proyecto del nuevo hospital de Vigo, se produce pues un fraccionamiento de gasto al dividir en tres expedientes una misma necesidad pública. A mayores en dos de ellos la dirección de los adjudicatarios, formalmente distintos, es coincidente. Los expedientes se tramitaron con cargo al presupuesto del capítulo VI cuando por razón de la naturaleza del gasto se deberían considerar como un gasto publicitario.

3.5.4.9. De los seis expedientes de obra, en cinco existían modificados y complementarios. Por su importancia económica merecen destacarse los modificados del nuevo hospital de Lugo y el del 1ª plan director del CHOU. El expediente del hospital de Lugo fue modificado en dos ocasiones, en la primera datada en mayo de 2005 el presupuesto de la modificación se incrementa en un 11% (12.013.733,17 euros) y se justifica en el incremento de mediciones en excavación en roca, derivado de la escasa información del estudio geotécnico, cambios en la cimentación de los edificios, ejecución de una galería visitable, y cambio de la solución técnica prevista inicialmente para la estructura. Seis meses después de la firma de la anterior modificación se autoriza la redacción de un proyecto modificado por importe de casi diez millones de euros. Aunque autorización inicial incluía el cambio de configuración de los centros de transformación, de los grupos electrógenos, el anillo de media tensión y de los equipos electrónicos de emergencia, finalmente estas partidas no se incluyeron por lo que el presupuesto se rebajó a 6.810.420,19 euros (desconocemos el tratamiento que se dará en el futuro a las variaciones del sistema energético, aunque en la memoria del proyecto se especifica que se fraccionará la modificación completa). Esta modificación se basa en cambios en el programa funcional y modificaciones de soluciones constructivas, paradójicamente incluye aumento de mediciones en la partida de excavaciones y en la de estructura que se había modificado seis meses antes (52.889 m3 más de roca por importe de cerca de medio millón de euros e 625.542 Kg más de acero por importe superior a 700.000 euros) sin que eso supusieran exigencia de responsabilidad para el equipo redactor del proyecto. Estas modificaciones supusieron que el presupuesto inicial del contrato se elevase un 17,28%.

Con respecto al expediente de Ourense en marzo de 2006 se solicita la redacción de un proyecto modificado por importe de 5.809.884,23 (el 16,01%) descontada la baja. El modificado incluye más de 4 millones de obras ejecutadas y no autorizadas, y excesos de medición por importe de 1,2 millones, el redactor del proyecto modificado propone simultáneamente la no realización de


73

partes del edificio administrativo –salón de actos y biblioteca por importe de 2 millones–. Posteriormente una orden del jefe de la oficina de supervisión establece que el modificado se realizará por importe cero como consecuencia de la no realización de determinadas obras. A finales de 2006 tiene entrada en el organismo una solicitud de la dirección facultativa de redacción en un proyecto modificado nº 2 que tiene por finalidad recoger obras ya ejecutadas debido a cambios del proyecto o excesos de medición y actuaciones nuevas precisas para la terminación de la obra entre las que se incluyen fundamentalmente la instalación de 54 camas en un ala de hospitalización, la construcción de una nueva subcentral térmica, nuevas áreas de asistencia social, cuarto de climatización y el acondicionamiento para la implantación de un equipo de radiodiagnóstico. El importe solicitado para modificación asciende a un presupuesto de contrata, corregido por la baja, de 2.114.978,59 euros, lo que supone un 5,83% del contrato principal. En marzo de 2007 se autoriza la redacción del proyecto modificado nº 2 con los fines e importes señalados, aunque finalmente el proyecto modificado será informado por la oficina de supervisión por un importe total de 2.985.978,84, es decir el 8,23% del contrato principal. El contrato se firma con la empresa constructora el 10-10-07 con un plazo de ejecución de 3 meses.

Según la LCAP las modificaciones debieron ser introducidas como consecuencias de necesidades nuevas o imprevistas y no con la finalidad de subsanar errores debidos a carencias y falta de rigor en los proyectos técnicos, que no fueron objeto de imposición de penalidades a los técnicos contratados.


74

IV. CONTRATACIÓN EN EL COMPLEJO HOSPITALARIO UNIVERSITARIO DE SANTIAGO

4.1. ORGANIZACIÓN Y PLANIFICACIÓN

4.1.1. La Dirección de Recursos Económicos del CHUS, bajo la dependencia del Gerente es el órgano encargado de la tramitación administrativa de las compras de los centros del complejo; integradas en esta dirección existe un servicio de contratación, uno de suministros, uno de servicios generales, y el de gestión económica. El servicio de contratación estaba integrado en el año 2006 por cinco personas, dedicadas exclusivamente a gestión de los expedientes hasta la fase de firma del contrato; la ejecución de los contratos corresponde en primer lugar al servicio de suministros (o de servicios generales, cuando procede) que solicita pedidos y conforma las prestaciones y al servicio de gestión económica que tramita los pagos.

Como órgano asesor de la contratación del centro, la Comisión de compras se reunió en ocho ocasiones con la finalidad de autorizar propuestas de compras sometidas a su consideración. Las actas reflejan de manera sucinta los temas estudiados que dan lugar a la autorización, a un ulterior estudio, a petición de información o a la no autorización; parece, al menos en este último caso, que las decisiones de la comisión deberían incluir una justificación o motivación que sustentase la discrecionalidad en su adopción.

4.1.2. En el CHUS se elaboró un plan de compras para el año 2006 con una previsión de compras de 125 millones de euros y un objetivo de alcanzar el 30% de las adquisiciones mediante procedimientos con publicidad. La revisión de dichos objetivos por el propio complejo alcanzó un porcentaje del 30,1% sobre un importe total de contratación de 123.237.505,69 euros. Manejando una cifra de compras integrables de 120 millones de euros, la Subdirección General de Compras y Servicios del SERGAS, evaluó el grado de publicidad de las compras en un 27,1%.

Este porcentaje debe de ser matizado en el sentido de considerar que en sentido estrito tan sólo se sometieron a concurso público, bien propios del centro o de contratación agregada, y a procedimientos negociados derivados de concursos de determinación de tipo, un 26,58% de las


75

compras realizadas. Además este dato debe de valorarse teniendo en cuenta que un solo contrato, el de limpieza del complejo, tiene una importancia cuantitativa muy elevada.

4.2. EXPEDIENTES SELECCIONADOS PARA SU FISCALIZACIÓN

4.2.1. Para la realización del trabajo el CHUS facilitó una relación de los contratos adjudicados en el ejercicio 2006, que tuvieron ejecución durante ese año y en algunos casos en los sucesivos. Dado el volumen de contratación del centro se agruparon los contratos en las diferentes categorías previstas en la LCAP, realizando una subdivisión específica en la tipología de suministros atendiendo al objeto comprado; alimentos, prótesis, material sanitario, y otros.

La muestra seleccionada alcanza un 87,3% de los 34.647.366,32 euros del volumen de la contratación examinado y un 41,3% de los 155 contratos facilitados, con el detalle que se muestra en el siguiente cuadro:

Cuadro 19: Porcentajes de las muestras seleccionadas en la fiscalización del C.H.U.S

Obra Arrendamiento Asistencia Servicios Suministro alimentos

Suministro prótesis

Suministro productos sanitarios

Otros suministros Totales

Número 12 2 4 12 17 8 94 6 155

Selección 6 1 3 6 5 8 33 2 64

Importe 331.811,83 906.337,00 257.356,00 21.185.010,49 1.734.972,00 2.306.075,00 7.767.117,00 158.687,00 34.647.366,32

Selección 170.866,41 831.457,00 245.456,00 20.826.543,67 820.852,00 2.306.075,00 4.993.183,07 35.946,00 30.230.379,15

% número 50,0% 50,0% 75,0% 50,0% 29,4% 100,0% 35,1% 33,3% 41,3%

% importe 51,5% 91,7% 95,4% 98,3% 47,3% 100,0% 64,3% 22,7% 87,3%

La relación de los contratos seleccionados que se muestra en el siguiente cuadro incluye diferentes procedimientos y formas de contratación; se eligió un 40,7% de los concursos, un 53,8% de los procedimientos negociados y un 40,7% de los contratos menores tramitados.


76

Cuadro 20: Contratos seleccionados para la fiscalización

Código Descripción Tipo Procedimiento Importe Adjudicatario 12/2006 Asistencia técnica para la realización del plan estratégico del CHUS ASISTENCIA TÉCN CONCURSO PÚBLICO 223.100,00 PRICEWATERHOUSECOOPERS

1/2006 Servicio de soporte y mantenimiento de la red de datos del CHUS SERVICIO CONCURSO PÚBLICO 230.894,69 TELEFÓNICA DE ESPAÑA, S.A.U.

6/2006 Mantenimiento instalaciones del C.H.U.S. SERVICIO CONCURSO PÚBLICO 2.610.269,70 CLECE, S.A.

26/2006 Servicio de Limpieza de las instalaciones del CHUS SERVICIO CONCURSO PÚBLICO 17.550.656,00 CLECE, S.A.

27/2006 Servicio de soporte y mantenimiento de equipamiento microinformático del C.H.U.S. SERVICIO CONCURSO PÚBLICO 387.607,92 COREMAIN

49/2005 Suministro sucesivo de radiofármacos SUMINISTRO CONCURSO PÚBLICO 639.110,36 AMERSHAM HEALTH UCRG, S.L.

77/2005 Suministro sucesivo de frutas y verduras frescas SUMINISTRO CONCURSO PÚBLICO 207.206,00 FRUTAS BARREIRO, S.L.

79/2005 Suministro sucesivo de patata fresca SUMINISTRO CONCURSO PÚBLICO 70.000,00 FRUTAS BARREIRO, S.L.

7A/2006 Suministro sucesivo de cierre percutáneo para Ductus y para comunic. interauriculares y otros y stent de aleación Cr-Co SUMINISTRO CONCURSO PÚBLICO 190.000,00 IZASA, S.A.

7A/2006 Suministro sucesivo de Stent liberador de Everolimus y stent de aleación Cr-Co L-605 SUMINISTRO CONCURSO PÚBLICO 306.750,00 GUIDANT, S.A.

7A/2006 Suministro sucesivo de Stent recubierto de anticuerpos para lesiones trombóticas SUMINISTRO CONCURSO PÚBLICO 195.000,00 MICROFLUX, S.A.

7A/2006 Suministro sucesivo de Stent con recubrimiento de material inerte con Tacrolimus SUMINISTRO CONCURSO PÚBLICO 247.500,00 SORDIST, S.L.

7A/2006 Suministro sucesivo de Stent para lesiones en curva SUMINISTRO CONCURSO PÚBLICO 44.000,00 TERUMO EUROPE ESPAÑA, S.L.

7A/2006 Suministro sucesivo de Sistema de stent coronario recubierto vasos pequeños y stent para bifurcaciones con sistema integrado de 2 balones SUMINISTRO CONCURSO PÚBLICO 262.500,00 CARDIVA, S.L.

7A/2006 Suministro sucesivo de Stent recubierto de Sirolimus y sistema de stent coronario para vasos de gran calibre SUMINISTRO CONCURSO PÚBLICO 534.375,00 SUMCYL, S.L.

7A/2006 Suministro sucesivo de Stent recubierto con Placlitaxer SUMINISTRO CONCURSO PÚBLICO 132.000,00 BOSTON SCIENTIFIC IBÉRICA

8A/2006 Suministro sucesivo de catéter diagnóstico con malla metálica de acero inox y cuerpo de poliuretano, , Pack diagnóstico, Introductor con cánula de alta resistencia al acodamiento y Agujas de punción ar SUMINISTRO CONCURSO PÚBLICO 67.200,00 JOHNSON & JOHNSON, S.A.

8A/2006 Suministro sucesivo de Catéter diagnóstico para coronariografía, Catéter diagnóstico para ventriculografía, Catéter diagnóstico 4F, Kit transradial, Guías para cateterismo diagnóstico, Parches hemostáticos externos radial e Introduc SUMINISTRO CONCURSO PÚBLICO 273.050,00 TERUMO EUROPE ESPAÑA,

S.L.

8A/2006 Suministro sucesivo de Kit angiográfico, Guía diagnóstico para entrada percutánea de catéteres, Guía diagnóstico para entrada percutánea de catéteres angiográficos con cuerpo de acero inox, Catéter di SUMINISTRO CONCURSO PÚBLICO 68.953,50 CARDIVA, S.L.

8A/2006 Suministro sucesivo Kit angiográfico de inyección automática (mando y líneas de presión) y Kit angiográfico de inyección automática (jeringa de inyección) SUMINISTRO CONCURSO PÚBLICO 151.500,00 MERCÉ V. ELECTROMEDICINA,

S.L.

8A/2006 Suministro sucesivo de guías de acero inox recubiertas de teflón SUMINISTRO CONCURSO PÚBLICO 18.000,00 CLÍNICA Y CONTROL, S.A.

8A/2006 Suministro sucesivo de catéter diagnóstico con balón SUMINISTRO CONCURSO PÚBLICO 7.160,00 ARROW IBERIA, S.A.

8A/2006 Suministro sucesivo de cierre percutáneo hemostático y Dispositivo para a hemostasia inmediata de la arteria femoral SUMINISTRO CONCURSO PÚBLICO 70.000,00 DISPROMEDIC, S.L.

8A/2006 Sub suc. de Sistema de colágeno y trombina cierre de punción arterial y falsos aneurismas y Banda hemostática radial SUMINISTRO CONCURSO PÚBLICO 78.100,00 IZASA, S.A.

9A/2006 Suministro sucesivo de Dispositivo de trombectomía mediante aspiración y Balón semidistensibLe SUMINISTRO CONCURSO PÚBLICO 188.500,00 IZASA, S.A.

9A/2006 Subminist. suc. de Catéter extracción trombos de intercambio rápido, Catéter balón coaxial y Catéter guía de angioplastia SUMINISTRO CONCURSO PÚBLICO 235.750,00 CARDIVA, S.L.

9A/2006 Suministro sucesivo de Sistema de protección distal de trombos y Balón de gran calibro SUMINISTRO CONCURSO PÚBLICO 72.688,50 SUMCYL, S.L.

9A/2006 Suministro sucesivo de sistema de protección distal de trombos SUMINISTRO CONCURSO PÚBLICO 64.146,50 EV3 TECHNOLOGIES IBÉRICA.

9A/2006 Sum. Suc. de Balón de angioplastia con coitelas, Guías PTCA uso intrastent y Catéter intercambio de guías coronarias SUMINISTRO CONCURSO PÚBLICO 219.100,00 BOSTON SCIENTIFIC IBÉRICA

9A/2006 Suministro sucesivo de balón de angioplastia para atravesar oclusiones totales de las arterias coronarias SUMINISTRO CONCURSO PÚBLICO 42.500,00 SORDIST, S.L.

9A/2006 Suministro sucesivo de balón para uso en lesiones críticas SUMINISTRO CONCURSO PÚBLICO 174.000,00 DT SOLUCIONES CARDÍACAS Y ENDOVASCULARES, S.L.

9A/2006 Suministro sucesivo de Catéter balón de intercambio rápido semidistendible para anxioplastia, Balón de intercambio rápido de baixa distensibilidad para anxioplástia, Kit de xiringa de inflado para anxioplastia, Guías PTCA e Guías para vasos tortuosos

SUMINISTRO CONCURSO PÚBLICO 552.295,00 GUIDANT, S.A.

9A/2006 Suministro sucesivo de catéter guía de angioplastia SUMINISTRO CONCURSO PÚBLICO 97.000,00 JOHNSON & JOHNSON, S.A.

9A/2006 Suministro sucesivo de guías hidrofílicas para obstrucciones crónicas SUMINISTRO CONCURSO PÚBLICO 15.100,00 TERUMO EUROPE ESPAÑA, S.L.

9A/2006 Suministro sucesivo de balón intraaórtico de contrapulsación con estuche de inserción SUMINISTRO CONCURSO PÚBLICO 51.500,00 DISPROMEDIC, S.L.

9A/2006 Suministro sucesivo de introductor extralargo hidrofílico SUMINISTRO CONCURSO PÚBLICO 69.000,00 CLÍNICA Y CONTROL, S.A.

10A/2006 Suministro sucesivo de catéteres de ablación, catéteres tetrapolar, decapolar y de diagnóstico SUMINISTRO CONCURSO PÚBLICO 527.460,00 JOHNSON & JOHNSON, S.A.

17/2006 Suministro sucesivo de pescado congelado SUMINISTRO CONCURSO PÚBLICO 277.615,00 CONDESA

34/2006 Suministro sucesivo de leche SUMINISTRO CONCURSO PÚBLICO 127.054,12 CASA PEPE VIGO, S.L.

36/2006 Suministro sucesivo de pan y derivados SUMINISTRO CONCURSO PÚBLICO 138.977,09 O FORNO DA ULLA, S.L.


77

44/2006 Sub. sucesivo de pieza de mano irrigación y terminal alto flujo, set de intubación del canalículo y set de enteroclisis SUMINISTRO CONCURSO PÚBLICO 217.252,65 CLÍNICA Y CONTROL, S.A.

46/2006 Suministro sucesivo de agujas con alas, desechables, para punción lumbar y jeringas desechables SUMINISTRO CONCURSO PÚBLICO 197.168,73 BECTON DICKINSON, S.A.

56/2006 Suministro sucesivo de Grapadora de piel y pinzas extractoras de grapas quirúrgica, Grapadora cortadora lineal y grapadora lineal y cargas y Grapadora para bolsa de tabaco y grapadora desechable par fasc SUMINISTRO CONCURSO PÚBLICO 117.015,12 TYCO HEALTHCARE SPAIN,

S.L.

56/2006 Sum. sucesivo de grapadora circular prolapso hemorroides, grapadora circular curva y aplicadores de clips desechables SUMINISTRO CONCURSO PÚBLICO 130.862,46 JOHNSON & JOHNSON, S.A.

13/2006 Suministro de 1 ecógrafo para cardiología SUMINISTRO CONCURSO PÚBLICO 43.500,00 SIEMENS, S.A.

33/2006 Consultaría de modelización de servicios para la Dirección de Organización y Sistemas del C.H.U.S. ASISTENCIA TÉCN CONTRATO MENOR 10.500,00 OZONA CONSULTING, S.L.

47/2006 Asistencia Técnica para supervisión y coordinación de la ejecución de obras en el C.H.U.S. ASISTENCIA TÉCN CONTRATO MENOR 11.856,00 SONIA ROMERO TEIJO

19/2006 Obra de reforma de la unidad de elaboración y dosificación de medicamentos de la Farmacia del Hospital de Conxo OBRA CONTRATO MENOR 24.193,00 DECOR REDE RIVAS

79/2006 Obra de albañilería y acabados en las unidades de hospitalización del Hospital Gil Casares OBRA CONTRATO MENOR 29.666,31 INTERIORES GALICIA, S.L.

82/2006 Obra de instalación de la carpintería en las unidades de hospitalización del Gil Casares OBRA CONTRATO MENOR 29.924,61 INTERIORES GALICIA, S.L.

91/2006 Obra reforma controles enfermería Hospital de Conxo OBRA CONTRATO MENOR 29.327,12 DECO REDE RIVAS

92/2006 Obra de reforma de la pintura en dos unidades de hospitalización del Hospital de Conxo OBRA CONTRATO MENOR 29.067,04 Mª JESÚS RIVAS JUNCAL

94/2006 Obra de reforma habitación médico Guarda H. Gil Casares OBRA CONTRATO MENOR 28.688,33 INTERIORES GALICIA, S.L.

4/2006 Servicio de Traslado personal al centro de salud de A Estrada SERVICIO CONTRATO MENOR 10.350,00 FRANCISCO FRANCO GARCÍA

71/2006 Suministro de respirador de flujo continuo SUMINISTRO CONTRATO MENOR 11.877,00 CARBUROS METÁLICOS

86/2006 Suministro de caderas SUMINISTRO CONTRATO MENOR 11.456,96 TECAM OFICINAS, S.A.

55/2006 Arrendamiento servidores ARRENDAMI PROC NEGOCIADO 831.457,00 HEWLETT PACKARD ESPAÑOLA.

5A/2006 Servicio de mantenimiento de las reveladoras del C.H.U.S. SERVICIO PROC NEGOCIADO 36.765,36 AGFA GEVAERT, S.A.U.

48/2006 Suministro sucesivo de gases medicinales SUMINISTRO PROC NEGOCIADO 261.787,75 AIR LIQUIDE MEDICINAL, S.L.U.

60/2006 Suministro de marcador automático de cassettes SUMINISTRO PROC NEGOCIADO 24.490,00 COMERCIAL H. GRUPO-3, S.L.

62/2006 Sum. suc. de Stent coronario premontado en acero inox, stent uso en bifurcaciones, sistema de hemostasia arterial percutáneo, dispositivo de 6F para cierre accesos vasculares arteriales, balón para arterias muy tortuosas, guías PTCA SUMINISTRO PROC NEGOCIADO 583.950,00 PALEX MEDICAL, S.A.

62/2006 Suministro sucesivo de parches hemostáticos externos femoral catéter sonda de ultrasonidos intracoronarios y guía de presión intracoronaria SUMINISTRO PROC NEGOCIADO 100.535,50 MOVACO, S.A.

89/2006 Suministro de un ecógrafo SUMINISTRO PROC NEGOCIADO 23.720,00 ALOKA ESPAÑA, S.L.

95/2006 Suministro de un respirador SUMINISTRO PROC NEGOCIADO 17.350,00 TYCO HEALTHCARE SPAIN, S.L.

TOTAL 30.230.380,32

Además de los anteriores, en el curso de los trabajos de campo se eligieron los siguientes expedientes que, aunque no formalizaron contrato en el ejercicio 2006, fueron iniciados en él o tuvieron ejecución por haber sido firmados con anterioridad:

Cuadro 21: Expedientes añadidos a la selección inicial

Código Descrición Tipo Procedem. Importe Adjudicatario

37/2004 Suministro sucesivo desfibriladores implantables SUMINISTRO CONCURSO PÚBLICO 1.393.112,00 GUIDANT – MECTRONIC IBERICA – ELA MEDICAL IZASA

67/2004 Mantenimiento de equipos Siemens SERVICIO PROCED NEGOCIADO 1.841.818,40 SIEMENS, S.A.

54/2004 Servicio de traslado de Historias clínicas SERVICIO CONCURSO PÚBLICO 213.359,04 SEVERIANO GESTIÓN, S.L.

58/2005 Servicio de revisión, depuración integral y control de calidad de los archivos de historias clínicas SERVICIO PROCED NEGOCIADO 28.756,00 JORGE LUÍS BLANCO

34/2004 Realización pruebas analíticas en laboratorio externo SERVICIO CONCURSO PÚBLICO 165.307,57 BALAGUE CENTER, S.A.

3A/2005 Servicio de administración de sistemas ASISTENCIA TÉCN CONCURSO PÚBLICO 91.655,95 JAVIER MATALOBOS GONZÁLEZ

75/2006 Suministro sucesivo prótesis de rodilla SUMINISTRO CONCURSO PÚBLICO 2.270.100,00 REMECO, S.A. – C.M.N, S.L.

76/2006 Suministro sucesivo prótesis de cadera SUMINISTRO CONCURSO PÚBLICO 3.336.400,00 COMERCIALAOMEDIC, S.A. – PLUS ORTHOPEDICS, S.A. – C.M.N., S.L.


78

4.2.2. En los expedientes de este centro cabe manifestar la insuficiencia de motivación del inicio de expediente, la ausencia en los expedientes de datos que permitan evaluar la determinación del precio, y la deficiente fundamentación de los informes técnicos. Como en otros centros, la mesa asume íntegramente la valoración de los informes técnicos y la valoración de los precios efectuada por otras unidades. Sin embargo, son completos y homogéneos en su tramitación, permiten un seguimiento adecuado de las fases y utilizan modelos diferenciados para documentar cada una de las actuaciones del expediente.

El tiempo medio de tramitación de los expedientes de contratación, el menor de los centros examinados, que se sitúa en un promedio de 118 días; en el expediente de mayor duración temporal la resolución de adjudicación se emitió 8 meses después del inicio, en los contratos menores la duración del procedimiento es inferior al mes.

4.3. PLIEGOS DE CLÁUSULAS Y CRITERIOS DE ADJUDICACIÓN

4.3.1. Los pliegos de cláusulas administrativas utilizados habitualmente son los tipo elaborados en los servicios centrales del organismo, aunque en atención a la singularidad de algunas contrataciones se elaboran pliegos específicos.

Con carácter general los pliegos utilizan como criterios de adjudicación el precio, las características técnicas del producto o servicio y otros aspectos que varían en función del tipo de contrato.

Categorizando las tipologías de contratos se pueden identificar como criterios de adjudicación y asignación media de su ponderación los establecidos en el siguiente cuadro:

Cuadro 22: Ponderación de los criterios de selección en los expedientes fiscalizados en el CHUS

Tipologías Ponderación precio Ponderación aspectos

técnicos o metodología Otros criterios Ponderación otros criterios

Asistencia técnica 10% 60% Equipo de trabajo 30%

Servicios 37% 63% 0%

Suministro productos alimenticios 40% 40% Plazo, presentación producto, medios transporte, horario entrega

20%

Suministro material sanitario 51% 27% Plazo de entrega, código EAN, sistema EDI 25%

Suministro prótesis 50% 40% Plazo de entrega, mantenimiento depósito en quirófano, código EAN

10%

Resto suministros 50% 30% Mejoras, tiempo de respuesta, 20%


79

Tan sólo en dos expedientes la ponderación del precio como elemento decisorio fue inferior al 20%: en el contrato de elaboración del plan estratégico del complejo (un 10%) y en el contrato de soporte y mantenimiento del equipamiento microinformático, al que se atribuye un 16%.

4.3.2. En los contratos de servicio se pudo constatar la existencia de medios de acreditación de la solvencia que se utilizaron como criterios para la selección de ofertas. Esta incidencia se vio agravada por la falta de definición de los criterios, que provocó que fuese el informe técnico el que realizase una desagregación de los criterios lo que sin duda resta transparencia al procedimiento. Los criterios establecidos en los pliegos de suministros no incluyen como elementos decisorios aquellos que sirven para acreditar la solvencia del empresario.

En el expediente CPS 6/2006, servicio de mantenimiento del CHUS, se incluyó como criterio, valorado en un 40%, el “equipo técnico y dotación de medios personales. Se valorarán los medios materiales y humanos que la empresa se comprometa a adscribir a la prestación del contrato. El equipo se valorará por su número y en particular por la experiencia profesional que cada uno de los integrantes acredite en la ejecución de servicios análogo”. También se valoró con 6 puntos el plan de formación del personal (criterios de admisión según el artículo 19 del TRLCAP).

En el expediente 27/2006, servicio de soporte y mantenimiento del equipo microinformático, el alcance del servicio contratado figura en el pliego de técnicas, en el que se concreta el equipo humano mínimo con presencia en las dependencias del complejo hospitalario y un servicio de soporte telefónico: “deberá estar constituido por 6 técnicos con dedicación exclusiva y presencia física y con nivel de conocimientos FPII especialidad informática y experiencia de un año en tareas similares, además el adjudicatario debe indicar antes del inicio de la prestación el nombre y apellido de las personas del equipo de trabajo”. Las condiciones referidas al equipo humano son más bien propias de un contrato de asistencia técnica o incluso laboral. Por ser un contrato de servicios se deben valorar las condiciones de éste teniendo en cuenta que el perfil de los trabajadores sea el adecuado para el objeto del contrato buscando la especialización en una tecnología concreta. Sin embargo en el pliego simplemente se indica la titulación académica necesaria. Esta incidencia también se detectó en el expediente CP 1A/2006.

Se utilizaron como criterios de adjudicación los siguientes medios de acreditación de solvencia: experiencia (se valora doblemente, con un 12% por servicios en trabajos similares en los últimos 3 años y con un 7% por servicios o trabajos técnicos realizados en el sector sanitario en los


80

últimos 3 años); se valora el material, instalaciones y equipo técnico de que disponga el licitador para la ejecución del contrato y el plan de formación interna, que el licitador realizase en los últimos 3 años para el personal que va a realizar el servicio.

4.4. VALORACION DE LA OFERTA ECONÓMICA

4.4.1. Para valorar la oferta económica, los pliegos utilizan dos fórmulas: la primera la asignación de puntos en función de porcentajes de baja, así las ofertas que presentaban bajas inferiores al 5 por ciento del contrato obtenían 0 puntos, las que presentaban bajas inferiores al 10% del precio obtenían 12 puntos, y las ofertas con una baja superior al 20% obtenían la puntuación máxima 50 puntos. La utilización de este modelo de valoración provoca resultados que no valoran con suficiente equidad las diferentes ofertas y no guardan proporcionalidad entre si -la misma puntuación recibe el que presenta una baja del 5% que el que no la presenta- y que no incentiva suficientemente que las empresas presenten bajas elevadas al considerar como un umbral límite las bajas superiores al 20% que reciben los mismos puntos con independencia de la distancia que las separe. Con la utilización habitual de esta fórmula el centro renuncia a las potenciales economías derivadas de una concurrencia suficientemente competitiva, la incidencia se detectó entre otros en los siguientes expedientes: CPS 75/2006, PNS 60/2006, CP 17/2006, CP 34/2006, CP 36/2006 CP 44/2006, CP 6/2006, y CPS 2672006

La otra fórmula utilizada consiste en asignar la puntuación máxima a la oferta más económica y valorar las restantes mediante una regla de tres inversa con la siguiente fórmula: Puntuación = Mejor oferta X puntuación máxima / oferta a valorar. La aplicación de esta fórmula no tiende a valorar la distancia que separa las ofertas del precio de licitación sino que mide la distancia de las ofertas entre si, este sistema que permite una ordenación matemática de las ofertas no pondera suficientemente el factor precio por cuanto asigna puntuaciones a bajas insignificantes y disminuye la ponderación del factor precio frente a los demás criterios de adjudicación. Para ejemplificar su efecto inadecuado se muestre el siguiente ejemplo: un hipotético concurso con un presupuesto de licitación de 100 euros y una valoración de 50 puntos para la oferta económica y de 50 puntos para la técnica.


81

Cuadro 23: Ejemplo de valoración de la oferta económica en el CHUS

Importe oferta Baja real

Asignación según regla de

tres inversa Puntuación

técnica Total

Asignación según regla de tres sobre

licitación Puntuación

técnica Total

Oferta A 60 40 50,00 35 85,00 50,00 35 85,00

Oferta B 65 35 46,15 40 86,15 28,00 40 68,00

Oferta C 80 20 37,50 50 87,50 16,00 50 66,00

Oferta D 90 10 33,33 50 83,33 8,00 50 58,00

Oferta a tipo 100 0 30,00 50 80,00 0,00 50 50,00

Los resultados que presenta el cuadro (que tan sólo pretenden ejemplificar los diferentes comportamientos en la valoración global que tiene la elección de una o de otra fórmula matemática) ponen de manifiesto que la utilización de este método no pondera suficientemente el precio ofertado -de hecho una oferta sin baja recibe puntuación- frente a escasas diferencias en la calidad técnica del producto, que resulten definitivas para la valoración final.

El órgano de contratación utilizó esta fórmula, combinada en algunos casos con umbrales de saciedad, en los expedientes CPS 6/2006, CP 10A/2006, CP 49/2005, 77/2005 o 79/2005, entre otros.

4.4.2. A pesar de la puntuación, y por lo tanto peso diferencial, que con carácter general se otorgó a la oferta económica, su aplicación final no obtuvo los resultados de economía presuntamente pretendidos, en parte debidos a mayor rigor en la fijación de los precios de licitación3. Para la totalidad de los contratos examinados, y su desagregación en lotes la puntuación media asignada a la valoración del factor precio representó el 43,84%, sin embargo las bajas promediadas de todos los contratos y sus lotes representaron tan sólo el 2,70%.

3 Párrafo modificado como consecuencia de las alegaciones.


82

Se examinamos los suministros de prótesis, a pesar de asignársele la mitad de la valoración total al factor precio, las bajas representaron el 0,27%. También en el de suministro de material sanitario se producen semejantes resultados aunque como consecuencia de una baja inusual en uno de los lotes (83%) la media de bajas se eleva al 5,18%.

En los contratos de servicios la media de bajas fue de un 1,5%, sin embargo debe resaltarse que la ponderación del precio para estos contratos fue del 37%, inferior que para los suministros.

Las causas de la falta de economía en las compras fiscalizadas son varias, se pueden señalar de forma teórica: las que se refieren a la situación del mercado de determinados productos; al bajo volumen de compra de un centro, a la existencia de precios históricos no depurados, al número limitado de proveedores, la existencia de precios de referencia de carácter autonómico o nacional, o incluso hipotéticos pactos colusorios.

También existen causas técnicas como las señaladas en la valoración de la oferta económica que al no primar el factor precio provocan una renuncia por parte del centro a economicidades reales, y que son desincentivadoras de la competencia real entre empresas.

A modo de ejemplo de los resultados del trabajo de campo realizado con varios contratos de suministro se expone en el siguiente cuadro el verificado en el expediente 9A/2006, suministro de material de intervencionismo coronario.


83

Cuadro 24: Resultados de las ofertas económicas expediente 9A/2006 CHUS

Lote Objeto ofertas presentadas

ofertas que van a tipo

% ofertas a tipo

ofertas excluidas por características

técnicas

% excluidas /presentadas

baja seleccionada

baja más alta no elegida

1 Dispositivo de trombectomía mediante aspiración 3 1 33,33% 2 66,67% 2,00% 15,00%

2 Catéter extracción de trombos de intercambio rápido 1 1 100,00% 0 0,00% 0,00% 0,00%

3 Sistema de protección distal de trombos 3 3 100,00% 2 66,67% 0,00% 0,00%

4 Sistema de protección distal de trombos 2 2 100,00% 1 50,00% 0,00% 0,00%

5 Balón de anxioplastia con coitelas 2 2 100,00% 1 50,00% 0,00% 0,00%

6 Balón de anxioplastia oclusiones totales de las arterias coronarias 6 2 33,33% 5 83,33% 0,00% 38,00%

7 Balón para uso en lesiones críticas 8 4 50,00% 7 87,50% 0,00% 9,00%

8 Catéter balón de intercambio rápido semidistendible para angioplastia 9 2 22,22% 8 88,89% 0,00% 12,00%

9 Balón de intercambio rápido de baja distensibilidad para anxioplástia 7 2 28,57% 6 85,71% 0,00% 15,00%

10 Balón de gran calibre 2 2 100,00% 1 50,00% 0,00% 0,00%

11 Catéter balón coaxial 4 3 75,00% 3 75,00% 0,00% 4,00%

12 Balón semidistensible 6 1 16,67% 5 83,33% 3,00% 11,00%

13 Balón para arterias muy tortuosas DESIERTO 7 1 14,29% 7 100,00% 0,00% 0,00%

14 Catéter guía de angioplastia 5 0 0,00% 4 80,00% 83,00% 83,00%

15 Catéter guía de angioplastia 5 3 60,00% 4 80,00% 0,00% 2,00%

16 Kit de jeringa de inflado para angioplastia 5 3 60,00% 4 80,00% 0,00% 6,00%

17 Guías PTCA DESERTO 9 4 44,44% 9 100,00% 0,00% 0,00%

18 Guías PTCA 6 2 33,33% 5 83,33% 0,00% 13,00%

19 Guías PTCA 6 2 33,33% 5 83,33% 0,00% 17,00%

20 Guías PTCA para uso intrastent 5 1 20,00% 4 80,00% 0,00% 13,00%

21 Guías hidrofílicas para obstrucciones crónicas 3 1 33,33% 2 66,67% 0,00% 24,00%

22 Guías para vasos tortuosos 6 2 33,33% 5 83,33% 0,00% 16,00%

23 Balón intraaórtico de contrapulsación con estuche de inserción 2 1 50,00% 1 50,00% 0,00% 20,00%

24 Catéter sonda de ultrasonidos intracoronarios DESIERTO 1 0 0,00% 1 100,00% 0,00% 0,00%

25 Guía de presión intracoronaria DESIERTO 0 0 0,00%! 0 0,00% 0,00% 0,00%

26 Introductor extralargo hidrofílico 2 1 50,00% 1 50,00% 0,00% 73,00%

27 Catéter multifunción para intercambio de guías coronarias 3 1 33,33% 2 66,67% 0,00% 0,00%

Total 118 47 95

Promedio 4,37 1,74 45,8% 3,52 70,0% 3,3% 13,7%

% sobre ofertas presentadas 39,8% 80,5%

Según se desprende del cuadro, de las 118 ofertas presentadas a los 27 lotes, 47 (el 39,8%) igualaron el importe de licitación, por lo tanto sin baja, lo que puede obedecer a las causas de mercado señaladas. Sin embargo, esta situación no es consecuente con que existiesen bajas no seleccionadas en muchos lotes que representan una media del 13,7% frente al resultado medio de la adjudicación que presenta el 3,3%.


84

Sin embargo, el dato más significativo es que más del 80% de las ofertas fueron rechazadas por incumplimiento de las características técnicas. Este porcentaje tan elevado -en tres casos se excluyeron todas las ofertas y por lo tanto el lote quedó desierto- no parece ser consecuente con un significativo número de ofertas presentadas para cada lote, que no se presentarían al concurso en el caso de ser claramente conscientes de que los productos no reunían las características. Se puede inferir que un número tan elevado de exclusiones se basa más en una inadecuada determinación de las características y de un elevado margen de discrecionalidad en su valoración, sobre todo si se tiene en cuenta que en los procesos de compra centralizados el número de exclusiones es poco relevante.

Valores semejantes, con exclusiones siempre superiores al 50%, son predicables del examen de las ofertas y adjudicaciones correspondientes a suministro de material diagnóstico de hemodinámica, suministro de stents, suministro de material de electrofisiología, suministro de tubos, o suministro de material de punción.

4.5. PLIEGOS DE PRESCRIPCIONES TÉCNICAS E INFORMES DE VALORACIÓN

4.5.1. En los expedientes de suministro de material sanitario el nivel de especificaciones de cada uno de los productos en el pliego de técnicas es elevado pero no existe una justificación ni se motiva en base a evidencias científicas la exigencia de cada una de las determinaciones del producto. La existencia en el mercado de un producto fabricado o distribuido por varios proveedores impone que se defina los elementos básicos que en el caso de no cumplirse invalidarían su uso y aplicación. Esta definición se integra por especificaciones suficientes, que en la medida de lo posible, sean medibles con el fin de otorgar una puntuación técnica al producto.

La adicción en los pliegos de técnicas de características singulares y distintivas a un mismo tipo de producto debe razonarse en términos de efectividad real para la salud o procedimiento asistencial y motivarse suficientemente con el fin de no falsear la concurrencia. En el expediente 7A/2006 para el suministro de stents el lote 6 se define con 10 características diferentes, entre ellas un número de 10 coronas y un diámetro de malla de 65 micrómetros sin que se motive mediante evidencia científica suficiente la necesidad de dichos requerimientos. Al concurso de este lote se presentan 6 fabricantes/proveedores de carácter nacional e internacional que


85

habitualmente suministran este tipo de productos. De acuerdo con el informe técnico tan sólo una de las ofertas puede ser aceptada, las restantes no tienen las coronas y diámetros especificados, por lo que el nivel de exclusión alcanzó el 83,33% de las ofertas presentadas. Incidencias semejantes se produjeron en otros lotes del mismo expediente y también en los expedientes 8A/2006, 9A/2006, 10A/2006, 44/2006, 46/2006, o 62/2006.

No sólo en los aspectos técnicos del producto se producen inadecuaciones; es común en los contratos de suministros de material sanitario la valoración del plazo de entrega y que el proveedor disponga de códigos de barras y de sistema de intercambio electrónico de datos. En todos los expedientes examinados el informe relativo a estos aspectos otorgaba la puntuación máxima a todos los licitadores tanto en el plazo como, en lo casos de que dispusiesen de ella, de los otros conceptos. Este tipo de evaluaciones no produce una selección de ofertas, por lo que su mantenimiento como criterio de adjudicación pierde toda su finalidad. La incidencia se detectó en los siguientes expedientes 7A/2006, 8A/2006, 9A/2006, 56/2006 o 62/2006.

4.5.2. La valoración de las características del producto se efectúa mediante un informe técnico, solicitado por la mesa de contratación, y emitido ordinariamente por el facultativo responsable del área asistencial a la que se destina el suministro, aunque en el CHUS existe un puesto de supervisión de recursos materiales, que formalmente realiza las valoraciones basándose en informes facultativos.

En los informes técnicos se detectaron como incidencia general la ausencia de motivación suficiente en la valoración de cada uno de los productos. En los pliegos de cláusulas administrativas de algunos contratos la puntuación técnica de la calidad del producto o de las características viene expresada de la siguiente forma: excelente; 40 puntos, bueno; 20 puntos; aceptable;10 puntos; y no aceptable; 0 puntos (excluido). Esta difusa definición de la calidad y su asignación de puntuación determina que sea el informe técnico quien explicite suficientemente los motivos que provocan tal calificación, sin embargo encontramos informes técnicos en los que tal valoración no se justifica: en el expediente 77/2005 (suministro de fruta) la valoración del cata de los productos es diferente para dos empresas sin que se motive la diferencia entre ambos; en el expediente 56/2006 existen lotes en los que se basa la exclusión en no cumplir las características técnicas pero sin motivar cuales no se cumplen. En el informe técnico del expediente 75/2006; suministro de prótesis de rodilla, se excluyen dos ofertas por incumplir características técnicas que no se exigían en el pliego para el lote 2.


86

También en los informes técnicos de los contratos de servicios se encuentran semejantes defectos. En el expediente 6/2006 el informe técnico expresa: “resulta muy significativo que en el apartado de recursos humanos el licitador (CLECE, finalmente adjudicatario) se comprometa a contratar en régimen jurídico laboral la totalidad de los trabajadores el servicio objeto del contrato por cuenta del actual adjudicatario, respetando la antigüedad que cada trabajador tenga reconocida por la anterior empresa”. Esta declaración se efectúa en atención a las previsiones de la cláusula 6.2.1. del pliego de cláusulas administrativas particulares que establece que el adjudicatario podrá contratar al personal que la anterior entidad adjudicadora tuviese asignado al mantenimiento objeto del contrato en el CHUS. En el pliego no se determina que el hecho de contratar al anterior personal otorgaría mayor puntuación, sino que se establecía como una mera posibilidad para los licitadores, por lo tanto el informe técnico valora criterios no establecidos. El mismo informe valora con la puntuación máxima la propuesta de programa de trabajo y el estudio previo de reconocimiento del servicio que el licitador se compromete a presentar en una semana sin considerar la posición de ventaja de este licitador que absorbió la empresa que anteriormente prestaba el servicio, desde el año 2001.

En el expediente CP 1A/2006, servicio de mantenimiento de la red de datos del CHUS, el informe técnico no motiva la valoración realizada de los criterios de adjudicación de carácter técnico. La motivación, necesaria aunque sólo se deba evaluar una oferta como ocurre en este caso, debió ser más precisa respecto del criterio de las mejoras con una ponderación del 15%, ya que gran parte de las ofrecidas por la empresa adjudicataria son prestaciones complementarias no relacionadas con el objeto de la prestación contratada y como tal no se deben tener en cuenta para la adjudicación. Es el caso de la prestación ofrecida gratis para liberar al personal del propio hospital de la realización de tareas de la operativa diaria de la red de voz, entre otras colocación de teléfonos y sustitución de terminales, pequeñas modificaciones en la configuración de los usuarios, grupos de salto. También se ofrece adicionalmente un seminario sobre el almacenamiento y procesado de imágenes médicas, cursos CISCO a 10 alumnos que el hospital designe, o acceso a un extenso grupo de cursos monográficos sin relación con el objeto del contrato.


87

4.6. OTRAS INCIDENCIAS

4.6.1. Se detectaron procedimientos negociados basados en causas de exclusividades que no se ajustan con rigor a las prescripciones. Así, por ejemplo, en el contrato de arrendamiento y ampliación de la capacidad de almacenamiento de los servidores centrales del CHUS (PNS 55/2006) adjudicado a HEWLETT-PACKARD ESPAÑOLA, S.L. por importe de 831.457 euros. La utilización de este procedimiento se justifica en el informe técnico en base a que el sistema HP-UX es exclusivo de dicho fabricante, sin embargo tan sólo se justifica la exclusividad del sistema operativo HP para los servidores centrales UNIX, pero no para los servidores INTEL BLADE BL20PG3, que también forman parte del servicio contratado. Por lo demás en el informe no se justifica que HP sea el único distribuidor, aunque de hecho en el mercado existan más proveedores que pueden ofertar el soporte técnico de los equipos HP.

4.6.2. En el trabajo de campo se constató una vinculación histórica de proveedores con el CHUS, debida a la concatenación de sucesivos contratos o de prórrogas.

En el expediente 37/2004, suministro de desfibriladores automáticos implantables el contrato inicial tuvo una duración de 17 meses con un importe de 1.393.112,00, tras las ampliaciones y prórrogas los contratos de dos adjudicatarios se ampliaron en 30 meses, casi duplicando la duración inicial, y con un importe final de cerca del 220% de la adjudicación, según se muestra en el cuadro adjunto. En este expediente las múltiples prórrogas se justifican en la existencia de un procedimiento centralizado de contratación, que se fue retrasando en el tiempo, sin embargo en el expediente obran informes favorables de la asesoría jurídica a todas las prórrogas que recomiendan justificar convincente y detalladamente los motivos de un incremento desmesurado, que a priori debe ser rechazado.

Cuadro 25: Duración y modificaciones del expediente 37/2004 CHUS

Objeto Adjudicatario. Baja Contrato inicial

17 meses

Ampliación 03-08-05

Prórroga 12-05-05 2 meses






Ampliación 03-06-08

Suma prórrogas y ampliaciones

30 meses

Suma contrato inicial +

prórrogas + ampliaciones

Desviación sobre

principal

DAI unicameral VVIR + electrodo GUIDANT S.A. 0% 189.500,00 37.900,00 18.950,00 56.850,00 75.800,00 75.800,00 75.800,00 75.800,00 16.246,00 433.146,00 622.646,00 229% DAI unic VVIR alta energía+ electrodo

MEDTRONIC IBERICA S.A -5% 206.000,00 41.200,00 20.600,00 61.800,00 82.400,00 82.400,00 82.400,00 82.400,00 0,00 453.200,00 659.200,00 220%

DAI bicameral DDD + electrodos

ELA MEDICAL IZASA -1% 404.712,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 404.712,00 0%

DAI bicameral DDDR + electrodos

MEDTRONIC IBERICA S.A -4% 228.800,00 45.760,00 22.880,00 68.640,00 91.520,00 91.520,00 91.520,00 91.520,00 0,00 503.360,00 732.160,00 220%

DAI bicameral DDDR alta energía GUIDANT S.A. 0% 200.000,00 46.816,00 25.000,00 50.000,00 75.000,00 75.000,00 75.000,00 75.000,00 24.520,00 446.336,00 646.336,00 223% DAI tricameral DDDR+ electrodos GUIDANT S.A. 0% 164.100,00 22.946,00 27.350,00 50.296,00 54.700,00 54.700,00 54.700,00 54.700,00 0,00 319.392,00 483.492,00 195%

total lotes -2% 1.393.112,00 194.622,00 114.780,00 287.586,00 379.420,00 379.420,00 379.420,00 379.420,00 40.766,00 2.155.434,00 3.548.546,00 155%


88

Menor justificación, por obedecer a déficits de planificación, o porque incurren en vulneración de los procedimientos de contratación, tienen otras situaciones examinadas entre otras como descrita a continuación:

El expediente 54/2004 (traslado y distribución de historias clínicas) tuvo una duración inicial de 12 meses, hasta octubre de 2005, a continuación fue objeto de tres prórrogas con una duración total de 5 meses, que finalizaron el 01-03-2006, hasta este momento el importe mensual del contrato fue de 17.779,92 euros. Durante el resto del ejercicio 2006 la empresa continuó prestando los servicios inicialmente contratados sin respaldo contractual, lo que motivó dos convalidaciones por el Consello de la Xunta, aunque a diferencia con la anterior prestación el importe mensual ascendió a 22.794,92. La importancia y necesidad de este servicio de cara a salud, haría preciso un cuidado especial en su planificación y tramitación, de forma que no quedase a la voluntad del contratista el cumplimiento de un servicio esencial.

El nuevo expediente de contratación (AC-CH51-07-001) se inicia el 10-10-06 con una previsión de inicio para febrero de 2007. La adjudicación se realiza el 25-01-07 pero el inicio del contrato se demora casi tres meses porque el adjudicatario aun no tiene acondicionado el almacén en el que se va a desarrollar el servicio. El precio mensual del nuevo contrato asciende a 44.583,33 euros, aunque en el expediente no se justifican los motivos del incremento para una misma prestación a la que se le añade la obligación de disponer de una nave para archivo de la documentación, que anteriormente tenía un coste para el centro de 8.481,26 euros.

Desde enero de 2007 a abril el servicio se presta sin contrato y sin abono de la contraprestación, sin embargo se detectan cuatro ADOKs en ese año; uno de ellos se corresponde con una convalidacion de gasto, para pagar presuntamente los meses sin cobertura contractual de enero 2007 a abril, los tres restantes por importes de 11.815, 3.938 e 508 euros se corresponden con material.

Simultáneamente a este nuevo expediente se tramita un contrato de servicio de traslado y depuración de historias clínicas AC-CH51-07-002 que tiene por objeto el traslado físico de las historias desde el polígono del Tambre hasta la nave de la empresa en el Milladoiro, y la depuración de un archivo activo de 135.000 historias. El 13-03-2007 se adjudica el contrato a Severiano Gestión S.L. por un importe de 215.620 euros y un plazo de ejecución de 14 días.

El expediente pone de manifiesto, en este caso, la problemática de la gestión externalizada de un servicio general: ordinariamente la prestación viene siendo desarrollada por la misma empresa durante un período dilatado de tiempo; la formalización de prórrogas, expresas o tácitas, supera


89

ordinariamente la duración inicial del contrato; y en los mercados donde la competencia es baja o inexistente la posición de fortaleza del contratista provoca modificación de precios de los contratos que no se justifican en el expediente y que se basan en la dependencia del centro.

También el expediente 43/2004 suministro sucesivo de material de diálisis con una duración que se extiende desde el 16 de julio de 2004 al 31 de diciembre de 2005 (17 meses y 15 días) por 487.065,28 euros, fue objeto de cuatro prórrogas hasta el 30 de junio de 2008 (30 meses) con un importe de 854.842,8 euros.

4.6.3. En el curso del trabajo se encontraron deficiencias específicas de los contratos de obras y asistencia técnica.

En los expedientes 79/2006 (reforma de albañilería y acabados en las unidades de hospitalización del Hospital Gil Casares) y 82/2006 (instalación de carpintería en las unidades de hospitalización del Hospital Gil Casares) las actuaciones se realizan en el mismo espacio físico y se adjudican a la misma empresa, en fechas casi consecutivas, por importe sensiblemente inferior al establecido por el TRLCAP para la consideración de contrato menor. En los expedientes 91/2006 (Obra reforma controles enfermería Hospital de Conxo) y 92/2006 (pintura en dos unidades de hospitalización del hospital de Conxo) las actuaciones coinciden en el tiempo, se adjudican por importes inferiores a los del contrato menor y aunque los adjudicatarios son formalmente diferentes existen indicios que hacen pensar que se trata de una misma organización empresarial. En estos dos últimos contratos existió una observación complementaria por parte de la Intervención Delegada que no fue atendida por el centro. Estas situaciones ponen de manifiesto incumplimientos de la prohibición de fraccionar las prestaciones y objetos contractuales que tienen como finalidad eludir los requisitos de concurrencia.

En ningún de los contratos menores examinados se solicitaron más ofertas que la del finalmente adjudicatario, esta falta de elementos de contraste no permite al centro conocer si realiza las contrataciones en términos de economicidad.

En el examen de la documentación específica de estos expedientes se observa la ausencia de los precios descompuestos que conforman las unidades de obra, además el presupuesto elaborado por la administración no incluye ni gastos generales ni beneficio industrial. Es común también la ausencia de la solicitud del centro dirigida al potencial adjudicatario y no existe constancia de la fecha de entrada de la oferta del contratista.


90

En los contratos de asistencia técnica analizados se detectó que en tres expedientes en los que los adjudicatarios son personas físicas; tanto por la descripción de las tareas en el pliego y la duración total de prestación de los servicios, como por la inexistencia de cláusulas de salvaguarda, existe un riesgo de laborización de la relación contractual.

4.7. EXAMEN DE EXPEDIENTES SINGULARES; LIMPIEZA

4.7.1. Dada la importancia cuantitativa que tuvo en el ejercicio la contratación del servicio de limpieza, se examinaron las incidencias encontradas a lo largo del expediente que coinciden en algún caso con las señaladas anteriormente.

La adjudicación del contrato, con un precio de licitación de 17.688.000 euros, recayó en la empresa CLECE, S.A. que presentó la oferta de mayor precio de las cinco que concurrieron al concurso, con una diferencia de 1.214.636,16 euros sobre la oferta de precio más bajo.

4.7.2. El contrato firmado el 1 de noviembre de 2006, con una duración de 24 meses y por importe de 17.550.656 euros, fue modificado posteriormente el 17 de septiembre de 2007 y el 29 de enero de 2008 en virtud de lo establecido en la cláusula 3.2.1 del pliego de cláusulas administrativas particulares que dispone que, “el precio del contrato podrá ser objeto de las actualizaciones que procedan durante su período de vigencia, al amparo de las previsiones de las correspondientes leyes anuales de presupuestos y de medidas administrativas fiscales y de orden social de acompañamiento de aquellas, en su caso, desde su entrada en vigor”. Por el acuerdo de modificación de 20 de mayo de 2007 el órgano de contratación dictó una resolución en la que acepta como mayor precio del contrato un importe de 244.335,68 euros correspondiente al incremento del 2% de las retribuciones mensuales de los trabajadores que CLECE destina a la ejecución del servicio basándose en una equiparación salarial con el resto del personal propio del SERGAS.

La segunda modificación contractual, de fecha 29 de enero de 2008, se produjo por una nueva resolución del órgano de contratación por la que se aprueba un incremento del precio del contrato de 64.314,78 euros en las retribuciones de las mensualidades de junio y diciembre a consecuencia de lo previsto en la orden de la Consellería de Economía e Facenda de 15 de junio de 2007 para el personal que desarrolla algún puesto de trabajo en el SERGAS.


91

Dada la equiparación salarial de los trabajadores de la empresa adjudicataria con el personal del SERGAS, y como el importe de los salarios de los 313 trabajadores de CLECE se incrementan con el 16% de IVA, el coste de las retribuciones del personal de limpieza soportado por el hospital es superior al que representarían los salarios mensuales de un personal estatutario propio.

4.7.3. El criterio económico se pondera con el 40% de la puntuación total. La fórmula de valoración que contiene el pliego de cláusulas administrativas particulares otorga la puntuación en función del porcentaje de baja de las ofertas sobre el precio de licitación hasta el límite del 10%, coincidente con la baja temeraria, no incrementando puntos a partir de este porcentaje. Como ya se tiene señalado reiteradamente, el establecimiento de un límite máximo en la valoración del criterio económico, sin evaluar previamente la viabilidad técnica de las ofertas, es contrario al principio de economía que debe regir la contratación pública.

La puntuación de la oferta técnica –con el 60% de la ponderación– se reparte en tres criterios a los que se le aplica el 25%, 20% y 15% de la valoración total respectivamente. La puntuación se asigna de manera global al total de los factores heterogéneos que integran cada criterio técnico, sin el establecimiento de un sistema de distribución de puntos para cada uno de ellos. Esta circunstancia unida a la insuficiente concreción del contenido de los criterios le restó transparencia al procedimiento de evaluación de las ofertas.

Por lo demás se echa en falta la inclusión dentro de los criterios de adjudicación de determinados factores relacionados con la ejecución de la prestación, tales como tiempo de respuesta ante la solicitud de servicios urgentes o de corrección de anomalías detectadas en la prestación del servicio; mayor frecuencia para la realización de limpiezas extraordinarias o especiales o del transporte de la ropa sucia y de la basura; mayor alcance de las limpiezas de rutina; frecuencia en la reposición de productos de aseo para los pacientes o las medidas propuestas para que la ejecución del contrato quede garantizada en todo momento.

La definición de los tres criterios técnicos contiene referencias excesivamente genéricas, como se describe a continuación :

a) Manual y metodología de procedimientos de limpieza, productos, útiles y equipamientos con adaptación a tipos de zona, suelos, paredes etc. a limpiar, a implantar para la ejecución del servicio (25% de la puntuación).


92

En este criterio se están incluyendo factores propios de la acreditación de la solvencia técnica de la empresa como son los productos, útiles y equipos que como tales no deben ser empleados como criterios objetivos de adjudicación -artículo 19 de la LCAP-.

La valoración de los medios materiales para la realización del contrato es menos justificable aun teniendo en cuenta que el pliego de prescripciones técnicas especifica que el hospital “aportará las instalaciones y material de recogida de ropa sucia y distribución de ropa limpia, así como maquinaria y medios de limpieza existentes. En el caso de que el adjudicatario considere insuficiente los medios existentes deberá detallar la necesidad de aquella maquinaria o útiles que considere imprescindible para el buen funcionamiento del servicio, cuya adquisición será decidida por el órgano de contratación, para ello incluirá en la oferta económica un plan de amortización que no podrá superar los dos años, quedando el equipo en propiedad del hospital”.

Se considera que la valoración de las propuestas de las empresas licitadoras mediante el examen de los productos, útiles o equipamientos que son necesarios para la ejecución del contrato posibilita que el órgano de contratación efectúe una adjudicación que no se justifique en el contenido de la prestación, sino en la valoración de los medios necesarios de los que dispone la empresa para ejecutar el contrato. Tampoco se especifica la forma de valoración del manual y de la metodología del procedimiento de limpieza ni el grado de detalle que obtendrá más puntuación.

b) Distribución de puestos de trabajo y presencias por hospitales con especificaciones de áreas y tipos de limpieza rutina y a fondo, especiales, horarios y turnos con especificación de áreas o tipos de limpiezas. Tipología de partes de actividad y control de presencias (se puntúa con un 20%).

No se concreta en este caso el sistema de puntuación de la distribución del número de trabajadores según el horario o turno, ni los requisitos del parte de parte de actividad y control de las presencias. Respecto del parte de actividad la indefinición del contenido es absoluta.

c) Plan de seguimiento, control y evaluación continuada de la calidad del servicio. Informatización del servicio. Plan de formación del personal (se puntúa con un 15%).


93

No se concretan los aspectos a valorar ni la puntuación que se otorga a cada uno de los apartados. De nuevo se emplea como criterio de adjudicación un presupuesto de acreditación de la solvencia técnica, como es el plan de control de calidad.

Así, los pliegos de cláusulas administrativas particulares no definen suficientemente el contenido ni establece métodos o fórmulas para valorar los criterios de adjudicación referidos a los aspectos técnicos, de manera que la forma de valorarlos se concretó en el informe técnico que solicita la mesa de contratación para realizar la adjudicación. Como ya se tiene dicho reiteradamente, la determinación de la forma de valoración una vez abiertas las propuestas además de ser contraria a los principios de objetividad y transparencia que exige la legislación de la contratación pública priva las empresas licitadoras de la información que le permita conocer en el momento de elaborar la propuesta cuales son las condiciones que recibirán más puntuación.

Por otra parte, consideramos que la reiteración en la celebración de contratos de servicio de limpieza permite al órgano de contratación conocer las características y peculiaridades de la prestación, por lo que carecen de justificación las indeterminaciones y falta de concreción de los criterios de adjudicación y mismo de la ausencia de métodos o fórmulas para su valoración.

4.7.4. El pliego de prescripciones técnicas describe los parámetros que se deben tener en cuenta para elaborar la oferta económica (precio mensual por metro cuadrado, coste por tipo de riesgo, coste de los trabajadores por categorías, valoración da inversión necesaria y de su amortización). Respecto de la oferta técnica enumera los diez documentos que deben de contener las propuestas de las empresas, con la indicación de que se desestimarán las ofertas que no presenten la documentación detallada. De los diez documentos que se enumeran tan sólo se especifica el contenido de algunos sin establecer ningún hito para su puntuación. Respecto de los documentos que deben de servir para la valoración del tercero criterio técnico de adjudicación no se realiza ni la más mínima descripción limitándose el pliego de prescripciones técnicas a reproducir la redacción del establecido en el pliego de cláusulas administrativas. Tampoco se indican los requisitos que deben reunir los partes de actividad según las zonas, funciones y tipos de limpieza.


94

4.7.5. La puntuación de las ofertas técnicas, efectuada en el informe técnico que sirvió de base a la mesa para proponer la adjudicación, obedece fundamentalmente al mayor o menor detalle que presentan las propuestas de las empresas.

Con respecto de la valoración del primer criterio técnico, la mayor puntuación recayó en la propuesta de CLECE, entre otras cuestiones, por presentar un manual de procedimientos adaptado a las superficies a limpiar y detallar claramente el sistema y marca comercial de microfibra a utilizar. La puntuación de este criterio no es acorde con lo dispuesto en el pliego de prescripciones técnicas en el que se establece que se desestimarán las ofertas que no presente la documentación detallada, entre otras cuestiones la referida a un manual de limpieza detallado según la ”zona y tipología de suelos”4.

La puntuación máxima para la empresa adjudicataria -CLECE- por el segundo criterio, se basa en la valoración del detalle en la distribución de los puestos de trabajo y a los cálculos correctamente realizados conforme la equiparación existente y a el mayor detalle de los partes de actividad. De nuevo se está valorando el grado de detalle de la propuesta cuando éste es un requisito imprescindible para la estimación de la oferta.

Respecto de la puntuación máxima otorgada a CLECE por el tercer criterio, ni el pliego de cláusulas administrativas ni el de prescripciones técnicas definen mínimamente el contenido que debe tener la propuesta ni se especifica la forma de valorarlo. En este caso, dado la falta de especificación del criterio, sería deseable un mayor esfuerzo en la motivación de la puntuación otorgada, sin embargo de nuevo se justifica el otorgamiento de la puntuación máxima a la empresa adjudicataria no en el contenido de la propuesta, sino en el nivel de detalle con el que se presentó.

4.7.6. Según el pliego de prescripciones técnicas en la fase de ejecución del contrato la unidad de contratación y el servicio de hostelería son los encargados del control e inspección al objeto de valorar si la prestación del servicio es adecuada. Para el ejercicio de esta función cuentan tan sólo con tres supervisores para todo el complejo hospitalario, un número evidentemente insuficiente teniendo en cuenta el amplio contenido de las funciones, ya que están facultados para realizar las inspecciones, entre otras; de la forma y tiempo de limpieza, grado de limpieza existente, control de la realización de limpiezas extraordinarias y finales, control de la cantidad y

4 Párrafo modificado como consecuencia de la alegación.


95

calidad de los materiales utilizados, dosificación de detergentes. Deben dar la conformidad a los partes de actividad diaria o especial como trámite previo a pago mensual. La cláusula 3.6 del pliego de prescripciones técnicas establece la obligación del adjudicatario de presentar en el servicio de hostelería en los cinco primeros días de cada mes los partes de actividad diaria, mensual y boletines de cotización a la seguridad social. También diariamente debe presentar el control diario de presencia de los trabajadores.

Se detectaron determinadas incidencias que ponen de manifiesto incumplimientos que repercuten en la calidad del servicio de limpieza contratado. Así comprobamos que la empresa adjudicataria no aporta todos los partes de actividad diaria de limpieza de rutina y final que debe ser supervisada por el responsable del servicio de hostelería. A pesar del deber de la empresa de presentarlos obligatoriamente y con carácter previo a las facturas mensuales, el hospital efectuó regularmente los pagos.

El incumplimiento reiterado de las presencias físicas ofertadas por CLECE se pone de manifiesto en el parte de incidencias del servicio de hostelería de fecha 12 de febrero de 2007, en el que se le advierte a la empresa que en el caso de que no proceda de manera inmediata las sustituciones necesarias de personal que tiene firmado al servicio podrá considerarse un incumplimiento grave de sus obligaciones contractuales que puede dar lugar la imposición de las penalidades previstas en el pliego de cláusulas administrativas.

Respecto del control de limpiezas de rutina y periodicidad mensual se verificó la existencia de partes de la evaluación zonal que ponen de manifiesto deficiencias en la prestación del servicio. Comprobamos que las incidencias detectadas fueron corregidas por la empresa a posteriori.

V. CONTRATACIÓN EN EL HOSPITAL DE LA COSTA

5.1. ORGANIZACIÓN Y PLANIFICACIÓN

5.1.1. En el ejercicio 2006 el Hospital de la Costa contaba con cuatro profesionales dedicados directamente a la función de contratación y compras (adicionalmente existían tres personas adscritas a tareas de gestión de almacén y tres más en el área de contabilidad). En ese período el


96

gasto real en el capítulo II fue superior a 11,2 millones de euros y la de inversiones de 164.503 euros. La gestión económica derivada de los contratos es realizada por otra unidad.

Como sucede en otros centros hospitalarios el porcentaje del gasto ejecutado mediante procedimientos con publicidad –concursos centralizados o del propio hospital y de procedimientos negociados por determinación de tipo– alcanza un 25,89%, frente a los gastos menores que se elevan al 63,54% de las compras. El porcentaje de compras publicitadas es superior si se toma en consideración el gasto licitado frente al gasto real, en cuyo caso alcanzaría un porcentaje del 36% según los cálculos del propio centro.

La contratación del hospital es gestionada por el Servicio de Suministros, en la estructura de la Dirección de Gestión y dependiente del Gerente que actúa como órgano de contratación. En el momento de realizar los trabajos de campo se había creado una unidad de contratación formada por un técnico de la función administrativa y un auxiliar, con fin de separar funciones de suministro y de gestión de administrativa.

Como órgano de apoyo a la gerencia existe una comisión de compras que tiene por finalidad fundamental autorizar nuevas compras y productos. En el año 2006 la comisión se reunió en cinco ocasiones. La comisión analiza las solicitudes de compra de los diferentes servicios asistenciales autorizando o denegando su adquisición, y motivando la causa de la decisión, contrariamente a lo que sucedía en el CHUS.

Hasta el año 2006 no existía formalmente un Plan de compras, en el año 2006 se elabora uno datado en julio, que a pesar de ser utilizado como instrumento de planificación no recibió una aprobación formal. El documento prevé una contratación pública del 34,88% del gasto, repartido entre 35 expedientes de gastos, de los cuales entre 10 y 15 serán nuevas licitaciones y el resto prórrogas de contratos anteriores. El porcentaje indicado anteriormente y que figura en el plan es incorrecto en la medida en que calcula el porcentaje entre el importe de licitación total incluyendo anualidades de los ejercicios 2006, 2007 y 2008 frente al presupuesto del capítulo II del año 2006.


97

5.2. EXPEDIENTES SELECCIONADOS PARA SU FISCALIZACIÓN

5.2.1. Para la fiscalización del centro se seleccionó una muestra de expedientes que representan el 15,7% del importe del capítulo II (43,5% si se calcula el importe de adjudicación con independencia de las anualidades y que supone un 54,3% del número de contratos previstos en el plan de compras).

Cuadro 26: Expedientes seleccionados para fiscalización del Hospital de la Costa

Expediente Denominación Lotes Adjudicatario Ejecución

ejercicio 2006 Importe

adjudicación Fecha contrato Período inicial Número de prórroga

CP 9/2003 Material laboratorio área de soro y rutina 2 ROCHE DIAGNOSTICS 305.235,70 369.180,74 10/02/2004 24 meses 4

PN 10/2004 Arrendamiento ordenadores e impresoras no APD, S.A. 9.052,67 29.627,00 18/10/2004 36 meses no

PN 3/2004 Mantenimiento preventivo TAC no PHILIPS IBERICA 37.275,92 80.864,20 16/04/2004 24 meses 2

PN 3/2005 Mantenimiento senógrafo y equipo radiológico no GENERAL ELECTRIC 31.340,10 32.969,46 15/03/2005 24 meses 3

CP 3/2006 Suministro suc marcapasos 5 MEDTRONIC IBERICA - ST JUDE MEDICAL 9.611,99 206.322,08 31/08/2006 20 meses no

CP 4/2003 Suministro suc prótesis rodillas 2 REMECO - JOHNSON & JOHNSON 42.710,47 141.883,51 30/10/2003 12 meses 2

CP 7/2006 Suministro suc prótesis rodillas 2 REMECO - DD & AA MEDICAL 0,00 332.651,55 02/01/2007 24 meses no

AC-HCC1-070-001 Suministro suc lentes y pack cataratas 2 ALCON CUSI 0,00 312.600,00 01/10/2007 24 meses no

CP 4/2005 Suministro suc guantes 5 CARDINAL HEALTH - LAB UNITEX - HAM - FERMON INDIS -DARLIM 14.752,00 114.685,20 16/08/2005 24 meses 1

CP 4/2006 Suministro suc suturas medicas 9 JOHNSON & JOHNSON - TYCO HEALTHCARE 23.582,11 149.337,07 31/08/2006 24 meses no

PN 7/2005 Suministro película radiología seca no KODAK 94.384,13 97.380,00 01/09/2005 18 meses 2

PN 8/2004 Suministro suc carne no JUAN CARLOS CRUZ GALLEGO 31.356,54 44.301,00 06/08/2004 12 meses 2

CP 1/2005 Servicio de limpieza no RAMEL 704.885,45 1.536.000,00 01/06/2006 24 meses 1

CP1/2006 Servicio de seguridad no CETTSA 120.773,89 305.683,68 18/10/2006 24 meses no

CP 3/2005 Analíticas laboratorio externo no REFERENCE 99.195,83 139.785,10 01/07/2005 20 meses 2

CP 5/2006 Servizo de lavandería no LAVACHEL 0,00 576.000,00 16/01/2006 24 meses no

CP 6/2005 Xestión de residuos hospitalarios 3 CONSENUR - DARLIM 107.217,94 124.746,57 30/12/2005 12 meses 2

PN 1/2006 Suministro estación de tallado no COMERCL HOSPITALARIA GRUPO 3 18.342,00 18.342,00 30/03/2006 1 mes no

PN 8/2006 Suministro procesador tejidos anatomía patológica no BAYER DIAGNOSTICS 24.850,00 24.850,00 14/12/2005 1 mes no

TOTAL 1.674.566,74 4.637.209,16

5.2.2. Del examen de los expedientes seleccionados se ponen de manifiesto las siguientes consideraciones de carácter general:

En coincidencia con otros centros de gasto, las memorias de necesidades no están suficientemente fundadas y no existe documentación relativa al método de determinación de los precios de licitación de los expedientes, con una única excepción en la que se solicitaron precios de referencia a los servicios centrales del SERGAS. Tampoco se fundamenta la elección de la


98

forma de contratación. Los expedientes se encuentran bien archivados y contienen la documentación básica.

La mesa de contratación asume íntegramente el informe técnico y la valoración de los precios y de otros criterios. En dos casos la valoración de precios fue realizada por el director de gestión sin formar parte de la mesa de contratación.

Los expedientes se tramitan temporalmente con agilidad, de forma que el período medio de tramitación entre la orden de inicio y la resolución de adjudicación y de 121 días en los expedientes analizados, siendo el valor más bajo el de 37 días para la tramitación de un procedimiento negociado y de 200 días para la tramitación del concurso de limpieza. Es necesario salientar que ninguno de los expedientes fue tramitado de forma urgente.

5.3. PLIEGOS DE CLAÚSULAS Y CRITERIOS DE ADJUDICACIÓN

5.3.1. De los 19 expedientes analizados, 7 fueron tramitados por procedimiento negociado; en los 12 concursos celebrados se utiliza básicamente el pliego tipo de cláusulas administrativas particulares aprobado para el SERGAS. De forma generalizada, salvo en los contratos de servicio, los criterios de adjudicación más utilizados son el precio, las características técnicas del equipo y el plazo de entrega. De media, la ponderación del precio es del 40%, incluso existen casos en los que la valoración de la oferta llega a ser la mitad de la puntuación. Este criterio se aplica incluso con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Transparencia, sin embargo en uno de los expedientes examinados tramitado bajo la vigencia de esta norma la ponderación del precio no alcanzó el 40% preceptivo ni se encontró constancia de una memoria que justificara la excepción a la aplicación de dicha norma.

Con respecto a los restantes criterios de adjudicación, en el caso de los suministros, se refieren a las características técnicas de los artículos y al plazo de entrega y en los contratos de servicios a la organización del trabajo, mejoras o plan de formación.

5.3.2. A pesar del peso porcentual que representa el precio dentro de la valoración global de las ofertas se detectó en la adjudicación de los 40 lotes analizados una baja media del 7,91%, que debe ser matizada con el hecho de que en 17 de los lotes adjudicados (el 43% del total) la baja


99

fue inferior al 1%. Tan sólo en seis de los 40 lotes la adjudicación coincidió con la oferta más baja de las presentadas, de media existían al menos 2 ofertas más económicas que la finalmente elegida. Con carácter general esta situación se pudo producir como consecuencia de exclusión de ofertas por incumplimiento de características técnicas, que no estaban suficientemente fundadas, o por el exceso de peso de la valoración técnica entre ofertas en las que el mercado resulta poco competitivo.

5.3.3. La correcta valoración de las ofertas económicas exige la aplicación de fórmulas matemáticas que tiendan a primar la baja que se produce respecto al precio de licitación. Igualmente un procedimiento suficientemente transparente exige que la fórmula de cálculo elegida figure expresamente en el pliego de cláusulas administrativas. En el 75% de los 12 concursos seleccionados no figuraba en el pliego de cláusulas la fórmula de valoración del precio, a partir de junio de 2006 comienza a figurar, por indicación de la asesoría jurídica. En más del 60% de los expedientes examinados se utilizó como fórmula matemática para puntuar la oferta económica la regla de tres inversa consistente en otorgar la máxima puntuación a la oferta más barata puntuando las restantes con referencia a ésta y no al precio de licitación. Esta fórmula también se corrige como consecuencia de la petición de la asesoría. La aplicación de la regla inversa dio lugar a situaciones como las que se ejemplifican en el siguiente cuadro relativo a valoración del expediente CP 3/2005 (servicio de analíticas en laboratorio externo), adjudicado a REFERENCE LABORATORIO en el que el presupuesto anual de licitación era de 124.272,84 euros y a la valoración económica se otorgaban 30 puntos sobre 100; tras los datos de ofertas se compara la puntuación finalmente alcanzada en el concurso por aplicación de la regla de tres inversa y la que se obtendría por otro método ejemplificativo de cálculo, incluyendo como segunda columna la valoración, según ambas fórmulas, que recibiría una oferta hipotética que no presentase baja.

Cuadro 27: Valoración de la oferta económica expediente CP3/2005

Oferta a tipo Lab echevarne Cerba intern Balague center Reference laborat

Oferta 124.272,84 102.361,70 80.036,53 63.481,35 83.871,06

Baja 0,00 21.911,14 44.236,31 60.791,49 40.401,78

Puntuación regla de tres inversa sobre oferta 15,32 18,61 23,79 30,00 22,71

Ejemplo fórmula alternativa puntuación (regla de tres sobre baja) 0,00 10,81 21,83 30,00 19,94


100

Los resultados de la aplicación de la fórmula empleada por el hospital de la Costa dieron lugar a que en determinados casos, como el ejemplificado, se distorsionase la importancia relativa atribuida en los propios pliegos al factor oferta económica, por lo que no se selecciona la oferta más ventajosa desde el punto de vista económico.

5.4. PLIEGOS DE PRESCRIPCIONES TÉCNICAS E INFORMES DE VALORACIÓN

5.4.1. Los pliegos de prescripciones técnicas no definen, en todos los casos, el objeto contractual de una forma correcta, no justifican que determinadas características deban de tener asignada una puntuación u otra, y no incluyen la desagregación de las características específicas que permitan una valoración más automática del valor técnico del producto.

A mayores se debe resaltar la obligación que tiene el ente gestor de motivar la elección de los criterios de selección y su ponderación, aspecto éste que opera con especial importancia cuando se valoran las características técnicas de un producto. La elección de un producto o servicio determinado debe de ir acompañada de una definición técnica correcta, que utilice características medibles y directamente relacionadas con la finalidad asistencial que tenga la compra, motivando su elección, y evitando la discrecionalidad producida por valorar aspectos del producto que no tengan suficiente evidencia científica de la mejora que representan para la salud de los destinatarios.

Las evidencias encontradas son varias, a modo de ejemplo:

• En el expediente PN 1/2006, suministro de estación de tallado, el pliego repite con literalidad las determinaciones técnicas del catálogo de un fabricante, lo que obviamente restringe la concurrencia real a un único proveedor.

• En los otros casos (CP 4/2006 suministro de suturas mecánicas y trocales y CP 4/2005 suministro de guantes) el pliego se limita a una descripción del artículo con medidas, grosores, talla, o material y referencia a código interno del hospital, pero sin precisar características que deben considerarse básicas tales como resistencia, respuesta a la flexión, comportamiento predecible, grado de efecto memoria, diámetros... que pueden ser medidas cuantitativamente y que servirían para precisar aquellos productos que no


101

reúnen requisitos sirviendo además como mecanismo más objetivable de valoración técnica.

• En las contrataciones de prótesis (CP 7/2006 prótesis de rodilla y AC-HCC1-07-001 suministro de lentes y packs de cataratas) el objeto contractual está definido por la descripción de los componentes, tamaños y potencia de dioptrías, pero no se incluyen otros factores técnicos que se puedan medir más automáticamente, tales como material, recubrimiento medible, número de pivotes, sistema móvil,..., en este caso con la gravedad de que el pliego y casi literalmente igual al licitado tres años antes, sin tener en cuenta posibles evoluciones técnicas.

• Pliego del expediente PN. 10/2004 (arrendamiento de ordenadores e impresoras atribuye 15 puntos al menor volumen en cm3 de la carcasa de la C.P.U. frente a 10 puntos que otorga al precio, y 2,5 que destina a valorar la capacidad de almacenamiento de los equipos o la memoria RAM del sistema, sin que esta diferencia de otorgamiento de ponderación aparezca justificada en el expediente ni responda a criterios de oferta más ventajosa.

• En uno de los expedientes el pliego exigía expresamente que los equipos a suministrar tuviesen un certificado de compatibilidad informática de la empresa suministradora del sistema de laboratorio (ROCHE DIAGNOSTICS, S.L.) que es contrario a lo establecido en el 52.2 da LCAP, y que en última instancia pudo motivar una sobrevaloración de la oferta técnica que provoca la adjudicación final a la empresa citada.

• También acontece lo mismo con el pliego técnico del suministro de carne de ternera, cerdo y ave (PN 8/2004) que incluye una definición de las características de nula operatividad, y el modo de presentación, tan sólo se añade una referencia a denominación de origen como valoración adicional, en este supuesto existen elementos cuantificables que permitirían una valoración más automatizada y la exclusión de productos que incumplan los mínimos técnicos tales como porcentaje de merma, de grasa, características organolépticas y grado de ternura, el PH de recepción, entre otros.

Por último, una adecuada utilización de aspectos técnicos como elemento de selección exige, fundamentalmente en los contratos de servicios, una correlación correcta entre la puntuación otorgada y el correcto cumplimiento, a lo largo del tempo, del aspecto valorado. En el contrato de limpieza (CP 7/2005) se otorga un 30% de la valoración total al elemento “medios


102

personales: esquema de la organización del servicio” en el que se valoran entre otras características que el número de operarios ofertados para sábados, domingos y festivos no podrá ser inferior al 65%, 35% y 35%, respectivamente de los propuestos para los días de lunes a viernes. De las nueve ofertas presentadas cuatro de las ofertas fueron excluidas porque no cumplían los mínimos descritos anteriormente –por ejemplo cuando se ofertaba un cuadro de personal para días laborables de 25, se excluyeron las ofertas que presentaban 8 trabajadores para domingos y festivos, en base a que el 35% de 25 es matemáticamente 8,8–. Esta exclusión de casi la mitad de las ofertas, que no parece muy proporcionada, no fue coherente con el seguimiento de la oferta del adjudicatario, que cumpliendo los requisitos anteriores en su oferta no los mantuvo a lo largo de la ejecución del contrato, puesto que en el mismo mes de firma del contrato se produce una redistribución que no respecta los mínimos previstos en el pliego.

Consideramos que la elevada “sanción” de exclusión del concurso debe llevar aparejada para los que cumplen los requisitos y resultan adjudicatarios una especial vigilancia del cumplimiento del ofertado, bajo el apercibimiento de imposición de penalidades contractuales, que deben hacerse efectivas para que aquella concurrencia formalmente cumplida no derive en apariencia de concurrencia.

5.4.2. En la valoración de los aspectos técnicos, la subjetividad en la opinión de los facultativos informantes provoca puntuaciones que no tienen la suficiente coherencia con las prescripciones técnicas establecidas en el pliego; en algunos casos, se valoran aspectos que no son susceptibles de puntuar según el pliego de prescripciones, en otros la puntuación excesiva y no motivada de una determinada característica diferenciadora del resto de las ofertas técnicas es tan elevada que llega a invertir el peso que el precio tiene no valoración global del concurso.

Exclusivamente a modo de ejemplo, en el concurso antes citado (CP 3/2005 servicio de analíticas en laboratorio externo adjudicatario REFERENCE LABORATORIO) los aspectos técnicos a valorar obtuvieron la siguiente puntuación para el adjudicatario y para la oferta más económica.

Cuadro 28: Valoración de la oferta técnica expediente CP3/2005

Criterio de adjudicación Empresa que presenta a oferta más económica Adjudicatario

Control de calidad (máximo 30 puntos) 15 25

Plazo de entrega y recogida de las muestras (máximo 25 puntos) 20 25

Sistema de comunicación con el hospital (máximo 15 puntos) 15 15


103

El pliego técnico determina que “las empresas licitadoras deberán indicar el sistema de control de calidad establecido, aspecto que figura en los criterios de adjudicación ...”. El informante justifica esta diferente valoración en el control de calidad, no en que existiese un sistema diferente entre las ofertantes, sino en que los datos presentados por la oferta más económica se refieren al año 2002 sin precisar a cuando se refieren los de la que recibe mayor puntuación. En el informe no se describen diferentes sistemas de control de calidad de ambas ofertas, por el contrario es merecedor de una diferencia de valoración de 10 puntos y el ejercicio al que se refieren los resultados de dichos controles, sin motivar la importancia cualitativa de este aspecto.

La diferente valoración del plazo de entrega está descrita en el informe porque la oferta más económica realiza el transporte de muestras “con control de temperatura del cual presenta un sólo gráfico que refleja poca precisión ...finalmente (el adjudicatario) presenta un proceso de transporte de control de temperatura demostrando en diversos gráficos que revelan una gran precisión”. El informe sin diferenciar las características del sistema de transporte otorga una diferencia de 5 puntos al número de gráficos de presentación del parámetro temperatura, sin motivar la importancia cualitativa que tenga un mayor o menor número de gráficos. La conjunción de esta valoración poco fundamentada, con una infravaloración del factor precio invierte el resultado de la adjudicación en ofertas que desde el punto de vista técnico son sustancialmente iguales –debemos recordar aquí que el laboratorio que hace la oferta más económica es merecedor de solvencia técnica para al menos uno de los hospitales de referencia de Galicia–.

Incidencias semejantes se producen en los concursos de adquisición de marcapasos, donde todas las ofertas cumplen las características técnicas y se valora excesivamente un elemento diferenciador; en el concurso de adquisición de suturas se valora, sin que se mencione en el pliego, la existencia en el hospital de un stock de cargas de uno de los ofertantes; en el de suministro de guantes, donde el pliego tan solo define los materiales de fabricación, tallas y sistema de envasado, el informe técnico valora diseño, flexibilidad, tacto, o contenido en polvo, aspectos todos ellos que pudieron estar definidos por caracteres medibles y puntuables en el propio pliego; en el expediente de suministro de material de laboratorio la oferta por parte del licitador finalmente adjudicatario incluye un descapsulador automático que fue valorado tanto en el apartado “adaptación de la oferta técnica a las necesidades del laboratorio” como “memoria organizativa del área”, ambos con un elevado grado de indefinición que permitieron la duplicidad de valoración de un único aspecto. El expediente de suministro de carne para cocina, que se tramitó como expediente negociado por razón de la cuantía, se exigía en el pliego como


104

uno de los elementos de negociación, la valoración de la calidad de los productos ofertados, el servicio de cocina otorgó la máxima puntuación técnica a una oferta que se limitaba a describir el producto como “carne fresca limpia de grasas”; en el expediente de suministro de prótesis de rodilla del año 2006 la discreción facultativa permite excluir a una das empresas ofertantes porque respecto de uno de los elementos el facultativo “carece de referencias bibliográficas contrastadas”, aunque en el pliego de técnicas sólo se hacía mención a que los productos debían de estar homologados según la normativa comunitaria .

También en los contratos de servicios existe una falta de proporción en la valoración de ofertas; en el expediente CP 1/2006 de prestación del servicio de seguridad y vigilancia cada uno de los criterios utilizados en el pliego no se desagrega en apartados que permitan cuantificarlo correctamente, sin embargo determinadas mejoras cuantificables económicamente deben de ser valoradas en su justa proporción al contrario de lo realizado en el informe técnico en el que se le asignan 15 puntos al apartado de mejoras del adjudicatario, que ofertaba 300 horas de servicio gratuito, y 10 puntos a una oferta que económicamente era inferior en un 4% a la anterior y que ofertaba 350 horas de vigilancia sin coste para el hospital. El resultado final del concurso en el que la adjudicataria recibió 69,90 puntos y el licitador con la oferta económica más baja de 68,83 puntos, sería inverso con una correcta cuantificación económica de esta mejora, en relación con otros elementos valorados.

En el expediente CP 4/2003 (suministro de prótesis de rodilla) el informe técnico del servicio de traumatología otorga puntuaciones a las diferentes ofertas con absoluta ausencia de motivación de las diferencias.

Se debe criticar la existencia de criterios de selección que no se aplican en la valoración de las ofertas. Esta característica se produce fundamentalmente en la valoración del plazo de entrega: en el concurso de suministro de marcapasos y de lentes se otorga la misma valoración a todos los licitadores; en el suministro de suturas mecánicas se otorgaron 10 puntos a licitadores que presentaban una oferta de plazo “según necesidades” e inexplicablemente la mitad de esa puntuación a la empresa, con oferta más económica, que ofrecía entregas en 48 horas –esta puntuación en el informe técnico motivaría con posterioridad una revisión de la propuesta realizada directamente por la mesa de contratación que alterando el informe técnico provocó un ahorro de cerca de 9.000 euros–; en el concurso de adquisición de guantes todas las ofertas recibieron la misma puntuación –salvo aquella que no indicó nada– con independencia de que ofertaran un plazo de “2/3 días”, “24/72 horas”, o “según necesidades”.


105

5.5. OTRAS INCIDENCIAS

5.5.1. A pesar de la existencia de contratos vigentes en determinados expedientes se realizaron pedidos fuera del marco contractual; así en el contrato de servicio de pruebas analíticas en laboratorio externo en el año 2006 se tramitan al margen de los compromisos contabilizados que amparan el contrato un 28,01% de la facturación anual del contrato. En el año 2007 los pagos realizados mediante ADOK ascienden al 33,07% de la facturación del laboratorio.

5.5.2. En los dos expedientes examinados de adquisición de material con cargo al capítulo VI se constató que el pedido del material a la empresa finalmente adjudicataria se realizaba el mismo día del inicio del expediente (PN 1/2006) o con anterioridad (PN 8/2005), en este último caso se encontró evidencia de que el equipo estaba instalado con anterioridad al inicio del expediente de compra. Estas prácticas suponen adquisiciones irregulares y apariencias procedimentales que deben de ser desechadas en la gestión de los hospitales.

5.5.3. Con la excepción del contrato de arrendamiento de ordenadores e impresoras, todos los expedientes adjudicados con anterioridad al ejercicio 2006 fueron prorrogados por lo menos en una ocasión, con carácter general la duración de la prórroga excedió del plazo inicial del contrato, incluso llegó a triplicarla, y en un número significativo de expedientes se recurrió a motivos de interés público para justificar el incremento de plazo, cuando éste respondía a un déficit de planificación, o a motivos relacionados con falta de previsión en la tramitación de los expedientes (particularmente, la entrada en vigor de la nueva ley de contratos y la demora en la elaboración de pliegos por parte de servicios centrales se esgrimió como motivador del interés publico).

Sin ánimo exhaustivo, se pueden citar entre los supuestos de duración inusual de prórroga los siguientes expedientes: CP 9/2003 (Material laboratorio área de suero y rutina) con una duración inicial de 24 meses y cuatro prórrogas que totalizan 33 meses; PN 3/2005 (mantenimiento senógrafo y equipo radiológico) con una duración inicial de 24 meses y prórrogas de 36; o CP 6/2005 (gestión de residuos del hospital) duración inicial de 12 meses y prórrogas de 24. Incluso algunos expedientes fueron prorrogados una vez finalizado el plazo de ejecución del contrato del que traiga causa (PN 3/2004, PN8/2004).


106

Aun sin previsión legislativa diversos informes de órganos consultivos tienen puesto de manifiesto desde hace tiempo que debe sentarse como criterio que las prórrogas no deben superar el plazo duración inicialmente establecido en el contrato principal, en atención a que un elemento complementario como es la prórroga no debe nunca superar a aquel del que trae causa. Este criterio se vio confirmado por la modificación de la LCAP para los contratos de servicios con una previsión expresa. Actualmente la Ley de Contratos del sector público ya establece que la duración de los contratos deberá establecerse teniendo en cuenta entre otras razones la necesidad de someter periódicamente la concurrencia a prestación, y que la utilización de las prórrogas debe tener en cuenta que en el momento de la adjudicación se tuviese en cuenta la duración completa de las mismas a efectos de su concurrencia. El recurso continuo a las prórrogas en el hospital de la Costa, sustrajo de la concurrencia contratos de elevada cuantía que de otra manera deberían de ser tramitados como concurso y sometidos a publicidad comunitaria.

VI. CONCLUSIONES

RELATIVAS A LA ORGANIZACIÓN, COMPETENCIAS Y PROCEDIMIENTOS

6.1. La característica fundamental del sistema de compras del SERGAS es el bajo nivel de sometimiento a la normativa de contratación pública. Casi el 70% de las compras del sistema se realizan mediante el fraccionamiento en múltiples contratos menores, apartándose de los principios que rigen la normativa contractual. Reiteradamente esta circunstancia ha sido puesta de manifiesto por este Consello, sin que se haya aumentado significativamente el volumen de compras sujeto a publicidad y concurrencia.

6.2. La gestión administrativa de la contratación adolece de falta de uniformidad y homogeneidad en la tramitación, cumplimentación y archivo de los expedientes. Los modelos documentales que soportan las fases del procedimiento son heterogéneos en los diferentes centros de gasto. Esta falta de homogeneidad es menos justificable en la tramitación realizada por los servicios centrales.


107

6.3. A pesar de los esfuerzos en recursos económicos y tecnológicos dedicados a la implantación de plataformas informáticas para el procedimiento de contratación, en el momento de la fiscalización la División de Recursos Económicos no disponía de información del volumen y tipología de la contratación realizada por cada uno de los centros. La ausencia de esta información limita la función de tutela que le corresponde a ese centro directivo y dificulta las labores de fiscalización y control.

RELATIVAS A LA GESTION REALIZADA POR LOS SERVICIOS CENTRALES

6.4. Las directrices de la política sanitaria aprobadas por el Consello de la Xunta del 27-10-2005 (adoptadas a raíz de los Acuerdos de la Conferencia de Presidentes sobre el gasto sanitario de 2004 y 2005) fijan como un objetivo estratégico el aumento de la eficiencia en la gestión y prestación de los servicios sanitarios. Con este fin el organismo elaboró el proyecto IntegraCom, como sistema de compras centralizadas para toda la red.

Los objetivos cuantificables persiguen que las compras realizadas con publicidad y concurrencia representen el 50% del gasto real para el año 2009, que las compras centralizadas absorban el 34% del gasto real para ese ejercicio, y que se obtengan ahorros en los precios entre el 5% y el 10%.

El documento realiza un diagnóstico de la situación existente a finales de 2005: el 29,1% del gasto real se tramitó mediante procedimientos con publicidad y concurrencia, el 3,1% mediante procedimiento negociado, y el restante 67,8% mediante contrato o gasto menor.

6.5. El proyecto establece objetivos de ejecución plasmados en los planes de compras anuales. Para el 2006 los resultados alcanzaron un 36,34% del importe de compras centralizadas previsto inicialmente. Frente a las 27 nuevas licitaciones previstas tan sólo se realizaron 7. Los cálculos realizados tomando en consideración el gasto real del ejercicio 2006, sitúan los resultados dos décimas porcentuales sobre la situación de partida del año 2005.

El grado de cumplimiento de los objetivos marcados en el plan de compras 2007 es aun menor; en diciembre de 2007 sólo se alcanzaron el 20% de los objetivos previstos. En consecuencia se


108

puede deducir que el escaso grado de avance de los planes de compras integradas de estos dos años dificulta la consecución de los objetivos previstos para el final del período 2006-2009, en el que se esperaba que el sistema de compras integradas al final del 2009 afectase al 50% del volumen de compra anual potencialmente integrable del SERGAS.

Con respecto a los objetivos de ahorro de los precios de compra, la cifra media de bajas de licitaciones en compras agregadas fue de un 26%, sin embargo no se pudieron medir los resultados en los sistemas de compras por determinación de tipo, como consecuencia de la reciente implantación de este sistema.

6.6. En las compras centralizadas existen dos procedimientos: el sistema de compra agregada en el que los servicios centrales del SERGAS tramitan el expediente y compran para todos los centros de la red y se suministran de forma sucesiva. En el sistema de concurso de determinación de tipo se realiza una selección inicial de productos y proveedores, y son los centros, mediante procedimiento negociado, los que eligen al adjudicatario de entre los seleccionados previamente.

Durante la fiscalización no se encontraron los criterios en virtud de los cuales el SERGAS elige uno u otro procedimiento. Ordinariamente se utiliza el sistema de determinación de tipo cuando se considera conveniente la contratación de un mismo producto con varios proveedores. Dado que el propio SERGAS reconoce el sistema de compras agregadas como aquel que aumenta la eficiencia interna, el poder de compra del organismo, y el que obtiene las mayores economías, debería de convertirse en el procedimiento habitual, dejando el sistema de determinación de tipo para los casos excepcionales en los que se motivase la improcedencia del anterior.

6.7. En los expedientes de compras agregadas que fueron fiscalizados se detectó ausencia de los criterios elegidos para la determinación de los precios de licitación de los suministros. Existe, también, falta de uniformidad en la ponderación del criterio precio, que osciló entre el 70% y el 15%, y de los criterios técnicos. En dos concursos se estableció un límite máximo de baja, lo que no favorece la obtención de precios económicos. El grado de concurrencia de las empresas y de las bajas obtenidas varió significativamente en función del tipo de producto y del importe de licitación.

La evaluación de las ofertas, tanto en su aspecto técnico como económico, se realizó siempre por una comisión cuando debería limitarse tan sólo a las características técnicas del producto,


109

dejando el resto de la valoración al órgano a quien legalmente le corresponde, la mesa de contratación. Esta incidencia es extensible a todos los centros y contratos examinados.

Dos de los expedientes fueron objeto de ampliación como consecuencia de una incorrecta planificación de las necesidades de los centros.

En la revisión de los expedientes tramitados mediante el procedimiento de determinación de tipo se pudo comprobar que el resultado de la primera fase de concurso no realiza una selección restrictiva de productos y proveedores.

6.8. En el ejercicio 2006 se prorrogaron 6 contratos de suministro centralizadas, realizadas entre los años 1999 y 2005. La duración de los contratos originales se duplicó como consecuencia de una falta de planificación en la tramitación de nuevos expedientes, el uso abusivo de las prórrogas impidió la concurrencia de nuevas empresas y la obtención de mejores condiciones económicas y técnicas.

6.9. En los expedientes de suministro y servicios informáticos las unidades competentes para el desarrollo de las funciones en materia de tecnologías de la información están encuadradas en la estructura orgánica de la Consellería. La provisionalidad de la disposición transitoria del Decreto de estructura orgánica no debe de servir de amparo para que sea el SERGAS el que tramite con cargo a sus dotaciones presupuestarias este tipo de productos y servicios.

El plan de tecnologías de la información de la sanidad gallega para el período 2006-2009 no tuvo, en el ejercicio 2006, una vinculación coherente con los presupuestos asignados, por lo que no se puede considerar un instrumento válido de planificación.

6.10. La decisión del SERGAS de contratar servicios informáticos con empresas externas, para suplir carencias estructurales de personal propio, en el supuesto de que non se realice un riguroso control y seguimiento de las tareas desarrolladas por las empresas que prestan los servicios informáticos, implica un riesgo de pérdida de dirección, conocimiento y control de los proyectos. Se produjo una reiteración en la celebración de contratos de servicios para determinados programas con las empresas5.

5 Párrafo modificado como consecuencia de las alegaciones.


110

En el año el organismo concertó suministros y prestaciones de servicios sin amparo en un expediente administrativo o en un contrato por importe de 1.919.746,62 euros, que fueron objeto de convalidación por el Consello de la Xunta. El organismo no adoptó las medidas precisas ni realizó una planificación suficiente para evitar estas situaciones contrarias a la naturaleza de la contratación publica.

El número de empresas que concurren a los concursos de servicios, con importantes volúmenes económicos, es escaso. El informe técnico de la Subdirección General de Información y Servicios Tecnológicos, unidad promotora del contrato, valora todos los aspectos del concurso, menoscabando el papel de la mesa de contratación y restando objetividad al proceso. En la determinación de los precios de licitación se detectó falta de desglose en los precios relativos a los mismos servicios, lo que impidió verificar la uniformidad.

6.11. Los criterios de adjudicación de los contratos de servicios informáticos que tienen naturaleza similar son, en general, uniformes. El uso habitual de una ponderación del precio entre el 10% y el 20% de la puntuación global no es acorde con el principio de economía que debe regir su actuación, esta situación se ve agravada por el uso de fórmulas que fijan porcentajes máximos de baja.

La evaluación de los criterios técnicos adolece de falta de concreción y métodos y fórmulas de valoración que son concretados en los informes técnicos, privando a los licitadores de la información necesaria para conocer la valoración de las ofertas antes de presentarlas. En determinados supuestos el SERGAS llegó a valorar metodologías o mejoras no definidas en el pliego, resultando esta valoración determinante para adjudicación a las empresas conocedoras de las metodologías del SERGAS.

6.12. Los pliegos de prescripciones técnicas de los servicios informáticos carecen de la información técnica necesaria para que las empresas puedan formular ofertas, provocando una situación de ventaja para los licitadores que tengan conocimiento previo de las aplicaciones, arquitecturas y sistemas informáticos, que limita la concurrencia real y provocan la dependencia del organismo de determinadas empresas.

En la ejecución de los contratos informáticos se detectaron prestaciones iniciadas con anterioridad a la adjudicación o formalización del contrato, sucesivas prórrogas, modificaciones y


111

contratación de prestaciones complementarias que alteraron sustancialmente las condiciones iniciales de licitación y que provocan períodos muy largos de vinculación entre el SERGAS y determinados proveedores de servicios informáticos (SOLUZIONA, COREMAIN, GRUPO IT DEUSTO o ALTIA CONSULTORES, S.L.).

En la contratación de suministros de material informático se utilizó indebidamente el procedimiento negociado por causa de exclusividad técnica en base a existencia de relaciones contractuales previas, que limitaron los principios de concurrencia e igualdad en la contratación.

6.13. Las compras de alta tecnología y equipamiento, que representan el 20,20% de su capítulo de inversiones, son gestionadas centralizadamente para todo el sistema. El instrumento de planificación esta constituido por un plan de adquisiciones para el período 2006-2009 con una inversión prevista superior a 64 millones de euros. En el año 2006 se cumplieron los objetivos previstos. Con cargo a los presupuestos de servicios centrales se adquirieron equipos para las fundaciones hospitalarias.

No se encontraron protocolos que tengan por finalidad estandarizar las características técnicas de los equipos en base a necesidades asistenciales, y que sirvan de instrumento de planificación de la compra de este tipo de material.

El 63% del importe de los contratos adjudicados en el año 2006 (27.514.704,72 euros) se concentró en seis empresas; cinco multinacionales del sector y una distribuidora con sede en Galicia.

6.14. La Comisión Técnica Asesora sobre Equipamiento en Diagnostico por Imagen y Radioterapia, que aprueba los pliegos de prescripciones técnicas, adoptó los criterio técnicos de calidad e integración de los equipos en el año 2003, el tiempo transcurrido y la evolución tecnológica aconsejan la ampliación y actualización de los mismos. Los pliegos fueron elaborados por el extinto MECTEC, sin embargo, no se encontraron los criterios elegidos para la determinación de los precios de licitación de las compras.

Todos los expedientes examinados fueron tramitados de forma urgente, sin suficiente motivación, mediante el recurso a fórmulas tipo, sin coherencia con la duración de los procedimientos.


112

La elección de los criterios de adjudicación no está suficientemente motivada y no existen métodos o fórmulas que permiten un mayor automatismo en la selección de la oferta, abusándose de criterios poco definidos o de formulaciones genéricas. La valoración de los criterios es concretada en el informe técnico.

En todos los concursos, posteriores la entrada en vigor de la Ley 4/2006 de transparencia y buenas prácticas, se excepcionó la aplicación de la ponderación del precio superior al 40% de la puntuación total, mediante el recurso a modelos tipo que no motivan suficientemente dicha excepción. Esta rebaja de la ponderación resulta antieconómica y desincentivadora de la competencia entre ofertantes. Además, en la valoración de la oferta económica se detectó que se utilizan fórmulas que tienden a primar la proximidad a media aritmética o la proporción entre las ofertas presentadas, lo que provoca una inadecuada ponderación del factor precio.

6.15. Las obras de construcción, reforma y reparación de centros de salud y hospitales es realizada por los servicios centrales del SERGAS a través de la Subdirección General de Inversiones. El documento de planificación, puesto a disposición del equipo de fiscalización, se denomina “Plan Director de Infraestructuras Sanitarias 2008-2013”, con una previsión de inversión de 897,8 millones de euros. En enero de 2008 de los 75 planes funcionales aprobados el 60% no tenía iniciadas actuaciones tendentes a su construcción.

En el ejercicio 2006 la Subdirección General había reconocido obligaciones por importe de 68,1 millones de euros con la finalidad de construir infraestructuras.

El SERGAS no dispone de bases de datos de precios de construcción, ni de criterios de harmonización de soluciones de diseño, homogeneización de instalaciones y características mínimas de carácter constructivo y técnico. Esta situación dificulta la definición de estándares económicos y precios máximos para la construcción de las infraestructuras lo que provoca una elevada heterogeneidad de los precios de coste final de construcción de los centros.

Durante el proceso de redacción de los proyectos constructivos, el SERGAS no verifica la coherencia entre el presupuesto de este y el precio fijado previamente por la administración, lo que además de dificultar la planificación y encarecer las obras, provoca un incremento de los honorarios que reciben los redactores. En la contratación de la redacción de alguno de los proyectos examinados (nuevo Hospital de Vigo) no se pudo verificar el método de determinación del importe de los honorarios que se apartó de las normas generales de cálculo.


113

Existen proyectos modificados o complementarios que no están sustentados en modificaciones del programa funcional y que responden más a petición del propio centro o incluso de facultativos.

6.16. Para la contratación de obras se utilizaron diferentes criterios de adjudicación caracterizados por el escaso peso porcentual otorgado a la oferta económica como elemento de valoración. Este hecho se agravó por la inclusión de fórmulas matemáticas de valoración de las ofertas que tienden a valorar la proximidad a la baja media, combinadas con bajas temerarias, que provocan el efecto de minimizar el peso real del criterio económico. En la muestra de expedientes examinados no se encontró ningún caso en que la oferta más baja resultase adjudicataria.

Los criterios técnicos utilizados para seleccionar la mejor oferta, son en algunos casos criterios de solvencia, o no tienen una definición suficiente que resulta paliada por su concreción en el informe técnico, que también realiza la valoración de la oferta económica.

RELATIVAS A LA GESTIÓN REALIZADA POR EL C.H.U.S.

6.17. En el Complejo Hospitalario Universitario de Santiago, las compras de productos y servicios, sometidas a la normativa contractual alcanza entre un 26,5% y un 30,1% según el criterio de medición que se utilice. Los expedientes se tramitan de una forma más homogénea y con una duración menor que el resto de los centros.

La utilización de fórmulas matemáticas inadecuadas provoca que las bajas de licitación obtenidas se sitúen en una media del 2,70%, sin embargo la ponderación del criterio precio como elemento decisorio de la adjudicación alcanza una media del 43%, la más alta de los centros examinados. En dos expedientes de contratación de servicios externalizados se detectaron medios de acreditación de la solvencia de la empresa que fueron utilizados como criterios de adjudicación.

No se motiva la exigencia de cada una de las determinaciones y características de los productos a contratar, y el grado de especificaciones de estos es más elevado que en el resto de los centros, este hecho, junto con el margen de discrecionalidad en la valoración realizada por los informes técnicos, provoca un importante número de exclusiones en los concursos de suministro de


114

material sanitario y prótesis. La adicción de características singulares y distintivas de un producto debe razonarse en términos de efectividad real para la salud o procedimiento asistencial.

6.18. Con carácter general no existe, o no es suficiente la motivación que debe figurar en los informes técnicos, además éstos realizan una concreción que se extralimita de los criterios que figuran en los pliegos, habitualmente mal definidos.

El recurso habitual a prórrogas o la concatenación de contrataciones con un mismo proveedor, sustraen de la concurrencia la capacidad de compra del complejo y provocan situaciones de vinculación y dependencias del centro.

En los contratos de obra se constataron fraccionamientos contractuales y en los de asistencia riesgos de laborización.

6.19. En el contrato de limpieza del complejo la oferta económica se infravaloró respecto de la puntuación total del concurso, la puntuación a la oferta técnica se asignó de forma global al total de los factores que integran cada uno de los criterios técnicos, se incluyeron como criterios de adjudicación factores de solvencia y otros, no suficientemente definidos, que fueron incorrectamente concretados en el informe técnico. En la ejecución se detectaron incidencias que ponen de manifiesto incumplimientos contractuales.

El contrato fue modificado con la finalidad de equiparar a retribuciones del personal de limpieza con el resto del personal estatutario del SERGAS de categorías semejantes.

RELATIVAS A LA GESTIÓN REALIZADA POR EL HOSPITAL DE LA COSTA

6.20. En el Hospital de la Costa, el porcentaje de gasto sometida a la normativa contractual alcanzó el 25,89%, aunque el hospital conforme a sus cálculos estima que fue de un 36%. La comisión de compras funcionó correctamente motivando sus decisiones. El porcentaje de ponderación del precio fue de un 40%. Las bajas medias obtenidas en la adjudicación alcanzan un 7,91%, si bien debe matizarse que en un 43% de las adjudicaciones las economías son inferiores al 1%. Se utilizaron fórmulas matemáticas que no tendieron a valorar la distancia entre


115

las ofertas y el precio de licitación, sino a puntuar las ofertas entre si, lo que provoca infravaloración del factor precio y selección de ofertas no ventajosas desde el punto de vista económico.

6.21. En los pliegos no se motiva ni la elección ni la ponderación de los criterios de adjudicación. Cuando en los pliegos se otorga una especial ponderación la actividad que debe desarrollar el futuro adjudicatario debe exigirse al centro una correlación en la verificación de su cumplimiento, evitando puntuar declaraciones de intenciones en las ofertas técnicas.

En la valoración efectuada por los facultativos debe existir coherencia con el peso real que se atribuye a los criterios de adjudicación, evitando valorar aspectos no susceptibles de puntuar según el pliego, o sobrevalorando características distintivas de un producto que no están suficientemente motivados como mejoras evidentes para la salud o el proceso clínico.

Todos los contratos fiscalizados adjudicados con anterioridad al 2006 fueron objeto de prórrogas, que en algunos casos superaron en exceso el período inicial contratado, y que se motivaron en causas de interés público cuando respondían a razones de falta de planificación suficiente de las contrataciones. Esta situación provoca un déficit de concurrencia y sustrae de mecanismos de publicidad reforzada a varios contratos.

VII. RECOMENDACIONES

7.1. El SERGAS debe aumentar de forma significativo el porcentaje de compras sometidas a publicidad y concurrencia, integrando un mayor número de compras en los sistemas de contratación centralizada.

7.2. Se debe realizar un esfuerzo en la homogeneización de los procedimientos de contratación. Los actos administrativos diferentes deben de tener un soporte independiente con el fin de evitar agrupar fases y decisiones en un mismo documento que provoca un déficit de motivación de los actos.


116

7.3. El bajo resultado del cumplimiento de objetivos del plan IntegraCom, impone reforzar los medios humanos asignados, especialmente en los servicios centrales. Deben incrementarse las licitaciones mediante el sistema de compra agregada y motivarse la elección del sistema de determinación de tipo, por su carácter excepcional.

7.4. En las compras informáticas la competencia corresponde a la Consellería y por lo tanto las contrataciones deben ser gestionadas por la misma y con cargos a sus créditos. En la licitación de los expedientes, toda la documentación técnica debe ponerse a disposición de los licitadores, realizando una mejor concreción y evaluación de los criterios técnicos.

7.5. Con carácter general, se debe evitar el recurso habitual a la contratación urgente, y sustituir las fórmulas de valoración del precio por otras que no distorsionen su peso en la valoración e incentiven las bajas de las ofertas. También una mejor definición de los criterios técnicos que sirvan de base a la adjudicación, evitando la utilización de fórmulas de acreditación de la solvencia.

7.6. Se recomienda que se dicten instrucciones técnicas y utilicen bases de datos de precios de la construcción, actualizadas y homogéneas, para la elaboración de los proyectos de obras. Es preciso, también, un mayor seguimiento del proceso de redacción que impida desviaciones del presupuesto elaborado por la administración.

7.7. En las compras realizadas por los centros hospitalarios es necesario motivar la inclusión de las características de los productos sanitarios, evitando que determinaciones singulares de los mismos, que no produzcan efectividad real para la salud y los procesos asistenciales, sean motivadores esenciales de la adjudicación. El mismo esfuerzo debe realizarse en la motivación de los informes técnicos.

7.8. El uso de prórrogas, en la medida en que produce un déficit de concurrencia, debe limitarse mediante una correcta planificación de los procesos de compras.

Santiago de Compostela 24 de septiembre de 2008


117

VIII. ALEGACIONES FORMULADAS POR EL SERGAS


119


120


121


122


123


124


125


126


127


128


129


130


131


132


133


134


135


136


137


138


139


140


141


142


143


144


145


146


147


148


149


150


151


Informe definitivo - 153

IX. RÉPLICAS DEL CONSELLO DE CONTAS A LAS ALEGACIONES

Trámite de alegaciones

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 58 del Reglamento de régimen interior del Consello de Contas, aprobado por la Mesa del Parlamento de Galicia el día 31 de enero de 1992 y publicado en el BOPG nº 243, del 28 de febrero de 1992, el Secretario General del Servicio Gallego de Salud en el plazo señalado en el escrito de remisión del informe del Consello de Contas relativo a la fiscalización de la contratación en el ejercicio 2006, formuló las correspondientes alegaciones. Estas se contienen en un documento de 32 páginas que se adjuntan al informe de fiscalización del Consello de Contas.

Con relación a su contenido y tratamiento, independientemente de las aclaraciones y puntualizaciones que en cada caso figuran en las réplicas, es necesario señalar con carácter general que, excepto en los casos concretos que así lo requieran, el Consello de Contas no valora las alegaciones que confirmen deficiencias o irregularidades señaladas en el informe, o aquellas que expongan criterios y opiniones sin soporte documental o normativo o bien que no rebatan el contenido del informe, sino que se trate de explicaciones o justificaciones sobre las actuaciones de la entidad fiscalizada.

Réplica a la conclusión 6.1. relativa al bajo nivel de cumplimiento de la normativa de contratación pública.

Se confirma el bajo nivel de compras mediante contratación pública que se indica en el informe de fiscalización. Se explica que para paliar esta situación se estableció el proyecto IntegraCom y que el desarrollo de los expedientes es excesivamente lento a causa de los múltiples trámites de coordinación entre centros y a los plazos y trámites legales. Se aduce que parte de los productos ya se venían comprando con anterioridad por los centros lo que justificaría la baja consecución de objetivos.

La alegación confirma el hecho detectado en el informe, explicando los motivos que a juicio del cuentadante provocan la situación puesta de manifiesto.



En consecuencia, la alegación no puede ser tomada en consideración, por lo que no supone la modificación del informe.

Réplica a lo manifestado en el informe en la conclusión 6.2. relativa a la falta de uniformidad y homogeneidad en la tramitación, cumplimentación y archivo de los expedientes.

La alegación confirma la heterogeneidad que se pone de manifiesto en el informe, aduciendo que la diversidad en la tramitación no afecta a la posible eficiencia de la contratación siempre que se cumplan los requisitos establecidos en la legislación, y que los productos y servicios a contratar son diferentes. Se alega que el servicio de aprovisionamientos del SERGAS está implantando el certificado ISO 9001 y que su alcance se ampliará a toda la División de Recursos Económicos.

La alegación confirma el hecho detectado en el informe. La homogeneidad en la tramitación y documentación de los expedientes permite ahorros de recursos, eficiencia en la gestión de un procedimiento, e incluso la ejemplificación de un buen hacer administrativo, partiendo de la premisa de un estricto cumplimiento de la norma. A lo largo del informe de fiscalización se ponen de manifiesto incidencias relacionadas con la forma y sustancia de los expedientes (tales como elevado nivel de concisión de las motivaciones, acumulación de actos y trámites distintos en un mismo documento y fecha, reiteración de fórmulas tipo para justificar reducción de plazos o de ponderaciones en los pliegos, ...) que podrían ser corregidas con acciones, dirigidas por los servicios centrales del organismo, que incidiesen en la forma y en el fondo de la contratación administrativa y actuasen como modelo para las restantes unidades. Sin menoscabo del interés que para la organización pueda tener la consecución de sistemas de gestión de calidad, no es menos cierto que la organización y sus recursos humanos tienen capacidad por si mismas para implementar las acciones para corregir las deficiencias detectadas.




Réplica a la conclusión 6.5. relativa a la consecución de los objetivos plasmados en los planes de compras del proyecto IntegraCom.

Se confirman las cifras expresadas en el informe de fiscalización motivándose en déficits en la planificación inicial del proyecto. Se justifica también el aumento de carga de trabajo en las unidades de los servicios centrales del SERGAS.

La alegación confirma los hechos detectados en el informe. En el informe (cuadro 2) ya se dan las magnitudes que tienen los recursos humanos respecto del volumen de contratación de cada unidad o centro, claramente insuficiente en los hospitalarios, por lo que corresponde al organismo adecuar los efectivos a la carga de trabajo que deben de asumir.

En consecuencia, la alegación no será tomada en consideración, por lo que no supone cambios en el informe.

Réplica a la conclusión 6.6. relativa a la motivación de los criterios de elección entre el procedimiento de compra agregada y el de determinación de tipo.

La alegación pone de manifiesto la diferencia de productos contratados por ambos procedimientos, incidiendo en la necesidad de que aquellos que tienen mayor complejidad, derivada de las técnicas de uso, no pueden ser impuestos a la totalidad de los profesionales. Se manifiesta que siguiendo las recomendaciones del informe se hará mención expresa de las motivaciones de los grupos técnicos para la elección de uno o de otro sistema.

La alegación confirma lo manifestado en el informe, asumiendo la recomendación realizada.

En consecuencia, la alegación no es tomada en consideración, por lo que no supone la alteración del informe.



Réplica a la conclusión 6.7. relativa a los expedientes de compras agregadas, en el que se manifiestan incidencias derivadas de la ausencia de criterios para la determinación de los precios de licitación, de la falta de uniformidad de la ponderación del criterio precio, de la utilización de límites de baja, de la evaluación de ofertas, grado de concurrencia de ofertas y ampliación de contratos.

La alegación intenta justificar la falta de uniformidad en la ponderación de precios y criterios de adjudicación en la diversidad de los productos que se adquieren. Basa la variabilidad del grado de concurrencia y de las bajas obtenidas en la realidad del mercado de esos productos. Se intenta justificar la falta de valoración del criterio económico por parte de la mesa de contratación en el importante volumen de mesas realizadas al año. Respecto de la ampliación de los contratos por encima del importe adjudicado se alega que el sistema de suministros sucesivos permite dichas ampliaciones y que la realidad del sistema sanitario no puede predecir la demanda de forma cierta.

La alegación esgrime argumentos que pretenden justificar las incidencias detectadas en el informe. Respecto de la diferente ponderación del factor precio en los concursos, entendemos que aunque la excepcionalidad del mercado de algún producto especial pudiese justificar una ponderación moderadamente diferente, el argumento no sería posible para un intervalo de ponderación del 15 al 70 por ciento. Asumiendo que la situación del mercado influye en el número de ofertas presentadas y en el nivel de bajas, no es menos cierto que los procesos de licitación pueden alentar la concurrencia mediante una elección cuidada, que tenga en cuenta los parámetros de mercado, de los criterios de determinación del producto, de los precios de licitación y de la ponderación atribuida a la oferta económica.

Reiteradamente el Consello de Contas tiene puesto de manifiesto que la evaluación de las ofertas económicas en los concursos debe ser realizada por la mesa de contratación y que ésta tan sólo puede solicitar las incorporaciones de informes relativos a aspectos estrictamente técnicos del objeto de contratación o de las ofertas.

En el procedimiento de compra sucesiva no siempre es posible determinar matemáticamente las necesidades de productos a suministrar, sin embargo una adecuada planificación de las necesidades, basada en consumos históricos, que evite la fijación del objeto inicial del contrato en base a parámetros de suficiencia presupuestaria o elección de procedimientos contractuales simplificados, permitiría que la ampliación de los contratos guardase magnitudes mas moderadas.




Réplica a la conclusión 6.8. relativa a las prórrogas de contratos de suministración centralizada.

La alegación confirma los hechos detectados en el informe y que éstas se ajustaron a la normativa en vigor. Valora que su uso pudo suponer ahorros en la medida en que la evolución de los precios de productos sanitarios en esos años fue superior al IPC, y que su utilización en algún caso obedeció a causa de interés pública durante la tramitación de un nuevo expediente. Se manifiesta desacuerdo con lo expresado en el informe respecto a los déficits que provocan tales prórrogas, y que en ocasiones la incorporación de la prórroga permite condiciones económicas mas ventajosas.

La alegación confirma que seis contratos se prorrogaron hasta duplicar el período inicial de contratación. Como en otras menciones a lo largo del informe se detectaron situaciones de uso abusivo del mecanismo de prórrogas que sustrajeron de la concurrencia objetos contractuales que sí deberán estar sometidos a licitación y que produjeron vinculaciones temporales con proveedores por encima de los supuestos previstos en la LCAP. Incluso aunque se pudiese aceptar que una nueva licitación produce menos economicidades que una prórroga, el principio de concurrencia se configura como una obligación de las administraciones públicas para garantizar la igualdad de trato las empresas.

En consecuencia, la alegación no es tomada en consideración, por lo que no supone la modificación del informe.

Réplica a la alegación a la conclusión 6.10 referida a los riesgos derivados de la contratación de servicios informáticos con empresas externas, la valoración de todos los aspectos del concurso en los informes técnicos y la falta de desglose de los precios de licitación de los servicios.

Se alega que con independencia de la clara necesidad de contar con más personal propio para gestionar los proyectos TIC es necesario resaltar que la dirección y control de los proyectos siempre está en el ámbito del personal



del SERGAS. Los contratos no son de larga duración y se preserva el control del proyecto en todo momento, incluso cuando no se dispone de la propiedad intelectual del software, contratos segmentados y diversidad de empresas solventes. Se produjeron cambios de empresas y se mantuvo el nivel de servicio. La valoración del riesgo no se corresponde con la situación actual de la administración sanitaria gallega respecto a gestiones de los TICs.

Puntualizan que el hecho de que los informes técnicos sean elaborados por la unidad promotora de la contratación está totalmente de acuerdo con el Real Decreto legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de contratos de las administraciones públicas.

Respecto de la diferencia entre los precios de los servicios indican que está principalmente marcada por el tipo de tecnología y el nivel de exigencia de disponibilidad del proyecto.

El organismo reconoce la necesidad de contar con más personal propio para gestionar los proyectos TIC. Por lo demás, en el informe no se cuestiona que la dirección y control de los proyectos esté en manos del SERGAS, sino que se indica que dado el importante volumen de la contratación de los servicios informáticos, debido a insuficiencia de personal propio con cualificación suficiente para desarrollarlos, existe un riesgo de pérdida de la dirección de los trabajos, conocimiento y control de los proyectos. Esta consideración se efectuó teniendo en cuenta la desproporción entre el volumen de la contratación con empresas externas de servicios informáticos y el personal propio con el que cuenta el organismo para asumir determinadas tareas relacionadas con la ejecución de los contratos, no refiriéndose la gestión de los TICs efectuada por la administración sanitaria gallega, cuya adecuación no se cuestiona en el informe.

En el pliego de cláusulas administrativas particulares de estos contratos, en el que se establecen las facultades de dirección e inspección del órgano contratante, se especifican entre otros cometidos el seguimiento y control de las tareas desarrolladas por las empresas adjudicatarias, la revisión del grado de cumplimiento de los objetivos, la validación de la programación de actividades, dictar las instrucciones oportunas para el estrito cumplimiento de lo pactado y realizar inspecciones de las condiciones técnicas de ejecución del servicio y de las obligaciones asumidas por el contratista en cuanto su ejecución.

Como consecuencia de la alegación y con la finalidad de precisar el contenido de la conclusión y también del párrafo 3.3.8.8 del informe procedemos a su modificación especificando que en el supuesto de que no se realice un riguroso control y seguimiento de las tareas desarrolladas por las empresas que prestan los servicios informáticos, existe un riesgo de pérdida de la dirección, conocimiento y control de los proyectos.



Respecto de la dependencia del organismo de las empresas, la expresión “dependencia de larga duración con las empresas contratistas” debe entenderse en el sentido de la reiteración en la celebración de contratos para la obtención de servicios para determinados programas con las mismas empresas. Así, para evitar una interpretación incorrecta de lo expresado en la conclusión procedemos a su modificación. El texto de la conclusión quedaría redactado de la siguiente forma. “La decisión del SERGAS de contratar servicios informáticos con empresas externas para suplir las carencias estructurales de personal propio, en el supuesto de que no se realice un riguroso control y seguimiento de las tareas desarrolladas por las empresas que prestan los servicios informáticos, implica un riesgo de pérdida de la dirección, conocimiento y control de los proyectos. Se produjo una reiteración en la celebración de contratos de servicios para determinados programas con las mismas empresas”.

En el informe no se dice que la elaboración del informe técnico por la unidad promotora del proyecto no sea acorde con lo dispuesto en la Ley de contratos de las administraciones públicas, sino que se pone de manifiesto que la unidad promotora del proyecto valora no sólo los aspectos técnicos sino también la oferta económica, sobrepasando sus competencias de asesoramiento técnico. Por lo tanto la alegación no puede ser considerada.

La explicación de las causas de la diferencia entre los precios de los servicios no rebate lo señalado en el informe, en el que se advierte una falta de desglose de los precios para los mismos servicios, lo que impidió verificar su uniformidad. Por lo tanto la alegación no puede ser considerada.

Réplica a la alegación a la conclusión 6.11 del informe referida a la ponderación del precio dentro de la puntuación de los criterios de adjudicación, a que la falta de concreción de los criterios técnicos y la ausencia de fórmulas para su valoración.

Alegan que desde la publicación de la Ley 4/2006, del 30 de junio, de transparencia y buenas prácticas de la administración pública gallega, la práctica totalidad de los expedientes que se envían a la comisión de informática para que apruebe su tramitación ponderan el factor económico con por lo menos el 40%. Echan en falta la referencia a que la ponderación del precio inferior al 40% en los expedientes de contratación fueron aquellos aprobados por la comisión de informática con anterioridad a la publicación de la Ley 4/2006, del 30 de julio. Explican que los límites a las bajas se establecen para reducir el peligro de que las empresas presenten bajas irreales, lo que pondría en peligro el desarrollo del servicio. Sería clarificador indicar el grado de precisión en relación con las



cláusulas administrativas y características técnicas La mejor oferta no tiene porque ir ligada necesariamente al precio.

El hecho de no utilizar exclusivamente criterios de valoración automáticos no implica una pérdida de objetividad ni de transparencia ni es contraria a legislación. Cualquier empresa con conocimiento del sector TIC sanitario tiene capacidad para hacer ofertas competitivas con la información suministrada en los pliegos.

Consideramos positivamente el hecho de que a partir de la publicación de la Ley 4/2006, del 30 de junio, en la práctica totalidad de los concursos que se inicien para la contratación de los servicios informáticos la ponderación del factor económico sea del 40%. La alegación que hace referencia a lo dispuesto en el párrafo 3.3.9 del informe provisional, en el que se pone de manifiesto que en todos los contratos de servicios informáticos adjudicados por concurso la ponderación del precio como criterio de adjudicación es inferior al 40%, no rebate lo dispuesto en él. Sin embargo, a consecuencia de la alegación y para explicitarlo ampliamos su contenido, expresando que se trata de todos los contratos de servicios adjudicados por concurso cuyos expedientes fueron aprobados por la comisión de informática con anterioridad a la publicación de la Ley 4/2006, del 30 de junio de transparencia y buenas prácticas de la administración pública gallega y se encontraban en trámite en el momento de su publicación.

La alegación referida a los porcentajes máximos de baja que establecen las fórmulas de valoración del criterio económico no rebate lo dispuesto en el informe, en el que se expresa que no es adecuado el uso habitual de estas fórmulas, teniendo en cuenta que la Ley de contratos de las administraciones públicas prevé que se puedan establecer criterios para determinar la desproporción o temeridad de las ofertas económicas.

Para evitar los riesgos de que las empresas adjudicatarias no presten servicios de calidad el organismo no se debe de recurrir de forma habitual a ponderar mínimamente el prezo, con un 10 o un 20% de la puntuación total, y además fijar límites máximos para las bajas de las propuestas económicas de las empresas. Esta actuación supone una renuncia por parte del organismo a la obtención de una mayor economía en el contrato, no permitiendo que los contratistas con solvencia acreditada para realizar el contrato justifiquen su oferta. El medio adecuado para evitar que las ofertas anormalmente bajas puedan poner en peligro la correcta ejecución del contrato debe ser la regulación expresa en los pliegos de cláusulas administrativas particulares de la baja temeraria lo que, por otra parte, garantiza el trámite de audiencia al contratista.



En consecuencia, la alegación no puede ser considerada y no supón la modificación del informe.

La alegación a la falta de concreción de los criterios técnicos y la ausencia de fórmulas para su valoración no rebate lo dispuesto en el informe, en el que se pone de manifiesto que la falta de concreción de los criterios técnicos para la adjudicación, además de la no fijación de métodos o fórmulas para su valoración, determina que la forma de valorarlos se concrete en el informe técnico. Estas circunstancias provoca que los licitadores se vean privados de la información necesaria para conocer, en el momento anterior la presentación de la oferta, que elementos de la propuesta recibirán más puntuación, lo que sin duda no es acorde con los principios de objetividad y transparencia que deben regir en las contrataciones públicas. Por lo demás el SERGAS no realizó procedimientos restringidos para seleccionar las empresas conocedoras del sector TIC sanitario, por lo que debió ofrecer en los pliegos la información necesaria para que cualquier empresa interesada, con solvencia económica y financiera, pudiera presentar una proposición.

En consecuencia, la alegación no puede ser considerada y no supone la modificación del informe.

Réplica a la alegación a la conclusión 6.12 del informe referida a las carencias de información en los pliegos de prescripciones técnicas de los contratos informáticos, la reiteración en la celebración de contratos entre el SERGAS y determinadas empresas proveedoras de servicios informáticos y la utilización del procedimiento negociado, en dos contratos de suministros de material informático, por causas de exclusividad técnica en base a la existencia de relaciones contractuales previas.

Alegan que la valoración realizada de la metodología métrica tres, adaptada al modelo del SERGAS, se efectuó porque es una metodología de desarrollo elaborada por el Consejo Superior de Informática del Ministerio de Administraciones Públicas que puede ser utilizada libremente con la restricción de citar la fuente de su propiedad intelectual. El MAP recomienda a todas las administraciones públicas su uso, por lo que el SERGAS adaptó Métrica 3 a las TIC sanitarias gallegas. En el plan de la plataforma tecnológica y metodologías el SERGAS cumple con los estándares nacionales e internacionales, elaborando documentación de esto que es entregada a las empresas que la quieran conocer.



En el plan funcional los sistemas informáticos objeto de contratación son los que en el ámbito nacional e internacional tienen instalados todos los hospitales y centros de salud, por lo que explicarlos a una empresa en el pliego técnico no parece lo más adecuado. Por lo tanto que estas cuestiones limiten la concurrencia y favorezcan a determinadas empresas puede dar lugar a la interpretación errónea sobre la observancia de los principios de transparencia y objetividad por el SERGAS. En los pliegos la administración sanitaria no sólo tiene en cuenta los principios de economía sino la solvencia y capacidad técnica de las empresas.

Respecto de las empresas que se citan en el informe SOLUCIONA desarrolla la parte de documentación clínica del proyecto IANUS, propiedad del SERGAS, que consta de tres pilares básicos: documentación clínica, imagen digital y receta electrónica, siendo la propiedad intelectual del SERGAS. Hay siete empresas con contratos de servicios para el desarrollo de los proyectos IANUS. El grupo IT DEUSTO posee el software del programa GACELA, sin embargo el SERGAS tiene articulados mecanismos para no perder el control del proyecto. COREMAIN pudo ser adjudicataria del proyecto SIHGA propiedad de HP porque el SERGAS había firmado con esta última empresa la cesión del código fuente. La empresa ALTIA no es la única adjudicataria del proyecto de tarjeta sanitaria, cuyo código fuente es propiedad del SERGAS.

Los contratos con número de expediente PNS 75/2006 y PNS 64/2006 se adjudicaron por el procedimiento negociado sin publicidad porque se trata de suministración de material de fabricación que sólo se pueden encomendar a un único proveedor. Un servidor HP y una SAN EMC sólo se pueden fabricar por HP y por EMC. El SERGAS disponía de infraestructura de servidores HP y de sistema de almacenamiento EMC, por lo que no utilizar estos mismos sistemas ocasionaría graves incompatibilidades y dificultades técnicas.

En el informe no se cuestiona la conveniencia de que el SERGAS utilice una metodología métrica 3 adaptada, sino que se ponen de manifiesto carencias de información para que las empresas puedan elaborar sus ofertas con el conocimiento previo de que metodologías recibirán una mayor puntuación. Ni en el pliego de prescripciones técnicas ni en el de cláusulas administrativas particulares se especifica que se valoraría la presentación de esta metodología adaptada a los estándares de la Consellería, privando a los licitadores de esta información. No parece lo más adecuado que las empresas tengan que solicitar la información que deberían contener los pliegos, sin embargo tampoco se indica en ellos que se pondrán a disposición de las empresas cualquier información necesaria para elaborar sus ofertas.

El hecho de que los sistemas informáticos objeto de contratación sean los que en el ámbito nacional e internacional tienen instalados todos los hospitales y centros de salud, no justifica la no inclusión de las especificaciones técnicas necesarias para que las empresas puedan presentar una oferta concreta de desarrollo de los servicios, máxime teniendo en cuenta que el SERGAS no realizó procedimientos restringidos para seleccionar las empresas conocedoras de las TICs del sector sanitario. En el informe se señala que de los contratos revisados, tan sólo en el de servicios



de desarrollo del proyecto IANUS las prescripciones técnicas especifican que el organismo pondrá a disposición de las empresas participantes todas las especificaciones del documento de requerimientos. En los pliegos de prescripciones técnicas de determinados contratos de servicios de soporte, implantación y mantenimiento de proyectos informáticos falta especificidad sobre el contenido de las aplicaciones a las que se debe dar soporte, siendo esta especificidad necesaria para que las empresas puedan presentar una propuesta para dar soporte técnico o incluso presentar mejoras. Por lo demás tampoco en los pliegos consta alguna advertencia de que se pondrá a disposición de las empresas la documentación técnica de las aplicaciones para poder abordar su mantenimiento o soporte.

La alegación trata de justificar las carencias de los pliegos de prescripciones técnicas, basándose en que la documentación de la plataforma tecnológica y metodologías se entrega a cualquier empresa que la quiera conocer y en que los sistemas informáticos objeto de las contrataciones deben de conocerse por las empresas capacitadas para la realización de los servicios.

No cabe duda de que el hecho de que los pliegos de prescripciones técnicas no contengan la información técnica necesaria para que las empresas puedan presentar sus ofertas, favorece las empresas que tengan conocimiento previo de las aplicaciones informáticas para las que se contratan los servicios y que por lo tanto la concurrencia se verá afectada. En la alegación se justifican las incidencias señaladas en el informe por lo que no puede ser considerada.

En cuanto a vinculación prolongada entre el SERGAS y las empresas proveedoras de servicios informáticos SOLUZIONA, GRUPO IT DEUSTO, COREMAIN y ALTIA alegan que para no depender de ellas, en el caso de que no cumplan con los niveles del servicio o que no continúen con el proyecto, tienen articulados mecanismos para no perder el control de los proyectos y para que los servicios puedan ser prestados por otras empresas. Esta alegación no rebate lo dispuesto en el informe en el que se pone de manifiesto que las sucesivas prórrogas, las modificaciones y contrataciones de prestaciones complementarias provocan períodos largos de vinculación entre el SERGAS y determinados proveedores de servicios informáticos.

Por lo demás, señalar que en el informe se hace referencia a que SOLUZIONA presta todos los servicios del proyecto IANUS de la historia clínica digitalizada, que fue la contratación analizada, no refiriéndonos a las contrataciones de los otros servicios de la imagen digital y receta electrónica del mismo proyecto.



Respecto de la alegación referida a la adjudicación de los contratos PNS 75/2006 y PNS 64/2006 adjudicados por el procedimiento negociado por exclusividad técnica, señalar que en el informe no se cuestiona que el SAN EMC sólo lo pueda fabricar EMC, sino que no quedó debidamente acreditado en el expediente de contratación que esta empresa sea la única que puede ofrecer el servicio de respaldo del sistema DMX 1000, servicio que no tiene que ir ligado a la fabricación. Igualmente, en el caso del contrato PNS 75/2006 no se rebate lo señalado en el informe respecto de que aunque la empresa HP sea la única fabricante de los equipos no implica que sea la única distribuidora, por lo que se debió convocar un concurso para que se pudieran presentar los posibles proveedores, lo que no supondría un incremento del coste ni una disminución de la garantía de prestación del servicio. La alegación no rebate lo dispuesto en el informe por lo que no puede ser considerada y no supone su modificación.

Réplica a la conclusión 6.13. relativa a los instrumentos de planificación de alta tecnología y de la ausencia de protocolos de estandarización de características técnicas de los equipamientos.

Se alega que dada la rápida evolución tecnológica de los equipos recogidos en el Plan no existen estándares técnicos con vigencia para cuatro años. El plan incluye valoración de la base de equipos instalados, estándares de equipamiento demográficos y tecnológicos, propuestas de adquisición e inversión. Los criterios de necesidad no se trasladan al expediente en el hecho que el Consello de Contas considera oportuno.

La conclusión 6.1, reproduce de modo extractado la incidencia puesta de manifiesto en el penúltimo párrafo del punto 3.4.7, en el que se detallan adquisiciones de material de alta tecnología, que para satisfacer demandas asistenciales de centros equiparables se compraron con características diferentes y con precios sustancialmente desiguales. El párrafo citado manifiesta expresamente que: “no se pudo constatar la existencia de protocolizaciones en la planificación de las compras de equipamientos que tengan por finalidad la estandarización de las características técnicas o de las necesidades asistenciales para un conjunto homogéneo de centros, aunque dicha deficiencia puede entenderse corregida parcialmente por la labor que realiza el MEDTEC de redacción de los pliegos de prescripciones”. Entendemos que el texto expresa con mesura la paradoja de que un ecógrafo para un centro hospitalario supere, hasta casi duplicarlo, el precio de otro ecógrafo igual para otros centros de similares características, sin que se fundamente suficientemente la diferencia asistencial que justifica la diferencia de precio.



En la misma conclusión se alude a los elementos que necesariamente deben figurar en el expediente de gasto y de contratación para justificar las adquisiciones, y que singularizan en tiempo y prioridad las previsiones contenidas en un Plan, que no fue objeto de evaluación por el equipo auditor, pero que dado su carácter de instrumento de planificación deben concretarse en expedientes de gasto que legalmente deben justificar la necesidad de una compra.

En consecuencia la alegación confirma la alegación y no supone modificación del informe.

Réplica a la conclusión 6.14. relativa a las incidencias que con carácter general se encontraron en los expedientes de adquisición de alta tecnología: ausencia en los expedientes de los criterios de determinación de los precios, recurso a la contratación urgente y elección de los criterios de adjudicación sin suficiente motivación, así como excepciones a la ponderación establecida en la Ley 4/2006.

La alegación confirma que los pliegos son y siguen siendo elaborados por el extinto MEDTEC, que el informe de la Comisión Técnica Asesora sobre equipamiento en diagnóstico por imagen y radioterapia es solicitado por otra unidad de la División de Asistencia Sanitaria, que los criterios de adjudicación fueron informados por la asesoría jurídica, y que el informe técnico tiene motivación suficiente. Justifica la baja ponderación de la oferta económica en que los precios de licitación están muy ajustados como consecuencia de los correctos criterios elegidos por el MEDTEC, aun confirmando bajas de adjudicación inferiores al uno por ciento. Manifiesta que la calidad de los equipos es de fundamental importancia y que el precio de licitación no es un factor que se deje libre a la dinámica de los mercados. Describe el proceso y las variables utilizadas en la determinación de los precios, se realizan valoraciones relativas a la duración y coberturas de garantía, solvencia de la empresa, y características superiores del equipamiento como factores a valorar en la adquisición que hacen concluir al cuentadante que se deben valorar más los aspectos técnicos del producto que el factor precio, sin necesidad de sujeción a lo previsto en la Ley 4/2006. La alegación finaliza alabando el trabajo realizado por los técnicos.

La extensa alegación a este punto no da respuesta a todos los aspectos recogidos en la conclusión 6.14. En relación con la comisión asesora el informe critica la falta de actualización de los criterios técnicos dado el largo tiempo transcurrido desde su adopción. El informe constata que en los expedientes analizados, que deben de ser íntegros, no existe copia de la aprobación del pliego de prescripciones técnicas por la Comisión Asesora, lo que no significa que no exista. En relación con los criterios de adjudicación se debe manifestar que todas las carátulas de los pliegos de cláusulas administrativas estaban visados por la asesoría jurídica, lo que no significa



que los criterios de adjudicación incluidos en ellos tuviesen suficiente concreción. A lo largo del informe de fiscalización dedicado a este tipo de compras se señalan incidencias concretas, ejemplificadas a través de referencias a expedientes individuales, en las que se pone de manifiesto la escasa definición de los criterios mediante el uso de fórmulas genéricas y mismo el uso de puntos suspensivos, así como que la concreción de los criterios se realiza en el propio informe técnico y no ex ante. El informe realiza una crítica relativa a la inexistencia en los expedientes de los criterios para la determinación del precio de licitación y tan sólo constata la escasa incidencia de las bajas, de hecho describe el contenido de la entrevista realizada con el responsable de la unidad de contratación, en la que se aluden a los ajustes en los precios de licitación realizados por la importante labor realizada por los técnicos del MEDTEC, sin embargo entendemos que un cuidado y riguroso sistema de determinación de los precios de licitación como lo descrito en la alegación se debe trasladar, concretado al objeto contractual, la información que figura en el expediente.

Dada la rigurosidad con la que son establecidos los pliegos de prescripciones técnicas que describen los equipos con minuciosidad, se considera que es compatible una evaluación ponderada del precio con la existencia de unos requisitos mínimos de carácter técnico, que garanticen la calidad técnica de los equipamientos, tales como la posibilidad de ampliación, período de garantía, o solvencia de los sistemas de repuestos, por debajo de los cuales la oferta podría ser excluida, y que además se puedan medir de una forma automática, que incida en un mayor automatismo de la valoración. Por este motivo se considera que la necesaria calidad técnica de los equipos es compatible con la existencia de una correcta ponderación de la oferta que permita dar cumplimiento a lo establecido en la Ley 4/2006.

En consecuencia, la alegación, que tiende a explicar y justificar los hechos detectados, no puede ser tomada en consideración, por lo que no supone la modificación del informe.

Réplica a la conclusión 6.15. relativa a la planificación de las obras, a la inexistencia de datos de precios de la construcción y criterios de harmonización de soluciones técnicas, ausencia de seguimiento de la coherencia entre el importe del presupuesto inicial y el proyecto, e incidencias en los modificados.

El SERGAS manifiesta la inexistencia de bases de datos de precios y la diferencia existente entre las unidades de obras entre las construcciones sanitarias y otro tipo de obras. Se alega que en el momento actual existen criterios de



diseño y estándares de precios por metro cuadrado en función de la especialidad. Se manifiesta que en la actualidad se intenta que las desviaciones entre el presupuesto inicial y el proyecto arquitectónico no superen el 5 por ciento.

La alegación confirma los hechos detectados en el informe, haciendo hincapié en que en la actualidad están corregidos y se adoptaron criterios de estándares de precios y de soluciones armonizadas de diseño, que podrán ser objeto de revisión en ulteriores fiscalizaciones. Se considera que la notable experiencia de los técnicos del SERGAS en la dirección de las obras sanitarias permite la elaboración de bases de precios, o para el caso de no optar por esta solución de detalle, de parámetros de precios máximos que deban respetar los redactores externos de los proyectos.

En consecuencia, la alegación que confirma los hechos detectados y explica las medidas correctoras tomadas a partir del ejercicio fiscalizado, no es tomada en consideración, por lo que no supone la modificación del informe.

Réplica a la conclusión 6.16. a la valoración de los criterios de adjudicación en la contratación de obras.

Se alega que los pliegos están informados por la asesoría jurídica y contemplan un plazo de audiencia cuando existen ofertas en presunción de temeridad. Se informa que en la actualidad los pliegos no contemplan elementos de solvencia de las empresas como criterios de adjudicación.

El informe de la asesoría jurídica no se pronunció en muchos de los pliegos sobre la fórmula matemática empleada para valorar las ofertas, correspondiendo al gestor la elección y motivación del tipo de fórmula para garantizar una correcta valoración de las ofertas. Confirma que en la actualidad no se valora la solvencia de las empresas como criterio de adjudicación y que existen criterios valorados mediante la utilización de fórmulas, sin embargo no desmiente los hechos y conclusiones expresadas en el informe relativo al año 2006.

En consecuencia, la alegación que informa sobre la situación actual, no supone la modificación del informe.



Réplica a la conclusión 6.17. relativa a incidencias relativas a los criterios de adjudicación, evaluación de las ofertas económicas y determinaciones de las prescripciones técnicas en la contratación del Complejo Hospitalario Universitario de Santiago.

Se alega que a partir del año 2007 se eliminaron de los pliegos los criterios de adjudicación que incluían elementos referidos a la solvencia de las empresas. Así mismo las fórmulas de evaluación de las ofertas económicas fueron evolucionando para dotarlas de mayor proporcionalidad. En relación con las bajas de licitación se afirma que la ausencia de bajas representativas responde a un análisis de mercado previo a la fijación de los precios de licitación. En lo relativo a las determinaciones del nivel de especificaciones de los productos se señala que la elaboración corresponde al servicio promotor, con carácter general, servicios asistenciales. Se manifiesta que los pliegos de prescripciones nunca fueron impugnados en vía administrativa o contenciosa.

La alegación confirma la falta de proporcionalidad de las fórmulas y su evolución desde el ejercicio fiscalizado. El informe constata la escasa incidencia de las bajas de adjudicación, a pesar de que el complejo hospitalario pondera convenientemente el factor relativo a la oferta económica, y por lo tanto no se duda sobre la incidencia que pueda tener en ese resultado la correcta valoración de los precios de mercado efectuada por los servicios del complejo hospitalario con carácter previo a la fijación del precio de licitación del contrato, por lo que se modifica el párrafo para incluir dicha apreciación. En relación con la ausencia de impugnación de los pliegos de prescripciones técnicas, en el informe se justifica, con alusión al estudio del nivel de exclusiones de expedientes concretos, la necesidad de una redefinición de los pliegos y la de justificar las especificaciones de los productos, sin que la ausencia o no de impugnación pueda ser determinante de una correcta motivación asistencial de las especificaciones técnicas.

En consecuencia, la alegación, que intenta justificar hechos detectados, no es tomada en consideración, aunque se modifica el informe para hacer referencia a la fijación de precios por parte del centro.

Réplica a la conclusión 6.18. relativa a la insuficiente motivación de los informes técnicos, prórrogas de los contratos y fraccionamientos contractuales en la contratación del Complejo Hospitalario Universitario de Santiago.

Se alega que se está trabajando en la mejora de la motivación por parte del personal facultativo. Concretado en el expediente CPS 6/2006, se alega que el tenor literal de los criterios de adjudicación que figuran en los pliegos



permitía valorar como equipo técnico y dotación de medios personales la contratación del personal del anterior adjudicatario. En relación con el concurso 1A/2006 el cuentadante manifiesta que la existencia de un único ofertante hacía inequívoca la adjudicación y que se discrepa con el informe sobre la relación de ciertas mejoras ofertadas con el objeto del informe.

La alegación confirma la escasa motivación de los informes técnicos, y explicita las acciones tomadas para corregir esta insuficiencia.

En cuanto a la alegación formulada sobre la puntuación otorgada la empresa adjudicataria del contrato CPS 6/2006 (CLECE), por ofertar la contratación de los trabajadores que venían desempeñando el servicio en el hospital con la anterior empresa que había sido absorbida por CLECE, debemos puntualizar lo siguiente:

- Se utilizaron indebidamente como criterios de adjudicación factores determinantes de la solvencia técnica de la empresa como son los medios materiales y humanos y en particular la experiencia profesional. La Junta Consultiva de Contratación Administrativa viene señalando de forma reiterada que estos requisitos de solvencia no son susceptibles de utilización como criterios de adjudicación, de acuerdo con lo previsto en los artículos 15, 16, 17, 18, 19 y 86 de la Ley de contratos de las administraciones públicas. Los criterios de adjudicación deben de referirse a las características de la prestación o a las condiciones de ejecución del objeto del contrato.

- Además de incluir indebidamente estos factores como criterio de adjudicación, se valoró que la empresa adjudicataria (CLECE) se comprometa a contratar al personal que ya venía prestando este servicio de mantenimiento en este hospital. La anterior empresa adjudicataria INTEGRA MGSI, S.A. haya sido absorbida en el año 2005 por CLECE, circunstancia que colocaba a esta empresa en una situación de ventaja respecto al resto de las licitadoras.

- La contratación del personal de la anterior empresa no se incluyó en el contenido del primer criterio de adjudicación, ponderado con el 40% de la puntuación total. La valoración de este factor se realizó por la remisión a aquel criterio en un párrafo aparte “a los efectos previstos en el apartado 1 de la oferta técnica, el adjudicatario podrá contratar al personal que la anterior empresa adjudicataria hubiese asignado al mantenimiento objeto del contrato, en el Hospital Clínico de Santiago de Compostela”. El contenido de los criterios de adjudicación y su ponderación deben quedar claramente precisados, de forma que queden garantizadas la transparencia y objetividad de la elección por el órgano de contratación de una oferta concreta.



Así, el órgano de contratación debió incluir este factor en el primer criterio de adjudicación, y no proceder a su valoración basándose en la imprecisa remisión hecha en otro párrafo. Todo esto a pesar de que la experiencia valorada no se pueda considerar un elemento admisible dentro de los criterios de adjudicación.

Como consecuencia la alegación no se puede tomar en consideración y no supone la modificación del informe.

Respecto del concurso público para la contratación del servicio de mantenimiento de la red de datos del CHUS, en la alegación se reconoce la deficiencia señalada en el informe referida a la ausencia de motivación de la valoración de los criterios de adjudicación. Respecto de la valoración de las mejoras ofrecidas por la empresa concurrente se expone una opinión sin soporte documental o normativo por lo que no se puede tomar en consideración y no supone la modificación del informe.

Réplica a la alegación a la conclusión 6.19 del informe referida a la contratación del servicio de limpieza.

En esta alegación se explican las circunstancias que determinaron la adjudicación del contrato a la empresa que presentó la oferta de mayor precio respecto de la propuesta económica de menor precio, basadas en el análisis desagregado del importe de la masa salarial.

Alegan que los datos de los incrementos de precios que se indican en el informe no son correctos, ya que el total de las revisiones efectuadas durante el año 2007 ascendió a un total de 126.706,66 euros

Respecto de la propuesta de inclusión dentro de los criterios de adjudicación de determinados factores relacionados con la ejecución de la prestación manifiestan objeciones para no considerarlos.

Entienden que no se utilizaron indebidamente como criterios de adjudicación de factores propios de la acreditación de la solvencia técnica de la empresa, puesto que en el apartado 4.3 del pliego de cláusulas administrativas se establece que solvencia técnica y económica para concurrir a licitación se acreditará con una determinada clasificación de la empresa.

Consideran que la aportación de determinados medios materiales es fundamental para el desarrollo de los trabajos, por lo que no se pueden valorar como solvencia técnica.



La valoración de los productos, útiles y equipamientos necesarios para la prestación del servicio, posibilita que el órgano de contratación efectúe un análisis del contenido de la prestación propuesta y permite hacer una valoración de los medios necesarios de los que dispondrá la empresa para ejecutar el contrato.

Respecto del criterio referido al protocolo de procedimientos y metodología y manual de limpieza la valoración de la empresa adjudicataria se efectuó en función de la descripción de la metodología de trabajo para la limpieza de los diferentes materiales y de las áreas. La valoración de un sistema y marca comercial de microfibra se realizó con base en el conocimiento de las posibilidades del sistema, dado que no permite usos desaconsejados en el ámbito hospitalario. La valoración del criterio de distribución de puestos de trabajo de la empresa adjudicataria no sólo se basó en el grado de detalle, sino también en el desglose de las presencias y en las explicaciones de los cálculos para el establecimiento del número de presencias, jornadas, vacaciones e suplencias, distribución zonal y por centros. Respecto de los partes de actividad indican el contenido de los que fueron presentados por la empresa adjudicataria.

Alegan que las incidencias en cuanto a incumplimientos reiterados de presencias físicas ofertadas y deficiencias en la prestación del servicio contratado no son extensivas a todo el período de duración del contrato, ni se puede deducir de ellas que la prestación del servicio es deficiente. Considerar que la prestación del servicio es deficiente en función de la existencia de partes del control de limpieza sería como afirmar que todos los trabajadores deben realizar de forma correcta sus funciones sin ninguna posibilidad de error.

Están de acuerdo en la necesidad de establecer criterios más precisos y una ponderación más concreta.

En el informe provisional no se cuestionó la oferta económica de la empresa adjudicataria ni se realizó un análisis comparativo con la propuesta económica de menor precio. En la alegación realizan una serie de aclaraciones sobre el importe de la masa salarial de las dos ofertas que no tienen relación con el contenido del informe, por lo que no se tienen en consideración.

La alegación referida al incremento del precio del contrato no contradice lo dispuesto en el informe por cuanto en este se refleja el importe total de las modificaciones contractuales y no el importe de las revisiones salariales efectuadas durante el año 2007. Así, la primera modificación contractual formalizada el 17 de septiembre de 2007 incrementa el precio inicial del contrato de 17.550.656 euros en 244.335,68 euros -pasando el precio total del contrato a 17.794.991,68 euros-. La segunda modificación contractual formalizada el 29 de enero de 2008 incrementa el precio del contrato en 64.314,78 euros –pasando el precio total del contrato tras las dos modificaciones a 17.859.306,46 euros-. Por lo tanto, esta alegación no puede ser considerada y no supone la modificación del informe.



En el informe se puso de manifiesto la ausencia dentro de los criterios de adjudicación de determinados factores relacionados con la ejecución del contrato indicando algunos elementos que, a título de ejemplo, podrían considerarse. Las razones alegadas para la no inclusión de estos no eluden la obligación del órgano de contratación de formular los criterios de adjudicación con base en las características de la prestación o unas condiciones de ejecución del objeto del contrato. En este sentido se señaló en la Comunicación interpretativa de la Comisión de la Unión Europea de 15 de octubre de 2001, que completa la Comunicación de la Comisión ”Los contratos públicos en la Unión Europea”. Por lo tanto la alegación no puede ser considerada y no supone la modificación del informe

La clasificación empresarial es un requisito de solvencia que deben acreditar las empresas para contratar con la administración la ejecución de servicios por importe igual o superior a 120.202,42 euros. La clasificación se efectúa de acuerdo a sus características fundamentales, determinados según lo establecido en los artículos 16, 17, 18 y 19 de la ley de contratos de las administraciones públicas referidos a la solvencia o capacidad técnica de las empresas para la realización de los contratos, e indica la categoría de los contratos a cuya adjudicación pueden concurrir u optar por razón de su objeto y cuantía. Por lo tanto es un presupuesto para que las empresas puedan ser admitidas a la licitación y no características que deban tenerse en cuenta para perfilar las técnicas de ejecución del contrato.

En cuanto la valoración de los medios materiales productos, útiles y equipamientos necesarios para la prestación del servicio, en el informe 59/2004 de la Xunta consultiva de contratación administrativa se indica que el criterio del mayor número de medios materiales que los exigidos como requisito de solvencia puede ser considerado como un elemento de valoración de las ofertas. Así, podrían ser valorados los medios adicionales a los exigidos para la ejecución del contrato siempre que se especificase en el pliego de cláusulas administrativas, pero no los indicados en el pliego de prescripciones técnicas necesarios para la ejecución del contrato. En la descripción de este criterio, efectuada en el pliego de cláusulas administrativas particulares, no se dice que se puntuarán los medios adicionales a los necesarios para ejecutar el contrato. Por lo tanto la alegación no puede ser considerada y no supone la modificación del informe.

Respecto de la valoración de los criterios de adjudicación, en el informe de fiscalización se explica que dada la indefinición del contenido de los criterios de adjudicación y la ausencia de métodos



para su valoración, la forma de valorarlos se concretó en el informe técnico en el que la puntuación de las ofertas se efectuó, fundamentalmente, por el mayor detalle de la documentación de las propuestas técnicas de las empresas. No se considera adecuada esta valoración por cuanto en el pliego de prescripciones técnicas se establece que se desestimarán las ofertas que no presenten la documentación detallada. En la alegación se comparan las valoraciones de las propuestas de la empresa adjudicataria y la de la empresa que presentara la propuesta económica de menor precio. Sin embargo, no se rebate lo dispuesto en el informe de que la presentación detallada de la documentación era un requisito previsto en el pliego de prescripciones técnicas para la admisión de las propuestas. Por esto, aquellas empresas que no la presentaran con el grado de desglose exigido debieron ser excluidas, de forma que el detalle o desglose de la propuesta no debió ser considerado como un factor de valoración para la adjudicación. Por lo tanto la alegación no puede ser considerada y no supone la modificación del informe.

Respecto de la valoración del sistema de microfibra a utilizar alegan que en el mercado existen multitud de variedades y sistemas de trabajo que utilizan la microfibra y que determinados sistemas están totalmente desaconsejados en el ámbito hospitalario. La mención, en el informe técnico, de la marca del sistema de microfibra se efectúa porque son conocidas por el informante las posibilidades de este sistema, adecuadas para la limpieza hospitalaria. Como consecuencia de la alegación, en la que se justifica que la valoración fue efectuada por las posibilidades de un determinado sistema de microfibra, se suprime la consideración efectuada en el primer párrafo del punto 4.7.5 del informe, referida a que la valoración de una determinada marca no es admisible en el marco de la contratación publica.

La alegación de que no se puede hacer extensiva a todo el período de duración del contrato lo puesto de manifiesto en un parte de incidencias no contradice el contenido del informe, en el que expresamente se indica que tal incidencia fue detectada en un concreto parte de incidencias del servicio de hostelería, en el que se detectan incumplimientos reiterados de las presencias físicas del personal ofertado por la empresa.

Respecto del resultado de los partes de control de limpiezas de rutina y periodicidad mensual, en los que señalan deficiencias en la prestación del servicio, la alegación no rebate lo dispuesto en el informe, ya que en éste no se analiza la calidad del trabajo realizado por el personal de la



empresa, sino que se dice que tales deficiencias repercuten en la calidad del servicio prestado. Por lo tanto la alegación no puede ser considerada y no supone la modificación del informe.

Réplica a la conclusión 6.20. relativa a las magnitudes de contratación del Hospital da Costa, y al uso de fórmulas incorrectas para la valoración de la oferta económica.

Se alega que el órgano de contratación basa las resoluciones de exclusión en los informe técnicos realizados por los facultativos. Se niega la manifestación hecha en el informe de que los informes técnicos facultativos no están suficientemente motivados, aunque el alegante reconoce que no están debidamente explicados.

En ningún momento a lo largo del informe se duda de que las exclusiones de las ofertas estén realizadas por el órgano de contratación en base a justificaciones de carácter técnico. Con respecto a la calificación realizada por el Consello de que los informes de valoración no están suficientemente documentados, éste es una expresión suficientemente mesurada de las múltiples incidencias detectadas en los informes de evaluación facultativa, que no deben ser reiteradas en la réplica de la alegación, pero que figuran con profusión suficiente en el cuerpo de informe como para considerar la expresión citada cuando menos de cautelosa.

En consecuencia, la alegación que pretende justificar pero sin negar los hechos detectados, no es tomada en consideración, por lo que no supone alteración del informe.

Réplica a la conclusión 6.21. relativa a la falta de motivación y ponderación de los criterios de adjudicación, la evaluación de criterios técnicos y las prórrogas de los contratos del Hospital da Costa.

Manifiesta el cuentadante que los conocimientos específicos del material a suministrar motiva que sean los facultativos los que elaboren los requerimientos mínimos de los productos. Se justifica el recurso a un uso abusivo de las prórrogas en la falta de recursos humanos asignados a la contratación lo que no permitió una planificación adecuada, y que esta medida fue mejor que acudir a un sistema de compra directa mediante gasto menor.



La alegación confirma los hechos detectados en el informe. No se critica en el informe que la elaboración se realice por personal facultativo, pero sí que las especificaciones no estén motivadas en mejoras sustanciales para la salud o proceso clínico, evitando descripciones que en alguno de los casos ejemplificados supusieron una copia de las determinaciones del catálogo del proveedor. El hospital confirma que las prórrogas se motivan en una insuficiente planificación derivada de la falta de recursos humanos. El informe señala la magnitud de la contratación realizada por los centros examinados y su relación con los recursos humanos dedicados para gestionarla, sin embargo una cuidada planificación por parte de la dirección del centro paliaría en parte esos déficits.




Documents

INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL ÁREA DE CONTRATACIÓN DEL ... · relativa al número de contratos, procedimientos y cuantías de la contratación del organismo. A pesar de la existencia