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INFORME DE INVESTIGACIÓN N° 52 /2013-2014
GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES
EN EL PERÚ
IVETTE GUILLEN SOLARI
CLAUDIO A. MAGALLANES REYES
Especialista parlamentario
Lima, 05 mayo del 2014
Edif. Luis Alberto Sánchez, Jr. Huallaga Nº 364 Of. 111, Cercado de Lima. Lima 1 - Perú
Telf. (511) 311-7777 – anexo 6151 ǀ email: [email protected]
http://www.congreso.gob.pe/dgp/didp/inicio.htm
2
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN .......................................................................................................................... 4
I.- FUNDAMENTOS TEÓRICOS .................................................................................................. 5
1.1. Gestión del riesgo de desastres ........................................................................................ 5
1.2. Tipos de gestión para reducir el riesgo.............................................................................. 7
1.3. Definiciones ....................................................................................................................... 8
II.- MARCO NORMATIVO NACIONAL ........................................................................................ 9
III.- PROCESOS Y HERRAMIENTAS PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES .. 13
3.1 Herramientas para la gestión de riesgos .......................................................................... 13
3.1.1 Estimación del riesgo ................................................................................................. 14
3.1.2. Mapa de riesgo .......................................................................................................... 14
3.1.3. Mapa de actores ........................................................................................................ 14
3.1.4. Declaratorias de emergencia .................................................................................... 15
3.1.5. Plan de Operaciones de Emergencia ....................................................................... 15
3.2 El proceso de comunicación en la gestión de riesgo de desastres .................................. 16
3.2.1 Beneficios de una estrategia de comunicación .......................................................... 16
3.2.2 La información y la comunicación en el período de emergencia o desastre ............. 16
3.3 Educación comunitaria para la gestión de riesgos ........................................................... 17
3.4 Funciones sectoriales a nivel de Ministerios .................................................................... 18
CONCLUSIONES ........................................................................................................................ 21
BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................................................... 22
3
LISTA DE CUADROS
Cuadro 1 Procesos en la gestión del riesgo de desastres - INDECI 6
Cuadro 2 Algunas de las principales funciones de los gobiernos regionales y locales durante la prevención y atención de desastres 7
Cuadro 3 Definición de principales términos en la gestión del riesgo 9
Cuadro 4 Principales normas nacionales sobre gestión del riesgo de desastres 10
Cuadro 5 Gestión de la información durante un desastre 17
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 Articulación del proceso de gestión del riesgo ........................................................ 13
4
INTRODUCCIÓN
El presente informe de investigación titulado “Gestión del Riesgo de Desastres en el
Perú” es un documento de trabajo que desarrolla aspectos relacionados con el marco
teórico y normativo de los procesos estratégicos vinculados con las medidas de
prevención y atención de desastres.
Para la elaboración del informe se realizó la búsqueda bibliográfica de documentación
vinculada con las diferentes entidades encargadas de la temática antes mencionada.
La información recapitulada se centra principalmente en la definición de los términos
vinculados con los planes, programas y el marco legal sobre la gestión del riesgo de
desastres, con la finalidad de proporcionar información que pueda servir de apoyo a la
actividad realizada por los órganos parlamentarios.
El informe elaborado reúne los datos más relevantes consignados en documentos
oficiales que han sido sistematizados y presentados de manera resumida en las tres
secciones que conforman el trabajo. En la primera sección (I) Fundamentos teóricos,
se describe de manera resumida los conceptos más empleados así como un marco
general que desarrolla cualquier proceso de gestión del riesgo.
En la segunda sección (II) Marco normativo nacional, se realiza una breve revisión
sobre el marco legal vigente relacionado con la temática desarrollada en el trabajo.
En la tercera sección (III) Procesos y herramientas para la gestión del riesgo de
desastres, se detalla brevemente algunas de las herramientas aplicadas a la gestión
del riesgo, así como también los procesos vinculados con el desarrollo de planes
operativos dentro de los mecanismos promovidos a nivel nacional.
De esta manera el Área de Servicios de Investigación del Departamento de
Investigación y Documentación Parlamentaria procura brindar información oportuna y
de utilidad para el cumplimiento de las funciones de los órganos parlamentarios.
5
GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES EN EL PERÚ
I.- FUNDAMENTOS TEÓRICOS
1.1. Gestión del riesgo de desastres
A nivel mundial ha cobrado cada vez más
importancia el desarrollo del concepto y de los
procesos relacionados con la gestión del riesgo de
desastres, por ello su definición ha evolucionado,
siendo entendida como un proceso continuo y
permanente mediante el cual la sociedad analiza
los riesgos a los que está expuesta en relación con
el ambiente, para elaborar políticas, estrategias y
planes orientados a reducir o controlar los riesgos
existentes y evitar nuevos riesgos. 1
En este sentido, los procesos antes mencionados
involucran las diferentes intervenciones técnicas y
sociales, así como definiciones políticas y
económicas y de articulación institucional, que forman parte de un elemento
transversal de la estrategia de planificación del desarrollo sostenible de un país.2
En el caso del Perú, la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (2012) la
define como:
«La Gestión del Riesgo de Desastres es un proceso social, cuyo fin último es la
prevención, la reducción y el control permanente de los factores de riesgo de desastres en la sociedad, así como la adecuada preparación y respuesta ante situaciones de desastre, considerando las políticas nacionales, con especial énfasis en aquellas relativas a materia económica, ambiental, de seguridad,
defensa nacional y territorial de manera sostenible».3
Según los conceptos descritos líneas arriba se puede destacar que la gestión del
riesgo abarca formas de intervención muy variadas, que van desde la formulación e
1 Incorporación del Análisis del Riesgo en los Procesos de Planificación e Inversión Pública en América Latina y El Caribe - Memoria y
Resultados del Taller Internacional (2006). Proyecto Apoyo a la Prevención de Desastres en la Comunidad Andina – PREDECAN, Programa Desarrollo Rural Sostenible – PDRS de la Cooperación Técnica Alemana - GTZ 2 Ibídem
3 Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (2012). Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres – SINAGERD,
Presidencia del Consejo de Ministros - PCM
Análisis de riesgo Proceso que permite identificar y evaluar el tipo y nivel de daños y pérdidas probables que podría tener una inversión (o podría producir una inversión) a partir de la identificación y evaluación de la vulnerabilidad de esta con respecto a los peligros o amenazas naturales a los que está expuesta. Este análisis es útil porque justifica y prioriza las acciones de Gestión del Riesgo, las cuales buscan dar seguridad a la población, a las inversiones y a las actividades económicas y sociales. Por ende, es un criterio para procesos seguros de planificación, mejorando la sostenibilidad de las inversiones públicas y privadas. Incorporación del Análisis del Riesgo en los Procesos de Planificación e Inversión Pública en América Latina y El Caribe - Memoria y Resultados del Taller Internacional (2006). Proyecto Apoyo a la Prevención de Desastres en la Comunidad Andina – PREDECAN, Programa Desarrollo Rural Sostenible – PDRS de la Cooperación Técnica Alemana - GTZ
6
implementación de políticas y estrategias, hasta la implementación de acciones e
instrumentos concretos de reducción y control.4
El Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI) identifica cuatro procesos (Cuadro 1)
en la gestión del riesgo de desastres para el Sistema Nacional de Defensa Civil
(SINADECI):
Estimación del riesgo
Reducción del riesgo
Respuesta
Reconstrucción
Cuadro 1
Procesos en la gestión del riesgo de desastres - INDECI
PROCESOS DEFINICIÓN
Estimación del riesgo
Conjunto de acciones y procedimientos que se realizan en un determinado centro poblado o área geográfica, a fin de levantar información sobre la identificación de los peligros naturales y/o tecnológicos y analizar las condiciones de vulnerabilidad, para determinar o calcular el riesgo esperado
Reducción del riesgo La reducción del riesgo agrupa las acciones de prevención, disminución de vulnerabilidades y preparación.
Respuesta Conjunto de acciones y medidas aplicadas durante la ocurrencia de una emergencia o desastre, a fin de reducir sus efectos.
Reconstrucción
Recuperación del estado pre-desastre, tomando en cuenta las medidas de prevención y mitigación necesarias y de acuerdo con las lecciones dejadas por el desastre.
Fuente: Gestión del Riesgo de Desastres para la planificación del desarrollo local (2009). Proyecto “Fortaleciendo la participación social y las capacidades de gestión de los gobiernos locales en el proceso de reconstrucción” auspiciado por Cáritas del Perú, con el asesoramiento técnico del Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI) y Soluciones Prácticas ITDG.
Elaboración: Área de Servicios de Investigación
Los gobiernos locales (regiones y municipalidades) cumplen una función importante
dentro del proceso de la gestión de riesgo, por constituirse no solo como parte de la
Defensa Civil, sino por ser esta un tema inherente a su función del desarrollo local que
va de la mano con las estrategias de planificación.
En relación con esto, la gestión local del riesgo se refiere al proceso mediante el cual
los diferentes actores buscan reducir el nivel de riesgo local y establecer las
condiciones para que esa reducción sea sostenible y plenamente integrada a los
procesos de desarrollo. En este sentido, es responsabilidad de toda municipalidad la
gestión del riesgo teniendo como visión la concepción misma del desarrollo, lo cual
4 La Gestión del Riesgo de Desastres: Un Enfoque Basado en Procesos (2009). Lizardo Narváez, Allan Lavell, Gustavo Pérez Ortega -
Proyecto Apoyo a la Prevención de Desastres en la Comunidad Andina - PREDECAN
7
involucra la planificación territorial y determinación sobre usos del suelo, la formulación
e inclusión de estrategias de prevención y mitigación en todas las acciones de
planificación urbana, entre otros aspectos.5
Algunas de las principales funciones que tienen los Gobiernos Regionales y Locales
frente a los casos de desastres se mencionan en el siguiente cuadro:
Cuadro 2
Algunas de las principales funciones de los gobiernos regionales y locales durante
la prevención y atención de desastres
PREVENCIÓN ATENCIÓN
Promover y brindar apoyo técnico a las comisiones del Comité de Defensa Civil para la planificación, la prevención y atención de desastres como un instrumento que nutre la planificación del desarrollo regional, incorporando la gestión de riesgos en el planeamiento del desarrollo sostenible.
Contar con una Oficina de Defensa Civil, asignando las condiciones mínimas de funcionamiento, cuyo tamaño dependerá de la complejidad, cobertura y magnitud del organismo, promoviendo la organización y capacitación de brigadas de Defensa Civil.
Ejecutar el planeamiento, coordinación y supervisión de las actividades y obras de prevención, involucrando a todas las entidades ejecutoras del ámbito de su competencia, fomentando la incorporación del concepto de prevención en la planificación del desarrollo.
Aplicar las normas de Defensa Civil en el área de su competencia.
Establecer normas y controlar procedimientos para la zonificación y uso del territorio y para las construcciones, considerando las evaluaciones y mapas de riesgo.
El presidente del gobierno regional o alcalde provincial y distrital conduce el Centro de Operaciones de Emergencia Regional, Provincial o Distrital (COER, COEP, COED), según sea el caso.
La municipalidad distrital coordina las acciones necesarias para la atención de las poblaciones damnificadas por desastres naturales o de otra índole, a través del Comité de Defensa Civil.
Para los efectos de expropiación con fines municipales, se consideran causas de necesidad pública la reubicación de poblaciones afectadas por catástrofes o peligros inminentes.
Fuente: Gestión del Riesgo de Desastres para la planificación del desarrollo local (2009). Proyecto “Fortaleciendo la participación social y las capacidades de gestión de los gobiernos locales en el proceso de reconstrucción” auspiciado por Cáritas del Perú, con el asesoramiento técnico del Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI) y Soluciones Prácticas ITDG.
Elaboración: Área de Servicios de Investigación
1.2. Tipos de gestión para reducir el riesgo
En términos generales se puede considerar tres tipos o estrategias para abordar la
gestión para reducir el riesgo:6
5 Gestión del Riesgo de Desastres para la planificación del desarrollo local (2009). Esta publicación ha sido editada en el marco del
Proyecto “Fortaleciendo la participación social y las capacidades de gestión de los gobiernos locales en el proceso de reconstrucción” auspiciado por Cáritas del Perú, con el asesoramiento técnico del Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI) y Soluciones Prácticas ITDG. 6 Manual de Gestión del Riesgo de Desastre para Comunicadores Sociales (2011). Consultor: Fernando Ulloa. Organización de las
Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura – UNESCO.
8
a. La gestión correctiva
Este tipo de gestión comprende la
implementación de acciones preventivas
orientadas a reducir las condiciones de riesgo
ya existentes. Su aplicación depende del
análisis de riesgos, para lo cual se considera
la memoria histórica de los desastres, con la
finalidad de revertir o cambiar los procesos
que puedan favorecer la ocurrencia de
algunos riesgos.
b. La gestión prospectiva
En este caso se adoptan medidas y acciones dentro de los planes de desarrollo con
el objetivo de evitar se generen nuevas condiciones de riesgo. Este tipo de gestión
se centra tomando como referencia riesgos “aún no existentes” y se desarrolla
mediante regulaciones, inversiones públicas o privadas, planes de ordenamiento
territorial, entre otros.
c. La gestión reactiva
La gestión reactiva involucra la preparación y la respuesta a emergencias, de
manera que se reduzca al máximo el presupuesto asociado a las emergencias,
además solo se produzcan daños reducidos y una mayor resiliencia.
1.3. Definiciones
Dentro de todo programa o plan encaminado a la gestión del riesgo de desastres
existen diversas definiciones comúnmente enfocadas para poder planificar de manera
organizada las estrategias de trabajo, algunos de estos términos son los que a
continuación se detallan:
En el caso del Perú el crecimiento de las ciudades y centros poblados, acompañado del desarrollo de actividades económicas productivas en ámbitos urbanos y rurales, pasando por alto las condiciones de peligro de origen natural incluyendo los referidos al cambio climático y las inducidos por el hombre en el territorio han contribuido a que la población y sus medios de vida se encuentren en condiciones de riesgo, las mismas que son posibles de ser identificadas a partir de la implementación del proceso de estimación del riesgo de desastres. Lineamientos Técnicos del Proceso de Reducción del Riesgo de Desastres (2012). Dirección de Fortalecimiento y Asistencia Técnica - Centro Nacional de Estimación, Prevención y Reducción del Riesgo de Desastres (CENEPRED)
9
Cuadro 3
Definición de principales términos en la gestión del riesgo
TERMINOS DEFINICIÓN
Desastre
Un desastre es una interrupción grave en el funcionamiento de una comunidad que causa grandes pérdidas a nivel humano, material o ambiental, suficientes para que la comunidad afectada no pueda salir adelante por sus propios medios, necesitando apoyo externo.
Peligro o amenaza
Un peligro es la probabilidad de ocurrencia de un fenómeno natural o inducido por el ser humano, potencialmente dañino, para un periodo específico y una localidad o zona conocida. Se identifica, en la mayoría de los casos, con el apoyo de la ciencia y la tecnología. Algunos de los peligros a los que estamos expuestos son terremotos, maremotos, actividad volcánica, inundaciones, aluviones, deslizamientos, derrumbes, hundimientos, contaminación ambiental.
Vulnerabilidad
Es el grado de resistencia (a menor resistencia mayor vulnerabilidad) y/o exposición, susceptibilidad (física, social, cultural, política, económica, etc.), de un elemento o conjunto de elementos en riesgo (vidas humanas, patrimonio, servicios vitales, infraestructura, áreas agrícolas, etc.) frente a la probable ocurrencia de un peligro.
Riesgo
Es la estimación matemática de probables pérdidas, de daños a los bienes materiales, a la economía, para un periodo específico y área conocida. Conceptualmente, es el nivel probable de daño que sufriría un elemento expuesto ante el impacto de un peligro potencial en un área dada y un período de exposición determinado.
Resiliencia
Capacidad de un sistema, comunidad o sociedad potencialmente expuesto a amenazas para adaptarse, resistiendo o cambiando, con el fin de alcanzar o mantener un nivel aceptable en su funcionamiento y estructura.
Fuente: Plan Nacional de Prevención y Atención de Desastres (2004). Sistema Nacional de Defensa Civil. Gestión del Riesgo de Desastres Para la planificación del desarrollo local (2009) - Proyecto “Fortaleciendo la participación social y las capacidades de gestión de los gobiernos locales en el proceso de reconstrucción”.
Elaboración: Área de Servicios de Investigación
II.- MARCO NORMATIVO NACIONAL
La Constitución Política del Perú (1993) establece en el artículo 163 que el Estado
garantiza la seguridad de la Nación mediante el Sistema de Defensa Nacional. La
Defensa Nacional es integral y permanente. Se desarrolla en los ámbitos interno y
externo. Asimismo, en el artículo 164 señala que la dirección, la preparación y el
ejercicio de la Defensa Nacional se realizan a través de un sistema cuya organización
y funciones son determinadas por ley.
A continuación se presenta la principal normatividad nacional relacionada con la
gestión del riesgo de desastres:
10
Cuadro 4
Principales normas nacionales sobre gestión del riesgo de desastres
NORMA
DESCRIPCIÓN / RESUMEN
Ley 27867
Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales.
Publicada el 18 de noviembre de 2002
Esta ley establece las competencias y organización de los gobiernos regionales, teniendo jurisdicción en el ámbito de sus circunscripciones territoriales. La gestión de los gobiernos regionales se rige por los principios de participación, transparencia, gestión moderna, competitividad, integración, entre otros. Dentro de las competencias constitucionales se encuentra la de formular y aprobar el plan de desarrollo regional concertado con las municipalidades y la sociedad civil. De esta manera el Consejo Regional debe aprobar el Plan de desarrollo regional concertado de mediano y largo plazo, concordante con el Plan Nacional de desarrollo. En el artículo 61 de la citada norma, se hace mención a las funciones en materia de defensa civil como son la de formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar las políticas en materia de defensa civil; dirigir el sistema regional de defensa civil: promover y facilitar la formación y equipamiento de compañías de bomberos voluntarios de la región; entre otros.
Decreto Supremo 081-2002-PCM
Comisión Multisectorial de prevención y atención de desastres.
Publicada el 17 de agosto de 2002
Esta Comisión Multisectorial será la encargada de coordinar, evaluar, priorizar y supervisar las medidas de prevención de daños, atención y rehabilitación en las zonas del país que se encuentren en peligro inminente o afectados por desastres de gran magnitud. Entre sus funciones encontramos:
a) Definir los lineamientos y coordinar las acciones necesarias para enfrentar los efectos de posibles desastres de gran magnitud considerando las fases de prevención de daños, atención y rehabilitación.
b) Impartir las directivas para la elaboración de los planes de contingencia que correspondan, considerando las fases antes mencionadas.
c) Priorizar las medidas consideradas en los planes de contingencia, así como definir los mecanismos y recursos necesarios para su ejecución, entre otros.
Ley 27972
Ley Orgánica de Municipalidades.
Publicada el 26 de mayo de 2003
Establece normas sobre la creación, origen, naturaleza, autonomía, organización, finalidad, tipos, competencias, clasificación y régimen económico de las municipalidades; también sobre la relación entre ellas y con las demás organizaciones del Estado y las privadas, así como sobre los mecanismos de participación ciudadana y los regímenes especiales de las municipalidades. Dentro de las atribuciones del Concejo Municipal se encuentra la de aprobar los Planes de Desarrollo Municipal Concertados y el Presupuesto Participativo; así como aprobar el Plan de Acondicionamiento Territorial de nivel provincial, que identifique las áreas urbanas y de expansión urbana; las áreas de
11
NORMA
DESCRIPCIÓN / RESUMEN
protección o de seguridad por riesgos naturales; las áreas agrícolas y las áreas de conservación ambiental declaradas conforme a ley.
Decreto Supremo 074-2009-PCM
Lineamientos generales para la implementación del mecanismo de alerta permanente para la atención de emergencias en los órganos del Sistema Nacional de Defensa Civil.
Publicada el 17 de noviembre de 2009
Señala que alerta permanente para la atención de emergencias es el mecanismo que permite a los organismos que conforman el Sistema Nacional de Defensa Civil –SINADECI, en los tres niveles de gobierno, nacional, regional y local difundir y desarrollar las acciones inmediatas y oportunas para la atención de la población ante la presencia de un peligro inminente.
Ley 29664
Ley que crea el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastre.
Publicada el 19 de febrero de 2011
Mediante este dispositivo legal se crea el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SINAGERD), el mismo que es un sistema interinstitucional, sinérgico, descentralizado, transversal y participativo. Tiene por finalidad identificar y reducir los riesgos asociados a peligros o minimizar sus efectos, así como evitar la generación de nuevos riesgos, y preparación y atención ante situaciones de desastre a través de políticas, procesos entre otros. Esta normativa es de aplicación y cumplimiento obligatorio para todas las entidades y empresas públicas de todos los niveles de gobierno, así como para el sector privado y la ciudadanía en general. Cabe señalar que la Gestión del Riesgo de Desastres está basada en la investigación científica y de registro de informaciones, orientando las políticas, estrategias y acciones en todos los niveles de gobierno y de la sociedad con la finalidad de proteger la vida de la población y el patrimonio de las personas y del Estado. Asimismo, señala que la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres es el conjunto de orientaciones dirigidas a impedir o reducir los riesgos de desastres, evitar la generación de nuevos riesgos y efectuar una adecuada preparación, atención, rehabilitación y reconstrucción ante situaciones de desastres, así como a minimizar sus efectos adversos sobre la población, la economía y el ambiente. Dentro de sus lineamientos encontramos, entre otros, los siguientes:
a. La Gestión del Riesgo de Desastres debe ser parte intrínseca de los procesos de planeamiento de todas las entidades públicas en todos los niveles de gobierno. De acuerdo al ámbito de sus competencias, las entidades públicas deben reducir el riesgo de su propia actividad y deben evitar la creación de nuevos riesgos.
b. Las entidades públicas deben priorizar la programación
de recursos para la intervención en materia de Gestión del Riesgo de Desastres siguiendo el principio de gradualidad, establecido en la presente Ley.
c. La generación de una cultura de la prevención en las
entidades públicas, privadas y en la ciudadanía en
12
NORMA
DESCRIPCIÓN / RESUMEN
general, como un pilar fundamental para el desarrollo sostenible, y la interiorización de la Gestión del Riesgo de Desastres. El Sistema Educativo Nacional debe establecer mecanismos e instrumentos que garanticen este proceso.
Decreto Supremo 048-2011- PCM
Reglamento de la ley 29664 que crea el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de desastres (SINAGERD).
Publicada el 26 de mayo de 2011
Este dispositivo legal señala que el Consejo Nacional de Gestión del Riesgo de desastres –CONAGERD, regula su funcionamiento a través de su reglamento interno aprobado por todos sus miembros. Asimismo, señala que el Centro Nacional de estimación, prevención y reducción del riesgo de desastres-CENEPRED es un organismo público ejecutor que conforma el SINAGERD, responsable de ejecutar y supervisar la política nacional y el Plan Nacional de Gestión del Riesgo de desastres.
Decreto Supremo 043-2013-PCM
Aprueban el Reglamento de Organización y Funciones del Instituto Nacional de Defensa Civil.
Publicado el 19 de abril de 2013
La presente normativa refiere que el Instituto Nacional de Defensa Civil - INDECI, es un Organismo Público Ejecutor, con autonomía, entre otras , funcional, administrativa, económica, con competencia a nivel nacional y representación a nivel regional a través de sus Órganos Desconcentrados. Para la realizar las funciones que le fueran encomendadas cuenta con Personería Jurídica de Derecho Público Interno. Constituye un Pliego Presupuestal. Dentro de algunas funciones que tiene este organismo encontramos:
a. Asesorar y proponer a la Presidencia del Consejo de Ministros en su calidad de Ente Rector del SINAGERD, el contenido de la Política Nacional de Gestión del riesgo de desastres, en lo referente a la preparación, respuesta y rehabilitación; así como, la normativa que asegure procesos técnicos y administrativos que faciliten la preparación, la respuesta y la rehabilitación.
b. Desarrollar, coordinar, facilitar la formulación, implementación, ejecución, seguimiento y evaluación del Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, en lo que corresponde a los procesos de preparación, respuesta y rehabilitación.
c. Realizar y coordinar las acciones necesarias a fin de
procurar una óptima respuesta de la sociedad en caso de desastres, garantizando una adecuada y oportuna atención de personas afectadas, así como la rehabilitación de los servicios básicos indispensables.
Fuente: Sistema Peruano de Información Jurídica (SPIJ). Elaboración: Área de Servicios de Investigación.
13
III.- PROCESOS Y HERRAMIENTAS PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES
Dentro de todo protocolo o planeamiento enfocado a la gestión del riesgo de desastres
se debe considerar como un elemento indispensable dimensionar el riesgo, es decir
cuantificar el riesgo, pero esta medición no solo implica el daño físico esperado, las
víctimas o pérdidas económicas equivalentes, sino también significa tener en cuenta
factores sociales, organizacionales e institucionales con la finalidad de tomar las
medidas adecuadas a cada nivel (Figura 1).
Figura 1 Articulación del proceso de gestión del riesgo
Fuente: Incorporación del Análisis del Riesgo en los Procesos de Planificación e Inversión Pública en América Latina y El Caribe - Memoria y Resultados del Taller Internacional (2006). Proyecto Apoyo a la Prevención de Desastres en la Comunidad Andina – PREDECAN, Programa Desarrollo Rural Sostenible – PDRS de la Cooperación Técnica Alemana - GTZ.
Elaboración: Área de Servicios de Investigación
Algunas de las herramientas y procesos que se
deben tener presente en toda estrategia de
gestión de riesgo son las que a continuación se
detallan:
3.1 Herramientas para la gestión de riesgos
De acuerdo con la publicación titulada “Gestión
del Riesgo de Desastres para la planificación del
desarrollo local” (2009), elaborada como parte de
un proyecto auspiciado por Cáritas del Perú, se
consideran cinco herramientas de gestión de
riesgos:
CONOCIMIENTO SOBRE EL RIESGO
DECISIONES POLÍTICAS Y
ECONÓMICAS
PARTICIPACIÓN CIUDADANA
Nuestra realidad obliga a la generación de conocimientos y/o metodologías que ayuden a estratificar los niveles de peligrosidad, vulnerabilidad, riesgo y la zonificación de riesgos en los ámbitos geográficos expuestos al fenómeno natural. La zonificación de los riesgos servirá como un instrumento de gestión territorial por parte de los Gobiernos Regionales y Locales para la elaboración e implementación del Plan de Acondicionamiento Territorial, Plan de Desarrollo Urbano, Ordenamiento territorial, etc. que ayudaran a un desarrollo sostenible. Manual para la evaluación de riesgos originados por fenómenos naturales (2013) – Centro Nacional de Estimación, Prevención y Reducción del Riesgo de Desastres (CENEPRED)
14
Estimación del riesgo
Mapa de riesgo
Mapa de actores
Declaratoria de emergencia
Plan de operaciones de emergencia
A continuación se describe cada una de estas herramientas de acuerdo a lo señalado
por la publicación antes mencionada:7
3.1.1 Estimación del riesgo
Se entiende por estimación del riesgo al conjunto de procedimientos que se llevan a
cabo dentro de un centro poblado o área geográfica, con la finalidad de recoger
información en relación a:
Identificar los peligros existentes (naturales y/o tecnológicos).
Analizar las condiciones de vulnerabilidad.
Calcular el riesgo esperado (probabilidades de daños: pérdidas de vidas e infraestructura).
En términos generales la aplicación de la estimación del riesgo permite recomendar
las medidas de prevención adecuadas, para mitigar o reducir los efectos de los
desastres.
3.1.2. Mapa de riesgo
Otra herramienta estratégica de gran utilidad dentro de los procesos de gestión lo
constituye la elaboración del mapa de riesgos. Básicamente estos mapas son un
gráfico, un croquis o una maqueta, en el cual se identifican y se ubican las zonas de la
comunidad, las casas o las principales infraestructuras que podrían ser afectadas de
ocurrir una determinada amenaza (inundación, un terremoto, un deslizamiento de
tierra, una erupción volcánica, etc.).
3.1.3. Mapa de actores
El denominado mapa de actores se convierte en una herramienta sencilla pero de
suma utilidad para la identificación de todas las personas, grupos y/o organizaciones
consideradas relevantes para el desarrollo de determinadas actividades.
7 Gestión del Riesgo de Desastres para la planificación del desarrollo local (2009). Esta publicación ha sido editada en el marco del
Proyecto “Fortaleciendo la participación social y las capacidades de gestión de los gobiernos locales en el proceso de reconstrucción” auspiciado por Cáritas del Perú, con el asesoramiento técnico del Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI) y Soluciones Prácticas ITDG.
15
En este sentido, un mapa de actores permite describir el interés de los diferentes
actores estratégicos hacia una problemática o proyecto, y su capacidad de incidencia
al respecto. Asimismo, sirve para elaborar estrategias orientadas a convencer a un
actor influyente que no está interesado por dicha actividad o saber con qué alianzas se
puede contar. Por ende, se constituye en una herramienta muy útil para los
responsables políticos, de las organizaciones e instituciones para la toma de
decisiones.
3.1.4. Declaratorias de emergencia
Otro aspecto a tener en consideración es el
referido a la declaratoria de emergencia, la cual se
encuentra amparada dentro del marco normativo
nacional. Este tipo de declaratorias se da en caso
de perturbación de la paz o del orden interno, de
catástrofe o de graves circunstancias que afectan
la vida (Declaratoria de Estado de Emergencia y la
Declaratoria de Situación de Emergencia).
La potestad antes mencionada recae en la figura
del Presidente de la República, con acuerdo del
Consejo de Ministros, quien puede decretar, por
un plazo determinado, en todo el territorio nacional
o en parte de él, y dando cuenta al Congreso o a
la Comisión Permanente, el estado de
emergencia.
3.1.5. Plan de Operaciones de Emergencia
Esta herramienta se convierte en un plan operativo mediante el cual se planifica y
organiza la preparación y la respuesta ante una determinada emergencia, tomando
como referencia los riesgos y los medios disponibles en el momento. Generalmente,
este tipo de planes son evaluados mediante simulaciones y simulacros.
Según lo descrito, el Plan de Operaciones de Emergencia se constituye en un proceso
técnico permanente y continuo aplicado a la Defensa Civil; para su correcto y eficiente
desarrollo se requiere de la estimación de los riesgos existentes dentro de una
determinada área (nacional, sectorial, regional, institucional y local), lo cual permitirá
El Perú, por su ubicación en el Círculo de Fuego del Pacífico (región altamente sísmica), por la región tropical y subtropical de América del Sur y la Cordillera de los Andes, que influyen en gran medida en la sismicidad y cambios climáticos, es constantemente afectado por terremotos, deslizamientos de tierra, aluviones (llocllas), inundaciones, sequías, heladas, el fenómeno El Niño, así como por peligros inducidos por el hombre, lo que ha causado, a lo largo de la historia peruana, numerosas víctimas y cuantiosos daños materiales, retrasando considerablemente su progreso social y económico e impidiendo el desarrollo sostenible del Perú. Incorporación del Análisis del Riesgo en los Procesos de Planificación e Inversión Pública en América Latina y El Caribe - Memoria y Resultados del Taller Internacional (2006). Proyecto Apoyo a la Prevención de Desastres en la Comunidad Andina – PREDECAN, Programa Desarrollo Rural Sostenible – PDRS de la Cooperación Técnica Alemana - GTZ
16
identificar las medidas a aplicar y los recursos a utilizar para evitar, reducir o eliminar
los efectos de los desastres.
3.2 El proceso de comunicación en la gestión de riesgo de desastres
Uno de los procesos de suma importancia en la gestión del riesgo de desastres lo
constituyen el aspecto comunicacional, sin embargo este proceso de comunicación no
sólo se debe orientar a informar sino también a formar a la población. En este sentido,
la comunicación debe ser dinámica, intersectorial, interinstitucional e interdisciplinaria,
para lo cual necesita de la interrelación y coordinación entre todos los actores
involucrados con la finalidad de lograr una estrategia efectiva de comunicación para la
reducción de los riesgos a todo nivel.8
A continuación se describe brevemente dos aspectos desarrollados en relación con
este tema en la publicación “Manual de Gestión del Riesgo de Desastre para
Comunicadores Sociales” (2011):
3.2.1 Beneficios de una estrategia de comunicación
Son múltiples los beneficios que se pueden alcanzar de aplicar de manera eficiente
una estrategia de comunicación, algunos de los más relevantes son:
Convertirse en una herramienta integral para la educación y multiplicación del
trabajo en prevención.
Permitir identificar las principales necesidades de información presentes en las
comunidades ubicadas en zonas de riesgo y orientar los mensajes hacia fines
preventivos.
Generar dentro de la población el interés en la identificación de la
vulnerabilidad de su comunidad y las opciones para hacer gestión preventiva.
Aprovechar los recursos y mecanismos existentes para comunicar mensajes
preventivos.
3.2.2 La información y la comunicación en el período de emergencia o desastre
Es conocido que ni bien se produce algún desastre también se genera gran confusión
e incertidumbre, lo cual se refleja en la población, en las instituciones especializadas,
autoridades de gobierno y en los mismos medios de comunicación, por ello es
8 Manual de Gestión del Riesgo de Desastre para Comunicadores Sociales (2011). Consultor: Fernando Ulloa. Organización de las
Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura – UNESCO.
17
importante obtener datos confiables sobre el evento acontecido. En esta fase las
instituciones encargadas de facilitar la información inicial, Defensa Civil, Instituto
Geofísico del Perú, Dirección de Hidrografía y Navegación, Oficinas de Defensa Civil
de los Gobiernos Regionales y autoridades de Gobierno, entre otros, tienen mucha
presión para brindar información relevante y veraz, para a su vez evaluar la emisión de
alertas.
De acuerdo con los antes mencionado, se revela la real importancia del impacto de las
comunicaciones frente a cualquier evento de desastre. Por ende, un proceso de
comunicación efectiva contribuye a proteger la integridad física y la vida de las
personas frente a la ocurrencia de réplicas o nuevos eventos, así como permitir
facilitar la movilización de la ayuda humanitaria hacia las localidades que se han visto
más afectadas.
En el siguiente cuadro se resumen las principales actividades a cargo del proceso
comunicacional en un evento de desastres:
Cuadro 5
Gestión de la información durante un desastre
GESTIÓN DE LA INFORMACIÓN Y LA COMUN AL CONCLUIR LA EMERGENCIA
LA EVALUACIÓN Y SISTEMATIZACIÓN DE LA EXPERIENCIA COMUNICACIONAL
Luego de concluida la emergencia, los medios de comunicación deben tratar de emitir mensajes que eduquen a la población para estar prepara ante situaciones similares.
Convencer a la población para que apoye las políticas públicas en gestión de riesgo de desastre.
Fomentar el desarrollo y fortalecimiento de capacidades en las comunidades y en los organismos públicos responsables de la gestión del riesgo de desastre (a nivel local, regional o nacional).
Mantener el interés latente de la población sobre este tipo de eventos negativos.
Al término de la emergencia es lo mejor revisar nuevamente el plan de comunicación formulado inicialmente para mejorar el mismo e caso sea necesario.
Evaluar la participación de los diferentes actores y la de uno mismo durante la emergencia.
Documentar y sistematizar errores, buenas prácticas y lecciones aprendidas durante el desarrollo del evento.
Determinar las recomendaciones necesarias para mejorar el plan de comunicación en emergencia.
Fuente: Manual de Gestión del Riesgo de Desastre para Comunicadores Sociales (2011). Fernando Ulloa. Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura – UNESCO
Elaboración: Área de Servicios de Investigación
3.3 Educación comunitaria para la gestión de riesgos
La educación comunitaria (a nivel escuelas y comunidades) es otro proceso
estrechamente ligado con la gestión de riesgo de desastres, la cual tiene entre uno de
sus objetivos establecer relaciones entre la identificación de los peligros, el análisis de
18
las vulnerabilidades y el cálculo del riesgo, con la historia comunal, sus valores y la
identidad regional y nacional, con la finalidad de generar nuevos conocimientos.9
Mediante los programas de educación comunitaria se busca promover y difundir
experiencias de buenas prácticas en la familia, en la escuela, en el trabajo, en la
comunidad y en todos los ámbitos donde se desenvuelven las personas, teniendo
como misión fortalecer la cultura de prevención de desastres. Por ello, el principal
objetivo de la educación comunitaria es crear y difundir las condiciones necesarias
para la actuación autónoma de las comunidades y para la autodeterminación de su
acción social.10
Un espacio idóneo para poner en práctica lo antes descrito lo constituyen las
instituciones educativas, las cuales albergan a un número significativo de estudiantes
y reúnen las características básicas para el desarrollo de los programas de gestión de
riesgo. Estos programas se orientan al fortalecimiento de las capacidades de
resiliencia a nivel comunitario y escolar con el propósito de mantener a los niños
seguros ante la posibilidad de ser afectados por desastres ya sea en la escuela, el
domicilio y en la comunidad. En este sentido, es importante dar mayor énfasis al
aprendizaje activo, al uso de dinámicas organizativas, tanto por parte de los niños y
niñas como los docentes y padres de familia.11
3.4 Funciones sectoriales a nivel de Ministerios
De acuerdo a lo estipulado en el Decreto Supremo 098-2007-PCM, se aprueba el Plan
Nacional de Operaciones de Emergencia – INDECI con fecha de publicación el 18 de
diciembre de 2007, en el cual se detalla que este plan ha sido concebido en dos fases
siendo la primera la de preparación de la atención y la segunda la de atención
propiamente dicha.
Asimismo, señala que las Operaciones de Emergencia, comprenden las actividades
que se realizan en el proceso de preparación y en la atención para asistir a las
personas que se encuentren en peligro inminente o que hayan sobrevivido a los
efectos dañinos de un fenómeno natural o inducido por la actividad del hombre. Es
decir consiste en la asistencia para evitar y/o reducir los efectos negativos y brindar
9 Educación Comunitaria para la Gestión del Riesgo de Desastres: Estrategias metodológicas (2010). Instituto Nacional de Defensa Civil
(INDECI) - Dirección Nacional de Educación y Capacitación. Perú. 10
Ibídem 11
Guía metodológica para incorporar la gestión del riesgo en las escuelas y la comunidad. Sistematización de los talleres de gestión del riesgo en comunidades rurales y periurbanas de Pisco, Perú. (2009). Asociación Paz y Esperanza.
19
techo, abrigo, alimento, asistencia médica, etc.; así como la recuperación provisional
de los servicios necesarios.
La debida atención a los ciudadanos seré realizado con los medios que disponga la
localidad y/o comunidad afectada bajo la dirección de los Comités de Defensa Civil.
A continuación se mencionan algunas de las principales funciones que deben de
realizar el Ministerio de Salud, Ministerio de Agricultura y Riego y el Ministerio de
Transportes y Comunicaciones12:
a) Ministerio de Salud
Desarrollar acciones dirigidas a reducir el riesgo de daños a la salud de las
personas y al óptimo funcionamiento de los servicios de salud.
Adecuar las capacidades de respuesta de los servicios de salud en función del
riesgo de daños a la salud de la población y el medio ambiente, incluyendo la
operatividad de la infraestructura, equipos y la disponibilidad de stock de
material médico y medicamentos pertinentes.
Prever el stock de insumos y equipos de saneamiento ambiental para asegurar
la obtención de agua segura, control vectorial y eliminación de excretas y
residuos sólidos, en las emergencias que puedan presentarse.
b) Ministerio de Agricultura y Riego
Desarrollar acciones dirigidas a reducir el riesgo de daños a la actividad
agrícola y pecuaria, en beneficio de la población de las zonas que podrían ser
afectadas por las emergencias.
Promover, en coordinación con los Comités de Defensa Civil de los Gobiernos
Regionales y Locales, la ejecución de Obras por Peligro Inminente, para evitar
daños en áreas agrícolas.
Prever el desarrollo de campañas sanitarias para hacer frente a plagas y
epidemias que puedan dañar la producción agrícola y pecuaria.
12
Plan Nacional de Operaciones de Emergencia -INDECI
20
c) Ministerio de Transportes y Comunicaciones
Desarrollar acciones dirigidas a reducir el riesgo de daños y a la operatividad
de la infraestructura vial y mantenimiento de las actividades relacionadas con el
transporte y las comunicaciones en las zonas que podrían ser afectadas por
estos.
Promover, en coordinación con los Comités de Defensa Civil de los Gobiernos
Regionales y Locales, la ejecución de obras por peligro inminente para reducir
daños en la infraestructura vial, de transportes y comunicaciones.
Prever la ejecución de trabajos para la reapertura y habilitación de vías alternas
para casos de emergencias en las zonas más vulnerables a peligros naturales
o inducidos: carreteras, aeródromos, pistas de aterrizaje de emergencia, vías
adicionales, etc. y, en general, de aquellas que resulten prioritarias para las
operaciones de rescate, evacuación y abastecimiento.
21
CONCLUSIONES
En el Perú, la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres se define
como un proceso social de naturaleza permanente que se orienta
principalmente a prevenir, reducir y controlar los diferentes factores de riesgo
de desastres en la sociedad, lo cual a su vez permitirá un manejo integral
relacionado con el desarrollo sostenible de la nación.
El Perú dispone de todo un marco normativo que determina los aspectos
legales vinculados con los diferentes procesos y actividades encaminadas al
desarrollo de políticas y planes de la gestión del riesgo de desastres.
Dentro del proceso integral de gestión del riesgo de desastres son los
gobiernos regionales y locales quienes desempeñan un rol de suma
importancia por tener esta la actividad engarzada con sus planes de desarrollo,
es decir que se encuentra enmarcada dentro de la planificación territorial y
determinación sobre usos del suelo, la formulación e inclusión de estrategias
de prevención y mitigación en todas las acciones de planificación urbana.
Un aspecto fundamental dentro del marco de la gestión del riesgo de desastres
lo constituye una herramienta denominada análisis o estimación del riesgo, que
es el proceso mediante el cual se logra identificar, cuantificar y evaluar el riesgo
para una determinada localidad, y por ende poder determinar medidas a
adoptar por parte de las autoridades competentes.
Dos procesos inherentes a la gestión del riesgo de desastres lo conforman el
proceso comunicacional y la educación comunitaria, ambas estrechamente
relacionadas y que se orientan a promover dentro de la comunidad la cultura de
prevención de desastres.
22
BIBLIOGRAFÍA
Asociación Paz y Esperanza. Guía metodológica para incorporar la gestión del riesgo en las escuelas y la comunidad. Sistematización de los talleres de gestión del riesgo en comunidades rurales y periurbanas de Pisco, Perú. (2009).
Centro Nacional de Estimación, Prevención y Reducción del Riesgo de Desastres (CENEPRED). Manual para la evaluación de riesgos originados por fenómenos naturales (2013). Perú.
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Estrategias metodológicas (2010). Perú.
Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI). Plan Nacional de Operaciones de Emergencia (2007). Perú.
NARVAEZ, L., LAVELL, A. & PEREZ, G. La Gestión del Riesgo de Desastres: Un Enfoque Basado en Procesos (2009). Proyecto Apoyo a la Prevención de Desastres en la Comunidad Andina – PREDECAN.
Presidencia del Consejo de Ministros – PCM. Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (2012). Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres – SINAGERD. Perú.
Proyecto Apoyo a la Prevención de Desastres en la Comunidad Andina – PREDECAN, Programa Desarrollo Rural Sostenible – PDRS de la Cooperación Técnica Alemana – GTZ. Incorporación del Análisis del Riesgo en los Procesos de Planificación e Inversión Pública en América Latina y El Caribe - Memoria y Resultados del Taller Internacional (2006).
Proyecto “Fortaleciendo la participación social y las capacidades de gestión de los gobiernos locales en el proceso de reconstrucción” auspiciado por Cáritas del Perú. Gestión del Riesgo de Desastres para la planificación del desarrollo local (2009). Perú.
Sistema Nacional de Defensa Civil. Plan Nacional de Prevención y Atención de Desastres (2004). Perú.
ULLOA, Fernando (2011). Manual de Gestión del Riesgo de Desastre para Comunicadores Sociales. Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura – UNESCO.
