Informe de La Comision Mundial Sobre Las Migraciones Internacionales

Las migraciones en un mundo

interdependiente:nuevas orientaciones

para actuar

INFORME DELA COMISIÓN MUNDIAL

SOBRE LAS MIGRACIONES INTERNACIONALES

COMMISSION MONDIALE SUR LES MIGRATIONS INTERNATIONALES (CMMI)COMISIÓN MUNDIAL SOBRE LAS MIGRACIONES INTERNACIONALES (CMMI)

Las migraciones enun mundo interdependiente:

nuevas orientacionespara actuar

INFORME DE LACOMISIÓN MUNDIAL

SOBRE LAS MIGRACIONESINTERNACIONALES

OCTUBRE DE 2005

© 2005 Comisión Mundial sobre las Migraciones Internacionales

La Comisión Mundial sobre las Migraciones Internacionales promueve la difusión de este informe. No es necesariauna autorización para fotocopiar, reeditar o transmitir la totalidad o cualquier parte de este informe, siempre que suorigen sea mencionado. El informe también está disponible en el sitio web de la Comisión, www.gcim.org.

Impreso en Suiza por SRO-Kundig

Índice

iii

Prólogo: La Comisión Mundial sobre las Migraciones Internacionales vii

Sinopsis: Las migraciones en un mundo interdependiente 1Multiplicando los resultados positivos 1Capacidad, coherencia y cooperación 2Principios para la acción 3

Introducción: Dimensiones y dinámica de las migraciones internacionales 5Disparidades y diferencias 5La complejidad de la movilidad humana 7Intereses y actitudes en conflicto 9

I. Un mundo de trabajo: Los migrantes en un mercado de trabajo mundial 11Diferencias, disparidades y migraciones 12¿Liberalización del mercado de trabajo mundial? 15Programas de migraciones permanentes y temporales 17La circulación de los proveedores de servicios 19Movilidad del personal altamente calificado 20Creación de empleo y de medios de subsistencia en los países de origen 21

II. Migraciones y desarrollo: Aprovechar el potencial de la movilidad humana 24Migraciones de personal calificado 25Facilitar el flujo de transferencias de dinero de los migrantes 27Aumento de la incidencia de las remesas en el desarrollo 29Diásporas y desarrollo 30Regreso y desarrollo 32

III. El desafío de las migraciones irregulares: Soberanía del Estado y seguridad humana 34Las consecuencias negativas de las migraciones irregulares 35La necesidad de un enfoque global a largo plazo 37La demanda de mano de obra migrante irregular 38Resolución de la situación de los migrantes irregulares 39Tráfico ilícito de migrantes y trata de seres humanos 41Migraciones irregulares y asilo 42

IV. Diversidad y cohesión: Los migrantes en la sociedad 45Políticas y prácticas del Estado 46Integración y marginalización 47Un enfoque coherente hacia la integración 48Mujeres y niños migrantes 52Migrantes temporales y migrantes en situación irregular 54El discurso público sobre las migraciones internacionales 55

V. Un enfoque de principios: Leyes, normas y derechos humanos 56El marco de los derechos humanos 57Soberanía y responsabilidad del Estado 61Derechos y normas de trabajo de los trabajadores migrantes 64El papel de las Naciones Unidas 66

VI. Crear la coherencia: La gobernanza de las migraciones internacionales 68Gobernanza a nivel nacional 70Creación de capacidades 72Cooperación entre Estados a nivel bilateral 73Cooperación entre Estados a nivel regional 73Cooperación entre Estados a nivel mundial 75Arreglos institucionales 76

ApéndicesI. Principios para la acción y recomendaciones 83II. Las migraciones internacionales en breve 88III. Estados parte de los instrumentos legales universales que afectan a

los migrantes internacionales 91IV. Agradecimientos 94

Informe de la Comisión Mundial sobre las Migraciones Internationales

iv

v

La comisión Mundial sobrelas Migraciones Internacionales (CMMI)

Sr. Jan O. KARLSSON Copresidente Dra. Mamphela RAMPHELEEx Ministro de Migraciones y Desarrollo Copresidenta Ex Directora Gerente, Banco MundialSuecia Sudáfrica

Prof. Francisco ALBA Dra. Aïcha BELARBIProfesor e Investigador, El Colegio de México; Ex Secretaria de Estado para la Cooperación;Miembro del Comité sobre Trabajadores Migrantes ex Embajadora ante la Unión EuropeaMéxico Marruecos

Sra. Sharan BURROW Sr. Joris DEMMINKPresidenta, Confederación Internacional de Organizaciones Secretario General, Ministro de JusticiaSindicales Libres y del Consejo Sindical Australiano Países BajosAustralia

Dra. Mary GARCIA CASTROMost Rev. Nicholas DIM ARZIO Miembro, Comisión Brasileña de Población y DesarrolloObispo de Brooklyn; Presidente de la Red Católica de BrasilInmigraciones LegalesEstados Unidos Sr. Manuel MARIN

Presidente del Parlamento Español;Sr. Sergio MARCHI ex Vicepresidente de la Comisión EuropeaEx Ministro de Ciudadanía e Inmigraciones; Medioambiente; EspañaComercio Internacional;ex Embajador ante la Organización Mundial del Comercio y Sra. Mary ROBINSONlas Naciones Unidas Ex Presidenta de Irlanda; ex Alta Comisionada de lasCanadá Naciones Unidas para los Derechos Humanos

IrlandaSr. Mike MOOREEx Primer Ministro de Nueva Zelandia; ex Director General, Emb. Reda Ahmed SHEHATAOrganización Mundial del Comercio Ex Ministro Adjunto de Asuntos Exteriores;Nueva Zelandia ex Secretario del Presidente de Egipto

EgiptoDra. Nafis SADIKEx Subsecretaria-General de las Naciones Unidas; Prof. Dra. Rita SÜSSMUTHex Directora Ejecutiva del FNUAP Ex Presidenta del Parlamento alemán; ex Ministra paraPakistán la Familia, las Mujeres, la Juventud y la Salud

AlemaniaSr. Nand Kishore SINGHEx Ministro de Estado y Miembro de la Comisión Nacional Prof. Dr. Valery TISHKOVde Planificación; Presidente, Management Development Ex Ministro para las Nacionalidades; Director, Instituto deInstitute Etnología y Antropología, Academia Rusa de CienciasIndia Federación de Rusia

Sra. Patricia Sto. TOMAS ARAGONMinistra de Trabajo y EmpleoFilipinas

Sr. David WHEENEx Alto funcionario del Departamento de Inmigraciones yAsuntos Multiculturales e IndígenasAustralia

Dr. Rolf K. JENNYDirector Ejecutivo, Secretaría de la ComisiónSuiza

PRÓLOGO

La Comisión Mundial sobrelas Migraciones Internacionales

3. Para alcanzar estos objetivos, en 2004 y 2005la Comisión y su Secretaría con sede en Ginebrase reunieron con regularidad y realizaron exten-sas consultas con una amplia variedad de intere-sados. Se organizaron cinco grandes reunionesregionales en las regiones de Asia y el Pacífico, elMediterráneo y Oriente medio, Europa, Áfricay América. Asistieron a estas reunionesfuncionarios de gobiernos locales, regionales,nacionales e internacionales, representantes deorganizaciones internacionales y no gubernamen-tales, sindicatos, asociaciones de migrantes y otrasinstituciones de la sociedad civil, al igual queempleadores, jefes de empresas, responsables decontrataciones, expertos universitarios y perio-distas. Los copresidentes, los miembros de laComisión, el Director Ejecutivo y la Secretaríatambién celebraron numerosas reuniones bilate-rales con gobiernos e instituciones, en diversascapitales, así como en Ginebra y Nueva York.

4. Además de estas actividades, la Comisiónorganizó una serie de talleres temáticos con di-versos interlocutores, entre ellos parlamentarios,el sector privado, organizaciones de derechoshumanos, medios de comunicación, especialis-tas en políticas migratorias e investigadores afri-canos. La Secretaría de la Comisión establecióun amplio programa de análisis e investigaciónde políticas, con la participación de expertos con-firmados y de jóvenes investigadores en el ámbi-to de las migraciones internacionales. Durantetodo este proceso, el grupo de Estados, que enagosto de 2005 comprendía a 32 gobiernos detodas las regiones, desempeñó el papel de ins-tancia consultiva informal de la Comisión.1

vii

1. Las migraciones internacionales se han con-vertido en un punto prioritario del orden del díade las políticas mundiales. Dado el crecimientodel volumen, el alcance y la complejidad de estacuestión, los Estados y otros actores han tomadoconciencia de los retos y oportunidades que pre-sentan las migraciones internacionales. En todoel mundo, hoy se constata que deben aprove-charse mejor las ventajas económicas sociales yculturales de las migraciones internacionales yque las consecuencias negativas de los movimien-tos fronterizos podrían abordarse de modo másapropiado.

2. En respuesta a esta situación y actuando conel respaldo del Secretario General de la ONU,Kofi Annan, en diciembre de 2003 un grupo deEstados estableció la Comisión Mundial sobrelas Migraciones Internacionales, con el manda-to de proponer un marco para la formulación deuna respuesta coherente, integral y global parala cuestión de las migraciones internacionales.Creada como instancia independiente, compues-ta por 19 personas de distintos países con expe-riencia en diferentes ámbitos internacionales dealto nivel, a la Comisión se le pidió más particu-larmente promover un debate exhaustivo sobrelas migraciones entre gobiernos y otros actores,analizar las brechas en las políticas migratoriasactuales y examinar los vínculos entre las migra-ciones y otras cuestiones internacionales a fin depresentar recomendaciones al Secretario Gene-ral de la ONU, a los gobiernos y demás partesinteresadas.

5. Dada la magnitud del tema de las migracio-nes internacionales, la Comisión decidió concen-trarse en los flujos migratorios más cuantiosos yen las cuestiones migratorias actuales que máspreocupan a la comunidad internacional. Deconformidad con estos criterios, el presente in-forme aborda esencialmente las migraciones den-tro de los países en desarrollo y desde estosúltimos hacia los países industrializados, centrán-dose en particular en los aspectos económicos,sociales, humanitarios y de gobernanza de lasmigraciones internacionales. El informe no ana-liza las dimensiones psicológica y sanitaria de lasmigraciones internacionales.

6. El informe no utiliza una definición formalde migrantes internacionales pero, por lo gene-ral, trata sobre las personas que han vivido fuerade su país por más de un año y sobre los migrantestemporales. Si bien considera la situación de lossolicitantes de asilo y el vínculo entre asilo y mi-graciones, el informe no examina la situación delos refugiados a gran escala en los países en desa-rrollo, ni la cuestión de las migraciones internasy los desplazamientos internos.

7. Este documento presenta la opinión de todala Comisión, que ha decidido elaborar un infor-me breve que sirva de referencia para las decisio-nes de políticas de los gobiernos, organizacionesinternacionales e instituciones de la sociedad ci-vil. El informe no pretende reproducir la grancantidad de datos estadísticos y demás informa-ción sobre las migraciones internacionales dis-ponible en otras fuentes. Sin embargo, se incluyeuna selección de datos pertinentes, en el texto yen el Apéndice II. En el sitio Web de la Comi-sión, www.gcim.org, se puede encontrar una grancantidad de información acopiada por la Comi-sión en el transcurso de su trabajo.

8. El trabajo de la Comisión ha recibido el bon-dadoso apoyo de los gobiernos de Suiza, Suecia,los Países Bajos, el Reino Unido, Noruega, Aus-tralia y Alemania, así como de la FundaciónMacArthur, la Fundación Ford y el Banco Mun-dial. Las reuniones regionales de la Comisiónrecibieron el generoso patrocinio de los gobier-nos de Filipinas, Egipto, Hungría, África del Sury México.

1 Alemania, Argelia, Australia, Bangladesh, Bélgica, Brasil,Canadá, Egipto, España, Federación de Rusia, Filipinas,Finlandia, Francia, Hungría, India, Indonesia, Japón,Marruecos, México, Nigeria, Noruega, Países Bajos, Pakistán,Perú, Reino Unido, República Islámica del Irán, Santa Sede,Sri Lanka, Sudáfrica , Suecia, Suiza, Turquía y la CE/UE.


viii

1

SINOPSIS

Las migraciones en un mundo interdependientePrincipios para la acción

cuestión de las migraciones internacionales. LaComisión ha viajado por el mundo y conocido acientos de interesados en esta cuestión que le hanhablado de las vidas, logros y dificultades de los200 millones de migrantes del mundo y de losenrevesados cuestionamientos que se plantean lassociedades cuando la gente se traslada masiva-mente de un país a otro.

4. La Comisión ha oído mucho, aprendidomucho y deliberado mucho sobre la informa-ción obtenida. La Comisión ha observado múl-tiples ejemplos de buenas prácticas en el ámbitode las migraciones internacionales en diversosEstados y partes interesadas, al igual que en or-ganizaciones internacionales, en el sector priva-do y en la sociedad civil. La Comisión tambiénoyó muchas historias de éxito de migrantes quese han instruido mientras trabajaban en el ex-tranjero y que de vuelta en su tierra triunfan enlos negocios, relatos de solicitantes de asilo per-seguidos en su país que han encontrado seguri-dad en otro Estado, recuentos de comunidadesmigrantes totalmente integradas en su país deadopción que mantienen su cultura y sus con-tactos y testimonios de organismos estatales einternacionales que trabajan unidos para prote-ger a las víctimas de la trata de seres humanos.

5. La Comisión también ha descubierto las con-tradicciones, los obstáculos y los retos de las po-líticas migratorias actuales. En algunas partes delmundo perduran las actitudes negativas hacia losmigrantes, a pesar de que sectores enteros de laeconomía dependen de mano de obra extranje-ra. Estados que han ratificado los principalesconvenios de derechos humanos de la ONU no

1. El proceso de mundialización ha transforma-do al mundo. Los Estados, sociedades, econo-mías y culturas de las diversas regiones del mundose van unificando y dependen cada vez más unosde otros. Las nuevas tecnologías permiten latransferencia rápida de capital, bienes, servicios,información e ideas de un país o continente aotro. La economía mundial se está expandiendoy ofrece a millones de hombres, mujeres y niñosmejores oportunidades de vida. Sin embargo, losefectos de la mundialización han sido desigualesy las disparidades en el nivel de vida y en la segu-ridad humana son cada vez mayores en las dis-tintas partes del mundo.

2. Una importante consecuencia de estas dife-rencias crecientes ha sido el aumento de lamagnitud y el alcance de las migraciones inter-nacionales. Según la División de la Población dela ONU, el número de migrantes internaciona-les hoy asciende a casi 200 millones, lo cual equi-vale a la población de Brasil, quinto país máspoblado del mundo. Esta cifra es más del doblede la registrada en 1980, hace tan solo 25 años.Los migrantes ahora se encuentran en todo elmundo. Algunos de ellos se trasladan dentro desu propia región y otros viajan de una parte delmundo a otra. Casi la mitad del número total demigrantes son mujeres que migran en propor-ciones crecientes de modo independiente.

Multiplicando los resultados positivos

3. En los últimos dos años, la Comisión Mun-dial sobre las Migraciones Internacionales haemprendido un análisis exhaustivo de la maneraen que los Estados y otras entidades abordan la


2

aplican las disposiciones de dichos instrumentoslegales, y así es como muchos migrantes siguensiendo víctimas de explotación, discriminacióny abusos. Algunos Estados permiten la entradade numerosos inmigrantes a su país pero no in-vierten en el proceso de integración necesariopara que estas personas puedan desarrollar supotencial y ofrecer un aporte positivo a sus nue-vas sociedades. Por otro lado, algunos migrantesno respetan la ley del país anfitrión y, como lodemuestran recientes acontecimientos, puedenrepresentar una grave amenaza para la seguridadpública. Algunos países, pese a defender activa-mente los objetivos de salud y educación com-prendidos en los objetivos de desarrollo delmilenio de la ONU, contratan a personal hospi-talario y docente de países con bajos ingresos queson incapaces de ofrecer servicios de salud y edu-cación básicos a sus propios ciudadanos.

Capacidad, coherencia y cooperación

6. La Comisión concluye que la comunidadinternacional no ha sabido aprovechar las opor-tunidades ni estar a la altura de los desafíos plan-teados por las migraciones internacionales. Sonnecesarios nuevos enfoques para revertir esta si-tuación.

7. Primero, la Comisión constató asombrada lamedida en que los Estados y otras partes, en par-ticular en las regiones menos prósperas del mun-do, carecen de estructuras necesarias paraformular y aplicar políticas migratorias eficaces.Los funcionarios a cargo de cuestiones relacio-nadas con las migraciones, el desarrollo, el mer-cado de trabajo, la educación y la salud precisanun acceso a datos sobre las migraciones más opor-tunos, exactos y detallados. Estos funcionariosnecesitan una capacitación profesional más in-tensa, mayores conocimientos sobre las cuestio-nes migratorias, las instituciones y la ley, y deben

comprender la manera en que interactúan lasmigraciones con otras políticas. Además,precisan recursos para supervisar y evaluar laincidencia de sus políticas y programas y sistemát-icamente deben sacar provecho de la experienciay los conocimientos adquiridos por otros países.

8. Una segunda cuestión que debe abordarse esla de la coherencia. En las reuniones con la Co-misión, los representantes gubernamentales detodo el mundo reconocieron abiertamente susdificultades para formular políticas migratoriascoherentes. En muchos casos, deben resolverotras prioridades y exigencias a corto plazo dediversos ministerios y del electorado. Las deci-siones importantes tomadas en ámbitos talescomo el desarrollo, el comercio, la ayuda y elmercado de trabajo rara vez se consideran en fun-ción de su incidencia sobre las migraciones in-ternacionales.

9. A nivel nacional, también es necesaria unaconsulta más extensa. Si bien los gobiernos si-guen siendo los protagonistas principales en elámbito de las migraciones internacionales,muchos otros actores, entre ellos las autoridadeslocales, el sector privado, las ONG, las institu-ciones de la sociedad civil y las asociaciones demigrantes, están bien ubicadas para contribuir ala formulación y a la aplicación de las políticasmigratorias. La participación de estos actores esnecesaria, en particular para garantizar que laspolíticas y los programas migratorios tengan encuenta las especificidades culturales, las caracte-rísticas locales y la importancia de las cuestionesde género.

10. La adopción de un enfoque coherente hacialas migraciones exige que los Estados respetenen mayor medida las disposiciones del marcolegal y normativo que afecta a los migrantes in-ternacionales, en particular los siete tratados bá-sicos de derechos humanos de la ONU. Durante

3

sus consultas, la Comisión observó que en de-masiados casos existen brechas considerablesentre los compromisos legales que los Estadosaceptan libremente cuando ratifican los tratadosy el nivel en que los traducen a la práctica. Sibien este problema está relacionado con las ca-pacidades, a menudo depende de la voluntadpolítica.

11. Tercero, la Comisión subraya la supremaimportancia de la consulta y de la cooperaciónentre Estados como base para la formulación yla aplicación de las políticas migratorias. Talespolíticas se consideraban tradicionalmente delámbito de los Estados soberanos. La Comisiónaplaude el reconocimiento cada vez mayor de quelas migraciones son una cuestión intrínsecamentetransnacional que exige la cooperación de losEstados a nivel subregional, regional y mundial.

12. Por último, es preciso incrementar la coope-ración y la coordinación entre las diversas orga-nizaciones internacionales multilaterales quetrabajan en el ámbito de las migraciones. En lasreuniones organizadas por la Comisión, estasorganizaciones reconocieron a menudo quetrabajan sin concertación. Esta situación, queresulta en parte del espíritu competitivo que ca-racteriza a las relaciones entre instituciones, sedebe también a la falta de coherencia a nivel na-cional en los Estados que dirigen y financian es-tas organizaciones. Si bien se han tomadomedidas para incrementar la cooperación y lacoordinación entre las organizaciones en cues-tión, se deben realizar mayores esfuerzos paraformular y alcanzar objetivos comunes.

Principios para la acción

13. La Comisión concluye que para incremen-tar las ventajas de las migraciones internaciona-les y reducir sus consecuencias negativas, laspolíticas migratorias deben basarse en objetivoscompartidos y en una visión común. Al mismotiempo, la Comisión reconoce que los Estados ydemás actores no pueden adoptar un modelo deacción único y que en la actualidad no existe unconsenso en cuanto a la introducción de un sis-tema oficial de gobernanza mundial para las mi-graciones internacionales que suponga la creaciónde nuevos instrumentos legales u organismosinternacionales.

14. La Comisión concluye que las políticasmigratorias a nivel nacional, regional y mundialdeberían regirse por la serie de principios para laacción que figura a continuación y cuyos funda-mentos son las conclusiones y recomendacionespresentadas en los seis próximos capítulos.

15. Estos principios tienen varias aplicaciones.Los Estados y la comunidad internacional pue-den emplearlos como guía para formular políti-cas migratorias completas, coherentes y eficaces.También pueden servir para supervisar y evaluarla incidencia de estas políticas. En fin, estos prin-cipios proveen un marco para la acción que losEstados y otros actores pueden utilizar para apro-vechar las oportunidades que ofrecen las migra-ciones internacionales.

Principios para la acción


4

Principios para la acciónI. Migrar por decisión propia: Las migraciones y la economía mundial

Los hombres, mujeres y niños deben ser capaces de aprovechar su potencial, satisfacer susnecesidades, ejercer sus derechos humanos y cumplir con sus aspiraciones en su país de origeny, por lo tanto, migrar por decisión propia y no por necesidad. Los hombres y mujeres quemigran e ingresan al mercado de trabajo mundial deben poder hacerlo de modo seguro yautorizado y porque los Estados y sociedades que los reciben los valoran tanto a ellos como asus competencias.

II. Incrementar la repercusión sobre la economía y el desarrolloEl papel que desempeñan los migrantes en la promoción del desarrollo y la reducción de lapobreza en sus países de origen, al igual que su contribución a la prosperidad de los países dedestino, debe ser reconocido y reforzado. Las migraciones internacionales deben convertirseen una parte integral de las estrategias nacionales, regionales y mundiales de desarrollo econó-mico, tanto en los países en desarrollo como en los países industrializados.

III. Encarar las migraciones irregularesLos Estados, al ejercer su derecho soberano a determinar quién ingresa y permanece en suterritorio, deben cumplir con su responsabilidad y obligación de proteger los derechos de losmigrantes y de readmitir a los ciudadanos que desean o están obligados a regresar a su país deorigen. Los Estados deben cooperar activamente entre sí para encauzar las migraciones irre-gulares sin que sus esfuerzos comprometan los derechos humanos, incluido el derecho de losrefugiados a solicitar asilo. Los gobiernos deben también consultar a los empleadores, sindica-tos y a la sociedad civil en lo que atañe la cuestión de las migraciones irregulares.

IV. Fortalecer la cohesión social mediante la integraciónLos migrantes y los ciudadanos de los países de destino deben respetar sus obligaciones legalesy beneficiar de un proceso mutuo de adaptación e integración que se adecue a la diversidadcultural y fomente la cohesión social. Las autoridades locales y nacionales, los empleadores ylos miembros de la sociedad civil deben apoyar de modo activo el proceso de integración, quedebe basarse en un compromiso hacia la no discriminación y la igualdad de géneros. El procesode integración debe fundamentarse en un discurso objetivo público, político y mediático sobrelas migraciones internacionales.

V. Proteger los derechos de los migrantesEl marco legal y normativo que afecta a los migrantes internacionales debe ser reforzado,implementado con mayor eficacia y aplicado de modo indiscriminado para proteger los dere-chos humanos y las normas de trabajo de todos los migrantes, hombres y mujeres. Al respetarlas disposiciones de este marco legal y normativo, los Estados y demás actores han de abordarlas cuestiones migratorias más consecuente y coherentemente.

VI. Reforzar la gobernanza: Coherencia, capacidad y cooperaciónLa gobernanza de las migraciones internacionales debe ser reforzada por medio de mayorcoherencia y capacidad a nivel nacional, mediante más consultas y una mayor cooperaciónentre Estados a nivel regional y por medio de un diálogo y una cooperación más eficaces entrelos gobiernos, así como entre organizaciones internacionales, a nivel mundial. Estos esfuerzosdeben basarse en una mayor comprensión de los vínculos estrechos entre las migraciones in-ternacionales y el desarrollo, y otras políticas fundamentales, como son el comercio, la ayudafinanciera, la seguridad del Estado, la seguridad humana y los derechos humanos.

5

INTRODUCCIÓN

Dimensiones y dinámicade las migraciones internacionales

permiten que personas, lugares y culturas de di-versas partes del mundo estén cada vez másinterconectadas.

4. Tal como lo indican estos ejemplos, las mi-graciones internacionales pueden desempeñar unpapel muy positivo en el proceso de desarrollohumano, aportando beneficios tanto a los paísespobres como a los más prósperos. La ComisiónMundial sobre las Migraciones Internacionalesrecalca la necesidad de que la comunidad inter-nacional potencie estos beneficios y aprovechelas iniciativas de las personas que intentan mejo-rar su vida trasladándose de un país a otro. Enlas siguientes secciones se definen cuestionesimportantes que deben considerarse para alcan-zar estos objetivos.

Disparidades y diferencias

5. Las migraciones internacionales son un fe-nómeno dinámico en expansión. Como se men-cionó anteriormente, el número de migrantesinternacionales se ha duplicado en los últimos25 años, aunque en proporción a la poblacióntotal del mundo es aún algo modesto: alrededorde tres por ciento. Las migraciones internacio-nales afectan a los países independientemente delnivel de desarrollo económico y de los dogmasideológicos y culturales. Hoy, los migrantes vandesde y hacia casi todos los países del mundo,con lo cual la tradicional distinción entre paísesde origen, tránsito y destino pierde su validez.Muchos Estados hoy pertenecen a las tres cate-gorías.

6. En los últimos 30 años, la proporción depersonas nacidas en el exterior que viven en paí-

1. Las migraciones son una característica cons-tante y decisiva de la historia humana. Han faci-litado el proceso de desarrollo económicomundial, contribuido a la evolución de los Esta-dos y sociedades y enriquecido a muchas cultu-ras y civilizaciones. Los migrantes a menudo sonlos miembros más dinámicos y emprendedoresde la sociedad, gente dispuesta a aventurarse másallá de los confines de su comunidad y país paracrear nuevas oportunidades para sí y para su des-cendencia.

2. En el mundo de hoy, las migraciones inter-nacionales siguen desempeñando un papel im-portante (que no suele reconocerse) en losasuntos nacionales, regionales y mundiales. Enmuchos países en desarrollo, los fondos envia-dos por los migrantes constituyen una fuente deingresos más importante que la ayuda oficial aldesarrollo o las inversiones extranjeras directas.En gran parte del mundo, los migrantes no soloejecutan el trabajo que los nacionales no desean,sino también actividades de alto valor que losnacionales no están capacitados para realizar. Enciertos países, sectores enteros de la economía ymuchos servicios públicos dependen en granmedida de la mano de obra migrante, y se des-plomarían de la noche a la mañana si esos traba-jadores dejasen de estar disponibles.

3. La movilidad humana se ha convertido enun elemento integral de la economía mundial.Países y empresas hoy buscan cada vez más lejosal personal que necesitan para mejorar sucompetitividad. No es por casualidad que lasmayores concentraciones de migrantes se encuen-tran en «las ciudades mundiales», urbes dinámi-cas, innovadoras y muy cosmopolitas que


6

ses desarrollados por lo general ha aumentado,mientras que en la mayoría de los países en desa-rrollo se ha mantenido estable o ha disminuido.Alrededor de 60 por ciento de los migrantes re-gistrados hoy se encuentran en los países másprósperos del mundo y el otro 40 por ciento enlos países en desarrollo. A pesar de esta tenden-cia, muchas personas siguen migrando «de sur asur», de un país en desarrollo a otro. Según lasrecientes estadísticas de la ONU, Asia cuenta conalrededor de 49 millones de migrantes, Áfricacon 16 millones y América latina y el Caribe con6 millones.

Desarrollo, democracia y seguridad humana

7. Como se indicó anteriormente, el proceso demundialización ha creado enormes riquezas y saca-do de la pobreza a millones de personas, pero aúnno ha colmado las brechas entre ricos y pobres.En ciertos casos, las disparidades económicasaumentan. Muchos países en desarrollo luchancontra el alto crecimiento demográfico y no pue-den crear suficientes empleos para los millonesde jóvenes que se incorporan al mercado labo-ral. Aunque hay más personas que antes que sonciudadanas de Estados con sistemas políticospluralistas, mucha gente aún vive en países ca-racterizados por una mala gobernanza, inseguri-dad humana, corrupción, autoritarismo, violacionesde los derechos humanos y conflictos armados.

8. Dadas estas condiciones, no es sorprendenteque muchas personas busquen un futuro en elexterior, dentro de sus propias regiones o, si dis-ponen de medios para desplazarse, en regionesmás lejanas del mundo. Por razones obvias, po-cas personas (salvo los trabajadores con contra-tos a corto plazo) intentan migrar de Estadosfuncionales con economías y democracias prós-peras hacia Estados frágiles o despóticos dondese violan los derechos humanos y no se satisfa-cen las necesidades básicas de los ciudadanos.

Factores demográficos y económicos

9. Si bien muchos países industrializados no loreconocen abiertamente, el mantenimiento desu prosperidad depende en parte de las migra-ciones internacionales. Muchas de las socieda-des más opulentas del mundo hoy registraníndices de natalidad bajos y decrecientes y, porconsiguiente, sus poblaciones disminuyen y en-vejecen progresivamente. En consecuencia, a es-tas sociedades les resulta difícil mantener el nivelde productividad económica existente, conser-var sus regímenes de pensiones y seguridad so-cial y encontrar a los proveedores de asistenciahospitalaria necesarios para satisfacer las necesi-dades de una población que envejece.

10. La creciente competitividad de la economíamundial ha resultado en un proceso de reestruc-turación económica que, en los países en desa-rrollo, ha reducido el número de empleosdisponibles en los sectores público y privado. Almismo tiempo, en los países industrializados haaparecido una demanda de mano de obra flexi-ble dispuesta a trabajar por salarios bajos y encondiciones difíciles. Los migrantes de países endesarrollo hoy ayudan a colmar estas brechas enel límite inferior del mercado laboral, y en unfuturo próximo probablemente sigan haciéndo-lo. En el límite superior del mercado laboral tam-bién existe una demanda creciente de migrantespara ocupar cargos en los sectores de la econo-mía de alto valor, basados en conocimientos queen la actualidad se hallan ante una escasez mun-dial de competencias.

Cultura, comunicaciones y curiosidad

11. La creciente magnitud de las migracionesinternacionales también puede atribuirse a fac-tores culturales. La raza humana siempre ha sidocuriosa, deseosa de visitar nuevos lugares, vivirnuevas experiencias y encontrar culturas desco-nocidas. Como resultado del proceso de

7

mundialización, muchas más personas puedensatisfacer esta ambición. Las redes de comunica-ciones mundiales proveen a la gente la informa-ción necesaria para trasladarse de un lugar a otro.Las redes mundiales de transportes permiten re-correr el planeta mucho más rápido y de modomás económico. Además, la extensión de las re-des sociales mundiales y de las diásporas (pro-ducto de movimientos migratorios anteriores) hafacilitado las migraciones y la adaptación a unanueva sociedad.

12. Por ejemplo, un ciudadano afgano que deci-de migrar, puede estar seguro de que encontraráuna comunidad de compatriotas solidarios, yasea que se traslade a Dubai, Karachi, Londres,Nueva Delhi, Sydney o Washington. Afganistánes solo uno de los varios países que se caracteri-zan por una cultura migratoria en la que el tras-lado al exterior temporal o a largo plazo se haconvertido en la norma más que en la excepción.

La complejidad de la movilidad humana

13. No solo la magnitud y el alcance de la movi-lidad humana se están extendiendo, sino que sunaturaleza se vuelve más compleja. Los migrantesinternacionales se caracterizan por su diversidad.El número de migrantes ha aumentado junto alnúmero de categorías legales y administrativasen las que los ubican los gobiernos y las organi-zaciones internacionales.

14. Las personas que migran se califican en fun-ción de su situación regular o irregular, en tantoque trabajadores calificados o no calificados, encalidad de migrantes permanentes o migrantestemporales, sin mencionar otras categorías comoestudiante migrante, migrante por reagrupa-miento familiar, migrante en tránsito, solicitan-te de asilo o refugiado. En principio, una políticamigratoria coherente y completa debería abor-dar las circunstancias particulares de cada unode estos grupos.

15. En realidad, un migrante puede pertenecer auna o varias de estas categorías al mismo tiem-po. Puede pasar sucesivamente de una categoríaa otra durante su circuito migratorio o puedeintentar ser transferido de una categoría a otra.Un ejemplo es cuando un migrante económicopresenta una solicitud de asilo con la esperanzade obtener los privilegios del estatuto de refu-giado.

16. La tradicional distinción entre trabajadorescalificados y no calificados es, en ciertos aspec-tos inútil, puesto que no hace justicia a la com-plejidad de las migraciones internacionales. Porejemplo, hoy muchos países desean contratarmigrantes expertos en tecnologías e ingenieríade la información, pero también precisan atraera migrantes que puedan ofrecer una atención dealta calidad a niños y personas mayores. Si biensu nivel de educación es diferente, todos debenconsiderarse legítimamente como trabajadoresindispensables.

Diferencias regionales

17. Durante sus consultas, la Comisión hatomado nota de las numerosas diferencias regio-nales y subregionales en lo relativo a las migra-ciones internacionales, al igual que de lasrestricciones provocadas por estas diferencias enla formulación de las políticas migratorias inter-nacionales.

18. El tipo de migración dominante varía consi-derablemente de una parte del mundo a otra.En Asia, por ejemplo, muchos migrantes se des-plazan sobre la base de contratos de trabajo tem-porales, mientras que en partes de América y enÁfrica, las migraciones irregulares son mucho másfrecuentes. Los países de inmigración tradicio-nales, como Australia, Canadá, Nueva Zelanday EE.UU., siguen aceptando el asentamiento yla ciudadanía permanentes, mientras que los paí-

Dimensiones y dinámica de las migraciones internacionales


8

ses de Medio Oriente por lo general admiten amigrantes internacionales por periodos fijos, sinninguna perspectiva de integración. En Europa,la principal preocupación en los últimos años hasido la llegada de solicitantes de asilo de otraspartes del mundo que en su mayoría no cum-plen con los criterios que definen al refugiado.

19. Los Estados de la ex Unión Soviética hanexperimentado un modelo de movilidad huma-na particularmente complejo en los últimos 15años, caracterizado por migraciones dentro, ha-cia y desde la región, desplazamientos volunta-rios e involuntarios y situaciones en las que lospueblos no se trasladaron pero cambiaron denacionalidad. Encarnando esta complejidad, unainiciativa intergubernamental para resolver lacuestión de las migraciones en la ex Unión So-viética ha debido elaborar su propio vocabula-rio, creando nuevas categorías de migrantes, «exdeportados» (comunidades desplazadas a la fuerzadurante el régimen estalinista), «migrantesecológicos» (comunidades que migraron debidoa catástrofes ecológicas) y «personas de regresoinvoluntario» (personas que han debido volver asu país debido a circunstancias que ponían suvida en peligro).

20. También se observan importantes diferenciasen la capacidad de los Estados de formular y apli-car políticas migratorias. En general, estas dife-rencias reflejan la relativa prosperidad y laexperiencia histórica de los países en cuestión.Es evidente que los países con escasa experienciaen el ámbito de las migraciones internacionalesno pueden contar con la misma capacidad quelos países que han establecido programas de in-migraciones a gran escala hace muchos años.

21. El mandato de la Comisión es proveer elmarco para la formulación «de una respuestacoherente, completa y mundial a la cuestión delas migraciones internacionales». De conformi-

dad con su mandato, las conclusiones y recomen-daciones presentadas en este informe se dirigena los Estados y otros actores en todo el mundo, yno se centra en cuestiones y situaciones regiona-les o subregionales.

Políticas vinculadas: Desarrollo, derechoshumanos y seguridad

22. Otra dimensión de la complejidad de lasmigraciones internacionales se observa en susvínculos inextricables con una serie de otras pre-ocupaciones mundiales y en el incremento delreconocimiento de dichos vínculos por parte dela comunidad internacional. Por ejemplo, en losúltimos años se ha ido reconociendo cada vezmás la necesidad de incrementar la contribuciónde los migrantes a la reducción de la pobreza y aldesarrollo sostenible de sus países de proceden-cia. Además, la Comisión ha constatado un ma-yor reconocimiento de que las cuestiones dedesarrollo, derechos humanos y buenagobernanza son indisociables, y que será necesa-rio un enfoque unificado hacia estas cuestionespara que la comunidad internacional pueda ali-viar las presiones que inducen a las personas airse de sus países.

23. El vínculo entre migraciones y seguridad seha convertido en un tema aún más preocupantepara la comunidad internacional. Los recientesactos de violencia perpetrados por migrantes ymiembros de grupos minoritarios han generadola opinión de que existe un vínculo estrecho en-tre migraciones internacionales y terrorismo in-ternacional. Las migraciones irregulares, que enmuchas partes del mundo están aumentando, sonconsideradas por los políticos y el público comouna amenaza para la soberanía y la seguridad delEstado. En toda una serie de países de destino,las sociedades anfitrionas temen cada vez más lapresencia de comunidades migrantes, en parti-

9

cular aquellas con culturas desconocidas y pro-cedentes de regiones del mundo asociadas con elextremismo y la violencia.

24. Estas preocupaciones son reales y legítimas.Sin embargo, el vínculo entre migraciones y se-guridad también debe considerarse de modo máspositivo. En muchas partes del mundo, las mi-graciones de mano de obra han contribuido a laseguridad y a la estabilidad política, reduciendoel nivel de pobreza, conteniendo el desempleo yampliando las experiencias y oportunidades dis-ponibles para la población. Las migraciones pue-den ser una experiencia valiosa y permitir a lagente disponer de mayor seguridad humana. Losmigrantes y exiliados de regreso a su país hanasumido un papel importante en la conducciónde muchas democracias nacientes tras años deautoritarismo.

25. Los vínculos intrínsecos entre las migracio-nes internacionales y otras cuestiones mundialespresentan otros desafíos a los responsables depolíticas y también han planteado cuestionesimportantes en este informe. En su calidad deinstancia creada específicamente para examinarla cuestión de las migraciones internacionales, laComisión ha centrado sus conclusiones y reco-mendaciones en las políticas que atañen de modomás o menos directo a la circulación trans-fronteriza de las personas. Incluso así, la Comi-sión está convencida de que las políticasmigratorias tienen pocas probabilidades de ge-nerar resultados positivos si no se completan conpolíticas apropiadas en muchos otros sectores queinciden y son afectados por las migraciones in-ternacionales. En resumen, la cuestión de lamovilidad humana no puede abordarse de modoaislado.

Intereses y actitudes en conflicto

26. Otro importante desafío al que se enfrentanlos responsables de políticas en el ámbito de lasmigraciones internacionales se halla en la natu-raleza polémica y contradictoria de la cuestión.Desde el inicio de su trabajo en enero de 2004,la Comisión ha observado con asombro el enor-me interés y las controversias que existen en tor-no a las migraciones internacionales. Los Estadosdel mundo dedican cada vez más atención y re-cursos a la circulación de las personas a través desus fronteras. Las cuestiones relacionadas con lasmigraciones internacionales se debaten en nu-merosos foros nacionales, regionales e interna-cionales. Las cuestiones migratorias figuranconstantemente en los titulares de muchos im-portantes medios de comunicación. Si bien losgobiernos aún son los principales difusores deeste discurso, muchos otros actores, entre ellosel sector empresarial, se esfuerzan por difundirsu opinión.

Mercados y Estados: Mundial y local

27. En los últimos años, han surgido tensionesvisibles entre los intereses del Estado y los inte-reses de los mercados y el sector empresarial enlo referente a las migraciones internacionales.Como se observó anteriormente, una de las prin-cipales manifestaciones del proceso de mundiali-zación es la creciente facilidad con la que bienes,capital, servicios, información e ideas fluyen através de las fronteras. Sin embargo, no se puededecir lo mismo de las personas, que aún debenpasar por diversos controles oficiales para des-plazarse de un país a otro. Si bien estos controlesafectan directamente a los trabajadores migrantesno calificados, las políticas restrictivas y los trá-mites engorrosos también obstruyen o retrasanal personal calificado y a los empleados de em-presas multinacionales que desean instalarse enel exterior.

Dimensiones y dinámica de las migraciones internacionales


10

28. El sector empresarial ansía resolver estos pro-blemas. Las empresas del sector privado que de-sean aumentar su competitividad y ampliar susmercados estiman que deberían poder contratara sus empleados mucho más libremente y a esca-la mundial. Si esto fuera imposible, podrían tras-ladar parte o la totalidad de sus empresas a paísesdonde puedan encontrar el personal que preci-san.

29. En contraste con el enfoque cada vez másmundial del sector empresarial, las preocupacio-nes de los Estados aún se centran en las políticaslocales. Los gobiernos a menudo temen, si faci-litan el ingreso de extranjeros al mercado laboralnacional, disminuir las posibilidades de empleode los ciudadanos, ofender a la opinión públicay perder el respaldo electoral. Aunque algunosgobiernos reconocen las ventajas económicas deun enfoque más liberal hacia las migraciones in-ternacionales, muchos se inquietan de que laadmisión de más extranjeros, incluso temporal-mente, ejerza consecuencias negativas en la esta-bilidad de la sociedad y, en última instancia, enla seguridad del Estado.

El discurso público

30. La Comisión considera que esta tensión en-tre los mercados y los Estados, entre el sectorempresarial y los gobiernos, entre mundial y lo-cal, entre los intereses nacionales y el proceso demundialización, será, en los próximos años, unelemento cada vez más importante del debatesobre las migraciones internacionales. Mientrasno se afloje esta tensión, el debate deberá abor-darse con calma, de modo franco y objetivo. Enel actual contexto internacional, esto constituyeun gran reto.

31. En todos los lugares que la Comisión ha vi-sitado, las migraciones internacionales son unaalta prioridad del orden del día del público, de

los políticos y de los medios de comunicación.Si bien las cuestiones concretas que están en jue-go pueden variar de un lugar a otro, la preemi-nencia del discurso es evidente.

32. En muchas sociedades los ciudadanos expre-san sus preocupaciones, legítimas o injustifica-das, por la llegada de personas de otros países yculturas. Los medios de comunicación de todoel mundo divulgan de modo constante historiasrelacionadas con los migrantes y las migracio-nes. Muchas de ellas hacen hincapié en los as-pectos más sensacionalistas y negativos de lacuestión. Las migraciones han resultado ser unasunto político explosivo en muchos países, a talpunto que han desempeñado un papel determi-nante en el resultado de varias elecciones. El dis-curso sobre las migraciones se ha vuelto muypolémico a nivel nacional, regional y mundial,con pocos puntos en común entre las diversascircunscripciones interesadas por la cuestión.

33. Esta situación no debe sorprender o conster-nar. Las migraciones internacionales son unacuestión emocional porque plantean complejosinterrogantes sobre la identidad y los valores delos individuos, hogares, comunidades y socieda-des en su totalidad. Las migraciones internacio-nales son una cuestión polémica porque ponende manifiesto importantes cuestionamientosacerca de la identidad nacional, la igualdad mun-dial, la justicia social y la universalidad de losderechos humanos. Las políticas migratorias in-ternacionales son difíciles de formular y de apli-car porque suponen la circulación de sereshumanos determinados a hacer sacrificios y acep-tar riesgos para cumplir con sus aspiraciones. Susdesafíos son totalmente diferentes de los que pre-senta la gestión de la circulación de objetos in-animados como el capital, los bienes y lainformación. Estos desafíos se analizan en lospróximos capítulos.

11

CAPÍTULO UNO

Un mundo de trabajo:los migrantes en un mercado de trabajo mundial

Los hombres, mujeres y niños deben ser capaces de aprovecharsu potencial, satisfacer sus necesidades, ejercer sus derechos humanos y cumplir

con sus aspiraciones en su país de origen y, por lo tanto, migrar por decisiónpropia y no por necesidad. Los hombres y mujeres que migran e ingresan al

mercado de trabajo mundial deben poder hacerlo de modo seguro y autorizadoy porque los Estados y sociedades que los reciben los valoran tanto

a ellos como a sus competencias.

demás regiones el índice de desempleo se man-tenía estable o aumentaba.

3. La falta de trabajo no es el único aspecto dela actual crisis laboral. Según la OIT, alrededorde 550 millones de personas con trabajo vivencon menos de un dólar estadounidense por día,mientras que casi la mitad de los 2 800 millonesde trabajadores del mundo gana menos de dosdólares al día. En algunos países en desarrollo, lamayor parte de la mano de obra trabaja en elsector no estructurado de la economía, en el quelos salarios y las condiciones de trabajo no estánreglamentados. De acuerdo con el Departamen-to de Estado de EE.UU., cada año se traficanentre 600 000 y 800 000 personas que, segúnlas estimaciones, se suman a los 12 millones depersonas víctimas de trabajo forzado. De acuer-do con el Director General de la OIT, «la crisismundial del empleo constituye un riesgo para laseguridad, el desarrollo, las economías y las so-ciedades abiertas. Este rumbo no es sostenible».

4. La crisis mundial del empleo también ejerceimportantes repercusiones en la sostenibilidad delas políticas actuales de migraciones internacio-nales. Debido a que no pueden encontrar un

1. La economía mundial está experimentadocambios fundamentales. En las distintas regio-nes del mundo, los países se unifican y se vuel-ven cada vez más interdependientes, conectadospor rápidos flujos de capital, mercancías, servi-cios, información e ideas. El acceso a los conoci-mientos se ha convertido en un elementodeterminante para la competitividad y el éxito.Las empresas del sector privado tienen una pre-sencia mundial y una movilidad cada vez mayor.De acuerdo con el Fondo Monetario Interna-cional (FMI), esta evolución permitirá que laeconomía mundial se expanda en más de cuatropor ciento en 2005, generando nuevos ingresospor billones de dólares.

2. Sin embargo, este logro económico sin ante-cedentes aún no se ha reflejado en la creación denuevas oportunidades de empleo, en particularen los países en desarrollo, donde muchos jóve-nes ingresan al mercado de trabajo. Las estadís-ticas de la Oficina Internacional del Trabajo(OIT) indican que en 2004 había alrededor de185 millones de desempleados en todo el mun-do. Durante el periodo decenal anterior, los paí-ses industrializados eran los únicos en registrardisminuciones en el índice de desempleo. En las


12

sustento adecuado en su país de origen, un nú-mero creciente de hombres y mujeres de paísesen desarrollo buscan oportunidades de empleoen otros lugares. Mientras que muchos siguendesplazándose dentro de las regiones en desarro-llo, una proporción creciente se traslada a losEstados más prósperos del mundo para encon-trar trabajo. Según las estadísticas de la ONU,entre 1980 y 2000 el número de migrantes enlos países desarrollados se ha multiplicado pormás de dos, pasando de 48 millones a 110 mi-llones, mientras que el número de migrantes enlos países en desarrollo pasó de 52 millones a 65millones.

5. Un interrogante clave en los próximos añosserá si puede hallarse un equilibrio adecuadoentre la oferta y la demanda de trabajadoresmigrantes. En lo relativo a la demanda, ¿en quémedida y en qué condiciones los Estados másprósperos del mundo estarán listos para admitira trabajadores migrantes de otras partes del mun-do? ¿En cuanto a la oferta, qué se puede hacerpara proveer a los ciudadanos de países en desa-rrollo mejores empleos y un nivel más alto deseguridad humana en su país de origen para queno se vean obligados a migrar? Este capítulo in-tenta responder estas preguntas.

Diferencias, disparidades y migraciones

El número de personas que intenta migrarde un país y continente hacia otro aumen-tará en los próximos años, debido a lasdisparidades de desarrollo y de demografíay a las diferencias en la calidad de lagobernanza. Los Estados y otros interesa-dos deben tener en cuenta esta tendenciaal formular sus políticas migratorias.

6. En general, las migraciones internacionalesse deben a las diferencias y a las disparidades.Cuando la gente decide migrar, normalmente es

porque desea alejarse de las restricciones e inse-guridades que debe soportar en su país de origeny porque considera que existen mejores condi-ciones y oportunidades en otra parte. En el mun-do actual, las principales fuerzas que provocanlas migraciones internacionales son las “3D”:diferencias de desarrollo, demografía y democra-cia. La Comisión ha concluido que porque estasdiferencias están aumentando, el número de per-sonas que intenta migrar seguirá aumentando enel futuro. Las políticas migratorias deberán te-ner en cuenta esta tendencia, asegurándose deque el incremento de las migraciones aporte ver-daderos beneficios a los países de origen, de des-tino y a los migrantes mismos.

Disparidades de desarrollo

7. Según el Programa de Desarrollo de Nacio-nes Unidas (PNUD), la proporción de la pobla-ción mundial que vive en condiciones de pobrezaha disminuido más rápidamente en los últimos50 años que en los 500 años anteriores. No obs-tante, la brecha entre el nivel de vida de las par-tes más ricas y más pobres del mundo sigueampliándose. En 1975, el producto interno bruto(PIB) per cápita de los países con altos ingresosera 41 veces superior al de los países con bajosingresos y ocho veces superior al de los paísescon ingresos medios. Hoy, el PIB per cápita delos países con altos ingresos es 66 veces superioral de los países con bajos ingresos y 14 veces su-perior al de los países con ingresos medios.

8. Estas estadísticas ayudan a explicar porquétantas personas procedentes de países con ingre-sos bajos y medios desean migrar hacia los Esta-dos más prósperos y porqué los países con altosingresos, donde se encuentra menos del 20 porciento de la mano de obra mundial, hoy recibena más del 60 por ciento de los migrantes delmundo. Los migrantes que se trasladan de eco-

13

nomías con bajos ingresos hacia economías coningresos más elevados a menudo pueden obte-ner un ingreso 20 ó 30 veces superior al que ga-narían en su país. Si bien el costo de la vida sueleser mucho más alto en los países de destino, lamayoría de los migrantes puede ganar lo sufi-ciente para mantenerse y para enviar dinero alos miembros de su hogar y de su comunidad.

9. Los incentivos para migrar parecen aumen-tar. En muchos países en desarrollo, las reformasorientadas hacia el mercado han incrementadola competitividad de la economía nacional perono han creado suficientes puestos de trabajo paraabsorber el creciente número de personas en elmercado laboral, en particular aquellas sin edu-cación ni formación. Por consiguiente, muchosjóvenes se encuentran frente a una perspectivade desempleo o subempleo a largo plazo.

10. Unos 1 300 millones de personas, alrededorde la mitad de la mano de obra de los países endesarrollo, trabajan en el sector agropecuario, engeneral como pequeños granjeros. Estos granje-ros se topan con múltiples circunstanciasdesfavorables. Compiten con granjeros subven-cionados de regiones del mundo más prósperas.La limitada infraestructura física y financieraexistente en muchos países en desarrollo a me-nudo pone en jaque los esfuerzos de estos gran-jeros por comercializar sus bienes y mejorar laproductividad. Un número creciente de peque-ños granjeros también debe hacer frente al pro-blema de la degradación ambiental, así como ala apropiación de los terrenos agrícolas por elEstado y las empresas privadas.

11. Se puede suponer que una cantidad crecien-te de estas personas migrará, primero de las zo-nas rurales a las zonas urbanas y luego a otrospaíses. En algunos países, en particular en Asia,es probable que esta tendencia se refuerce debi-do a las políticas gubernamentales diseñadas para

facilitar las migraciones de sus ciudadanos a finde reducir el nivel de desempleo e incrementarel volumen de las transferencias de dinero haciael país de procedencia.

12. La demanda de mano de obra migrante esalta. En muchos países industrializados, la in-tensificación de la competitividad en la econo-mía mundial ejerce una nueva presión sobre losempleadores de los sectores privado y públicopara reducir al mínimo los costos e incrementarel uso de mano de obra barata y flexible – preci-samente el tipo de trabajo que los migrantes,tanto regulares como irregulares, pueden propor-cionar.

13. El aumento de las migraciones de países po-bres hacia países ricos no se limita ni se limitaráa los trabajadores con bajos ingresos. Los paísesindustrializados experimentan una escasez depersonal en los sectores de la economía de altovalor y basados en conocimientos, tales como lasalud, la educación y las tecnologías de la infor-mación. Debido a la imposibilidad de contratar,formar y retener al personal necesario en el país,un número creciente de gobiernos y empleadoresrecurren al mercado de trabajo mundial para sa-tisfacer sus necesidades de recursos humanos. Lasempresas multinacionales desean desplazar a supersonal de un país a otro para aprovechar almáximo las competencias que han contratado ysolicitan la ayuda de los Estados para facilitar esteproceso.

Diferencias demográficas

14. Las diferencias demográficas refuerzan elpotencial de incremento del fenómeno migrato-rio de países pobres hacia países ricos. Muchosde los Estados más prósperos del mundo regis-tran hoy un nivel de fertilidad inferior al índicede sustitución de 2,12 por mujer. Sus poblacio-nes decrecen y envejecen, situación que pone en

Un mundo de trabajo: los migrantes en un mercado de trabajo mundial


14

jaque su capacidad de sostener el nivel actual dedesarrollo económico y de mantener sus regíme-nes de pensiones y de seguridad social existen-tes. Por el contrario, casi todo el crecimiento dela población mundial se produce en los países endesarrollo. Según la División de la Población delas Naciones Unidas, la estimación de las tasasde fertilidad para el periodo de 2000 a 2005 esde apenas 1,4 en Europa y de 2,5 en Américalatina y el Caribe, mientras que asciende a 3,8en los Estados árabes y a 5,4 en Áfricasubsahariana.

15. Las estadísticas del Banco Mundial indicanque la mano de obra mundial ascenderá de 3000 millones a 3 400 millones de 2001 a 2010.Esto corresponde a un aumento medio de 40millones por año, de los cuales aproximadamen-te 38 millones procederán de países en desarro-llo y solamente 2 millones de países con altosingresos. Proyectando las tendencias actuales, alfinal de la década, alrededor de 86 por ciento dela mano de obra mundial provendrá de países endesarrollo. Si los países industrializados precisantrabajadores para compensar la disminución desus poblaciones, cuidar al número creciente deancianos y sostener sus sistemas de pensiones,no les resultará difícil colmar esas brechas con-tratando a mano de obra migrante.

Demografía africanaEn los últimos 40 años, la población del Áfricasubsahariana ha crecido más rápidamente que lade las demás regiones. Debido al nivel defertilidad relativamente alto, en los próximos 20años, la región será sin dudas la principal fuentede crecimiento demográfico del mundo, incluso sila pandemia de VIH / SIDA está revirtiendodécadas de incremento en la esperanza de vida.Según las estadísticas de la ONU, se estima que lapoblación total de África aumentará de 794millones en 2000 a 1 100 millones en 2025.

Democracia y gobernanza

16. Si bien las variables de desarrollo y demogra-fía probablemente sean elementos determinan-tes de la oferta y la demanda futuras detrabajadores migrantes, también deben conside-rarse las disparidades en lo referente a la demo-cracia, la gobernanza, los derechos humanos y laseguridad humana. Varios de los países condesempleo, bajos ingresos y un alto índice de cre-cimiento demográfico también se caracterizanpor un proceso democrático endeble, un estadode derecho frágil y una administración públicaineficaz.

17. Al migrar, las personas que viven circunstan-cias económicas y políticas precarias pueden pro-tegerse a sí mismas y a sus familias de lavolatilidad del mercado, de las crisis políticas, delos conflictos armados y de otros riesgos. En lospeores casos, frente a tales desastres, las personasse ven obligadas a buscar asilo en otro Estado.Este tipo de migración resulta en gran parte deuna necesidad y no constituye una verdaderaopción.

18. La medida en que las recientes revolucionesde las comunicaciones masivas y de los derechoshumanos han afectado a las personas, y en parti-cular los jóvenes, ha impresionado a la Comi-sión. Los ciudadanos de hoy quieren una buenaeducación y un trabajo decente pero tambiéndesean expresar sus opiniones, discutir de políti-ca, poner en tela de juicio las culturas conserva-doras e ignorar las restricciones sociales. Si nopueden satisfacer dichas expectativas en supropio país, intentarán ingresar en el mercadolaboral de sociedades donde existen esas oportu-nidades.

Migraciones de mujeres

19. En 2000, las mujeres representaban un pocomenos de la mitad de los migrantes internacio-

15

nales y un poco más de la mitad de ellas vivíanen regiones desarrolladas. Un número crecientede mujeres está ingresando al mercado de traba-jo mundial. Las mujeres migran cada vez porcuenta propia. De hecho, son a menudo el sos-tén de las familias que dejan en el país de origen.

20. Estas tendencias se mantendrán en los añosvenideros debido a la creciente demanda en lospaíses industrializados de mano de obra en lossectores tradicionalmente vinculados con lasmujeres: trabajo doméstico, enfermería y servi-cios de atención individual, limpieza, entreteni-miento y comercio sexual, venta minorista ymanufactura que exige gran concentración demano de obra. La actitud negativa en los paísesde origen hacia las mujeres divorciadas, viudas,sin hijos y solteras, sumada al hecho de quemuchas mujeres hoy tienen mayor acceso a laeducación y mayor conciencia de sus derechoshumanos, constituirán incentivos adicionalespara que las mujeres con diversos niveles de edu-cación busquen empleos y nuevas experienciasen el exterior.

Mujeres migrantesPese a que se suele creer que la mayoría de losmigrantes son hombres, las últimas cifras de laONU indican que las mujeres constituyen casi lamitad de la población migrante y refugiada delmundo. En 2000, el número de mujeres migrantessuperó el número de hombres migrantes enAmérica latina y el Caribe, América del Norte,Oceanía, Europa y la ex Unión Soviética. Sinembargo, en África y Asia los hombres migranteseran mayoritarios.

¿Liberalización del mercado de trabajomundial?

Los países y otros interesados deben adop-tar enfoques más realistas y flexibles hacialas migraciones internacionales, basados enel reconocimiento del potencial de los tra-bajadores migrantes para colmar brechasespecíficas en el mercado de trabajo mun-dial.

21. Aparentemente habría una convergencia deintereses emergente entre los países ricos y po-bres. En términos simples, los primeros se estánquedando sin personas en edad de trabajar, mien-tras que en los segundos abundan. La lógica su-giere que el resultado de esta ecuación sea uncrecimiento de las migraciones de mano de obraautorizada de los países en desarrollo hacia lospaíses con altos ingresos. Sin embargo, esto noes así. Gran parte de las migraciones actuales entreregiones pobres y regiones ricas son irregulares.

22. La noción de un «mercado de trabajo mun-dial» es algo errónea. El proceso demundialización se caracteriza por una circulacióncada vez más libre de capital, bienes, servicios einformación por las fronteras nacionales. No sepuede decir lo mismo de la gente. Tal vez deter-minados grupos de empleados, como los espe-cialistas en tecnologías de la información, losgrandes universitarios, los profesionales de la sa-lud y los profesores de medicina, sin mencionara los jugadores de fútbol y a otras estrellas deldeporte, puedan buscar empleo en el mercadomundial, pero para la mayoría de la gente, encasi todas partes del mundo, prevalecen los mer-cados de trabajo nacionales y las posibilidadesde encontrar trabajo en otros países son aún li-mitadas.



16

La perspectiva de los empleadores

23. Los empleadores sienten una creciente frus-tración debido a las restricciones impuestas porlos Estados para la contratación y el traslado demano de obra extranjera. En muchos ámbitosdel sector privado, dichos controles se conside-ran como una restricción a la productividad y ala expansión del mercado. Los representantes delsector público se quejan porque no pueden ofre-cer los servicios que se esperan de ellos porque seles prohíbe colmar las brechas del mercado labo-ral con trabajadores migrantes autorizados. Antela rigidez del mercado de trabajo mundial, algu-nos empleadores han buscado estrategias alter-nativas, como la transferencia de la totalidad oparte de sus empresas a países donde existe unaoferta de mano de obra adecuada a un preciointeresante o la subcontratación de empresas máspequeñas dispuestas a contratar a trabajadoresmigrantes no autorizados.

24. Las estrategias de subcontratación y de tras-lado al exterior prometen beneficios sustancialesa la economía mundial y a los países que pro-porcionan las instalaciones pero no resolverán laescasez de mano de obra y de competencias enlos países industrializados. Dados los costos detransferencia, es poco probable que estas estrate-gias constituyan una opción viable para las em-presas familiares y pequeñas. Tampoco es unasolución para los numerosos empleadores delsector público y privado que precisan un con-tacto directo con sus clientes. Por ejemplo, po-cas personas mayores que precisan cuidados enEuropa o Japón desearán vivir en hogares de an-cianos en África del norte o Indochina. De he-cho, es probable que un número creciente deenfermeras de países en desarrollo migren hacialos países industrializados para cuidar de perso-nas mayores.

Alternativas a las migraciones

25. En respuesta a las circunstancias antes men-cionadas, algunos actores, incluyendo el sectorprivado, se han pronunciado a favor de un enfo-que más liberal hacia las migraciones internacio-nales de mano de obra, enfoque que permitiría alos trabajadores desplazarse con mayor libertadde las regiones pobres hacia las regiones ricas delmundo. Dicho enfoque, según se ha sugerido,generaría enormes beneficios para los países endesarrollo gracias a las crecientes remesas de di-nero, las inversiones de las diásporas y la transfe-rencia de conocimientos. Al mismo tiempo, esteenfoque ayudaría a los países industrializados aresolver los desafíos económicos y sociales gene-rados por el envejecimiento y la disminución desus poblaciones, creando así una situaciónventajosa para ambas partes.

26. Existen diversas razones por las que este en-foque puede no resultar aceptable para todos lospaíses. Primero, si se realiza durante un periododeterminado o a corto plazo, la importación demano de obra no constituirá una solución eficazpara el desafío demográfico al que se enfrentanmuchos países, porque los trabajadores migrantestambién envejecen y se vuelven económicamen-te pasivos. Sería necesaria una contratación con-tinua de mano de obra migrante para evitar dichasituación.

27. En segundo lugar, muchos de los países queexperimentan un envejecimiento y una dismi-nución demográfica, también se caracterizan porgrandes números de personas (muchas de ellasmigrantes y minoritarias) que han estadodesempleadas por largos periodos y por nume-rosas mujeres que se han retirado o que, por di-versas razones, nunca se han incorporado almercado laboral. Un aumento de la participa-ción de estas personas en el mercado laboral esuna política alternativa o complementaria al

17

aumento de las migraciones, al igual que la in-troducción de otras medidas, tales como una ju-bilación más tardía, pensiones más bajas y laadopción de tecnologías para reemplazar a losrecursos humanos. Las migraciones son solo unade las opciones disponibles.

28. Tercero, las políticas migratorias no se rigenúnicamente por leyes económicas o demográfi-cas. Muchos países y sociedades aún no aceptanplenamente la noción de migraciones continuasy a gran escala, en particular si los nuevosmigrantes proceden de entornos étnicos, cultu-rales o religiosos diferentes a los de la mayoría delos ciudadanos. Los gobiernos no fomentarán lasmigraciones de mano de obra a gran escala sison percibidas como una amenaza para la cohe-sión social o el éxito electoral.

29. Por último, algunos países industrializadoshan cubierto parte de su necesidad de mano deobra adicional (en particular de mano de obrabarata y flexible deseosa de aceptar el trabajo quelos nacionales rechazan) cerrando los ojos alempleo de migrantes en situación irregular. Dehecho, el reciente incremento y la tolerancia par-cial de las migraciones irregulares por parte delos Estados, al igual que la introducción de pro-gramas periódicos de regularización para los tra-bajadores sin papeles, pueden, en cierta medida,considerarse como una liberalización de facto delmercado de trabajo mundial. La Comisión re-calca su preocupación por esta situación y re-cuerda a los Estados que por su propio bien debenasegurarse de que su demanda de mano de obraextranjera se satisfaga de modo autorizado yorganizado.

Programas de migraciones permanentes ytemporales

Los Estados y el sector privado deben con-siderar la opción de introducir programasde migraciones temporales cuidadosamen-te diseñados como medios para colmar lasnecesidades económicas de los países deorigen y de destino.

30. Una liberalización bien reglamentada delmercado de trabajo mundial beneficiaría consi-derablemente a todo el mundo. Dicho enfoquecontribuiría al crecimiento de la economía mun-dial y permitiría a la comunidad internacionalalcanzar una mayor correspondencia entre la ofer-ta y la demanda de mano de obra migrante. Así,se garantizaría a los ciudadanos de los países delsur un mayor acceso a los mercados de trabajodel norte, lo cual a su vez les permitiría contri-buir al desarrollo de sus propios países. Además,ayudaría a los países industrializados a resolversu desafío demográfico emergente y permitiríaque los empleadores contraten a los trabajadoresque necesitan. Una liberalización bien reguladadel mercado de trabajo mundial también seríamejor que la situación actual, en la que las bre-chas en el mercado laboral se colman en partepor medio de migraciones y empleo irregulares.

Países de inmigración tradicionales

31. No obstante, es preciso considerar qué as-pecto podrían tener estas migraciones reglamen-tadas. Los países de inmigración tradicionales,como Australia, Canadá, Nueva Zelandia y Es-tados Unidos, no dudan en mantener su tradi-ción de concesión de derechos permanentes deresidencia y de ciudadanía rápida a las personasque solicitan su admisión, ya sea por sus compe-tencias profesionales, para reagrupamiento fami-liar o por motivos humanitarios. La Comisiónelogia dichos programas y reconoce su contribu-



18

ción al desarrollo económico de los países dedestino, al igual que su capacidad para resolverlas necesidades económicas, sociales y de protec-ción de los migrantes. La Comisión tambiénconsidera que estos programas proveen un con-texto que realza la integración de los migrantesen la sociedad.

32. Los programas permanentes de migracionestambién tienen sus límites. Primero, en muchospaíses industrializados, la opinión pública y po-lítica vacila ante la perspectiva de un aumentode las migraciones. Estas dudas probablementeserán mayores en lo referente a los programas demigraciones permanentes. En segundo lugar, lospaíses en desarrollo esperan mayores beneficiosde las migraciones temporales y circulares de susciudadanos que de su partida permanente. Estepunto se explica más detalladamente en el próxi-mo capítulo.

Migraciones desde FilipinasEl empleo en el exterior se ha convertido en unelemento vital de la economía de Filipinas. A finesde 2003, más de 7,7 millones de filipinos vivíantemporal o permanentemente en el exterior. En2004, estos migrantes enviaron a su país comomínimo USD 8 500 millones.

Diseño de programas de migracionestemporales eficaces

33. Sería beneficioso para los países de origen yde destino entablar un diálogo sobre el estable-cimiento de programas adicionales de migracio-nes temporales de mano de obra, permitiendoque los migrantes trabajen en los países de desti-no durante un periodo fijo y bajo condicionesconvenidas. La Comisión, al formular esta reco-mendación, es conciente de las reservas que sehan expresado acerca de estos programas, a sa-ber la posible creación de una categoría de tra-bajadores de segunda clase, las consecuencias

negativas de separar a trabajadores migrantes desus familias, el riesgo de que los migrantes tem-porales intenten permanecer en el país dondetrabajan cuando deban regresar a su país, la po-sibilidad de que los empleadores sigan emplean-do a migrantes irregulares dispuestos a aceptarsalarios y condiciones inferiores.

34. En lugar de rechazar los programas de mi-graciones temporales debido a las dificultadesque presenta su implementación, los países,empleadores, sindicatos y demás actores debencentrar su atención en el diseño efectivo de estasiniciativas. Deben realizarse esfuerzos concretospara aprovechar los conocimientos de paísescomo Filipinas, que tiene una gran experienciaen la provisión de numerosos migrantes tempo-rales al mercado de trabajo mundial. En espe-cial, deben considerarse atentamente lassiguientes cuestiones:

• Informar a los migrantes temporales, antes deque partan de su país de origen, sobre sus de-rechos y condiciones de empleo, al igual quesobre el requisito de que regresen a su país unavez vencido su contrato.

• Garantizar que los migrantes reciban el mis-mo trato que los nacionales en lo relativo a lossalarios, las horas de trabajo, la atención desalud y otros derechos.

• Ofrecer a los migrantes temporales el derechoa cambiar de trabajo durante el plazo de supermiso de trabajo, para permitirles adaptarsea las condiciones del mercado laboral y evitarque dependan de empleadores sin escrúpulos.

• Ofrecer a las mujeres una igualdad de acceso alos programas de migraciones temporales demano de obra.

• Supervisar la entrega de permisos y contratosde trabajo otorgados a los migrantes tempo-rales e incluir en una lista negra a los países y

19

empleadores que no respetan las disposicio-nes de estos documentos.

• Procesar a los empleadores que contratan atrabajadores migrantes sin permiso de trabajoválido y expulsar a los migrantes que siguentrabajando cuando su permiso ha vencido.

• Certificar y regular las actividades de las agen-cias que contratan a trabajadores migrantestemporales.

• Entregar visados a los migrantes temporalesque les permitan circular con facilidad entreel país donde están trabajando y su país deorigen, ayudándoles así a mantener el contac-to con sus familias y comunidades.

• Respaldar la reinserción de los migrantes tem-porales en su país de origen, una vez finaliza-do su periodo del empleo.

Transferencia de los derechos a las pensionesy a la seguridad social

35. Otra cuestión que ha de considerarse en loreferente a los programas de migraciones tem-porales de mano de obra es la transferencia delos derechos a las pensiones y a la seguridad so-cial. Según la investigación emprendida para laComisión, la mayoría de los migrantes interna-cionales se topan con grandes obstáculos paratransferir sus prestaciones de pensión y atenciónmédica. Menos de 25 por ciento de los migrantesinternacionales trabajan en países vinculados poracuerdos de seguridad social bilaterales omultilaterales. Dichos acuerdos no necesariamen-te ofrecen las mismas posibilidades de transfe-rencia para las prestaciones de atención médica.

36. Esta situación tiene numerosas consecuen-cias negativas. Los trabajadores migrantes tem-porales que abonan cotizaciones a los regímenesde pensiones y de seguridad social y no puedenbeneficiar de dichos regímenes al regresar a su

país, tienen un buen motivo para trabajar en elsector no estructurado de la economía donde nose deducen estas cotizaciones de sus salarios. Tam-bién sienten pocos motivos para regresar a casauna vez finalizado su periodo de empleo. Por elcontrario, los migrantes temporales que tienenacceso a dichas prestaciones en su país de origentienen un buen aliciente para regresar a casa,gozar de un nivel de vida decente e invertir en supropia sociedad.

37. Los gobiernos, empleadores y sindicatos de-ben analizar más detenidamente esta cuestión.Para progresar rápidamente, los países de origeny de destino deben entablar un diálogo bilateralsobre esta materia que abarque, entre otros pun-tos, las disposiciones de atención médica y lasprestaciones de pensión. Al mismo tiempo, esnecesario consolidar la base de información so-bre este tema con el objeto de comprender me-jor las distintas políticas disponibles y la medidaque éstas afectarían las decisiones individualescon respecto a las migraciones y el regreso al paísde origen.

La circulación de los proveedores deservicios

Las negociaciones del modo 4 del AGCSsobre la circulación de los proveedores deservicios deberían concluir con éxito. Dadoel vínculo entre comercio internacional ymigraciones internacionales, deben realizar-se mayores esfuerzos para fomentar eldiálogo entre los funcionarios y expertos acargo de estas dos cuestiones.

38. El reciente discurso sobre el futuro de lasmigraciones de mano de obra ha revelado uninterés considerable en las negociaciones delmodo 4 del AGCS. El Acuerdo General sobre elComercio de Servicios (AGCS) es un marco con-venido multilateralmente que se aplica a todos



20

los miembros de la Organización Mundial delComercio (OMC). El acuerdo incluye normaspara que los países se comprometan a abrir de-terminados sectores de servicios a proveedoresextranjeros. El modo 4 del AGCS se refiere a laoferta de servicios de un ciudadano de un Esta-do miembro de la OMC en el territorio de otro.

39. Las negociaciones del modo 4 del AGCS hangenerado diversas expectativas, una de las cualeses que el acuerdo represente un primer paso ha-cia la liberalización del mercado laboral. Segúnlos defensores de este punto de vista, el acuerdopodría ofrecer un acceso a oportunidades deempleo en los países industrializados para losprofesionales y trabajadores semicalificados depaíses en desarrollo. Mientras que los países endesarrollo intentaron llegar a este resultado du-rante la ronda de negociaciones comerciales deDoha, los países industrializados concentraronsus esfuerzos en la liberalización de otro elemen-to del acuerdo (el modo 3 del comercio de servi-cios) para que sus bancos, aseguradoras y otrosproveedores de servicios pudieran establecer fi-liales y vender servicios más fácilmente a los con-sumidores de países en desarrollo.

40. Estas negociaciones tal vez no ejerzan reper-cusiones inmediatas en la política de migracio-nes internacionales. El modo 4 del AGCS atañeespecíficamente a los «proveedores de servicios»,que representan un muy pequeño porcentaje dela gente que cruza fronteras internacionales pormotivos laborales. Evidentemente, los países másprósperos no desean que la provisión de servi-cios se asocie con la cuestión, más amplia, de lamano de obra migrante.

41. La Comisión se pronuncia a favor de la con-tinuación de las negociaciones del modo 4 delAGCS. Los servicios hoy representan el 70 porciento del PIB de los países industrializados y elcrecimiento del comercio internacional de ser-

vicios promete beneficios sustanciales a la eco-nomía mundial. Las disposiciones que se tomenpara la circulación de los proveedores de servi-cios pueden servir para establecer principios onociones pertinentes en la discusión sobre la cues-tión más general de las migraciones de mano deobra. La Comisión, preocupada por que la co-munidad internacional reconozca los vínculosestrechos entre las migraciones y otras cuestio-nes de políticas mundiales, considera muy valio-sos los recientes esfuerzos por promover undiálogo en el modo 4 del AGCS, reuniendo a laspersonas que trabajan en el ámbito de las migra-ciones internacionales y a los especialistas encomercio internacional. Las expectativas de esteproceso deben ser modestas dada la continuacautela expresada por muchos países en lo refe-rente a la liberalización del mercado de trabajomundial.

Movilidad del personal altamentecalificado

Los gobiernos y los empleadores deben re-visar conjuntamente los obstáculos actua-les a la movilidad del personal altamentecalificado, con el objeto de suprimir aque-llos que entorpezcan innecesariamente lacompetitividad económica.

42. Hace tiempo que las empresas privadas hanreconocido la importancia de desarrollar y des-plegar competencias en todo el mundo. Sin em-bargo, los responsables de las políticas han debidoconsiderar otras prioridades y con frecuencia hanadoptado una actitud ambigua con respecto a lamovilidad del personal altamente calificado. Seadeliberadamente o no, se han erigido importan-tes obstáculos para la contratación y lareubicación del personal extranjero.

21

43. Esta cuestión cobra una importancia crecien-te. Las diez empresas más grandes del mundohoy emplean a más de tres millones de personas.Estas multinacionales adoptan cada vez más unaperspectiva mundial para la contratación de per-sonal, la investigación, la producción y las ven-tas. En este contexto, la nacionalidad de unempleado solo es relevante en la medida en quepermite o impide que la persona sea transferidaa un país donde sus competencias son necesa-rias.

44. El personal altamente calificado contribuyede modo significativo a la competitividad em-presarial y a la expansión de la economía mun-dial. Por lo tanto, es necesario facilitar sumovilidad. Los Estados tienen el legítimo deberde proteger a sus ciudadanos contra la compe-tencia injusta de extranjeros y, evidentemente,seguirán actuando de esta manera. Incluso así,los gobiernos y el sector privado deben reunirsepara repasar los obstáculos a la movilidad profe-sional a fin de eliminar aquellos que impidenque las empresas desplieguen al personal adecua-do, en el lugar y el momento oportunos.

Creación de empleo y de medios desubsistencia en los países de origen

Deben realizarse mayores esfuerzos paracrear empleo y medios de subsistenciasostenibles en los países en desarrollo paraque sus ciudadanos no se sientan obligadosa migrar. Los países en desarrollo eindustrializados deben seguir políticas eco-nómicas y respetar los actuales compromi-sos que permiten alcanzar este objetivo.

45. En este capítulo se ha sugerido que los pro-gramas de migraciones permanentes y tempora-les se orienten en cierto modo hacia un mayorequilibrio entre la oferta y la demanda de mano

de obra migrante. No obstante, es evidente quetales programas no constituyen una respuestaeficaz a la crisis mundial del empleo. En las cir-cunstancias actuales, el número de personas queintenta migrar desde países pobres continuaráexcediendo a la demanda de sus servicios en lospaíses más prósperos.

46. La Comisión no subestima el desafío de crearempleo decente y medios de subsistenciasostenibles para los ciudadanos de los países po-bres. Tampoco considera que esta misión formeparte integral de su mandato. Sin embargo, seríanegligente no pronunciarse sobre esta cuestión,dadas sus enormes repercusiones en el futuro delas migraciones internacionales. Se requieren conurgencia políticas eficaces para proporcionar tra-bajo, educación, capacitación y oportunidadesde inversión a los hombres y mujeres de paísesen desarrollo. Las políticas migratorias por sísolas no podrán eliminar las presiones que ha-cen que la gente busque trabajo fuera de sus fron-teras.

Etapas hacia el desarrollo

47. La creación de empleo y medios de subsis-tencia en los países con bajos ingresos debe con-siderarse como una responsabilidad compartida.Los países de origen y de destino deben actuarcomo socios iguales, compartiendo derechos yresponsabilidades en un esfuerzo común pararesponder al reto del desarrollo. Una etapa deeste proceso debe ser que los países de origenasuman la responsabilidad del bienestar de susciudadanos, creando condiciones en las que laspersonas sean capaces de satisfacer sus necesida-des, ejercer sus derechos humanos, desarrollar supotencial y cumplir con sus aspiraciones en supaís. Esto no es así. Según el Banco Mundial, lospaíses en desarrollo, con una población total dealrededor de dos mil millones personas, se retra-



22

san cada vez más en su búsqueda de desarrollo ycorren el riesgo de quedar marginados de la eco-nomía mundial, salvo como proveedores demigrantes.

48. Sería engañoso sugerir que todos los paísestienen el mismo potencial de desarrollo. En vir-tud de su localización geográfica, de sus recursosnaturales, de su historia y de sus tradiciones so-ciales, algunos países están más predispuestos queotros para establecer economías dinámicas y com-petitivas. Sin embargo, otro elemento determi-nante del éxito es el carácter de las políticasadoptadas por los Estados. En lo que a esto res-pecta, la lección que se puede aprender de la his-toria reciente es que los países que invierten enlas competencias de su población, que tienen eco-nomías abiertas, sistemas financieros sólidos, unclima favorable para las inversiones y adminis-traciones honestas son más capaces de aprove-char las oportunidades que presenta lamundialización que los países que carecen de talescualidades.

Desarrollo en MarruecosMarruecos es el ejemplo de un país querecientemente ha hecho progresos significativosen el desarrollo económico y social. Según elBanco Mundial, la renta nacional bruta per capitade Marruecos se ha más que duplicado desde ladécada de 1970, pasando de USD 550 aUSD 1 190 por año. La esperanza de vida mediaaumentó de 55 años en 1970 a 68 en 2001,mientras que el número medio de nacimientospor mujer disminuyó de 6,3 a 2,8 en el mismoperiodo.

49. Un segundo paso debe ser que los paísesindustrializados, en particular aquellos que ex-presan su preocupación por el número de perso-nas que llega a su territorio de manera irregular,reconozcan la incidencia de sus políticas en la

dinámica de las migraciones internacionales.Existe un consenso cada vez mayor sobre elhecho de que una reforma comercial ejerceríamayores repercusiones en el bienestar de laspoblaciones de países con bajos ingresos que unincremento de la ayuda que reciben.

50. Los países más ricos del mundo gastan másde USD 300 000 millones al año en subsidiosagrícolas, lo cual es más de seis veces el montoque asignan a la ayuda al exterior. Al comprimirlos precios mundiales de los productos agríco-las, estos subsidios dificultan la permanencia delos pequeños granjeros en la tierra y contribu-yen así a las migraciones dentro y fuera de lospaíses en desarrollo. El comercio debe desempe-ñar un papel importante en la promoción deldesarrollo, el alivio de la pobreza y la creación demedios de subsistencia sostenibles. Los partici-pantes de la ronda de negociaciones de Dohadeben incrementar las ganancias de bienestargeneradas por el sistema de comercio multilateral.

51. Tercero, es esencial que todos los miembrosde la comunidad internacional traduzcan a lapráctica los compromisos que han tomado en loreferente al desarrollo y a la creación de empleoen los países con bajos ingresos. La Declaracióndel Milenio de 2000, por ejemplo, afirma quelos Estados «elaborarán y aplicarán estrategias queofrezcan a los jóvenes en todas partes una posi-bilidad real de encontrar un trabajo decente yproductivo» y que se esforzarán por alcanzar losobjetivos de desarrollo del milenio, que inclu-yen reducir de mitad la proporción de gente cu-yos ingresos son inferiores a un dólar por día,eliminar las desigualdades de género en la edu-cación primaria y secundaria y garantizar que lospaíses en desarrollo puedan beneficiar de las nue-vas tecnologías de la información y las comuni-caciones.

23

52. Al adoptar el Consenso de Monterrey de2002, los Estados decidieron «eliminar la pobre-za, mejorar las condiciones sociales y mejorar elnivel de vida,» y adoptar «políticas de mercadolaboral activas para aumentar el empleo y mejo-rar las condiciones de trabajo». Más recientemen-te, la Nueva Alianza para el Desarrollo de África(NEPAD), iniciativa de Estados africanos respal-dada por la Unión Europea (UE) y los paísesmiembros del G8, se compromete a «desarrollary conservar en el continente las competenciashumanas cruciales para el desarrollo de África» ya promover «el crecimiento económico, el desa-rrollo y el aumento del empleo». Para formularpolíticas migratorias coherentes es esencial col-mar las brechas entre estos compromisos y suimplementación.



24

CAPÍTULO DOS

Migraciones y desarrollo:aprovechar el potencial de la movilidad humana

El papel que desempeñan los migrantes en la promoción del desarrollo y lareducción de la pobreza en sus países de origen, al igual que su contribución a la

prosperidad de los países de destino, debe ser reconocido y reforzado. Lasmigraciones internacionales deben convertirse en una parte integral de las

estrategias nacionales, regionales y mundiales de desarrollo económico, tanto enlos países en desarrollo como en los países industrializados.

1. Las cuestiones migratorias internacionales, elcrecimiento económico y el desarrollo están vin-culadas de diversas maneras. Primero, como seexplicó en el capítulo anterior, las carencias dedesarrollo, en particular la falta de empleo y demedios de subsistencia sostenibles, son algunasde las principales razones por las que las perso-nas migran. En segundo lugar, las migracionesinternacionales contribuyen al desarrollo de lospaíses de destino colmando las brechas en elmercado de trabajo, proporcionando competen-cias esenciales y aportando dinamismo social,cultural e intelectual a las sociedades donde seestablecen los migrantes. En este capítulo se exa-mina un tercer vínculo, la incidencia de las mi-graciones en el crecimiento, el desarrollo y lareducción de la pobreza en los países de origen.

2. Los migrantes realizan un valioso aporte eco-nómico, político, social y cultural a sus socieda-des de procedencia. Los fondos que los migrantesenvían a casa desempeñan un papel importanteen el alivio de la pobreza de los países de origeny respaldan el proceso de desarrollo si los gobier-nos de esos países crean un clima propicio parael desarrollo económico. Las migraciones ayu-dan a limitar el nivel de desempleo y desubempleo en los países donde la oferta de mano

de obra es excesiva. Los migrantes y las diásporasrealizan inversiones financieras y de otra índoleen sus países, inversiones que consolidan la eco-nomía, sirven de conducto para nuevas ideas yfacilitan la comprensión entre los países de ori-gen y de destino. Cuando los migrantes regresana su país, a corto o largo plazo, llevan nuevosconocimientos, experiencias y contactos, activosprimordiales en una economía mundial cada vezmás basada en el saber.

3. Sin embargo, otro aspecto de las migracio-nes también es la partida de los ciudadanos másbrillantes, cultivados y emprendedores de un país.Esto priva al Estado de ingresos e impide que lospaíses de origen obtengan una remuneracióninmediata por la inversión realizada en la forma-ción y la capacitación de estas personas. En lospeores casos, cuando se van profesionales de sec-tores tales como la salud y la educación, las mi-graciones pueden deteriorar la oferta y la calidadde servicios esenciales.

4. El desafío de hoy consiste en formular polí-ticas que multipliquen las ventajas de las migra-ciones en los países de origen, limitando susconsecuencias negativas. Para alcanzar este obje-tivo, las migraciones deben formar parte de las

25

estrategias de desarrollo nacionales, regionales ymundiales. La Comisión considera preocupanteque por lo general las migraciones no se consi-deren como un componente de la agenda de de-sarrollo y que las recientes iniciativas de desarrollono siempre hayan tenido en cuenta las migra-ciones internacionales. La Comisión observa quemuchos países en desarrollo no cuentan con lacapacidad para forjar este vínculo entre migra-ciones y desarrollo. Un enfoque diferente seríabeneficioso para todos los países. Los países endesarrollo deben ajustarse a las realidades de unaeconomía mundial competitiva. Una políticamigratoria coherente forma parte de este proceso.

Migraciones de personal calificado

Es necesaria una relación de colaboraciónentre los países con abundancia y los paísescon escasez de mano de obra para promo-ver la formación del capital humano y lacreación de un grupo mundial de profesio-nales. La provisión de una remuneraciónadecuada, de buenas condiciones de traba-jo y de oportunidades profesionales debeformar parte integral de estas estrategias.

5. En reacción a las oportunidades presentes enel mercado de trabajo mundial, cada vez más ciu-dadanos de países en desarrollo con altas califi-caciones profesionales van a trabajar al exterior,ya sea a otro país en desarrollo o a un país desa-rrollado. Para los individuos en cuestión, las mi-graciones internacionales constituyen un ascensohacia la cima, un esfuerzo para aprovechar supotencial, aumentar sus ingresos, mejorar su ni-vel de vida y seguir aprendiendo.

6. Todos los países deben invertir en gran me-dida en la educación y la formación de sus ciu-dadanos para aumentar la competitividad de suseconomías. Si las economías no pueden absor-ber todo el personal calificado, estos profesiona-

les migrarán. El personal calificado contribuiráentonces al desarrollo de su país enviando dine-ro a casa, regresando a su país temporal odurablemente y llevando los conocimientos queha adquirido en el exterior. Como se recomien-da en el capítulo uno, los programas de migra-ciones temporales de mano de obra puedenayudar a materializar los resultados positivos dela movilidad internacional.

7. Sin embargo, para muchos países, la partidade trabajadores con aptitudes profesionales esen-ciales puede ejercer efectos negativos en la socie-dad y la economía y constituye una importantepérdida para los Estados que han invertido mon-tos importantes en la educación y la capacita-ción de estas personas. En muchos países deÁfrica subsahariana, por ejemplo, la partida detrabajadores indispensables ha socavado grave-mente la entrega de servicios médicos a las po-blaciones locales, en particular aquellas queresiden en zonas rurales alejadas. Si esta tenden-cia se mantiene, podría hacer peligrar los avan-ces necesarios para realizar los objetivos dedesarrollo del milenio relacionados con la salud.La tendencia es menos pronunciada, aunquetambién es preocupante, en el sector de la edu-cación.

Las migraciones de personal médicoLas migraciones de profesionales ejercenimportantes repercusiones en el sector de lasalud en África subsahariana. Desde 2000, porejemplo, casi 16 000 enfermeras africanas se haninscrito para trabajar en el Reino Unido. Solo 50de los 600 médicos doctorados desde laindependencia ejercen aún en Zambia. Se estimaque en la actualidad hay más doctores de Malawique ejercen en la ciudad de Manchester, en elnorte de Inglaterra, que en todo Malawi.

Migraciones y desarrollo: aprovechar el potencial de la movilidad humana


26

8. La formación y la conservación de una can-tidad adecuada de profesionales se ha converti-do en un desafío crucial en muchos países endesarrollo, desafío que debe abordarse inmedia-tamente para evitar la escasez de recursos huma-nos. Cuando algunos profesionales decidenmigrar, alientan a otros a imitarlos.

Formar y retener

9. La aplicación de la estrategia de «formar yretener» es una tarea compleja. La Comisión poneen duda las soluciones precipitadas para obsta-culizar la salida de profesionales calificados desu país. Un enfoque de este tipo violaría los prin-cipios de derechos humanos, se opondría a latendencia a la mundialización del mercado detrabajo y, en todo caso, sería muy difícil de apli-car. Si los migrantes se fueron del país sin auto-rización y estiman que serán sancionados a suregreso, no querrán regresar.

10. Las propuestas para que los Estados que con-tratan a profesionales extranjeros indemnicendirectamente a los países de procedencia no sonaplicables. En primer lugar, los profesionales encuestión a menudo trabajan en más de un país ypor lo tanto no queda claro que país debería abo-nar la indemnización. En segundo lugar, existendivergencias con respecto a dónde debería abo-narse la indemnización. Por último, no hay nin-guna garantía de que las indemnizaciones sereinviertan en estrategias de formación y reten-ción del personal. Por otro lado, son dudosos loscódigos de conducta que algunos países de des-tino han formulado en un intento por permitircierta autorregulación para la contratación deprofesionales extranjeros. La incidencia prácticade estos códigos aún no se ha demostrado, y lainformación reunida por la Comisión muestraque los empleadores pueden explotar fácilmentesus fallas de funcionamiento.

11. Otros enfoques son necesarios para tratar estacuestión de manera coherente. Primero, es esen-cial que la ayuda y las inversiones extranjeras sedirijan con mayor cuidado hacia los países y sec-tores más afectados por la pérdida de profesio-nales. Los programas de coinversión son unmedio para lograrlo. Los países en desarrollo dis-ponen de mucha gente joven con el potencialpara adquirir las competencias necesarias en suspropios países y en el exterior. No obstante, solopodrán adquirir dichas competencias si existenrecursos adecuados para proveer formación ycapacitación. Son necesarias relaciones de coope-ración entre los países con excedente de manode obra y los países con escasez de mano de obrapara promover la coinversión en el proceso deformación de capital humano y en el desarrollode un grupo de profesionales móviles y mundia-les. En lo que a esto respecta, la Comisión exaltaesfuerzos como los del Departamento de Desa-rrollo Internacional del Reino Unido para in-vertir en recursos de atención médica en India yen otros países en desarrollo.

12. En segundo lugar, los empleadores de los sec-tores público y privado de países en desarrollodeben comprender que los profesionales a me-nudo buscan empleo en el exterior o cambian deempleo en su país porque los salarios, las condi-ciones de trabajo y las perspectivas profesionalesson muy limitados. En particular, esto atañe alas mujeres, que en muchos casos ejercen oficiosde enfermeras y docentes que suelen subestimarsey sufren de discriminación sexual y de acoso enel lugar de trabajo. Las empresas e institucionesde países en desarrollo tienen la obligación deser buenos empleadores, de reevaluar los enfo-ques tradicionales hacia las profesiones relacio-nadas con los servicios sociales y de establecerun entorno más favorable para la creación decompetencias nacionales.

27

13. Tercero, los países que hoy contratan perso-nal calificado extranjero deben optimizar la pla-nificación de la mano de obra e invertir másrecursos en la formación de sus propios ciuda-danos para colmar las brechas actuales y proyec-tadas en el mercado de trabajo nacional. Esimprudente que los Estados más prósperos delmundo ignoren estas responsabilidades y bus-quen luego una solución rápida a sus problemasde recursos humanos mediante la contrataciónde profesionales de países en desarrollo.

Facilitar el flujo de transferencias dedinero de los migrantes

Las remesas son capitales privados que losEstados no deben apropiarse. Los gobiernosy las instituciones financieras deben facili-tar y abaratar el envío de dinero y alentarasí a los migrantes a girar dinero mediantesistemas de transferencia estructurados.

14. El volumen de dinero enviado al hogar porlos migrantes internacionales ha aumentado no-tablemente. Si bien es difícil obtener cifras exac-tas, el Banco Mundial estima que en 2004 elmonto anual de las transferencias de dinero erade alrededor de USD 150 000 millones, lo cualrepresenta un aumento de 50 por ciento en tansolo cinco años. Casi la mitad de este monto estransferido entre países en desarrollo. Cabe se-ñalar que las mujeres migrantes y los migrantescon bajos ingresos a veces transfieren una mayorproporción de sus ingresos que los demásmigrantes.

15. Según estimaciones de la ONU, en 2004, losprincipales destinatarios de las remesas eranMéxico (USD 16 000 millones al año), India(USD 9 900 millones) y Filipinas (USD 8 500millones). Sin embargo, las remesas representanuna proporción del PIB mucho más alta en paí-

ses más pequeños como Jordania (23 por cien-to), Lesotho (27 por ciento) y Tonga (37 porciento). En comparación con otras regiones endesarrollo, África subsahariana recibe el nivel másbajo de remesas. Este representa apenas 1,5 porciento del total de las remesas mundiales.

16. Las remesas hoy representan casi el triple delvalor de la ayuda oficial al desarrollo proporcio-nada a los países con bajos ingresos y constitu-yen, después de la inversión directa extranjera,la segunda fuente de financiamiento externo paralos países en desarrollo. Es notable que las remesaspor lo general sean más previsibles y estables quelas inversiones directas extranjeras y la ayuda ofi-cial al desarrollo. Por ejemplo, las transferenciasmonetarias seguían aumentando durante la cri-sis financiera asiática, incluso cuando los flujosde inversiones directas extranjeras disminuían.Este caso no es aislado. Según la informaciónacopiada por el Banco Mundial, cuando un paísafronta dificultades políticas o económicas, losciudadanos que viven y trabajan en el exteriorayudan a sus compatriotas enviando más dineroa su país.

17. En muchos países destinatarios, las remesashoy desempeñan un papel esencial de respaldo alas economías nacionales y locales. Los envíosde dinero por conductos oficiales proporcionanuna importante fuente de divisas a los países des-tinatarios, realzan la capacidad del sector finan-ciero, ayudan a atraer inversiones adicionales yproporcionan cierto apalancamiento para lospréstamos soberanos.

18. Sin dudas, las remesas ofrecen beneficios di-rectos e inmediatos a sus receptores, muchos delos cuales, según el Banco Mundial, figuran en-tre los miembros más pobres de la sociedad. Lasremesas ayudan a sacar de la pobreza a sus desti-natarios, aumentan y diversifican los ingresos delos hogares, aseguran contra riesgos, ofrecen a



28

los miembros de la familia posibilidades de edu-carse y capacitarse y constituyen una fuente decapital para el establecimiento de pequeñasempresas. Cuando las remesas se usan para com-prar bienes y servicios o cuando se invierten enproyectos comunitarios o en empresas que exi-gen mano de obra, no solo benefician a los pa-rientes de las personas que trabajan en el exterior.

Remesas e ingresos de los hogaresAunque África subsahariana recibe la proporciónde remesas más baja de todas las regiones endesarrollo, su incidencia es significativa. Porejemplo, las remesas duplican los ingresos de loshogares de Somalia, mientras que lastransferencias financieras constituyen 80 porciento de los ingresos de los hogares rurales deLesotho.

Costos y sistemas de transferencia

19. Para incrementar la incidencia de las remesasen el desarrollo y la reducción de la pobreza de-ben respetarse algunos principios. Primero, esesencial reconocer que los giros son un recursoprivado que pertenece a los migrantes y a susfamilias. Por lo tanto, el Estado no debe apro-piárselos ni imponerles normativas oficiales in-debidas.

20. En segundo lugar, la Comisión respalda lanecesidad de reducir el costo de las transferen-cias, que puede ser escandaloso, en algunos ca-sos hasta 25 por ciento del monto remitido. Laintroducción de tecnologías más modernas es unmedio para reducir los costos de las remesas. Lossistemas de transferencia electrónicos tambiénpueden servir para incrementar la seguridad delas remesas.

21. Otro medio para reducir los costos consisteen fomentar una mayor competitividad en el sis-tema oficial de transferencias, dada la propen-sión de los proveedores de servicios monopolistas

a facturar tarifas exuberantes a sus clientes. Enciertos países de destino las opciones son esca-sas, ya que los proveedores de servicios no dis-ponen de muchas filiales, en particular en laszonas alejadas de las ciudades importantes. Losbancos y los servicios postales presentes en di-chas zonas podrían ayudar a colmar esta brecha,ofreciendo a los migrantes una alternativa a losonerosos servicios comerciales de envío de dine-ro y a las transferencias de dinero clandestinas.

22. Tercero, las iniciativas deben combinarse conuna mayor transparencia en el sector de los ser-vicios financieros para que los migrantes pue-dan comparar fácilmente las tarifas de envío dedinero de los diversos proveedores de servicios.La reforma del sector financiero permitiría al-canzar este objetivo. Las asociaciones demigrantes y las instituciones de la sociedad civiltambién pueden desempeñar un papel impor-tante en lo que a esto respecta, mediante la reco-pilación, el análisis y la difusión de informaciónpertinente sobre los diversos servicios de envíode dinero disponibles.

23. Cuarto, deben establecerse programas de for-mación financiera para ayudar a los migrantes acomprender mejor y a acceder a los sistemas ban-carios oficiales de los países de destino. Por otrolado, la creación de cooperativas de crédito y deinstituciones comunitarias de microfinanzas sonotro medio para extender los servicios financie-ros a las zonas rurales aisladas de los países deorigen.

24. Estas iniciativas no sólo aumentarán las trans-ferencias de dinero reduciendo su costo, sino queconstituirán un incentivo para que las remesasse transfieran por medio de sistemas oficiales. Enalgunos países, solo la mitad de las remesas ofi-ciales pasa por sistemas bancarios oficiales por-que los migrantes se niegan a emplearlos debidoa los trámites engorrosos, a los altos honorarios

29

y a los tipos de cambio desfavorables. Las trans-ferencias de dinero oficiales y registradas son pre-feribles a los flujos no oficiales porque reducenel riesgo de que los migrantes y los destinatariossean explotados por redes clandestinas de lavadode dinero.

Aumento de la incidencia de las remesasen el desarrollo

Las medidas para fomentar la transferen-cia y la inversión de remesas deben combi-narse con políticas macroeconómicas en lospaíses de origen que generen desarrolloeconómico y competitividad.

25. La Comisión recalca la importancia de in-crementar la incidencia de las remesas en los paí-ses de origen. La Comisión no considera que seaposible distinguir claramente entre la incidenciade las remesas en el desarrollo y sus repercusio-nes en la reducción de la pobreza. Las remesas,ya sea que se inviertan o que se utilicen para elconsumo, aportan importantes beneficios a loshogares, comunidades y países que las reciben.El volumen de las remesas recibidas por muchospaíses de origen hoy es tan elevado, en términosabsolutos y en comparación con otras fuentesfinancieras, que es esencial encauzar su poten-cial hacia la promoción del crecimiento econó-mico a largo plazo.

26. Para alcanzar este objetivo, los migrantes ylos beneficiarios de las remesas deben contar conla capacidad para tomar decisiones fundamen-tadas sobre el uso de estos recursos. Es necesarioayudar a los hogares y comunidades de los paísesde origen a utilizar de modo eficaz las remesasrecibidas gracias a un aprendizaje adecuado y alacceso a dispositivos de microcrédito. Algunosestudios indican que las mujeres usan las remesascon más eficacia. Por lo tanto, deben realizarse

esfuerzos especiales para que estas iniciativas sedirijan a las mujeres. Otra opción es permitir quelos migrantes ejerzan un mayor control sobre eluso del dinero que envían, ofreciéndoles la opor-tunidad de comprar bienes o servicios directa-mente, en lugar de dejar estas transacciones enmanos de los miembros del hogar.

27. Las asociaciones de ciudadanos oriundos dela misma ciudad y las asociaciones de diásporaspueden ayudar a recaudar y transferir remesascolectivas a su localidad de origen, remesas quepueden utilizarse para proyectos de infraestruc-tura y de otra índole, aportando beneficios a co-munidades enteras y no solo a algunos hogares.También sería posible combinar estas remesascolectivas con fondos correspondientes proceden-tes de fuentes públicas o de organismos de desa-rrollo. Sin embargo, dado que los resultados deeste tipo de iniciativas son heterogéneos, la Co-misión recomienda que se evalúen correctamen-te para poder sacar lecciones de estas experiencias.

28. La Comisión reconoce los esfuerzos realiza-dos por organizaciones como el Banco Mundial,el Banco Interamericano de Desarrollo y otrosbancos regionales de desarrollo para investigar,analizar y sugerir marcos de principios políticospara la reforma del sector financiero y la inver-sión productiva de las remesas de los migrantes.Estas instancias deben proseguir su trabajo y asis-tir a los Estados en la formulación y la aplica-ción de políticas que promuevan el uso eficientede las remesas de los migrantes.

Un entorno propicio

29. Si bien deben realizarse todos los esfuerzosposibles para incrementar la incidencia en el de-sarrollo de las remesas de los migrantes, esta cues-tión debe considerarse en su debido contexto.Primero, es esencial reconocer que la incidenciaen el desarrollo de las remesas de los migrantes



30

depende en gran medida de la calidad de lagobernanza en los países de origen y de las polí-ticas macroeconómicas de dichos Estados. Larecepción de remesas a gran escala y a largo pla-zo tendrá pocas probabilidades de contribuir alcrecimiento sostenible si no existen sistemas fi-nancieros sólidos, divisas estables, un clima fa-vorable para las inversiones y una administraciónhonrada.

30. En segundo lugar, el volumen creciente delas remesas de los migrantes y la gran visibilidada la que han sido expuestas en los últimos añospueden dar la impresión de que puedensustituirse eficazmente a la ayuda oficial al desa-rrollo. La Comisión no sostiene este punto devista y reitera su conclusión anterior en cuantoal carácter privado de las transferencias de dinero.

31. Tercero, las remesas tienen sus propias res-tricciones y limitaciones. Las observaciones in-dican que los migrantes, cuanto más tiempopermanecen en el exterior, menos dinero envíana su país de origen. Es poco probable que losmigrantes de segunda generación envíen tantodinero como sus progenitores. En algunos paí-ses, que tienen a numerosos ciudadanos traba-jando en el exterior, la recepción de remesas agran escala puede desalentar la introducción dereformas que proporcionarían una base más só-lida para el desarrollo económico a largo plazo.Además, los beneficios de las remesas no se dis-tribuyen equitativamente. Las remesas puedenexacerbar las disparidades socioeconómicas en losdiversos hogares, comunidades y regiones de lospaíses de origen. Las remesas también puedencrear una «cultura migratoria» en los países deorigen que puede generar en los jóvenes excesi-vas esperanzas de encontrar una oportunidad enel exterior. Otra posibilidad es que la dependen-cia de las remesas pueda inducir a ciertas perso-nas a no trabajar en absoluto.

32. Por último, al calcular las ventajas económi-cas de las remesas, es preciso tener en cuenta di-versas contrapartidas. Primero, el costo deoportunidad de los ingresos de los migrantesgastados en gran parte en los países de destinopriva a los países de origen del incentivo en lademanda que permitiría el crecimiento de la eco-nomía. En segundo lugar, los costos sociales pue-den ser elevados cuando los migrantes (maridosy esposas, madres y padres, hijos e hijas) decidenabandonar su hogar y su comunidad para traba-jar en el exterior. También se ha observado quela presión para enviar fondos puede transformarseen una pesada carga financiera y psicológica paralos migrantes, en particular aquellos que no tie-nen otra alternativa mas que trabajar en empleosinseguros y mal remunerados.

Diásporas y desarrollo

Es preciso alentar a las diásporas a promo-ver el desarrollo, ahorrando e invirtiendoen sus países de origen y participando enredes transnacionales de conocimientos.

33. Los países de origen podrían sacar grandesbeneficios si aprovechasen las capacidades y losrecursos de las diásporas, cuya magnitud y al-cance ha aumentado notablemente como resul-tado del reciente crecimiento de las migracionesinternacionales. Una proporción considerable deciudadanos de muchos países hoy vive y trabajaen el exterior y estos migrantes a menudo se re-únen para formar asociaciones de diásporas.

34. Como se indicó anteriormente, estas asocia-ciones cobran diversas formas como, por ejem-plo, asociaciones de ciudadanos oriundos de unamisma ciudad, que permiten a las personas pro-cedentes de una misma región del país de origenmantenerse en contacto, al igual que asociacio-nes profesionales y asociaciones basadas en inte-

31

reses comunes como el deporte, la religión, elgénero, el trabajo caritativo y el desarrollo. Estasasociaciones suelen recaudar donaciones de susmiembros y enviarlas al país de origen con pro-pósitos específicos, como la restauración de unaescuela, la adquisición de un generador o la crea-ción de guarderías para los niños de madres tra-bajadoras. Además de tales flujos financieros, lasasociaciones de diásporas también suelen parti-cipar en los asuntos políticos, sociales y cultura-les de su país y comunidad.

Asociaciones de ciudadanos oriundos deuna misma ciudadLas asociaciones de mexicanos oriundos de unamisma ciudad tienen una larga historia. Las másdestacadas fueron creadas en la década de 1950.En la actualidad, existen más de 600 asociacionesde mexicanos oriundos de una misma ciudad en30 ciudades de EE.UU.. Estas asociacionesrespaldan trabajos públicos en sus localidades deorigen. Entre otras cosas, financian la construcciónde infraestructuras públicas (por ejemplo,construcción y renovación de rutas), donanequipo (por ejemplo, ambulancias y materialmédico) y promueven la educación (por ejemplo,creando programas de becas, construyendoescuelas y proporcionando material escolar).

35. La Comisión elogia la incidencia positiva delas asociaciones de diásporas y de otras agrupa-ciones de migrantes que emprenden iniciativasde desarrollo constructivas en sus países de ori-gen, en particular mediante la transferencia deremesas colectivas con objetivos definidos. Unamanera de intensificar este proceso es que lasorganizaciones gubernamentales y no guberna-mentales proporcionen fondos equivalentes, acondición de que se usen para objetivos de desa-rrollo.

36. Las instancias que envían fondos tambiéndeben cerciorarse de que las diásporas no repre-senten intereses regionales, políticos o persona-

les. A pesar de su valor potencial, las asociacio-nes de diásporas pueden provocar exclusión, te-ner un orden del día divisionista en el país deorigen e incluso apoyar la inestabilidad y la pro-longación de los conflictos armados. Para inten-sificar sus repercusiones en el desarrollo, esesencial que estas asociaciones respeten los prin-cipios de derechos humanos, de buenagobernanza y de igualdad de género.

Redes de comercio, inversión yconocimientos

37. Los migrantes y las asociaciones de diásporastambién pueden desempeñar un papel impor-tante en la promoción del comercio y en la in-versión en sus países de origen. Cuando seafactible y adecuado, la mejor manera de promo-ver las inversiones financieras es proporcionan-do a los migrantes cuentas en divisas o bonosexpresados en la divisa de su país, para que noexista el riesgo de devaluación de la moneda sisus ahorros permanecen allí.

Inversiones de las asociaciones dediásporasEntre 30 y 40 millones de chinos viven en elexterior, en unos 130 países. La OCDE estimaque en 2004 las inversiones realizadas por loschinos del extranjero en la República Popular deChina representaban alrededor de 45 por cientodel total de las inversiones extranjeras directas enel país.

38. Los programas de capacitación y el asesora-miento de negocios pueden también ayudar alos migrantes a adquirir los conocimientos em-presariales y la intuición de negocios necesariapara emprender actividades comerciales y de in-versión exitosas. A este respecto, la Comisiónrecalca su opinión de que para incrementar laincidencia en el desarrollo de las migraciones



32

internacionales, los países de origen deben es-forzarse por crear un entorno de negocios sano,caracterizado por un marco legal sólido, siste-mas bancarios eficaces, una administración pú-blica honesta y una infraestructura física yfinanciera que funcione correctamente. La Co-misión también elogia la propuesta de la Comi-sión de África de establecer recursos para mejorarel entorno de inversiones en África con la ayudadel G8. Evidentemente, la ayuda oficial al desa-rrollo que los Estados más prósperos proporcio-nan a los países de origen debe respaldar laconsecución de estos objetivos.

39. La Comisión sostiene los esfuerzos realiza-dos para movilizar las redes de conocimientosde las diásporas, entre ellos las iniciativas toma-das bajo el amparo de la Nueva Alianza por elDesarrollo de África (NEPAD). La primera eta-pa de este proceso consiste en realizar un inven-tario de las competencias disponibles dentro dela diáspora. La mejor manera de alcanzar esteobjetivo es apoyando el establecimiento de or-ganizaciones de migrantes profesionales y de otrasentidades de la sociedad civil con miembrosmigrantes. La segunda etapa consiste en elabo-rar programas que faciliten la transferencia delas competencias y conocimientos de la diásporaa sus países de origen. Esto puede suponer unregreso físico, en forma de traslado temporal ode visita sabática, pero puede también tratarsede un «regreso virtual», mediante videocon-ferencia o Internet, cada vez más disponible in-cluso en los países más pobres.

40. Por último, si bien la Comisión admira lamedida en que algunos países de origen han re-conocido y aprovechado el potencial de desarro-llo de las diásporas, esta estrategia presenta ciertospeligros. El desarrollo debe comenzar en el país.Las remesas de los migrantes, así como el co-mercio y las inversiones de las diásporas, pueden

contribuir de modo significativo al crecimientopero no deben sustituirse a una política econó-mica que desarrolle y se base en las aptitudes delas personas que han permanecido en su país.

41. Además, los migrantes y los miembros de lasdiásporas deben decidir libremente de qué ma-nera y en qué medida desean participar al desa-rrollo de sus países de origen. En lo que a estorespecta, la Comisión expresa su preocupaciónpor las acciones de gobiernos que han intentadoexigir indebidamente capitales y otros recursos alas diásporas.

Regreso y desarrollo

Los Estados y las organizaciones internacio-nales deben formular políticas y programasque intensifiquen la incidencia en el desa-rrollo de las migraciones de regreso y cir-culares.

42. La Comisión concluye que el viejo paradig-ma del asentamiento migratorio permanentepoco a poco está dando lugar a migraciones tem-porales y circulares. Por ejemplo, cada año unosdos millones de trabajadores asiáticos salen desus países para trabajar con contratos a cortoplazo, dentro y fuera de la región. La Comisiónsubraya la necesidad de aprovechar las oportu-nidades de desarrollo que este importante cam-bio ofrece a los países de origen.

43. Como se explicó en el capítulo uno, son ne-cesarios esfuerzos continuos a fin de garantizarla movilidad de las pensiones para que losmigrantes puedan regresar a su país y acceder alos recursos de consumo e inversión que preci-san. La movilidad exige la conclusión de acuer-dos de aplicación eficaces entre los países deorigen y destino.

33

44. Dado el carácter cambiante de las migracio-nes internacionales, la noción de «fuga de cere-bros» es algo anticuada, puesto que implica queel migrante que se va de su país nunca regresará.En la actualidad, hay una necesidad de aprove-char el crecimiento de la movilidad humanapromoviendo la noción de «circulación de cere-bros», conforme a la cual los migrantes regresana su país regular u ocasionalmente y compartenlos beneficios de las competencias y de los recur-sos que han adquirido en el exterior. Como seha dicho en el capítulo uno, es recomendableque los países de destino promuevan las migra-ciones circulares ofreciendo mecanismos y con-ductos que permitan a los migrantes desplazarsecon relativa facilidad entre el país de origen y elpaís de destino.

45. Los países de origen también tienen respon-sabilidades importantes en este ámbito. Las per-sonas tendrán menor propensión a irse y mayortendencia a regresar a los países que ofrecen asus ciudadanos un crecimiento económico sos-tenido, un entorno de negocios favorable y con-diciones de trabajo decentes. Al crear estascondiciones y aumentar la competitividad, lospaíses de origen no solo garantizarán que las mi-graciones se conviertan en una opción en lugarde ser necesarias, sino que además fomentaránlas migraciones de regreso y circulares,incrementarán la incidencia de las remesas yalentarán a las diásporas a invertir en su patria.



34

CAPÍTULO TRES

El desafío de las migraciones irregulares:soberanía del estado y seguridad humana

Los Estados, al ejercer su derecho soberano a determinar quiéningresa y permanece en su territorio, deben cumplir con su responsabilidad y

obligación de proteger los derechos de los migrantes y de readmitir a losciudadanos que desean o están obligados a regresar a su país de origen. LosEstados deben cooperar activamente entre sí para encauzar las migraciones

irregulares sin que sus esfuerzos comprometan los derechos humanos, incluido elderecho de los refugiados a solicitar asilo. Los gobiernos deben también

consultar a los empleadores, sindicatos y a la sociedad civil en lo queatañe la cuestión de las migraciones irregulares.

(UE), es relativamente fácil definir e identificara los migrantes en situación irregular. Esto no esasí en muchas partes de África, donde las fronte-ras son permeables, los grupos éticos ylingüísticos están a caballo entre distintas fron-teras nacionales, algunas personas pertenecen acomunidades migrantes y mucha gente no po-see documentos de identidad.

3. La grave carencia de datos exactos dificultael análisis de las migraciones irregulares y no per-mite determinar las tendencias o comparar lamagnitud del fenómeno en distintas partes delmundo. Sin embargo, existe un amplio consen-so de que al aumentar las migraciones interna-cionales, también se ha incrementado el nivelmundial de las migraciones irregulares. La Or-ganización de Cooperación y Desarrollo Econó-micos (OCDE) estima que entre 10 y 15 porciento de los 56 millones de migrantes de Euro-pa se encuentran en situación irregular y que cadaaño alrededor de medio millón de migrantesindocumentados llegan a la UE. Las migracio-nes irregulares no se limitan a los países desarro-

1. El término «migraciones irregulares» se sueleemplear para describir diversos fenómenos depersonas que ingresan o permanecen en un paísdel cual no son ciudadanos, violando las leyesnacionales. El término se aplica a los migrantesque ingresan o permanecen en un país sin auto-rización, a los solicitantes de asilo rechazados queno respetan una orden de expulsión y a las per-sonas que evaden los controles migratorios me-diante matrimonios no consumados o deconveniencia. Estos distintos tipos de migracio-nes irregulares suelen agruparse bajo diferentesdenominaciones: migraciones no autorizadas,indocumentadas o ilegales. La Comisión es cons-ciente de la controversia en torno a la idoneidadde estos conceptos y está de acuerdo con que unapersona no puede ser «irregular» o «ilegal». Porlo tanto, en el presente capítulo se denominará aestas personas «migrantes en situación irregular».

2. El concepto de migraciones irregulares esmuy diferente según las regiones. En Europa, porejemplo, donde se controla atentamente el in-greso de personas externas a la Unión Europea

35

llados. Es bien sabido que Asia cuenta con nu-merosos migrantes en situación irregular, solo enIndia hay 20 millones, según algunas estimacio-nes. Se estima también que los migrantes en si-tuación irregular representan a la mayoría de losmigrantes en África y América latina.

4. Una proporción creciente de migrantes in-ternacionales realiza largos viajes de un lugar aotro del planeta, transitando por diversos países.En un mismo viaje, es posible que un migrantepase de la legalidad a la clandestinidad, en funciónde los visados exigidos por los países en cuestión.

Migraciones irregulares enEstados UnidosSe estima que en Estados Unidos hay más de 10millones de migrantes en situación irregular, locual representa casi un tercio de la poblaciónnacida en el extranjero. Más de la mitad de losmigrantes en situación irregular son mexicanos.Pese a la intensificación de los esfuerzos decontrol fronterizo, cada año ingresan a EstadosUnidos unos 500 000 migrantes sin autorización.

5. En su afán por defender su soberanía y suseguridad, los Estados han consagrado muchaatención y enormes recursos a la lucha contra lasmigraciones irregulares y obtenido magros resul-tados. Las migraciones irregulares se deben a fac-tores poderosos y complejos que incluyen la faltade empleo y de otras posibilidades de subsisten-cia en los países de origen y la demanda de manode obra barata y flexible en los países de destino.El incremento de las migraciones irregulares tam-bién se debe a la falta de oportunidades de mi-graciones autorizadas y es facilitado por las redescriminales que se benefician con el tráfico ilícitode migrantes y la trata de seres humanos. El cre-cimiento de las diásporas y de las redes socialestransnacionales también ha facilitado el despla-zamiento irregular de un país a otro.

6. En muchas partes del mundo, los Estadoscarecen de la capacidad para controlar el despla-zamiento de las personas a través de las largasfronteras terrestres y marítimas. En algunos paí-ses, la voluntad de mantener buenas relacionescon las comunidades extranjeras limita la pro-pensión de las autoridades a emprender accio-nes rigurosas e importunas contra los migrantesen situación irregular y las personas que los em-plean. De modo más general, los Estados estánpoco dispuestos a introducir medidas que po-drían restringir aún más la movilidad de sus pro-pios ciudadanos y de los no ciudadanosautorizados, como los turistas y los viajeros denegocios.

7. La cuestión de las migraciones irregulares estáíntimamente vinculada con la de la seguridadhumana. Muchas personas que migran de modoirregular lo hacen porque sus países sufren deconflictos armados, inestabilidad política y rece-sión económica. Los migrantes que se trasladande modo irregular a menudo se exponen a peli-gros o quedan desamparados durante largos pe-riodos mientras transitan hacia su destino final.Si no se aplican cuidadosamente, las medidas paraevitar las migraciones irregulares pueden empeo-rar la suerte de los migrantes. En este contexto,es difícil abordar la cuestión de las migracionesirregulares. En este capítulo se analiza este desa-fío, mientras que los dos capítulos siguientestratan sobre la situación social y los derechos hu-manos de los migrantes en situación irregular.

Las consecuencias negativas de lasmigraciones irregulares

Los Estados y terceros participantes debendebatir objetivamente sobre las consecuen-cias negativas y la prevención de las migra-ciones irregulares.

El desafío de las migraciones irregulares: soberanía del estado y seguridad humana


36

8. Las migraciones irregulares presentan nume-rosas consecuencias negativas. Cuando se pro-ducen a gran escala y cuando los medios decomunicación las amplifican, las migracionesirregulares pueden deteriorar la confianza del pú-blico en la integridad y la eficiencia de las políti-cas migratorias y de asilo del Estado. Lasmigraciones irregulares desafían el ejercicio de lasoberanía del Estado y pueden incluso conver-tirse en una amenaza para la seguridad pública,en particular cuando implican corrupción y cri-men organizado. Cuando las migraciones irre-gulares generan una competencia por empleoslimitados, también pueden provocar xenofobia,no sólo hacia los migrantes en situación irregu-lar, sino hacia los migrantes asentados, los refu-giados y las minorías étnicas.

9. Las migraciones irregulares también puedenponer en peligro la vida de los migrantes en cues-tión. Cada año, un número de personas, desco-nocido pero importante, muere en su intento porcruzar fronteras marítimas y terrestres sin seraprehendida por las autoridades. Los transpor-tistas clandestinos pueden cobrar a los migrantesun precio muy elevado, a veces miles de dólares.Los transportistas clandestinos no siempre infor-man a los migrantes con antelación sobre su lu-gar de destino. Los medios de transporteutilizados a menudo son inseguros. Los trans-portistas clandestinos pueden abandonar a losmigrantes que viajan de modo ilícito y dejarlossin posibilidades de finalizar el trayecto que hanabonado. Muchos migrantes que han usado losservicios de transportistas clandestinos se hanahogado en el mar, han sofocado en contenedo-res herméticos o han sido víctimas de violacio-nes y abusos durante el tránsito.

Los peligros de las migracionesirregularesEl International Centre for Migration PolicyDevelopment estima que alrededor de 2 000migrantes mueren cada año intentando cruzar elMediterráneo de África a Europa. Según losconsulados mexicanos, alrededor de 400mexicanos mueren cada año al intentar cruzar lafrontera con EE.UU.

10. Los responsables de la trata de seres huma-nos explotan despiadadamente a los migrantes.Por definición, las víctimas de la trata de sereshumanos no pueden decidir libremente las acti-vidades que realizarán. A menudo, se los obligaa aceptar trabajos mal remunerados, inseguros ydegradantes de los cuales no pueden escapar ypor los cuales no son indemnizados, o solo esca-samente. El Departamento de Estado de EE.UU.estima que cada año, entre 600 000 y 800 000hombres, mujeres y niños son víctimas de la tra-ta de seres humanos en todo el mundo.

11. Más generalmente, las personas que ingre-san o permanecen en un país sin autorización amenudo corren el riesgo ser de explotadas porempleadores y terratenientes. Debido a su situa-ción irregular, los migrantes muchas veces nopueden aprovechar sus competencias y su expe-riencia cuando llegan al país de destino.

12. Las mujeres conforman una importante pro-porción de los numerosos migrantes en situaciónirregular. Las mujeres migrantes en situación irre-gular, enfrentadas a la discriminación sexual, queincluye la restricción de acceso a las oportunida-des de migración autorizada, a menudo se venobligadas a aceptar los trabajos más serviles delsector no estructurado. La mayoría de los traba-jadores domésticos migrantes y de los migrantesempleados en la industria del sexo son mujeres,y corren un gran riesgo de abuso. Las mujeresque trabajan en la industria del sexo también

37

corren riesgos de salud específicos, entre ellos laexposición al VIH/SIDA.

13. Si bien recientemente se ha prestado muchaatención a la trata de mujeres, cabe señalar queeste fenómeno también afecta a hombres y ni-ños. Los niños migrantes en situación irregularapartados de sus padres son un grupo particu-larmente vulnerable y pueden ser víctimas de latrata y ser explotados por la industria del sexo.Estos niños también corren el riesgo de conver-tirse en apátridas.

14. A menudo, los migrantes en situación irre-gular no desean solicitar un resarcimiento a lasautoridades por miedo a ser detenidos y expul-sados. Por consiguiente, no siempre recurren alos servicios públicos a los que tienen derecho,como por ejemplo, la atención médica de emer-gencia. En la mayoría de los países, tampoco tie-nen acceso a todos los servicios disponibles paralos ciudadanos y los migrantes en situación re-gular. En tales situaciones, las ONG, las instan-cias religiosas y otras instituciones de la sociedadcivil están obligadas a proporcionar ayuda a losmigrantes en situación irregular.

15. Las migraciones irregulares son una cuestiónparticularmente emotiva que tiende a dividir lasopiniones. En los debates sobre esta cuestión, losresponsables del control fronterizo y de la segu-ridad nacional frecuentemente se oponen a laspersonas preocupadas por los derechos huma-nos de los migrantes. Los Estados y otros actoresdeben dejar de lado estas opiniones opuestas yentablar un diálogo objetivo sobre las causas yconsecuencias de las migraciones irregulares y lasmaneras de abordarlas con eficacia.

La necesidad de un enfoque globala largo plazo

Las políticas de control fronterizo deberíanformar parte de una perspectiva a largo pla-zo en lo referente a las migraciones irregu-lares, políticas que deben dar prioridad a lascarencias socioeconómicas, de gobernanzay de derechos humanos que instan a laspersonas a irse de su país. Este enfoque debebasarse en el diálogo y la cooperación en-tre Estados.

16. En los últimos años, muchos Estados, enparticular los más prósperos, han dedicado mi-les de millones de dólares a diversas técnicas decontrol fronterizo, entre ellas el despliegue deguardafronteras y funcionarios de inmigracionesadicionales, la construcción de cercas y barrerasen las fronteras, la prohibición y la detención delos migrantes que viajan sin autorización, la im-posición de requisitos de visado adicionales, laintroducción de pasaportes legibles por máqui-na y, recientemente, el uso de datos biométricos.Los Estados también han invertido en gran me-dida en la aprehensión de los responsables deltráfico ilícito de migrantes y de la trata de sereshumanos y han introducido diversas medidaslegales y administrativas para rechazar rápida-mente las solicitudes de asilo presentadas porpersonas que manifiestamente no pueden justi-ficar su estatuto de refugiado.

17. Si bien pueden prevenir las migraciones irre-gulares, las políticas de control fronterizo debenaplicarse con cuidado. Los datos biométricos, porejemplo, pueden facilitar la circulación de per-sonas de un país a otro pero conllevan el riesgode ser utilizados de manera discriminatoria y sinrespetar la protección de los datos, la privacidady las libertades civiles. Los controles fronterizosy las restricciones de visado no siempre han sidoeficaces en la prevención de las migraciones irre-gulares y pueden exponer a los migrantes a peli-



38

gros adicionales cuando intentan desplazarse demodo irregular. Los Estados, al intentar alcanzarsu objetivo legítimo de control eficaz de las fron-teras, deben respetar sus obligaciones de dere-chos humanos.

18. Las políticas de control fronterizo debencombinarse con otros enfoques a corto plazo di-señados para luchar contra las migraciones irre-gulares. Si bien el resultado de estas políticas esalgo variable, hay cierto margen para programasde información adicionales, en particular paraque los migrantes potenciales comprendan me-jor los riesgos de las migraciones irregulares ypuedan encontrar oportunidades de migraciónautorizadas. Los programas de creación de capa-cidades, que abarcan la capacitación, el desarro-llo institucional y la introducción de nuevas leyes,políticas y prácticas también son necesarios enmuchos países, en especial en aquellos donde lasmigraciones irregulares son un fenómeno reciente.

Enfoques dinámicos

19. Como se indicó en el capítulo uno, el núme-ro de personas que intenta migrar probablementeaumentará en el futuro como resultado de las«3D» – disparidades de desarrollo, democracia ydemografía – y de las fallas en la calidad de lagobernanza y en la protección de los derechoshumanos. Por lo tanto, es esencial cerciorarse deque las respuestas de las políticas a corto plazo ala cuestión de las migraciones irregulares se com-pleten con enfoques dinámicos a largo plazo. Alformular estos enfoques, los Estados deben com-prender mejor las migraciones irregulares y lasrestricciones que impiden prevenirlas.

20. El diálogo y la cooperación entre Estados, anivel bilateral y regional, son esenciales. La Co-misión, por lo tanto, aprueba las iniciativas queincorporan a las migraciones irregulares en elorden del día de los procesos consultivos regio-

nales. Los Estados tienen intereses comunes enesta cuestión y deben encauzar sus esfuerzos ha-cia una responsabilidad compartida y accionesconjuntas.

21. Como se sugirió en los capítulos anteriores,tanto los Estados como los migrantes se benefi-ciarían con la creación de un contexto en el cuallas personas migraran por opción, de manerasegura y legal, más que de modo irregular y por-que no tienen otra opción. Todos los Estadosdeben realizar esfuerzos para que sus ciudadanosgocen de un entorno de paz y respetuoso de losderechos humanos que les permita participar enun proceso político democrático, con una eco-nomía próspera y un trabajo digno. Los paísesmás prósperos deben apoyar estos esfuerzos cum-pliendo con sus compromisos hacia el procesode desarrollo de los países de origen.

La demanda de mano de obramigrante irregular

Los Estados deben acometer contra las con-diciones que promueven las migracionesirregulares ofreciendo oportunidades adi-cionales de migraciones autorizadas y to-mando medidas contra los empleadoresque contratan a migrantes en situación irre-gular.

22. En la mayoría de los Estados han surgido, enmayor o menor medida, mercados de trabajo dedos velocidades: un mercado de trabajo estruc-turado, en el cual los salarios, las horas de traba-jo y otras condiciones laborales estánreglamentadas, y un mercado de trabajo no es-tructurado, caracterizado por la presencia de tra-bajadores ocasionales que no benefician de estaprotección. En algunas partes del mundo, cier-tos sectores de la economía, incluyendo la agri-cultura, la construcción, los servicios hoteleros ygastronómicos, al igual que los servicios domés-

39

ticos y sexuales, dependen en gran medida delos migrantes en situación irregular, dispuestos aaceptar trabajos difíciles, sucios, peligrosos, in-seguros y mal pagados. El empleo de losmigrantes en situación irregular puede conside-rarse como una «subcontratación interna», es-trategia aplicada por algunos empleadores comoalternativa a la subcontratación externa o al tras-lado al exterior, cuando precisan recortar gastosy compensar la escasez de mano de obra local.

Mano de obra migrante irregular enla Federación de RusiaSegún la OIT, entre 3,5 y 5 millones de migrantestrabajan actualmente en el mercado laboral noestructurado de la Federación de Rusia, enparticular en la industria, la construcción y laagricultura. Estos migrantes provienenprincipalmente de los países de la Federación deEstados Independientes y del sudeste asiático.

23. El crecimiento de estas posibilidades de em-pleo constituye un incentivo importante paramigrar de modo irregular. Mientras la economíamundial siga volviéndose más competitiva y lasempresas continúen recortando los costos, esprobable que el mercado de trabajo para losmigrantes irregulares siga ampliándose, en par-ticular en los países donde el mercado de trabajoestructurado está muy reglamentado. La Comi-sión invita a los Estados a considerar y tratar estacuestión. Son necesarias sanciones administrati-vas, civiles y criminales más severas contra losempleadores que contratan a sabiendas a traba-jadores migrantes irregulares, los explotan y losexponen a peligros.

24. La Comisión también exhorta a los Estadosa considerar la posibilidad de ofrecer más opor-tunidades de migraciones autorizadas cuando seapreciso para colmar brechas en el mercado detrabajo, y a establecer criterios claros y transpa-

rentes para la contratación de trabajadores ex-tranjeros. A este respecto, la Comisión reitera lapropuesta formulada en el capítulo uno de in-troducir programas de migraciones temporalesbien diseñados.

25. La Comisión es plenamente consciente delargumento según el cual el establecimiento deprogramas de migraciones temporales no nece-sariamente reducirá la magnitud de las migra-ciones irregulares, puesto que la oferta demigrantes es hoy mayor a la demanda de sus ser-vicios y también porque las migraciones autori-zadas crean redes sociales transnacionales quepueden facilitar las migraciones irregulares. Sinembargo, los programas de migraciones autori-zadas podrían reforzar la confianza del públicoen la capacidad de los Estados de admitir amigrantes en su territorio en función de las ne-cesidades del mercado laboral. Los programas deeste tipo también permitirían crear una imagenmás positiva de los migrantes y fomentar unamayor aceptación de las migraciones internacio-nales por parte del público.

Resolución de la situación de losmigrantes irregulares

Los Estados deben resolver la situación delos migrantes irregulares mediante expul-siones o regularizaciones.

26. Además de adoptar políticas para reducir lamagnitud de las migraciones internacionales,deben tomarse otras medidas para dar respuestaa la situación de las personas que ya han ingresa-do a un país de modo irregular. El primer desa-fío consiste en identificar a estas personas.Mientras sean invisibles para las autoridades, nopodrán enterarse y beneficiar de los derechos yservicios a los que pueden acceder, entre ellos laprotección contra la explotación.



40

27. Las ONG, las asociaciones de migrantes, lasasociaciones de diásporas y demás instancias de-ben cooperar con las autoridades, estableciendocontacto con los migrantes en situación irregu-lar para proponerles soluciones. La Comisiónreconoce que los migrantes pueden encontrarseen situación irregular por muchos motivos dife-rentes y que las soluciones adecuadas para ungrupo de migrantes no necesariamente lo sonpara otro. Los Estados deben considerar dos so-luciones específicas, la repatriación y la regulari-zación, para resolver la situación de los migrantessin permiso de residencia.

Repatriación

28. Para que las políticas migratorias nacionalese internacionales sean creíbles y reciban el apoyodel público, son necesarias políticas de repatria-ción eficaces. La Comisión reconoce que a vecesla repatriación obligatoria de los migrantes ensituación irregular es adecuada, pero recalca laimportancia de garantizar que estas expulsionesse produzcan tras un debido proceso legal y solohacia destinos donde la vida o la libertad de losmigrantes no esté en peligro. Los países de ori-gen deben proporcionar servicios consulares paraatender las necesidades de los migrantes en si-tuación irregular que han recibido un aviso deexpulsión. Deberán realizarse todos los esfuer-zos posibles para facilitar los regresos volunta-rios.

29. Todas las repatriaciones deben realizarse demodo seguro, digno y humano, respetando ple-namente los derechos humanos fundamentales.Los migrantes en cuestión también tienen la res-ponsabilidad de regresar y la obligación de co-operar con las autoridades, cuando se les hayapedido legítimamente que salgan de un país.

30. Un principio establecido es que los Estadosestán obligados a readmitir a sus propios ciuda-

danos. La Comisión insta a todos los Estados arespetar plenamente este principio y a aplicarlocuando los migrantes no cooperan con las auto-ridades del país que los ha expulsado. La ayudaal desarrollo debe utilizarse para respaldar lareinserción de los migrantes que regresan a supaís de origen, en particular mediante la entregade ayuda comunitaria a las zonas más afectadas.Si bien pueden otorgarse subsidios individualespara la reinserción a fin de promover y facilitarlos regresos, estos subsidios no deben alcanzaruna cuantía que sugiera que es posible sacar be-neficios de las migraciones irregulares y de laexpulsión.

31. En ciertas situaciones puede no ser factible oadecuado insistir en la repatriación de losmigrantes en situación irregular. Un ejemplo sonlos solicitantes de asilo que han ingresado o per-manecido en un país en circunstancias irregula-res y cuyas solicitudes aún están pendientes derespuesta. Solo pueden ser expulsados una vezque su solicitud de admisión en calidad de refu-giado o su pedido de protección haya sido re-chazada tras una consideración completa y justade su caso. Los solicitantes de asilo cuyas solici-tudes han sido rechazadas definitivamente peroque no pueden obtener los documentos necesa-rios para ingresar nuevamente a su país tambiéndeben recibir ayuda y alguna solución temporalhasta que el regreso sea posible.

32. Deben realizarse esfuerzos particulares paraidentificar a las víctimas de la trata de seres hu-manos. Muchos países ofrecen a estas personasun «periodo de reflexión» que evita la repatria-ción inmediata y ofrece acceso a servicios jurídi-cos y de rehabilitación. La Comisión alienta atodos los países a introducir estos periodos dereflexión para las víctimas de la trata de sereshumanos.

41

La opción de la regularización

33. Varios países han establecido programas deregularización que ofrecen un estatuto legal a losmigrantes en situación irregular que han estadopresentes en un país durante mucho tiempo, hanencontrado empleo y cuya presencia en el mer-cado de trabajo es benéfica para el Estado y elsector privado. La Comisión opina que la nece-sidad en sí de estos programas de regularizaciónpone de manifiesto la falta de coherencia entrelas políticas migratorias nacionales y las políticasdel mercado laboral. La Comisión también dis-tingue entre estos programas selectivos de regu-larización y las amnistías, por las cuales seregulariza la situación de todos los migrantes.

34. La Comisión reconoce que los programas deregularización pueden ser empresas complejas, yconsidera que pueden promover las migracionesirregulares, en particular si los Estados estable-cen programas de regularización continuos ointermitentes. Sin embargo, la Comisión solici-ta a los Estados que reconozcan que muchosmigrantes en situación irregular han encontradoun lugar en sus economías y sociedades.

35. La Comisión recomienda que las regulariza-ciones se realicen caso por caso. Es esencial unproceso de decisión transparente para los pro-gramas de regularización, con criterios claros,como, por ejemplo, los antecedentes de empleodel solicitante, el conocimiento de la lengua, laausencia de antecedentes penales y la presenciade niños que hayan crecido en el país. En otraspalabras, los criterios de regularización debendefinirse en función del nivel de integración delmigrante en la sociedad.

Tráfico ilícito de migrantes y trata deseres humanos

Los Estados deben redoblar sus esfuerzosen la lucha contra dos fenómenos crimina-les distintos: el tráfico ilícito de migrantes yla trata de seres humanos. En ambos casos,se debe procesar a sus autores, suprimir lademanda de servicios explotadores y ofre-cer protección y ayuda a las víctimas.

36. La Comisión subraya la distinción legal en-tre el tráfico ilícito de migrantes y la trata de se-res humanos en el contexto de las migracionesirregulares. En derecho internacional, la trata sedefine como la contratación, el transporte, latransferencia, el hospedaje o la recepción de per-sonas mediante amenazas, el uso de la fuerza uotras formas de coerción o engaño, con el fin deexplotarlas. De acuerdo con esta definición, latrata de seres humanos es independiente de lavoluntad de la víctima y es una violación de losderechos humanos. Por el contrario, el tráficoilícito de migrantes hace referencia a las transac-ciones consensuales en las que el transportistailegal y el migrante acuerdan evitar los controlesmigratorios por razones mutuamente ventajosas.El tráfico ilegal de migrantes constituye una vio-lación a las leyes nacionales de inmigraciones ycada vez más países la consideran como un deli-to grave.

La geografía de la trata de sereshumanosAunque la magnitud de la trata de seres humanosentre distintas regiones está aumentando, lamayor parte se produce dentro de una mismaregión. Según el Departamento de Estado deEE.UU., casi dos tercios de las víctimas mundialesson objeto de trata de personas dentro de lasregiones del este asiático y el Pacífico (entre260 000 y 280 000) y de Europa y Eurasia(entre 170 000 y 210 000).



42

37. La Comisión reconoce que puede haber con-vergencias entre el tráfico ilícito de migrantes yla trata de seres humanos y que no siempre pue-de realizarse una distinción clara entre ambosfenómenos. La situación legal de un migrante yel nivel de explotación al que es sometido puedecambiar en el transcurso de un viaje. La cuestiónde la definición se complica aun más debido aque algunas víctimas de la trata y los migrantestransportados ilegalmente pueden presentar unasolicitud de asilo y ser admisibles como refugia-dos.

38. La Comisión insta a los Estados a procesar alos responsables del tráfico ilícito de migrantes yde la trata de seres humanos y a adaptar su legis-lación de conformidad con los dos protocolosde las Naciones Unidas introducidos para tratarestas cuestiones. Algunos países, entre ellos sig-natarios de los protocolos relativos al tráfico ilí-cito y a la trata de seres humanos, carecen derecursos, capacidades y de voluntad para aplicarestos protocolos. Por lo tanto, la Comisión re-calca la importancia de la cooperaciónmultilateral, incluido el financiamiento de obje-tivos definidos y la creación de capacidades, paragarantizar que estos fenómenos se aborden a es-cala mundial.

Protección de las víctimas

39. Los Estados deben tomar tres medidas com-plementarias para abordar los problemas del trá-fico ilícito de migrantes y de la trata de sereshumanos de manera eficaz. Primero, deben pro-cesar a sus autores, entre ellos los que contratany albergan a las víctimas de la trata, y confiscarsus activos. En segundo lugar, deben reducir lademanda de servicios de migrantes ingresadosde contrabando y víctimas de la trata, por me-dio de campañas de información e iniciativaseducativas y reforzando las leyes nacionales. Enlo que a esto respecta, el fortalecimiento de la

legislación sobre las agencias matrimoniales, deturismo y de adopción es de particular impor-tancia. En tercer lugar, las medidas contra losresponsables del tráfico ilícito de migrantes y dela trata de seres humanos debe acompañarse deuna protección eficaz para las víctimas.

40. Las necesidades de las víctimas de la tratapueden ser diferentes de las de los migrantes in-gresados de contrabando, pero son necesariosalgunos enfoques comunes. La concienciaciónes de particular importancia ya que las víctimasdeben recibir información sobre la protección,la ayuda y los demás servicios que están a sudisposición. Asimismo, es preciso formar a losfiscales, jueces, policías, guardafronteras, inspec-tores laborales y trabajadores sociales para con-solidar la capacidad de los Estados para protegera las víctimas de modo adecuado. Dado el nú-mero de mujeres y niños (incluidos menores noacompañados) que pasan de contrabando y comovíctimas de la trata de un país a otro, estos servi-cios deben tener en cuenta el género y la edad.También deben ajustarse a los diversos nivelesde explotación y abuso implicados en los discre-tos, pero a menudo interconectados, delitos detráfico ilícito y de trata de seres humanos.

Migraciones irregulares y asilo

En sus esfuerzos por prevenir las migracio-nes irregulares, los Estados deben respetarsus obligaciones de derecho internacionalen lo relativo a los derechos humanos delos migrantes, a la institución del asilo y alos principios de protección de los refugia-dos.

41. Durante sus consultas, la decisión de laComisión de analizar el tema del asilo en el con-texto de las migraciones irregulares ha sido cues-tionada. Diversas partes han recalcado el riesgode confundir ambas cuestiones y de comprome-

43

ter los derechos de los solicitantes de asilo. LaComisión comparte esta preocupación, pero con-sidera que existen vínculos importantes entre lasmigraciones irregulares y el asilo.

42. Primero, un flujo de gente de un mismo paíspuede incluir personas admisibles y no admisi-bles como refugiadas, en particular cuando el paísexperimenta simultáneamente violaciones de losderechos humanos, conflictos armados, inesta-bilidad política y crisis económica. En segundolugar, muchos solicitantes de asilo se desplazande modo irregular, recurriendo a menudo a re-des de transporte ilegal porque no pueden obte-ner los documentos necesarios para viajar demodo autorizado. De hecho, para una personaperseguida por su gobierno puede resultar im-posible obtener un pasaporte y aún menos unvisado para ingresar a otro país. Tercero, algunosmigrantes que manifiestamente no tienen nin-guna necesidad de protección internacional pre-sentan solicitudes de asilo una vez llegados a otropaís, para estirar el tiempo hasta la repatriación.Por último, mientras se encuentran en tránsitolos migrantes que se trasladan por motivos eco-nómicos pueden quedar desamparados y estarexpuestos a violaciones de los derechos huma-nos y, por lo tanto, necesitar protección y ayuda,incluso si no son admisibles como refugiados.

43. La Comisión sigue el principio estipulado porel «Programa de Protección» establecido por laOficina del Alto Comisionado de las NacionesUnidas para los Refugiados (ACNUR), de quela institución del asilo no debe ser socavada porlos esfuerzos de los Estados por prevenir las mi-graciones irregulares. Como lo especifica el artí-culo 31 de la Convención de la ONU de 1951sobre el Estatuto de los Refugiados, los refugia-dos no deben ser penalizados por causa de suentrada o presencia ilegales en un país, «a condi-ción de que se presenten sin demora a las autori-dades y aleguen causa justificada de su entrada o

presencia ilegales». Para respetar este principio,los funcionarios de policía, los guardafronteras,los funcionarios de migraciones y de asilo debenconocer perfectamente los principios del dere-cho internacional sobre los refugiados.

44. La Comisión exhorta a todos los Estados aestablecer procesos rápidos, justos y eficientespara determinar el estatuto de refugiado e infor-mar con prontitud a los solicitantes de asilo so-bre el resultado de su pedido. En algunos paísesse siguen acumulando retrasos en el procesamien-to de las solicitudes, dejando a los solicitantes deasilo en el limbo durante meses o años. La Co-misión recomienda emprender acciones inme-diatas para resolver este problema. En situacionesde afluencia masiva, los Estados deben conside-rar la admisión prima facie del estatuto de refu-giado para los recién llegados, práctica que desdehace muchos años genera buenos resultados enÁfrica y otras regiones en desarrollo.

Circulación continua

45. La Comisión pone de manifiesto la cuestiónde la circulación continua, es decir el hecho deque los solicitantes de asilo y los refugiados sedesplacen de modo irregular desde un país don-de ya han solicitado (o hubieran podido solici-tar) asilo o donde se les ha admitido en calidadde refugiados. La Comisión subraya la necesi-dad de solucionar esta cuestión garantizando quese examinen rápida y justamente las solicitudesde asilo al Estado donde el solicitante ha llegadoen primer lugar, o reconociendo su estatuto pri-ma facie.

46. Las personas admitidas como refugiadas, in-dividualmente o prima facie, posteriormentedeben gozar de una protección adecuada, de se-guridad, de un nivel de vida razonable y de laposibilidad de resolver su situación, sea median-te la repatriación voluntaria, la integración local



44

o el reasentamiento. A falta de tales condiciones,algunos refugiados intentarán inevitablemente irmás lejos, generalmente de modo irregular.

47. La Comisión respalda el principio de mejo-rar el nivel de protección y ayuda a los refugia-dos en las regiones de origen, pero invita a losEstados y a otros actores a reconocer que estosesfuerzos no pueden evitar todos los flujos decirculación continua de refugiados y solicitantesde asilo. Esto se debe en parte a que los diferen-tes niveles de vida y de seguridad humana en lasdiversas regiones seguirán generando esta circu-lación continua y en parte a que los transportis-tas ilegales de migrantes y las redes socialestransnacionales seguirán facilitándolos.

48. Casi 75 por ciento de los 9,2 millones de re-fugiados del mundo se encuentran en países endesarrollo. La Comisión tiene conciencia de quela mejora de la protección y de la ayuda en lasregiones de origen puede exigir que los Estadosmás pobres del mundo se hagan cargo de unaproporción de refugiados mayor que en la ac-tualidad. Es esencial poner inmediatamente enpráctica los principios de responsabilidad y car-ga compartidas, mediante, por ejemplo, la en-trega de una ayuda al desarrollo adicional a laszonas pobladas por refugiados y la extensión delos programas de reasentamiento de refugiados.

45

CAPÍTULO CUATRO

Diversidad y cohesión:los migrantes en la sociedad

Los migrantes y los ciudadanos de los países de destino deben respetar susobligaciones legales y beneficiar de un proceso mutuo de adaptación e

integración que se adecue a la diversidad cultural y fomente la cohesión social.Las autoridades locales y nacionales, los empleadores y los miembros de la

sociedad civil deben apoyar de modo activo el proceso de integración, que debebasarse en un compromiso hacia la no discriminación y la igualdad de géneros. El

proceso de integración debe fundamentarse en un discurso objetivo público,político y mediático sobre las migraciones internacionales.

3. Mucha gente, en particular las generacionesmás jóvenes, considera que estas ciudades sonlos lugares más interesantes y animados. Si bienlas migraciones internacionales pueden resultaren gran medida de consideraciones económicas,mucha gente elige irse al exterior para conocernuevos lugares y culturas, adoptar un estilo devida diferente o entrar en contacto con miem-bros de su familia o de su comunidad que hanmigrado anteriormente.

Migraciones y diversidad socialEn 1970, los migrantes internacionalesrepresentaban a más del 10 por ciento de lapoblación en 48 países. En 2000, el número depaíses ascendía a 70.

4. La diversidad resultante de las migracionesinternacionales también ha generado algunosdesafíos importantes, en particular de cohesiónsocial en las comunidades anfitrionas. Todas lassociedades se caracterizan por sistemas de valo-res contradictorios y por una competencia porlos recursos. Sería incorrecto sugerir que las mi-graciones generan tensiones en comunidades que

1. Las migraciones internacionales no solo es-tán aumentando en magnitud y velocidad, sinotambién en lo referente al número de países y ala diversidad de personas implicadas. En todo elmundo, personas de distintas nacionalidades, quehablan idiomas distintos y tienen costumbres,religiones y patrones de comportamiento dife-rentes están entrando en contacto como nuncaantes. Por consiguiente, la noción de Estado na-ción con una composición social, étnica y cultu-ral homogénea es cada vez más anacrónica. Lassociedades en su mayoría se caracterizan hoy porcierto nivel (a menudo elevado) de diversidad.

2. El encuentro de personas de diversos paísesy culturas presenta oportunidades y desafíos. Encuanto a las oportunidades, se ha observado quelas sociedades y comunidades heterogéneas pue-den caracterizarse por su dinamismo social, suinnovación cultural y su éxito económico. Estoes muy visible en las emergentes «ciudades mun-diales», zonas urbanas muy cosmopolitas dondeviven numerosos migrantes, que están bien ubi-cados para aprovechar las nuevas oportunidadescomerciales, de inversión y de negocios genera-das por el proceso de mundialización.


46

de otro modo serían totalmente armoniosas. In-cluso así, no cabe duda de que las migracionespueden ejercer consecuencias humanas emocio-nales fuertes, entre los migrantes mismos y entrelos miembros de la sociedad anfitriona.

5. Como se indicó en el capítulo tres, a menu-do los miembros de la sociedad ven a losmigrantes con suspicacia, en particular cuandollegan en grandes números, cuando su presenciano está autorizada y cuando compiten con losciudadanos por los bienes y servicios públicos.La evolución del entorno político internacionalha incrementado estos desafíos. En ciertas par-tes del mundo, algunos políticos y medios decomunicación han obtenido apoyo fácilmentemediante campañas populistas y xenófobas queproyectan sistemáticamente imágenes negativasde los migrantes.

6. Como resultado de los acontecimientos vio-lentos en los que participaron extranjeros ymiembros de minorías étnicas en ciudades talescomo Nueva York, Madrid, Ámsterdam y Lon-dres, la preocupación del público por el terroris-mo internacional ha incrementado la suspicaciahacia los migrantes y la discriminación hacia losmusulmanes. En algunos casos, los migrantesmismos han añadido su grano de arena a estosproblemas al violar el estado de derecho o al nointentar entender los valores de los países a losque se han trasladado. Los gobiernos tienen laresponsabilidad de contrarrestar estas tendenciasy deben tomar medidas enérgicas para garanti-zar que todos los miembros de la sociedad, tantonacionales como migrantes, participen activa yequitativamente en la vida del país donde viven.

Políticas y prácticas del Estado

Si bien los Estados tienen derecho a deter-minar sus propias políticas en lo referentea la situación de los migrantes en la socie-dad, deben garantizar a todos los migrantesel ejercicio de sus derechos humanos y elbeneficio de normas laborales mínimas.

7. Las migraciones internacionales a menudoimplican la circulación de personas cuyas raícesy características sociales, culturales y étnicas sondiferentes a las de la mayoría de las personas dela sociedad en la que se incorporan. Desde hacetiempo, los países de destino abordan esta situa-ción de diversas maneras. Una de ellas consisteen excluir de la sociedad a los migrantes (en par-ticular a los trabajadores temporales y a los soli-citantes de asilo), asegurándose de que no tenganninguna perspectiva de integración. Otra mane-ra es insistir en que los migrantes abandonen supropia cultura y asimilen el estilo de vida de lamayoría. Una tercera manera es adoptar políti-cas que permitan a todos los miembros de la so-ciedad, tanto migrantes como nacionales,expresar su propia cultura y creencia, a condi-ción de que respeten el estado de derecho y unsistema de valores sociales comunes.

8. Los Estados tienen derecho a determinar suspropias políticas en lo relativo a la situación delos migrantes en la sociedad, pero deben garan-tizar que sus políticas respeten los principios in-ternacionales de derechos humanos que lamayoría de los Estados ha ratificado oficialmen-te. La Comisión subraya la necesidad de que losEstados garanticen que todos los migrantes, in-cluso aquellos que no tienen ninguna perspecti-va de integración o de asentamiento a largo plazoen el país de destino, puedan ejercer sus dere-chos humanos fundamentales. Esto incluye, porejemplo, la libertad de reunión pacífica, de opi-nión y de religión. La Comisión también consi-

47

dera esencial que todos los migrantes gocen delas normas de trabajo mínimas garantizadas porlos convenios de la OIT, aunque reconoce queeste objetivo puede ser difícil de alcanzar en lospaíses donde muchos nacionales no gozan deestos derechos.

9. La garantía de que los migrantes puedan vi-vir cómodamente en la sociedad de destino noes una simple cuestión de principios de derechoshumanos, sino también una cuestión de interésy beneficio mutuo. Los migrantes aceptados yrespetados por otros miembros de la sociedad seencuentran en una buena posición para aprove-char su potencial y realizar aportes a su país deadopción. La cohesión social ofrece a losmigrantes y a los nacionales un sentimiento deseguridad y de objetivo común, y es un impor-tante ingrediente del éxito económico.

Integración y marginalización

Los migrantes autorizados y a largo plazodeben integrarse plenamente en la socie-dad. El proceso de integración debe valorarla diversidad social, fomentar la cohesiónsocial y evitar la marginalización de las co-munidades migrantes.

10. En algunos países se ha observado una ten-dencia a formular y aplicar políticas migratoriasy de integración desconectadas, aunque ambasforman parte de un conjunto. La mejor manerade mantener la cohesión social es promoviendoun proceso de integración, en particular cuandose estima que los nuevos migrantes se converti-rán en residentes permanentes o a largo plazodel país al cual se han trasladado. La Comisiónconsidera que la integración es un procesomultidimensional a largo plazo que exige unavoluntad de respeto y adaptación mutua porparte de los migrantes y de los nacionales de la

sociedad y que les permite interactuar de modopositivo y pacífico. La integración reconoce y seadapta a las diferencias pero supone un sentidode pertenencia común entre nacionales ymigrantes.

11. En varios países del mundo, la integraciónha sido particularmente exitosa y ha permitido alos migrantes contribuir de manera importanteal desarrollo económico, social y cultural de lassociedades de destino. De hecho, la historiamuestra que las migraciones internacionales hansido una de las fuerzas más dinámicas en el desa-rrollo de los Estados y sociedades contemporá-neos, muchos de ellos con éxito económico.

12. Al mismo tiempo, la Comisión nota que laintegración ha sido un proceso más problemáti-co en ciertos países con amplias poblacionesmigrantes y minoritarias. Si bien es difícil gene-ralizar esta cuestión, las observaciones realizadaspor la Comisión indican que en muchos paíseslos migrantes de primera generación sufren demodo desproporcionado de problemas de saludfísica, mental y reproductiva, que su nivel deeducación es inferior al de los nacionales y quegeneralmente residen en viviendas de peor cali-dad. Los migrantes también tienden a ocuparpuestos con bajos salarios y de baja categoría ytienen más probabilidades de sufrir de desem-pleo a largo plazo que otros miembros de la so-ciedad.

13. Los resultados negativos de las migracionesse deben a diversos factores, entre ellos la discri-minación en los mercados de trabajo y de vi-vienda, la incapacidad de los migrantes de accedera servicios educativos y médicos equitativos, laxenofobia y el racismo, un nivel de educaciónbajo, competencias lingüísticas limitadas y la si-tuación irregular de numerosos migrantes. Engeneral, la situación socioeconómica de los hijosy nietos de migrantes suele ser mucho mejor que

Diversidad y cohesión: los migrantes en la sociedad


48

la de sus antecesores. De hecho, la crecientemovilidad de muchos niños migrantes es uno delos aspectos más positivos de las migraciones in-ternacionales. Al mismo tiempo, no cabe dudade que los ciudadanos que proceden de familiasmigrantes pueden alienarse profunda y violen-tamente de la sociedad en la que viven, inclusosi han alcanzado un buen nivel de educación yde ingresos.

Marginalización de los migrantes

14. A falta de una buena integración, los paísesde destino no podrán aprovechar la contribu-ción que los migrantes pueden realizar a la so-ciedad. La Comisión subraya la necesidad degarantizar que los migrantes puedan desarrollarsu potencial y cumplir con sus aspiraciones y se-ñala los peligros vinculados con la exclusión y lamarginalización de los migrantes y de sus hijos.El crecimiento de las comunidades migrantesdesfavorecidas y segregadas probablemente ten-ga un alto costo social y financiero. Además,puede tener repercusiones en la seguridad públi-ca y los otros miembros de la sociedad puedensentirse amenazados por su presencia.

15. El riesgo en tales situaciones es que los miem-bros de las poblaciones migrantes y minoritariasse aparten de la sociedad y busquen medios vio-lentos para expresar su frustración y afirmar suidentidad. Estas perspectivas no solo represen-tan una amenaza para la seguridad pública y elestado de derecho, sino que generan actitudesnegativas hacia las comunidades migrantes ycrean nuevos obstáculos para la integración y lacohesión social. Las partes interesadas (comuni-dades de migrantes, instituciones de la sociedadcivil, gobiernos nacionales y locales y el sectorprivado) solo pueden beneficiarse trabajandoconjuntamente para evitar estos resultados ne-gativos.

Elementos para la integraciónUn estudio elaborado por la División de laPoblación de la ONU concluyó que la integraciónde los migrantes en las sociedades anfitrionasdepende sobre todo de su dominio del idiomanacional, de su capacidad para encontrar untrabajo remunerado decentemente, de susituación legal, de su participación en la vida civil ypolítica y de su acceso a los servicios sociales.

Un enfoque coherente haciala integración

Las autoridades locales y nacionales, losempleadores y los miembros de la sociedadcivil deben trabajar en activa colaboracióncon los migrantes y sus asociaciones parapromover el proceso de integración. Esnecesario informar a los migrantes de susderechos y obligaciones e instarlos a con-vertirse en ciudadanos activos del país al quese han trasladado.

16. No existe un modelo simple o único para laintegración efectiva de los migrantes en la socie-dad, aunque los mejores ejemplos de integraciónsuelen encontrarse en los países donde hay unamplio consenso entre partidos políticos sobreel tema de las migraciones. El proceso de inte-gración ocurre sobre todo a nivel local. Por lotanto, las políticas empleadas para promover esteproceso deben adaptarse a cada situación y con-siderar las circunstancias y características exactasde los migrantes y de otros grupos sociales. Porotra parte, muchos Estados no pueden satisfacerlas necesidades y las solicitudes de sus propiosciudadanos. Por ello, les resulta difícil conferiruna alta prioridad a la situación de los migrantes.De hecho, los nacionales podrían reaccionar demanera negativa si sintiesen que los escasos re-cursos públicos se utilizan a tal efecto.

17. Si bien un enfoque uniforme puede ser in-adecuado, la experiencia de las sociedades don-

49

de el proceso de integración ha sido relativamenteexitoso ha llevado a la Comisión a concluir quees necesario un enfoque coherente hacia la inte-gración, enfoque que debería incorporar los ele-mentos que se mencionan a continuación.

Transparencia y estado de derecho

18. Las políticas migratorias y de refugiadosinjustas, opacas, que no se han discutido abier-tamente y que no gozan de consenso probable-mente generarán suspicacia y resentimiento entrelos ciudadanos de los países de destino, impi-diendo así el proceso de integración. Los gobier-nos deben explicar al público porqué se admitenmigrantes y refugiados, en qué cantidad y quéayuda reciben del Estado. Más generalmente, losEstados que admiten extranjeros en su territo-rio, a largo plazo o permanentemente, deben re-conocer que la inversión en el proceso deintegración es por el bien de los migrantes y delos nacionales.

19. Una política de integración coherente debebasarse en el respeto de las diferencias culturalesde los migrantes. El respeto es esencial por di-versas razones. Primero, el diálogo entre cultu-ras diferentes es un fenómeno sano. En segundolugar, las nuevas culturas traen nuevas compe-tencias, fuentes de energía y formas de expresióna una sociedad. En tercer lugar, los migrantesdeben conservar su autoestima para no sentirseacosados y amenazados. Esto no significa que lacultura de los migrantes no sea criticable. Dehecho, las prácticas culturales que entran enconflicto con los instrumentos internacionalesde derechos humanos y con los derechos de otragente pueden prohibirse legítimamente.

20. Los Estados tienen la responsabilidad de pro-veer a los migrantes autorizados un estatuto le-gal seguro y una documentación apropiada y degarantizar que puedan ejercer sus derechos hu-

manos. Los Estados deben defender el estado dederecho y sancionar firmemente a los migrantesque no lo respeten. Los Estados también debenaplicar sanciones contra cualquier elemento dela sociedad que intente abusar, intimidar o ex-plotar a los migrantes. Si no se alcanzan estosobjetivos básicos, la integración sería problemá-tica.

Actividades contra la discriminación

21. Las autoridades estatales a nivel nacional ylocal deben respaldar el objetivo de integraciónreafirmando públicamente su compromiso ha-cia la integración y reconociendo el aporte delos migrantes a la sociedad. Los Estados debenrespetar la Convención internacional sobre laeliminación de todas las formas de discrimina-ción racial, que ha sido ratificada por más de 175gobiernos, promover y aplicar el principio de nodiscriminación, estableciendo un ejemplo posi-tivo para la sociedad en el manejo de sus asun-tos. En muchos países, por ejemplo, los gobiernosson los mayores empleadores, los mayores pro-veedores de servicios y los mayores compradoresde bienes y servicios. Por lo tanto, es esencialque muestren el ejemplo, aplicando y promo-viendo políticas progresistas de contratación ydiversidad e incluyendo en sus políticas de apro-visionamiento a empresas étnicas y de migrantes.

22. Las empresas del sector privado, en particu-lar las grandes, prestigiosas e influyentes, debenactuar de modo similar. Los empleadores que sehan comprometido explícitamente con los obje-tivos progresistas de no discriminación, de inte-gración de los migrantes y de igualdad de génerosmerecen ser elogiados. Otras empresas deberíanadoptar estas prácticas y adherir al Pacto Mun-dial de la ONU, que estipula 10 principios bási-cos para las organizaciones signatarias, entre ellosel principio de que las «empresas deben apoyarla eliminación de la discriminación con respecto



50

al empleo y la ocupación.» Las empresas quepueden beneficiar de las competencias de unamano de obra heterogénea se encuentran en unaposición favorable para aprovechar las oportu-nidades creadas por una economía cada vez máscompetitiva y mundial.

Festejo de la diversidad canadienseSegún el censo canadiense más reciente, 37 porciento de la población de Vancouver pertenece acomunidades que provienen de países ubicadosen regiones otras que la europea. En julio de 2005la ciudad realizó su primer Festival de laDiversidad, que permitió a todos los gruposétnicos y culturales contar sus historias mediantemúsica, comidas, danza, poesía, arte y escultura.

23. La discriminación debe ser contrarrestadaestableciendo e implementando leyes apropiadas,en particular en los ámbitos que ejercen una in-cidencia directa en la capacidad de los migrantesde triunfar en su nueva sociedad, como el em-pleo, la vivienda y la educación. Es necesariogarantizar que los representantes del Estado,como los policías, jueces, funcionarios de inmi-graciones, funcionarios públicos y personal mé-dico reciban la formación necesaria paracomprender las culturas migrantes y tratar a losnacionales sin discriminación.

Ciudadanía activa

24. La integración efectiva exige que las pobla-ciones migrantes y minoritarias participen en elproceso político. La entrega de derechos de votoa nivel local a los migrantes autorizados y esta-blecidos es de particular valor. La Comisión su-braya la importancia de garantizar que losmigrantes admitidos para instalarse permanen-temente puedan acceder de modo rápido y abor-dable a la ciudadanía.

25. Como resultado del proceso demundialización y del crecimiento de las comu-nidades transnacionales, las nociones afianzadasde ciudadanía y de Estado nación se estánredefiniendo. En el futuro, es probable que cadavez más personas tengan más de una nacionali-dad, se identifiquen con más de una cultura yrepartan su tiempo entre varios países. Esta evo-lución presenta algunos desafíos difíciles, perotambién buenas oportunidades para los Estadosy sociedades que admiten a los migrantes.

26. Para promover una ciudadanía activa, ideal-mente se debería proporcionar a los migrantesuna declaración escrita con sus derechos y obli-gaciones en el momento de su ingreso al país,alentándolos así a convertirse en ciudadanos ac-tivos en cuanto antes. Los migrantes que no ha-blan el o los idiomas oficiales de su sociedad deadopción tendrán dificultades en convertirse enciudadanos activos. Por ello, el aprendizaje de lalengua debe considerarse como una obligaciónbásica para los migrantes a largo plazo y perma-nentes. Asimismo, los Estados que admitenmigrantes en su territorio deben invertir en elproceso de integración ayudando a los que nohablan el idioma local a aprenderlo.

Ayuda y diálogo

27. La integración y la cohesión social tambiénpueden promoverse entregando ayuda y servi-cios diseñados para los migrantes, en particularen los sectores clave del empleo, la capacitacióny el aprendizaje de la lengua. La Comisión reco-noce que muchos Estados carecen de la capaci-dad para ofrecer estos servicios. Por lo tanto,sugiere que se establezcan programas y proyec-tos de construcción de capacidades sostenidospor un financiamiento internacional para facili-tar el proceso de integración. Los Estados tam-bién deben establecer acuerdos de mutuo

51

reconocimiento de las calificaciones, para que losmigrantes puedan aprovechar los conocimien-tos que han adquirido en su país.

28. Dado el carácter multidimensional de la in-tegración, es preciso que las instancias guberna-mentales a cargo de asuntos como la salud, laeducación, el bienestar social, el empleo y el ejer-cicio de la ley operen de modo coherente y coor-dinado. En cada uno de estos sectores, puedentomarse medidas para garantizar a los migrantesun acceso equitativo a los servicios públicos pormedio de programas de divulgación e informa-ción y servicios de traducción.

29. La integración es más eficaz en el lugar detrabajo y en las escuelas. Estos contextos comu-nitarios son más propicios para que los migrantesy los otros miembros de la sociedad adquieranun sentido de respecto mutuo, entablen relacio-nes amistosas y persigan objetivos comunes. Sila integración no se fomenta a este nivel, no sepodrá contar con iniciativas más ambiciosas ycentralizadas para obtener el mismo efecto.

30. La Comisión también recalca la importan-cia de promover programas educativos, diálogosinterculturales e interreligiosos en comunidadesdiversas a fin de erradicar los mitos ymalentendidos que pueden existir entre los di-versos grupos sociales. Las instituciones de lasociedad civil, entre ellas las iglesias, mezquitas,templos y otras instancias religiosas, pueden des-empeñar un papel fundamental en estas activi-dades. El proceso de integración también debefomentarse por medio del diálogo internacionale interreligioso. Un buen ejemplo es la Asocia-ción Euro-mediterránea, también conocida comoProceso de Barcelona, que promueve el «acerca-miento entre los pueblos a través de la colabora-ción en los ámbitos social y humano, a fin defomentar la comprensión entre las culturas y losintercambios entre las sociedades civiles».

Participación y representación

31. La mayoría de los migrantes se caracterizapor su espíritu emprendedor y su determinacióna tener éxito en la vida. Es esencial fomentar estavitalidad y garantizar que los migrantes mismosparticipen plenamente en el proceso de integra-ción. Por lo tanto, la Comisión insta a las auto-ridades nacionales y locales a cerciorarse de quelas asociaciones de migrantes, los grupos de mu-jeres migrantes, las instancias religiosas y las ins-tituciones de la sociedad civil que trabajan conmigrantes, participen en la formulación y la eva-luación de las políticas y programas destinados apromover la integración.

32. Al mismo tiempo, la Comisión reconoce lasdificultades de este enfoque. Las poblacionesmigrantes son cada vez más diversas y a menudoestán divididas en función de su nacionalidad,etnia, ideología, religión y generación. Losmigrantes de un mismo país y cultura tambiénpueden estar divididos entre un número relati-vamente pequeño de profesionales altamentecalificados y bien remunerados y un númeromucho más elevado de personas agrupadas en elextremo inferior del mercado de trabajo.

33. En este contexto, puede resultar difícil de-terminar qué individuos y organizaciones sonsuficientemente representativas para hablar ennombre de otros migrantes. Además, en muchassituaciones, los representantes de las comunida-des migrantes más poderosos y elocuentes sonhombres y pueden tener intereses personales enmantener las prácticas culturales que preservansu poder y relegan los intereses y preferencias delas mujeres y niños.

Obligaciones de los migrantes

34. En algunas situaciones, los individuos y lasorganizaciones que afirman representar a unacomunidad migrante o minoritaria se oponen a



52

la noción de integración en sí porque han recha-zado los valores y la cultura de la sociedad en laque viven. La Comisión reconoce el peligro deesta situación y apela a todos los migrantes a res-petar las obligaciones que asumen cuando sonaceptados en otro país, en particular la obliga-ción de renunciar a cualquier actividad que cons-tituya una amenaza al orden público, infrinja laley y viole los derechos de los demás.

35. Los Estados deben garantizar que los migrantesestén al tanto de las leyes, costumbres y valores dela sociedad en la cual se han establecido, y losmigrantes tienen la obligación de respetarlos. Si losmigrantes estiman que no pueden adaptarse a lasleyes y a la Constitución del país anfitrión, debenanalizar la posibilidad de retirarse o, una vez quehan adquirido la ciudadanía, emprender campa-ñas para cambiar las políticas con medios pacíficosy democráticos. La integración será imposible sialgunos migrantes se oponen fundamentalmente alos valores de la sociedad en la que viven y si algu-nos ciudadanos se niegan a reconocer la legítimapresencia de los migrantes.

Mujeres y niños migrantes

La integración y la protección de las muje-res migrantes requieren mucha atención.Las mujeres deben participar activamenteen la formulación y la aplicación de las polí-ticas y programas de integración. Debenrespetarse plenamente los derechos, elbienestar y las necesidades educativas delos niños migrantes.

36. Los desafíos a los que se enfrentan y que pre-sentan los diversos grupos de migrantes interna-cionales varían considerablemente. Por ello, laComisión desea hacer algunas observaciones conrespecto a las circunstancias sociales de algunosgrupos que más preocupan, comenzando por lasmujeres y los niños migrantes.

Mujeres migrantes

37. Las migraciones pueden ser una experienciade independencia para las mujeres, ya que pue-den apartarse de sociedades donde predominanformas tradicionales y patriarcales de autoridad.Las migraciones pueden permitir que las muje-res trabajen, ganen su propio dinero y ejerzanun mayor poder de decisión en sus vidas coti-dianas. Las mujeres que migran también pue-den tener la oportunidad de adquirir nuevascompetencias y de gozar de una mejor situaciónsocioeconómica cuando regresan a su país.

38. Lamentablemente, las migraciones puedenejercer el efecto opuesto. Las mujeres que migranpara casarse, realizar trabajos domésticos o tra-bajar en las industrias del entretenimiento y elsexo son particularmente vulnerables a la explo-tación y al aislamiento social, al igual que las vícti-mas de la trata de seres humanos. Estos problemasson aun más graves cuando las mujeres migrantesno hablan el idioma del país en el que viven o notienen acceso a redes sociales de apoyo.

39. En algunos países, las mujeres migrantes su-fren de discriminación en el mercado de trabajoy se encuentran en una situación de «desperdi-cio de cerebros» cuando deben aceptar empleospara los cuales tienen demasiadas calificaciones.En otros países, las mujeres migrantes puedenser despedidas y deportadas si quedan embara-zadas o si contraen el VIH/SIDA, y sufren deestigma social. Las mujeres migrantes que se hantrasladado de manera irregular pueden constatarque sus hijos se han vuelto apátridas y han queda-do privados de sus derechos fundamentales en supaís de residencia y en su país de origen.

40. La Comisión ha observado que muchas mu-jeres migrantes corren el riesgo de que su esposoo pareja ejerza violencia en su contra, en parti-cular en las comunidades caracterizadas por lapobreza, la marginalización y cambios rápidosen el papel de los géneros. Además, si bien las

53

competencias profesionales, educativas ylingüísticas suelen considerarse como los mediosmás importantes para la inclusión, las mujeresmigrantes tienen más probabilidades que loshombres de permanecer fuera del mercado detrabajo y pasar la mayor parte de su tiempo en elhogar, lo cual dificulta el aprendizaje de la len-gua y la creación de redes sociales para integrarseen su nueva sociedad.

41. La Comisión reconoce que las desigualdadesde género caracterizan a todas las sociedades yque las desigualdades afectan tanto a losmigrantes como a los nacionales. La Comisiónsubraya la necesidad de políticas y programasmigratorios que tengan en cuenta el género, pres-ten atención a la situación social y a la inclusiónde las mujeres migrantes y garanticen que la ex-periencia migratoria independice a las mujeres.Deben realizarse todos los esfuerzos posibles paraque las mujeres migrantes participen activamenteen la formulación, la aplicación y la evaluaciónde estas políticas y programas. La organizaciónde mujeres migrantes en los países de destinotambién es importante, puesto que las diásporasinfluyen en la manera en que las personas delpaís de origen consideran cuestiones tales comola igualdad de géneros. En lo que a esto respecta,los migrantes pueden servir de fuerza para uncambio progresista en los países donde los dere-chos de las mujeres no suelen respetarse.

42. Por último, conforme a la convicción de laComisión de que la gente debe migrar por op-ción más que por necesidad, deben realizarse es-fuerzos continuos para garantizar que las mujerespuedan ejercer todos sus derechos humanos yexplotar todo su potencial en su país de origen.En muchos casos que han llamado la atenciónde la Comisión, las mujeres se han sentido obli-gadas a salir de su país y buscar trabajo en elexterior porque en su país eran privadas de dere-chos y oportunidades.

Niños migrantes

43. A menudo se da por sentado que los niñosmigrantes se adaptan más rápidamente a su nue-vo entorno que sus padres y abuelos. Si bien hayhechos concretos que corroboran esta aserción,sería peligroso concluir que la integración de losniños migrantes es una cuestión que puede re-solverse sola.

El acceso a la educaciónUn estudio de 2003 realizado en Johannesburgo,Sudáfrica, país cuya Constitución consagraderechos económicos y sociales, concluyó que 70por ciento los niños somalíes refugiados nofueron escolarizados si bien tenían derecho a laeducación. Aunque algunos padres decidieron noinscribir a sus hijos, muchos no lo hicieron debidoa su aislamiento en la sociedad sudafricana. Segúnel ACNUR, alrededor de 7 000 refugiadossomalíes vivían en Sudáfrica a principios de 2005.

44. Los niños trasladados de un país y continen-te a otro pueden sufrir traumatismos por haberabandonado un estilo de vida familiar yencontrarse en una sociedad donde la lengua, lacultura, los valores y el estilo de vida son com-pletamente diferentes. Las migraciones puedenprovocar tensiones entre géneros y generacionesen los hogares. Estos conflictos pueden afectardirectamente la salud y el bienestar de los miem-bros más jóvenes de la familia. En los peores ca-sos, pueden llevar a la violencia y a otras formasde trato abusivo, particularmente contra niñas ymujeres jóvenes. Cuando los niños migrantes yde minorías crecen, pueden sentirse a su vezalienados y tener dudas sobre su identidad y leal-tad, en particular si son víctimas de discrimina-ción y xenofobia. Los niños de migrantes ensituación irregular son particularmente vulnera-bles, ya que pueden volverse apátridas y no tenerposibilidades de ejercer su derecho a la educa-ción.



54

45. La Comisión recalca la necesidad de garanti-zar que los derechos, el bienestar y las necesida-des educativas de los niños migrantes seaníntegramente respetados por todos los miembrosde la sociedad. Es necesario dar a los niñosmigrantes que se incorporan a una nueva socie-dad la oportunidad de permanecer en contactocon su país de origen y su cultura. Como se in-dicó anteriormente, en la era actual de lamundialización y de la movilidad humana, cadavez más niños migrantes tendrán más de un «ho-gar» y tendrán dos ciudadanías e incluso más, silos Estados en cuestión lo permiten.

Migrantes temporales y migrantes ensituación irregular

Si bien en general no se concede a losmigrantes temporales y en situación irre-gular el derecho a integrarse en la sociedaden la que viven, deben respetarse íntegra-mente sus derechos y ser protegidos deexplotación y abusos.

46. Dos otros grupos que presentan desafíos par-ticulares de integración social son los migrantestemporales y los migrantes en situación irregu-lar. La negativa de ciertos Estados a introducirprogramas de migraciones temporales, pese a sunecesidad de mano de obra suplementaria, sedebe en parte a la preocupación por que los par-ticipantes de dichos programas, en particular losque se encuentran en el extremo inferior delmercado de trabajo, no regresen a su país unavez finalizado su periodo de empleo.

47. La Comisión admite que esta preocupaciónes real y reconoce que los Estados tienen un in-terés legítimo en tratar a los trabajadoresmigrantes contractuales y a corto plazo de ma-nera distinta que a los migrantes que se estable-cen permanentemente. Al mismo tiempo, en arasa la cohesión y a la armonía sociales, es esencial

garantizar que los migrantes que han sido admi-tidos temporalmente beneficien del proceso deinclusión, es decir, que se respeten sus derechoshumanos, que estén protegidos de la explotacióny los abusos y que puedan establecer relacionescordiales con otros miembros de la sociedad. Lasrecomendaciones del capítulo uno presentan al-gunas propuestas específicas al respecto.

Migrantes en situación irregular

48. La Comisión es consciente de que los Esta-dos en general no están listos para considerar lascuestiones de la inclusión o la integración socialcuando se trata de migrantes que han ingresadoo permanecido en su territorio de manera irre-gular. Al principio, esta cuestión puede no dejarlugar a dudas, ya que a menos que estos migrantespuedan regularizar su situación de alguna mane-ra (en cuyo caso ya no pueden considerarse ensituación irregular), por lo general serán expul-sados del país.

49. En la práctica, sin embargo, la situación so-cial de los migrantes que se han trasladado demanera irregular no puede ignorarse tan fácil-mente, porque estos migrantes y sus hijos tienennecesidades que deben satisfacerse y derechos quedeben respetarse. Se puede argumentar que laspersonas que han vivido en un país durantemucho tiempo, en particular si han trabajado ycontribuido a la economía nacional, podríanexigir servicios del Estado, independientementede su situación legal. La Comisión también ex-presa su preocupación por las situaciones en lasque los solicitantes de asilo esperan años pararecibir una respuesta final a su solicitud mien-tras que se les prohíbe trabajar, incluso si tienencompetencias que la economía nacional valora.

50. Los Estados deben cumplir con su obliga-ción de prestar servicios esenciales, tales comoatención médica básica y educación para los ni-

55

ños, a los migrantes irregulares y a sus familias.Como se propuso en el capítulo tres de este in-forme, los Estados que toleran y se beneficiancon la presencia de estos migrantes en su territo-rio también deben considerar las medidas queregularizarían su situación y evitarían sumarginalización.

El discurso público sobre las migracionesinternacionales

Los individuos y organizaciones que influ-yen en la opinión pública deben abordar lacuestión de las migraciones internaciona-les de manera objetiva y responsable.

51. En muchos países, la situación de losmigrantes en la sociedad se ha comprometidodebido a las historias de los medios de comuni-cación que tachan a las poblaciones migrantes yminoritarias de criminales, terroristas y, más ge-neralmente, de gente que representa una ame-naza para el estilo de vida establecido. En algunassituaciones, la ignorancia y la información des-cuidada han ocultado la realidad objetiva. En lospeores casos, los periodistas han propagado mi-tos y respaldado el programa de políticos popu-listas y grupos de presión que buscan movilizarla xenofobia para obtener el apoyo del pueblo. Amenudo se ha atacado a los refugiados, solici-tantes de asilo y migrantes que han ingresado aun país de manera irregular.

52. La Comisión considera que la existencia deuna prensa libre es de gran valor y reconoce elpeligro de intentar regular el discurso públicosobre las migraciones internacionales. Losmigrantes, como otros miembros de la sociedad,pueden estar involucrados en crímenes y tenerun comportamiento antisocial que los mediosdeben dar a conocer. La Comisión aboga por undebate responsable sobre las migraciones, que

garantice que no se denigre la reputación de losextranjeros únicamente debido a su nacionali-dad o situación legal. La Comisión también re-conoce el valor de los códigos de conductavoluntarios y de otros mecanismos deautorregulación adoptados por los medios decomunicación, al igual que los sistemas que danla palabra a los individuos y grupos humanosque han sido injustamente calumniados.

53. Estos enfoques deben completarse con me-didas que promuevan la integración, la cohesiónsocial y el respeto por los derechos de losmigrantes. A este respecto, la Comisión felicitaa las empresas de radio y televisión que han de-mostrado su compromiso hacia la diversidad so-cial en el contenido de sus programas y en lacomposición de su personal. Las escuelas, aso-ciaciones de migrantes, entidades religiosas, sin-dicatos y otras instituciones de la sociedad civiltambién deben intervenir en el discurso públicosobre las migraciones y lograr que los debates seencaren objetivamente.

54. La integración no es un proceso rápido, sim-ple o linear. La integración es larga, sufre revesesy puede ser fácil en determinados aspectos de lavida y más difícil en otros. Es un proceso exi-gente, tanto para los nacionales como para losmigrantes, puesto que les pide adaptar sus acti-tudes y cambiar su estilo de vida. También es unproceso que justifica inversiones considerables,no solo para contrarrestar sus dificultades, sinotambién debido a sus retribuciones económicas,sociales y culturales. Los países y comunidadesdeben aprovechar el creciente aumento de lasmigraciones internacionales para hacer de la di-versidad su riqueza.



56

CAPÍTULO CINCO

Un enfoque de principios:leyes, normas y derechos humanos

El marco legal y normativo que afecta a los migrantes internacionales debe serreforzado, implementado con mayor eficacia y aplicado de modo indiscriminado

para proteger los derechos humanos y las normas de trabajo de todos losmigrantes, hombres y mujeres. Al respetar las disposiciones de este marco legal y

normativo, los Estados y demás actores han de abordar las cuestionesmigratorias más consecuente y coherentemente.

consuetudinario y de diversos instrumentos le-gales vinculantes, mundiales y regionales, deacuerdos no vinculantes y de nociones de políti-cas comunes, a nivel mundial y regional. Mu-chos elementos del marco no se aplicanúnicamente a las migraciones, sino a las cuestio-nes más amplias de los derechos individuales, dela responsabilidad del Estado y de las relacionesentre Estados.

3. Los signatarios de la Carta de la ONU, porejemplo, acuerdan «emplear la maquinaria in-ternacional para la promoción del progreso eco-nómico y social de todos los pueblos y realizar lacooperación internacional en la solución de pro-blemas internacionales de carácter económico,social, cultural o humanitario, y en el desarrolloy estímulo del respeto a los derechos humanos ya las libertades fundamentales de todos, sin ha-cer distinción por motivos de raza, sexo, idiomao religión». Si bien estos principios son genera-les, influyen de modo evidente en la manera enque los Estados tratan la cuestión de las migra-ciones internacionales.

4. Aunque la historia del marco legal y norma-tivo es larga, en los últimos años ha surgido unnuevo interés por sus inicios debido a varios fac-tores relacionados: la mayor interdependencia de

1. Las políticas migratorias internacionales seconsideran tradicionalmente de la esfera de losEstados, que ejercen su derecho soberano a re-gular el ingreso de no nacionales a su territorio.Sin embargo, en el ejercicio de su soberanía, losEstados han reconocido ampliamente la necesi-dad de un enfoque más vasto, basado en un sis-tema acordado de leyes y normas y pensado paragarantizar que las cuestiones migratorias se tra-ten de modo previsible y sobre la base de princi-pios establecidos. Más específicamente, estas leyesy normas tienen tres funciones relacionadas: de-terminar el poder y las obligaciones de los Esta-dos en lo referente al control de la llegada, laresidencia y la salida de migrantes, identificar enqué aspectos de las políticas migratorias los Es-tados han decidido cooperar y especificar losderechos y las responsabilidades de los migrantes.Este penúltimo capítulo tratará principalmentesobre la cuestión de los derechos de los migrantes,mientras que en el último capítulo se examina-rán las cuestiones de la cooperación entre Esta-dos y la gobernanza de las migracionesinternacionales.

2. El marco legal y normativo que afecta a losmigrantes internacionales no figura en un docu-mento único, sino que se desprende del derecho

57

los Estados, la magnitud y la complejidad cre-ciente de la movilidad humana y los esfuerzos deprotección realizados por los defensores de losderechos humanos.

5. La Comisión Mundial sobre las MigracionesInternacionales estima que es positivo que sehable sobre la protección de los derechos huma-nos de los migrantes. Para ser coherente, la res-puesta de la comunidad internacional a lacuestión de las migraciones internacionales deberesultar de leyes, normas e ideas comunes sobrelas políticas, que reciban todo el apoyo de losEstados y de las partes interesadas. Esas leyes ynormas deben ser respetadas. El principal obstá-culo a la protección de los derechos de losmigrantes no es la ausencia de leyes, sino la in-observancia de los convenios, acuerdos y decla-raciones que los Estados han aceptadolibremente.

El marco de los derechos humanos

Los Estados deben proteger los derechosde los migrantes consolidando el marconormativo de derechos humanos que afec-ta a los migrantes internacionales y asegu-rándose de que sus disposiciones se apliquende modo no discriminatorio.

6. En el actual contexto internacional, es im-prescindible garantizar que las personas que sedesplazan de un país a otro puedan ejercer losderechos que les confiere el derecho internacio-nal. Muchos trabajadores migrantes corren ries-gos de explotación y abuso porque tienen pocopoder para negociar sus condiciones de trabajo yporque muchos empleadores y gobiernos no res-petan las normas de trabajo convenidas a escalainternacional. Además, la legítima preocupaciónde los Estados por luchar contra el terrorismointernacional y por proteger a sus ciudadanos hapuesto a los migrantes bajo mayor vigilancia,

situación que tiene ciertas repercusiones gravesen los derechos humanos.

Componentes del marco

7. Como se indicó anteriormente, el marco delos derechos humanos procede de diversas fuen-tes. Además de la Carta de la ONU, otras fuen-tes importantes en lo relativo a los derechos delos migrantes son la Declaración Universal delos Derechos Humanos, varios tratados de laONU y convenios laborales de la OIT, el Con-venio de la ONU de 1951 sobre el estatuto delos refugiados y su protocolo de 1967, la con-vención de Viena de 1963 sobre relaciones con-sulares y los dos protocolos sobre la trata depersonas y el tráfico ilícito de migrantes de laConvención de las Naciones Unidas contra la de-lincuencia organizada transnacional, que entraronen vigor en 2003 y 2004 respectivamente.

8. Asimismo, en los últimos años han surgidovarios convenios regionales de derechos huma-nos, puestos en ejecución por tribunales y comi-siones que reciben y resuelven casos individualese interestatales. También se están realizando es-fuerzos importantes para obtener acuerdos mun-diales sobre la cuestión de las migraciones, tantoentre Estados como entre la sociedad civil y elsector privado. Estas iniciativas se examinan másdetalladamente en el capítulo siguiente.

Tratados y órganos convencionales

9. La ONU ha establecido siete instrumentosde derechos humanos que la Oficina del AltoComisionado de la ONU para los DerechosHumanos (ACNUR) define como «tratados dederechos humanos básicos». Estos comprendendos pactos generales de protección de los dere-chos civiles, políticos, económicos, sociales yculturales y cinco convenios que ofrecen unaprotección más específica contra la discrimina-

Un enfoque de principios: leyes, normas y derechos humanos


58

ción racial y la tortura y que protegen los dere-chos de niños, mujeres y trabajadores migrantes.La aplicación de estos tratados es supervisada porcomités de expertos independientes, conocidoscomo órganos convencionales. Seis de estos tra-tados fueron ratificados por entre 135 y 192Estados, mientras que la Convención de 1990sobre la protección de los derechos de todos lostrabajadores migratorios y sus familiares por elmomento solo ha sido ratificada por 30 partes.Por lo tanto, todos los Estados están vinculadospor la ratificación de al menos uno de los sietetratados de derechos humanos básicos. En elanexo III figuran más detalles sobre estas ratifi-caciones.

Tratados de derechos humanosLa principal inspiración para el marco legal ynormativo que afecta a los migrantes es laDeclaración Universal de los Derechos Humanosy siete tratados de derechos humanos de la ONUque confieren un efecto legal a los derechos de laDeclaración: la Convención internacional de 1965sobre la eliminación de todas las formas dediscriminación racial; el Pacto internacional dederechos civiles y políticos de 1966; el Pactointernacional de 1966 relativo a los derechoseconómicos, sociales y culturales; la Convencióninternacional de 1979 sobre la eliminación detodas las formas de discriminación contra lamujer; el Convenio de 1984 para la prevención dela tortura y de las penas o tratos inhumanos odegradantes; la Convención internacional de 1989sobre los derechos del niño y la Convencióninternacional de 1990 sobre la protección de losderechos de todos los trabajadores migratorios yde sus familiares.

10. Los instrumentos de derechos humanos sonde uso universal y se aplican generalmente tantoa los migrantes como a los ciudadanos. La Co-misión subraya la importancia del contexto in-ternacional de los tratados como basefundamental para los derechos de los migrantes.

La Comisión alienta a los Estados a consolidareste contexto y a garantizar que sus disposicio-nes se apliquen sin discriminación. La Comisiónha tomado nota de muchos casos de Estados queen la práctica no siempre respetan los tratadosde derechos humanos regionales e internaciona-les que han ratificado y no los aplican de maneraequitativa a los migrantes internacionales. Porejemplo, como se explica más adelante, las mu-jeres migrantes contratadas como trabajadorasdomésticas no están protegidas de modo conve-niente contra el abuso y la explotación sexual y aveces se las obliga a entregar su pasaporte a suempleador, lo cual impide que se marchen delpaís donde están trabajando.

11. La Comisión respalda el principio de que elingreso a un país en violación de sus leyes deinmigraciones no priva a los migrantes de losderechos humanos fundamentales conferidos porlos instrumentos de derechos humanos antesmencionados, ni afecta la obligación de los Es-tados de proteger a los migrantes en situaciónirregular. De acuerdo con los tratados existentesy el derecho consuetudinario, los Estados tienenla obligación mínima de respetar los derechosfundamentales de todos los seres humanos, in-cluyendo el derecho a la vida y a la igualdad antela ley, así como la protección contra las violacio-nes de los derechos humanos tales como la escla-vitud, la detención arbitraria prolongada, ladiscriminación racial, la tortura y los tratos crue-les, inhumanos o degradantes. Por lo general, lasdisposiciones se aplican a los ciudadanos y nociudadanos, a los migrantes regulares e irregula-res y, por lo tanto, constituyen un elemento im-portante del marco normativo.

Definición del marco legal y normativo

12. Como se indicó más arriba, el marco legal ynormativo que afecta a los migrantes internacio-

59

nales está disperso entre diversos tratados, dis-posiciones de derecho consuetudinario, acuer-dos no vinculantes y acuerdos de políticas. Porconsiguiente, las disposiciones relativas a la pro-tección de los derechos de los migrantes no es-tán articuladas de modo claro y accesible, lo cualse suma a las dificultades de aplicación de lasdisposiciones y del respeto por los derechos delos migrantes. La Comisión considera que seríavalioso establecer el marco legal y normativo enun sola recopilación de todas las disposicionesde los tratados y demás normas que tengan quever con las migraciones internacionales y los de-rechos humanos de los migrantes. La Organiza-ción Internacional para las Migraciones, que hainiciado un proyecto para observar la situaciónactual del derecho internacional sobre las migra-ciones, está bien ubicada para cooperar con otrasinstancias y contribuir con el proceso.

13. Este ejercicio de definición puede contribuira una formación de derecho internacional mássistemática para los representantes gubernamen-tales y puede convertirse en un componente delas actividades de construcción de capacidades,consolidándose así el respeto por los derechoshumanos de los migrantes. Este ejercicio tam-bién permitirá encontrar brechas en el marco le-gal y normativo. Un análisis inicial realizado porla Comisión indica que el marco es relativamen-te completo y coherente en lo referente a la pro-tección de los refugiados y a la supresión deltráfico ilícito y de la trata de seres humanos. Elderecho internacional también obliga a los Esta-dos a permitir la salida de sus nacionales y areadmitirlos cuando desean o deben regresar asu país de origen.

14. Sin embargo, en otros ámbitos, el marco estámenos avanzado y ha quedado desfasado conrespecto a las realidades cambiantes de las mi-graciones que se observan en la práctica. Tres

ejemplos son la movilidad de las personas parael reagrupamiento familiar, la cuestión de la do-ble nacionalidad y la regulación de las agenciasprivadas de contratación y de colocación de tra-bajadores migrantes. La Comisión recomiendaque los Estados, las instancias regionales y lasorganizaciones internacionales pertinentes exa-minen el potencial para el desarrollo de acuer-dos comunes sobre las cuestiones que no estánbien definidas en el marco legal y normativo ac-tual.

La Convención de 1990

15. La Convención internacional de 1990 sobrela protección de los derechos de todos los traba-jadores migratorios y de sus familiares estableceen un solo instrumento los derechos de losmigrantes. La mayoría de estos derechos ya hansido aceptados por los Estados mediante su rati-ficación de los seis otros tratados de derechoshumanos básicos y de las normas de trabajo dela OIT. La Convención de 1990, que entró envigor en 2003 y ha sido ratificada hasta ahorapor 30 Estados, también incluye disposicionesimportantes en lo referente a la prevención delas migraciones irregulares, las obligaciones delos migrantes y el papel de la cooperación entreEstados en la regulación de la circulación de laspersonas de modo sano y equitativo.

16. Aunque la Convención distingue entre lostrabajadores migrantes en situación regular e irre-gular, protege los derechos fundamentales detodos los trabajadores migrantes. La mayoría delos derechos conferidos a todos los trabajadoresmigrantes, incluidos los que no tienen estatutolegal, son derechos civiles y políticos fundamen-tales, entre ellos la prohibición de la tortura ydel trabajo forzado, los derechos a la vida y a untratamiento justo, la seguridad de las personas yla libertad de opinión y de culto. Las disposicio-



60

nes de la Convención reflejan los términos delPacto internacional de derechos civiles y políti-cos de 1966.

17. También se confieren a todos los trabajado-res migrantes algunos derechos económicos, so-ciales y culturales, entre ellos la atención médicade emergencia y el acceso a la educación para losniños de trabajadores migrantes. Sin embargo,ciertos derechos, tales como el reagrupamientofamiliar, se confieren solamente a los migrantesautorizados, y el alcance de los derechos sindica-les depende del estatuto legal del trabajadormigrante. En ciertos casos, la Convención ex-tiende los derechos existentes que figuran en tra-tados «fundamentales». Por ejemplo, concede alos trabajadores migrantes derechos directos con-tra sus empleadores y contra el Estado y define ala retención no autorizada de pasaportes y docu-mentos de identidad como un delito penal.

18. La Convención exige que los Estados coope-ren adoptando medidas para la repatriación co-ordenada de los migrantes en situación irregulary de otros migrantes, y para detectar, prevenir yerradicar las migraciones irregulares y el empleode migrantes en situación irregular. La Conven-ción indica claramente que no confiere derechosde regularización de la situación de los trabaja-dores irregulares.

19. El Secretario General de la ONU ha instadoa los Estados a ratificar la Convención de 1990.Sin embargo, como se indicó anteriormente,hasta la fecha, solo 30 Estados, en su mayoríapaíses de origen o de tránsito, han ratificado eltratado, diez de ellos después de haberlo firma-do inicialmente. Quince otros Estados han fir-mado pero hasta ahora no han ratificado eltratado. Muchos Estados han esgrimido diversasrazones para justificar su decisión de no ratifi-car, entre ellas el alcance y la complejidad de laConvención de 1990, las obligaciones técnicas yfinancieras que impone a los Estados que la han

ratificado y la opinión de ciertos Estados de quecontradice o no completa sus propias leyes demigraciones nacionales.

20. Además, varios países han indicado que nodesean ratificar la Convención de 1990 porqueconfiere a los migrantes (en particular a los quese han desplazado de manera irregular) derechosque no figuran en otros tratados de derechoshumanos, y porque no realiza una distinciónentre migrantes regulares e irregulares. AlgunosEstados también han sugerido que las disposi-ciones de no discriminación de la Convenciónde 1990 dificultarían la introducción de progra-mas de migraciones temporales, que no conce-den a los participantes los mismos derechos quea otros trabajadores.

21. Los Estados y los grupos de la sociedad civilfavorables a la ratificación afirman que los argu-mentos contra la ratificación se basan en unamala comprensión de la Convención. Segúnellos, la Convención reúne en un solo texto losderechos que ya figuran en otros tratados funda-mentales que han sido ratificados por la mayoríade los Estados. Los partidarios de la ratificaciónestiman que el valor de la Convención de 1990procede de la síntesis de los derechos existentesy de su potencial para proteger a un grupo depersonas que a menudo se encuentra en situa-ciones de vulnerabilidad. Por otro lado, consi-deran que la Convención podría desempeñar unpapel en el desarrollo de un enfoque hacia lasmigraciones basado en los derechos. Si bien re-conocen que el proceso de ratificación ha sidolento, los partidarios de la ratificación precisanque se han dedicado pocos recursos a la promo-ción de la Convención de 1990 y que el Pactointernacional de derechos civiles y políticos de1966, hoy ratificado por la mayoría de los Esta-dos, tardó 10 años en entrar en vigor. La Con-vención de 1990 podría obtener un mayorrespaldo en los próximos años.

61

Enfoques complementarios

22. Dada la decisión de muchos Estados de noratificar la Convención de 1990, la Comisiónconsidera que son necesarios enfoques comple-mentarios para la cuestión de los derechos de losmigrantes. Primero, como se recomendó en lasección anterior, los Estados deben aplicar ple-namente todas las disposiciones de los instrumen-tos de derechos humanos que ya han ratificado,garantizando que esos derechos se confieran sindiscriminación entre ciudadanos y migrantes. LosEstados también deben cumplir con sus obliga-ciones de informar a los órganos convenciona-les.

23. En segundo lugar, los Estados deben aplicarlos protocolos de la Convención de las NacionesUnidas de 2000 contra la delincuenciatransnacional organizada relativos a la trata deseres humanos y al tráfico ilícito de migrantes,que entraron en vigor en 2003 y 2004 respecti-vamente y protegen los derechos de los migrantesingresados de contrabando y víctimas de la tra-ta. Los Estados tal vez se sientan más dispuestosa reconocer y respetar los derechos de losmigrantes si consideran que pueden controlar lallegada de extranjeros a su territorio.

24. Tercero, es urgente colmar las brechas queexisten entre los principios que figuran en elmarco legal y normativo que afecta a losmigrantes internacionales y la manera en que seinterpretan y se aplican a nivel nacional en lalegislación, las políticas y las prácticas. Este pun-to se examina en la sección siguiente.

Soberanía y responsabilidad del Estado

Todos los Estados deben garantizar que seaplique el principio de la responsabilidad delEstado de proteger a quienes se encuentranen su territorio, a fin de reducir las presio-nes que inducen a las personas a migrar,proteger a los migrantes que se encuentranen tránsito y defender los derechos huma-nos de quienes se encuentran en los paísesde destino.

25. Si bien el marco legal y normativo de lasmigraciones internacionales ha evolucionado enlos últimos años, aún persisten muchos proble-mas de aplicación de los principios que los Esta-dos han aceptado oficialmente. Para abordar estacuestión, la Comisión invita a los Estados a te-ner en cuenta los resultados del Grupo de AltoNivel sobre las amenazas, el desafío y el cambio,que indicó en su informe de 2004 presentado alSecretario General de la ONU, Kofi Annan, que«los Estados al firmar la Carta de las NacionesUnidas, no solo benefician de los privilegios dela soberanía, sino que aceptan sus responsabili-dades». La Comisión recalca algunos sectoresespecíficos de las migraciones internacionales enlos que los Estados deben renovar sus esfuerzospara cumplir con sus responsabilidades y en losque deben ser respaldados mediante iniciativasde creación de capacidades.

Países de origen

26. Primero, como se indicó en el capítulo uno,los Estados deben esforzarse por que sus ciuda-danos migren por opción y no porque no gozande seguridad o de medios de subsistenciasostenibles en su país. En muchas partes delmundo, las migraciones se han convertido en unaestrategia de supervivencia, empleada por perso-nas que buscan una manera de huir de conflic-tos armados, violaciones de los derechos



62

humanos, gobiernos autoritarios y corruptos,desempleo y pobreza. Los grupos desfavorecidosde la sociedad, como las mujeres, las minoríasétnicas, las personas indígenas y apátridas, amenudo son los más desesperados por irse y correnriesgos de convertirse en víctimas de la trata.

27. La Comisión considera indispensable la su-presión de tales abusos y, por lo tanto, urge a losEstados a respetar los derechos humanos y losprincipios para una buena gobernanza, estable-cer procesos democráticos y promover los dere-chos de las mujeres. La Comisión también apelaa los Estados a respetar las disposiciones de losprotocolos sobre trata humana y tráfico demigrantes que hacen hincapié en la necesidad dearrancar de raíz estos problemas mediante el ali-vio de la pobreza, del subdesarrollo y de la faltade oportunidades iguales, prestando atención alas zonas de crisis económicas y sociales.

28. La Comisión también pide a los países deorigen que asuman la responsabilidad por susciudadanos que prevén vivir o viven en el exte-rior, sin olvidar a los que han migrado sin auto-rización. Hay varias maneras de alcanzar esteobjetivo. Los gobiernos pueden ofrecer a losmigrantes potenciales, y en particular a los tra-bajadores temporales, cursos de orientación yaprendizaje antes de su partida, a fin de que com-prendan mejor sus derechos y obligaciones y es-tén más preparados para la experiencia de trabajoen el extranjero.

29. Los países de origen también deben certifi-car, regular y, de ser necesario, procesar a las agen-cias de contratación sin escrúpulos, paragarantizar que no engañen a los migrantes ni losexpongan a la explotación. Asimismo, puedenestablecer acuerdos bilaterales con los países dedestino en lo relativo a las condiciones de traba-jo y de vida conferidas a sus ciudadanos.

30. La Comisión elogia a los países que han nom-brado personal consular y especialistas laboralespara observar el bienestar de los ciudadanos quetrabajan en el exterior, garantizar que tengan ac-ceso a una representación legal y, de ser necesa-rio, interceder en su favor ante las autoridades ylos empleadores. La Comisión recomienda quela OIT prepare y divulgue una recopilación deprácticas eficaces en este ámbito a fin de fomen-tar su aplicación por parte de otros países.

Control fronterizo y proteccióninternacional

31. En segundo lugar, si bien reconoce plena-mente el derecho de los Estados a controlar susfronteras y a proteger la seguridad de sus ciuda-danos, la Comisión insta a los gobiernos a ga-rantizar que sus esfuerzos para alcanzar estosobjetivos se realicen en el marco de su responsa-bilidad de proteger los derechos humanos de laspersonas que se desplazan a través de las fronte-ras internacionales. Como se indicó en el capí-tulo tres, es indispensable garantizar que lasvíctimas de persecución tengan acceso al territo-rio de otros Estados y puedan gozar de protec-ción internacional en dichos Estados.

32. De acuerdo con el principio vinculante deno devolución (que establece que ningún refu-giado podrá ser devuelto a un país en donde suvida o su libertad pueda estar en peligro), tam-bién es esencial garantizar que dichas personasno sean reenviadas a países donde su vida o sulibertad están en peligro. En lo que a esto res-pecta, la Comisión invita a los Estados aimplementar la «Agenda para la protección» delACNUR, en particular las disposiciones del ca-pítulo titulado «Protección de los refugiados enlos grandes movimientos migratorios».

63

Países de tránsito

33. Tercero, la Comisión observa que se ha pres-tado poca atención a la responsabilidad de losEstados de proteger los derechos de las personasque se desplazan por su territorio, en tránsitohacia otro país o continente. Dado que losmigrantes internacionales toman rutas cada vezmás largas y complejas y recurren mássistemáticamente a responsables de trata y tráfi-co de migrantes, es esencial prestar mayor aten-ción a esta cuestión.

34. Como principio general, la Comisión afir-ma que el hecho de que los migrantes prevean irhacia otro país no reduce en absoluto la respon-sabilidad de un Estado hacia los migrantes (ensituación regular e irregular) en su territorio. Endichos casos, los Estados deben proteger los dere-chos fundamentales de todos los migrantes en trán-sito, incluyendo el principio de no devolución.

35. La protección de los migrantes en los países detránsito genera dos problemas específicos. Por unlado, a menudo estos países tienen interés en quelos migrantes de paso por su territorio se retiren y,por lo tanto, no estarán muy dispuestos a ofrecerlesningún tipo de infraestructura o servicios que losincite a permanecer en su territorio. Por otra parte,muchos países de tránsito son relativamente po-bres y carecen de experiencia y de capacidades paraencargarse de este tipo de migraciones.

36. La protección de los migrantes en tránsito debereconocerse como una responsabilidad internacio-nal y deben movilizarse los recursos multilateralesnecesarios para respaldar los esfuerzos de creaciónde capacidades en los países en cuestión. Estos es-fuerzos deben destinarse a mejorar los controlesfronterizos, luchar contra la trata y el tráfico ilícitode migrantes y, en determinados casos, facilitar elregreso seguro y digno a los países de origen.

37. Al mismo tiempo, cada Estado debe prote-ger los derechos y el bienestar de los migrantes

en tránsito. Los Estados, por ejemplo, deberíanayudar a los migrantes que están bloqueados enun país de tránsito, garantizar a los migrantesque se prevén pedir el estatuto de refugiado unacceso a los trámites de asilo pertinentes y en-contrar soluciones intermedias para los migrantesen tránsito que no pueden ser admitidos comorefugiados, pero que no pueden volver a su paísde origen.

Países de destino

38. Cuarto, la Comisión invita a todos los Esta-dos, en desarrollo y desarrollados, a cumplir consu responsabilidad de proteger los derechos delos migrantes por medio de leyes, políticas y prác-ticas nacionales y garantizando que esas leyes ypolíticas respeten los tratados internacionales quehan ratificado.

39. Sería muy engañoso hacer creer que losmigrantes internacionales siempre son maltrata-dos cuando llegan al país de destino. La Comi-sión ha observado numerosos ejemplos de buenasprácticas en este ámbito e insta a los Estados yorganizaciones internacionales a garantizar queestos ejemplos se documenten, divulguen e imi-ten en otros países.

40. Incluso así, durante sus consultas, la Comi-sión ha constatado con preocupación la medidaen que los migrantes corren riesgos de discrimi-nación y explotación por parte de guarda-fronteras, policías, autoridades locales,terratenientes, contratistas, empleadores, miem-bros de la sociedad anfitriona, individuos máspoderosos dentro de su propia comunidad, con-trabandistas y traficantes. Los migrantes pococalificados, analfabetos y en situación irregularson particularmente vulnerables a las violacio-nes de los derechos humanos, porque muchasveces no están al tanto de sus derechos y porqueno pueden o quieren comunicar los abusos a las



64

autoridades.

41. Como se sugirió en el capítulo cuatro, cuan-do los migrantes llegan a un país deben recibiruna declaración escrita completa de sus derechosy obligaciones para estar plenamente informa-dos de sus derechos. Si bien algunos países dedestino tal vez deseen redactar esta declaraciónpor sí mismos, la Comisión considera que lasprincipales organizaciones internacionales a car-go de los derechos de los migrantes podrían co-operar en la formulación de un texto estándarpara los Estados que carecen de capacidades pararedactarlo.

42. Para evitar que se produzcan violaciones delos derechos humanos, la Comisión consideraesencial que los Estados garanticen que la legis-lación laboral y las normas nacionales se apli-quen tanto a los migrantes como a losciudadanos. Lamentablemente, en muchos paí-ses esto no es así. La Comisión también invita alos Estados a aprobar y aplicar leyes que prote-jan específicamente a los migrantes de compor-tamientos discriminatorios y que les den accesoa soluciones eficaces cuando se produzcan estasviolaciones.

43. Algunos funcionarios públicos deben recibiruna formación de derechos de los migrantes queincluya aspectos culturales, antidiscriminatoriosy de género, al tiempo que los empleadores de-ben dar cuenta de las condiciones que ofrecen alos trabajadores migrantes y a otros empleadospor medio de sistemas de inspección laboral yprocesos legales eficaces. También es necesariauna legislación apropiada para desincentivar alos empleadores a contratar a migrantes en si-tuación irregular y a dichos migrantes a aceptarun trabajo clandestino. Las organizaciones in-ternacionales y los donadores bilaterales puedenayudar a construir las capacidades requeridas paraalcanzar estos objetivos.

44. La Comisión felicita a los países de destinoque ofrecen a los migrantes medios confidencia-les (tales como asistencia telefónica) para presen-tar quejas sobre sus empleadores, proponenrefugio y servicios sociales a los migrantes vícti-mas de abusos y ayudan a los migrantes que de-sean regresar a su país porque sus derechos hansido violados. Todos los Estados deben conside-rar la introducción de tales medidas.

45. La Comisión considera esencial garantizarque una amplia variedad de entidades guberna-mentales y no gubernamentales aborden las cues-tiones migratorias. Es esencial garantizar que losministerios de trabajo, asistencia social y justi-cia, al igual que las instancias nacionales de de-rechos humanos, participen plenamente en lasupervisión y la promoción de los derechos hu-manos de los migrantes.

Trata de seres humanos

46. Por último, como se mencionó en el capítu-lo tres, la Comisión expresa su gran preocupa-ción por la situación de las personas víctimas dela trata dentro y fuera de las fronteras nacionalesy recalca la necesidad de erradicar este delito.Dada la naturaleza transnacional del fenómeno,es indispensable la cooperación entre los paísesde origen, tránsito y destino, para procesar a losautores, proteger a las víctimas y eliminar la de-manda de estos servicios.

Derechos y normas de trabajo de lostrabajadores migrantes

Los gobiernos y los empleadores deben ga-rantizar que todos los migrantes beneficiende un trabajo decente como lo define la OITy estén protegidos contra la explotación ylos abusos. Deben realizarse esfuerzos es-peciales para proteger la situación de lasmujeres migrantes, de las trabajadoras do-mésticas y de los niños migrantes.

65

47. Como se explicó en el capítulo uno, en losúltimos años se han producido numerosos cam-bios significativos en la economía mundial: com-petencia creciente entre diversos países yempresas, liberalización de los mercados de tra-bajo, introducción de prácticas laborales másflexibles, incremento de las subcontrataciones yampliación del sector no estructurado. Estos fe-nómenos ejercen una influencia importante enun número creciente de migrantes que buscantrabajo fuera de su país.

48. Si bien los Estados siguen desempeñando unpapel importante en la creación de programasde migraciones de mano de obra, cada vez máscontratistas privados, intermediarios y jefes debanda contratan a trabajadores migrantes. Aun-que algunos contratistas aplican altas normasprofesionales y están bien reglamentados por lospaíses en los que operan, esta situación no es tancomún como se podría creer.

49. Al llegar a su país de destino, muchos traba-jadores migrantes, en particular los que se hantrasladado de manera irregular, comienzan atrabajar en empleos inseguros y de baja catego-ría que los nacionales rechazan al salario ofreci-do. En algunas situaciones, los migrantes debenhacer frente a un empleador que los explota y aun Estado incapaz o poco dispuesto a proteger-los. Esto ocurre, en particular, en países en desa-rrollo donde muchos nacionales no logranencontrar un trabajo digno y bien remunerado ydonde el trabajo infantil es común.

50. En tales situaciones, los niños migrantes obli-gados a ingresar al mercado de trabajo probable-mente deban trabajar en condiciones muydifíciles, peligrosas y mal remuneradas. La Co-misión exhorta a los Estados, que en su gran ma-yoría han ratificado la Convención sobre losDerechos del Niño, a suprimir tales prácticas.

51. Otro grupo de migrantes que exige una aten-ción particular son las trabajadoras domésticas.Muchas de estas mujeres migran solas y dejan asus niños en su país de origen, lo cual puede seruna experiencia traumatizante para las mujeresy sus familias. Según el ponente especial de laONU sobre violencia contra las mujeres, una vezen el hogar de su nuevo empleador, las mujeresmigrantes a menudo son contratadas para reali-zar «un trabajo mal remunerado que las aísla ylas coloca en una posición de subordinación enuna esfera privada, exponiéndolas a la expropia-ción de sus ingresos».

52. Según las observaciones realizadas por laComisión, las mujeres migrantes empleadascomo trabajadoras domésticas a veces son con-tratadas sin contrato escrito o con un contratoen un idioma que no comprenden. Su empleadoro el contratista a veces conserva su pasaporte.En algunos casos, no se les da tiempo libre y seles prohíbe salir del lugar de trabajo sin el per-miso del empleador. También pueden ser vícti-mas de violencia física, psicológica y sexual.

53. La Comisión insta a los gobiernos a garanti-zar que los empleadores provean a los trabajado-res migrantes contratos redactados en su propialengua, conformes a las normas internacionalesde trabajo y de derechos humanos. Losempleadores que no ofrezcan estos contratos oque violen sus disposiciones deberían dar cuentade sus acciones.

54. Las asociaciones de migrantes, sindicatos,instituciones de la sociedad civil y organizacio-nes locales e internacionales de derechos huma-nos deben ayudar a identificar las situaciones deabuso de trabajadores migrantes y comunicarlasa las autoridades nacionales y a la comunidadinternacional. Dichas organizaciones tambiénpueden ejercer un papel importante en la pro-moción de los derechos de las mujeres migrantes,



66

por medio de programas de información, edu-cación e instrucción y estableciendo asociacio-nes de mujeres migrantes.

Trabajo decente

55. Es notable que la mayoría de los países don-de los derechos de los migrantes se violan confrecuencia sean Estados miembros de la OIT yestén vinculados por la Declaración de 1998 re-lativa a los principios y derechos fundamentalesen el trabajo, componente importante pero algodesatendido del marco normativo.

56. La Comisión respalda totalmente la Decla-ración de 1998 y recalca la necesidad de que lacomunidad internacional garantice que todos losempleados, migrantes y no migrantes, puedangozar de lo que la OIT define como «trabajodecente», que se produce «en condiciones de li-bertad, equidad, seguridad y dignidad, en las quese protegen los derechos y se entrega una remu-neración adecuada y una cobertura social».

57. Para alcanzar este objetivo, la Comisión in-vita todos los gobiernos, empleadores y sindica-tos a apoyar la implementación del Plan de acciónde 2004 de la OIT para los trabajadoresmigrantes que formula un «marco multilateralno vinculante para un enfoque hacia las migra-ciones de mano de obra basado en los derechos,teniendo en cuenta las necesidades del mercadode trabajo nacional».

El papel de las Naciones Unidas

El mecanismo de derechos humanos del sis-tema de la ONU debe utilizarse con máseficacia como medio para consolidar elmarco legal y normativo de las migracio-nes internacionales y para garantizar la pro-tección de los derechos de los migrantes.

58. La responsabilidad por las migraciones in-ternacionales en sus aspectos legales, normati-vos y de derechos humanos es un poco difusa enel sistema de la ONU. La OIT se especializa enla situación de los trabajadores migrantes y notiene la capacidad operativa para observar la si-tuación de los migrantes en el terreno. La parti-cipación del ACNUR en este ámbito se limita ala protección de los refugiados y solicitantes deasilo, mientras que la Oficina del Alto Comisio-nado de la ONU para los derechos humanoscolabora con los órganos convencionales y el tra-bajo de la Ponente especial de la ONU sobre losderechos humanos de los migrantes, que incluyela protección de los migrantes pasados de con-trabando y víctimas de trata, y promueve la rati-ficación de la Convención de 1990. LaUNESCO, el Fondo de las Naciones Unidas paralas actividades en materia de población (FNUAP)y la Oficina de la ONU contra las drogas y elcrimen también se especializan en determinadosasuntos y actividades en el ámbito de las migra-ciones internacionales. La Organización Inter-nacional para las Migraciones (OIM) no es unorganismo de la ONU y, si bien una de sus me-tas consiste en garantizar la introducción de po-líticas migratorias «humanas y reguladas», nodispone de un mandato oficial de protección.

El mecanismo de derechos humanos delsistema de la ONU

59. La Comisión recomienda que se tomen va-rias medidas para consolidar la capacidad de laONU y de sus Estados miembros en lo referentea la protección de los derechos de los migrantes.Primero, la Comisión elogia las propuestas delSecretario General, contenidas en su informe «Enmayor libertad», para reformar la Comisión deDerechos Humanos y los procesos de supervi-sión de los tratados de derechos humanos y paracoordinar los informes de los diversos órganos

67

de supervisión de los tratados. Sería útil que losórganos de supervisión de los tratados dispon-gan de mayores competencias en el ámbito delas migraciones internacionales y que compar-tan de modo más sistemático la información queacopian sobre los derechos humanos de losmigrantes. Por otro lado, los órganos de super-visión de los tratados no han recibido la finan-ciación necesaria desde hace años. La Comisióninsta a los Estados a proporcionar los recursosnecesarios para que funcionen con eficacia.

60. En segundo lugar, la Comisión invita a losEstados y a los demás actores a respaldar vigoro-samente el trabajo de la Ponente especial de laONU sobre los derechos humanos de losmigrantes, cargo creado en 1999. La Comisiónelogia a la Ponente especial por la atención queha prestado a los derechos de los migrantes másvulnerables (mujeres, niños, migrantes pasadosde contrabando y víctimas de la trata) y por suscomunicaciones e intervenciones ante los Esta-dos en lo relativo a los derechos de los trabajado-res migrantes. La Comisión alienta a los demásponentes especiales de la ONU con mandatospertinentes a incorporar en su trabajo los dere-chos de los migrantes para así completar y con-solidar las actividades de la Ponente especial sobrelos derechos humanos de los migrantes.

61. Tercero, la Comisión estima que ha llegadoel momento de revisar la manera en que los Es-tados informan sobre la implementación de losinstrumentos de derechos humanos que han ra-tificado. Si bien los órganos convencionales y laPonente especial suministran actualmente estetipo de servicios, se necesita un mecanismo másrobusto, que no solo exija a los Estados infor-mar sobre su desempeño, sino que también lespermita pedir ayuda a la ONU y a sus instanciasoperativas para realizar iniciativas de creación decapacidades.

Creación de capacidades en los Estadosmiembros de la ONU

62. Durante sus consultas, la Comisión ha com-probado que en algunas situaciones, los Estadosviolan adrede los derechos de los migrantes in-ternacionales, transgrediendo de modo flagran-te los compromisos que han aceptado libremente.Como se indicó anteriormente, en muchas otrassituaciones los derechos de los migrantes pue-den verse comprometidos porque el marco legaly normativo que afecta a los migrantes interna-cionales no está bien definido o porque los re-presentantes del Estado no conocen el marco,no entienden sus implicaciones y no saben apli-carlo o supervisar su aplicación. En este contex-to, los Estados que han ratificado la Convenciónde 1990 pueden percatarse de que este tratadoes un instrumento útil para fomentar laconcienciación sobre los derechos de losmigrantes y para construir las capacidades na-cionales necesarias para la formulación y laimplementación de las políticas migratorias.

63. Hoy es necesario un enfoque coordinado yunificado para la construcción de capacidadesen los Estados miembros de la ONU, para quedichos países puedan aplicar plenamente las dis-posiciones del marco legal y normativo que afectaa los migrantes internacionales. Este enfoquedebe combinar la experiencia legal, operacionaly de protección de las instancias de la ONU y deotras instituciones, entre ellas la OIM, y deberecibir el apoyo de los organismos y procesosconsultivos regionales sobre las migraciones. Elcapítulo siguiente, que se centra en la gobernanzade las migraciones internacionales, presenta al-gunas propuestas específicas de coordinación.



68

CAPÍTULO SEIS

Creación de coherencia:la gobernanza de las migraciones internacionales

La gobernanza de las migraciones internacionales debe ser reforzadapor medio de mayor coherencia y capacidad a nivel nacional, mediante más

consultas y una mayor cooperación entre Estados a nivel regional y por medio deun diálogo y una cooperación más eficaces entre los gobiernos, así como entre

organizaciones internacionales, a nivel mundial. Estos esfuerzos deben basarse enuna mayor comprensión de los vínculos estrechos entre las migraciones

internacionales y el desarrollo, y otras políticas fundamentales, como son elcomercio, la ayuda financiera, la seguridad del Estado, la seguridad

humana y los derechos humanos.

tes y acuerdos entre Estados, foros multilateralesy procesos consultivos, actividades de organiza-ciones internacionales, al igual que las leyes ynormas examinadas en el capítulo anterior.

3. La gobernanza nacional de las migracionesinternacionales se halla ante cuatro desafíos par-ticulares. El primero es la falta de coherencia.Este informe ya ha recomendado que las migra-ciones deberían formar parte integral del planeconómico y de desarrollo de cada país, reco-mendación que procede de la incapacidad demuchos Estados de definir objetivos claros parasus políticas migratorias.

4. Un segundo desafío es la coordinación de laformulación de políticas y de su aplicación. Enmuchos Estados, la responsabilidad por las mi-graciones se reparte entre varios ministerios quea menudo no están coordinados. Frecuentemen-te, se observa también una falta de coordinaciónentre los ministerios a cargo de las migraciones ylos ministerios a cargo de las cuestiones mun-diales afines que se mencionaron al principio deeste capítulo. Al mismo tiempo, las consultas

1. Como se explicó en los capítulos anteriores,las migraciones internacionales son un fenóme-no complejo. Su magnitud sigue aumentando yafecta casi todos los países del mundo, dentro yentre distintas regiones. Las migraciones inter-nacionales implican a una amplia variedad deprotagonistas que tienen intereses diferentes y aveces opuestos y están cada vez más vinculadascon otras cuestiones mundiales acuciantes comoel desarrollo, el comercio, los derechos humanosy la seguridad.

2. Esta complejidad plantea importantes desa-fíos para la gobernanza, que la Comisión sobreGobernanza Global (1995) ha definido como «lasuma de las distintas maneras en que los indivi-duos y las instituciones, públicas y privadas, ges-tionan sus asuntos comunes. Es un proceso encurso mediante el cual se pueden adecuar losintereses opuestos o diferentes y se pueden to-mar acciones en colaboración». En el ámbito delas migraciones internacionales, el gobierno co-bra varias formas, entre ellas las políticasmigratorias y los programas de cada país, deba-

69

entre los gobiernos y otros actores, como el sectorempresarial y la sociedad civil son insuficientes.

5. Un tercer desafío es el de la capacidad. Lamayoría de los Estados reconocen la importan-cia de las migraciones internacionales e intentanabordar la cuestión de una manera que les per-mita respetar sus obligaciones internacionales eincrementar los beneficios que los Estados y susciudadanos obtienen de la movilidad humana.Sin embargo, muchos países, en particular losmás pobres, también carecen de los conocimien-tos, la información, las instituciones y los recur-sos necesarios para alcanzar estos objetivos.

6. Un cuarto desafío es la cooperación con otrosEstados. La naturaleza misma de las migracio-nes transnacionales exige una cooperación inter-nacional y responsabilidades compartidas. Noobstante, la realidad es que la mayoría de los Es-tados no han querido comprometerse plenamen-te con el principio de cooperación internacionalen el ámbito de las migraciones internacionalesporque las políticas migratorias aún se formulanprincipalmente a nivel nacional. Si bien ha ha-bido un incremento de los contactos, redes e ini-ciativas bilaterales, regionales y a veces mundiales,no es suficiente. En este capítulo se explica cómola buena gobernanza a nivel nacional es la basepara una cooperación más eficaz entre Estados anivel bilateral, regional y mundial.

Soberanía del Estado

7. La falta de voluntad de los Estados para co-laborar en la cuestión de la cooperación interna-cional resulta de un dilema muy real. El controlde quién ingresa y permanece en su territorio esparte integral de la soberanía de los Estados. Lasmigraciones desempeñan un papel importanteen el aumento y el mantenimiento de lacompetitividad nacional. También es una cues-tión pública muy delicada que, como consecuen-

cia de los recientes ataques terroristas, se ha rela-cionado cada vez con una amenaza a la seguri-dad pública. El desafío, en particular para lospaíses de destino, consiste en cooperar con otrosEstados sin perder el control de un asunto que escentral para diversos ámbitos de interés nacional.

8. Es posible superar este desafío. En primerlugar, la soberanía del Estado es la base mismade la cooperación internacional. Los Estados re-gulan el contenido y el nivel de formalidad delos mecanismos interestatales de cooperación yen el acto de cooperación ejercen su soberanía,en lugar de perderla.

9. En segundo lugar, la soberanía viene junto ala responsabilidad. Tal como lo observó laComisión Internacional sobre Intervención y so-beranía del Estado (2001), en los últimos añosse ha producido una reorientación «de la sobera-nía como control hacia la soberanía como res-ponsabilidad en las funciones internas y en lasobligaciones externas». La soberanía como res-ponsabilidad se ha convertido en el contenidomínimo de una buena ciudadanía internacional.Así como los individuos tienen derechos y res-ponsabilidades en tanto que ciudadanos de unEstado, los Estados tienen derechos y responsa-bilidades como miembros de la comunidad in-ternacional.

10. Tercero, en una economía mundial en rápi-da transformación, la cooperación internacionalno es una amenaza para la competitividad na-cional sino una oportunidad. Las economías másexitosas son aquellas que han aprovechado lasoportunidades de la economía mundial y hancooperado en ciertas áreas específicas para incre-mentar los beneficios mutuos. La Unión Euro-pea puede considerarse como un ejemplo de ungrupo de Estados que han conservado su sobe-ranía al tiempo que han cooperado en determi-nadas cuestiones económicas y políticas. De este

Creación de coherencia: la gobernanza de las migraciones internacionales


70

modo, han incrementado la competitividad detoda la región.

Estados e instituciones

11. Las consecuencias para la soberanía del Esta-do también son complejas en lo referente alpapel y a los mandatos de las institucionesintergubernamentales y de otra índole. Los Es-tados establecen organismos internacionalescuando ciertas cuestiones o «bienes comunes»exigen una forma más oficial y colectiva degobernanza. Esto puede producirse mediantearreglos institucionales intergubernamentales opor medio de la creación de instituciones conmandatos supranacionales. Sin embargo, los Es-tados conservan la autoridad final sobre todasestas instituciones.

12. Dado que los Estados son efectivamente losdueños de las organizaciones internacionales, laincoherencia a escala nacional tiende a repercu-tirse en un nivel superior y a afectar el trabajo deestas instituciones multilaterales. La coherenciacomienza en el país. Si los Estados no puedendefinir objetivos claros para las políticasmigratorias nacionales, no debe sorprender quea veces se produzcan traslapos y contradiccionesa nivel multilateral e institucional. Más adelantese presenta una propuesta para una mejor coor-dinación en este ámbito.

Gobernanza a nivel nacional

Todos los Estados deben establecer políti-cas migratorias nacionales coherentes ba-sadas en objetivos convenidos, teniendo encuenta las políticas afines y el derecho in-ternacional de los tratados, incluidos losderechos humanos. La gobernanza a nivelnacional debe coordinarse con eficacia en-tre todos los ministerios pertinentes y debeincluir consultas con terceros independien-tes del Estado.

13. Las estructuras organizacionales empleadaspara administrar las migraciones internaciona-les a nivel nacional son muy variadas y por logeneral han surgido en respuesta a determinadascircunstancias políticas, históricas, económicasy sociales. En algunos países, a nivel ministerialno existe una responsabilidad clara por las mi-graciones, puesto que diversos ministerios seencargan de esta cuestión. En otros países, la res-ponsabilidad incumbe a un ministerio que tieneun mandato más amplio que el de las migracio-nes. En un tercer grupo de Estados, se han esta-blecido ministerios de migraciones que asumenuna responsabilidad completa y exclusiva sobreesta cuestión.

14. Cualesquiera sean sus estructuras adminis-trativas, en la mayoría de los Estados hay mar-gen para consolidar la capacidad nacional parala formulación y la implementación de políticasmigratorias coherentes. Durante sus consultas,la Comisión se enteró de muchas situaciones enlas que varios ministerios tienen objetivos opues-tos, en las que la información no se comparte yen las que el público recibe mensajes contradic-torios sobre las políticas migratorias. Asimismo,la Comisión oyó muchas quejas sobre gobiernosque no consultan debidamente a los demás inte-resados, en particular el sector empresarial y lasociedad civil, a la hora de formular y aplicar suspolíticas migratorias. La coherencia a nivel na-cional es esencial para una mayor cooperaciónregional, que a su vez puede preparar el terrenopara enfoques mundiales más eficaces.

Hacia un enfoque nacional coherente

15. Para que los Estados puedan abordar la cues-tión de las migraciones internacionales de ma-nera coherente, deben haber definido losobjetivos nacionales de sus políticas migratorias,al igual que los criterios convenidos para el in-

71

greso y la permanencia de ciudadanos extranje-ros, de conformidad con el derecho internacio-nal. Aunque la naturaleza exacta de estosobjetivos y criterios varía según las tradiciones,requisitos y circunstancias nacionales, deben de-finir como mínimo las siguientes cuestiones:

• el papel de las migraciones internacionales enlo referente al crecimiento económico y al de-sarrollo,

• el reagrupamiento familiar, el asilo, la protec-ción de los refugiados y el reasentamiento,

• la prevención de las migraciones irregulares yla promoción de las migraciones regulares,

• la integración, incluidos los derechos y obli-gaciones de los migrantes, de los ciudadanosy del Estado y

• la protección de los derechos de los migrantes.

16. Algunos Estados, como Australia y Canadá,han establecido criterios explícitos para orientarsu enfoque hacia las migraciones internaciona-les. En muchos otros Estados, estos criterios aúnson implícitos o ni siquiera se han formulado.Una de las razones esgrimidas para justificar lafalta de transparencia es que los gobiernos te-men la oposición del público. Sin embargo, elno especificar dichos objetivos y criterios, per-mite a algunos Estados ignorar ciertos aspectosde las migraciones, como la dependencia de lasmigraciones irregulares en determinados secto-res de la economía. Una de las razones por lasque las migraciones y la mano de obra irregula-res son un problema relativamente nimio en cier-tos países es que los gobiernos están obligadospor la ley a regular las migraciones.

17. Todos los Estados deben adoptar un enfo-que coherente hacia las migraciones internacio-nales que respete el derecho internacional de lostratados y otras normas aplicables. En general,para ello se precisará una conducción política fir-

me, una comunicación transparente con el pú-blico y esfuerzos concertados para generar unextenso apoyo de la comunidad a las políticasmigratorias del Estado.

Coordinación de la formulación y laimplementación de las políticas

18. El establecimiento de un enfoque coherentehacia las migraciones internacionales es una pri-mera etapa hacia una mejor gobernanza nacio-nal. La siguiente etapa consiste en coordinar suimplementación. Muchos Estados deben trataral menos tres aspectos de la coordinación. El pri-mero es la coordinación dentro del gobierno,enfoque que suele denominarse «gobierno uni-do» o «gobierno entero». Cuando la gobernanzade las migraciones se reparte entre varios minis-terios, deben establecerse y mantenerse mecanis-mos de coordinación.

19. En segundo lugar, es necesaria una coordi-nación no solo entre los diversos ministerios quetienen un mandato relacionado con las migra-ciones, sino también entre estos ministerios y losdemás. Como se ha recalcado en este informe,las migraciones internacionales afectan a diver-sas cuestiones de políticas, como las relacionesexteriores, el desarrollo, el comercio, el trabajo,los derechos humanos, la igualdad de géneros, lasalud, la seguridad y el control fronterizo. La for-mulación de políticas migratorias internaciona-les ejerce repercusiones en estos y en otrosámbitos, a la vez que las políticas relacionadascon estas cuestiones inciden en las migraciones.

20. A nivel nacional, el gobierno debe consultara otros actores. La formulación de políticas in-cumbe exclusivamente al gobierno, pero la Co-misión ha llegado a la conclusión de que elproceso de formulación de políticas tendrá másprobabilidades de éxito si se basa en una extensaconsulta, en particular con el sector privado y



72

los diversos integrantes de la sociedad civil. Esteenfoque retoma la definición de gobernanza ela-borada por la Comisión sobre Gobernanza Glo-bal. Según esta definición, la gobernanza exigela participación de individuos, instituciones y delos sectores público y privado y adecua los diver-sos intereses para alcanzar objetivos comunes.

21. Dada la naturaleza dinámica de las migra-ciones internacionales, es esencial que la formu-lación de políticas en este ámbito sea sensible ydinámica, lo cual a su vez exige que el acopio dedatos, el análisis de las tendencias, el análisis delas políticas, la investigación, la supervisión y laevaluación se realicen eficientemente. Es difícilformular y aplicar políticas eficaces si no se sabecon claridad quiénes son sus destinatarios, cuán-tos son, donde están y cuáles son sus problemas.No determinar la eficacia, la efectividad y la in-cidencia de una política es una mala práctica.

Creación de capacidades

La comunidad internacional debe apoyar losesfuerzos de los Estados para formular yponer en práctica políticas migratoriasnacionales contribuyendo con recursos, co-nocimientos y capacitación.

22. Existen numerosas razones por las cualesmuchos Estados actualmente carecen de políti-cas migratorias coherentes y de la capacidad paraponerlas en práctica de modo consecuente. Enciertos países (aunque cada vez son menos), lasmigraciones internacionales no se perciben comouna cuestión apremiante. En otros países, exis-ten otras prioridades más urgentes que impidenque las migraciones encuentren un lugar en elorden del día nacional. Sin embargo, lo más co-mún es que, según informaron a la Comisióndistintos funcionarios estatales, los países carez-can de recursos, infraestructura, conocimientos

y experiencia para abordar las cuestionesmigratorias con eficacia.

23. Toda la comunidad internacional tiene uninterés común en respaldar a los países que ne-cesiten consolidar sus capacidades en el ámbitode las políticas migratorias, ya sea ofreciendorecursos técnicos y financieros, compartiendo co-nocimientos o creando iniciativas de capacita-ción. Más específicamente, los esfuerzos debenayudar a los Estados a:

• definir los objetivos de sus políticas migratoriasnacionales,

• establecer un sistema legal operacional, eficazy equitativo en lo referente a las migraciones,

• crear a un grupo de funcionarios de migracio-nes bien formado, informado y honrado, com-puesto por funcionarios públicos, agentes depolicía, guardafronteras y funcionarios a car-go de determinar el estatuto de refugiado,

• desarrollar una infraestructura que proporcio-ne ayuda social, educativa y legal a losmigrantes, y que ayude a la sociedad anfitrionaa adaptarse a la presencia de los migrantes,

• garantizar que los residentes extranjeros esténcorrectamente representados por asociacionesy organizaciones de migrantes y

• construir una capacidad para la compilacióny el análisis de datos, la investigación, la su-pervisión y la evaluación.

24. La Comisión elogia los esfuerzos realizadospor ciertas agrupaciones regionales de Estadospara compartir sus experiencias y sus conoci-mientos sobre las migraciones. La Comisión tam-bién recalca el papel importante que puedendesempeñar las organizaciones internacionales ylas invita a mejorar la coordinación de sus activi-dades en este ámbito. Al mismo tiempo, la Co-misión destaca su conclusión de que las iniciativas

73

de creación de capacidades tendrán pocas pro-babilidades de ejercer el efecto deseado si no seproducen en un contexto donde se respetan losderechos humanos, donde prevalece el estado dederecho y donde la administración pública no escorrupta y dispone de recursos.

Cooperación entre Estados a nivelbilateral

Los acuerdos bilaterales son medios valio-sos para abordar las cuestiones migratoriasque afectan a dos Estados. Siempre debenrespetar el marco normativo que afecta alos migrantes internacionales y proteger asísus derechos.

25. Cuando los Estados cooperan en lo relativoa las migraciones internacionales, generalmentees a nivel bilateral y centrándose en cuestionesespecíficas que exigen la cooperación de los paí-ses de origen y destino, como el ingreso, la resi-dencia, los derechos de los migrantes, laprotección consular y la repatriación de losmigrantes en situación irregular. Dado que pue-den ser firmados entre países de una misma re-gión y entre países de diversas regiones, losacuerdos bilaterales constituyen un mecanismovalioso para hacer frente a la creciente compleji-dad de las migraciones internacionales. Sin em-bargo, es esencial que los acuerdos bilateralesrespeten todos los derechos garantizados en elmarco normativo aplicable a los migrantes in-ternacionales. Lamentablemente, esto no siem-pre es así.

26. Los acuerdos bilaterales entre Estados en cier-ta medida han cedido el paso a los procesos decontratación administrados por empresas y con-tratistas privados, supervisados y regulados endiversas medidas por los Estados en cuestión. LaComisión ha podido confirmar que algunos in-

dividuos y empresas que participan en el proce-so de contratación son culpables de confundir yengañar a los migrantes que contratan, general-mente porque les ofrecen información, prome-sas o expectativas falsas. Es esencial que los paísesde origen, los países de destino y las organizacio-nes internacionales pertinentes cooperen paraerradicar estas prácticas.

Cooperación entre Estados a nivelregional

Son necesarios esfuerzos adicionales paragarantizar que los procesos consultivosregionales sobre migraciones reciban unacobertura mundial, cuenten con la partici-pación de la sociedad civil y del sectorprivado y no se centren tan solo en el con-trol de las migraciones. Dado el caráctermundial de las migraciones, es esencial unamayor interacción entre los diversos pro-cesos.

27. En los últimos años, han proliferado las ini-ciativas conocidas como «procesos consultivosregionales». Aunque varían en diversos aspectos,todos estos procesos se caracterizan por redes deEstados que se reúnen con regularidad para en-tablar una relación de confianza basada en elconsenso y para intercambiar información, ideas,experiencias y buenas prácticas en el ámbito delas migraciones internacionales. La principalcaracterística de estos procesos es su naturalezainformal y no vinculante.

28. Los procesos consultivos regionales han per-mitido alcanzar resultados notables. Dado quelos procesos consultivos garantizan a los Estadosmiembros igualdad en torno a la mesa de nego-ciaciones, han facilitado el diálogo, ayudado alos gobiernos a identificar intereses y preocupa-ciones comunes, subrayado la importancia deestablecer políticas de migraciones nacionales y



74

reforzado la conciencia sobre la necesidad de queesas políticas sean la base para la cooperaciónregional. Además, los procesos consultivos regio-nales han permitido a los gobiernos aprovecharla pericia de las organizaciones internacionales,han ayudado a formular la legislación sobre mi-graciones y han permitido compartir informa-ción, función que aparentemente ha reducido lasmigraciones irregulares en ciertas regiones.

29. La Comisión respalda totalmente los proce-sos consultivos regionales y desea identificar al-gunos ámbitos en los que pueden consolidarse.Primero, los funcionarios que participan en es-tos procesos por lo general representan a los mi-nisterios a cargo de las migraciones y, por lo tanto,resulta difícil abordar otras cuestiones importan-tes, como la contribución de las migraciones aldesarrollo y los derechos humanos de losmigrantes. En segundo lugar, son muy pocos losprocesos consultivos regionales donde participanrepresentantes de la sociedad civil y aún menosdel sector privado. Tercero, pocos procesos con-sultivos realizados hasta el momento han estadoen contacto con otros foros económicos y políti-cos regionales más amplios. Cuarto, los procesosregionales existentes todavía no han sido objetode asesoramiento y evaluaciones rigurosas.

30. Por último, la Comisión observa que en cier-tas partes del mundo aún no se han iniciado pro-cesos regionales, como en Medio Oriente, Áfricadel Norte, África del Este, la región de los GrandesLagos de África, el Caribe y ciertas partes de Asia yde Asia del Sur. La Comisión insta a los Estados,instancias regionales y organizaciones internacio-nales a considerar estas limitaciones y a determi-nar cómo pueden resolverse eficazmente.

Consultas interregionales

31. Otra preocupación en lo referente a los pro-cesos consultivos regionales es el hecho mismo

de que sean regionales y que por lo general nohayan dado lugar a consultas interregionales.Como ya se ha indicado, los flujos migratoriosson cada vez más intercontinentales y mundia-les y los procesos consultivos regionales no per-miten encarar esta realidad. Al mismo tiempo,el poco contacto entre los diversos procesos re-gionales limita las posibilidades de compartirexperiencias y buenas prácticas entre Estados yotros actores ubicados en distintas partes delmundo.

32. La Comisión concluye que es convenientefomentar un mayor diálogo entre los diversosprocesos consultivos regionales para tratar pre-ocupaciones migratorias comunes. Esto se pue-de realizar de modo informal y ad hoc enrespuesta a cuestiones específicas, tales como lalucha contra el tráfico ilícito de migrantes y eltráfico de seres humanos, la promoción de lacooperación entre países con abundancia demano de obra y países con escasez inminente demano de obra y el análisis de los vínculos entrelas migraciones y otras cuestiones. Una reuniónanual informal de todos los procesos regionalestambién proporcionaría un medio valioso parafacilitar el diálogo entre los Estados y las organi-zaciones pertinentes y permitiría el desarrollo deprincipios y acuerdos de políticas comunes paratodas las regiones.

33. La Comisión elogia las iniciativas más am-plias que se han establecido para promover laconsulta, la cooperación y la colaboracióninterregionales y que cada más vez incluyen a lasmigraciones en su orden del día. Algunos ejem-plos incluyen a la Asociación Euro-mediterrá-nea o Proceso de Barcelona, la Organización deSeguridad y Cooperación Europea (OSCE) y elactual diálogo entre la Unión Europea y la UniónAfricana.

75

Integración regional

34. La cuestión de las migraciones es fundamen-tal para ciertas instancias regionales. En la UniónEuropea, por ejemplo, los ciudadanos de los Es-tados miembros pueden desplazarse con relativafacilidad de un país a otro, gozando de las venta-jas de un mercado de trabajo común. Más alládel tema de los controles fronterizos internos yexternos, la UE ha armonizado sus políticas derefugiados y está elaborando enfoques regiona-les en lo relativo a cuestiones como la integra-ción de los migrantes, las migracioneseconómicas y las migraciones y el desarrollo. Sinembargo, el desmantelamiento de las fronterasinternas de la UE se ha acompañado de restric-ciones cada vez más rigurosas para el ingreso depersonas de otras partes del mundo, en particu-lar de los solicitantes de asilo y los migrantes ensituación irregular.

35. También se han realizado esfuerzos para es-tablecer varios tipos de acuerdos de integracióneconómica y de libre circulación en otras regio-nes del mundo, como el Tratado de Libre Co-mercio de América del Norte (TLC), dentro deAmérica Central y del Sur y en el Sudeste Asiáti-co. La Comisión elogia en particular a la NEPAD(Nueva Alianza para el Desarrollo de África) queapunta a establecer un marco de desarrollosocioeconómico unificado para África, al igualque sus componentes subregionales, la Comu-nidad Económica de los Estados del África Oc-cidental (ECOWAS) y la Comunidad para elDesarrollo de África Austral (SADC).

36. La Comisión se alegra de estas iniciativas parafacilitar la circulación regional de las personas,pero recuerda que a nivel político no siempre hasido fácil llegar a un acuerdo y que a nivel opera-cional no siempre es fácil aplicarlas de modo efi-caz y constante. La Comisión insta a los Estadosa garantizar que las cuestiones migratorias figu-ren en el orden del día de todas las instancias

regionales y recomienda que se emprendan es-fuerzos de creación de capacidades a nivel regio-nal y nacional.

Cooperación entre Estados anivel mundial

La voluntad reciente de varios Estados, ins-tituciones e instancias no gubernamentalesde tomar iniciativas mundiales en relacióncon las migraciones internacionales es muypositiva. El Diálogo de Alto-Nivel de laAsamblea General de la ONU ofrece laoportunidad de crear una mayor interac-ción entre estas iniciativas y de garantizarque se mantenga su dinamismo. El actualproceso de reforma de la ONU ofrece laoportunidad de aprovechar este dinamismomediante la revisión de los actuales acuer-dos institucionales.

37. En los últimos años, se han tomado variasiniciativas mundiales en lo referente a las migra-ciones internacionales, con el respaldo de losEstados, las instituciones internacionales, la so-ciedad civil y el sector privado. Una de ellas es laAgenda Internacional para la Gestión de la Mi-gración de la Iniciativa de Berna, cuyo objetivoprincipal es asistir a los funcionarios de migra-ciones de los gobiernos a elaborar políticas, leyesy estructuras administrativas adecuadas en lo re-ferente a las migraciones. La Comisión ha consi-derado todos los aspectos de la Iniciativa de Bernay la considera digna de elogio, en particular por-que prioriza la creación de capacidades. Otrainiciativa mundial es la Declaración de La Hayasobre el futuro de las políticas de refugiados einmigración. Un proceso posterior, el Proceso deLa Haya sobre refugiados e inmigración, ha re-calcado la necesidad de diálogo y cooperacióncon la sociedad civil, el sector privado y el sectoracadémico. Por lo tanto, sus actividades com-pletan en gran parte a la Iniciativa de Berna.



76

38. A nivel institucional, han proliferado otrasiniciativas mundiales. Por ejemplo, se ha desig-nado a una Ponente especial de la ONU sobrelos derechos humanos de los migrantes; la Con-vención sobre los trabajadores migrantes entróen vigor en julio de 2003, acompañada de la crea-ción de un órgano de supervisión del tratado; laOIT hizo de las migraciones el tema de su Con-ferencia Internacional del Trabajo de 2004; laOIM ha iniciado un «Diálogo internacional so-bre migraciones» que constituye un foro para losEstados y las instituciones internacionales; elACNUR ha establecido su iniciativa «Conven-ción Plus», al igual que su «Agenda para la Pro-tección»; la División de la ONU para el adelantode la mujer hizo de las migraciones el tema de surepaso decenal de la Conferencia Mundial deBeijing sobre Mujeres y Desarrollo; la ronda denegociaciones comerciales de Doha colocó a laOMC en la esfera de las migraciones interna-cionales y, por último, la Asamblea General de laONU ha convenido llevar a cabo un Diálogo deAlto-Nivel sobre migraciones y desarrollo en 2006.

39. El hecho de que una variedad tan amplia deEstados, organizaciones y otros actores haya pro-mulgado tantas iniciativas mundiales indica a laComisión que las migraciones internacionales,al igual que otras cuestiones mundiales como lapaz, el comercio, el desarrollo y la protección delmedioambiente, ya no pueden abordarse coneficacia de modo unilateral. También refleja lacreciente conciencia de que es necesaria una co-operación multilateral en lo referente a la segu-ridad mundial. Otra manifestación adicional delenfoque multilateral se observa en el incremen-to de las redes informales de políticas migratorias,que supone una mayor interacción entre los fun-cionarios gubernamentales (funcionarios públi-cos, parlamentarios, legisladores, jueces) quetrabajan en distintos países pero con funcionessimilares.

40. El desafío de hoy consiste en aprovechar másplenamente el potencial de estas iniciativas mun-diales, basándose en su dinamismo, reuniendosus ideas, aplicando sus recomendaciones y evi-tando el riesgo de costosos traslapos. La Comi-sión ha consultado al Secretario General de laONU, a la Secretaría de la ONU y a varios Esta-dos miembros para comprender mejor los vín-culos entre las migraciones, el desarrollo y otraspolíticas afines. El Diálogo del Alto-Nivel ofreceuna oportunidad de responder a este desafío yconsolidar la consulta y la cooperación entreEstados a nivel mundial y regional. Además, elactual proceso de reforma de la ONU ofrece unaoportunidad única de resolver este desafío me-diante la revisión de los actuales acuerdosinstitucionales sobre migraciones.

Arreglos institucionales

La Comisión propone al Secretario Gene-ral de la ONU el establecimiento inmedia-to de un Grupo de trabajo interinstitucionalde alto nivel para definir las funciones ymodalidades y preparar la creación de unGrupo Mundial Interagencia de Migraciones.Este Grupo debe asegurar una respuestainstitucional más coherente y eficaz a lasoportunidades y desafíos que presentan lasmigraciones internacionales.

41. La Comisión ha consultado extensamente adistintos gobiernos, a la ONU y a otras instan-cias sobre la aplicación de los acuerdosinstitucionales. Durante sus consultas, la Comi-sión ha constatado con sorpresa la medida enque las organizaciones pertinentes colaboran confunciones tales como la formulación de políti-cas, el establecimiento de normas y su protec-ción, la implementación de programas, lasconsultas multilaterales, la compilación de da-tos, la evaluación y la investigación y la maneraen que estas actividades agregan valor a los es-

77

fuerzos de los Estados, instancias regionales yprocesos consultivos regionales y mundiales. Almismo tiempo, la Comisión ha identificadotraslapos dentro de la actual arquitecturainstitucional que a veces socavan una respuestaunificada, coherente y eficaz a las oportunidadesy desafíos presentados por las migraciones inter-nacionales. En lugar de ser complementarios, losdiferentes enfoques institucionales hacia la mis-ma cuestión a veces divergen e incluso se opo-nen. También se observa con frecuencia unacompetencia por fondos limitados para alcanzarlas mismas metas.

La arquitectura institucional

42. Esta falta de cooperación y coordinacióninterinstitucional se produce por diversas razo-nes. Primero, como se explicó en el capítulo an-terior, la ONU no dispone de un organismoespecializado en migraciones y las responsabili-dades en este ámbito se reparten entre varias ins-tituciones, como la OIT, la OACDH, elUNDESA (Departamento de asuntos económi-cos y sociales de las Naciones Unidas), el FNUAPy el ACNUR, cuyos mandatos han evoluciona-do en contextos históricos, geográficos y temáti-cos específicos. LA OIM, que es la instituciónintergubernamental más grande a cargo de lasmigraciones y cuyos mandatos y actividades hanevolucionado considerablemente en los últimosaños, opera fuera del sistema de la ONU.

43. En segundo lugar, las organizaciones quetradicionalmente no están concernidas por estacuestión, en particular las instancias de desarro-llo y comercio como el Banco Mundial, laCNUCD, el PNUD y la OMC, en los últimosaños han asumido un papel más activo en esteámbito de políticas debido a la mayor concien-cia de los vínculos entre las migraciones y susmandatos específicos.

44. Tercero, en términos institucionales yoperacionales, las migraciones se han vinculadode cerca con la cuestión de los movimientos derefugiados y los desplazamientos internos depoblaciones, fenómenos que suelen reunirse bajoel título de «migraciones forzadas». Las migra-ciones forzadas constituyen un subgrupo dentrodel ámbito de asuntos humanitarios en el que seespecializan varias organizaciones adicionales (ta-les como la OCAH, Oficina de coordinación deasuntos humanitarios, y el PMA, Programa mun-dial de alimentos) y donde también se cuestionadesde hace tiempo la cooperación y la coordina-ción interinstitucional. Ciertas organizaciones,en particular la OIM y el ACNUR, tienen unmandato a caballo entre «las migraciones» y «laacción humanitaria» y, por lo tanto, no es sor-prendente que la relación entre ambas organiza-ciones encarne en cierta medida el desafío degestión de las relaciones interinstitucionales.

45. Cuarto, como se indicó anteriormente,existe un vínculo entre el problema de la incohe-rencia a nivel nacional y la cuestión de la coordi-nación a nivel multilateral e institucional. LosEstados son los dueños efectivos de las organiza-ciones internacionales: establecen sus estatutosy reglamentos, participan en sus instancias di-rectivas y proporcionan la mayor parte de susrecursos. No obstante, los Estados no siemprelas encaran con coherencia. Por ejemplo, un re-presentante del gobierno que asiste a una reuniónde la OIT puede venir de un ministerio diferen-te del que representa en una reunión de la OIMo del ACNUR. Las preocupaciones e interesesde esos ministerios pueden ser diferentes.

Las ventajas de una mayor coordinación

46. Se pueden sacar varias ventajas distintas pro-moviendo una mayor cooperación y coordina-ción entre las diversas organizaciones del ámbitode las migraciones internacionales.



78

47. La primera es la eficacia. En el entorno ac-tual, varios organismos trabajan sobre la mismacuestión, emprenden actividades similares y es-tablecen contactos paralelos con las mismas ins-tancias gubernamentales y procesos regionales.La OIM, la OIT, la OACDH, el ACNUR y laOficina de la ONU contra las drogas y el crimen(UNODC), por ejemplo, se interesan por lascuestiones de la trata de seres humanos y el tráfi-co ilícito de migrantes. Del mismo modo, elBanco Mundial, la OIM, la OIT y el PNUDtienen interés por las remesas de los migrantes ysu incidencia en el desarrollo. Si bien estostraslapos no necesariamente son negativos y nosiempre pueden evitarse, la Comisión ha con-cluido que a menudo generan competencia en-tre las instancias en cuestión y no hacen el mejoruso de los recursos limitados disponibles.

48. Una segunda ventaja de la coordinación es lacoherencia de las políticas. En respuesta a susmandatos específicos y a su cultura institucional,varias instituciones, entre ellas las que formanparte del sistema de la ONU, tienden a elaborarsus propias metodologías, a veces muy distintas,para tratar una misma cuestión. Esto no solo esun problema de formulación de políticas, sinoque también puede vedar la aplicación de losprogramas.

49. Una tercera ventaja de la coordinación es lacompilación y el intercambio de conocimientos.Aunque las migraciones son un fenómeno com-plejo y multidimensional, los conocimientos dis-ponibles en las diversas organizaciones aún sonalgo limitados. Un miembro del personal delACNUR puede ser muy competente en el sec-tor de la protección de los refugiados pero tenerpocos conocimientos sobre las migraciones demano de obra. Del mismo modo, un funciona-rio del Banco Mundial puede ser experto enremesas de migrantes y tener poca idea de las mi-graciones por motivos de reagrupamiento familiar.

50. Todas estas organizaciones se beneficiaríancompartiendo conocimientos, ideas e informa-ción de modo más sistemático, no solo en elámbito específico de la movilidad humana, sinotambién en ámbitos relacionados como el desa-rrollo, el comercio, la ayuda, los derechos hu-manos y la seguridad. Existe también un ampliomargen para la cooperación y la coordinaciónentre instituciones en sectores tales como la in-vestigación, el acopio, el análisis y el intercam-bio de datos, la evaluación, la información alpúblico y la formulación de políticas y estrate-gias.

Un enfoque a largo plazo

51. La Comisión opina que a largo plazo seránecesario revisar fundamentalmente la actualarquitectura institucional relacionada con lasmigraciones internacionales, tanto para reunir lasdiversas funciones relacionadas con las migracio-nes de las instancias de la ONU y de otras insti-tuciones en una misma organización como pararesponder a las nuevas y complejas realidades delas migraciones internacionales.

52. Ya se han analizado anteriormente numero-sas opciones de cambio. Estas comprenden lacreación de una nueva institución, fusionando ala OIM y el ACNUR, el nombramiento de unainstitución «líder» entre las existentes, como elACNUR o la OIT, o la inclusión de la OIM enel sistema de las Naciones Unidas para adminis-trar las cuestiones relativas a las migraciones vo-luntarias.

53. La propuesta de creación de una sola organi-zación, mediante la fusión de la OIM y elACNUR, que se encargue de las migracionesvoluntarias y forzadas tiene su lógica. Las reali-dades geopolíticas posteriores a la segunda gue-rra mundial diseñaron la arquitecturainstitucional actual separando las responsabili-

79

dades por los refugiados y por los demásmigrantes.

54. Sin embargo, estos mandatos históricos noreflejan las realidades contemporáneas. Prime-ro, la distinción entre migrantes voluntarios yforzados es cada vez más tenue. A menudo, re-sulta difícil discernir porqué un migrante se des-plaza, ya que en muchos casos las motivacionesse confunden. Por otro lado, los refugiados y losmigrantes económicos emplean cada vez más lasmismas rutas para migrar y pueden recurrir a lasmismas redes de tráfico ilícito. En segundo lu-gar, los migrantes pueden cambiar de categoríamigratoria cuando van de un país a otro e inclu-so pueden pertenecer a más de una categoría almismo tiempo. Tercero, ciertos migrantes, comolos migrantes en tránsito, los solicitantes de asiloy los refugiados que se desplazan desde un paísque les ha concedido el asilo, pueden ser unapreocupación para las instituciones responsablesde las migraciones voluntarias y forzadas. La fu-sión de las instituciones podría clarificar estascuestiones opacas de las migraciones internacio-nales.

55. Sin embargo, para poner en práctica esta pro-puesta deberían considerarse al menos tres cues-tiones. Una preocupación central sería la posibledisolución del mandato supranacional delACNUR de protección de los refugiados y el ries-go de comprometer el régimen universal de pro-tección de los refugiados que los Estados y elACNUR han desarrollado colectivamente en losúltimos 55 años. Una segunda inquietud resultade la noción de combinar dos instituciones conculturas y metodologías muy distintas. La OIMes una instancia intergubernamental de presta-ción de servicios, mientras que el ACNUR es unorganismo con un mandato supranacional deprotección reconocido. Es probable que sea ne-cesario definir y separar dos secciones inclusodentro de una misma instancia, para encargarse

respectivamente de las migraciones económicasy de las migraciones forzadas. Tercero, laredefinición de la estructura de dirigencia de unaentidad fusionada requeriría largas negociacio-nes entre gobiernos y con la ONU.

56. Otro modelo es una instancia mundial demigraciones económicas que funcione dentro delsistema de la ONU. Esta instancia podría encar-garse de todas las funciones multilaterales relati-vas a las migraciones económicas, entre ellas, unafunción operacional y técnica de cooperación queincluya la creación de capacidades; investigación,análisis y formulación de políticas; comparacióny análisis de datos e información sobre las mi-graciones; un mandato para la protección de losderechos de los migrantes; un foro para el diálo-go y las posibles negociaciones entre Estados. Esteorganismo también asumiría un papel central enel análisis de los vínculos entre las migraciones yotras cuestiones relacionadas como el desarro-llo, el comercio, la seguridad y los derechos hu-manos, al igual que en la cooperación con lasinstituciones pertinentes. Esta instancia y elACNUR deberían llegar a un acuerdo oficial paragarantizar una respuesta eficaz a las brechas y lostraslapos antes mencionados.

57. LA OIM parece ser la instancia más apta paraconvertirse en una entidad mundial para las mi-graciones económicas. La OIM ya asume variasde las funciones requeridas: operaciones y logís-tica, cooperación técnica y creación de capaci-dades, formulación de políticas e investigación yrecopilación de ciertos datos. Como se mencio-nó anteriormente, la OIM ha también iniciadoun diálogo sobre políticas migratorias con go-biernos y otras entidades. Además, la estructurade la OIM se ha ampliado considerablementeen los últimos años. En la actualidad, la OIMno dispone de un mandato oficial para la pro-tección de los derechos de los migrantes, lo cualse puede considerar como una función esencial.



80

El crecimiento de la OIM también se refleja enel número de sus miembros, 109 Estados miem-bros y 24 con estatuto de observador.

58. De conformidad con sus estatutos actuales,la OIM opera esencialmente como organizaciónde servicios en nombre de sus Estados miem-bros, lo cual es solo parte del mandato que seconfiaría a una institución mundial líder en mi-graciones económicas. Para mantener la cohe-rencia y la uniformidad dentro del sistemamultilateral, también sería lógico que la OIMintegre el sistema de la ONU. A este respecto, laComisión observa la discusión actual dentro delas instancias directivas de la OIM en lo referen-te a la evolución de la institución, su estatutooficial y su relación con el sistema de la ONU.Por último, debería considerarse atentamente laincidencia en las responsabilidades de otras ins-tancias fundamentales, en particular en el man-dato de la OIT relativo a las migraciones de manode obra.

59. Ambos modelos son opciones a largo plazo.La Comisión recomienda que se consideren y seaborden en el momento adecuado, en el contex-to del actual proceso de reforma de la ONU,para que se convierta en una organización máseficaz.

Una respuesta más rápida: un GrupoMundial Interagencia de Migraciones

60. Es necesaria una respuesta más rápida paracoordinar y garantizar coherencia y uniformidaden la actual arquitectura institucional. A este res-peto, la Comisión también ha consultado al Gru-po de Migraciones de Ginebra (GMG), que fueestablecido en 2002 y reúne a altos dirigentes dela OIM, la OIT, el ACNUR, la CNUCD y elUNODC. La Comisión elogia esta iniciativapero observa que el GMG no fue pensado comomecanismo formal de coordinación. Además, no

incluye a todos los actores institucionales esen-ciales, de dentro o fuera del sistema de la ONU,las reuniones de los directivos de institucionesen el GMG no se reproducen a nivel operativo yel grupo no dispone de una secretaría perma-nente.

61. La Comisión propone al Secretario Generalde la ONU que convoque un grupointerinstitucional de alto nivel para preparar elterreno para la creación de un Grupo MundialInteragencia de Migraciones en 2006. El grupointerinstitucional de alto nivel puede establecer-se rápidamente, por iniciativa directa del Secre-tario General, y debe asumir dos funcionesprincipales. La primera consiste en reunir a losjefes o altos representantes de las institucionesconcernidas por las migraciones internacionalesy ámbitos vinculados, para identificar lostraslapos y las brechas existentes, explorar el po-tencial para reunir competencias institucionalesy buscar complementariedades. La segunda con-siste en elaborar una propuesta detallada sobrelas funciones y el mandato de un nuevo GrupoMundial Interagencia de Migraciones. Las agen-cias concernidas, a saber, los actuales miembrosdel GMG, otras instituciones pertinentes, entreellas, el Banco Mundial, el UNDESA, el PNUDy el FNUAP y, de ser necesario, expertos inde-pendientes no institucionales, deben comunicarsus resultados a tiempo para que el SecretarioGeneral pueda presentar los mismos ante laAsamblea General de 2006 sobre migracionesinternacionales y desarrollo.

62. El objetivo general del Grupo MundialInteragencia de Migraciones sería establecer unenfoque integral y coherente para que las insti-tuciones respondan de modo global a las migra-ciones internacionales. Más específicamente,podría facilitar el intercambio de experiencias yconocimientos y generar mayor eficacia y uni-formidad en las políticas. El Secretario General

81

definiría el formato y la función del Grupo Mun-dial Interagencia de Migraciones. Dicho GrupoMundial podría agregar valor a la respuestainstitucional actual en ocho sectores, a saber:

Planificación de políticas

63. El Grupo podría facilitar la planificación depolíticas coordinadas y unificadas en las esferasque se repiten en los mandatos de varias institu-ciones, por ejemplo, la trata de seres humanos,el vínculo entre migraciones y asilo y las reper-cusiones en el desarrollo de las migraciones in-ternacionales, incluidas las remesas.

Creación de capacidades

64. El Grupo podría asumir la responsabilidadde coordinar un enfoque integrado hacia la crea-ción de capacidades, según lo especificado en estecapítulo. Esta función haría necesaria la inclu-sión del PNUD, que dispone de una amplia ex-periencia de creación de capacidades, aunque noopera directamente en el ámbito de las migra-ciones. También se integraría al Banco Mundial,tanto debido a su pericia para asesorar sobre po-líticas nacionales de desarrollo, como por su fun-ción de financiamiento. El Grupo podría reuniry aprovechar la experiencia y los conocimientosnecesarios para ofrecer asistencia y capacitacióntécnica, al igual que otros servicios consultivos.

Migraciones y desarrollo

65. El Grupo podría integrar los esfuerzos actua-les por incrementar la incidencia en el desarrollode las migraciones. Estas iniciativas no solo de-ben facilitar la transferencia de remesas y abor-dar las cuestiones examinadas en el capítulo dos,sino también promover la inversión y la reformadel sector financiero para crear un entorno quepermita aprovechar las oportunidades de desarro-llo que ofrecen las migraciones internacionales.

Recopilación e intercambio de datos

66. El Grupo podría coordinar la recopilación,la difusión, el análisis y el intercambio de datossobre las migraciones internacionales y, sobre labase de estos datos, observar las tendenciasmigratorias. Para cumplir con esta función elGrupo tendría que incluir al UNDESA, que yatiene una reputación afianzada en la esfera de larecopilación y del análisis de datos sobre migra-ciones y otras cuestiones similares.

Análisis y evaluación de políticas

67. El Grupo podría promover una mayor coor-dinación y cooperación interagencia en los ám-bitos del análisis, la evaluación y la investigaciónde políticas, y podría ayudar a establecer normascomunes de evaluación. El Grupo también ga-rantizaría que la investigación sobre cuestionesrelacionadas con las migraciones se comuniquea todas las instituciones pertinentes.

Informe anual

68. El Grupo podría elaborar un informe anualinterinstitucional sobre las cuestiones fundamen-tales, las tendencias, los desafíos y los avances delas políticas en el ámbito de las migraciones in-ternacionales y esferas conexas. Este informepermitiría a los responsables de las políticas estarinformados sobre las tendencias mundiales y re-gionales de las migraciones y sería una herramien-ta valiosa para la construcción de capacidades.

Facilitar las consultas

69. El Grupo podría facilitar las consultas, nosolo entre las instituciones participantes, sino conlas instancias regionales, el sector privado, lasONG, las organizaciones de derechos humanosy los miembros de la sociedad civil, incluidas lasorganizaciones de migrantes.



82

Marco de financiación

70. La última función del Grupo podría ser laprovisión de un marco de financiamiento paraactividades interinstitucionales específicas, entreellas la creación de capacidades y la administra-ción de los recursos compartidos para las fun-ciones coordinadas.

71. Los miembros del Grupo MundialInteragencia de Migraciones serían las institu-ciones existentes, dentro y fuera del sistema dela ONU, que intervienen en el ámbito de lasmigraciones. Estas incluyen, entre otras y en or-den alfabético, el ACNUR, el Banco Mundial,la CNUCD, el FNUAP, la OACDH, la OIM,

la OIT, la OMC, el PNUD, el UNDESA, laUNESCO, la UNIFEM y el UNODC. El Gru-po Mundial Interagencia de Migraciones seríarespaldado por una secretaría permanente cuyopersonal recibiría asistencia por parte de las ins-tituciones. La presidencia del Grupo rotaría en-tre las distintas instituciones.

72. Las oportunidades y los desafíos de las mi-graciones internacionales exigen una respuestainmediata. La Comisión recomienda al Secreta-rio General de la ONU, a las instituciones men-cionadas y a la comunidad internacional supropuesta de establecimiento de un Grupo Mun-dial Interagencia de Migraciones.

83

APÉNDICE I

Principios para la acción y recomendaciones

4. Las negociaciones del modo 4 del AGCS so-bre la circulación de los proveedores de serviciosdeberían concluir con éxito. Dado el vínculoentre comercio internacional y migracionesinternacionales, deben realizarse mayores esfuer-zos para fomentar el diálogo entre los funciona-rios y expertos a cargo de estas dos cuestiones.

5. Los gobiernos y los empleadores deben revi-sar conjuntamente los obstáculos actuales a lamovilidad del personal altamente calificado, conel objeto de suprimir aquellos que entorpezcaninnecesariamente la competitividad económica.

6. Deben realizarse mayores esfuerzos para crearempleo y medios de subsistencia sostenibles enlos países en desarrollo para que sus ciudadanosno se sientan obligados a migrar. Los países endesarrollo e industrializados deben seguir políti-cas económicas y respetar los actuales compro-misos que permiten alcanzar este objetivo.

II. Migraciones y desarrollo: Aprovecharel potencial de la movilidad humana

Principio – Incrementar la repercusión sobrela economía y el desarrollo

El papel que desempeñan los migrantes en lapromoción del desarrollo y la reducción de lapobreza en sus países de origen, al igual quesu contribución a la prosperidad de los paísesde destino, debe ser reconocido y reforzado.Las migraciones internacionales deben con-vertirse en una parte integral de las estrate-gias nacionales, regionales y mundiales dedesarrollo económico, tanto en los países endesarrollo como en los países industrializados.

I. Un mundo de trabajo: Los migrantesen un mercado de trabajo mundial

Principio – Migrar por decisión propia: Lasmigraciones y la economía mundial

Los hombres, mujeres y niños deben ser ca-paces de aprovechar su potencial, satisfacersus necesidades, ejercer sus derechos huma-nos y cumplir con sus aspiraciones en su paísde origen y, por lo tanto, migrar por decisiónpropia y no por necesidad. Los hombres ymujeres que migran e ingresan al mercado detrabajo mundial deben poder hacerlo de modoseguro y autorizado y porque los Estados ysociedades que los reciben los valoran tanto aellos como a sus competencias.

Recomendaciones

1. El número de personas que intenta migrarde un país y continente hacia otro aumentará enlos próximos años, debido a las disparidades dedesarrollo y demografía y a las diferencias en lacalidad de la gobernanza. Los Estados y otrosinteresados deben tener en cuenta esta tenden-cia al formular sus políticas migratorias.

2. Los países y otros interesados deben adoptarenfoques más realistas y flexibles hacia las mi-graciones internacionales, basados en el recono-cimiento del potencial de los trabajadoresmigrantes para colmar determinadas brechas delmercado de trabajo mundial.

3. Los Estados y el sector privado deben consi-derar la opción de introducir programas de mi-graciones temporales cuidadosamente diseñadoscomo medios para colmar las necesidades eco-nómicas de los países de origen y de destino.


84

Recomendaciones

7. Es necesaria una relación de colaboraciónentre los países con abundancia y los países conescasez de mano de obra para promover la for-mación del capital humano y la creación de unfondo mundial de profesionales. La provisión deuna remuneración adecuada, de buenas condi-ciones de trabajo y de oportunidades profesio-nales debe formar parte de estas estrategias.

8. Las remesas son capitales privados que losEstados no deben apropiarse. Los gobiernos ylas instituciones financieras deben facilitar y aba-ratar el envío de dinero y alentar así a losmigrantes a girar dinero mediante sistemas detransferencia estructurados.

9. Las medidas para fomentar la transferencia yla inversión de remesas deben combinarse conpolíticas macroeconómicas en los países de ori-gen que generen desarrollo económico ycompetitividad.

10. Es preciso alentar a las diásporas a promoverel desarrollo, ahorrando e invirtiendo en sus paí-ses de origen y participando en redestransnacionales de conocimientos.

11. Los Estados y las organizaciones internacio-nales deben formular políticas y programas queintensifiquen la incidencia en el desarrollo de lasmigraciones de regreso y circulares.

III. El desafío de las migracionesirregulares: Soberanía del Estado yseguridad humana

Principio – Encarar las migracionesirregulares

Los Estados, al ejercer su derecho soberano adeterminar quién ingresa y permanece en suterritorio, deben cumplir con su responsabi-lidad y obligación de proteger los derechosde los migrantes y de readmitir a los ciudada-nos que desean o están obligados a regresar a

su país de origen. Los Estados deben coope-rar activamente entre sí para encauzar las mi-graciones irregulares sin que sus esfuerzoscomprometan los derechos humanos, inclui-do el derecho de los refugiados a solicitar asi-lo. Los gobiernos deben también consultar alos empleadores, sindicatos y a la sociedad civilen lo que atañe la cuestión de las migracionesirregulares.

Recomendaciones

12. Los Estados y terceros participantes debendebatir objetivamente sobre las consecuenciasnegativas y la prevención de las migraciones irre-gulares.

13. Las políticas de control fronterizo deberíanformar parte de una perspectiva a largo plazo enlo referente a las migraciones irregulares, políti-cas que deben dar prioridad a las carenciassocioeconómicas, de gobernanza y de derechoshumanos que instan a las personas a irse de supaís. Este enfoque debe basarse en el diálogo y lacooperación entre Estados.

14. Los Estados deben arremeter contra las con-diciones que promueven las migraciones irregu-lares ofreciendo oportunidades adicionales demigraciones autorizadas y tomando medidas con-tra los empleadores que contratan a migrantesen situación irregular.

15. Los Estados deben resolver la situación delos migrantes irregulares mediante expulsioneso regularizaciones.

16. Los Estados deben redoblar sus esfuerzos enla lucha contra dos fenómenos criminales dis-tintos: el tráfico ilícito de migrantes y la trata deseres humanos. En ambos casos, se debe proce-sar a sus autores, suprimir la demanda de servi-cios explotadores y ofrecer protección y ayuda alas víctimas.

85

17. En sus esfuerzos por prevenir las migracio-nes irregulares, los Estados deben respetar susobligaciones de derecho internacional en lo rela-tivo a los derechos humanos de los migrantes, ala institución del asilo y a los principios de pro-tección de los refugiados.

IV. Diversidad y cohesión: Los migrantesen la sociedad

Principio – Fortalecer la cohesión socialmediante la integración

Los migrantes y los ciudadanos de los paísesde destino deben respetar sus obligacioneslegales y beneficiar de un proceso mutuo deadaptación e integración que se adecue a ladiversidad cultural y fomente la cohesión so-cial. Las autoridades locales y nacionales, losempleadores y los miembros de la sociedadcivil deben apoyar de modo activo el procesode integración, que debe basarse en un com-promiso hacia la no discriminación y la igual-dad de géneros. El proceso de integración debefundamentarse en un discurso objetivo públi-co, político y mediático sobre las migracio-nes internacionales.

Recomendaciones

18. Si bien los Estados tienen derecho a deter-minar sus propias políticas en lo referente a lasituación de los migrantes en la sociedad, debengarantizar a todos los migrantes el ejercicio desus derechos humanos y el beneficio de normaslaborales mínimas.

19. Los migrantes autorizados y a largo plazodeben integrarse plenamente en la sociedad. Elproceso de integración debe valorar la diversi-dad social, fomentar la cohesión social y evitar lamarginalización de las comunidades migrantes.

20. Las autoridades locales y nacionales, losempleadores y los miembros de la sociedad civil

deben trabajar en activa colaboración con losmigrantes y sus asociaciones para promover elproceso de integración. Es necesario informar alos migrantes de sus derechos y obligaciones einstarlos a convertirse en ciudadanos activos delpaís al que se han trasladado.

21. La integración y la protección de las mujeresmigrantes requieren mucha atención. Las muje-res deben participar activamente en la formula-ción y la aplicación de las políticas y programasde integración. Deben respetarse plenamente losderechos, el bienestar y las necesidades educati-vas de los niños migrantes.

22. Si bien en general no se concede a losmigrantes temporales y en situación irregular elderecho a incorporarse a la sociedad en la queviven, deben respetarse íntegramente sus dere-chos y ser protegidos de explotación y abusos.

23. Los individuos y organizaciones que influ-yen en la opinión pública deben abordar la cues-tión de las migraciones internacionales de maneraobjetiva y responsable.

V. Un enfoque de principios: Leyes,normas y derechos humanos

Principio – Proteger los derechos de losmigrantes

El marco legal y normativo que afecta a losmigrantes internacionales debe ser reforzado,implementado con mayor eficacia y aplicadode modo indiscriminado para proteger los de-rechos humanos y las normas de trabajo detodos los migrantes, hombres y mujeres. Alrespetar las disposiciones de este marco legaly normativo, los Estados y demás actores hande abordar las cuestiones migratorias másconsecuente y coherentemente.



86

Recomendaciones

24. Los Estados deben proteger los derechos delos migrantes consolidando el marco normativode derechos humanos que afecta a los migrantesinternacionales y asegurándose de que sus dis-posiciones se apliquen de modo nodiscriminatorio.

25. Todos los Estados deben garantizar que seaplique el principio de responsabilidad del Esta-do de proteger a quienes se encuentran en suterritorio, a fin de reducir las presiones que in-ducen a las personas a migrar, proteger a losmigrantes que se encuentran en tránsito y de-fender los derechos humanos de quienes se en-cuentran en los países de destino.

26. Los gobiernos y los empleadores deben ga-rantizar que todos los migrantes beneficien deun trabajo decente como lo define la OIT y es-tén protegidos contra la explotación y los abu-sos. Deben realizarse esfuerzos especiales paraproteger la situación de las mujeres migrantes,de las trabajadoras domesticas y de los niñosmigrantes.

27. El mecanismo de derechos humanos del sis-tema de la ONU debe utilizarse con más efica-cia como medio para consolidar el marco legal ynormativo de las migraciones internacionales ypara garantizar la protección de los derechos delos migrantes.

VI. Creación de coherencia: Lagobernanza de las migracionesinternacionales

Principio – Reforzar la gobernanza:Coherencia, capacidad y cooperación

La gobernanza de las migraciones internacio-nales debe ser reforzada por medio de mayorcoherencia y capacidad a nivel nacional, me-diante más consultas y una mayor coopera-ción entre Estados a nivel regional y por medio

de un diálogo y una cooperación más eficacesentre los gobiernos, así como entre organiza-ciones internacionales, a nivel mundial. Es-tos esfuerzos deben basarse en una mayorcomprensión de los vínculos estrechos entrelas migraciones internacionales y el desarro-llo, y otras políticas fundamentales, como sonel comercio, la ayuda financiera, la seguridaddel Estado, la seguridad humana y los dere-chos humanos.

Recomendaciones

28. Todos los Estados deben establecer políticasmigratorias nacionales coherentes basadas enobjetivos convenidos, teniendo en cuenta laspolíticas afines y el derecho internacional de lostratados, incluidos los derechos humanos. Lagobernanza a nivel nacional debe coordinarse coneficacia entre todos los ministerios pertinentes ydebe incluir consultas con terceros independien-tes del Estado.

29. La comunidad internacional debe apoyar losesfuerzos de los Estados para formular y poneren práctica políticas migratorias nacionales con-tribuyendo con recursos, conocimientos y capa-citación.

30. Los acuerdos bilaterales son medios valiosospara abordar las cuestiones migratorias que afec-tan a dos Estados. Siempre deben respetar elmarco normativo que afecta a los migrantes in-ternacionales y proteger así los derechos de losmigrantes.

31. Son necesarios esfuerzos adicionales para ga-rantizar que los procesos consultivos regionalessobre migraciones reciban una cobertura mun-dial, cuenten con la participación de la sociedadcivil y del sector privado y no se centren tan soloen el control de las migraciones. Dado el carác-ter mundial de las migraciones, es esencial unamayor interacción entre los diversos procesos.

87

32. La voluntad reciente de varios Estados, ins-tituciones e instancias no gubernamentales detomar iniciativas mundiales en relación con lasmigraciones internacionales es muy positiva. ElDiálogo de Alto-Nivel de la Asamblea Generalde la ONU ofrece la oportunidad de crear unamayor interacción entre estas iniciativas y de ga-rantizar que se mantenga su dinamismo. El ac-tual proceso de reforma de la ONU ofrece laoportunidad de aprovechar este dinamismo me-diante la revisión de los actuales acuerdosinstitucionales.

33. La Comisión propone al Secretario Generalde la ONU que organice inmediatamente con-sultas de alto nivel interagencia con miras a defi-nir las funciones y modalidades, así como parapreparar el terreno que conduzca a la creaciónde un Grupo Mundial Interagencia de Migra-ciones. Este Grupo Mundial Interagencia debeasegurar una respuesta institucional más cohe-rente y eficaz a las oportunidades y desafíos quepresentan las migraciones internacionales.



88

APÉNDICE II

Las migraciones internacionales en breve

• 49,9 millones en Asia ó 1,4% de la poblaciónde Asia

• 40,8 millones en Norteamérica ó 12,9% de lapoblación de Norteamérica

• 16,3 millones en África ó 2% de la poblaciónde África

• 5,9 millones en América latina ó 1,1% de lapoblación de América latina

• 5,8 millones en Australia ó 18,7% de la po-blación de Australia

¿Cuáles son los países anfitriones másimportantes? (Cifras de 2000)

• En Estados Unidos hay 35 millones demigrantes, 20% del total mundial

• En la Federación de Rusia son 13,3 millones,7,6% del total mundial

• En Alemania son 7,3 millones, 4,2% del totalmundial

• En Ucrania hay 6,9 millones ó 4,0% del totalmundial

• En India hay 6,3 millones de migrantes ó 3,6%del total mundial

• Los migrantes representan a más del 60% dela población total en Andorra, en la RegiónAdministrativa Especial de Macao (Repúbli-ca Popular de China), en Guam, la Santa Sede,Mónaco, Qatar y los Emiratos Árabes Unidos

¿Cuáles son los principales países de origen?

• 35 millones de ciudadanos de China viven enel exterior

Este anexo sintetiza, en hechos y cifras salientes,las cantidades, los patrones, las causas y las con-secuencias de las migraciones internacionales ac-tuales, basándose en los últimos datos disponiblesde la UNDESA, el Banco Mundial, la OIM, laOIT y el ACNUR.

¿Cuántos migrantes internacionales hay?

• Son casi 200 millones los migrantes interna-cionales en 2005, excluyendo a los que hanvivido fuera de su país por menos de un año eincluyendo a 9,2 millones de refugiados.

• Esta cifra corresponde a la población del quin-to país más grande, Brasil.

• 1 de cada 35 personas ó 3% de la poblacióndel mundo es migrante internacional.

• Las cifras aumentan rápido: 82 millones demigrantes internacionales en 1970, 175 mi-llones en 2000 y casi 200 millones hoy en día.

Mujeres migrantes

• Prácticamente la mitad de los migrantes in-ternacionales son mujeres (48,6%).

• Aproximadamente 51% de las mujeresmigrantes viven en países desarrollados, 49%en países en desarrollo.

• Hay más mujeres que hombres migrantes enAmérica latina y el Caribe, Norteamérica,Oceanía, Europa y la ex Unión Soviética.

¿Dónde están los migrantes? (Cifras de 2000)

• 56,1 millones en Europa (incluidos los ex Es-tados soviéticos del Este europeo) ó 7,7% dela población de Europa

89

• 20 millones de ciudadanos de India viven enel exterior

• 7 millones de ciudadanos de Filipinas vivenen el exterior

¿Cómo ha cambiado la distribución de losmigrantes?

• De 1980 a 2000, el número de migrantes enlos países desarrollados pasó de 48 millones a110 millones, mientras que en los países endesarrollo esta cifra ascendió de 52 millones a65 millones

• En la actualidad, alrededor de 60% de losmigrantes del mundo viven en países desarro-llados

• En 1970, los migrantes representaban el 10%de la población en 48 países; en 2000, repre-sentaban el 10% de la población en 70 países

• De 1970 a 2000, la proporción de migrantesde todo el mundo que vivían en América delNorte ascendió de 15,9% a 22,3% y en la exURSS de 3,8% a 16,8%

• De 1970 a 2000, la proporción de migrantesde todo el mundo que vivían en otras regio-nes disminuyó: de 34,5% a 25% en Asia; de12% a 9% en África; de 7,1% a 3,4% enAmérica latina y el Caribe; de 22,9% a 18,7%en Europa y de 3,7% a 3,1% en Oceanía

¿Por qué los migrantes se desplazan?

• Disparidades salariales: 45,7% de la poblacióngana menos de $1 por día en Áfricasubsahariana; 14,4% en Asia del Sur y 10,4%en América latina y el Caribe

• Índices de desempleo: 12,2% en Medio Oriente yÁfrica del norte; 10,9% en África subsaharianay 6,6% en los países industrializados

• Diferencias en la esperanza de vida: 58 años enlos países con bajos ingresos, 78 años en lospaíses con altos ingresos

• Brechas en la educación: 58% de las mujeres y68% de los hombres saben leer y escribir enlos países con bajos ingresos, alfabetización casitotal en los países con altos ingresos; 76% deinscripciones en la escuela primaria en los paí-ses con bajos ingresos, casi 100% en los paísescon altos ingresos

• Gradientes demográficos: En promedio, cadamujer de África subsahariana tiene 5,4 hijos;3,8 en el mundo árabe; 2,5 en América latinay el Caribe y 1,4 en Europa

¿Cuál es el aporte económico de losmigrantes a los países de destino?

• En 2000, alrededor de 86 millones demigrantes eran económicamente activos, másdel 50% del total

• Los trabajadores extranjeros representan másde 5% de la mano de obra en 8 países euro-peos

• De 1975 a 2001, el número de trabajadoresextranjeros en Japón aumentó de 750 000 a1,8 millones

• Los migrantes calificados y los miembros desu familia representan a más del 50% de losmigrantes que ingresan en Australia, Canadáy Nueva Zelandia

¿Cuál es la incidencia demográfica de lasmigraciones en los países anfitriones?

• De 1990 a 2000, las migraciones internacio-nales representaron 56% del crecimiento dela población en los países desarrollados y 3%en los países en desarrollo

• De 1990 a 2000, las migraciones representa-ron 89% del crecimiento de la población enEuropa

• De 1995 a 2000, la población de Europa hu-biera disminuido de 4,4 millones sin las mi-graciones

Las migraciones internacionales en breve


90

• De 1995 a 2000 las migraciones representa-ron 75% del crecimiento de la población enEE.UU.

¿Cuánto dinero envían los migrantes a suspaíses?

• Las remesas oficiales ascendieron a casi USD150 mil millones de 2004

• Tal vez otros USD 300 mil millones se trans-fieran de manera no oficial

• Las transferencias oficiales representan casi eltriple del valor de la ayuda oficial al desarrollo

• Las transferencias oficiales de dinero son lasegunda fuente de financiación externa paralos países en desarrollo después de la inver-sión directa extranjera

• En 2004, los 3 países que recibían más remesaseran: México (USD 16 mil millones por año),India (USD 9 900 millones) y las Filipinas(USD 8 500 millones)

• En 2001, los 3 países que enviaban másremesas eran: EE.UU. (USD 28 mil millonespor año), Arabia Saudita (USD 15 mil millo-nes), Bélgica, Alemania y Suiza (USD 8 milmillones)

¿Cuán importantes son las migracionesirregulares?

• Se estima que cada año entre 2,5 millones y 4millones de migrantes cruzan fronteras inter-nacionales sin autorización

• Al menos 5 millones de los 56,1 millones demigrantes de Europa en 2000 se encontrabanen situación irregular (10%)

• Se estima que alrededor de 500 000 migrantesindocumentados llegan a Europa cada año

• Se estima que 10 millones de migrantes vivenen EE.UU. en situación irregular

• Se estima que 50% de la población nacida enMéxico que vivía en EE.UU. en 2000 se en-contraba en situación irregular (4,8 millones)

• Alrededor de 20 millones de migrantes en si-tuación irregular viven en India

• Cada año entre 600 000 y 800 000 personasson víctimas de la trata de seres humanos

• Los responsables del tráfico ilícito de migrantesy de la trata de seres humanos realizan un be-neficio estimado de USD 10 000 millones poraño

¿Cuál es el número de refugiados ysolicitantes de asilo?

• 6,5 millones de los 9,2 millones de refugiadosdel mundo viven en países en desarrollo

• De 2000 a 2004, la población mundial de re-fugiados disminuyó de 24%

• Los refugiados representan 23% de losmigrantes internacionales en Asia; 22% enÁfrica y 5% en Europa

• Pakistán recibe el mayor número de refugia-dos; un poco más de 1 millón (11% del totalmundial)

• De 1994 a 2003, unos 5 millones de personassolicitaron asilo en los países industrializados;el estatuto de refugiado (o equivalente) se otor-gó a 1,4 millones de ellos (28%)

• En 2004, se presentaron 676 000 solicitudesde asilo en 143 países; lo cual representa unadisminución de 19% desde 2003, año en quese presentaron 830 300 solicitudes

• En 2004, se reasentaron 83 000 refugiados,principalmente en EE.UU. (53 000), Austra-lia (16 000) y Canadá (10 000)

91

APÉNDICE III

Estados parte de los instrumentos legales universalesque afectan a los migrantes internacionales

Instrumento Entrada Estados parte mediante En fecha deen vigor ratificación, accesión o sucesión

Declaración Universal de Adoptada por lalos Derechos Humanos de resolución 217 A (III)1948 de la Asamblea General

el 10 de diciembrede 1948

Convención internacional 4 de enero de 1969 170 29 de junio de 2005de 1965 sobre la eliminaciónde todas las formas dediscriminación racial

Pacto internacional de 23 de marzo de 1976 154 29 de junio de 2005derechos civiles y políticosde 1966

Pacto internacional de 1966 3 de enero de 1976 151 29 de junio de 2005relativo a los derechoseconómicos, sociales yculturales

Convención internacional 3 de septiembre de 1981 180 29 de junio de 2005de 1979 sobre la eliminaciónde todas las formas dediscriminación contra lamujer

Convenio de 1984 para la 26 de de junio de de 1987 139 29 de junio de 2005prevención de la tortura yde las penas o tratosinhumanos o degradantes

Convención internacional 2 de septiembre de 1990 192 29 de junio de 2005de 1989 sobre los derechosdel niño

Convención internacional 1 de julio de 2003 30 29 de junio de 2005de 1990 sobre la protecciónde los derechos de todos lostrabajadores migratorios yde sus familiares


92


Convenio 97 de la OIT sobre 22 de enero de 1952 43 Julio de 2005los trabajadores migrantes

Convenio 143 de la OIT 9 de diciembre de 1978 18 Julio de 2005sobre trabajadores migrantes(disposicionescomplementarias)

Convención de 1951 sobre 22 de abril de 1954 142 (Convención) 1 de mayo de 2005el Estatuto de los Refugiados (Convención), 142 (Protocolo)y Protocolo de 1967 sobre 4 de octubre de 1967 Estados Parte de lael estatuto de los refugiados (Protocolo) Convención y el Protocolo:

139 Estados Parte deuno o ambos de estos instrumentos: 145

Convención de 1954 sobre 6 de de junio de 1960 57 1 de mayo de 2005el estatuto de los apátridas

Convenio de 1961 sobre la 13 de diciembre de 1975 29 1 de mayo de 2005reducción de los casos deapatridia

Convenio de 1957 sobre la 11 de agosto de 1958 70 5 de febrero de 2002nacionalidad de la mujercasada

Convenio de Viena de 1963 19 de marzo de 1967 163sobre las relaciones consulares

Convención de las Naciones 29 de septiembre de 2003 107 29 de julio de 2005Unidas de 2000 contra ladelincuencia transnacionalorganizada

Protocolo de 2000 para 25 de diciembre de 2003 61 14 de junio de 2004prevenir, reprimir y sancionarla trata de personas, enparticular de mujeres y niños,que complementa a laConvención de las NacionesUnidas contra la delincuenciatransnacional organizada

93


Protocolo de 2000 contra 28 de enero de 2004 55 14 de junio de 2004el tráfico ilícito de migrantespor tierra, mar y aire, quecomplementa a la Convenciónde las Naciones Unidas contrala delincuencia transnacionalorganizada

Convenio de 1950 para la 25 de julio de 1951 75 24 de marzo de 2003represión de la trata depersonas y de la explotaciónde la prostitución ajena

Estados parte de los instrumentos legales universales que afectan a los migrantes internacionales

APÉNDICE IV

Agradecimientos

Holzmann, Graeme Hugo, Binod Khadria,Johannes Koettl, Cathy Lloyd, Phillip Martin,Susan Martin, Rainer Munz, Kathleen Newland,Kevin O’Neill, John Parker, Nicola Piper, MartinRuus, Danny Sriskandrajah, Galina Vitkovskayay Zhanna Zayinchkovskaya.

Además, la Comisión desea agradecer a los au-tores de unos 50 informes de investigaciónpublicados en la serie «Global MigrationPerspectives» que puede consultarse en el sitioweb de la Comisión, www.gcim.org.

Asesores

Las siguientes personas asesoraron a la Secreta-ría:

Manolo Abella, Alex Aleinikoff, Gervais Appave,Robert Bach, Alice Bloch, Roger Bohning, PeterBosch, Frans Bouwen, Meyer Burstein, JorgenCarling, Stephen Castles, Jo Chamie, LincolnChen, Ryszard Cholewinski, Robin Cohen,Catherine Dauvergne, Paul de Guchteneire,Michael Doyle, Delanyo Dovlo, Jean-FrancoisDurieux, Solvig Ekblad, Bimal Ghosh, SandyGifford, Mariette Grange, Danielle Grondin,Friedrich Heckmann, Ulf Hedetoft, JamesHollifield, Mireille Kingman, Will Kymlicka,Frank Lazcko, Richard Lewis, Ninna Nyberg-Sorensen, John Oucho, Robert Paiva, RinusPenninx, Douglas Pearce, Richard Perruchoud,David Petrasek, Dilip Rhata, Patrick Taran, GaryTroeller, Nicholas Van Hear, Gerry Van Kessel,Ellie Vasta, Steven Vertovec, Jonas Widgren yMonette Zard.

La Comisión Mundial sobre las Migraciones In-ternacionales quisiera agradecer a las muchas per-sonas y organizaciones que han contribuido altrabajo de la Comisión.

Secretaría

El informe final de la Comisión fue redactadopor Jeff Crisp, Director de Políticas e Investiga-ción, y Khalid Koser, Analista de Políticas, bajodirección del Director Ejecutivo Rolf K. Jenny.

Durante la existencia de la Comisión, varias per-sonas trabajaron en la Secretaría, algunas de ellastemporalmente o a tiempo parcial:

Administración y logística: Barry Ardiff, Jos Ohms,Alessandra Roversi, Renata Lapierre y SueRampersad.

Relaciones exteriores y comunicaciones: JörgenSandström y Laura Fähndrich.

Análisis e investigación de políticas: Åsa Carlander,Colleen Thouez, Christina Lee, AspasiaPapadopoulou, Daniel Jacquerioz y RebekahThomas.

Expertos

Los siguientes expertos fueron encargados depreparar los informes para el Programa de Aná-lisis de Políticas de la Secretaría:

Aderanti Adepoju, Martin Baldwin-Edwards,Robert Barnidge, Leah Bassel, Christina Boswell,Manuel Carballo, Taras Chernetsky, JohnathanCrush, Stefanie Grant, Colin Harvey, Robert

94

Documents

Informe de La Comision Mundial Sobre Las Migraciones Internacionales