INFORME DE LA EVALUACIÓN REGIONAL DE LOS … · Informe Regional sobre la ... II. LA SITUACIÓN REGIONAL 2.1 EL PROCESO DE URBANIZACIÓN EN ... locales promover y poner en práctica

INFORME DE LA EVALUACIÓN REGIONAL DE LOS SERVICIOS DE MANEJO DE RESIDUOS SÓLIDOSMUNICIPALES EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

Washington, D.C. 2005

Área de Desarrollo Sostenible y Salud Ambiental Unidad de Saneamiento Básico/Centro Panamericano de Ingeniería Sanitaria y Ciencias del Ambiente

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OPS

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Informe Regional sobre la Evaluación de los Servicios de Manejo de Residuos Sólidos Municipales en laRegión de América Latina y el Caribe

Se publica también en inglés y portugués con el título:Regional Report on the Evaluation of Municipal Solid Waste Management Services for Latin America andthe CaribbeanISBN 92 75 12577 5

Relatório da Avaliação Regional dos Serviços de Manejo de Resíduos Sólidos Municipais na América Latinae CaribeISBN 92 75 72577 2

Biblioteca OPS – Catalogación en la fuente

Organización Panamericana de la Salud. Área de Desarrollo Sostenible y Salud AmbientalInforme regional sobre la evaluación de los servicios de manejo de residuos sólidos municipales en la Región deAmérica Latina y el CaribeWashington, D.C.: OPS, © 2005

ISBN 92 75 32577 4

I. TítuloEditado por: Marta A. Bittner 1. Residuos sólidos2. Manejo de residuos3. Disposición de residuos sólidos4. Saneamiento urbano5. América Latina 6. Región del Caribe

NLM WA778

MENSAJE DE LA DIRECTORA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .V

PREFACIO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .VII

AGRADECIMIENTOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .IX

RESUMEN EJECUTIVO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .XI

SIGLAS Y ABREVIATURAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .XVI

I. EL PROCESO DE LA EVALUACIÓN

1. 1 INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1

1.2 ANTECEDENTES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2

1.3 OBJETIVOS DE LA EVALUACIÓN DE RESIDUOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3

1.4 METODOLOGÍA DE LA EVALUACIÓN DE RESIDUOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4

II. LA SITUACIÓN REGIONAL

2.1 EL PROCESO DE URBANIZACIÓN EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9

2.2 TENDENCIAS SOCIOECONÓMICAS EN LA REGIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13

2.3 SALUD Y EDUCACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .18

III. ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN DEL MANEJO DE RESIDUOS SÓLIDOS MUNICIPALES

3.1 MARCO INSTITUCIONAL DE LOS SERVICIOS DE MANEJO

DE RESIDUOS SÓLIDOS MUNICIPALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .23

3.1.1 Estructura institucional de los servicios de manejo

de residuos sólidos municipales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .23

3.1.2 Organización del sector y prestación de los servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .26

3.1.3 Operación de los servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .28

3.1.4 Modalidades de gestión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .30

3.1.5 Políticas, planes y programas del sector . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .36

3.1.6 Marco legal y regulatorio para el manejo de los residuos sólidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .41

3.1.7 Recursos financieros para la prestación de los servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .45

III

INDICE

CAPÍTULO UNO

CAPÍTULO DOS

CAPÍTULO TRES

IV

3.2 SITUACIÓN DE LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS DE MANEJO

DE LOS RESIDUOS SÓLIDOS MUNICIPALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .53

3.2.1 Generación de residuos sólidos municipales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .53

3.2.2 Composición y características de los residuos sólidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .58

3.2.3 Residuos peligrosos de origen doméstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .61

3.3 COBERTURA Y CALIDAD DE LOS SERVICIOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .61

3.3.1 Barrido de calles y áreas públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .62

3.3.2 Recolección y Transporte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .63

3.3.3 Transferencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .68

3.3.4 Sistemas de Tratamiento y Disposición Final . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .70

3.3.5 Disposición final . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .74

3.4 RELACIÓN DE LOS SERVICIOS DE MANEJO DE RESIDUOS SÓLIDOS CON LA SALUD Y EL AMBIENTE . . . .78

3.4.1 Efectos en la salud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .78

3.4.2 Efectos en el ambiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .82

3.5 RELACIÓN DE LOS SERVICIOS DE MANEJO DE RESIDUOS SÓLIDOS MUNICIPALES

CON EL DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL LOCAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .84

3.5.1 Equidad de los servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .84

3.5.2 Eficiencia de los servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .85

3.5.3 Valor económico del sector . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .85

3.6 GESTIÓN PARTICIPATIVA EN EL MANEJO DE LOS RESIDUOS SÓLIDOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .86

3.6.1 Participación, movilización y organización de la comunidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .86

3.6.2 Participación de ONG y otros grupos de la sociedad civil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .89

3.6.3 Apoyo municipal para programas comunitarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .90

3.6.4 Educación y comunicación ambiental sanitaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .91

3.6.5 Programas de higiene y seguridad ocupacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .92

3.6.6 Trabajadores informales en la segregación y reciclajes de materiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .92

3.6.7 Presencia de niños y mujeres que viven y trabajan en la basura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .94

3.7 CONCLUSIONES DE LA SITUACIÓN REGIONAL DE LOS SERVICIOS

DE MANEJO DE RESIDUOS SÓLIDOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .96

IV. PERSPECTIVAS DEL SECTOR

4.1 RETOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .101

4.2 TENDENCIAS Y PERSPECTIVAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .102

4.3 PROYECCIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .104

4.4 ORIENTACIONES FUTURAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .104

4.5 OBSERVACIONES FINALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .114

GLOSARIO DE TÉRMINOS UTILIZADOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .115

BIBLIOGRAFÍA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .119

ANEXOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .121

CAPÍTULO CUATRO

Los requerimientos de salud para todos con equidad yjusticia social constituyen, para los países de AméricaLatina y el Caribe, uno de los retos más grandes queafrontan los gobiernos y la sociedad civil en general. Amedida que avanzamos en el proceso de desarrollo sos-tenible en este nuevo milenio, los países de la Regiónse ven enfrentados a nuevos desafíos de diversa natu-raleza que muchas veces se suman a los antiguos queaun no han podido ser resueltos.

La Organización Panamericana de la Salud, coherentecon el mandato de los países de la Región, desarrollamodelos e instrumentos de cooperación técnica queposibilitan a sus Estados Miembros a alcanzar susmetas nacionales de salud, teniendo presente los com-promisos internacionales asumidos colectivamentepara promover la salud para todos, reducir la exclusiónsocial y disminuir las inequidades. En este aspecto, elmanejo adecuado de los residuos sólidos constituyeparte integral de las estrategias de promoción y protec-ción de la salud y de la preservación de los recursosnaturales y del medio ambiente.

La Evaluación Regional de los Servicios de Manejo deResiduos Sólidos permitirá establecer instrumentosprácticos para promover el manejo adecuado de losresiduos sólidos en la Región basado en un conoci-miento más acabado de la situación en que se encuen-tran los países y de los esfuerzos que están realizandopara proveer servicios eficientes y eficaces que tengancomo eje central mejorar la salud y la calidad de vidade la población de América Latina y el Caribe.

El riesgo a la salud pública emerge del manejo defi-ciente de los residuos sólidos, especialmente en lossitios de almacenamiento y de disposición final quegeneran un hábitat propicio para la proliferación devectores y otros agentes de enfermedades, además decausar la degradación ambiental de las aguas superfi-

ciales y subterráneas, del suelo y de la atmósfera, cuyoimpacto se extiende más allá de las áreas contaminadasafectando a la población en general. Por su parte, elriesgo de salud ocupacional de los trabajadores de aseourbano y del sector informal de manipuladores debasura que realizan sus labores en condiciones insalu-bres, a menudo sin ningún equipo de protección, losexpone a una alta probabilidad de adquirir enfermeda-des o a convertirse en portadores sanos de agentesinfecciosos.

Pese a que los problemas de salud y ambientales deri-vados del manejo inadecuado de los residuos sólidosson ampliamente conocidos, no se le ha dado peso sufi-ciente y el desarrollo de estos servicios públicos aún seencuentra relegado en gran parte de América Latina ydel Caribe. Si se considera, como lo muestra laEvaluación Regional, que los centros urbanos de laRegión producen diariamente 361 mil toneladas deresiduos sólidos municipales, de las cuales se recolec-ta entre un 60 a 80%, y de éstas solo el 23% tiene unadisposición sanitaria y ambiental aceptable, la situa-ción del manejo de los residuos es preocupante. Lasituación se agrava con la práctica común de disponerindiscriminadamente los residuos peligrosos prove-

V

MENSAJE DE LA DIRECTORA

nientes de industrias, de centros de salud y otras acti-vidades junto con los residuos domiciliarios, presen-tando así un riesgo a la salud pública muchas veces noaquilatado.

El creciente número de vertederos clandestinos y elagotamiento de las áreas periféricas para la disposiciónfinal sanitaria de los residuos urbanos en la Regiónhace imprescindible buscar nuevas soluciones.Estrategias ya conocidas como la minimización de resi-duos urbanos, el reciclaje y el compostaje tienen unarepercusión positiva importante en el manejo integralde los residuos, además de ofrecer una alternativa eco-nómica a grupos más desventajados, muchas vecesexcluidos socialmente por la pobreza en que viven. Eneste sentido la cooperación y el mejor entendimientode la sociedad para solucionar la problemática presen-te es parte esencial para el éxito de dichas estrategias.Complementariamente, es necesario un cambio en losparadigmas de gestión de los servicios de manejo de losresiduos con el objeto que atiendan a las necesidadesde la población y a la vez permitan a los gobiernoslocales promover y poner en práctica soluciones tecno-lógicas apropiadas a la realidad local.

Este documento es la contribución de la OPS a laRegión para apoyar el manejo integral de los residuossólidos. Para atender la amplia gama de aspectos quedicha gestión requiere es necesario que otras agencias yvarios países de América Latina y el Caribe (ALC) ayu-den a divulgar experiencias exitosas en esta área quepueden ser aprovechadas por los municipios y comuni-dades menos desarrollados. La OPS seguirá apoyandola estrategia de municipios saludables, la iniciativa deescuelas promotoras de la salud y el movimiento deotras organizaciones no gubernamentales como la Redde Ecoclubes, como instrumentos valiosos para promo-ver la salud en iniciativas articuladas sobre los residuossólidos, que contemplen la amplia participación de lacomunidad, de los gobiernos locales y de otros sectorespúblicos y privados.

En toda la Región se necesita y justifica un esfuerzoadicional considerable de los países, que con el sopor-te de instituciones internacionales de cooperación téc-nica y financiera conduzca al alcance de solucionesconcretas a las metas trazadas por la Agenda 21 y de losObjetivos de la Declaración del Milenio.

Mirta Roses PeriagoDirectora, Organización Panamericana de la Salud

VI

Teniendo en cuenta el papel significativo que represen-tan los servicios de manejo de residuos sólidos munici-pales en la reducción de factores de riesgo para la saludy en los impactos al ambiente, los países de AméricaLatina y el Caribe (ALC), con la coordinación de laOrganización Panamericana de la Salud (OPS), lleva-ron a cabo la Evaluación Regional de los Servicios deManejo de Residuos Sólidos Municipales. LaEvaluación ofrece un panorama regional de la situa-ción de los residuos sólidos en los países de AméricaLatina y el Caribe (ALC) y presenta las aportacionesindicadas por los propios países para desarrollar supotencial en esta área dentro de un marco evaluativocomún.

En la actualidad, se registra una deficiencia seria deinformación confiable sobre la situación del manejo delos residuos sólidos en la mayoría de los países deAmérica Latina y el Caribe, especialmente en las ciuda-des medianas y de pequeño tamaño. Como resultado deello, los países tienen limitaciones para dirigir susesfuerzos hacia un manejo adecuado de los residuossólidos, que sea a la vez eficiente, así como social y eco-lógicamente sostenible. El “sector” de residuos sólidos,a menudo solo un sector virtual, con frecuencia está ais-lado institucionalmente de los objetivos y procesos delos programas de desarrollo nacional, lo que dificulta suintegración en el marco nacional. Esto a su vez se tradu-ce en una falta de visibilidaddel sector que repercute anivel local, el cual es respon-sable de la operación de losservicios de aseo urbano. Esun hecho que el sector deresiduos sólidos enfrentagrandes desafíos hacia elfuturo para lograr la unidadnecesaria y tener la capaci-dad de orientar y guiar elmanejo de los residuos desdeel ámbito nacional.Asimismo, los gobiernoslocales tienen aún un gran

camino que recorrer para asegurar una gestión de resi-duos sólidos eficiente, sustentable y satisfactoria a lacomunidad. No obstante, a través de la informaciónproporcionada por los países de la Región, se ha notadoun clima favorable para la introducción de nuevos enfo-ques nacionales y locales que contrarresten los proble-mas que han aquejado crónicamente a este sector.

La Evaluación Regional de los Servicios de Manejo deResiduos Sólidos Municipales proporciona una ampliagama de información sectorial a nivel nacional y muni-cipal contenida en la base de datos específicamentecreada para ese fin, que incluye a más de 8.200 núcleospoblacionales urbanos de diferentes tamaños presentesen América Latina y el Caribe. Contiene además losinformes analíticos de 35 países de la Región, que com-plementan y expanden la información anterior enforma particular a cada país, y el presente informe. Estainformación está disponible en la Biblioteca Virtual deSalud y Ambiente del Centro Panamericano deIngeniería Sanitaria y Ambiental (CEPIS) con la pers-pectiva que sirva de consulta abierta a toda la Región.

La Evaluación deja entrever marcadas diferencias en lacantidad y calidad de la información proporcionadapor los países, y precisamente esas lagunas de informa-ción encontradas, dan la pauta de las necesidades quese requieren cubrir para mejorar esta área. La

VII

PREFACIO

Evaluación Regional de los Servicios de Manejo deResiduos Sólidos Municipales brinda una fuente con-creta de orientación particularmente a las municipali-dades para discernir estrategias y líneas de acción conrespecto al manejo integral de los residuos sólidos den-tro de su ámbito de jurisdicción. Al respecto, las inicia-tivas de la Atención Primaria Ambiental, municipios ycomunidades saludables y redes de promoción desalud presentan un potencial enorme como agentescatalizadores para llevar a cabo dichas actividades den-tro del concepto de una gestión local participativa diri-gida a crear ambientes y entornos saludables.

Al publicar este Informe, la OPS aspira a contribuir aun mayor conocimiento de los problemas que enfren-tan los países en el manejo de sus residuos sólidos yofrecer las bases para verificar las oportunidades futu-

ras, así como los factores que influenciarán las inver-siones públicas o privadas en el área de residuos sóli-dos en los años venideros. Esperamos que laEvaluación Regional de los Servicios de Manejo deResiduos Sólidos Municipales constituya una herra-mienta útil para dar curso a iniciativas tanto naciona-les como internacionales, que permitan progresar haciaun mejor futuro en pos de mejorar la calidad de vida dela población de la Región.

Luiz Augusto GalvãoGerente del Área de Desarrollo Sostenible y Salud AmbientalOrganización Panamericana de la Salud

VIII

Agradecemos el concurso del gran número de profesio-nales y especialistas, instituciones públicas, entidadesprivadas y organizaciones no gubernamentales vincu-ladas al sector de residuos sólidos dentro de los paísesde América Latina y el Caribe, que colaboraron con larecolección y procesamiento de la información.Asimismo, queremos dar un amplio reconocimiento ala Unidad de Saneamiento Básico de SDE (CEPIS),cuya directa participación ha sido fundamental entodas las etapas de la evaluación, particularmente en laconcepción de la misma y el establecimiento de la basede datos, así como su directa incorporación en laBiblioteca Virtual de Desarrollo Sostenible y SaludAmbiental (BVSDE). De igual manera, se reconoce lacontinua colaboración de las Representaciones de laOPS en los países, a través de sus asesores de salud yambiente, cuya dedicación a este proceso contribuyósignificativamente a la exitosa conclusión de laEvaluación.

Agradecemos además a las personas que generosamen-te nos colaboraron con su tiempo y conocimiento en larevisión del informe regional, particularmente el Ing.Francisco Zepeda Porras, Ing. Jorge Sánchez Gómez,Ing. João Alberto Ferreira, Ing. José Enrique PenidoMonteiro, Ing. Gustavo H. Mayén, Dr. Atilio ArmandoSavino, Ing. Gladys Monge, Ing. Leandro Sandoval,Dra. María Teresa Cerqueira, Dr. Enrique Loyola e Ing.Diego Daza Sierra. Asimismo agradecemos al Ing. LuisCobo y al equipo del Área de Cómputo de BS/CEPISpor su valioso apoyo en el diseño y preparación de losprogramas. Un reconocimiento muy especial damos ala Dra. Marta Bittner y al Ing. Luiz Carlos RangelSoares, quién actuó como Coordinador General de laEvaluación y cuya visión y tenacidad hicieron posibleen gran medida la concepción y ejecución de la misma.Finalmente, extendemos nuestros agradecimientos a laSra. Janet Khoddami quien nos colaboró con la ediciónfinal del documento.

IX

AGRADECIMIENTOS

La Organización Panamericana de la Salud (OPS) enapoyo a los gobiernos de la Región de América Latinay el Caribe (ALC) y teniendo en cuenta el papel signifi-cativo que desempeñan los servicios de limpieza urba-na en la reducción de factores de riesgo para la salud yen los impactos al ambiente, coordinó la realización dela Evaluación Regional de los Servicios de Manejo deResiduos Sólidos Municipales (Evaluación deResiduos), con la participación directa de institucionespúblicas y entidades privadas, así como de organiza-ciones no gubernamentales (ONG) vinculadas al mane-jo de los residuos sólidos de los países de la Región.

La Evaluación de Residuos constituye el primer esfuer-zo regional en el que participaron 36 países de AméricaLatina y el Caribe dentro de una estrategia evaluativacomún. La recolección de información para laEvaluación se llevó a cabo en los países durante losaños 2002 y 2003 por medio de un grupo coordinadornacional constituido por representantes de entidadesnacionales y locales involucrados en el área de resi-duos sólidos. La información se obtuvo a través de unaserie de formularios que recogieron datos básicosdemográficos, de salud, educación y socioeconómicosdel país e indicadores específicos relacionados con losservicios de aseo urbano referidos al año 2001. Lainformación fue complementada con un informe analí-tico de país efectuado por los mismos países. Los resul-tados de la Evaluación de Residuos, los informes analí-ticos y el presente informe regional se encuentran en laBiblioteca Virtual de Salud y Ambiente del Centro deIngeniería Sanitaria y Ciencias del Ambiente(CEPIS/OPS).

La propuesta de la Evaluación de Residuos surge de lanecesidad de tener un marco referencial que haga visibleel sector de residuos sólidos en ALC para identificar susnecesidades y posibilidades dentro del concepto demanejo integral orientado a mejorar la calidad de vida delas comunidades. Dentro de este contexto, la EvaluaciónRegional tiene el propósito de generar y extender el cono-cimiento de la situación actual que es crítica en muchosde los países, como lo demuestra el alarmante deterioroambiental y los problemas sanitarios asociados al preca-

rio manejo de los residuos sólidos y la escasa atenciónque se ha prestado a esta área, principalmente a la dispo-sición final de los desechos, con objeto de buscar solucio-nes o alternativas a nivel nacional y local para mejorar lasituación presente y lograr una gestión de residuos verda-deramente eficiente.

Si bien se ha logrado un moderado avance a raíz de ini-ciativas nacionales e internacionales, entre las que sedestaca la Agenda 21 -acordada en 1992 en Río deJaneiro en la Conferencia Internacional de las NacionesUnidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, el manejointegral de los residuos sólidos aún representa uno delos retos más importantes que enfrentan las autorida-des de gobierno nacional, las municipalidades, losprestadores de servicios y la comunidad en general.Los estilos de vida, los altos niveles de consumo, losmateriales usados en la producción industrial y laintroducción de materiales persistentes en las activida-des cotidianas de las personas, tienden a incrementar

XI

RESUMEN EJECUTIVO

los volúmenes de residuos sólidos, presentando seriosproblemas para su recolección, transporte, tratamientoy disposición final.

Los procesos migratorios intensivos de poblacionescarentes de las zonas rurales hacia medianas y grandesciudades han generado la creación de cinturones depobreza periféricos, los cuales en su mayoría carecende la infraestructura de servicios públicos adecuados ycasi en su totalidad han crecido en forma desordenadasin ninguna planificación urbana. A eso se suma lamarginalidad económica y social presente en estosasentamientos, que lleva a muchas familias, principal-mente mujeres y niños, a encontrar en la basura, tantoen las calles como en los sitios de disposición final, suúnico medio de subsistencia.

La Evaluación de Residuos estima que para el año2001, la población de ALC alcanzó 518 millones dehabitantes, de los cuales 406 millones (78,3%) sonurbanos y producen alrededor de 369.000 toneladas deresiduos sólidos municipales diariamente, de las cua-les el 56% lo generan los grandes centros urbanos, el21% los centros urbanos medianos y el 23% los centrosurbanos pequeños. Aproximadamente la mitad de losresiduos generados en ALC es producida por centrosmedianos y pequeños que tienden a tener mayor difi-

cultad en la gestión de los residuos, siendo el impactoal medio ambiente considerable ya que la disposiciónde estos residuos es generalmente deficiente.

Son pocos los países de América Latina y el Caribe quedisponen de planes o programas integrales para aten-der las demandas del sector. Por consiguiente, no seproponen estrategias ni componentes necesarios quepermitan ejercer la rectoría, regulación y el desarrolloinstitucional de las municipalidades como entidadesprestadoras de los servicios de aseo, así como la debi-da formación de recursos humanos y la capitalizaciónde recursos financieros.

La Evaluación de Residuos confirmó los vacíos de infor-mación que existen en el área de los residuos sólidos enlos países de la Región. Prácticamente en todos ellos,las instituciones y organismos que intervienen en estaárea manejan información insuficiente. Estos vacíos nosolo se presentan a nivel local, donde son más pronun-ciados, sino además en las instituciones a nivel nacionalencargadas de definir políticas y de asignar recursos.

La cobertura de recolección en la Región varía de 11%a 100% con un promedio regional de 81%, aunque congrandes diferencias dentro de los mismos países, másmarcadas en los núcleos poblacionales medianos y

XII

INFORME DE LA EVALUACIÓN REGIONAL DE LOS SERVICIOS DE MANEJO DE RESIDUOS SÓLIDOS MUNICIPALES EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

pequeños, en los cuales en estos últimos solo el 69% dela población recibe el servicio de recolección. La cober-tura de la disposición final de residuos sanitariamenteadecuada (relleno sanitario) para la Región de ALC esde 23% lo que evidencia un serio problema ambientaly de salud por la proliferación de “vertederos” a cieloabierto. Esto significa que de las 299.000 toneladasrecolectadas diariamente en la Región, alrededor de230.000 toneladas de residuos se depositan indiscrimi-nadamente en el ambiente, en el mejor de los casos enbotaderos con un control precario. El resto no recolec-tado se presume que es quemado o vertido sin controlalguno en terrenos baldíos, calles, carreteras y caucesde agua contaminando el ambiente y poniendo en peli-gro la salud de las personas. La situación se agrava conla falta de manejo adecuado de los residuos hospitala-rios y peligrosos, principalmente cuando éstos se vier-ten conjuntamente con los residuos municipales, prác-tica bastante común en varios países de la Región.

La Evaluación de Residuos muestra que la generaciónper cápita promedio regional de residuos sólidosdomésticos alcanza a 0,790 kg/hab./día, con una fluc-tuación apreciable en países con un bajo Índice deDesarrollo Humano (IDH). Existen casos en que lageneración per cápita no sobrepasa 0,250 kg /hab./día,y por otro lado, en países donde el turismo constituyeun factor económico importante, la generación percápita llega a 2,400 kg/hab./día. En cuanto a los resi-duos municipales, la producción per cápita varía de0,370 kg/hab./día a 2,650 kg/hab./día con un promedioregional de 0,910 kg/hab./día. Asimismo, las grandesciudades son los mayores generadores con produccio-nes per cápita de residuos municipales cercanas a1,100 kg/hab./día mientras que los asentamientospequeños y pobres de América Latina generan un pro-medio por habitante inferior a 0,500 kg/hab./día.

Estos hechos demuestran que el crecimiento económi-co y el nivel de consumo tienen una gran influencia enla producción de residuos sólidos y consecuentementedemandan cada vez más una gestión eficiente de losservicios de limpieza urbana, principalmente en lo queconcierne a la disposición final sanitaria.

Los países de ALC se encuentran en diversas etapas dedesarrollo del sector de residuos sólidos y su respectivainstitucionalidad. A nivel nacional, principalmente losministerios de salud y de ambiente han ido evolucio-nando para suplir, en cierta medida, la función de rec-

toría del sector y la de regulación de los servicios en losaspectos que les corresponden. A nivel local, los muni-cipios mantienen la titularidad del servicio cuya opera-ción adopta distintas modalidades, entre las cuales lainiciativa privada ha ido adquiriendo cada vez mayorprominencia, no solo en la prestación de los serviciosde aseo urbano, sino además, aún en forma incipiente,en las inversiones para el desarrollo del sector de resi-duos sólidos; aunque a menudo sin una contrapartemunicipal desarrollada para llevar a cabo una gestiónpública democrática, coherente, sólida y transparente ycon la capacidad de supervisión que se requiere parapromover el fortalecimiento del sector en todos susámbitos. Se observan varias deficiencias en la conduc-ción del sector y por consiguiente en la planificación yprogramación del mismo a mediano y largo plazo. Lasmunicipalidades, particularmente las más pequeñas,adolecen de capacidad de gestión gerencial y económi-ca, situación que no les permite satisfacer las demandasde un manejo adecuado de los residuos sólidos.

En cuanto a los aspectos legales aplicables al sector seobservan grandes lagunas en el ordenamiento jurídicoy en los distintos instrumentos para su cumplimiento.Pese a que la legislación de carácter ambiental es abun-dante, está dispersa en varios cuerpos legales, lo queproduce traslapes e inconsistencias que hacen difícilsu interpretación y cumplimiento. La carencia de unmarco regulatorio apropiado y sobre todo la falta deimplementación de los mecanismos de seguimiento,control y sanción disminuye la efectividad de los ins-trumentos legales actuales, aún cuando varios paísesestán desarrollando leyes y normatividad específicasobre residuos tanto municipales como peligrosos,como es el caso de Bolivia, Ecuador, México y Perú,entre otros.

Los costos del servicio de aseo urbano en la Regiónfluctúan entre US$15 a US$105 por tonelada, con unpromedio de US$29 por tonelada de basura recolecta-da, dispuesta y tratada adecuadamente. Estos costosdesglosados corresponden al barrido, recolección, lim-pieza urbana en vías principales, transferencia, trata-miento y disposición final. La desagregación de loscostos indica que el más alto corresponde al barrido yla recolección y transporte de residuos representadoentre el 60% al 70% del costo total.

Las inversiones en el sector son reducidas comparadascon otros servicios públicos tales como electricidad,

XIII

R E S U M E N E J E C U T I V O

agua potable y saneamiento básico, y se concentran enla adquisición de equipos y, en segundo término, enobras de infraestructura para la disposición final. En lamayoría de los países de América Latina, el sosteni-miento económico del servicio se recibe a través de larecaudación de una tasa municipal. Esta tasa generalno es exclusivamente asignada al servicio de aseo urba-no, sino que forma parte de otros servicios como alum-brado público, impuesto predial y otros. El promediode las tasas mensuales para los residuos domiciliariosen ALC alcanza a US$2,5 por usuario, valor que nocubre los costos de los servicios de aseo urbano, lo quese refleja en un déficit cercano a la mitad del costo realde esos servicios. En el Caribe angloparlante, los servi-cios de aseo urbano son fuertemente subsidiados por elgobierno central, a través de un fondo consolidado for-mado por diversos impuestos de carácter ambiental.

La segregación y recuperación formal de materialesreciclables no se realiza en gran escala en ALC. Comopromedio, la Evaluación mostró que solamente el 2,2%de los materiales se recupera de la basura, correspon-diendo al 1,9% al reciclaje inorgánico y un 0,3% alreciclaje de residuos orgánicos constituidos principal-mente por restos de alimentos y de jardín. El reciclajeinformal es ampliamente difundido en América Latinay su magnitud es difícil de precisar por el carácter difu-so de la actividad. La segregación informal se ha incre-mentado en países que han sufrido rápidas y profundascrisis económicas como resultado del aumento de lapobreza y el desempleo, aunado al hecho de que noexisten iniciativas formales para la integración de estaforma de subempleo al sector de los residuos sólidos.

El manejo inadecuado de los residuos sólidos tieneserias consecuencias en el ambiente y la salud de laspersonas, principalmente las que están más en contac-to con los residuos, como es el caso del personal ope-rativo del sector que en su mayoría no cuenta con lasmedidas mínimas de prevención y seguridad ocupacio-nal. La situación es más crítica para los individuos quetrabajan y viven de la recuperación de materiales de labasura, que realizan su trabajo en condiciones antihi-giénicas e infrahumanas y entre los que se destaca unporcentaje significativo de mujeres y niños. Aunque nose ha determinado la causalidad directa, varias enfer-medades se asocian con los desechos cuando se dan lascondiciones propicias para el desarrollo de variosagentes de enfermedad.

Los costos ambientales y sociales, directos e indirectos,que representan para la sociedad la producción, mani-pulación y disposición inadecuada de los desechos soncrecientes y significativos. Los impactos al ambiente semanifiestan principalmente en la contaminación de lasaguas superficiales y subterráneas de abastecimientopúblico y la obstrucción de los canales de drenaje porel vertido incontrolado de residuos sólidos en los cuer-pos de agua. Otros impactos importantes que afectan lasalud humana se deben a la emisión de sustancias queproducen contaminación atmosférica por la quema dela basura al aire libre; la incineración de los desechossin equipos de control adecuados; la transmisión demicroorganismos patógenos por vía hídrica, por los ali-mentos, por la crianza de ganado vacuno y porcino conresiduos orgánicos contaminados, así como por vecto-res transmisores de enfermedades. Estos se suman a losimpactos de orden estético y de incomodidad por rui-dos y malos olores.

La participación privada ha ido adquiriendo cada vezmayor relevancia en la Región, especialmente en laprovisión de los servicios de barrido de calles y reco-lección de basura, y en menor escala en la disposiciónde los residuos. La limpieza de vías públicas general-mente se realiza con personal municipal y la participa-ción privada es más bien baja. Generalmente, la dura-ción de los contratos fluctúa entre 5 a 7 años para larecolección y transporte y 20 años para la disposiciónfinal considerando la vida útil de las inversiones.

En varios países de ALC, la participación de las peque-ñas empresas y microempresas privadas en la recolec-ción y transporte de residuos sólidos ha ido cada vezen aumento, principalmente porque significan unaalternativa más económica para las municipalidadesy/o empresas municipales de aseo. Las ventajas deestas empresas radican en el uso intensivo de la manode obra, la utilización de tecnologías de muy bajo costoque emplean tracción animal, humana o mecánica (tri-ciclos) y la promoción de mayor participación comuni-taria para facilitar la operación de recolección y sepa-ración de materiales en la fuente de generación.

La participación de la sociedad en el manejo de losresiduos sólidos es limitada en ALC. La participaciónocurre principalmente cuando existe el apoyo de orga-nizaciones no gubernamentales y un fuerte componen-te educacional. Dicha participación es clave para poneren práctica actividades que contemplen el principio de

XIV


las tres “R”: reducción, reuso y reciclaje, el cual a suvez debe ser sustentado por una sólida base políticanacional que encauce el sector de residuos sólidos.

El desarrollo tecnológico e investigación en relacióncon los residuos sólidos es reducido en la mayoría delos países de ALC. La contribución de institutos y uni-versidades en el área de investigación y desarrollo tec-nológico para el área de residuos sólidos es escasa.

La formación de recursos humanos en el área de resi-duos sólidos se realiza generalmente en algunas uni-versidades de la Región, como parte del currículo decarreras relacionadas con ingeniería sanitaria y cien-cias del ambiente. Esto se complementa con una granvariedad de cursos, talleres y seminarios enfocados almanejo de los residuos sólidos.

Iniciativas tales como la atención primaria ambiental,municipios y comunidades saludables, escuelas pro-motoras de la salud y otras estrategias de promoción desalud son básicas para articular iniciativas con capaci-dad de potenciar la gestión participativa que incluya ala comunidad, el gobierno local, las organizaciones nogubernamentales y el sector privado con objeto de esta-blecer políticas saludables, crear entornos saludables,promover estilos de vida saludable, desarrollar capaci-dades personales a través de la educación y el empode-ramiento especialmente en los ámbitos escolar y eco-clubles en el tema de manejo de residuos sólidos. Estasiniciativas ofrecen un gran potencial para estableceractividades que perduren en el tiempo, permitiendousufructuar de experiencias compartidas a través deredes comunitarias y de alianzas con diversas institu-ciones que comparten un interés común.

Los aspectos de rectoría del sector, la regulación y ope-ración de los servicios de manejo de residuos sólidos, laorganización institucional y funcional, la autosustenta-

bilidad financiera de los servicios y la participación dela iniciativa privada y de la comunidad, deben ser cui-dadosamente evaluados en cada uno de los países paradiscernir los pasos apropiados, dentro de las posibilida-des reales de los países, para alcanzar las metas pro-puestas a nivel nacional y municipal. Los análisis sec-toriales de residuos sólidos continuarán siendo un ins-trumento clave en este aspecto al proveer una visiónintegral del sector, permitiendo así adoptar enfoques yalternativas más eficientes para su desarrollo.

Teniendo en cuenta que el manejo de los residuos sóli-dos es una actividad local, los gobiernos nacionales yprovinciales deben apoyar cada vez a los municipios,particularmente a los que tienen escasa capacidadgerencial y limitados recursos, en los cuales la escasezde información acerca del tema es más pronunciada.

La cooperación internacional tiene asimismo unamplio campo de acción, especialmente en el fortaleci-miento de las capacidades institucionales y en la iden-tificación y apoyo de las inversiones sectoriales. Elcompromiso y la voluntad de los gobiernos y de lasorganizaciones financieras y de cooperación técnicapara orientar sus esfuerzos hacia la consecución de losObjetivos de Desarrollo del Milenio abren nuevas opor-tunidades para promover y coordinar actividadesnacionales e internacionales en el mejoramiento delmanejo de los residuos sólidos en la Región.

La Evaluación Regional de los Servicios de Manejo deResiduos Sólidos Municipales es el primer esfuerzoconcertado a nivel de la Región que dispone las infor-maciones sobre una gran parte de los servicios de aseourbano de los países de ALC, proporcionando así lasbases para el establecimiento de estrategias para elordenamiento, integración y desarrollo del sector deresiduos sólidos en los países de la Región.

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R E S U M E N E J E C U T I V O

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SIGLAS Y ABREVIATURAS

ABES Asociación Brasilera de Ingeniería Sanitaria y Ambiental

ACEPESA Asociación Centro Ejecutor de Proyectos Económicos y de Salud (Costa Rica)

AECI Agencia Española para la Cooperación Internacional

AIDIS Asociación Interamericana de Ingeniería Sanitaria y Ambiental

ALC América Latina y el Caribe

AMCRESPAC Asociación Mexicana para el Control de los Residuos Sólidos y Peligrosos, A. C.

AMHON Asociación de Municipios de Honduras

AMUNIC Asociación de Municipios de Nicaragua

APA Atención Primaria Ambiental

APS Atención Primaria de Salud

ASEAM Asociación Boliviana de Entidades de Aseo Municipales

BID Banco Interamericano de Desarrollo

BIRF Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (Banco Mundial)

CEAMSE Coordinación Ecológica Área Metropolitana Sociedad del Estado, Buenos Aires, Argentina

CEPAL Comisión Económica para América Latina

CEPIS Centro Panamericano de Ingeniería Sanitaria y Ciencias del Ambiente

CEPRONA Centro de Productividad Nacional (Costa Rica)

CNUMAD Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo

COAMSE Coordinación Ecológica del Área Metropolitana (Buenos Aires)

COMLURB Compañía Municipal de Limpieza Urbana, Río de Janeiro, Brasil

CONAM Consejo Nacional de Medio Ambiente (Perú)

CONADESCO Consejo Nacional de Desechos Sólidos (Guatemala)

COSEPRE Programa de Costos para Servicios Prestados (CEPIS)

CTP Cooperación Técnica entre Países

DIGESA Dirección General de Salud Ambiental, Ministerio de Salud del Perú

DINAMA Dirección Nacional de Medio Ambiente (Uruguay)

DIRSA División Técnica de Residuos Sólidos (AIDIS)

EMASEO Empresa Municipal de Aseo (Ecuador)

EPS Escuelas Promotoras de la Salud

Evaluación de Residuos Evaluación Regional de los Servicios de Manejo de Residuos Sólidos

FLACMA Federación Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones

GTZ Agencia de Cooperación Técnica de la República Federal Alemana

HEMA Reunión Hemisférica de los Ministros de Salud y Ambiente

INFOM Instituto Nicaragüense de Fomento Municipal

ISDEM Instituto Salvadoreño para el Desarrollo Municipal

JICA Agencia de Cooperación Internacional del Japón

KfW Kreditanstalt für Wiederaufbau (Cooperación Alemana al Desarrollo)

XVII

kg kilogramo/s

km kilómetro/s

MARPOL Convención Internacional para la Prevención de la Contaminación de los Barcos

MCS Municipios y Comunidades Saludables

MERCOSUR Mercado Común del Sur

m3 metro cúbico

MVOTMA Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente de Uruguay

OECD Organization for Economic Co-operation and Development

OECS Organización de Estados Caribeños del Este

OPACI Organización Paraguaya de Cooperación Intermunicipal

OPS Organización Panamericana de la Salud

OMS Organización Mundial de la Salud

ONG Organizaciones no gubernamentales

PIB Producto Interno Bruto

PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

REPIDISCA Red Panamericana de Información en Salud Ambiental

RSM Residuos sólidos municipales

SDE/LU Área de Desarrollo Sostenible y Salud Ambiental / Unidad de Desarrollo Local y Urbano (OPS)

SIMEPRODE Sistema Metropolitano de Procesamiento de Desechos Sólidos (México)

SIMRU Sistema de Monitoreo de Residuos Sólidos Urbanos de CEPIS

t Tonelada/s

UCLG Ciudades Unidas y Gobiernos Locales

UNFCCC Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático

UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia

US$ Dólares americanos

USAID/HEP Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, Programa de Salud Ambiental

CAPÍTULOuno

1. 1 INTRODUCCIÓN

La propuesta de la Evaluación Regional de losServicios de Manejo de Residuos Sólidos Municipales(Evaluación de Residuos) surge de la necesidad detener un marco referencial que haga visible el sector deresiduos sólidos1 en los países de América Latina y elCaribe, donde en la mayoría todavía constituye un sec-tor virtual, muchas veces ignorado o integrado a otrosector sin la individualidad requerida para asegurar sudesarrollo y su correcto manejo.

La situación del manejo de los residuos sólidos muni-cipales es crítica en muchos países de la Región, comolo demuestra el alarmante deterioro ambiental y losproblemas sanitarios asociados al precario manejo y laescasa atención que se ha prestado a esta área.

Si bien se ha logrado un moderado avance a raíz de ini-ciativas nacionales e internacionales, entre las que sedestaca la Agenda 21, la Región continúa teniendo unimportante déficit en la cobertura y calidad de los ser-vicios de manejo de residuos sólidos, más marcado enlas zonas periurbanas, particularmente en las áreas máspobres de las grandes ciudades. Con la excepción dealgunas iniciativas bien definidas, la mayor parte de lasinversiones a nivel sectorial en el área de manejo deresiduos sólidos han estado asociadas a otros proyectoscomo un componente menor y las actividades en estaárea carecen de la planificación necesaria para orientarlos futuros pasos del sector y fortalecer la capacidad delos municipios para mejorar el manejo de los residuossólidos.

La Evaluación de Residuos se desarrolló en el marcogeneral de la implementación regional del Capítulo 21de la Agenda 21 y del seguimiento de las metas estable-

cidas en la Conferencia delas Naciones Unidas sobreMedio Ambiente y Desarrollo(CNUMAD-92), realizada enRío de Janeiro en 1992. LaAgenda 21, dentro del marcodel desarrollo sostenible,identificó la necesidad decontemplar la minimizaciónen la producción de residuos sólidos y el reciclajecomo estrategias claves para reducir el problema pri-mario y encausar el aprovechamiento racional de losresiduos, así como su recolección, tratamiento y dispo-sición en forma ambientalmente segura.

Diez años más tarde, la Cumbre Mundial sobreDesarrollo Sostenible, celebrada en Johannesburgo en2002, exhortó a los países a renovar sus esfuerzos paragarantizar la sostenibilidad del medio ambiente, a tra-vés de la incorporación de los principios de desarrollosostenible en las políticas y planes nacionales, tenien-do como eje central las metas de la Agenda 21.

La Reunión Hemisférica de los Ministros de Salud yAmbiente (HEMA) realizada en Ottawa, Canadá, enmarzo del 2002, reafirmó la importancia de que los paí-ses continuaran con sus esfuerzos para alcanzar el des-arrollo humano sostenible, reconociendo las limitacio-nes propias de los países para lograrlo. Al respecto, lareunión destacó la importancia de las asociacionesestratégicas entre los sectores de salud y ambiente,entre éstos y otros actores públicos y la sociedad civil,así como la colaboración de la OPS y otras organizacio-nes internacionales relevantes con los países en temasrelacionados con salud y ambiente, dentro de los cua-les el manejo de residuos sólidos se identificó comoárea prioritaria para la acción en la Región.

1

EL PROCESO DE LA EVALUACIÓN

1 El sector de residuos sólidos se concibe como el conjunto de instituciones, leyes, reglamentaciones, normativas, personas y bienes relaciona-dos con la prestación de estos servicios públicos.

En la actualidad, la mayor fuerza internacional y nacio-nal para llevar cabo una serie de metas consolidadas devarias cumbres mundiales de los años noventa sobreuna serie de temas prioritarios que envuelven salud,ambiente y equidad la proveen los Objetivos deDesarrollo del Milenio (ODM)2, expresados en laDeclaración del Milenio de las Naciones Unidas, adop-tada por 189 países miembros de las Naciones Unidasdurante la Cumbre del Milenio en septiembre del 2000.Posteriormente, en la Cumbre Mundial sobreDesarrollo Sostenible efectuada en Johannesburgo en2002, se discernieron estrategias para poner en prácti-ca dichos objetivos agregándose la meta de acceso asaneamiento básico, tema previamente no incluido.Los ODM proveen una plataforma común para orientarlos esfuerzos de los países, así como de las organizacio-nes de cooperación técnica y financiera hacia la obten-ción de objetivos bien definidos e intrínsicamente rela-cionados entre sí, centrados en la reducción de lapobreza y el desarrollo sustentable con equidad. Enforma particular, la meta 11 del objetivo 7, que se refie-re a garantizar la sostenibilidad del medio ambiente,llama a mejorar considerablemente, para el año 2020,la vida de por lo menos 100 millones de habitantes detugurios a nivel mundial, que carecen de viviendasadecuadas y servicios básicos, situación estrechamenterelacionada con la pobreza urbana. Por consiguiente, lamejora en los servicios de aseo urbano y la evolucióngradual de actividades económicas informales (porejemplo, segregación de basura) a actividades más for-males y organizadas forman parte integral de losObjetivos de Desarrollo del Milenio.

Dentro de ese contexto, la Organización Panamericanade la Salud, reconociendo que el manejo de los resi-duos sólidos es una de las demandas más urgentes delas ciudades y todos los municipios de la Región portener un fuerte impacto en la salud de los individuos yen el medio ambiente, tomó la iniciativa de llevar acabo la primera evaluación regional de residuos sóli-dos en América Latina y el Caribe (ALC).

La presente publicación tiene por objeto dar a conoceruna imagen regional más detallada y actualizada de lasituación del manejo de los residuos sólidos en ALC,utilizando la información nacional provista por los

mismos países, con la participación directa de las auto-ridades nacionales del sector y representantes de insti-tuciones estatales y locales vinculados al mismo. Seespera que las conclusiones de la Evaluación deResiduos contribuyan a orientar el fortalecimiento dela capacidad nacional y local para aplicar la informa-ción en el proceso de toma de decisiones y adopción depolíticas, al proporcionar las bases para intensificar lasinversiones necesarias a todo nivel y alcanzar el orde-namiento, integración y desarrollo del sector, así comoel mejoramiento de la capacidad de los municipios enlos países de ALC. Además, se espera que las evalua-ciones realizadas en cada país sirvan de base para elestablecimiento de sistemas dinámicos de informaciónque permitan medir la efectividad de los planes y pro-gramas nacionales y municipales de residuos sólidos.

Aunque bien se manifiesta que no existe un sector esta-blecido de residuos sólidos en prácticamente ningúnpaís de la Región, la presente publicación utiliza estetérmino a lo largo del documento por razones prácticaspara uniformar el concepto y las actividades asociadasal mismo.

1.2 ANTECEDENTES

Desde los años setenta, la OPS ha venido apoyando a lospaíses de la Región en el fortalecimiento de la capacidadnacional y municipal para manejar adecuadamente losresiduos sólidos. La cooperación técnica de la OPS eneste campo está orientada a fortalecer las estrategias ypolíticas gubernamentales para desarrollar solucionesintegradas para los problemas de manejo de residuossólidos tomando en cuenta aspectos clave de caráctertécnico, legal, económico, institucional y social.

La OPS ha realizado una serie de iniciativas para contri-buir al mayor entendimiento sobre los problemas delmanejo deficiente, o la falta de manejo, de los residuossólidos y examinar las oportunidades disponibles en lospaíses de América Latina y el Caribe para incorporareste sector en el proceso de desarrollo nacional y local.Parte importante de esta cooperación en este campo hasido la realización de análisis sectoriales de residuos

2


2 Los ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio, con una meta hacia 2015, buscan reducir a la mitad el número de aquellos que sufren extremapobreza y hambre; lograr educación primaria y universal; promover la igualdad de género; reducir a dos tercios la mortalidad infantil demenores de 5 años; reducir la tasa de mortalidad materna en tres cuartas partes; combatir el VIH/SIDA, malaria y tuberculosis; garantizar lasostenibilidad ambiental; y fomentar una asociación mundial para el desarrollo.

sólidos, para lo cual la OPS cuenta con lineamientosmetodológicos específicos, elaborados conjuntamentecon el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), elBanco Internacional de Reconstrucción y Fomento(BIRF) y la Agencia para el Desarrollo Internacional delos Estados Unidos de América, Programa de SaludAmbiental (USAID/HEP). Desde 1995 a la fecha, la OPSha realizando 15 análisis sectoriales de residuos sólidosen la Región3, los cuales han identificado actividades yproyectos necesarios para el reordenamiento y desarro-llo del sector en dichos países. Los análisis sectorialeshan constituido un valioso incentivo para la toma dedecisiones sobre las políticas sectoriales orientadashacia el fortalecimiento de procesos nacionales de refor-ma y de modernización sectorial, así como sobre laspolíticas locales dirigidas a mejorar el trabajo munici-pal, incluyendo además orientaciones para optimizar lasestructuras administrativas y operativas.

En 1997 la OPS, en un esfuerzo conjunto con el BID,realizó el Diagnóstico de la situación del manejo de losresiduos sólidos municipales en América Latina y elCaribe4, el cual presenta un primer cuadro regional delsector de residuos sólidos para América Latina y elCaribe basado en información sectorial de un númeroapreciable de países de ALC. El Diagnóstico integradiversos aspectos de carácter institucional, legal, eco-nómico, financiero, técnico, de salud, ambiental ysocial que constituyen la matriz en la que se desarrollael sector, ofreciendo así una primera fuente de referen-cia consolidada para la Región.

El creciente reconocimiento de la problemática de losresiduos sólidos en la Región y a la vez el desconoci-miento de la magnitud de la misma por la falta de datosa nivel municipal, revelado en gran parte por los estu-dios anteriores, motivó la ejecución de la EvaluaciónRegional de Residuos Sólidos. Esta evaluación es la pri-mera que incluye a todos los países y territorios deALC, invitándolos a participar dentro de un marco dereferencia común con el propósito de examinar la situa-ción del manejo de los residuos sólidos en cada uno deellos, así como verificar las oportunidades y limitacio-nes que se les presentan en esta área, con miras a esta-

blecer tanto las prioridades individuales de los paísescomo aquéllas de carácter regional o subregional.

En el presente volumen se presenta y analiza la informa-ción provista por los países de la Región en dicha área.

1.3 OBJETIVOS DE LA EVALUACIÓN DE RESIDUOS

El principal objetivo de la Evaluación de Residuos enALC es proveer información sobre la situación actual yperspectivas futuras de los servicios de manejo de resi-duos sólidos municipales en los países de AméricaLatina y el Caribe, para facilitar el establecimiento depolíticas, planes y programas orientados al mejora-miento de estos servicios y contribuir a reducir losefectos adversos que su manejo inadecuado ocasionaen la salud de las personas y en el ambiente.

La Evaluación de Residuos tiene los siguientes objeti-vos específicos:

• Contribuir con los países con el acopio y análisis deinformación sobre la situación actual de los servi-cios de manejo de los residuos sólidos municipalespara aumentar la capacidad y eficiencia nacional ylocal en la formulación y establecimiento de políti-cas, planes y programas que conduzcan al mejora-miento del manejo de estos servicios.

• Crear una base de datos permanente con la informa-ción provista por los países sobre diversos indicado-res operacionales, financieros y comerciales paramonitorear y evaluar el desempeño del servicio delimpieza pública, incluyendo la generación de resi-duos por habitante, cobertura de los servicios debarrido, recolección, transferencia, tratamiento ydisposición final de los desechos, calidad de los ser-vicios, costos, inversiones, participación privada,oportunidades de desarrollo, entre otros.

• Preparar Informes Analíticos sobre la situación delmanejo de los residuos sólidos dentro del contexto

3

C A P I T U L O 1 - EL PROCESO DE LA EVALUACIÓN

3 Guatemala (1995), Uruguay (1995), México (1996), Cuba (1996), Colombia (1996), Nicaragua (1997), Chile (1997), México, Área Metropolitana(1997), Perú (1998), El Salvador (1998), Venezuela (1999), Paraguay (2000), Panamá (2001), Ecuador (2002) y Guyana (2003). Estos análisissectoriales se encuentran a texto completo en la Biblioteca Virtual de Salud y Ambiente del CEPIS en la siguiente dirección electrónica:www.cepis.ops-oms.org

4 Organización Panamericana de la Salud y Banco Interamericano de Desarrollo. Diagnóstico de la situación del manejo de residuos sólidosmunicipales en América Latina y el Caribe. 2.a ed..Washington, D.C. OPS, agosto 1998 (Serie Ambiental 18). La primera edición se realizó enjulio de 1997, publicación No. ENV97-107 del Banco Interamericano de Desarrollo.

integral del país y las perspectivas de dicho manejoen cada uno de ellos, a fin de evaluar los servicios,identificar problemas, establecer prioridades y hacerrecomendaciones relevantes a los objetivos del país.

• Identificar problemas, deficiencias, progresos ylogros alcanzados, así como mejores prácticas en elmanejo de los residuos sólidos en los países, parapermitir el desarrollo y ordenamiento del sector y laformulación de políticas y planes orientados a mini-mizar los residuos sólidos y a mejorar la gestión ycalidad de los servicios.

• Consolidar la información disponible en los paísescon el propósito de identificar tendencias en la ges-tión de los residuos sólidos y orientar la cooperaciónentre países y la cooperación técnica y financiera deorganismos de cooperación externos.

• Identificar prioridades de cooperación técnica yfinanciera destinadas a disminuir los riesgos alambiente y a la salud por el manejo inadecuado delos residuos sólidos.

• Preparar un Informe Regional basado en la informa-ción provista por los países que refleje las tenden-cias del manejo de los residuos sólidos municipalesa nivel de país y de la Región para determinar lasproyecciones de la cooperación técnica de la OPS enALC.

• Habilitar la base de datos para el acceso universaldirecto a ella en la página WEB del CEPIS, que inclu-ya la información específica por país y regional, losinformes analíticos de país y el Informe Regional.

• Apoyar a los países al alcance de los Objetivos deDesarrollo del Milenio (ODM).

1.4 METODOLOGÍA DE LAEVALUACIÓN DE RESIDUOS

La Evaluación de Residuos se inició a comienzos delaño 2002 con una serie de actividades de preparacióny programación. La recolección de información para laEvaluación se llevó a cabo en los países durante el año2002 y parte del 2003 y culminó durante el 2004 con elanálisis de los datos, su integración en la BibliotecaVirtual de Ambiente y Salud del CEPIS y la prepara-ción del presente informe.

La Evaluación de Residuos se desarrolló bajo la coordi-nación y dirección de la OPS a través de unaCoordinación Regional, conformada por el Área deDesarrollo Sustentable y Salud Ambiental, Unidad deDesarrollo Local y Urbano (SDE/LU) en Washington,D.C. y el Centro Panamericano de Ingeniería Sanitariay Ciencias del Ambiente (CEPIS) en Perú.

La Evaluación de Residuos se llevó a cabo a través delas siguientes etapas:

a) Conceptualización y diseño de la Evaluación de Residuos

En base a la experiencia ganada con los análisis sec-toriales y otras actividades de la OPS en el área demanejo de los residuos sólidos, se identificaron lostemas que se consideraron clave para incluirse en laEvaluación. Con este propósito se diseñaron 23 for-mularios que abarcaron aspectos generales de pobla-ción, salud, educacionales y socioeconómicos, yaspectos específicos al sector que incluyeron indica-dores de calidad y desempeño de los servicios,aspectos financieros, de salud, ambientales y socia-les. Incluyeron además información sectorial referidaa planificación general, responsabilidades institucio-nales y niveles de participación pública y privada.

Los formularios fueron discutidos con expertos inter-nacionales en una reunión que se llevó a cabo en laAsociación Brasilera de Ingeniería Sanitaria yCiencias del Ambiente (ABES) realizada en Río deJaneiro. Los acuerdos de la reunión fueron integradosen el contenido de los formularios realizándose losajustes necesarios por la coordinación regional de laEvaluación. Para asegurar su factibilidad, los formu-larios se validaron utilizando la información de losanálisis sectoriales de residuos sólidos realizados enVenezuela, Guatemala y Cuba con la participacióndel CEPIS y la Dirección General de Salud Ambiental(DIGESA), del Ministerio de Salud del Perú.

Para complementar la información de los formula-rios, se prepararon las directrices de los InformesAnalíticos de País, indicando las características deldocumento, sus objetivos y su contenido específico(ver Anexo 1).

Con base en el diseño del contenido de los formula-rios se desarrolló el sistema de información para elingreso de los datos y del informe analítico en la

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página web del CEPIS, donde se creó un espacioespecial para la Evaluación de Residuos. Con objetode detectar y verificar posibles inconsistencias en elproceso de registro de los datos se diseñó un sistemaautomático para ese fin. La verificación final y aná-lisis de la información registrada estuvo a cargo de lacoordinación regional.

A fin de dar la oportunidad de interacción con lospaíses participantes, se creó además una lista de dis-cusión en la página web del CEPIS referida a laEvaluación de Residuos, a la cual tuvieron acceso losintegrantes de los grupos nacionales a cargo de laEvaluación y la coordinación regional. Esta lista per-mitió una amplia consulta con los países en esta tem-prana etapa. Concomitantemente, se enviaron loscuestionarios de la Evaluación de Residuos a lasrepresentaciones de la OPS para ser revisados por losAsesores de Salud y Ambiente de cada país y discu-tidos con las instituciones representativas del sectorque conforman el Grupo Coordinador Nacional de laEvaluación Regional de los Servicios de Manejo deResiduos Sólidos.

b) Concertación y Coordinación Regional

Con objeto de uniformar los conceptos y adaptar losprocedimientos a la realidad de la Región de ALC seefectuó una reunión subregional con expertos en lamateria y representantes de los países involucradosen el sector para validar la metodología utilizada ylograr un consenso sobre la estrategia a seguir parallevar a cabo la Evaluación de Residuos en los res-pectivos países. La reunión de coordinación se reali-zó en el CEPIS, en el mes de mayo del 2002 y agrupóa los países hispano parlantes, incluyendo el Caribehispano, Brasil y los países que conforman el Caribeanglo, franco y holandés parlantes, Belice, Guyana,Haití y Suriname. En esa ocasión, se conformarondos grupos, llevándose a cabo las reuniones simultá-neamente. Con el resultado de la reunión, se acordóla estructura y contenido de los Informes Analíticosy un programa de actividades y estrategia para llevara cabo la Evaluación de Residuos en los países.

En la página de CEPIS (http://www.cepis.ops-oms.org) se instaló un espacio especial para laEvaluación Regional de Residuos Sólidos para laentrada y convalidación de datos, en el cual se incor-poraron los 23 formularios discutidos en las reunio-nes subregionales con sus respectivas instituciones.

La evaluación de residuos en los países

Para llevar a cabo la Evaluación de Residuos, en cadapaís se conformó un Grupo Coordinador Nacionalconstituido por representantes de instituciones nacio-nales involucradas en el manejo de residuos sólidos,representantes de instituciones de planificación nacio-nal, de desarrollo sectorial, de estadísticas y censo, delas municipalidades y organizaciones no gubernamen-tales (ONG) del sector, entre otros. La informaciónsobre los grupos nacionales quedó registrada en losdatos de la Evaluación para futuras referencias y posi-bilidad de consulta.

En cada país de la Región, la OPS asignó a su Asesor deSalud y Ambiente en el país como responsable delsoporte técnico en el desarrollo de la Evaluación deResiduos.

En los países, la Evaluación Regional de los Serviciosde Manejo de Residuos Sólidos Municipales se llevó acabo en cuatro etapas:

(i) La primera consistió en la conformación de losgrupos nacionales que proveyeron el apoyo técni-co y logístico en todo el proceso de la Evaluación.

(ii) La segunda etapa consistió en la selección y reco-lección de datos de acuerdo a la informaciónrequerida en los formularios. Estos datos fueronregistrados por cada Grupo Coordinador Nacionalde manera que la información provista fuera con-siderada la información nacional oficial disponi-ble. La Evaluación de Residuos utilizó informa-ción disponible en el país proveniente de distin-tas fuentes incluyendo datos del censo, planes dedesarrollo nacionales, estudios sectoriales, eva-luaciones rápidas, informes de proyectos, infor-mes de sistemas de información sobre manejo deresiduos sólidos a nivel nacional, encuestas,entrevistas y otros documentos afines. La infor-mación presentada corresponde al año 2001.

(iii) En la tercera etapa se realizó el ingreso de la infor-mación en la página electrónica del CEPIS referidaa la Evaluación de Residuos por los grupos nacio-nales con el apoyo del Asesor de Salud y Ambientede la OPS, e incluyó la revisión y validación de lainformación.

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(iv) La cuarta etapa consistió en la preparación delInforme Analítico de País con el propósito deobtener una visión más completa del panoramanacional en cuanto al manejo de los residuos sóli-dos, de acuerdo a los términos de referencia acor-dados. La preparación del informe analítico fueresponsabilidad de cada país y se presentó nacio-nalmente en una reunión en la que participaronlas instituciones involucradas en el manejo de losresiduos sólidos.

La consolidación regional

La coordinación, promoción y seguimiento de laEvaluación de Residuos a nivel regional fue responsa-bilidad de la OPS, a través de un grupo deCoordinación Regional. Con este objetivo se asignó ladirección del Grupo Coordinador Regional a la Unidadde Desarrollo Local y Urbano del Área de DesarrolloSostenible y Salud Ambiental, contando además conexpertos en la materia y el equipo técnico del CEPIS.Mediante este apoyo, la información provista por lospaíses fue examinada para verificar su contenido ycomplementariedad de los datos, además de detectarposibles inconsistencias, con lo cual se mantuvo unproceso continuo de seguimiento con los países.

La información sobre la Evaluación de Residuos regis-trada en la base de datos del CEPIS y los respectivosinformes analíticos preparados por los países constitu-yeron la base para la preparación del presente Informe.

Unidad de referencia poblacional

Considerando que en ALC, la responsabilidad delmanejo de los residuos sólidos no está necesariamentecircunscrita a una determinada localidad, sino másbien recae en los gobiernos locales que están presentesen la misma, la Evaluación de Residuos utilizó comounidad de referencia básica el denominado “núcleopoblacional”, entendiéndose como tal a ciudades, loca-lidades, villas, entre otros, con autonomía administra-tiva para el manejo de sus residuos sólidos. De estamanera, se incorporaron municipios de ciudades, dis-tritos y comunas que cumplían ese requisito. A fin dedetectar particularidades en el manejo de los residuossólidos asociadas al tamaño de los núcleos poblaciona-les, se consideraron tres grupos de núcleos poblaciona-les de diferente tamaño: (i) grandes, que incluyen unapoblación de 201.000 a más de 1 millón de habitantes,(ii) medianos, que abarcan de 51.000 a 200.000 habi-tantes y (iii) pequeños, que incluyen poblaciones hasta50.000 habitantes. Dentro de estos grupos, se confor-maron diferentes subgrupos como se indica en elCuadro 1, en el cual se incluye la cantidad de núcleospoblacionales urbanos de los países de América Latinay el Caribe partícipes de la Evaluación de Residuos,con su respectiva población. La Evaluación no incluyóla población dispersa, definida como aquélla que nosupera los 150 habitantes y donde la concentración delas viviendas es inferior a 15 viviendas por kilómetrode camino.

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Cuadro 1. Número de núcleos poblaciones urbanos y población respectiva de acuerdo al tamaño y cantidad de población en la

Región de América Latina y el Caribe

Núcleos poblacionales

Subnúcleos poblacionales(No. de habitantes)

Número de núcleos poblacionales

Población(1000 habitantes)

Grandes Más de 1.000.000de 500.001 a 1.000.000de 200.001 a 500.000

4254

204

111.99137.87663.036

Total Grandes 300 212.903

Medianos de 100.001 a 200.000de 50.001 a 100.000

305526

42.72536.745

Total Medianos 831 79.470

Pequeños de 15.001 a 50.000Menores de 15.000

2.0365.106

53.73131.626

Total Pequeños 7.142 85.357Total América Latina y el Caribe 8.273 377.730

Nota: No incluye Antillas Neerlandesas, Aruba, Bermuda, Guadalupe, Guayana Francesa, Islas Turcas y Caicos, Islas Vírgenes EUA, Martinica, Montserrat yPuerto Rico, que no participaron en la Evaluación de Residuos.

Como se puede apreciar en el Cuadro 1, la mayor canti-dad de núcleos poblacionales se encuentran en el rangode los núcleos medianos y pequeños que albergan apro-ximadamente el 44% de la población urbana de ALC.Precisamente, en este rango de tamaños se encuentra elmayor número de ciudades y localidades donde seidentifican los problemas más críticos de gerenciamien-to, operación, administración y financiamiento en rela-ción a los servicios de aseo urbano. Por consiguiente,estos núcleos requieren mayor atención en cuanto acapacitación y asistencia técnica orientadas a sentar losfundamentos para una gestión sustentable.

En la Evaluación de Residuos participaron 36 países deALC: Anguila, Antigua y Barbuda, Argentina,Bahamas, Barbados, Belice, Bolivia, Brasil, Chile,Colombia, Costa Rica, Cuba, Dominica, Ecuador, ElSalvador, Granada, Guatemala, Guyana, Haití,Honduras, Islas Caimán, Islas Vírgenes Británicas,Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú,República Dominicana, Kitts y Nevis, Santa Lucía, SanVicente y las Granadinas, Suriname, Trinidad y Tabago,Uruguay y Venezuela.

La información de la Evaluación Regional de losServicios de Manejo de Residuos Sólidos Municipalesestá disponible en el sitio web del CEPIS(http://www.cepis.org.pe/residuossolidos/evalua-cion/e/index.html) en forma detallada por país, inclu-

yéndose además la Región de ALC como un todo.Adicionalmente, los informes analíticos de los paísesparticipantes, así como el presente informe se encuen-tran en texto completo en el sitio indicado.

Limitaciones de la información dela Evaluación de Residuos

Los datos suministrados por los países representan “lamejor información disponible”, basados en informa-ción secundaria derivada en algunos casos de estima-ciones y en otros, de carácter más confiable, obtenidosa partir de información oficial y estudios específicosdisponibles. La inclusión de la fuente en la base dedatos de la Evaluación de Residuos sustenta la infor-mación registrada por los países.

Una de las grandes limitaciones, como se indica a lolargo del documento, es la escasez de informaciónmunicipal sobre varios aspectos del manejo de resi-duos sólidos, particularmente en las municipalidadesmedianas y pequeñas, lo que dificulta el análisis de losdatos, ya que muchas veces los promedios del país hansido sacados con una cantidad mínima de información.No obstante, la poca o nula información es un indica-dor de las necesidades de fortalecimiento de los gobier-nos locales en esos aspectos.

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CAPÍTULOdos

2.1 EL PROCESO DE URBANIZA-CIÓN EN AMÉRICA LATINA YEL CARIBE

El todavía acelerado crecimiento de la población y suconcentración en las áreas urbanas, el desarrollo indus-trial y los cambios en niveles de consumo han dadolugar a un aumento en la cantidad y variedad de los

residuos sólidos generados por la población de laRegión de América Latina y el Caribe (ALC), con laconcomitante demanda de servicios para su manejoadecuado.

La población de la Región de ALC ha tenido un aumen-to considerable en las últimas décadas pasando de 209millones en 1960 a 518 millones en el año 2001, comose aprecia en la Figura 1 y Cuadro 2.

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LA SITUACIÓNREGIONAL

Figura 1. Región de América Latina y el Caribe:Evolución de la población urbana y rural 1960-2001

Fuente: Población Urbana y Rural: United Nations. World Urbanization Prospects: The 2001 Revision.La población 2001 se obtuvo de la Evaluación de Residuos. Las definiciones de población urbana y rural fueron provistas por cada país y pueden variar res-pecto a las usadas por las Naciones Unidas.

En la Región de ALC se ha producido una concentra-ción gradual pero bastante rápida de la población enlos centros urbanos. En 1975, el 61% de la poblaciónera urbana. En el año 2001, este porcentaje se incre-mentó a un 78,3%, lo que significa que aproximada-mente 406 millones de personas viven en ciudades. LaRegión es una de las más urbanizadas del planeta y supoblación aumenta en 8,4 millones por año. Como seobserva en el Cuadro 3, la mayor concentración en laRegión se observa para el año 2002 en Ciudad deMéxico (18,2 millones de habitantes), São Paulo (18,1millones), Buenos Aires (cerca de 13 millones) y Río deJaneiro (10 millones). Asimismo, las áreas metropolita-nas de Buenos Aires y Santiago concentran alrededordel 35% de la población de Argentina y Chile respecti-vamente. Lima, concentra el 30% de la población totaldel Perú y más del 40% de su población urbana. Porotro lado, países como Guatemala, Costa Rica, Haití yHonduras presentan una transición urbana incipiente yaún lenta comparada con el resto de la Región conmenor de 60% de población urbana. Para el año 2005,se estima que Guatemala será el único país de la Regiónque no habrá superado el umbral del 50% de poblaciónurbana y su carácter rural la seguirá diferenciado de losdemás países en los siguientes quinquenios.

En el Caribe, a nivel de países, el porcentaje de lapoblación urbana oscila entre un mínimo de 24% enSan Vicente y las Granadinas y un máximo de 100% enBarbados y en las Islas Caimán, con un promedio en lospaíses caribeños de 64,3%. Sin embargo, la distinciónurbana y rural en el Caribe es muy sutil y generalmen-te se tiende a considerar al país como un todo.

El porcentaje más alto de urbanización se observa enAmérica del Sur (83%), seguido de América Central(62%) y el Caribe (56%). Este cuadro es el resultado depolíticas nacionales de desarrollo que favorecen a lasgrandes ciudades, donde se establecen los centrosfinancieros, los medios de comunicación, la mejoratención médica y las oportunidades de empleo.Asimismo, la migración también ha tenido sus efectosen la distribución de población urbana. A los procesosmigratorios intensivos de poblaciones carentes de laszonas rurales hacia los principales centros urbanos enbusca de mejores condiciones económicas, se hansumado otros flujos migratorios, como es el caso de unárea urbana a otra, la migración dentro de las mismasciudades y la migración internacional e intrarregional.

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C A P I T U L O 2 - LA SITUACIÓN REGIONAL

PaísPoblación

Urbana % Urbana Población Rural % Rural Población Total

Anguila a 12 100 0 0 12

Antigua y Barbuda a 24 32,0 51 68,0 75

Antillas Neerlandesas b 153 70,7 64 29,3 217

Argentina a 32.316 89,2 3.908 10,8 36.224

Aruba b 104 100 0,0 0,0 104

Bahamas 271 88,0 37 12,0 308

Barbados 269 100,0 0,00 0,0 269

Belice 117 47,7 128 52,3 245

Bermuda b 63 100,0 0,0 0,0 63

Bolivia a 5.166 62,4 3.108 37,6 8.274

Brasil 140.959 81,8 31.426 18,2 172.386

Chile 13.216 85,8 2.186 14,2 15.402

Colombia 30.676 71,5 12.218 28,5 42.894

Costa Rica 2.372 59,0 1.648 41,0 4.02

Cuba 8.462 75,3 2.781 24,7 11.243

Dominica 15 21,1 56 78,9 71

Ecuador a 7.431 61,1 4.725 38,9 12.156

El Salvador 3.387 54,0 2.889 46,0 6.276

Granada a 37 35,7 67 64,3 104

Guadalupe b 430 99,7 1 0,3 431

Guatemala 4.495 40,0 6.742 60,0 11.237

Guayana Francesa b 133 78,4 37 21,6 170

Guyana 293 37,9 479 62,1 772

Haití 2.947 36,2 5.184 63,8 8.131

Honduras a 2.979 45,6 3.557 54,4 6.536

Islas Caimán 42 100,0 0 0,0 42

Islas Turcas y Caicos b 8 45,6 9 54,4 17

Islas Vírgenes Británicas a 21 100,0 0 0,0 21

Islas Vírgenes EUA b 57 46,8 65 53,2 122

Jamaica 1.354 52,1 1.245 47,9 2.599

Martinica b 367 95,1 19 4,9 386

México 90.438 91,6 8.27 8,4 98.708

Montserrat b 2 18,9 6 81,1 8

México 90.438 91,6 8.27 8,4 98.708

Montserrat b 2 18,9 6 81,1 8

Nicaragua 2.993 57,5 2.212 42,5 5.205

Panamá 1.83 63,1 1.071 36,9 2.901

Paraguay 3.147 54,0 2.683 46,0 5.83

Perú 18.263 69,3 8.084 30,7 26.347

República Dominicana 4.992 58,4 3.55 41,6 8.541

San Kitts y Nevis a 46 100,0 0 0,0 46

San Vicente y las Granadinas a 29 24,8 88 75,2 117

Santa Lucía a 80 50,3 79 49,7 159

Surinam 303 68,9 137 31,1 440

Trinidad y Tabago 1.267 100,0 0 0,0 1.267

Uruguay 3.158 94,5 183 5,5 3.341

Venezuela 21.055 87,1 3.114 12,9 24.169

Total 405.703 78,3 111.933 21,7 517.886

Cuadro 2. Población en la Región de América Latina y el Caribe – Diciembre 2001(En miles de habitantes)

Nota: La definición de término “urbano” y “rural” corresponde a la utilizada en cada país. Se presentan los valores indicados por los países comodatos oficiales del Censo 2001 o proyecciones de la ronda de los 2000 y estimaciones vigentes en esos países. Algunos valores de población de laEvaluación de Residuos pueden ser diferentes a los Indicadores Básicos de la OPS para 2001. a Censo 2001 realizado en estos países, cuya información se incluyó en la Evaluación de Residuos.b OPSFuentes: Evaluación de Residuos, Programa Especial de Análisis de Salud. Situación de Salud en las Américas: Indicadores Básicos 2001, Washington,D.C., 2001.

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Aunque el proceso de urbanización tiende a concentrara la gente en los grandes centros urbanos, todavía alre-dedor del 47% de la población urbana de ALC vive enciudades pequeñas y medianas de menos de 500.000habitantes, concentrándose en estas últimas el 35% deltotal de la población de la Región. En las últimas dosdécadas, las ciudades medianas han tenido altas tasasde crecimiento y un número de estas ciudades hanempezado a tener los mismos problemas de las ciuda-des grandes, debido a su mayor actividad económica ylas presiones demográficas presentes en ellas.

Se estima que para 2015, el 80% de América Latinaserá urbana con la siguiente distribución:

• 16% de la población total vivirá en 9 zonas metropo-litanas grandes sobre 5 millones de habitantes (conla proporción estabilizada).

• 28% vivirá en 122 ciudades grandes entre 500.000 y5 millones (con el aumento de proporciones).

• 36% vivirá en las ciudades pequeñas y medias hasta500.000 habitantes (con el aumento de proporcio-nes), incluidos decenas de miles de pueblos peque-ños de menos de 20.000 habitantes.

• 20% vivirá en las zonas rurales (con la proporciónen forma descendente sostenida).

El crecimiento mayor lo experimentarán las ciudadesmedianas y pequeñas, que son las que mayor problema

presentan en el manejo de sus residuos sólidos por lalimitada disponibilidad de recursos económicos, técni-cos y administrativos con los que cuentan.

Una situación particular de crecimiento y urbaniza-ción enfrentan los países del Caribe debido a su limi-tada área de superficie y su fuerte dependencia delturismo para su supervivencia económica. La escasezdel recurso tierra en las islas del Caribe hace que exis-ta una seria competencia entre la vivienda, la infraes-tructura vial, la agricultura tradicional y el turismo. Enaños recientes, algunas islas del Caribe han experi-mentado un crecimiento económico explosivo a raízde la industria del turismo que pone gran presión en laprovisión de los servicios básicos y en el medioambiente. Países como Barbados, con una poblaciónestable de 269.000 habitantes recibe anualmente800.000 turistas con estadía y otros 500.000 prove-nientes de cruceros, lo que produce gran demanda derecursos naturales renovables y no renovables.Barbados es uno de 10 países del mundo más carentesde agua, lo que lo pone dentro de los seis países peque-ños en situación de riesgo (CEPAL, septiembre 2002).Otros países más pequeños como las Islas VírgenesBritánicas, que con una población total permanente de20.647, tiene una población transitoria que sobrepasael 38% de su población estable, con el consiguienteaumento de la producción de residuos sólidos y lasserias dificultades para su disposición. Estos pequeñosestados insulares se caracterizan por su fragilidad yvulnerabilidad ecológica, de manera que son fácilmen-

Cuadro 3. Las 12 ciudades más pobladas de América Latina (*)

(*) Las poblaciones corresponden a las respectivas regiones o áreas metropolitanas.Fuente: La Salud en Las Américas, OPS, Publicación Científica y Técnica No. 587, 2002 (sacado de United Nations. World Population Prospects: The 2000Revision.

Ciudad1996

Población (miles)2002

Población (miles)2008

Población (miles)

Ciudad de México 16.876 18.259 19.371

São Paulo 16.777 18.182 18.59

Buenos Aires 12.003 12.819 13.519

Río de Janeiro 10.261 10.756 11.304

Lima 6.827 7.74 8.58

Bogotá 5.762 6.543 7.276

Santiago de Chile 5.131 5.709 6.183

Belo Horizonte 3.854 4.308 4.689

Guadalajara 3.526 3.991 4.209

Porto Alegre 3.418 - 4.182

Santo Domingo - 3.759 4.219

Guatemala - - 4.273

te afectados por los vertimientos de residuos sólidos yde aguas residuales en el entorno, situación que estállevando a estos países a buscar alternativas ecológica-mente factibles de manejo de sus residuos sólidos,para poder mantener su patrimonio natural que es labase de sus economías.

En 1995, la población urbana de América Latina y elCaribe se estimó en 357 millones de habitantes de untotal de 474 millones de habitantes y la cantidad deresiduos sólidos urbanos que se generó ascendió a275.000 toneladas por día. En el año 2001, la pobla-ción urbana de la Región de América Latina y el Caribealcanzó a 406 millones de habitantes de un total de518 millones de personas y la Evaluación de Residuosestima la generación de residuos sólidos municipalesen 369.000 toneladas por día. Para el año 2015 se pro-yecta que la población de la Región alcanzará a 627millones de habitantes, de los cuales alrededor de 501millones serán urbanos (aproximadamente 80%), yasumiendo que la cantidad de residuos generada porhabitante diariamente se mantenga, se generarían másde 446.000 toneladas diarias de residuos sólidos muni-cipales.

En cuanto a los residuos peligrosos, la situación es aúnmás crítica en algunos países de ALC. Solamente enMéxico, se estima que la generación total de residuospeligrosos de origen industrial asciende a un volumenaproximado de ocho millones de toneladas anuales, loque no incluye los residuos de minería5. Incluso paísesde menor área y población se encuentran en una situa-ción crítica, como es el caso de Trinidad y Tabago, yJamaica, cuyas economías están fuertemente ligadas aprocesos industriales en el sector de energía relaciona-do con la industria de petróleo y gas natural, que con-lleva una gran cantidad de residuos peligrosos y nobiodegradables. En cuanto a los residuos peligrososhospitalarios, un estudio realizado por la OPS en 21países de ALC en 1993 estimó un total de 220.547 tone-ladas diarias de esta clase de residuos6. Con frecuencialos residuos peligrosos se disponen conjuntamente conlos residuos sólidos municipales sin ningún tratamien-to previo, siendo más grave aún su disposición indis-criminada en el entorno.

El desarrollo económico y urbano en la Región condu-ce a una mayor demanda de los servicios de aseo urba-no, lo que plantea un reto enorme para los países paraproporcionar las condiciones propicias para el manejoadecuado de residuos, minimizando así los problemasambientales y sanitarios asociados.

Mientras que la urbanización misma no tiene que tenerefectos socioeconómicos o ambientales negativos, es elcrecimiento urbano desordenado sin la adecuada pla-nificación, especialmente en las áreas pobres dentro yfuera de las ciudades, lo que produce los mayores pro-blemas asociados a los residuos sólidos y dificulta laprovisión de servicios básicos adecuados.

2.2 TENDENCIAS SOCIO-ECONÓMICAS EN LAREGIÓN

De acuerdo a estimados de la Comisión Económicapara América Latina y el Caribe (CEPAL, marzo 2003),durante la década de los noventa, América Latina expe-rimentó un nuevo crecimiento económico comparadocon la década anterior. El producto interno bruto (PIB)creció de 3,2% por año entre 1990 y el 2000, compara-do con un 1% durante los años ochenta. El Caribeexperimentó un fenómeno similar, aunque su tasa decrecimiento promedio ha continuado siendo más baja,del orden de 2% en los años noventa, comparada con0,1% durante los ochenta. Sin embargo, este creci-miento no ha sido suficiente para superar la brecha queexiste entre los países de la Región y los países másdesarrollados o para superar la pobreza en AméricaLatina y el Caribe.

Al mismo tiempo, se ha logrado un considerable pro-greso en la apertura de las economías de la Región deALC. Pese a que la Región representa solo el 5% de lasexportaciones globales, el volumen actual de exporta-ciones ha crecido a la tasa más rápida en la historia dela Región, del orden de 8,9% por año entre 1990 y1999. Asimismo, la liberalización de la economía y laglobalización, marcadas por la desregulación de las

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5 México. Instituto Nacional de Ecología (INE). Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales y Pesca. Programa para la minimización ymanejo integrado de los residuos industriales peligrosos en México 1996-2000, México, D.F. INE, 1996.México, D.F. Comisión Ambiental Metropolitana. Manual de minimización, tratamiento y disposición: concepto de manejo de residuos peli-grosos e industriales para el giro químico. Septiembre 1998.

6 OPS. Desechos peligrosos y salud en América Latina y el Caribe. OPS serie ambiental 14. Washington, D.C. 1994.

actividades de los sectores de recursos intensivos, laprivatización de las actividades de los sectores que tra-dicionalmente habían sido reservado al Estado y el usode acuerdos de libre comercio, particularmente elMercado Común del Sur (MERCOSUR), la ComunidadAndina, el Mercado Común Centroamericano y laComunidad Caribeña (CARICOM) han contribuido a laintegración de la economía en la Región. Esta aperturaeconómica ha traído como consecuencia un incremen-to en el consumo de bienes, con el consiguienteaumento de la producción de residuos sólidos.

Con escasas excepciones, la mayoría de los países de laRegión se caracterizan por la baja calidad de la dispo-sición final de los residuos sólidos, que se traduce enun pasivo ambiental expresado en el creciente deterio-ro de suelos y entornos urbanos, contaminación deacuíferos y de la atmósfera, así como efectos negativosen la salud de la población. Esta situación tiene un altocosto económico no solo a nivel nacional sino a nivelinternacional, por la contaminación que pueden signi-ficar algunos procesos tecnológicos de sectores comominería, forestal o pesca, que no se orientan a procesosde producción más limpios o sus residuos no son dis-puestos adecuadamente. Las economías de los paísesse pueden ver perjudicadas al no cumplir con losrequisitos internacionales de comercio de caráctermedioambiental. Asimismo, países cuyas economíasse basan en el turismo pueden verse seriamente afecta-dos por prácticas inadecuadas de manejo de residuos.

La Región ha mantenido sus patrones de exportaciónbasados en el uso intensivo de la mano de obra y laexplotación de recursos naturales, que influye en lavulnerabilidad de las economías nacionales al ser alta-mente dependiente de unos pocos productos o merca-dos. En general, se dan tres patrones de especializaciónexportadora en América Latina y el Caribe: (i) comerciode manufacturas (maquila, ensamblados de partes, pie-zas y componentes) predominantemente en México,algunos países de América Central y el Caribe; (ii)comercio de productos homogéneos de comercializa-ción (productos varios) en países andinos, (manufactu-ra de tecnología media y alta) en Brasil; y (iii) exporta-ción de servicios (de turismo, servicios financieros y detransporte) en algunos países del Caribe y Panamá.

A medida que las economías de la Región se han idotransformando en parte integral de la economía global,

los patrones de crecimiento urbano han resultado encambios estructurales y morfológicos de las ciudades,los cuales han sido influenciados por la desregulacióny privatización de ciertas áreas de producción y servi-cios, la reducción de las inversiones del Estado y ladescentralización o desconcentración de las áreas deresponsabilidad en este aspecto. Estos cambios no sonajenos a los servicios de limpieza urbana que presentanun gran potencial para la participación del sector pri-vado que puede tener repercusiones significativas en eldesarrollo nacional a través de sus efectos sobre elempleo y de las ganancias procedentes de disminuirlos costos de las importaciones de materia prima porconceptos de reciclaje. Por otro lado, el cambio de laseconomías de la Región ha resultado en un aumento enla cantidad de los residuos sólidos y un cambio en lacomposición de los mismos, tornándose cada vezmenos biodegradables y con mayor contenido de con-taminantes peligrosos.

Durante la década de los noventa, en la mayoría de lospaíses de la Región las tasas del crecimiento del PIB percápita fueron positivas, aunque las mejoras en relacióna la década de los ochenta fueron más bien modestas.Sin embargo, la Región dista mucho de ser homogénea.Como se observa en el Cuadro 4, para 1999, el PIB percápita fluctuó entre US$ 435 en Haití y US$ 7.435 enArgentina (antes de la crisis). Esta situación no cambiamucho para el año 2001, en que el PIB para Haití bajó aUS$ 424 y Argentina aún tiene el mayor PIB por habi-tante en América Latina con US$ 6.875. Una fluctua-ción similar ocurre en el Caribe en que para 2001Barbados se registra un PIB per cápita de US$ 6.722dólares y US$ 735 para Guyana (CEPAL, marzo 2003).Para 2003, el Caribe angloparlante tiene como promedioun PIB per cápita de US$ 7.540, siendo el más alto paralas Islas Vírgenes Británicas con US$ 16.000, seguidopor Antigua y Barbuda con US$ 11.000 y Anguila conUS$ 8.600 y el más bajo para San Vicente y lasGranadinas con US$ 2.900. América Latina y el Caribecontinúan sufriendo de una de las distribuciones deingreso más desiguales en el mundo, una distinción queno ha cambiado por varias décadas. Estas diferenciastambién son marcadas dentro de los mismos países,notorias en países como Brasil que por un lado se carac-teriza por sus altos patrones de desarrollo tecnológico,en contraposición de la miseria absoluta en algunasregiones rurales y poblaciones indígenas, y en la perife-ria de los grandes centros urbanos.

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Los niveles de ingreso per cápita y de la distribucióndel ingreso afectan la salud de la población, como serefleja en los indicadores sanitarios (esperanza de vidaal nacer, mortalidad infantil, entre otros), y los indica-dores de educación (grado de alfabetización), existien-do una relación directa entre estos componentes.

En los últimos años, dependiendo del país, se observanaltos niveles de desempleo abierto y/ o una expansióndel subdesempleo y del sector informal. En el año2001, el desempleo abierto en América Latina y elCaribe se estimó en 8,4%, lo que constituye un alzasubstancial comparado a los valores de 1997 y 1990 enque el desempleo fue del orden de 7,8 y 5,8% respecti-vamente (CEPAL, 2002). La Figura 2 muestra el por-centaje de desempleo abierto urbano para algunos paí-ses de América Latina y el Caribe para el año 2001. Confines comparativos para ese año, en Estados Unidos latasa de desempleo fue de 4,8% (EUA, Ministerio delTrabajo, 2001) y para Canadá fue de 7,2% (PNUD,Human Development Report, 2003).

Según datos de la CEPAL (2002), el desempleo afectamás a la gente joven, mujeres y miembros de hogarespobres. Se estima que un tercio del crecimiento del tra-bajo informal fue generado por microempresas, de lascuales un porcentaje pequeño corresponde a microem-presas de recolección y reciclaje de residuos sólidos. Ala vez, en países como Argentina, Colombia y Perú seha observado un aumento significativo en la propor-ción de segregadores de basura, producto de un incre-mento desmesurado de los índices de pobreza y deindigencia, unido a una situación crítica de desempleo.

En términos de estructura ocupacional, el cambio deempleo de la producción de bienes hacia la producciónde servicios ha continuado. Alrededor de 1998, el sec-tor terciario representó el 73% de la fuerza de trabajoen el área urbana, y la proporción de trabajos en el sec-tor industrial ha disminuido a valores similares alcomienzo de los noventa (CEPAL, 2000).

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Figura 2. Tasa de desempleo abierto urbano en países seleccionados de América Latina y el Caribe 2001

Fuente: Datos CEPAL, Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe, 2002.

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País PIB per cápi-ta(a) (1)

(dólares al año1999)

PIB per cápi-ta(a) (1) (dóla-

res al año2001)

Índice deDesarrolloHumano(2)

2001

Pobreza(b)(2)

(%)Indigencia (c)(2)

País (%)Coeficiente deGini(2)(3) (1999)

Tasa deAnalfabetismo(2)

(%)

Anguila … 8.6 … 18,0 2,0 0.31 2,0

Antigua y Barbuda … 11 0.798 … … 0.52 15,0

Argentina 7.435 6.875 0.849 34,8 19,5 0.53 3,1

Bahamas … … 0.812 … … … 4,5

Barbados 6.713 6.722 0.888 9,0 …. 0.39 3,0

Belice 1.546 2.825 0.776 25,3 9,6 0.51 6,3

Bolivia 952 943 0.672 58,6 37,3 0.6 13,3

Brasil 4.216 4.335 0.779 36,5 12,3 0.64 13,6

Chile 5.618 5.883 0.831 16,2 4,2 0.58 4,0

Colombia 2.271 2.273 0.779 39 15 0.57 8,2

Costa Rica 3.701 3.654 0.832 21,1 6,4 0.49 4,8

Cuba 3.878 4.156 0.806 … … … 3,8

Dominica … 3.7 0.776 29 10 0.45 6,0

Ecuador 1.428 1.492 0.731 60,2 28,1 0.54 9,0

El Salvador 1.754 1.756 0.719 49,9 22,5 0.52 20,8

Granada … 5 0.652 24 2,6 0.5 2,0

Guatemala 1.551 1558 0.652 77 30 0.58 35,8

Guyana 741 735 0.74 35 19 … 1,3

Haití 435 424 0.467 90,4 58,7 … 35,0

Honduras 694 709 0.657 66 49 0.57 22,7

Islas Caimán … … … 22,4 6,9 … 2,0

Islas VírgenesBritánicas

… … … 16 0 0.23 2,0

Jamaica 2.4 2.8 0.757 17 6 … 14,2

México 4.576 4.722 0.8 31,3 12,2 0.57 5,5

Nicaragua 473 492 0.643 67,5 41,4 0.59 32,3

Panamá 3.274 3.271 0.788 27,5 12,3 0.56 7,9

Paraguay 1.602 1.55 0.751 33,7 15,5 0.54 6,5

Perú 2.309 2.309 0.752 41,5 15,7 0.5 10,1

RepúblicaDominicana

1.94 1.067 0.737 50,0 15,0 0.57 17,2

Saint Kitts y Nevis … 8.7 0.808 16 6,4 0.44 2,5

Santa Lucía … 4.4 0.775 19 0,9 0.47 27,0

San Vicente y lasGranadinas

… 2.9 0.755 31 20 0.44 4,0

Suriname 1.35 … 0.762 … … 0.45 5,8

Trinidad y Tabago 5.116 5.773 0.802 31,0 … 0.4 6,2

Uruguay 5.983 5.587 0.834 16,0 1,0 0.44 2,4

Venezuela 3.036 3.121 0.775 53,7 16,6 0.49 6,8

Cuadro 4. Indicadores socioeconómicos seleccionados para América Latina y el Caribe

(a) A precios constantes de 1995.(b) Corresponde a la población que tiene un gasto per cápita menor al de una canasta básica que considera gastos alimentarios y no alimentarios. Porcentaje

en relación a la población total.(c) Cuando el gasto total per cápita es menor al costo per cápita de la canasta básica alimentaria. Porcentaje en relación a la población total.… Información no disponible.Fuentes: 1 CEPAL, Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe, 2002.

2 Evaluación de Residuos. Las cifras para el Índice de Desarrollo Humano se obtuvieron del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo(PNUD), Human Development Report 2003. Las cifras de pobreza y Coeficiente de Gini están basadas en encuestas de hogares

3 PNUD, la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) y el Instituto de Aplicación Económica Aplicada (IPEA). Hacia el objetivo del milenio de reducir la pobreza en América Latina y el Caribe, Santiago de Chile, febrero de 2003

La pobreza en la Región

Se estima que alrededor de unos 150 millones de perso-nas, o cerca de uno de cada tres individuos, se encuen-tran bajo la línea de pobreza en América Latina y elCaribe, considerando el criterio de ingreso inferior ados dólares diarios . Las fuertes crisis económicas quehan sufrido algunos países latinoamericanos han con-tribuido a aumentar la pobreza en la Región con la apa-rición del fenómeno de los nuevos pobres, generado porel súbito empobrecimiento de los segmentos medios dela población, que ha sido el caso de Argentina yUruguay. El componente de pobreza extrema o indigen-cia afecta a cerca de la mitad de los hogares en situaciónde pobreza en la Región. Los pobres en la Región cons-tituyen un grupo heterogéneo, dentro de los países ymás aún cuando se considera la Región como un todo.

Entre fines de los años 80 y mediados de los 90, la inci-dencia de pobreza disminuyó levemente en la mayoríade los países de la Región, con la excepción deVenezuela y el área del Gran Buenos Aires enArgentina, donde la incidencia de pobreza aumentó, yMéxico donde ha permanecido sin cambios. Pese a losesfuerzos realizados últimamente por los países deAmérica Latina y el Caribe para reducir la pobreza, losresultados han sido desalentadores debido a los eleva-dos niveles de desigualdad en la Región.

En cuanto a la evolución de la desigualdad en la distri-bución del ingreso de los hogares a través de AméricaLatina, durante la década pasada las disparidades fue-ron relativamente menores y los niveles de desigual-dad, medidos por el coeficiente de Gini8, se han man-tenido estables, con la excepción de Bolivia, Ecuador,Paraguay y Venezuela donde dicho coeficiente sufrióun leve aumento. Por contraste, Honduras registró unadisminución sustancial de la desigualdad, del orden de8,3%9. Por su parte, los países del Caribe no han sufri-do grandes variaciones es este aspecto.

América Latina y el Caribe es la región con la distribu-ción de los ingresos más desigual en el mundo, una dis-tinción que ha seguido siendo inalterada durantevarios decenios. La disparidad en la distribución delingreso es grande no solo entre los países sino dentro

de los mismos (Cuadro 4), como lo demuestran losaltos valores del coeficiente de Gini en países comoBrasil (0.64), Bolivia (0.60), México (0.59) y Granada(0.58). Incluso el coeficiente de Gini para Uruguay(0.44) es considerado alto de acuerdo a los promediosinternacionales cuando se comparan con países dealtos ingresos, cuyo promedio en la década de losnoventa fue de 0.34 (CEPAL, 2003).

Alrededor de un 35% de los hogares urbanos seencuentra en situación de pobreza, concentrada en losbarrios pobres urbanos y áreas periurbanas. En paísescomo Brasil y Chile, los pobres urbanos constituyen elporcentaje más grande de los pobres en la Región. Noobstante, la pobreza aún se concentra en las zonas rura-les. En varios países de ALC, más del 50% de lospobres vive en las áreas rurales. Países como Bolivia, ElSalvador, Ecuador, Haití, Guatemala y Nicaragua, lapobreza supera el 50% de la población y un cuarto dela población se encuentra en extrema pobreza (Figura3). Asimismo, los grupos indígenas están desproporcio-nadamente representados entre los pobres, particular-mente en aquellos en extrema pobreza. Los pobres amenudo están marginados de la educación formal,atención de salud y servicios básicos esenciales, y paramuchos el sector informal es fuente de empleo.

A pesar que las consecuencias del manejo inadecuadode los residuos sólidos o la falta del mismo, recae entoda la población, son los pobres y especialmentemujeres y niños los que más sufren por estos proble-mas. Los servicios de recolección en las áreas máspobres tienen baja prioridad en relación a las áreas másafluyentes. La accesibilidad en los lugares más pobrestiende a ser un problema por las malas condiciones via-les y de la vivienda, y la falta de infraestructura para elalmacenamiento y la recolección de los residuos.Además, los pobres por necesidad se ven obligadosmuchas veces a sustentarse económicamente de labasura sin ningún control sanitario, viéndose expues-tos a una serie de riesgos a la salud y actuando ellosmismos como vectores de enfermedades.

Los desafíos están aún marcados por las desigualdades,tanto en cobertura como en la calidad de los serviciosprestados, presentes en las distintas regiones dentro de

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8 El coeficiente de Gini mide disparidad sobre la entera distribución del ingreso o consumo. Un valor de 0 representa igualdad perfecta y unvalor de 100 representa desigualdad perfecta.

9 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) y el Instituto deAplicación Económica Aplicada (IPEA). Hacia el objetivo del milenio de reducir la pobreza en América Latina y el Caribe, Santiago de Chile,febrero de 2003.

un mismo país, en distintos extractos económicos de lapoblación y algunas veces en distintos grupos étnicos.

2.3 SALUD Y EDUCACIÓN

La mayoría de los países de la Región de ALC ha logra-do reducir la mortalidad infantil a un promedio regio-nal de 24,8 por 10.000 nacidos vivos para el periodo1995-2000 (OPS, 2002a). No obstante, aún existen mar-cadas diferencias en los países. Asimismo, la esperan-za de vida al nacer ha aumentado a más de 70 años,aunque no de manera uniforme en todos los países. Undenominador común que influencia las tasas de morta-lidad y morbilidad es el nivel de ingreso en los países,corroborado cuando se comparan los quintiles pobrescon los más ricos.

Los Cuadros 5 al 7 muestran los indicadores de morta-lidad infantil, esperanza de vida al nacer y analfabetis-mo para los países de la Región de ALC para el año2001.

Aunque no se ha establecido una relación directa entreel manejo inadecuado de los residuos sólidos, la saludy la educación de la población por falta de estudiosepidemiológicos adecuados, las condiciones insalubresque presentan los desechos constituyen una amenazareal y potencial a la salud humana y al medio ambien-te. La basura no recolectada que se deposita sin ningúncontrol en el entorno origina una amplia gama de pro-blemas sanitarios que se traducen en el incremento dela prevalencia de enfermedades tales como dengue,leptospirosis y enfermedades gastrointestinales.

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Figura 3. Porcentaje de pobreza e indigencia en países de América Latina y el Caribe

Fuente: Evaluación de Residuos: Base de datos de la Evaluación de Residuos correspondiente a información oficial registrada por los países.Nota: Para Trinidad y Tabago la información de indigencia no está disponible. Las Islas Vírgenes Británicas y Barbados no reportan indigencia.

Esperanza de vida al nacer Países

50,0 a 59,9 Haití60,0 a 64,9 Bolivia, Guyana, 65,0 a 69,9 Bahamas, Brasil, Granada, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Perú, República Dominicana, San Kitts y Nevis70,0 a 74,9 Antigua y Barbuda, Argentina, Belice, Colombia, Ecuador, El Salvador, México, Panamá, Paraguay, República

Dominicana, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, Suriname, Trinidad y Tabago, Uruguay, Venezuela

75,0 y más Anguila, Barbados, Dominica, Islas Vírgenes Británicas, Islas Caimán, Jamaica, Chile, Costa Rica, Cuba

Particularmente, la basura es un medio propicio para laproliferación del vector del dengue, particularmenteobjetos que atrapan agua y proveen un criadero de mos-quitos, como es el caso de neumáticos y vasijas o con-tenedores desechados. La incidencia de dengue haaumentado gradualmente en la Región de ALC desde1981 y la epidemia alcanzó su punto crítico en 1998,con un total de de 741.794 casos, entre ellos 12.396 dedengue hemorrágico y 151 defunciones (OPS, 2002a).Entre 2000 y 2001, países como Brasil, Ecuador, Cuba,Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras,Nicaragua y Perú notificaron epidemias de dengue. Enel Caribe para ese mismo año, países como Anguila,Bahamas, Barbados, Belice, Suriname y Trinidad y

Tabago registraron casos de dengue. Se considera queel control vectorial es el medio más efectivo para pre-venir y controlar esta enfermedad, el cual debe incluirun componente de educación que conlleve a un cam-bio de comportamiento de la población y la reducciónde las fuentes. En este aspecto, es relevante que setomen las medidas profilácticas apropiadas para evitarla disposición indiscriminada de residuos en los verte-deros a cielo abierto, así como en las casas habitación.

Las infecciones intestinales constituyen la terceracausa de mortalidad en el grupo de edad de 0 a 4 añosen los países de bajo ingreso, tanto de baja y alta brechade ingreso y la cuarta causa de mortalidad en los paísesde alto ingreso y alta brecha de ingreso (OPS, 2002a).

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Cuadro 5. Tasa de mortalidad infantil (*) para el año 2001 por grupos de países

(*) Defunciones de niños menores de 1 año por cada mil niños nacidos vivos.Fuente: Evaluación de Residuos.

Cuadro 6. Esperanza de vida al nacer (*) en 2001 en América Latina y el Caribe

(*) Número de años de vida que le restaría vivir si una persona estuviera sometida a las condiciones de mortalidad presentes.Fuente: Evaluación de Residuos.

Tasa de mortalidad infantil Países

Menos de 10,0 Anguila, Chile, Islas Vírgenes Británicas, Islas Caimán, CubaEntre 10,0 y 20,0 Antigua y Barbuda, Argentina, Bahamas, Barbados, Costa Rica, Dominica, Granada, México, Panamá,

San Kitts y Nevis, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, Trinidad y Tabago, Uruguay, Venezuela

Entre 20,0 y 30,0 Belice, Brasil, Colombia, Guyana, Jamaica, Paraguay, SurinameEntre 30,0 y 40,0 Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Perú, República DominicanaEntre 40,0 y 50,0 -Entre 50,0 y 60,0 Bolivia,Entre 60,0 y 70,0 -Más de 70,0 Haití

La causalidad de estas enfermedades es compleja y fac-tores de diversa naturaleza influyen en la misma. Esreconocido que las condiciones de pobreza y el nivel deeducación tienen un papel preponderante en los nivelesde morbilidad y mortalidad de la población, debido engran parte al escaso, y a veces nulo, acceso que tienenlos más pobres a los servicios básicos de salud, vivien-das dignas y saneamiento básico, la dificultad paraobservar prácticas de higiene y la ignorancia sobre losriesgos que enfrentan, principalmente los individuosque trabajan y viven en contacto con la basura.

El manejo de los residuos sólidos está estrechamenterelacionado con los niveles de educación de la pobla-ción al respecto. La Evaluación de Residuos mostró quegran parte de los países de la Región tienen, en mayoro menor grado, algún componente de educación sanita-ria/ambiental relacionada con los residuos sólidos, yasea a nivel escolar (educación primaria y secundaria),como programas y campañas a nivel municipal ynacional dirigidos a diferentes edades. La informacióndetallada por país sobre educación se encuentra en labase de datos de la Evaluación de Residuos y en los res-pectivos informes analíticos de país. Generalmente estaeducación tiende a ser más bien de carácter informal ysolo algunos pocos países como Colombia, Costa Rica,Chile, Cuba, El Salvador, Guyana, Islas Caimán y

Jamaica la incluyen en el currículo escolar. Aún cuan-do existe una gran variedad de programas y campañasde carácter ecológico, la población en general no ha asi-milado aún el concepto de la responsabilidad que lecorresponde en el manejo de residuos sólidos y semuestra indiferente en cuanto a sus modalidades deconsumo.

La población analfabeta de 15 años y más ha continua-do disminuyendo en la Región. Sin embargo, paísescomo El Salvador, Haití, Honduras, Guatemala, Jamaica,Nicaragua, Panamá, República Dominicana y SantaLucía aún tienen tasas de analfabetismo mayores de20% (Figura 4). La importancia del nivel educacional dela población radica en la gran injerencia que tiene en loshábitos de higiene personal y limpieza de la vivienda yáreas públicas, así como en la conciencia ambiental, quese traduce en la demanda de mejores servicios, y en lamejor preparación de la comunidad para asumir su par-ticipación en el manejo de los residuos.

Como se puede apreciar, las implicaciones de la situa-ción sanitaria de los países de la Región en relación conel manejo inadecuado de los residuos sólidos sonamplias, afectando además de la morbilidad y mortali-dad, las exportaciones, la sostenibilidad de las inver-siones, el turismo, la educación y el desarrollo local.

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Porcentaje población analfabeta % Países

Menos de 5 Anguila, Argentina, Bahamas, Barbados, Chile, Costa Rica, Cuba, Granada, Guyana, Islas Caimán, IslasVírgenes Británicas, San Kitts y Nevis, San Vicente y las Granadinas, Uruguay

Entre 5 y 10 Belice, Colombia, Dominica, Ecuador, México, Panamá, Paraguay, Suriname, Trinidad y Tabago, VenezuelaEntre 10 y 15 Antigua y Barbuda, Brasil, Bolivia, Jamaica, PerúEntre 15 y 20 República DominicanaEntre 20 y 30 El Salvador, Honduras, Panamá, Santa LucíaMás de 30 Guatemala, Nicaragua, Haití

Cuadro 7. Población analfabeta de 15 y más años en América Latina y el Caribe agrupados por países al año 2001

Fuente: Evaluación de Residuos.

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Figura 4. Tasa de analfabetismo en personas de 15 y más años de edad en los países de América Latina y el Caribe – 2001


CAPÍTULOtres

3.1 MARCO INSTITUCIONAL DELOS SERVICIOS DE MANEJODE RESIDUOS SÓLIDOSMUNICIPALES

3.1.1 Estructura institucional de losservicios de manejo de resi-duos sólidos municipales

En la mayoría de los países de ALC, a nivel nacional,un conjunto amplio de ministerios y entidades públi-cas tiene algún tipo de competencia, ya sea directa oindirecta, en la gestión de residuos sólidos.Prácticamente todos los países de la Región, a nivelnacional, incluyen a las siguientes entidades:

• Los ministerios o secretarías de medio ambiente yrecursos naturales como institución rectora y princi-pal responsable de la planificación del área ambien-tal y el establecimiento y desarrollo de una políticaglobal para la gestión de los recursos naturales. Lescorresponde formular propuestas de legislaciónambiental y normas de calidad ambiental para el tra-tamiento, disposición y manejo ambiental de losresiduos sólidos, así como para el diseño y ubica-ción de rellenos sanitarios.

• Los ministerios de salud, como institución rectoradel sector salud, tienen facultades normativas queincluyen los aspectos sanitarios relativos al manejode los residuos sólidos, en el cual intervienen

mediante actividades de reglamentación y controlsanitario. Les compete lo concerniente a la saludpública y ocupacional, higiene y vigilancia sanitariarelacionada con la recolección, transporte y disposi-ción final de los residuos sólidos.

• Otros ministerios que actúan en esferas relacionadascon el manejo de los residuos sólidos, tales comoministerios de planificación, de vivienda, ordena-miento territorial, desarrollo, del interior, entreotros, tienen competencias de planificación, super-visión y regulación sobre el manejo de residuos sóli-dos en lo que concierne a sus respectivas áreas decompetencia.

Generalmente a estos órganos del gobierno nacional seles asigna las responsabilidades de fijar políticas secto-riales, proponer leyes y normas, vigilar su cumplimien-to y promover en alguna medida el desarrollo sectorial.Salvo los escasos países donde la ley otorga a un orga-nismo nacional central la responsabilidad de rectoríadel sector de residuos sólidos, estas actividades noestán generalmente coordinadas y tienden a carecer deunidad, al actuar estas entidades como organismosindependientes. Brasil presenta un caso particular enque los ministerios de Salud, Medio Ambiente y de lasCiudades también son proveedores de recursos para lainversión en sistemas de gestión de residuos sólidos delos municipios.

En el ámbito local, en todos los países de AméricaLatina, la responsabilidad de proveer el servicio deaseo a la comunidad es del municipio, el cual es res-ponsable de financiar, administrar y operar los servi-

23

ANÁLISIS DE LASITUACIÓN DEL MANEJODE RESIDUOS SÓLIDOSMUNICIPALES

cios en el área de manejo de los residuos sólidos. Lasmunicipalidades como entidades responsables de laoperación de los servicios de aseo urbano, tienen ade-más la función específica de normalizar, a través deordenanzas y controlar las actividades relacionadascon el saneamiento ambiental, prestar el servicio delimpieza pública y difundir programas de educaciónambiental. Las municipalidades son autónomas concapacidad de contratar y concesionar los servicios demanejo de residuos sólidos dentro de su ámbito deacción territorial. En varios países de la Región, lasmunicipalidades tienen además la potestad legal deasociarse con otras municipalidades cercanas o identi-ficadas territorialmente para atender fundamentalmen-te la disposición final de los residuos.

En los países del Caribe inglés10, incluido Suriname,los servicios de manejo de los residuos sólidos losasume el gobierno nacional en forma directa, a travésde uno o más ministerios, generalmente el ministeriode salud, o de autoridades autónomas de residuos sóli-dos, que además de administrar y financiar los servi-cios, tienen la responsabilidad de planificar, regular ycontrolar los mismos, pudiendo contratar o dar en con-cesión los servicios en forma total o parcial.

A estos organismos de gobierno, en América Latina sesuman otras instituciones que tienen injerencia en la ges-tión de residuos sólidos, entre las cuales se encuentran:

• Institutos de Desarrollo o Fomento Municipal, queson entidades públicas del Estado responsables defortalecer la gestión de los gobiernos locales y brin-darles asistencia técnica, administrativa, financiera yde planificación a las municipalidades, incluyendo elárea de residuos sólidos. Algunos ejemplos en laRegión son el Instituto Salvadoreño para el DesarrolloMunicipal (ISDEM)), el Instituto Federal de AsuntosMunicipales de Argentina, el Instituto Nicaragüensede Fomento Municipal (INIFOM), el Instituto deDesarrollo Municipal de Paraguay, entre otros.

• Asociaciones de Alcaldes, que han asumido un rolpreponderante en la gestión política y en la gestiónde apoyo técnico-financiero para el fortalecimientode los municipios.

• Asociaciones de municipios, que son asociacionesgremiales que promueven la autonomía e interesesmunicipales apoyando el fortalecimiento municipaly la prestación eficiente de los servicios municipa-les, dentro de cuales se incluyen los residuos sóli-dos. Es el caso de la Asociación de Municipios deNicaragua (AMUNIC), la Asociación de Municipiosde Honduras (AMHON), la Organización Paraguayade Cooperación Intermunicipal (OPACI), entre otros.

• Organizaciones no gubernamentales (ONG) que hanadquirido protagonismo en materia ambiental y enel manejo de residuos sólidos, particularmente conprogramas de apoyo microempresarial y cooperati-vas para el manejo de los residuos sólidos, progra-mas de educación ambiental y experiencias en elmanejo integral de los residuos, legislación ambien-tal y participación ciudadana. Participan en el sectorde residuos sólidos tanto ONG nacionales comointernacionales.

• Organismos internacionales, multilaterales y bilate-rales, que participan en varios niveles tanto en elfinanciamiento de proyectos de inversión como ensoluciones técnicas, educativas, establecimiento depolíticas públicas y apoyo directo a las municipali-dades en el tema de manejo de residuos sólidos. ElBID, Banco Mundial, OPS/OMS, USAID, UNICEF,CEPAL, JICA, KfW, GTZ, AECI, la FederaciónLatinoamericana de Ciudades, Municipios yAsociaciones (FLACMA), Ciudades Unidas yGobiernos Locales (UCLG por su sigla en inglés),entre otros, son entidades que tienen activa partici-pación en el sector.

• Sector privado como proveedor de bienes y servi-cios. En la Región de ALC, y más acentuado en elCaribe, hay una tendencia creciente de la participa-ción de empresas privadas de aseo y de individuosque actúan como contratistas o concesionarios de lasoperaciones de los servicios de aseo, o bien comoconsultores.

• Organizaciones formales tales como universidades einstitutos de formación y capacitación de recursoshumanos, que están involucradas en proyectos de

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10 Anguila, Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Dominica, Granada, Islas Caimán, Islas Vírgenes Británicas, Jamaica, San Kitts y Nevis,Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, Trinidad y Tabago.

investigación y cursos dirigidos a fortalecer las capa-cidades nacionales y locales para el manejo de losresiduos sólidos. Se incluyen además asociacionesde ingenieros sanitarios y ambientales, empresas deaseo, de recicladores, microempresas de residuossólidos, entre otras. En América Latina, laAsociación Interamericana de Ingeniería Sanitaria yAmbiental (AIDIS) con sus capítulos nacionales ysubregionales, a través de su División Técnica deResiduos Sólidos (DIRSA), tiene una participacióndestacada en temas relacionados con los residuossólidos. Asimismo, el Instituto Caribeño de SaludAmbiental (CEHI por sus siglas en inglés) realiza unaamplia gama de actividades en ese aspecto en lasubregión del Caribe.

• Organizaciones informales, que incluyen cooperati-vas, gremios y asociaciones de segregadores, recicla-dores y recolectores de carácter informal, han idoadquiriendo cada vez más mayor prominencia porcolaborar con alternativas de reducción de residuos;por consiguiente deben de ser considerados comoparte integral en las estrategias para la gestión de losresiduos sólidos municipales.

En el Cuadro 8 se resumen las entidades vinculadas alsector con sus respectivas funciones. En el Cuadro 1-A,que se presenta en el Anexo, se incluyen las principa-les instituciones gubernamentales de los países deAmérica Latina y el Caribe, vinculadas al sector de resi-duos sólidos.

En la mayoría de los países de América Latina, elmarco institucional del sector de residuos sólidos ado-lece de grandes limitaciones que obedecen a la falta de

definición de una clara estructura de mando con fun-ciones y atribuciones claramente establecidas. La faltade una clara delimitación sobre el alcance de las com-petencias de cada entidad o de las obligaciones que lescorresponde asumir a cada una, genera muchas vecessuperposición parcial de facultades, como sucede conalgunas competencias normativas entre los ministeriosde medio ambiente y de salud. En forma similar, paralas funciones de vigilancia y control se produce dupli-cidad y superposición de actividades en lo que corres-ponde al ámbito sanitario con relación al ambiental.Consecuentemente, estas funciones no se efectúan acabalidad, y a menudo se omiten, al no quedar clara-mente definida la responsabilidad. A esto se suma lafalta de mecanismos eficaces de coordinación entre losdiferentes organismos e instituciones que tienen com-petencias en materia de residuos sólidos, que se tradu-cen en confrontaciones institucionales debido a la con-currencia de atribuciones sobre una misma temáticadel sector.

Debido a que prácticamente en todos los países de laRegión, el área de residuos sólidos es considerada,cuando más, como un subsector o como un componen-te del sector de agua y saneamiento (Bolivia,Colombia), el reconocimiento a nivel nacional que se leda es aún limitado, lo que condiciona la capacidadpolítica y la autoridad para orientar y controlar laacción en este campo. La ausencia de una instancia ins-titucional que pueda asumir con propiedad y continui-dad el liderazgo de la necesaria coordinación, tanto anivel nacional como municipal, hace que las accionesen el sector carezcan de prioridad y coherencia reque-ridas.

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C A P I T U L O 3 - ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN DEL MANEJO DE RESIDUOS SÓLIDOS MUNICIPALES

3.1.2 Organización del sector yprestación de los servicios

Planificación sectorial a nivel de paísy local

En los países de la Región, a nivel nacional, la planifi-cación estratégica del sector de residuos sólidos muni-cipales y residuos peligrosos, cuando existe, recae gene-ralmente en los ministerios de salud y del ambiente. Enlos países federativos, la planeación de la gestión deresiduos sólidos es incipiente y se efectúa dentro del

marco de planeación departamental como una funcióncoadyudante al nivel central respecto a políticas y estra-tegias ambientales y con los planes y programas opera-tivos a nivel municipal. Este es el caso de las prefectu-ras en Bolivia, de los Comités de Planeación para elDesarrollo Estatal (COPLADES), y de algunos organis-mos ambientales situados en la estructura orgánica delos gobiernos provinciales en Argentina. A nivel local laplaneación de proyectos y su respectiva implementa-ción es responsabilidad municipal. Sin embargo, en lamayoría de los países de la Región, la planificación enel área de residuos sólidos a corto, mediano y largoplazo no existe en forma específica, en gran parte debi-

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Institución Responsabilidad y funciones

Gobierno central

Ministerio del Ambiente

Ministerio de Salud

Otros ministerios

• Elaboración de leyes, normas y reglamentos • Asignación de presupuesto

• Elaboración de políticas, estrategias y planes y programas nacionales para el control ambiental • Ente normador y auditor de la normativa ambiental• Coordinador de programas nacionales• Regulatorio de permisos ambientales

• Elaboración de políticas y estrategias y planes y programas nacionales para el control sanitario• Ente normador, fiscalizador y auditor de la normativa sanitaria• Elaboración de pautas para prever riesgos ocupacionales y evitar la afectación de la salud pública

en las distintas etapas del manejo de los residuos sólidos• Regulatorio de permisos para la autorización de sitios de disposición final de los residuos• Coordinador de programas nacionales de saneamiento ambiental

• Conservación y protección del medio ambiente en sus respectivos ámbitos (turismo, industria,pesca, energía y minas, transporte, vivienda, otros)

• Fomento de infraestructura• Promoción del desarrollo urbano y social • Regulación del manejo de residuos sólidos generados en sus respectivos ámbitos de intervención. • Regulación tarifaria• Tratados internacionales

Gobiernos estatales, departamentales oprovinciales

• En los estados federales los gobiernos estatales tienen casi todas las atribuciones de los gobiernosnacionales siempre y cuando cumplan con la Constitución y las leyes nacionales que en materiaambiental fijan normas mínimas a cumplir por los Estados, y estos solo pueden aceptarlas o sermás estrictos

Gobierno localMunicipalidades

• Manejo de los residuos sólidos: barrido, recolección, transferencia, disposición final• Elaboración de planes operativos y financieros a largo plazo• Formulación de la normativa local: ordenanzas• Aplicación de sanciones por incumplimiento y manejo inadecuado de los residuos sólidos• Formulación e implementación de tasas y tarifas

OtrosInstitutos de DesarrolloMunicipal

Organizaciones Internacionalesde Cooperación

ONG

• Asesoría técnica y administrativa de los municipios

• Provisión de fondos externos para proyectos sanitarios y ambientales• Asesoría técnica nacional y local• Gestión de fondos externos y/o nacionales para proyectos ambientales y sanitarios

• Educación ambiental• Ejecución de proyectos a nivel comunitario• Conciencia ambiental en la opinión pública

Cuadro 8. Estructura organizativa y funcional en relación al manejode residuos sólidos urbanos en América Latina y el Caribe

do al desconocimiento de las necesidades de recursoshumanos, técnicos, físicos y financieros, lo que haceimposible desarrollar de manera ordenada y concertadaun plan con horizontes a mediano y largo plazo.

Rectoría del sector

En gran parte de los países de América Latina y elCaribe no es posible definir con claridad un ente rectorcoordinador único a nivel nacional que defina políti-cas, formule planes, programas y proyectos y estrate-gias específicas para el sector de residuos sólidos.Generalmente, las pocas funciones de rectoría del sec-tor de residuos sólidos que se cumplen están dispersasen instituciones nacionales, generalmente con respon-sabilidad compartida entre el Ministerio de Salud, elMinisterio o Secretaría del Ambiente, Ministerio deObras Públicas, entre otros, que tienen la rectoría en lasmaterias que les son específicas en sus respectivosámbitos. Y aún cuando la rectoría esté bien definida,los organismos dedican casi todos sus esfuerzos a losresiduos peligrosos e industriales y casi ninguno a larectoría de los residuos sólidos municipales.

En Colombia, la función de rectoría se expande envarios organismos de acuerdo a su competencia, inclu-yendo así al Ministerio de Ambiente, Vivienda yOrdenamiento Territorial, el Departamento Nacional dePlaneación, la Comisión de Regulación de AguaPotable y Saneamiento y la Superintendencia deServicios Públicos Domiciliarios. En Perú, la DirecciónGeneral de Salud Ambiental (DIGESA) es el órgano téc-nico normativo de nivel nacional encargado de normar,supervisar, controlar, evaluar y concertar con losgobiernos regionales y los aspectos de protección delambiente, saneamiento básico (incluye residuos sóli-dos), higiene alimentaria, control de la zoonosis ysalud ocupacional; mientras que el Consejo Nacionalde Medio Ambiente (CONAM) es el organismo rectorde la Política Nacional Ambiental, que contiene dispo-siciones para el manejo de residuos sólidos.

En los países donde aparentemente no existe un enterector específico, la función la ejecuta en parte unacomisión o consejo, como es el caso de CONADESCOen Guatemala, que actúa como un organismo de coor-dinación entre las instituciones que están involucradasen el área del manejo de residuos sólidos y las munici-

palidades. En forma similar en Chile, esta función larealiza la Comisión Nacional de Medio Ambiente(CONAMA).

En los países de la Región de ALC, la falta de una rec-toría, muchas veces no necesariamente formal, sinooperativa para asistir y fortalecer el sector, ha dificulta-do la aplicación de las políticas, además de favorecer eltraslape, duplicación y superposición de funciones ycompetencias.

Regulación y control de los servicios demanejo de residuos sólidos

En los países de la Región, los ministerios o secretaríasde salud y del ambiente, generalmente son los entesnacionales con competencias normativas que ejercende alguna manera una función regulatoria, especial-mente en lo relativo a las normas sobre residuos indus-triales y hospitalarios peligrosos y en la ubicación delos sitios de disposición final para la operación de losrellenos sanitarios que requieren la aprobación dicta-minada por la ley y la licencia ambiental. En todos lospaíses de ALC, los ministerios de salud son responsa-bles de dictar las pautas para prever los riesgos ocupa-cionales y evitar la afectación de la salud pública, a lolargo de las etapas incluidas en el manejo de los resi-duos. Las competencias de regulación de los aspectosvinculados a la prevención de impactos ambientales enrelación con la disposición final de los residuos se con-centran en los ministerios de medio ambiente. La expe-dición de normas para los residuos domésticos, indus-triales no peligrosos y hospitalarios no peligrosos estáen algunas instancias a cargo de las municipalidades.

La regulación en materias de tarifas es generalmenteejercida por las propias municipalidades y su respecti-vo control es efectuado en pocos casos por diversosorganismos que representan el poder ejecutivo central.Por ejemplo, en Costa Rica, la Contraloría de laRepública por medio del Área de ServiciosMunicipales de la División de Fiscalización Operativay Evaluativa está encargada de revisar los presupuestosmunicipales para su aprobación y los estudios de reca-lificación de las tarifas que se cobran al usuario paralos diferentes servicios de manejo de residuos sólidos.En este aspecto, para el sector de residuos sólidos nohay un ente regulador como en el caso de otros servi-

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cios como agua potable, electricidad, telefonía, etc. Laúnica excepción es el caso de Colombia donde elmismo organismo que regula los servicios de aguapotable tiene normas específicas que regulan las tarifassegún la calidad de los servicios de recolección comoson la frecuencia de recolección, la distancia al rellenoy la calidad del mismo.

El control de la calidad de los servicios de manejo deresiduos sólidos se realiza generalmente a través dedependencias de los ministerios de salud y de medioambiente. Por ejemplo, Honduras cuenta con iniciativascomo la Fiscalía del Ambiente, establecida por elMinisterio Público, para ejecutar acciones de control dela operación de vertederos. Como ya se mencionó, enColombia, la Comisión de Agua Potable y SaneamientoBásico tiene injerencia en el sector de residuos sólidosal estar encargada de la regulación de monopolios natu-rales y competencia económica, la regulación tarifaria,la regulación de la calidad del servicio y la regulaciónde la gestión empresarial; complementariamente, laSuperintendencia de Servicios Públicos Domiciliariosvigila y controla las empresas de servicios públicos. EnUruguay, los gobiernos departamentales ejercen la regu-lación del sector, cuya competencia le corresponde alMinisterio de Vivienda, Ordenamiento Territorial yMedio Ambiente (MVOTMA).

Sin embargo, en la práctica en la mayoría de los paísesde América Latina no hay un control efectivo de la cali-dad de esos servicios ni normas claras que establezcanla responsabilidad de control de la regulación y elalcance que ésta pueda tener en el área de manejo deresiduos sólidos municipales. Es el caso de Bolivia queaún no cuenta con un sistema de regulación para elsubsector de residuos sólidos, aunque existe una ini-ciativa para la elaboración de un proyecto de Ley deResiduos Sólidos y su reglamentación, que puedetomar largo tiempo para su aprobación e implementa-ción. Sin embargo, Bolivia ha avanzado en la elabora-ción y aprobación de las Normas Técnicas de ResiduosSólidos (1996, Dirección Nacional de SaneamientoBásico) para determinar 17 parámetros de la basuracomo generación por cápita, peso volumétrico, caracte-rización porcentual del contenido de la basura, ceni-zas, humedad, entre otros.

En los países federales, como Argentina, Brasil yMéxico, los estados tienen la atribución de elaborarpolíticas estatales, establecer directrices, estrategias,

incentivos, programas de financiamiento y transferirrecursos presupuestarios a las municipalidades, licen-ciar y fiscalizar las actividades relativas al manejo deresiduos sólidos.

En los países del Caribe inglés, el Ministerio de SaludPública tiene la responsabilidad de regular, del monito-reo y del cumplimiento de la legislación.

3.1.3 Operación de los servicios

La prestación de los servicios de manejo de los resi-duos sólidos en América Latina ha estado tradicional-mente a cargo de las municipalidades. La responsabili-dad municipal es de organizar y manejar el sistema deaseo público, incluyendo la provisión de infraestructu-ra para el servicio de recolección, transporte, trata-miento y disposición de los residuos. Esta responsabi-lidad la pueden ejercer en forma directa, asumiendo laprestación del servicio, a través de una unidad o sec-ción administrativa, como también a través de organis-mos, empresas o fundaciones de carácter municipal,mediante delegaciones, contratos o concesiones otorga-dos en licitación pública.

Aunque existan diferentes formas de operación de losservicios, las competencias de gestión relacionadas conla administración y financiación inmediata y la plane-ación técnica y financiera a largo plazo del servicio deaseo público son siempre responsabilidad de las muni-cipalidades. En todos los países de América Latina y elCaribe hispano parlante, las municipalidades tienen latitularidad del servicio, asumiendo la responsabilidadtotal en la administración y gestión de los servicios demanejo de residuos sólidos en su área de influenciaterritorial.

Las municipalidades, apoyadas por la legislación res-pectiva, tienen la facultad de crear su propia estructu-ra administrativa y forma de funcionamiento.

La autonomía de las municipalidades está definida engeneral por la Ley Nacional de Municipalidades, oEstatales en algunos casos, que fijan límites dentro delos cuales dejan en libertada a las municipalidadespara:

• Crear, modificar y suprimir tasas y contribucionespúblicas para la realización de obras determinadas.

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• Decretar su presupuesto de ingresos y egresos.

• Gestionar libremente en las materias de su compe-tencia.

• Nombrar los distintos cargos que requieren para sufuncionamiento las dependencias de la Administra-ción Municipal.

• Emitir ordenanzas, reglamentos y acuerdos para nor-mar y administrar el municipio.

• Elaborar sus tarifas de impuestos.

• Aprobar el presupuesto municipal, gestión munici-pal, contratos administrativos, planes de desarrollourbano y rural, convenios de cooperación.

Exceptuando las grandes ciudades, en la mayoría de lasciudades medianas y especialmente en las pequeñasexisten limitaciones sobre la capacidad instalada y losmecanismos generales para atender los servicios deaseo con los que cuentan (o no tienen) las municipali-dades. Es común observar que gran parte de las muni-cipalidades de las ciudades medianas y pequeñas care-cen de apoyo técnico para atender la gestión del servi-cio de aseo, lo que evidencia la poca capacidad instala-da para la administración, operación y mantenimientode los sistemas de aseo. En los niveles gerenciales ydirectivos de las municipalidades, generalmente no secuenta con personal técnico y administrativo calificadopara abordar las tareas que impone el servicio de aseourbano. La insuficiente disponibilidad de personal idó-neo gerencial limita la capacidad de autogestión de lasmunicipalidades para solventar los problemas asocia-dos al servicio en forma autónoma, incluso en aquellascon mayor capacidad de gestión y con recursos huma-nos capacitados.

En los países del Caribe inglés y Suriname, la respon-sabilidad de la prestación de los servicios de manejo deresiduos sólidos es del gobierno nacional, a través deuna o varias entidades gubernamentales, sea unaAutoridad o una Unidad de Gestión de los ResiduosSólidos, con una amplia tendencia a contratar la mayo-ría de los servicios asociados con el sistema de manejode residuos sólidos. Generalmente, en estos países elbarrido de calles y la limpieza de drenajes pluviales enestos países son responsabilidad del Ministerio deSalud Pública.

Cooperación intermunicipal

Un mecanismo que ha ido adquiriendo cada vez mayordifusión en la Región es la asociación entre municipioscon objeto de optimizar los recursos técnicos, adminis-trativos y financieros, y al mismo tiempo disminuir elimpacto sobre el medio ambiente y la salud. Estas aso-ciaciones tienen la ventaja de facilitar el financiamien-to de los servicios de aseo urbano, reducir los costos deoperación, compartir un sitio adecuado de disposiciónfinal y tener mejor acceso a técnicas y capacitaciónpara el personal. Estas asociaciones pueden perduraren el tiempo y no ser vulnerables a los cambios admi-nistrativos y políticos frecuentes en los países de laRegión. La cooperación intermunicipal toma ventaja delas economías de escala y se tiende a utilizar para lasactividades de transferencia y disposición final.

Un número apreciable de países en América Latina estáintegrando en el manejo de los residuos sólidos la figu-ra de la mancomunidad, o consorcio municipal o aso-ciación de municipalidades según el país, tal es el casode El Salvador, Guatemala, México, Venezuela,República Dominicana, entre otros. En el caso deMéxico, la formación de organismos intermunicipalesen municipios conurbados en la parte sur del estado deTamaulipas (Tampico, Ciudad Madero y Altamira) pre-senta una alternativa viable para la administración delrelleno sanitario regional y las estaciones de transferen-cias. Asimismo, en la zona conurbada de Monterrey, secreó un organismo descentralizado del Estado deNuevo León llamado Sistema Metropolitano deProcesamiento de Desechos Sólidos (SIMEPRODE),que atiende la disposición final, dejando a la adminis-tración de los municipios la recolección y transferen-cia. Sin embargo, la iniciativa más novedosa es la crea-ción de la Asociación de Municipios de la Zona Nortedel Estado de Guerrero, que integra a ocho municipali-dades de dicho estado con el objetivo de desarrollarinfraestructura para el manejo de los residuos sólidosque pueda ser aprovechada integralmente para reducircostos de inversión y operación, capitalizando al máxi-mo la economía de escala. En esta iniciativa, laAsociación actuará como el organismo responsable dela operación de la infraestructura común. Otros ejem-plos en la Región son la Coordinación Ecológica ÁreaMetropolitana Sociedad del Estado (CEAMSE) enBuenos Aires, la Compañía Municipal de LimpiezaUrbana (COMLURB) en Río de Janeiro y Lima con sus41 distritos asociados.

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3.1.4 Modalidades de gestión

Desde hace unos años, las municipalidades de laRegión están experimentando nuevas formas de coope-ración público-privada en la gestión de los residuossólidos, aprovechando las experiencias del sector pri-vado en la gestión empresarial y a la vez la responsabi-lidad que le cabe al sector público de velar por los inte-reses comunes y la salud de la población.

Las modalidades de gestión de los servicios de recolec-ción, barrido y disposición de residuos sólidos másusuales en América Latina son las siguientes:

• Manejo municipal directo.

• Manejo indirecto por diferentes entidades talescomo institutos autónomos municipales, empresas,fundaciones, asociaciones civiles, organismos cen-tralizados del municipio, entre otros, mediante dele-gaciones o contratos.

• Concesión del servicio otorgada por licitación pública.

• Gestión mixta.

El Cuadro 9 muestra las distintas modalidades de ges-tión utilizadas para las distintas etapas del manejo delos residuos sólidos en la Región. Como se puede apre-ciar, existe una tendencia hacia la utilización del sectorprivado para estas tareas, con la excepción del barridoque es predominantemente público municipal, aunquese observa una creciente tendencia a los contratos deservicios en Argentina, Belice, Bolivia, Chile, IslasCaimán, Perú y República Dominicana. La modalidadde participación privada predominante en los munici-pios es la contratación de empresas para la recoleccióny transporte de residuos. Con relación a la disposiciónfinal, la contratación es creciente aunque en muchoscasos persiste el manejo directo y en otros el sector pri-vado cobra a la municipalidad el arrendamiento delequipo e incluso del terreno del sitio de disposiciónfinal y su administración.

Manejo municipal directo

El manejo municipal directo involucra la utilización depersonal y equipo de la municipalidad y aún es la prác-tica más comúnmente utilizada en la mayoría de los paí-ses de América Latina, especialmente en núcleos pobla-

cionales medianos y pequeños, siendo en estos últimoscasi exclusivamente de operación municipal directa. LaEvaluación de Residuos mostró para América Latinaaproximadamente entre 25 a 30% de las ciudades gran-des utiliza la modalidad municipal directa, particular-mente para barrido, recolección y disposición final.

Las ventajas de esta alternativa incluyen el estado exo-nerado de impuestos de las operaciones públicas sinfines de lucro que pueden resultar en la reducción decostos o servicio adicional, sumado a la centralizaciónde las operaciones de compra de insumos para el servi-cio. Además, el control administrativo de los serviciospor la municipalidad es a menudo necesario para laimplementación de políticas de recolección que requie-ren cumplimiento sistemático para ser efectivas (por ej.recolección separada para recuperación de materialesde la basura). Por otro lado, la naturaleza monopólicade la operación puede resultar en una falta de estímulohacia la eficiencia. Además, en el establecimiento depolíticas de trabajo, como el tamaño de personal y tare-as de trabajo diarias, la municipalidad puede verseenfrentada a presiones de sindicatos o gremios de traba-jadores, lo que afecta su flexibilidad de gestión y liber-tad de acción. En el área financiera, los servicios deaseo son afectados por la baja prioridad que se les da alos presupuestos municipales para este fin, afectandoasí la innovación y eficiencia de los servicios.

Manejo municipal por empresas autóno-mas municipales

En varios países de América Latina, las municipalida-des han optado por el establecimiento de empresasmunicipales autónomas de aseo, o en su defecto, inclu-yen el servicio de limpieza urbana en las empresas deagua potable y alcantarillado para lograr mayor eficien-cia del servicio. Generalmente esta forma de operaciónde los servicios es complementaria a otras modalidadesutilizadas. Países como Ecuador cuentan con laEmpresa Metropolitana de Aseo (EMASEO) que sirveQuito, la Empresa Municipal de Aseo de Cuenca(EMAC) y la Empresa Municipal de SaneamientoAmbiental de Babahoyo (EMSABA). En Perú, los servi-cios de aseo se realizan a través de empresas municipa-les o paramunicipales de Limpieza Pública como laEmpresa Municipal de Servicios de Limpieza Públicadel Cuzco y la Empresa Municipal de Servicios deLimpieza Pública del Callao. El Salvador cuenta desde

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1998 con una empresa intermunicipal para la gestiónde residuos sólidos. En Argentina, la CoordinaciónEcológica del Área Metropolitana Sociedad del Estado(CEAMSE) está encargada de la transferencia y disposi-ción final de los residuos sólidos de la Capital Federaly de los municipios conurbados hasta el área de LaPlata de la provincia de Buenos Aires. En Panamá estála Empresa Municipal de Aseo, S.A. (SEMA) que sirveel distrito de David y administra operadoras privadasde los servicios. En Bolivia, las ciudades de Santa Cruz

de la Sierra, La Paz, Cochabamba, Oruro, Sucre, Tarija,Potosí y Trinidad cuentan con empresas municipalesdescentralizadas y autónomas.

Esta modalidad es ampliamente utilizada en los paísesde la Región, particularmente en las ciudades grandesLas empresas autónomas a su vez pueden operar direc-tamente los servicios o pueden contratarlos a terceros,pero conservando para sí las tareas de fiscalización,control y planeación física y financiera.

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Tipo de Servicio

Tamaño Núcleo Poblacional

Región ALC (%)Grandes (%) Medianos (%) Pequeños (%)BarridoMunicipal Directo 30 51 60 36Empresa municipal 22 10 4 18Contrato de gestión 4 9 5 5Sin especificar 44 30 32 41RecolecciónMunicipal Directo 22 39 59 29Contrato de servicios 31 28 12 29Contrato de gestión 2 3 1 2Cooperativas <1 <1 <1 <1Gobierno central <1 2 <1 1Sin especificar 44 27 27 39TransferenciaMunicipal Directo 5 23 13 9Contrato de servicios 70 21 3 56Contrato de gestión 1 6 - 2Cooperativas - - - -Gobierno central 6 8 - 6Sin especificar 17 42 85 26TratamientoMunicipal directo 6 31 54 12Contrato de servicios 5 13 3 6Contrato de gestión - - <1 <1Cooperativas 39 2 <1 32Gobierno central <1 2 <1 <1Sin especificar 50 51 42 50Disposición finalMunicipal Directo 24 42 49 29Contrato de servicios 45 23 9 37Contrato de gestión 8 12 5 8Cooperativas - - <1 <1Gobierno central 2 2 1 2Sin especificar 22 22 35 23Otros serviciosMunicipal Directo 16 23 27 19Contrato de servicios 42 20 3 35Contrato de gestión - - <1 <1Cooperativas - - <1 <1Gobierno central <1 1 3 <1Sin especificar 41 55 67 46

- No existe.Nota: Los resultados se basan en las informaciones provistas por alrededor de 60% de los núcleos poblacionales de los países. Fuente: Evaluación de Residuos.

Cuadro 9. Nivel de participación público – privada en los servicios de aseo urbano en América Latina y el Caribe

Participación del sector privado

Frente a sus responsabilidades y al encontrarse amenudo con recursos sumamente limitados, los gobier-nos municipales están integrando cada vez más al sec-tor privado, ya sea como un contratista municipal ocomo un proveedor privado a través de una concesión,con miras a encontrar soluciones a sus limitacionestécnicas y financieras. La participación privada ha tra-ído un nuevo enfoque en la prestación de los serviciosde manejo de residuos sólidos al constituirse un medioa través de los contratos para mejorar la calidad ycobertura de los mismos y aliviar la carga fiscal de lasmunicipalidades. La participación del sector privado através de la concesión tiene la ventaja de lograr mejo-ras en la calidad y cobertura del servicio con una ren-tabilidad económica y financiera aceptable, evitandoasí que los municipios lleven la carga del servicio sinlas condiciones presupuestarias apropiadas. Por otrolado, se tiene el problema de la población que no puedepagar las tarifas. En estos casos debería existir un sub-sidio, en lo posible directo al usuario pobre, comosucede por ejemplo en Chile.

La participación privada ha ido adquiriendo cada vezmayor relevancia en la Región, especialmente en laprovisión de los servicios de barrido de calles y reco-lección de basura, y en menor escala en la disposiciónde los residuos. La limpieza de vías públicas general-mente se realiza con personal municipal y la participa-ción privada es más bien baja. Generalmente la dura-ción de los contratos fluctúa entre 5 a 7 años para larecolección y transporte y 20 años para la disposiciónfinal considerando la vida útil de las inversiones.

La Evaluación de Residuos mostró que en las ciudadesgrandes cerca del 50% de la operación de los servicios,particularmente transferencia, disposición final y otrosservicios, se realiza a través de contratación privadadel municipio, presentando esta modalidad un claroincremento en la última década. En los núcleos pobla-cionales medianos esta participación alcanza aproxi-madamente a 25%. En las ciudades pequeñas, la con-tratación privada es creciente, de alrededor de 5%,principalmente en Chile y Brasil. Por su parte,Guatemala ofrece un caso especial en que el servicio seentrega a través de contratistas privados independien-tes directamente contratados por los usuarios.

La competencia entre varias empresas bajo un sistemade licitación pública para realizar los servicios de aseo

se efectúa con el criterio de lograr mayor costo efectivi-dad de los servicios. De esta manera, la municipalidadpuede retener el control de las políticas de recoleccióny derivar las eficiencias de un sistema competitivo,motivado en la ganancia. Esta modalidad necesita laregulación activa de la municipalidad, que debe esta-blecer claramente las condiciones para mantener ymejorar la eficiencia y evitar costos excesivos de losservicios de aseo; situación que no se cumple en lamayoría de los casos debido a la debilidad de las enti-dades municipales que son la contraparte de las empre-sas privadas. Bajo esta modalidad el contratista poseeel equipo, pero debe cumplir con los criterios de des-empeño establecidos en el contrato. Particularmente, elsector privado tiene amplia participación en la presta-ción del servicio de residuos peligrosos.

Esta modalidad es el modelo más usual y menos costo-so de participación del sector privado en la prestaciónde servicios, con una gran opción de actividades delmanejo de residuos sólidos que se pueden cubrir.Permite la participación tanto del sector formal comoinformal. Sin embargo, es necesario fortalecer este tipode gestión, mediante indicadores y parámetros estan-darizados que permitan facilitar la supervisión de losservicios y aplicar criterios de ecoeficiencia.

En Panamá la participación del sector privado es acen-tuada en los servicios de recolección de residuos sóli-dos, alcanzando alrededor del 40% en el Distrito dePanamá y 48% en Colón, 73% en La Chorrera y 100%en Arraiján.

En Guatemala, en los municipios medianos y peque-ños, la participación privada en la recolección domici-liaria es intensa y predominantemente informal, espe-cialmente en áreas donde no se efectúa el servicio regu-lar. Asimismo, en Brasil existe la modalidad del traba-jador comunitario que es contratado por asociacionesde vecinos para hacer los servicios de limpieza en loca-lidades de bajo ingreso (favelas) y dichas asociacionesreciben de las municipalidades un monto por la contra-prestación del servicio.

En países como El Salvador, Perú y México, la partici-pación privada abarca actividades de recuperación,segregado y reciclaje de residuos sólidos, a través deempresas formales, con carácter legal de sociedadesanónimas de capital variable. En El Salvador lasempresas SEPACEZA, LIZA, La Central, ILOPANIA, El

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Panda, La Constancia e INDRESA operan en SanSalvador, Santa Ana, San Miguel y Antiguo Cuscatlán.

La contratación de los servicios con la iniciativa priva-da no ha sido siempre exitosa debido a la injerencia delos gobiernos municipales en las licitaciones, adjudica-ciones y rescisiones de contratos, realizadas muchasveces en forma no transparente. De ahí la necesidad deuna estricta regulación al respecto.

Concesión del servicio

La concesión de los servicios involucra que la adminis-tración, la prestación y cobro del servicio, y en algunoscasos las inversiones nuevas, quedan a cargo del con-cesionario. Generalmente las empresas privadas quetienen la concesión de los servicios de manejo de resi-duos sólidos proponen tarifas acordes con los costosdel mismo para su adecuada operación y mantenimien-to. Las empresas generalmente tienen a su cargo el cál-culo y cobro de la tarifa del servicio, con la aprobacióndel municipio. Las concesiones al sector privado debenser siempre reguladas y supervisadas por parte de lamunicipalidad. Por consiguiente, la concesión del ser-vicio necesita de la existencia de un marco legal y regu-latorio claro, definido y permanente para asegurar eléxito de este modelo. El contrato de concesión debe serlo suficiente preciso para que esté acorde con el marcoregulatorio, en cual estén definidas las metas y la tari-fación. La concesión se realiza generalmente a travésde licitación.

La participación del sector privado en el manejo de losservicios a través de contratos de concesión, aunqueincipiente en la Región, está adquiriendo cada vezmayor prominencia. Varios países de la Región hanintegrado esta modalidad en las diferentes fases delservicio, ya sea a través de una empresa individual omediante la conformación de un consorcio o una unióntransitoria de empresas privadas que mantienen suindividualidad propia.

Cuando la concesión involucra la compra o construc-ción de instalaciones que requieren inversiones de altaenvergadura, como es el caso de los rellenos sanitarios,es corriente que las empresas privadas cuenten coninversión extranjera. Países como Panamá (distritos deSan Miguelito, Colón) y Uruguay (departamentos deMontevideo, Canelones y Maldonado) han dado la con-

cesión de la recolección y limpieza a empresas priva-das. Chile ha concesionado el servicio de barrido, reco-lección y disposición en varias ciudades, entre éstasSantiago, Valparaíso, Concepción, Osorno y PuertoMontt. En Perú existe concesión en las estaciones detransferencia y rellenos sanitarios a la empresa RELI-MA y la concesión a microempresas del distrito deAncón. Venezuela ha otorgado la concesión del rellenosanitario La Bonanza a una empresa privada por unperiodo de 20 años. En Brasil, el relleno sanitario deSalvador, Bahía, fue construido y es operado por unaempresa privada a través de un contrato de concesiónpor 25 años. Belo Horizonte y Río de Janeiro están enun proceso similar. Otros ejemplos de rellenos sanita-rios construidos con inversiones de empresas privadasson los rellenos de Florianópolis (Santa Catarina),Nova Iguaçu (Rio de Janeiro), Caieiras (São Paulo),entre otros.

La concesión de los servicios de manejo de residuossólidos en ALC es aún muy limitada y el término conce-sión se tiende a utilizar indiscriminadamente en laRegión para referirse a contratación de servicios. Parafortalecer está opción, que sin duda ofrece ciertas venta-jas a considerar en la prestación de los servicios de aseourbano, es necesario desarrollar los siguientes aspectos:

• Convenios de vinculación con universidades, orga-nismos y asociaciones de profesionales.

• Diagnóstico y documentación de los problemas locales.

• Reglamentación adecuada para la prestación de ser-vicios públicos.

• Programas municipales de mediano plazo, para eldesarrollo de infraestructura ambiental y la presta-ción de servicios públicos, con metas verificables.

• Inventario de paquetes y apoyos financieros.

• Evaluación analítica de tecnologías disponibles.

• Esquemas realistas de repago con sustento local, pre-vistos en los sistemas de presupuestos.

• Creación de organismos operadores con permanen-cia y estabilidad.

• Esquemas transparentes de licitación, concesión,contratación y operación, con visión técnica, econó-mica y social de largo plazo.

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• Esquemas de escrutinio y de participación públicacon indicadores de desempeño.

• Profesionalización del sector público.

• Esquemas de comunicación y de relación con lasociedad.

Tercerización

El contrato de tercerización de los servicios implicageneralmente que el municipio emita las facturas, elconcesionario realice la cobranza y de lo recolectadoentregue un porcentaje previamente establecido en elcontrato a la municipalidad, como contraprestación dela concesión. Esta modalidad se utiliza ampliamente enBrasil para la contratación de parte de los servicios deaseo por periodos cortos.

Gestión mixta

Esta modalidad envuelve asociaciones entre el munici-pio y el sector privado para conformar una empresamixta. En Brasil están empezando a surgir empresas deeconomía mixta, autarquías municipales de sanea-miento ambiental (agua, alcantarillado y residuos sóli-dos) y autarquías intermunicipales. La modalidad deautarquías municipales de saneamiento existe en algu-nos municipios desde hace una década con resultadosmuy positivos. En Honduras, en la ciudad de PuertoCortés la gestión de los residuos sólidos será traspasa-da a una empresa mixta de saneamiento, denominadaAguas de Puerto Cortés.

Pequeñas empresas, microempresas ycooperativas en el manejo de residuossólidos

En varios países de ALC, la participación de las peque-ñas empresas y microempresas privadas en la recolec-ción y transporte de residuos sólidos ha ido cada vezen aumento, principalmente porque significan unaalternativa más económica para las municipalidadesy/o empresas municipales de aseo. Las ventajas deestas empresas radican en el uso intensivo de la manode obra, la utilización de tecnologías de muy bajo costo

que emplean tracción animal, humana o mecánica (tri-ciclos) y la promoción de mayor participación comuni-taria para facilitar la operación de recolección y sepa-ración de materiales en la fuente de generación.

El aporte de la pequeña y microempresa es importanteen la gestión ambiental y en la generación de empleo.Los servicios provistos por la microempresa y pequeñaempresa incluyen el barrido y limpieza de calles y ave-nidas comerciales; la recolección y transporte de resi-duos sólidos, especialmente en áreas no planificadas yde difícil acceso; disposición final de basuras; mante-nimiento de parques y jardines, segregación y reciclaje.En la ejecución de estas últimas actividades la micro-empresa tiende a operar independientemente de lasmunicipalidades.

La microempresa y la pequeña empresa trabajan gene-ralmente en forma complementaria con el personaloperativo de las municipalidades o con contratistasconvencionales. Muchas veces, la municipalidad faci-lita a las microempresas sitios de transferencias, espa-cios físicos de trabajo y transporte de los residuos. Loscontratos de la municipalidad con las microempresasson generalmente contratos de servicios y la forma depago puede ser en base a la cantidad de trabajo rendi-do (kilómetro barrido, tonelada recolectada y transpor-tada, área limpia, peso y residuos reciclados, etc.) o unpago global por el servicio. En algunos casos, la muni-cipalidad paga a las microempresas costos fijos men-suales, como es el caso de Babahoyo en Ecuador, quepaga US$ 80-90 mensuales por trabajador por el servi-cio de barrido, recolección y transporte, independien-temente de los volúmenes recolectados o de la superfi-cie cubierta. Bajo este esquema, en la práctica lasmicroempresas se asimilan al tratamiento dado a losempleados municipales permanentes, sin ningunagarantía laboral de éstos. No obstante, estas empresastienen serias dificultades para su supervivencia por sudébil autosostenibilidad económica y escasa capacidadde gestión empresarial.

En Bolivia, la participación de microempresas en laprestación del servicio de aseo data de la década de los80 y se concentra en las ciudades de Cochabamba,Santa Cruz de la Sierra, Trinidad, La Paz y Sucre.Particularmente las microempresas en estas dos últi-mas ciudades han logrado mayor desarrollo y estabili-dad en base a sus altos índices de eficiencia en la pres-tación de los servicios, sobresaliendo el reciclaje reali-zado en Sucre, que ha alcanzado significativos ingresos

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para la microempresa constituida por tres personas porconceptos de reciclaje.

La participación de pequeñas empresas de limpieza serealiza frecuentemente con el apoyo activo de distintasONG. En América Latina, el Instituto de Promoción dela Economía Social (IPES) de Perú, la AsociaciónCentro Ejecutor de Proyectos y Económicos y de Salud(ACEPESA) de Costa Rica y la ONG holandesa WASTE,han proporcionado gran apoyo a la promoción depequeñas y microempresas de aseo urbano. Un estudiorealizado por estas ONG en siete países latinoamerica-nos: Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, El Salvador,Guatemala y Perú, concluyó que la contribución a lageneración de empleo de 89 microempresas, pequeñasempresas y cooperativas involucradas en la gestión deresiduos sólidos en esos países, es significativa con lacreación de 3.000 puestos de trabajo en actividades derecolección y transporte de desechos y la ocupación demás de 200.000 personas en actividades de recupera-ción y reciclado (Arroyo J. et al., 1997). Más reciente-mente la OPS realizó una evaluación de la sostenibili-dad de las microempresas de manejo de residuos sóli-dos en Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador y Perú(CEPIS/OPS, 2004). Este estudio examina las posibili-dades de crecimiento y desarrollo de las microempre-sas dentro del ámbito municipal, haciendo hincapié enla importancia de su relación con la municipalidad y lacomunidad.

Se han realizado iniciativas de alianzas estratégicasentre la sociedad civil y, en especial, entre los recolecto-res privados y las municipalidades, en relación a activi-dades de separación de residuos sólidos, cuando éstas sehan considerado rentables. Nuevas leyes de descentrali-zación y reformas al código municipal han abierto nue-vos espacios para este tipo de alianzas. Este es el caso deBrasil con el Foro Nacional de Basura y Ciudadanía, enel que participan 19 entidades públicas y privadas conactuación directa e indirecta en la gestión de residuossólidos con resultados bastantes exitosos.

Las cooperativas de gestión de residuos sólidos, aun-que no son tan difundidas en la Región, brindan servi-cios a un número significativo de población principal-mente pobre. En Salvador, Bahía, Brasil, la Cooperativade Reciclado (COOPCICLA), recicla en el origen de losresiduos, a través de la recogida selectiva, auspiciadapor el Proyecto Metropolitano para la RegiónMetropolitana de Salvador. El proyecto incluye laconstrucción del depósito de selección y almacena-

miento, adquisición de equipos de recogida y entrena-miento de los recicladores (Carvalho Braga, 1999).Brasil tiene además experiencias exitosas de asociacióndel poder público con cooperativas de segregadores(“catadores”) que se han mantenido con éxito porvarios años, entre éstas merece citarse cooperativas enPorto Alegre (Rio Grande do Sul), Santo André (SãoPaulo) y Curitiba (Paraná). En Córdoba, Argentina,algunos municipios trabajan en conjunto con coopera-tivas de recicladores de la planta de tratamiento de laciudad que comercializan los materiales recuperados.Colombia tiene una amplia experiencia en cooperativasde manejo de residuos sólidos, a través de laAsociación Nacional de Recicladores, una organiza-ción nacional que agrupa a 78 cooperativas y precoope-rativas locales, dentro de las cuales están “Rescatar” enBogotá dedicada principalmente a la recolección selec-tiva en la fuente de materiales reciclables de oficina,industrias, hoteles y otras entidades comerciales, y“Prosperar” en Manizales que además del reciclajetiene actividades de limpieza pública. En forma inde-pendiente, la cooperativa “Recuperar” en Medellín haganado espacio en el manejo de los residuos en esa ciu-dad tanto a nivel municipal como en el sector privado.La cooperativa Recuperar está certificada en la normaISO 9001/2000 para la prestación de sus servicios, loque garantiza a los usuarios procesos con calidad ymejoramiento continuo. Estas cooperativas se han aso-ciado con empresas más grandes para los contratos derecolección de residuos, de barrido y limpieza de áreaspúblicas (Arroyo J. et al., 1997, CEPIS/OPS 2004).

Una experiencia interesante que se está llevando a caboen la República Dominicana con el apoyo de la UniónEuropea desde mayo del 2001 es el Proyecto Piloto deRecolección de Residuos Sólidos Urbanos en BarriosMarginales de Santo Domingo (PPRSU). A través deeste proyecto se están creando Empresas Comunitariasde Aseo Urbano, cuyo objetivo principal es convertir alas comunidades en actores principales de la solucióna los problemas de saneamiento básico que los aquejan.

El Cuadro 10 muestra algunas variaciones de las moda-lidades básicas de la prestación de los servicios demanejo de residuos sólidos y varias combinaciones desistemas públicos y privados que están presentes en lasciudades de América Latina y el Caribe.

Cualquiera sea la modalidad de operación utilizada, lamunicipalidad tiene por Ley la responsabilidad últimadel servicio de aseo. Los procesos de descentralización

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para la gestión ambiental iniciados en la mayoría de lospaíses de la Región ponen de relieve cada vez más elsurgimiento de un rol municipal cada vez más protagó-nico. Se espera que con la transferencia de competen-cias en materia de gestión ambiental a las municipali-dades, se aborde el manejo de los residuos sólidosdesde una perspectiva más integral, que asegure un ser-vicio eficiente y de calidad, así como arbitrar las medi-das pertinentes para mitigar los impactos que genere sumanejo en el ambiente.

3.1.5 Políticas, planes y programasdel sector

Políticas

La mayoría de los países de ALC no cuenta con políti-cas nacionales sobre la gestión integral de los residuos

sólidos, con la excepción de Chile, Colombia y elSalvador que tienen una política nacional específicapara la Gestión Integral de Residuos Sólidos, apoyadaen respectivos planes nacionales para su implementa-ción. Países como Guatemala y Brasil han iniciadoalgunos intentos para definir una política nacionalsobre el manejo de desechos sólidos que sea congruen-te con las demás políticas sociales. En Brasil, algunosestados cuentan con políticas estaduales de residuossólidos, que han sido apoyadas por el Ministerio deMedio Ambiente y el Ministerio de Ciudades.

En la Región de ALC solo unos pocos países cuentancon políticas de carácter ambiental, y dentro de éstas seincluye de cierta manera el tema de los residuos sóli-dos. La política ambiental de Perú pone énfasis en laminimización de la producción de basura, el reaprove-chamiento de los desechos y en la minimización de losimpactos y riesgos ambientales generados por su mane-jo inadecuado. En Argentina, el Programa Córdoba

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1 Durante la vigencia del contrato únicamente.2 El operador privado (contratista), ONG u OC, puede emplear, bajo arriendo u otro arreglo, talleres municipales, oficinas, patios, etc.3 Generalmente sí, pero depende de la decisión de la autoridad.4 No se debe a una decisión política sino a la falta de competidor.5 La competencia puede ser imperfecta debido a factores de contigüidad.6 Puede haber cierta interferencia política debido a que estas organizaciones generalmente están subvencionadas por el gobierno municipal.Fuente: OPS. Modelos de privatización del manejo de residuos sólidos urbanos en América Latina. Washington, D.C., 1997.

Cuadro 10. Modelo institucional y conceptos asociados de la prestación de los servicios de manejo de residuos sólidos

Modelo institucional ytipo de organización del

operador

Propietario de los bienes

Mono-polio

Responsabilidadde los

clientes/control

Recolección/conjunto de

ingresos

Riesgocomercialpara los

empresarios

Independen-cia de la

interferenciapolítica

Vehículos yequipo

Construccióncivil

1.Administración directa delmunicipio a través de unasección o departamento

Propiedad delgobierno


Completo Gobierno Gobierno No aplicable Dependiente

2.Autoridad independientede la ciudad, empresamunicipal, instituto/autar-quía



Completo Gobierno/gobiernoy junta

Gobierno No aplicable Dependiente

3.Operador contratista delmunicipio, empresa privada

Propiedad pri-vada

Propiedad pri-vada/gobierno1

Temporal1 Privado y guberna-mental/gobierno

Gobierno Bajo Independiente

4.Concesionario privado,empresa privada

Propiedad pri-vada

Propiedad pri-vada

Si o no3 Proveedores priva-dos/gobierno

Privado Moderado Independiente

5.Cooperativa comunal,ONG

Propiedad pri-vada

Propiedad pri-vada/ gobier-no2

Si4 Proveedores priva-do/mercado

Privado Alto Menos depen-diente

6.Proveedor privado inde-pendiente, empresa inde-pendiente

Privada Privada No5 Proveedores priva-do/mercado

Proveedoresprivados

Alto Independiente

7.Modelos combinados (1)o (2) combinados con(3);(4);(5)

Propiedad pri-vada/gobierno

Propiedad pri-vada/ gobier-no

Si o no6 Gobierno Gobierno No aplicable Dependiente

Limpia incluye una política de regionalización de laprovincia y la formación de consorcios municipalespara el transporte, tratamiento y disposición final delos residuos mediante plantas de reciclaje, compostajey/o rellenos sanitarios. En el Ecuador, se ha definido

Recuadro 1. Política Ambiental Nacional de Trinidad y TabagoAunque no existe una política de residuos sólidos, la Política Ambiental Nacional de Trinidad y Tabago establecida enjunio de 1998 contempla el manejo de residuos sólidos basado en los principios de reducción, reuso y reciclaje,comúnmente llamadas “Las Tres R”.

La política establece que el Gobierno deberá:

• Incentivar la prevención o reducción de la producción de residuos y el posible daño asociado a la misma, a travésdel desarrollo de tecnologías limpias de producción y técnicas adecuadas para su disposición final.

• Incentivar la recuperación de los residuos, incluyendo reciclaje, reuso o rehabilitación, y el uso de los residuoscomo fuente de energía.

• Asegurar que los residuos se recuperen o se dispongan sin poner en peligro la vida humana, evitando usar méto-dos o procesos que pueden dañar el medio ambiente.

• Prohibir el vertido o la disposición final descontrolada de los residuos.

• Establecer una red integrada y adecuada de instalaciones para la disposición de residuos.Fuente: Informe Analítico de Trinidad y Tabago, Evaluación de Residuos.

un conjunto de políticas que cubren los aspectos socia-les, ambientales, de salud, económicos, legales y enmateria de servicios relacionados con la gestión de losresiduos sólidos que han sido publicados y divulgadosen el órgano informativo del Gobierno Ecuatoriano.

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Aún cuando en los países existe una serie de políticasasociadas al sector de residuos sólidos, formuladas poralgunas de las instancias del sector público, éstas no sondel todo ejercidas debido a la falta del sustento institucio-nal correspondiente, del suficiente consenso con otrosactores relacionados con el tema y la complejidad mismade las políticas que muchas veces no se ciñen a la reali-dad nacional. Además, las políticas generalmente no seaplican debido a que no son suficientemente debatidas nidifundidas, sobretodo en el ámbito de las municipalida-des en su calidad de responsables del servicio.

Planes y programas sectoriales

Son pocos los países de América Latina y el Caribe quedisponen de planes o programas integrales para aten-der las demandas del sector. Por consiguiente, no seproponen estrategias ni componentes necesarios quepermitan ejercer la rectoría, regulación y el desarrolloinstitucional de las municipalidades como entidadesprestadoras de los servicios de aseo, así como la debi-da formación de recursos humanos y la capitalizaciónde recursos financieros.

La Evaluación de Residuos mostró que solo un grupopequeño de países de ALC cuenta con planes naciona-

les de manejo de residuos sólidos. Entre estos seencuentra Barbados (1995), Belice (1992), las IslasVírgenes Británicas (1996), las Islas Caimán (2001),Cuba (2001), Granada (2003), Jamaica (2002), SantaLucía (2003) y Trinidad y Tabago (1979). Países comoBahamas, Bolivia, Dominica, Ecuador, El Salvador,Guatemala, Haití, Paraguay, Perú y Saint Kitts y Nevis,están en el proceso de preparación de planes naciona-les de manejo de residuos sólidos o planes maestros dedesarrollo urbano que incluyen este componente. Perúcuenta a la fecha (2004) con el perfil del Plan Nacionalde Gestión Integral de Residuos Sólidos, que actual-mente ha emprendido el Consejo Nacional delAmbiente (CONAM), con la cooperación técnica de laOPS. Además, varios gobiernos locales del Perú hanpreparado, y otros están en el proceso de elaborar, susPlanes Integrales de Gestión Ambiental de los ResiduosSólidos (PIGARS), los cuales son mandados por la LeyGeneral de Residuos Sólidos.

Prácticamente ningún país de la Región cuenta con unsistema de evaluación de los servicios de manejo deresiduos sólidos, que permita determinar las brechasentre los resultados y las iniciativas. Colombia utilizalos Planes de Gestión y Resultados (PGR) como herra-mienta administrativa para fortalecer el desarrollo y lasostenibilidad del manejo de residuos sólidos. Los PGR

se utilizan como estrategia de planeación para lasempresas de servicios públicos, entre ellas las de aseourbano, con un horizonte determinado de ejecución ymetas que permitan evaluar la gestión y resultados delas entidades que prestan los servicios.

Barbados tiene desde 1995 un programa integral demanejo de residuos sólidos para toda la isla con un hori-zonte de 20 años. El programa incluye componentes deinfraestructura física que comprenden la disposición deresiduos e infraestructura de caminos y componentes nofísicos que incluyen fortalecimiento institucional, edu-cación pública, legislación, desarrollo de políticas ymedidas económicas de recuperación de costos.

Unos pocos países de la Región han desarrollado pla-nes directores para el manejo de los residuos sólidos enciudades, sobre todo en las grandes metrópolis. Entreéstos se encuentra México que desarrolló un PlanDirector de Manejo de Residuos Sólidos para la ZonaMetropolitana del Valle de México, el cual no ha sidoinstrumentado por las divergencias entre los gobiernosde las entidades que comparten dicho espacio territo-rial, y Cuba con un Plan Director de Manejo deResiduos Sólidos para la ciudad de La Habana.Asimismo, Uruguay está en el proceso de elaborar elPlan Director de Residuos Sólidos del ÁreaMetropolitana, como parte del Programa deSaneamiento de Montevideo y su Área Metropolitana,el cual es un proyecto financiado a través de un présta-mo del Banco Interamericano de Desarrollo. El BID y elBanco Mundial y algunos organismos bilaterales comoJICA y GTZ han venido financiando algunos de estosplanes directores desde hace unos 10 años.

La OPS cuenta con la “Guía Metodológica para laPreparación de Planes Maestros de Manejo de ResiduosSólidos Municipales en Ciudades Medianas”11, para serutilizada como un instrumento de planificación conobjeto de facilitar la administración municipal y elmanejo de los servicios públicos en esta área en ciuda-des de 50.000 a 500.000 habitantes. Asimismo, el BancoMundial tiene una guía similar para grandes ciudades.

Existen además otros planes dirigidos a aspectos espe-cíficos dentro del manejo de los residuos sólidos, comoes el caso de Argentina que cuenta con un PlanNacional de Valorización de Residuos, que trabaja con

los principios del Capítulo 21 de la Agenda 21 y quetiene como objetivo proponer normas y promoveracciones tendientes a lograr una gestión integral de losresiduos en comunidades medianas y pequeñas dehasta 100.000 y 10.000 habitantes, respectivamente.Además, en los niveles provinciales existen planesintegrales de manejo de residuos sólidos en Córdoba,Santa Fe, La Pampa y Entre Ríos.

Brasil ha implementado programas nacionales que hanservido como instancia de planificación y de imple-mentación de la gestión participativa en residuos sóli-dos, como es caso del Programa Nacional de Basura yCiudadanía. Este programa dio lugar al Foro Nacionalde Basura y Ciudadanía, coordinado nacionalmentepor 56 órganos e instituciones, entre los cuales estánlos ministerios de Ciudades, de Medio Ambiente y deSalud, la Caixa Econômica Federal (banco de desarro-llo y servicios), municipalidades, el MovimientoNacional de Segregadores (“catadores”), entre otros. ElForo ha permitido un proceso de articulación entreestas entidades ofreciendo un espacio para proyectaractividades de diferente índole relacionadas con la ges-tión de residuos sólidos que van desde la planificaciónlocal participativa hasta la programación de inversio-nes relacionadas con el sector. Complementariamente,se han conformado foros estaduales de basura y ciuda-danía en Bahía, Pernambuco, Ceará, Sergipe yMaranhão con el apoyo de la Asociación Brasilera deIngeniería Sanitaria y Ambiental (ABES), lasSecretarías de Saneamiento y Medio Ambiente de losEstados, Órganos de Control Ambiental, los ConsejosRegionales de Ingeniería, Arquitectura y Agronomía(CREA), el Ministerio Público de Trabajo, entre otros.

Algunos países, en materia ambiental han incorporadoplanes que incluyen el manejo de los residuos sólidos.Este es el caso de Nicaragua, que a través de su PolíticaAmbiental y del Plan Ambiental 2001-2005, incluyealgunas acciones en el área de residuos sólidos con laformulación e implementación de una política deincentivos económicos y tecnológicos dirigida alfomento del reciclaje, así como de la producción ycomercialización del abono orgánico.

Sin embargo, es más común que a nivel de país no exis-tan planes y estrategias específicas para el desarrollode los servicios de manejo de residuos sólidos. A nivel

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11 OPS. Guía Metodológica para la Preparación de Planes Directores del Manejo de Residuos Sólidos Municipales en Ciudades Medianas,Washington, D.C., 2002. Esta publicación está disponible en español, inglés y portugués.

local, las municipalidades especialmente de los cen-tros poblacionales grandes realizan algunos programasde mejoramiento de los servicios por iniciativa propia.

Información sectorial

La Evaluación de Residuos confirmó los vacíos de infor-mación que existen en el área de los residuos sólidos enlos países de la Región12. Prácticamente en todos ellos,las instituciones y organismos que intervienen en estaárea manejan información insuficiente. Estos vacíos nosolo se presentan a nivel local, donde son más pronun-ciados, sino además en las instituciones a nivel nacio-nal encargadas de definir políticas y de asignar recur-sos. En la mayoría de los países de ALC, la informacióndisponible sobre el sector es escasa, muchas veces no escompartida entre las instituciones, se encuentra disper-sa, está desactualizada o es incompleta, lo que se refle-ja en la escasez de datos confiables sobre coberturas,rendimientos, infraestructura y equipamiento, banco deproyectos e inversiones y fuentes de financiamiento.

Prácticamente ningún país de ALC cuenta con sistemasde información que mantengan registros actualizadosde los principales indicadores de diferente naturalezaque estén asociados al manejo de los residuos sólidos.Además, los programas de monitoreo y vigilancia sani-taria ambiental son aún muy limitados en la Región. Seobserva una gran falta de información relacionada conla magnitud de los daños ambientales y sanitarios oca-sionados por el manejo inadecuado de los residuos ensus distintas fases.

Algunos países han iniciado sistemas de informaciónambiental que incluyen información general sistemati-zada de residuos sólidos. Por ejemplo, Brasil para lapresente Evaluación utilizó datos de la EncuestaNacional de Saneamiento Básico (PNSB/2000) realiza-da por Instituto Brasilero de Geografía y Estadística(IBGE), que están disponibles en su Sistema Nacionalde Informaciones Ambientales (SNIA), antiguo SistemaNacional de Informaciones sobre Saneamiento (SNIS).

La falta generalizada de información relativa a los ser-vicios de manejo de residuos sólidos en las municipa-

lidades, especialmente la carencia de informacióngerencial, es evidente en los aspectos de contabilidadde costos de cada uno de los componentes del servicio(barrido y limpieza pública, recolección, transporte ydisposición final) como se observó en la presenteEvaluación. La escasa información disponible es gene-ralmente producto de estimaciones, o de estudios espe-cíficos, que señalan la situación del momento en que serealizan, sin tomar en cuenta la evolución de los servi-cios en cuanto a demandas, capacidad de oferta, des-empeño y recuperación de costos.

En la Región hay algunas iniciativas de los países parael intercambio de información sectorial, como es elcaso de la Red Panamericana de Manejo Ambiental deResiduos (REPAMAR), de la cual son miembros lossiguientes países: Argentina, Brasil, Colombia, CostaRica, Ecuador, México, Perú y Paraguay. La REPAMARfue creada con el concurso y apoyo de la OPS, a travésdel CEPIS y de la Agencia de Cooperación AlemanaGTZ. Este apoyo concluyó a fines del 2001 y actual-mente los mismos países han asumido el funciona-miento de la Red. Estas redes tienen el potencial dedesarrollar información para el sector y su objetivo esfortalecer la coordinación multisectorial entre las insti-tuciones relacionadas con el manejo de los residuos.Una de las principales contribuciones de las redes con-siste en la promoción del establecimiento de progra-mas intersectoriales para la minimización y manejointegral de residuos para fortalecer las capacidades degestión de los municipios en ese aspecto.

Asimismo, el CEPIS desarrolla información técnicadocumental para el área de manejo de residuos sólidosy peligrosos y apoya a los países para desarrollar suspropios programas al respecto, como parte de la coope-ración técnica que ofrece para generar herramientas degestión en los países. Los sistemas de información deCEPIS para el manejo de residuos sólidos incluyen laRed Panamericana de Información y Documentaciónen Salud Ambiental (REPIDISCA)13, la cual está forma-da por Centros Coordinadores Nacionales y CentrosCooperantes en los países de ALC y ofrece informacióndocumental actualizada a nivel mundial sobre unaamplia gama de temas de salud ambiental; el Sistemade Monitoreo de Residuos Sólidos Urbanos (SIMRU),

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12 Los vacíos de información sectorial presentes en cada país se pueden observar en la página web de la Evaluación de Residuos, en la cual sepresentan gráficos y sus respectivos valores que indican el estado de información por cantidad de habitantes y por núcleos poblacionales,donde se hace evidente que muchas veces los promedios del país han sido sacados con una cantidad mínima de información.

13 La REPIDISCA forma parte de la Biblioteca Virtual de Salud y Ambiente (BVSA) del CEPIS, accesible al público a través de su página web. LaREPIDISCA publica índices especializados (REPINDEX) sobre residuos sólidos municipales, residuos peligrosos, residuos hospitalarios, entreotros.

que constituyó un sistema base de registros de datoscon el propósito de recoger y actualizar informaciónsobre el manejo de residuos sólidos urbanos a nivelregional; y el Programa de Estimación de Costos de losServicios Prestados (COSEPRE), que se utiliza como uninstrumento de gestión por las entidades responsablesde los servicios de limpieza pública mediante la crea-ción de escenarios económico-financieros y el análisisde costos de los servicios que prestan. El CEPIS publi-ca periódicamente las Hojas de Divulgación Técnica(HDT) que presentan temas o publicaciones recientessobre avances tecnológicos y son preparadas bajo lacoordinación y edición de la REPIDISCA. En la mismadirección, el CEPIS es el vehículo de diseminación dela página web RESOL, concebida originalmente porRESOL Engenharia Ltda. y actualmente a cargo deWeb-Resol, una ONG sin fines de lucro dedicada adifundir información relacionada con el medioambiente, saneamiento básico, especialmente sobre lagestión de residuos sólidos. Otra herramienta en proce-so de preparación es el programa OPTIRUTAS, softwa-re cuyo objetivo es optimizar las rutas de recolecciónde residuos sólidos.

Desarrollo tecnológico, investigación yformación de recursos humanos

El desarrollo tecnológico e investigación en relacióncon los residuos sólidos es reducido en la mayoría delos países de ALC. La contribución de institutos y uni-versidades en el área de investigación y desarrollo tec-nológico para el área de residuos sólidos es escasa. Enel campo tecnológico se han incorporado experienciaspara el tratamiento de los residuos sólidos en algunospaíses de ALC. Por ejemplo, Cuba, Guatemala,Colombia y Ecuador cuentan con experiencia en lom-bricompostaje y el compostaje para la degradación de lamateria orgánica, considerando que el alto contenido dela materia orgánica (sobre 60%) de los residuos sólidosmunicipales es apropiado para estas técnicas. EnBolivia algunas empresas municipales con el apoyo dela Asociación Boliviana de Entidades de AseoMunicipales (ASEAM) han realizado estudios de carac-terización de los residuos sólidos, y en forma conjuntacon las universidades se han efectuado algunos estu-dios sobre la generación y posibilidades de empleo delos gases generados por rellenos sanitarios. EnNicaragua se han realizado investigaciones para laobtención de criterios y parámetros locales de diseño y

construcción de sistemas para la disposición final de delos desechos sólidos y subproductos (lixiviados ygases), a través de modelaciones, así como estudios paradeterminar la cinética óptima para la degradación aeró-bica de los desechos sólidos, ya sea a través de condi-ciones ambientales naturales y/o inoculación de micro-organismos efectivos para la producción de compost.

En la actualidad, tanto en Brasil como en México(Centro Interdisciplinario para el Desarrollo IntegralRegional, CIIDIR-OAXACA), se ha desarrollado el con-cepto del Biorelleno Acelerado, el cual constituye unaalternativa interesante para la disposición final susten-table de los residuos sólidos. A través de esta técnica selleva un control de los procesos de degradación de labasura para promover su aceleración mediante la recir-culación de lixiviados "jóvenes", activados con bacte-rias metanogénicas.

En la Región existen algunas iniciativas novedosas,como es el caso de la Universidad de la República delUruguay, que a través de la Dirección Nacional deCiencia, Tecnología e Innovación (DINACYT), queforma parte del Ministerio de Educación y Cultura,tiene a su cargo el Programa de Desarrollo Tecnológico(PDT), el cual definió para el año 2002 como área deinvestigación el “Uso y conservación de recursos natu-rales y gestión de residuos”. Las líneas temáticas paralos proyectos en el área de residuos sólidos urbanosabarcan aspectos de alternativas tecnológicas de trata-miento y disposición final, incluyendo además el abor-daje social y territorial.

La formación de recursos humanos en el área de resi-duos sólidos se realiza generalmente en algunas uni-versidades de la Región como parte del currículo decarreras relacionadas con ingeniería sanitaria y cien-cias del ambiente. Esto se complementa con una granvariedad de cursos, talleres y seminarios enfocados almanejo de los residuos sólidos. Cabe destacar el CursoInternacional Manejo Local de Residuos SólidosDomiciliarios e Impacto Ambiental, modalidad educa-ción a distancia, desarrollado por la OPS y la CEPAL,cuyos objetivos son capacitar a funcionarios públicos yprivados del nivel central, regional y local en la gestiónintegral de los residuos sólidos domiciliarios y fortale-cer la capacidad institucional y humana con base en launificación del lenguaje, conceptos, métodos, normas yprocedimientos. La certificación del curso está a cargode la CEPAL/ILPES, la OPS y la institución de educa-ción superior responsable en cada país. Este curso se

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ha implementado en varias universidades de paíseslatinoamericanos (Argentina, Brasil, Chile, Colombia,Cuba y México) y está en el proceso de implementarseen la Universidad de West Indies para el Caribe.Actualmente el CEPIS está trabajando, conjuntamentecon la ONG Web-Resol, en la preparación de un cursovirtual sobre Gestión Integral de Residuos en Centrosde Atención de Salud, el cual es una herramienta decapacitación en línea dirigida al personal de dichosestablecimientos (médicos, paramédicos, enfermeros,auxiliares) y a diversos grupos de personas involucra-das con el manejo de los residuos. También en Brasil,el Instituto Brasilero de Administración Municipal(IBAM) ha realizado algunos cursos presenciales y deeducación a distancia sobre el tema de residuos sóli-dos. En México, la Asociación Mexicana para elControl de los Residuos Sólidos y Peligrosos, A.C.(AMCRESPAC), ha venido ofreciendo cursos de capaci-tación y profesionalización por más de 15 años sobre elmanejo de los residuos sólidos y el control de los resi-duos peligrosos, estimándose que ha capacitado a másde 3.000 profesionales en ese periodo.

La capacitación especializada para la operación delservicio de aseo no está aún desarrollada en los paísesde ALC. En la Región siguen existiendo importantescarencias en relación a programas de desarrollo derecursos humanos enfocados a los funcionarios muni-cipales encargados de las decisiones, así como paraaquellos asignados a la recolección y disposición final.Los cursos de capacitación dirigidos a los funcionariosmunicipales se dan muchas veces dentro del marco deactividades de capacitación municipal, que puedeincluir un componente de residuos sólidos, sin mayorénfasis en la operación de los servicios ni en los impac-tos sanitarios y riesgos ocupacionales que involucra elmanejo inadecuado de los residuos. Además son muypocos los profesionales formados en áreas afines a la

gestión de residuos que se dedican a trabajar en lasmunicipalidades en las áreas de limpieza y ornato,generalmente por razones de índole económica ysocial. Uno de los problemas serios estructurales admi-nistrativos que enfrentan las municipalidades es elconstante cambio del personal directivo encargado delos servicios de limpieza urbana produciéndose el“rompimiento continuo de la curva de aprendizaje”, loque repercute en ineficiencias importantes en esta área.

Es evidente que en la mayoría de los países es necesa-rio la creación de una mejor infraestructura de planifi-cación, en que los elementos fundamentales de esteesfuerzo deberían ser el reforzamiento y moderniza-ción de los sistemas de información y el mejoramientode la capacidad analítica de los encargados del manejode los residuos sólidos para interpretar y utilizar de lamejor manera dicha información.

3.1.6 Marco legal y regulatorio para elmanejo de los residuos sólidos

Desde mediados de la década de los noventa, los cuer-pos legislativos de los países de la Región han comen-zado a establecer un marco legal para el manejo de losresiduos sólidos urbanos, que incluye un conjuntoheterogéneo de leyes, decretos-leyes y reglamentos queregulan por una parte la responsabilidad y el compor-tamiento de los agentes que intervienen en los servi-cios (por ej. el sector privado) y de la población y, porotra, las actividades contraloras y fiscalizadoras de lasinstituciones públicas con alguna responsabilidad enesta materia14. En particular Ecuador, Chile, Colombia,México y Perú, han dado pasos importantes para tenerinstrumentos legales específicos para fundamentar lagestión de los residuos sólidos.

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Recuadro 2. Gestión Integral de Residuos Sólidos“La gestión integral de los residuos sólidos envuelve el conjunto articulado e interrelacionado de acciones normati-vas, operativas, financieras, de planeación, administrativas, sociales, educativas, de monitoreo, supervisión y evalua-ción para el manejo de los residuos, desde su generación hasta su disposición final, a fin de lograr beneficios ambien-tales, la optimización económica de su manejo y su aceptación social, respondiendo a las necesidades y circunstan-cias de cada localidad y región.” Fuente: México, Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos. Junio de 2003.

14 La base legal de la gestión de residuos sólidos particular a cada país de ALC partícipe de la Evaluación de Residuos está descrita en formamás detallada en los respectivos Informes Analíticos que se encuentran en la página web de la Evaluación de Residuos.

Complementariamente, algunos acuerdos internacio-nales se integran al marco jurídico que regula el sector.Entre éstos se destacan el Convenio de Basilea sobre elcontrol de los movimientos transfronterizos de des-echos peligrosos y su eliminación (1987); laConvención Internacional para la Prevención de laContaminación de los Barcos (MARPOL 73/78), quecubre todos los aspectos técnicos de la contaminaciónproveniente de los barcos, incluyendo la contamina-ción por petróleo, sustancias peligrosas, aguas residua-les y basura producida por los barcos, haciendo espe-cial énfasis en la prohibición de verter cualquier tipode plástico en el mar, y la Convención Marco de lasNaciones Unidas sobre Cambio Climático (UNFCCCpor sus siglas en inglés), que establece compromisos dereducción de emisiones de gases de efecto invernaderoy aboga por el Marco de Desarrollo Limpio.

En forma general, el marco jurídico para el manejo delos residuos sólidos de los países de ALC se concentraen los siguientes dispositivos legales:

• La Ley del Medio Ambiente, o la Ley de GestiónAmbiental, y sus reglamentos, contienen principiosde política ambiental que integran la gestión de losresiduos sólidos con normativas específicas de pro-tección del medio ambiente contra las afectacionesque pudieran derivarse del manejo y disposición deresiduos sólidos. Algunos países cuentan con leyesespecíficas para la gestión integral de los residuossólidos, jurídicamente de la misma jerarquía que lasleyes de corte ambiental.

• El Código de Salud, la Ley Orgánica de Salud, o elCódigo Sanitario, contienen disposiciones legales entodo lo relacionado al saneamiento del medio, en elcual se define la naturaleza de los residuos sólidos yestablece la responsabilidad de las municipalidadesen los aspectos sanitarios durante las distintas eta-pas del manejo de los residuos sólidos.

• Leyes penales del ambiente y sus reglamentos con-tienen disposiciones legales para las actividades delos individuos, las industrias u otros establecimien-tos que pueden contaminar el medio ambiente,directa o indirectamente a través de emisiones, ver-tidos, radiaciones, inyecciones o depósitos de cual-quier clase, en el suelo, en la atmósfera, aguas terres-tres y subterráneas y ponga en peligro la vida huma-na y silvestre.

• Ley Orgánica Municipal, o el Código Municipal,establecen las atribuciones y competencias de lasmunicipalidades, las cuales quedan establecidas enel mandato de la Constitución Política del país, yestablece la autonomía política, administrativa yfinanciera de los municipios.

• Normas ambientales y sanitarias sobre el manejo delos residuos sólidos de distinta naturaleza, tales comonormas técnicas para el manejo, tratamiento y dispo-sición de los residuos sólidos no peligrosos, así comopara residuos sólidos peligrosos, normas para el con-trol ambiental de rellenos sanitarios, entre otras.

• Ordenanzas municipales que regulan el servicio yestablecen las formas de recaudación del mismo.

• Leyes de Contrataciones y Licitación de laAdministración Pública que da las pautas para laparticipación del sector privado.

El Cuadro 11 muestra en forma resumida el marco jurí-dico del sector de residuos sólidos.

La gran parte de los países de la Región en sus respec-tivas Constituciones Políticas reconoce el derecho de laprotección de la salud y el deber de todos los ciudada-nos de participar en su preservación. Dentro del mismocontexto, los Códigos de Salud tratan el tema del sane-amiento ambiental con referencia a la naturaleza de losresiduos sólidos y su manejo, con el propósito quecumplan las normas sanitarias regulatorias en las dife-rentes etapas del mismo.

En países con gobierno federal como Argentina, Brasil,México y Venezuela, las provincias o estados tienengran independencia política con respecto al GobiernoNacional y tienen la libertad para organizar y legislarsobre sus respectivas municipalidades. En estos casos,cada provincia o estado define la autonomía, obligacio-nes y responsabilidades de las municipalidades a tra-vés de una Ley Orgánica Municipal provincial o esta-tal. En Argentina, gran parte de la legislación provin-cial es de carácter ambiental y dentro de ese ámbito seincluye la gestión de los residuos sólidos.

El sistema jurídico de los estados insulares del Caribeinglés se basa en el sistema del Common Law anglosa-jón. Generalmente varias leyes tienen facultades sobrela gestión de residuos sólidos sin que exista una legis-lación integral sobre el tema. Por ejemplo en Barbados,la Ley de Servicios de Salud, la Ley de Tasas

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Ambientales y la Ley de Envases Reintegrables regulanlos residuos sólidos en sus diferentes aspectos. En lasIslas Caimán, la Ley de Salud Pública y sus respectivasregulaciones constituye el único marco legal para elmanejo de los residuos sólidos municipales y se refie-re solamente a la recolección, omitiendo el tratamientoy disposición de éstos, así como también se ignora elmanejo de los residuos peligrosos y sus disposición. EnTrinidad y Tabago, la legislación en esta área está cen-trada en la Ley de la Basura y la Ley de Salud Pública,y a nivel local las corporaciones municipales cuentancon la Ley de Corporación Municipal. Por su parte,Jamaica cuenta con la Ley Nacional de Manejo deResiduos Sólidos del 2001 que constituye la legislaciónprincipal de residuos sólidos, con sus respectivas regu-laciones que cubren materias como licencia, tasas, reci-claje y desechos peligrosos y hospitalarios; además laLey de Salud Pública y la Ley de Autoridad deConservación de Recursos Naturales tienen competen-cia en sus esferas jurisdiccionales. Antigua y Barbudacuentan con la Ley de Manejo de Residuos Sólidos de1995 con sus respectivos reglamentos. Países comoAnguila, las Islas Vírgenes Británicas y San Kitts yNevis no tienen en la actualidad un marco legal para elmanejo de los residuos sólidos y, por consiguiente,carecen de reglamentos en esta área. Por su parte, SantaLucía y San Vicente y las Granadinas aunque tienenuna Ley de Manejo de Residuos Sólidos y una Ley deManejo de Residuos Sólidos Generados por los Buques,éstas aún no han sido formalmente aprobadas por elpoder legislativo, lo que no ha permitido emitir losreglamentos correspondientes. La carencia de unmarco regulatorio debilita el cumplimiento de las leyesal no permitir viabilizar e instrumentalizar el mandato.

La mayoría de los países dispone de abundante legisla-ción ambiental, aunque no siempre existe legislaciónespecífica referida al manejo de los residuos sólidos.Los mayores avances legislativos de carácter ambientalen la Región en la última década han cubierto los temasde la evaluación de impacto ambiental, el ordenamien-to territorial, la responsabilidad por daño ambiental, laconsagración de acciones judiciales de defensaambiental, los mecanismos de participación ciudada-na, la definición de nuevos delitos y penas y las limita-ciones al dominio por razones ambientales. Estostemas incluyen normalmente la dimensión ambientalcorrespondiente a los residuos sólidos. Este es el casode Chile, entre otros países, que cuentan con el Sistemade Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), el cualestá contemplado en la Ley de Bases del MedioAmbiente (Ley 19.300) que entró en vigencia con lapublicación del respectivo Reglamento (Decreto No.30del 3 de abril de 1997) y exige que todos los proyectosde disposición final deben de tener una evaluación deimpacto ambiental (EIA). Tal ha sido el caso del actualrelleno sanitario de la ciudad de Santiago, Loma de losColorados, y del nuevo relleno de Rancagua que sirvea 11 comunas. En México, recientemente (octubre,2004), se ha publicado una norma oficial mexicana,que establece los requisitos que deben reunir los sitiosde disposición final, en lo que se refiere a su ubicación,diseño, construcción, operación y clausura.

Sin embargo, la legislación existente para el sector deresiduos sólidos se encuentra a menudo dispersa endistintos dispositivos legislativos, lo que dificulta suefectividad por la falta de complementariedad entre lasdistintas disposiciones jurídicas y muchas veces por

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Instrumento JurídicoÁmbito deAplicación

Grado de relación conel MRS

Capacidad desanción

Entidad responsable

Constitución Política del Estado Todo el país Muy general No aplica Poder Ejecutivo

Tratados, Convenios Internacionales (Convenio deBasilea, UNFCCC )

Todo el país Parcial Sí Ministerios/Secretarías de MedioAmbiente y RelacionesExteriores o Cancillería

Código de Salud Todo el país Parcial Sí Ministerio de SaludLey de Medio Ambiente Todo el país Parcial Sí Ministerio/Secretaría de Medio

AmbienteLey de Gestión Integral de los Residuos Sólidos Todo el país Parcial Sí Ministerio/Secretaría de Medio

AmbienteCódigo/Ley Municipal Municipio Parcial Sí Cada municipioNormas técnicas sobre manejo de residuos sólidos Todo el país Total No Ministerio de Salud, Ministerio

de Medio Ambiente, gobiernoslocales, institución que emite lanorma técnica

Ordenanzas regulatorias del servicio de aseo Municipio Total Sí Cada municipio

Cuadro 11. Marco jurídico con relación al manejo de residuos sólidos en América Latina

contradicciones constitucionales en la designación decompetencias entre las distintas instituciones degobierno a nivel nacional y local. Generalmente existennormas al respecto contenidas en el Código de Salud,Ley de Protección y Mejoramiento del MedioAmbiente, Código Municipal, Ley de Municipalidadesy reglamentos. No obstante, la legislación sobre resi-duos sólidos en la Región adolece muchas veces de cri-terios básicos, presenta incoherencias y vacíos norma-tivos. Asimismo, la aplicación de la legislación se difi-culta por la duplicidad de atribuciones, la ambigüedadde funciones y la inexistencia de mecanismos pararesolver conflictos.

Por lo anterior, una ley específica sobre el tema de losresiduos sólidos es un gran avance, puesto que le daidentidad a este sector, ya que al igual que el sector deagua y saneamiento básico, los residuos demandan supropio régimen legal para institucionalizar y estructu-rar integralmente su gestión. En este aspecto se debe deconsiderar la intersectorialidad que tiene la gestión delos residuos, para incluir los aspectos financieros, eco-nómicos, sociales y de salud, que están asociados conel tema ambiental.

La situación es más compleja para los residuos indus-triales y peligrosos al no quedar claramente establecidala competencia de las municipalidades para estos resi-duos. Pese al avance de la legislación ambiental en laRegión, aún existen grandes vacíos en cuanto a la res-ponsabilidad del contaminador y el pago de la reme-diación de sitios contaminados o de los daños ocasio-nados. En cierta manera, la legislación ambiental haignorado sus consecuencias sociales y económicas,centrándose en los efectos y no ha atendido a los oríge-nes de éstos. La gran cantidad de vertederos a cieloabierto en la Región es prueba de ello. Esto también esel resultado de la carencia de un marco legal adecuadoque establezca claramente la definición y clasificaciónde los desechos, así como su disposición, especialmen-te en lo referente a los residuos industriales sólidos ylíquidos y los residuos peligrosos.

Marco regulatorio y entes reguladores

El marco regulatorio del sector de manejo de residuossólidos está constituido por un conjunto de normasespecíficas que catalizan las reglas que deben de sercumplidas por los distintos agentes (regulador, presta-

dor de los servicios y usuarios) que intervienen en elservicio de aseo urbano. Tales normas deben ceñirse alos principios legales que expresan propósitos concre-tos en cuanto al mejoramiento de la calidad, cobertura,frecuencia de la prestación del servicio de acuerdo conpautas básicas ambientales y de salud pública. Dichomarco considera a los entes reguladores como la auto-ridad competente de establecer la regulación y encarga-da de hacer cumplir la reglamentación. La regulaciónintegral del servicio debe de determinar las relacionesentre gobierno local y prestador; entre el prestador ylos usuarios; entre el prestador y el ambiente; y entrelas diferentes instituciones del sector.

Considerando que el servicio de limpieza urbana tienecompetencia local, los gobiernos locales tienen la res-ponsabilidad de asegurar la adecuada prestación delmismo por parte de los operadores del servicio, seanestos públicos o privados, con base de favorecer el inte-rés colectivo. La mayoría de los gobiernos locales regu-lan y fiscalizan el manejo y la prestación de los servi-cios de residuos sólidos de su jurisdicción, emiten opi-nión fundamentada sobre los proyectos de ordenanzasdistritales referidas al manejo de residuos sólidos,incluyendo la cobranza de arbitrios correspondientes,aprueban los proyectos de infraestructura de tratamien-to y disposición final de los residuos sólidos, así comoautorizan su funcionamiento, y regulan y controlan elproceso de disposición final de desechos sólidos.

Si bien se debe de reconocer que varias de las grandesciudades de la Región han tenido avances significati-vos en los últimos años en el manejo de los residuossólidos, alcanzando estándares de países desarrollados,la situación más generalizada está lejos de ser óptima ymuchas veces ni siquiera aceptable, especialmente enciudades medianas y pequeño tamaño. Un númerogrande de países de la Región aún carece de un marcoregulatorio apropiado que consolide un conjunto denormas debidamente estructuradas y de entes regulato-rios que sean responsables del seguimiento y controlde estas normas, lo que ha impedido en primera instan-cia el logro de un avance significativo en la prestaciónde los servicios de manejo de residuos sólidos enAmérica Latina y el Caribe. En los países de laOrganización de Estados Caribeños del Este (OECS)solamente Antigua y Barbuda ha desarrollado unmarco regulatorio.

La mayoría de los sistemas regulatorios de la Región seinclina más hacia los esquemas de regulación directa,

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llamados también instrumentos de comando y control,que contemplan normas orientadas al control de lacalidad ambiental en relación al vertimiento y acumu-lación de residuos sólidos en el ambiente, y cuyoincumplimiento genera la imposición de sanciones. Laexperiencia en la Región muestra que estos instrumen-tos no siempre se han probado efectivos debido a sufalta de aplicación, ya sea por desconocimiento de losencargados de controlar y sancionar o por la falta derespuesta de quien incurre en el delito. En el áreaambiental, la complementación de las normas con ins-trumentos económicos (incentivos, subsidios, etc.) seestá probando mucho más efectiva para lograr los obje-tivos de regulación.

En general es posible concluir que la carencia de regla-mentos específicos, normas de referencia y estándares deecoeficiencia, ligados a instrumentos económicos "ad-hoc" a la gestión de los residuos son el principal vacío queimpide aplicar correctamente las leyes ambientales o degestión de residuos que prevalecen en el sector.

La aplicación de la normativa es una de las limitantesmás serias para su efectividad. A veces existen contra-dicciones en la normativa debidas a limitaciones lega-les para la aplicación de las sanciones de los infracto-res, como sucede en Guatemala en el caso del códigoprocesal penal, donde se introduce la figura de “Juecesde delito contra el ambiente”, cuando el ambiente no seha reconocido como un bien jurídico tutelado dentrodel Código Penal, con lo cual se crea una limitante parasu aplicación.

En la mayoría de países de la Región, el marco legal nopermite contar con un marco regulatorio que establezcaen forma clara la responsabilidad de los operadores,tanto públicos como privados, usuarios y responsablesde los servicios. Asimismo, el marco legal muchas vecesno incluye las previsiones necesarias para la moderniza-ción financiera del sector. Los vacíos legales en eseaspecto impiden la implantación de medidas financie-ras que se requieren para la mejora y desarrollo del ser-vicio de aseo urbano. Esto representa un obstáculo paraestablecer un sistema de tarifas aplicables a todo el uni-verso de usuarios para poder cobrar en forma directa yproporcional a la cantidad y calidad del servicio.

La regulación de los servicios de limpieza urbana debede ir acompañada de medidas de reforzamiento de loscomponentes tecnológicos, técnicos, operativos, geren-ciales y financieros del servicio y de estrategias de con-

certación, educación y participación ciudadana. Enpaíses como Chile, Colombia, Paraguay y Perú se estálogrando un paulatino reordenamiento del sectormediante la aplicación de un proceso en el cual seestán definiendo claramente las funciones, facultades yresponsabilidades inherentes al mismo, acompañadasde esquemas de vigilancia, control y sanción.

3.1.7 Recursos financieros para laprestación de los servicios

Presupuesto del sector público pararesiduos sólidos

La asignación de recursos del nivel central a las muni-cipalidades es ejecutada generalmente en la forma deuna transferencia automática en cumplimiento de leyesespeciales, a ser utilizada en diversos rubros por lasmunicipalidades, sin una asignación específica paralos servicios de aseo urbano. Por consiguiente, lademanda de recursos del nivel local ante el aparatopúblico para los servicios no es manejada por previsio-nes presupuestarias específicas.

Los rubros de los presupuestos municipales para elmanejo de los residuos sólidos se integran por lo querecaudan directamente los municipios por distintosconceptos, complementándose en algunas instanciascon aportes del gobierno central, como es el caso deChile, Guatemala, El Salvador, Uruguay y RepúblicaDominicana, donde el financiamiento para los servi-cios de aseo urbano proviene básicamente del presu-puesto municipal y en menor medida de la recauda-ción tarifaria del servicio que realiza el municipio.

Las asignaciones presupuestarias a nivel local o muni-cipal para el sector de residuos sólidos generalmenteestán incluidas dentro de partidas presupuestarias másamplias, dentro del rubro “saneamiento ambiental”,cuyo foco principal es agua potable y alcantarilladocuando el municipio opera dicho servicio. Los recursosingresan a un fondo común del municipio, quién losutiliza de acuerdo a lo que la administración considereprioritario. Por lo general, los recursos se utilizan paraatender varias necesidades locales y muchas veces laasignación de recursos responde más bien a compromi-sos políticos que a prioridades. Asimismo, la transfe-rencia de fondos está condicionada a la existencia de

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profesionales capacitados a nivel municipal que pue-dan manejar la implantación y la operación de los sis-temas de financiamiento, lo que en la Región constitu-ye una seria limitante.

Cuando existe una asignación específica de recursospor parte de los municipios para el manejo de residuossólidos, ésta generalmente cuando se realiza no es con-tabilizada, lo que incide en el desconocimiento de losgastos reales. A menudo se establece un presupuestoglobal para el servicio de aseo urbano y domiciliario,sin discriminar para los servicios de barrido, recolec-ción, transporte y disposición final. Por consiguiente,hay grandes vacíos para determinar las previsiones rea-les para el servicio de manejo de los residuos sólidos ymás aún desglosar el presupuesto en relación a los dife-rentes componentes del manejo.

El Cuadro 12 muestra el presupuesto anual que tienenlas municipalidades -o el gobierno central en el caso de

los países del Caribe inglés- para la gestión de residuossólidos y un estimado de las inversiones realizadas enlos últimos cinco años de acuerdo a los resultados obte-nidos de la Evaluación de Residuos. En algunos paísesel presupuesto es para el rubro de agua y saneamientoen que una pequeña porción corresponde a los resi-duos sólidos. Asimismo, la mayoría de los países deAmérica Latina expresaron que las inversiones en elsector de residuos son mínimas y generalmente noexisten estadísticas ni informaciones sobre las inver-siones para el manejo de residuos sólidos. A menudolos municipios no poseen un desglose de sus presu-puestos, así como tampoco cuentan con una elabora-ción analítica de sus costos, lo que hace prácticamenteimposible determinar los rubros para los servicios deaseo urbano. En este aspecto, la capacidad de las muni-cipalidades es limitada para el seguimiento y la evalua-ción de los programas de inversión municipal relativosal sector de residuos sólidos.

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PaísPresupuesto Anual MRS

(US$ millones)% del Presupuesto

Municipal/Nacionala para el MRS Inversiones MRS últimos 5 años

(US$ millones)

Anguila 0,81 1,3 1,15Antigua y Barbuda 6,10 2,6 6,70Argentina … 15-Jun 49,0Barbados 0,042 2,2 48,86Belice 2,25 … …Brasil … 5,0 72,08b

Chile … 15-Jun …Colombia … 4,1 2,36Costa Rica 22,7 17,4 7,22Cuba 2,39c 4c 25,0Dominica 0,83 1,0 5,90Granada 2,96 1,5 5,89Guyana … 10 10,00Islas Caimán … 7 21,00Islas Vírgenes Británicas 3,01 1,5 3,24Jamaica 7,31 … 86,68Nicaragua 0,061 2d …Panamá 10,04 Apr-41 2,50República Dominicana 18,4 20-70 -San Kitts y Nevis 0,82 / 0,47 0,8 / 1,3 1,40 / 0,85Santa Lucía 3,89 3,2 9,42San Vicente y Granadinas 2,24 1,2 9,01Trinidad y Tabago 14,34 2-5 …

Cuadro 12. Presupuesto para el manejo de residuos sólidos (MRS) en países seleccionados de América Latina y el Caribe

a Porcentaje de presupuesto nacional para los países del Caribe inglés.b Corresponde al 1,6% de las inversiones en agua y saneamiento del gobierno federal para el período 1995-2002.c Presupuestos de Servicios Comunales. El porcentaje de presupuesto corresponde al porcentaje del total del presupuesto asignado a los Servicios

Comunales.d El gobierno de Nicaragua asigna 2% del presupuesto general de la República para ser utilizado en parte para cubrir el déficit (subsidio) en la prestación

de los servicios de aseo urbano. La referida asignación fue incluida en el presupuesto de la República del año 2003. … Datos no disponibles.Fuente: Evaluación de Residuos: Base de datos e Informes Analíticos de País.

Dependiendo de la ciudad, el manejo de los residuossólidos puede insumir entre el 10% al 50% de los pre-supuestos ediles y, por lo general, esta tarea es deficita-ria debido a las debilidades para encarar conveniente-mente los aspectos sociales, económicos, ambientales ytécnicos. En Ecuador, las asignaciones municipalespara los servicios de limpieza urbana para las ciudadesmás grandes varían entre 3 y 14%; para la ciudadesmedianas oscila entre 0,8 a 10% y para las ciudadespequeñas el rango es más amplio entre 0,1% a 10%. EnRepública Dominicana el 2,5% del presupuesto nacio-nal se transfiere para las asignaciones municipales, delas cuales se estima que los ayuntamientos destinanalrededor del 20 al 70% para solventar los gastos delservicio de aseo. En Belice, alrededor del 25% del pre-supuesto municipal se asigna para los servicios de aseourbano. En Brasil, aproximadamente el 5% de las asig-naciones municipales se destina para los servicios delimpieza urbana. En Bolivia, corresponde al 2% delpresupuesto nacional, señalado en el reglamento de lagestión de residuos sólidos de la Ley del MedioAmbiente. El gasto municipal total consolidado enArgentina representa el 8,4% del gasto total delGobierno y un poco menos del 3% del PIB y el gastomunicipal en los servicios de limpieza se estima entreel 6 a 15% de su presupuesto, considerando que la ciu-dad de Buenos Aires en Argentina gasta alrededor de5,75% de su presupuesto en residuos sólidos, mientrasque las localidades de San Fernando (municipio queforma parte de la zona metropolitana de Buenos Aires)y La Plata gastan más del 15%. En Honduras existe unapolítica de subsidios que el gobierno central ha estable-cido para transferir el 5% del presupuesto nacional alas municipalidades; sin embargo, ésta no se cumple ylas transferencia resultan menores que el 2% y sonaplicadas a obras de infraestructura. La Evaluación deResiduos dejó ver la dificultad y, por consiguiente, eldesconocimiento, que tienen las municipalidades parapoder determinar las asignaciones municipales desti-nadas al servicio de aseo urbano al no existir claridaden la distribución de su presupuesto entre las diferen-tes áreas y servicios que presta.

En los países del Caribe, los fondos para el manejo delos residuos sólidos son parte integral del presupuestonacional anual y provienen de una subvención directadel gobierno nacional, suplementados por los ingresosprovenientes de un impuesto de recaudación ambien-tal que se carga a los turistas y de la recaudación de untributo pagado por los artículos de línea blanca (coci-

nas, refrigeradores, máquinas de lavar, etc.) y de otrosbienes importados al país, que es el caso de Antigua yBarbuda, Barbados, Dominica, Granada, San Kitts yNevis, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas yTrinidad y Tabago. Estos impuestos van a un FondoConsolidado del Gobierno y el desembolso se efectúade acuerdo a un sistema de prioridades, en el cual elárea de residuos sólidos a menudo tiene baja prioridad.La fuerte dependencia del gobierno para la obtenciónde fondos para el servicio afecta la sostenibilidad delsector al ser vulnerable a retrasos en las transferenciaso a las insuficiencias o reducciones en la subvencióngubernamental. El porcentaje del presupuesto nacionalanual para el manejo de residuos sólidos oscila de0,81% (Saint Kitts) a 3,2 % (Santa Lucía) con un pro-medio para la subregión del Caribe de 1,6%. La falta dede recursos financieros adecuados es uno de los facto-res que mayormente limita el desarrollo de un manejoadecuado de los residuos sólidos.

Son escasos los países de la Región que cuentan conpolíticas de financiamiento del servicio que aportencriterios de eficiencia asociados a la transferencia derecursos, a la recaudación de tasas y aportes municipa-les dentro de una programación determinada.Generalmente las asignaciones se realizan en base asolicitudes específicas que no atiendan a planes dedesarrollo urbano que incluyan el servicio de manejode residuos sólidos y las inversiones correspondientes,y muchas veces imperan los criterios políticos sobrelos técnicos. Al no existir una programación, no se rea-liza seguimiento a la ejecución de los recursos finan-cieros. Es común desconocer los ingresos y egresos rea-les del servicio y, por lo tanto, los recursos financierosdisponibles. La Evaluación de Residuos mostró queson pocas las municipalidades que cuentan con unaseparación contable y administrativa de los ingresospropios y transferencias a las municipalidades queincluyan la desagregación de los gastos incurridos en elservicio de aseo urbano.

La insuficiente información para definir los criterios yla inexistencia de un programa de origen y utilizaciónde fondos dificulta la eficiencia en la gestión, lo que setraduce en la utilización ineficiente de los recursos,déficit de inversión, inexistencia de responsabilidadesestablecidas en forma clara para la ejecución de losrecursos transferidos e inexistencia de un instrumentoque permita cumplir con las metas establecidas paralos servicios de aseo urbano.

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Costos de los servicios

El análisis de costos de los servicios de manejo de resi-duos sólidos es una práctica ausente en casi todos lospaíses de la Región. En muy pocos países existe lainformación contable o financiera de los servicios, y deexistir, se encuentra dispersa en diferentes institucio-nes. Esto hace que no se puedan establecer costos pro-medios eficientes del servicio, los cuales son básicospara la implementación de un sistema tarifario y subsi-dios justos, considerando que la contabilidad de costoses un elemento fundamental para el control de la efi-ciencia y detección de irregularidades en las adminis-traciones. Esta determinación de costos es aún másimportante cuando el municipio va a licitar el servicio

y tiene que elaborar bases apropiadas y luego calificarlas propuestas y finalmente fiscalizar al contratista.

Con la información recabada de la Evaluación deResiduos, se estima que los costos del servicio de aseoen la Región fluctúan desde US$ 15 a US$ 105 portonelada, con un promedio regional de US$ 29 portonelada de basura recolectada, dispuesta y tratadaadecuadamente. Estos costos desglosados correspon-den al barrido, recolección, limpieza urbana especiali-zada en vías principales, transferencia, tratamiento ydisposición final. La desagregación de los costos indi-ca que el costo más alto corresponde al barrido y larecolección representado entre el 60 al 70% del costototal.

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Cuadro 13. Costo de los servicios de manejo de residuos sólidos domésticos en países seleccionados de América Latina y el Caribe

PaísBarridoUS$/km

RecolecciónUS$/t

TransferenciaUS$/t

Disposición FinalUS$/t

Costo UnitarioUS$/t

Anguila … 58 - 4 80Antigua y Barbuda ... 25 - 11 105Argentina 28 14 26 11 35Bahamas 72 72 - … 70Barbados … 94 - 37 94Belice … … - … 27Bolivia 9 18 - 5 30Chile 9 13 4 4 21Colombia 9 17 - 5 26Costa Rica … … - … 26Cuba 5 15 - 6 66Dominica … … … … 51Ecuador 14 15 2 12 43El Salvador … 29 … 20 …Granada … 37 - … 83Guatemala 3 3 - … …Guyana 3 11 … 2 15Honduras 9 18 … 4 15Islas Caimán … 76 - 13 89Islas Vírgenes Británicas … 20 - 17 98Jamaica 6 162 … 52 52México 9 19 14 10-15 …Panamá … … … … 51Paraguay … 20 … 4 25Rep. Dominicana 8 13 … … …San Kitts y Nevis … … - … 49Santa Lucía … … - … 51San Vicente y Granadinas … … - … 61Trinidad y Tabago … 25 - … …Venezuela 26 5 1 7 15Promedio ALC 10 25 13 9 29

- No existe.…Datos no disponiblesFuente: Evaluación de Residuos.

En general los costos reflejan solo los costos operacio-nales y no toman en cuenta los costos financieros y decapital. Los costos de la disposición final de los resi-duos sólidos generalmente son bajos en relación a loscostos de su recolección y transporte debido a que lasactividades que se realizan en los sitios de disposiciónfinal no son sanitariamente adecuadas, a menudo sonmínimas, cuando más se reducen a recubrimiento yemparejamiento del terreno.

Los altos costos unitarios en los países del Caribe seatribuyen a razones como: alto empleo de mano de obrautilizado para el barrido y limpieza de drenajes(Antigua y Barbuda), operación del incinerador (IslasVírgenes) y, en general, el alto costo que significa laparticipación de los operadores privados.

Tasas y Tarifas

En la mayoría de los países de América Latina, el sos-tenimiento económico del servicio se da a través de larecaudación de una tasa municipal que generalmenteno es exclusiva del servicio de aseo urbano, sino queintegra otros servicios como alumbrado público,impuesto predial, entre otros, lo que se complementacon subsidios generalmente del propio municipio.Dada la naturaleza del servicio de manejo de residuossólidos, el cual no es factible suspender por falta depago, en varios países se autoriza a cobrarlo y recaudar-lo en forma conjunta con la cobranza de otros servicios,a través de las cuentas periódicas de electricidad, deagua y alcantarillado y de residuos sólidos. Como seaprecia en el Cuadro 14, el impuesto predial, la cuentaperiódica al usuario, la cuenta de agua potable y lacuenta de electricidad, en orden descendente son lasformas más usuales de cobranza por los servicios deaseo urbano.

En el caso del impuesto predial, dicha tasa se estableceen algunos de los países de la Región en función delvalor catastral de la propiedad para el servicio domici-liar, no teniendo relación con los costos de la presta-ción del servicio. Este sistema para que sea efectivorequiere una base de datos de catastro actualizada,situación que no sucede en la mayoría de las municipa-lidades. En unas pocas ciudades grandes se aplicantasas exclusivamente vinculadas a los servicios deaseo. En las ciudades pequeñas el criterio para estable-

cer las tasas está generalmente basado en algún tipo defactor de costeo adoptado por cada municipalidad enfunción de datos históricos o para cubrir los presu-puestos anuales estimados.

Las tasas y formas de cobranza para los residuos domi-ciliarios varían bastante entre los países y dentro de unmismo país. Las formas de cobranza a través delimpuesto predial emplea varios criterios. Por ejemploen Argentina, el cobro se hace a través de una tasa dealumbrado, barrido y limpieza, que se fija como un por-centaje del impuesto predial del inmueble o por metrode frente u otro, según lo decreten los mismos munici-pios. En Perú, el procedimiento para costear los servi-cios consiste en dividir el costo proyectado del servicioentre la cantidad de predios servidos, incorporandoadicionalmente varias clasificaciones con valores dife-renciados en relación a su uso comercial, industrial, deservicio, casa habitación, o a su ubicación y extensión,pudiendo obtenerse hasta 56 rangos distintos, sin que latasa tenga relación con la generación de residuos ni conla calidad del servicio. Esta distorsión produce tarifasmuy dispares que varían de US$ 1 para casa habitación,US$ 1,8 para comercios, US$ 3 para instituciones públi-cas y US$ 132 para grandes usuarios. A nivel nacionalen este país, el servicio de limpieza pública tiene unrango más frecuente entre US$ 0,70 a US$ 18 mensua-les. Países como Colombia, tienen tasas diferenciadaspara el cobro del servicio y la recaudación se realiza através de los servicios públicos de agua potable (86,7%)y de energía eléctrica (13,7%). En Nicaragua, el PlanTributario Municipal establece cuatro tipos de tasaspara los servicios municipales, siendo uno de ellos parael servicio de “residuos y barrido de calles”, cuya tasase cobra solamente si se presta el servicio. Sin embargo,la mayoría de las municipalidades de los países deALC, particularmente las medianas y pequeñas al des-conocer el costo real de los servicios no tienen una basesólida para establecer valores a cobrar.

Para el servicio comercial e industrial, la tasa se calcu-la generalmente con base al volumen de ventas. Este esel caso de Colombia, Honduras y Uruguay. Para losresiduos comerciales, el valor promedio de la tasa parala recolección y transporte en los grandes centrospoblacionales corresponde aproximadamente a 29%del total de la tasa, mientras que en los centros media-nos y pequeños corresponde al 66% del valor total dela misma.

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El Cuadro 15 muestra el valor promedio de las tasasmensuales para los servicios de manejo de los residuosdomiciliarios en localidades de diferente tamaño. Lastasas de manejo de residuos sólidos domiciliarios fluc-túan de US$ 0,85 a US$ 5,16 por usuario al mes con unpromedio regional para ALC de US$ 2,49 por casa almes, con diferencias decreciente de los núcleos pobla-ciones mayores a menores.

El Cuadro 16 muestra las tasas desglosadas para las dis-tintas fases de los servicios de manejo de los residuos

comerciales, industriales, hospitalarios no peligrosos yespeciales. Son pocos los países que utilizan tarifasespecíficas para el cobro de estos últimos servicios. Lastasas para los servicios de manejo de los residuos sóli-dos domiciliarios cubren solamente entre 50-60% delos costos, a lo que hay que agregar los costos de lim-pieza de parques y jardines, comercios, industria, etc.,tal como se muestra en el Cuadro 17, además de lamorosidad y tasas o tarifas incobrables.

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País Núcleos Grandes Núcleos Medianos Núcleos Pequeños País

Argentina … … 17,6 * …

Belice … .. 2,25 2,25Bolivia 1,23 1,32 0 0,85Chile 2,39 4,64 2,12 3,04Colombia 3,12 2,60 3,01 2,91Costa Rica 3,77 4,25 3,29 3,76Ecuador 2,12 2,18 0,92 1,74Honduras 7,50 1,59 1,17 3,42Nicaragua 12,00 2,50 1,00 5,16Panamá 6,63 3,62 1,50 3,91Paraguay 0,80 1,71 0,4 0,96Perú 3,05 3,82 4,16 3,67Suriname .. … 0,28 …Venezuela 2,23 1,47 0,30 1,33Promedio ALC 2,96 2,74 1,78 2,49

Cuadro 15. Valor promedio de las tasas de manejo de residuos domiciliarios (US$/mes) en países seleccionados de América Latina y el Caribe

.. No existen núcleos poblacionales de este tamaño.

... Datos no disponibles.* Determinada solo para el 6% de un total de 63 núcleos poblacionales menores de 50.000 habitantes.Fuente: Evaluación de Residuos.

Cuadro 16. Valor promedio de las tasas de manejo de diferentes tipos de residuos en América Latina y el Caribe

Recolección y transporte Tratamiento Disposición Final Tasa Total

Tipos de Residuos US$/t US$/m3 US$/t US$/m3 US$/t US$/m3 US$/t US$/m3

Comerciales 12,7 3,4 0 0,2 8,4 1,1 52,5 5,6Industriales 0,9 3,9 0,2 0 5,6 1,5 69,9 4,58Hospitalarios peligrosos 2,2 0,02 8,4 0,05 … … 3,8 40,6Especiales* 2,6 1,7 … … 58,7 0,5 56,5 12,3

… Datos no disponibles.* Residuos voluminosos o pesados (muebles, colchones, artefactos electrodomésticos, autos abandonados, hormigón, asfalto, neumáticos), entre otros. Fuente: Evaluación de Residuos.

Forma de cobranza Países

Impuesto predial Argentina, Brasil, Chile, Guyana, Honduras, Jamaica, Paraguay, Perú

Cuenta de electricidad Bolivia, Colombia, Ecuador, El Salvador, VenezuelaCuenta de agua potable y alcantarillado Argentina, Barbados, Colombia, Ecuador, Panamá, República DominicanaCuenta periódica al usuario Belice, Islas Caimán, Chile, Costa Rica, Guatemala*, Nicaragua*, Perú, República Dominicana

Cuadro 14. Formas de cobranza de los servicios de aseo urbano en los países de América Latina y el Caribe

* En estos países la mayoría de las municipalidades no factura por el servicio domiciliar. Solo cuando interviene el sector privado, éste lo cobra directa-mente en cada casa.


Los países de la Región en los cuales la función regula-dora está separada de la prestación de los servicios deaseo urbano han adoptado tasas y tarifas que siguenuna regulación con diferentes criterios. Por ejemplo, enColombia, la Comisión de Regulación establece un pre-cio límite de servicio sobre el cual solo se puede agre-gar los costos que se incurren por la distancia a la cualse encuentre el relleno sanitario.

En un porcentaje apreciable de núcleos poblacionalesde la Región, las municipalidades especialmente lasmás pequeñas no cobran por los servicios relacionadoscon el manejo de residuos sólidos y los gastos soncubiertos por otros ingresos generados por los munici-pios. En la mayoría de las municipalidades que cobranpor el servicio, los montos de facturación no guardanninguna relación coherente con los costos reales pon-derados y en la generalidad de los casos son muy infe-riores a los montos del costo real del servicio. Por ejem-plo, en Chile el gasto en su nivel mínimo de los servi-cios de aseo es 2,7 veces superior a los ingresos prove-nientes del recaudo de la tasa, déficit que en gran partese debe a las exenciones del pago del impuesto predial.

En Ecuador de acuerdo al tamaño de los núcleos pobla-cionales existe una amplia variación en la modalidadde cobro. Las ciudades grandes recaudan el pago delservicio mediante la cobranza de tasas fijas a través dela cuenta de energía eléctrica. Los municipios media-nos y pequeños tienen una variada forma de cobro queincluye tasas y tarifas aplicadas simultáneamenterecaudadas a través del servicio de energía eléctrica yagua potable. En cuanto a los municipios pequeñosentre un 12 a 22% no cobra por el servicio.

En Brasil, el 54% de los municipios no cobra por losservicios de limpieza urbana y recolección de residuos;el resto que cobra, el 93% lo hace por medio delimpuesto predial y territorial, el 5% lo hace con unatasa específica, 0,5% cobra por servicios especiales y elresto utilizan otra forma de cobranza no especificada.

En Anguila, Antigua y Barbuda, Bahamas, Cuba,Dominica, Granada, Haití, Islas Vírgenes Británicas,San Kitts, Santa Lucía, las Granadinas y Trinidad yTabago no hay cargo para los servicios relacionados conel manejo de los residuos sólidos domésticos, de mane-ra que el gobierno central subsidia completamente losservicios. De los países mencionados, solamente Nevistiene una tasa mínima a través del cobro mensual de

electricidad y San Vicente la realiza a través del cobrodel agua. Para ambas islas la tasa es del orden de US$1,87 por usuario al mes. En cuanto a la disposición finalde los residuos sólidos en los países del Caribe inglés,solamente Granada y San Kitts utilizan tarifa por verti-do (“tipping fees”) para residuos comerciales e institu-cionales. Por su parte, las Islas Caimán tienen tasasanuales para el manejo de los residuos domiciliariosque corresponden a US$ 80 al año por hogar y para losresiduos comerciales e institucionales se utiliza unatasa fija previamente calculada de acuerdo al tamañodel establecimiento y el volumen generado de residuos.

En la Región gran parte de las municipalidades desco-nocen los gastos reales de los servicios y sus ingresos,y el valor de las tasas del servicio es calculado en basea índices de actualización generales y ajustes por nece-sidades globales. Por consiguiente, la fijación de lastasas es independiente del análisis del costo del servi-cio y a menudo la tasa facturada por el servicio esmenor de la mitad de los costos reales del servicio. Aúnasí existen dificultades para la recaudación de lastasas, en gran parte debido a la ineficiencia de los sis-temas de recaudación sumada a la cultura de no pagopor el servicio de aseo, que está ampliamente difundi-da en la Región. La morosidad de los servicios es signi-ficativa, alcanzando a veces a más del 50%. En conse-cuencia, las municipalidades perciben prácticamenteuna mínima o ninguna retribución monetaria por laprestación del servicio, lo que limita seriamente almunicipio en la asignación de recursos para la presta-ción de los servicios de aseo urbano y al mismo tiempoocasiona un déficit en el presupuesto municipal.

La falta de un sistema de tasas y/o tarifas y gestiónbasada en sistemas de contabilidad de costos es uno delos puntos más críticos para la autosostenibilidad delos servicios, los cuales a menudo sufren un déficit cró-nico, que no permite que las municipalidades logrenuna autosuficiencia financiera y obliga a que los servi-cios estén supeditados a transferencias del gobiernocentral o a la obtención de recursos específicos de otrasfuentes no tradicionales. Se estima que en promedio,entre el 50 al 80% del costo del servicio de aseo urba-no es subsidiado a través del presupuesto municipal, loque significa que solo alrededor de un 20 a 50% de loscostos son recuperados con la facturación de los servi-cios de aseo urbano. Como promedio regional, laEvaluación de Residuos estima que la recuperación decostos no alcanza a 47%.

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Aunque en la mayoría de los países de América Latina,la Ley contempla el cobro judicial para la cobranza porefectos del servicio, éste no se ha implementado prác-ticamente en ninguno. Para ello se necesita un marcolegal que respalde una política nacional tarifaria quesea capaz de garantizar la recuperación de los costos deadministración, operación y mantenimiento.

El hecho que a nivel municipal no exista una progra-mación que oriente las proyecciones financieras paracubrir los servicios de aseo urbano, hace que las deci-siones de incrementar las tasas de aseo obedezcan anecesidades inmediatas y apremiantes que invariable-mente chocan con la oposición de la población. A finde solventar los problemas financieros que aquejancrónicamente al sector se deberá promover proyectospara investigar y establecer cuáles son los costos deprovisión del servicio, así como promover estrategiaspara implementar modelos tarifarios afines con lasdemandas de los servicios de aseo urbano y sensibles ala realidad socioeconómica de los diferentes usuarios,junto a sistemas eficaces de cobranza y recaudaciónque garanticen la recuperación de los costos.

La Evaluación de Residuos mostró que más del 70% delos núcleos poblacionales de los países participantesaparentemente desconocen los aspectos financierosatingentes a la provisión del servicio. La poca informa-ción sobre costos, tasas y tarifas para los servicios demanejo de residuos sólidos es uno de los grandes vací-os en la mayoría de los países de ALC.

Financiamiento de las inversiones

En los países de la Región, el financiamiento de lasinversiones en infraestructura en el área de residuossólidos se realiza en la mayoría de los casos con fondosnacionales e internacionales. A nivel nacional, general-mente es el gobierno central quien aporta para lasinversiones más significativas en cuanto a monto parael sector. Sin embargo, en la mayoría de los países setiende a desconocer los montos ya que no existen esta-dísticas ni informaciones sobre las inversiones para elmanejo de residuos sólidos. Se estima que en su mayorparte son un porcentaje bajísimo (menos del 2%) de lainversión pública. A nivel internacional, existen pocosproyectos específicos con financiamiento por fuentesexternas, generalmente los proyectos están integrados aproyectos ambientales, en su mayoría de agua y sanea-

miento, o proyectos de carácter municipal que tienenun pequeño componente de residuos sólidos.

Con relación a las fuentes de financiamiento de lasinversiones para el sector de residuos sólidos, la Figura5 muestra los resultados de la Evaluación de Residuos.Las fuentes privadas incluyen particulares, personasjurídicas y empresas de cualquier tipo que aportanrecursos para el manejo de residuos, pudiendo ser con-tribuciones voluntarias o remuneración por los serviciospúblicos, impuestos, cuotas ordinarias y extraordina-rias, donaciones y otros. Las fuentes externas más comu-nes para la Región provienen de la asistencia oficial aldesarrollo proveniente de organismos bilaterales(USAID, JICA, GTZ, Gobierno de Holanda, etc.) o multi-laterales (BID, Banco Mundial, Banco de Desarrollo delCaribe, etc.). Estos recursos pueden ser en la forma depréstamos al gobierno central o donaciones y están suje-tos a las prioridades que las respectivas agencias deter-minen y los gobiernos nacionales y municipales encau-cen. En la Región existen pocos proyectos específicos deresiduos sólidos financiados por fuentes externas.

En los países del Caribe inglés, la contribución delgobierno central es comparativamente alta, particular-mente donde el gobierno central tiene la responsabili-dad financiera del servicio. La empresa privada partici-pa cada vez más en las inversiones, aunque estas fuen-tes de financiamiento privadas internas son limitadas yselectivas. Se puede concluir que las inversiones para elsector en la mayoría de los países son relativamentebajas y están dirigidas a la compra de vehículos omaquinaria pesada con vidas útiles de cinco o más años.

En los países OECS, con la excepción de Anguila y lasIslas Vírgenes Británicas, las inversiones para residuossólidos en los últimos cinco años han estado asociadasa un proyecto del Banco Mundial y del Banco deDesarrollo del Caribe, cuyo monto alcanza alrededor de48,5 millones de dólares americanos. Los proyectoshan sido financiados a través de préstamos y aportesnacionales en el equivalente de terreno, exención deimpuestos y exención de tarifas aduaneras.

Los costos de capital requeridos para los servicios deaseo son comparativamente más bajos que el de otrossectores relevantes, tales como agua y saneamiento querequieren inversiones mucho mayores, pero con unavida útil mucho más larga. Las inversiones se utilizanprincipalmente en la compra y reparación de vehículosrecolectores y en la compra y acondicionamiento desitios para la disposición final.

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3.2 SITUACIÓN DE LAPRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS DE MANEJO DELOS RESIDUOS SÓLIDOS MUNICIPALES

3.2.1 Generación de residuos sólidos municipales

Los residuos sólidos municipales incluyen residuossólidos proveniente de la actividad residencial, comer-cial, institucional, industrial (pequeña industria y arte-sanal), barrido y limpieza de áreas públicas y cuya ges-tión es responsabilidad de las autoridades municipales.Los residuos domiciliarios o domésticos correspondena los residuos generados dentro de las casas habitacióny constituyen aproximadamente entre 50 a 75% de losresiduos municipales. La generación per cápita o pro-ducción per cápita (ppc) de residuos sólidos varía deuna población a otra, de acuerdo al grado de urbaniza-ción, tamaño de la localidad, densidad poblacional,nivel de ingreso, patrones de consumo y nivel socioeco-nómico de la población, del tipo y cantidad de losrecursos económicos y tecnológicos con que se cuentepara reciclarlos, tratarlos y/o aprovecharlos, así comode las capacidades de gestión institucional y de su nivelde eficiencia. Influyen además en la generación de resi-duos los periodos estacionales y las actividades predo-minantes (por ej. el turismo, comercio, entre otros).

Para la planificación de los servicios de manejo de resi-duos sólidos y en particular para la gestión económica

de los mismos es importante conocer la incidencia dela generación de residuos por parte de la población.Asimismo, dicho conocimiento es necesario para for-mular planes de actuación en materia de minimiza-ción, recuperación y reciclaje.

En el Cuadro 17 se muestra la generación de residuossólidos por tamaño de núcleo poblacional y por paíspara los países de América Latina y el Caribe. Como sepuede apreciar, la generación de residuos sólidosmunicipales está relacionada con el tamaño de las ciu-dades y los niveles de ingreso de la población, lo queconduce a un mayor o menor consumo de bienes.Mientras mayor es la población de la localidad, la ten-dencia es hacia una mayor tasa de generación, lo cualse explica por la mayor actividad económica caracterís-tica de los núcleos poblacionales más grandes.

Aunque se espera que en los núcleos poblacionales demenor tamaño la generación de residuos sólidos seamenor que en núcleos poblaciones mayores, muchasciudades pequeñas pueden sufrir variaciones tempora-les apreciables, debido a variaciones de migración esta-cional como es el caso del turismo, que puede duplicaro triplicar la generación de residuos con la consiguientedemanda fluctuante. Esto requiere una cierta flexibili-dad en el manejo de los servicios. La Evaluación deResiduos detectó en varios países de la Región la presen-cia de una población flotante significativa. Gran parte deesta población está ligada al turismo, como sucede en lamayoría de los países del Caribe, o a condiciones tempo-rales de trabajo (minería, industria, agricultura).

En los estados insulares del Caribe, la población transi-toria (turista) a largo plazo puede contribuir significati-

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Figura 5. Fuentes de recursos para el financiamiento de las inversiones en América Latina y el Caribe


vamente a la producción de residuos como se puedeapreciar en el Cuadro 18. De estos países, San Vicentetiene una generación de residuos relativamente baja de0,79 kg/hab./día, lo que refleja una población transito-ria baja de alrededor de 1,2% de la población perma-nente. Por contraste, las Islas Vírgenes Británicas tie-nen una generación de residuos más del doble de SanVicente de 2,65 kg/hab./día con una población transito-ria en exceso del 38% de la población permanente. Esreconocido el hecho que los turistas generan una canti-dad desproporcionada de residuos en relación a lapoblación residente.

Los Cuadros 2-A al 5-A en el Anexo muestran la gene-ración de residuos sólidos por habitante por día enalgunas ciudades de América Latina y el Caribe de dis-tintos tamaños. La generación de residuos sólidos se haestimado considerando los datos proporcionados por

los países de la Región con motivo de la Evaluación deResiduos15.

Las cifras de generación per cápita de residuos munici-pales tienen amplias variaciones en algunos de loscasos, particularmente en ciudades pequeñas. Porejemplo, en Argentina la ppc para ciudades grandes es1,13 kg/hab./día, para ciudades medianas es de 1kg/hab./día y para ciudades pequeñas de 0,69kg/hab./día. Estas diferencias reflejan diferencias enactividades económicas de los diferentes municipios.Por otra parte, algunos países pequeños tienen tasas degeneración de residuos por habitante relativamentealtas, como es el caso de Paraguay con 1,14 kg/perso-na/día, que aunque no es un país con un alto nivel deconsumo, la composición de los residuos es predomi-nantemente de carácter orgánico y la porción inorgáni-ca está compuesta en gran parte de tierra provenientede patios y jardines.

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15 La ppc de residuos sólidos domiciliarios y municipales de todos los núcleos poblacionales registrados por cada país se encuentra en formadetallada en la página electrónica correspondiente a la Evaluación de Residuos.

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País

Grandes (kg/hab./día)

Medianos(kg/hab./día)

Pequeños(kg/hab./día)

Promedio País(kg/hab./día)

Domésticos Municipales Domésticos Municipales Domésticos Municipales Domésticos Municipales

Anguila .. .. .. .. 1,08 1,22 1,08 1,22Antigua y Barbuda .. .. 0,79 1,75 .. .. 0,79 1,75Argentina 0,83 1,13 0,84 1,00 0,62 0,69 0,82 1,12Bahamas .. .. 2,67 2,67 .. .. 2,67 2,67Barbados 0,95 1,69 .. .. .. .. 0,95 1,69Belice .. .. … 1,54 … 1,29 … 1,40Bolivia 0,50 … 0,45 … 0,50 … 0,49 …Brasil … 1,18 … 0,75 … 0,63 … 0,88Chile 0,77 0,98 0,68 0,93 0,40 0,65 0,69 0,93Colombia 0,71 0,71 0,66 0,66 0,64 0,64 0,69 0,69Costa Rica … 1,06 … 0,76 … 0,74 … 0,81Cuba 0,61 0,66 0,45 0,53 0,45 0,52 0,55 0,61Dominica .. .. 0,48 0,91 .. .. 0,48 0,91Ecuador 0,71 … 0,69 … 0,59 … 0,69 …El Salvador 0,48 0,72 0,44 0,62 0,49 0,61 0,46 0,66Granada .. .. 0,51 0,85 0,51 0,85 0,51 0,85Guatemala 0,52 0,95 0,43 0,74 0,51 0,89 0,50 0,91Guyana .. .. 0,65 1,53 … … 0,65 1,53Haití 0,44 0,60 0,21 0,33 0,15 0,25 0,24 0,37Honduras 0,54 0,68 0,49 0,58 0,38 … 0,50 0,65Islas Caimán .. .. .. .. 1,10 … 1,10 …Islas Vírgenes Brit. .. .. .. .. 2,37 2,65 2,37 2,65Jamaica 1,00 … 0,89 … 0,92 … 0,99 …México 0,86 1,12 0,61 0,79 0,59 0,78 0,81 1,05Nicaragua 0,71 … 0,57 … 0,50 … 0,60 …Panamá 0,62 0,84 0,58 0,78 0,45 0,53 0,60 0,81Paraguay 0,92 1,20 0,93 1,17 0,91 1,06 0,92 1,17Perú 0,51 0,69 0,56 0,75 0,50 0,67 0,53 0,71Rep. Dominicana 1,05 … 0,71 … 0,45 0,75 0,91 0,75San Kitts y Nevis .. .. .. .. 1,94 … 1,94 …Santa Lucía .. .. 0,74 1,18 … … 0,74 1,18San Vicente y lasGranadinas

.. .. 0,34 0,79 0,34 0,79 0,34 0,79

Suriname 0,80 1,00 .. .. … … 0,80 1,00Trinidad y Tabago … 2,20 … 1,53 … 1,07 … 1,59Uruguay 0,90 1,13 0,72 0,72 0,62 0,62 0,82 0,96Venezuela 0,90 1,03 0,79 1,11 0,80 1,05 0,89 1,03Promedio ALC 0,88 1,09 0,58 0,75 0,54 0,62 0,79 0,91

Cuadro 17. Generación per cápita de residuos sólidos municipales en los países de América Latina y el Caribe por tamaño de núcleo poblacional

Grandes: > 200.000 habitantes; medianos: 50.000-200.000 habitantes; pequeños: <50.000 habitantes... Sin núcleo poblacional de ese tamaño.… Datos no disponibles.Fuente: Evaluación de Residuos.

En relación a la generación de residuos sólidos, se debede tener en cuenta que en la Región un número grandede municipios, especialmente los pequeños, no cuen-tan con básculas para pesar los residuos recolectados,de manera que las cantidades generadas son a menudoestimaciones gruesas.

La Figura 6 muestra la generación per cápita promediode los residuos domésticos y municipales de los núcle-

os poblacionales de diferente tamaño en ALC. Como sepuede apreciar para los núcleos poblacionales grandesel promedio regional ponderado para los residuosdomésticos corresponde a 0,88 kg/hab./día, siendo elvalor muy similar para los núcleos de 200.000 a 500.00y 500.00 a 1.000.000 de habitantes (0,68 y 0,69kg/hab.día) y subiendo bruscamente para los núcleosmayores de 1 millón de habitantes (1,04 kg/hab./día).Para los núcleos medianos, el promedio regional de los

residuos domésticos es de 0,59 kg/hab./día, sin mayo-res diferencias entre los núcleos de 50.000 a 200.000habitantes. El promedio regional de los núcleos pobla-cionales pequeños es de 0,54 kg/hab./día. Estos valores

dan un promedio de generación per cápita para losresiduos domésticos para la Región de América Latinay el Caribe de 0,79 kg/hab./día.

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Cuadro 18. Influencia del turismo en la generación per cápita de residuos municipales en países seleccionados del Caribe inglés

* En esta tasa se ha tomado en cuenta la influencia del turismo a largo plazo.Fuente: Evaluación de Residuos.

País Población Población

transitoria (%)

Generación per cápita*

(kg/hab./día)Producción RSM*

(t/día)

Anguila 12.768 10,0 1,22 17,1Antigua y Barbuda 75.078 7,5 1,75 141,2Dominica 71.242 2,2 0,91 66,2Granada 104.77 2,7 0,85 91,4Islas Vírgenes Británicas 20.647 38,0 2,65 75,5San Kitts 34.93 4,1 2,08 75,6Nevis 11.181 - 1,52 17,7Santa Lucía 159.133 4,0 1,18 195,2San Vicente 106.916 1,2 0,79 85,5Las Granadinas 9.896 41,6 0,79 11,1Trinidad y Tabago 1.266.797 23,7 1,59 2.036


Figura 6. Generación per cápita promedio regional de residuos domésticos y municipales de acuerdo a tamaño de núcleo poblacional

En cuanto a los residuos municipales, el promedio paralos núcleos grandes corresponde a 1,09 kg/hab./día,para los medianos el promedio es 0,75 kg/hab./día ypara los núcleos pequeños es de 0,62 kg/hab./día. Elpromedio de generación per cápita para los residuosmunicipales para la Región de ALC es de 0,91kg/hab./día.

Todavía el promedio de la generación de residuos sóli-dos municipales por habitante en los países deAmérica Latina está debajo de la producción de resi-duos de los países industrializados como se observa enel Cuadro 19. De los países presentados, EstadosUnidos muestra el mayor índice de generación percápita de residuos municipales con 2,02 kg/hab./día, loque correspondió a una generación de 229 millones detoneladas de residuos sólidos municipales (antes dereciclaje)16 para el año 2001. La tasa de reciclaje paraeste país para ese año fue de 0,6 kg por persona al día,lo que significó el 22,4% de recuperación por estemétodo, a lo que se suma un 7,2% que se recobró paracompostaje, dando un total de materiales recuperadosde un 29,6% (EPA, 2003). En Estados Unidos debido alas políticas de manejo integrado de residuos sólidos,la tasa de recuperación de residuos en el período de1990-2001 aumentó de 16,2% a 29,6%.

Considerando la población urbana estimada deAmérica Latina de 406 millones de habitantes con unppc de 0,91 kg/hab./día, la producción de residuossólidos municipales para la Región para 2001 se estimaen 369.000 toneladas al día, de las cuales el 56,4% lo

generan los grandes centros urbanos, el 21% los cen-tros urbanos medianos y el 23% los centros urbanospequeños. Aproximadamente la mitad de los residuosgenerados en ALC es producido por centros medianosy pequeños que tienden a tener mayor dificultad en lagestión de los residuos, siendo el impacto al medioambiente considerable ya que la disposición de estosresiduos es generalmente deficiente.

Desarrollo humano y generaciónde residuos

Como se mencionó anteriormente, la producción de resi-duos está ligada al nivel de ingreso de las poblaciones delas ciudades y de sus principales actividades productivas.La Evaluación de Residuos muestra que existe una corre-lación entre la generación de residuos sólidos y el Índicede Desarrollo Humano (IDH)17 de 33 países de AméricaLatina y el Caribe (no incluye Anguila, Islas Caimán y lasIslas Vírgenes Británicas por no tener el valor del corres-pondiente IDH), como se muestra en la Figura 7. Paísescomo Haití, Nicaragua, Guatemala, Granada, Honduras yBolivia con un IDH menor de 0.700 (ver Cuadro 4) tienenuna generación per cápita de residuos menor de 0,6kg/hab./día y países con un IDH mayor de 0.800, comoArgentina, Uruguay y países del Caribe inglés, tienden atener una generación de residuos mayor de 1 kg/hab./día,con la excepción de Cuba y Costa Rica, que teniendo unIDH relativamente alto sus generaciones de residuos nosobrepasan 0,81 kg/hab./día.

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16 Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos. Municipal Solid Waste in the United States: 2001 Facts and Figures. October 2003, pág. 6.17 El Índice de Desarrollo Humano (IDH) consiste de tres componentes que definen el desarrollo humano: longevidad (expectativa de vida),

nivel educacional (tasa de alfabetización en los adultos y años promedios de instrucción escolar) y estándar de vida (PIB ajustado al costolocal de vida). El IDH permite la comparación de experiencia entre los países. El IDH fluctúa entre 0 (menor desarrollo humano) a 1 (mayordesarrollo humano).

Cuadro 19. Tasa comparativa de generación per cápita de residuos sólidos municipales en países industrializados y ALC

* Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos. Municipal Solid Waste in the United States: 2001 Facts and Figures. October 2003; ** Evaluación de Residuos.Fuente: Organization for Economic Co-operation and Development (OECD), 1995. OECD Environmental Data: Compendiumm 1995;

País Generación per cápita (kg/hab./día)

Estados Unidos * 2,02Australia 1,89Canadá 1,80Finlandia 1,70Holanda 1,37Francia 1,29Japón 1,12España 0,99América Latina y el Caribe** 0,91

3.2.2 Composición y característicasde los residuos sólidos

La composición de residuos sólidos domiciliarios varíade acuerdo al nivel de desarrollo del país, nivel socioe-conómico de la población, características climáticas,costumbres, hábitos de consumo, actividades económi-cas y poder adquisitivo de la población. Incluso dentrode la misma ciudad, la composición puede diferir deacuerdo a los distintos estratos socioeconómicos y a lasdiferencias entre las estaciones del año.

Los materiales se clasifican en diferentes formas segúnsus características:

• Según su fermentabilidad en orgánicos e inorgánicos.

• Según su inflamabilidad en combustibles y no com-bustibles

• Según su procedencia en domésticos, de jardinería,de barrido, etc.

• Según su volumen en convencionales y especiales.

La composición de los residuos en los países de ALC,si bien varía en los distintos núcleos poblacionales,

mantiene un fuerte componente de residuos de alimen-tos, con valores promedios de 50 a 70% en peso (basehúmeda), mientras que alrededor del 25% de los com-ponentes de los residuos está compuesto por materia-les reciclables como papel, cartón, plásticos, metales,textiles, cueros, cauchos y maderas. El porcentaje realde factibilidad de reciclaje va a depender de la hume-dad y la forma en que se haga el reciclaje. Incluso uti-lizando los mejores métodos de reciclaje y por las con-diciones del mercado, solo se recupera una fracción, lacual después que se seca a lo estipulado por el compra-dor solo queda en el mejor de los casos un 50%. En elCuadro 20, el término “otros e inertes” se refiere a tie-rras y ceniza, textil, gomas y cueros, madera, pilas ybaterías y otros. Esta última fracción también puedecontener sustancias que se clasifican como residuosdomésticos peligrosos, como aceites de autos, fluores-centes, baterías, pilas, medicamentos, restos de disol-ventes, pinturas, pesticidas, fertilizantes químicos, etc.

El peso volumétrico in situ es un factor importante aconsiderar en las alternativas de manejo de los resi-duos sólidos. Este puede variar de 170 a 330 kg/m3 sincompactar y depende en gran medida del contenido demateria orgánica y su grado de humedad.

58


Figura 7. Correlación IDH vs. Generación de residuos sólidos en países de América Latina y el Caribe

Fuente: Datos de la Evaluación de Residuos. Las cifras para el Índice de Desarrollo Humano se obtuvieron del Programa de las Naciones Unidas para elDesarrollo (PNUD), Human Development Report 2003.

En términos generales, la composición de los residuossólidos municipales en ALC mantiene un patrón cons-tante en el cual se distingue un alto contenido de mate-ria orgánica putrescible con un promedio de alrededorde 56% y contenidos moderados de papel y plásticos.

En cuanto a las características físico químicas de losresiduos municipales en los países de ALC, se destacasu alto porcentaje de humedad (40 a 60%) y su bajopoder calorífico (menor de 1.381 kcal/kg), que define elbajo valor energético de los residuos en la Región. Estascaracterísticas determinan las opciones más apropia-das de almacenamiento, recolección, tratamiento y dis-posición de los residuos. El promedio del valor energé-tico y humedad de los residuos de la Región hace en

general imposible obtener energía aprovechable de laincineración.

Con la finalidad de tener elementos de comparacióncon la Región de América Latina, las Figuras 8 al 10muestran la composición de residuos sólidos deEstados Unidos, la provincia de Québec (Canadá) yPerú. Tanto en Estados Unidos como en la provincia deQuébec, el papel y el cartón constituyen el componen-te mayor de los RSM generados y la materia orgánicaputrescible (restos de alimentos y restos de jardín) es elsegundo componente mayor. En América Latina y elCaribe, el componente orgánico conforma la mayorparte de los residuos, secundado por papel y cartón.

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País/CiudadCartón y

papel Metal Vidrio Textiles PlásticosOrgánicos

Putrescibles Otros e inerte

Barbados 20,0 … … … 9,0 59,0 12,0

Belice 5,0 5,0 5,0 … 5,0 60,0 20,0Costa Rica 20,7 2,1 2,3 4,1 17,7 49,8 3,3Perú 7,5 2,3 3,4 1,5 4,3 54,5 25,9Caracas A.M. 22,3 2,9 4,5 4,1 11,7 41.3 11,2Asunción* 10,2 1,3 3,5 1,2 4,2 58,2 19,9Ecuador 9,6 0,7 3,7 … 4,5 71,4 …Guatemala** 13,9 1,8 3,2 0,9 8,1 63,3 8,8México D.F. 20.9 3,1 7,6 4,5 8,4 44,0 11,5

Cuadro 20. Composición de los residuos sólidos municipales (%) en países seleccionados de América Latina y el Caribe

… Datos no disponibles.* Análisis Sectorial de Residuos Sólidos de Paraguay, 2001.** Análisis Sectorial de Residuos Sólidos de Guatemala, 1995.Fuente: Informes Analíticos de País, Evaluación de Residuos.

60


Figura 8. Composición de residuos sólidos en Estados Unidos para 2001

Fuente: Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos. Municipal Solid Waste in the United States: 2001 Facts and Figures. October 2003.

Figura 9. Composición de residuos sólidos en la Provincia de Québec, Canadá

Figura 10. Composición de residuos sólidos en Perú

Fuente: Informe Analítico de Perú. Evaluación de Residuos.

Fuente: Quebec Environmental Health Committee. Living with Our Waste: Municipal Solid Waste Management and Public Health, Quebec, Canada, 1993.

61


El estrato socioeconómico tiene gran influencia en losniveles de consumo. El Cuadro 21 ilustra esta situaciónen Santiago de Chile. Alrededor del 5% de la poblaciónde Santiago que concentra los mayores ingresos produ-ce más del 20% de los residuos, los sectores mediosaltos generan el 34% y los medios bajos el 31%, mien-tras que los pobres, que constituyen alrededor del 40%de la población, son responsables del 13% de la basu-ra domiciliaria. Asimismo, hay variaciones significati-vas en la distribución porcentual de los constituyentesde los residuos; por ejemplo, la fracción orgánica bio-degradable de los residuos es mayor en los estratos máspobres y la fracción inorgánica, especialmente papeles,cartones y plásticos es más relevante en los estratossocioeconómicos más altos. Aún así hay un elevadoporcentaje de materia orgánica en todos los estratossocioeconómicos y consecuentemente una elevadahumedad.

3.2.3 Residuos peligrosos de origendoméstico

Actualmente, no se conoce con exactitud la cantidad deresiduos peligrosos o potencialmente peligrosos de ori-gen doméstico que se generan en América Latina y elCaribe. Se estima que pueden ser entre 0,3 a 1% de losresiduos sólidos municipales, dependiendo de lascaracterísticas y costumbres de cada zona. Cabe desta-car que si bien es una fracción reducida, la cantidad quese espera basándose en la generación de residuos sóli-

dos estimada en ALC para 2001, sería del orden de 1,1a 3,7 toneladas diarias de este tipo de residuos. Losprincipales residuos peligrosos que se originan endomicilios son: pilas, baterías, medicamentos, materia-les de curación, jeringas, pinturas y barnices, desinfec-tantes, pesticidas y fertilizantes químicos, productos delimpieza, tubos fluorescentes, productos utilizados enel mantenimiento de automóviles, entre otros. Algunasde estas substancias tienen propiedades tóxicas, oxi-dantes, inflamables, explosivas, corrosivas y ecotóxicascapaces de dañar la salud y el medio ambiente.

En la mayoría de las normas y reglamentos de los paí-ses de ALC se exime de toda responsabilidad al genera-dor de basura domiciliaria. Por consiguiente, no quedaestablecida la responsabilidad sobre la inclusión de losdesechos peligrosos de uso doméstico en los desechosdomiciliarios.

3.3 COBERTURA Y CALIDAD DELOS SERVICIOS

La calidad de los servicios de manejo de residuos sóli-dos presenta grandes variaciones de acuerdo al gradode desarrollo de los países, así como del nivel de des-arrollo municipal y de la capacidad económica finan-ciera de los municipios. La falta de indicadores quemidan la evolución del servicio en la mayoría de losmunicipios dificulta cuantificar claramente la calidadde cada una de las áreas de gestión.

Cuadro 21. Composición media de los residuos domiciliarios según nivel socioeconómico en la Región Metropolitana de Santiago, Chile

* Incluye pañales desechables, pilas, gomas, plumavit, materiales mixtos, etc.Fuente: Estudio de composición y proyección de residuos sólidos domiciliarios en la provincia de Santiago, Universidad de Chile, 1995, citado en: Chile.

Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA). Política Regional de Residuos Sólidos Región Metropolitana. Marzo 1999.

ComponenteValor promedio

país %Alto (20,5%)

%Medio Alto (34,1%)

%Medio Bajo (31,6%)

% Bajo (13,7%) %

Materia Orgánica 49,3 48,8 41,8 54,7 56,4

Papeles y cartones 18,8 20,4 22,0 17,0 12,9Escoria, cenizas y lozas 6,0 4,9 5,8 6,1 7,6Plásticos 10,2 12,1 11,5 8,6 8,1Textiles 4,3 2,3 5,5 3,5 6,0Metales 2,3 2,4 2,5 2,1 1,8Vidrios 1,6 2,5 1,7 1,3 1,0Huesos 0,5 0,5 0,4 0,6 0,4Otros* 6,9 6,1 8,7 6,1 5,8Producción per cápita (kg/hab./día) 0,77 1,07 0,85 0,65 0,57

3.3.1 Barrido de calles y áreaspúblicas

En los países de la Región, el servicio de barrido estálimitado a las partes urbanas con infraestructura básicay con calles pavimentadas. Generalmente el servicio debarrido se limita a las zonas centrales y áreas públicasy de mayor ocupación, y en algunos casos, la limpiezay retiro de basura de los mercados.

En la Región, el servicio de barrido se presta en formamanual y mecánica. El barrido mecánico, tiende adarse más bien en las ciudades grandes, particularmen-te en grandes avenidas. Las condiciones de los pavi-mentos de las calles de las ciudades de ALC y la con-formación de las mismas hacen que el barrido mecáni-co sea limitado. En ciudades medianas y pequeñas pre-domina el barrido manual, bajo la modalidad de asig-nación de una zona o determinado número de avenidaspor barrendero. El equipo utilizado en el barridomanual consiste en carritos barrenderos, que puedenser carretillas convencionales o coches, construidosgeneralmente de recipientes de 200 litros a los que seles acondiciona un par de ruedas y un tubo para lamaniobrabilidad del mismo y accesorios que incluyenescoba y bolsas para almacenamiento de lo barrido.

La eficiencia del barrido es muy variable en los países dela Región. Para Perú se estima eficiencias de alrededor de0,9 km de calle por barrendero por día y para Panamá 0,7

km/barredor/día. En Venezuela, el rendimiento del barri-do manual fluctúa de 0,4 a 3,5 km/barredor/día; enParaguay el rango oscila de 0,2 a 1,3 km/ barredor/día; yen México varía de 0,6 a 2,0 km/turno de calle (1,2 a 4,00km de cuneta). El rendimiento del personal depende delapoyo del barrido mecánico, la orografía, el clima, elgrado de dificultad del barrido, la localización del barri-do y fundamentalmente de la cooperación de la comuni-dad. El rango para América Latina es de 1,3 a 1,5 km line-ales/barredor/día (OPS/CEPIS, 2002).

El Cuadro 22 muestra la cobertura del barrido manualy mecánico en los países de ALC. La cantidad de barre-dores oscila desde 0,01 barredor/1000 hab. en Méxicohasta 4,26 barredor/1.000 hab. en Antigua y Barbudacon un promedio regional de 0,42 barredor/1.000 hab.,el cual está dentro del rango tradicional de 0,40 a 0,50barredor/1.000 hab. ó 2.000 a 2.500 hab./barredor(OPS/CEPIS, 2002).

La Figura 11 muestra la cobertura de barrido paraAmérica Latina y el Caribe de acuerdo al tamaño denúcleos poblacionales. El promedio de cobertura debarrido para la Región es 63% para el barrido manual y9% para el barrido mecánico.

El servicio manual utiliza gran cantidad de mano deobra, el número de barrenderos constituye el mayornúmero de trabajadores respecto al total del personalasignado al aseo urbano, llegando muchas veces hastael 70% del total. La ineficiencia del barrido se atribuye

62


Figura 11. Cobertura estimada de los servicios de barrido en la Región de América Latina y el Caribe


63


a varios factores, entre ellos se destacan la falta de unaplanificación para el barrido, el nulo desarrollo tecno-lógico asociado a esta actividad, el diseño poco apro-piado de las calles de algunas ciudades de AméricaLatina y en cierta manera la edad de las personas queejecutan esta labor, que generalmente como promediosobrepasa los 50 años.

El barrido mecánico se utiliza generalmente en ciuda-des grandes y medianas mayores de 200.000 habitantesen vías rápidas, principales y secundarias bien pavi-mentadas. La limitación del uso de equipo mecánicoestá asociada al costo de las barredoras (alrededor deUS$ 150.000) y el elevado costo de mantenimiento querequiere mano de obra especializada y repuestos impor-tados. El rendimiento del barrido mecánico está sujetoa las deficiencias en el mantenimiento de los equipos,cuyos principales problemas se encuentran en las ban-das y rodillos de las barredoras. El mantenimiento enlos países latinoamericanos tiende a ser más biencorrectivo y se ejecuta una vez que el equipo se hadañado, lo que disminuye la vida útil de las unidades.El rendimiento del barrido mecánico en América Latinafluctúa de 8 a 30 km/barredora/turno. El promedio esti-mado por la Evaluación de Residuos para ALC de lacantidad de equipo utilizado para el barrido mecánicoes de 0,0044 barredoras mecánicas por 1.000 habitantes.

Llama la atención, la ausencia del concepto de las esta-ciones de transbordo o transferencia en el servicio debarrido, lo cual, al igual que en el caso de la recolec-ción de los residuos sólidos, haría más eficiente el ser-vicio y reduciría los costos de operación.

La Evaluación de Residuos muestra que el promediodel costo del barrido en América Latina es US$ 10mensuales por kilómetro barrido, resultando en unvalor menor al rango tradicional para la Región deUS$ 15 a 20 por kilómetro barrido al mes. El costo delbarrido está sujeto a factores tales como el número depersonal empleado y sus condiciones contractuales.

En los países del Caribe inglés, el costo del barrido esdifícil de determinar ya en este rubro se incluyen otrasactividades tales como limpieza de desagües, desbroce,hermoseamiento de parques y jardines, remoción devehículos en desuso, remoción de animales muertos enlos caminos, entre otros, para lo cual se utiliza grancantidad de personal. Además esta labor está a cargo dediversos organismos del gobierno nacional o de los

consejos municipales, lo que hace difícil determinarlos costos o el personal involucrado.

3.3.2 Recolección y Transporte

La recolección y el transporte de los residuos sólidosconstituye el aspecto más visible y al que la municipa-lidad le da mayor importancia en el manejo de los resi-duos sólidos, como lo demuestran los presupuestosasignados a esta actividad. En la Región, entre un 60 y70% del costo total del servicio (recolección, transpor-te y disposición final) se utiliza para la recolección ytransporte de los residuos. En las áreas donde la reco-lección de basuras ha sido detenida por alguna razón(huelgas, desastres naturales, entre otros), la necesidadde una rápida recolección es altamente visible. En talescondiciones el rápido deterioro de las condiciones sani-tarias crea considerables peligros a la salud humana.

Los puntos de recolección domiciliaria, generalmenteen las aceras de las calles o en contenedores o receptá-culos de gran tamaño ubicados en lugares estratégicos,determinan el ritmo de recolección y la eficiencia deésta. La concentración demográfica y la presentacióndel residuo por la ciudadanía para su recolección influ-yen asimismo en la eficiencia.

En general los residuos recolectados se transportan alsitio de disposición final por los mismos vehículosrecolectores, excepto en los casos en que se utilizanestaciones de transferencias, de donde los desechosson transportados hasta el sitio de disposición final encamiones de mayor capacidad generalmente con unremolque.

Para la recolección se utilizan diversos tipos de vehícu-los con diferentes capacidades desde remolques de 3m3 de capacidad hasta vehículos compactadores de 15m3 de capacidad con sistemas de compactación de altatecnología. En las ciudades grandes, la recolección serealiza con equipos mecanizados, por lo general camio-nes compactadores de 10 a 15 m3 de capacidad conuna cuadrilla de 2 a 4 operarios. En ciudades medianaslos vehículos compactadores tienen una capacidadentre 9 a 12 m3 de capacidad. En ciudades pequeñas seutilizan una variedad de vehículos de recolección,entre éstos vehículos motorizados de 2 a 5 m3 de capa-cidad, vehículos a tracción animal y carritos manuales,entre otros, generalmente utilizando solo un operario.

64


La mayoría de los camiones tienen un rango de opera-ción entre 8 y 12 años, lo que sobrepasa la vida útil delos mismos, la cual de acuerdo al uso se estima en sieteaños. La falta de mantenimiento preventivo en muchosmunicipios mantiene en condiciones críticas el parquevehicular. Problemas asociados es la selección y adqui-sición de equipo no apropiado a las condiciones de lasáreas a servir, a lo que se suma problemas para adqui-rir repuestos. La situación económica de la mayoría delos países de la Región y la falta de prioridad y planifi-cación no ha permitido a los municipios a renovar sus

equipos y un número apreciable está operando más de20 años y se está quedando fuera de servicio.

La frecuencia de la recolección depende en gran partede los aspectos demográficos de las zonas donde sehace la recolección y el servicio demandado por lapoblación, tomando en cuenta factores como aspectossanitarios, costos de recolección, consumo de combus-tible para los vehículos de recolección, espacio dealmacenamiento en las viviendas y generación de basu-ras. La frecuencia de recolección la condiciona en

País

Cobertura Barrido Manual (%)

Barredores por1000

habitantesCobertura

Barrido Mecánico (%)

Equipos BarridoMecánico por

1000 habitantes

Grandes Medianos Pequeños País País Grandes Medianos Pequeños País País

Anguila .. .. 80 80 0,35 .. .. - - -Antigua y Barbuda .. 75 .. 75 4,26 .. - .. - -Argentina 73 89 72 74 0,48 26 6 2 17 0,0101Bahamas .. 10 .. 10 1,50 .. - .. - -Barbados 33 .. .. 33 0,19 12 .. .. 12 0,0186Belice .. 98 100 99 3,14 .. 2 - 1 0,0257Bolivia 64 66 33 64 0,35 - 2 - 0,4 0,0005Brasil … … … … … … … … … …Chile 72 76 63 72 0,42 8 10 - 8 0,0102Colombia 88 72 67 76 … … … - - …Costa Rica 63 39 10 34 0,25 - - - - -Cuba 94 90 77 91 0,88 0,01 - - … 0,0013Dominica .. 20 .. 20 0,25 - - .. - -Ecuador 50 36 35 45 0,42 12 - - 8 0,0080El Salvador … … … … 0,44 … - - … 0,0104Granada .. 30 25 30 0,56 .. - - - -Guatemala 80 51 44 74 0,24 19 3 24 16 0,0066Guyana .. 100 ... 100 0,07 .. - - - -Haití 29 12 - 12 0,18 - - - - -Honduras 70 80 27 50 … - - - - -Islas Caimán .. .. … … 0,08 - - - - -Islas Vírgenes Br. .. .. 96 96 1,74 .. .. 4 4 0,0507Jamaica ... .. … … 0,46 - .. - - -México 79 75 100 78 0,01 21 11 - 19 …Nicaragua ... 3 - 1 0,23 … - - … 0,0085Panamá 90 - - 70 0,44 … - - … 0,0013Paraguay ... - 19 16 0,29 … - - … 0,0016Perú 37 42 64 40 0,34 … - - … …Rep. Dominicana 51 78 90 66 0,66 10 11 14 11 0,0088San Kitts y Nevis .. .. 45 45 2,67 .. .. - - -Santa Lucía .. 75 .. 75 ... .. - .. - -San Vicente y LasGranadinas

.. 50 … 50 1,10 .. - - - -

Surinam 5 .. 0,2 4 0,45 - .. - - -Trinidad y Tabago 34 60 46 54 0,40 - - - - -Uruguay 35 ... ... 35 ... 5 ... - 3 0,0181Venezuela 69 70 34 68 0,72 8 - - 8 0,0030Promedio ALC 67 59 38 63 0,42 12 4 0,8 9 0,0044

Cuadro 22. Cobertura de barrido en países de América Latina y el Caribe

.. Sin núcleo poblacional de ese tamaño.… Datos no disponibles.- Magnitud 0. Fuente: Evaluación de Residuos.

65


muchas ocasiones la disponibilidad de equipo y perso-nal para efectuar estas tareas. En el Cuadro 23 se mues-tra el porcentaje de la frecuencia de recolección en lospaíses de la Región, siendo la forma más frecuenteentre 2 a 5 veces por semana y la menos frecuentecorresponde a menos de una vez por semana. A menu-do, las zonas más céntricas y más densamente pobladastienen recolección diaria.

En el Cuadro 24 se muestran los promedios de cobertu-ras de recolección de residuos sólidos por país y a nivelregional resultantes de la Evaluación de Residuos.Como se puede observar, en los países de la Región de

ALC, la cobertura promedio de recolección en núcleospoblacionales grandes mayor de 500.000 habitantes es82%, en núcleos medianos es 79% y en núcleos peque-ños alcanza a 69%, dando un promedio regional de81%. Sin embargo, aún cuando muchos países mues-tran coberturas significativamente altas (mayor que el80%) en casi todas las ciudades grandes, existen núcle-os en las mismas ciudades y barrios marginales pobresque carecen del servicio, o éste es de muy baja calidad.Se considera que la baja cobertura que presentan losmunicipios medianos y pequeños se debe a limitacio-nes técnicas y financieras.

Cuadro 23. Frecuencia de recolección en países de América Latina y el Caribe

País Diaria %2-5 veces

por semana %Una vez

por semana %< de una vez

por semana %

Anguila - 100 - -Antigua y Barbuda - 100 - -Argentina 98 2 - -Bahamas - 100 - -Barbados - 100 - -Belice - 93 7 -Bolivia 60 40 - -Brasil - 98 2 0,01Chile 23 77 0,3 -Colombia 2 98 0,3 -Costa Rica - 87 11 2Cuba 77 23 - -Dominica - 100 - -Ecuador 32 68 - -El Salvador 52 48 0,2 -Grenada - 100 - -Guatemala 2 93 5 <1Guyana 31 8 9 53Haití 2 56 - 42Honduras - 98 2 -Islas Caimán - 100 - -Islas Vírgenes Br. 100 0 - -Jamaica - 59 41 -México 100 - - -Nicaragua - 100 - -Panamá 85 - 15 -Paraguay 8 88 4 -Perú 40 60 0,01 -República Dominicana 27 25 47 0,5San Kitts y Nevis - 100 - -Santa Lucía - 100 - -San Vicente y Las Granadinas - 8 92 -Surinam - 91 9 -Trinidad y Tabago - 100 - -Uruguay 100 - - -Venezuela 13 82 5 …

- No existe esta modalidad.… Información no disponibleFuente: Evaluación de Residuos.

También se debe señalar, que en lugares de difícil acce-so o en algunos barrios marginales, se emplea el servi-cio de recolección "puerta-puerta", ya que es imposiblehacerlo empleando algún medio mecánico, lo queresulta en la mayor parte de los casos en un serviciocon costos muy elevados, por lo regular por encima decualquier método mecanizado o semimecanizado,situación que debe ser tomada en cuenta para realizaruna planificación más eficiente cuando se presentanestos casos.

Como se aprecia en la Figura 12, la cobertura de reco-lección varía bastante entre los países, algunos de elloscomo Argentina y Chile tienen una cobertura a nivel depaís de alrededor del 100%. Por otra parte, RepúblicaDominicana tiene una cobertura de recolección de 70%y Paraguay es de 51%. Asimismo, la calidad del servi-cio, incluso en países con 100% de cobertura, es varia-ble dependiendo de factores como la zona donde selleva a cabo la recolección y particularmente de laempresa o municipio que la realiza.

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País

Equipo convencional

por 1000 habitantes

Equipo no convencional

por 1000 habitantes

% Promedio Cobertura de Recolección

Grandes Medianos Pequeños País

Anguila .. .. 100 100 0,691 -Antigua y Barbuda .. 100 .. 100 0,399 -Argentina 100 100 96 100 0,132 0,026Bahamas .. 100 .. 100 0,150 …Barbados 100 .. .. 100 0,238 …Belice .. 100 100 100 0,326 0,034Bolivia 86 86 61 86 0,059 0,307Brasil ... ... ... ... 0,114 …Chile 100 100 99 100 0,079 0,010Colombia 99 96 97 98 ... …Costa Rica 78 80 63 74 0,046 0,016Cuba 100 98 97 99 0,099 0,425Dominica .. 50 .. 50 0,140 -Ecuador 80 85 80 81 0,096 0,027El Salvador 86 79 58 71 0,122 …Granada .. 100 100 100 0,236 -Guatemala 72 90 0,3 72 0,006 …Guyana .. 100 74 89 0,116 -Haití 20 13 - 11 0,063 0,037Honduras 85 90 49 68 0,039 0,029Islas Caimán .. .. ... ... 0,566 0,080Islas Vírgenes Brit. .. .. 100 100 0,405 -Jamaica 63 .. - 62 0,047 -México 92 86 87 91 … …Nicaragua 80 78 64 73 0,035 0,013Panamá 84 64 28 77 0,085 …Paraguay 74 46 25 51 0,050 0,073Perú 74 72 76 74 0,059 …República Dominicana 56 89 87 69 0,128 0,119San Kitts y Nevis .. .. 98 98 0,325 -Santa Lucía .. 100 .. 100 0,382 -San Vicente y lasGranadinas

.. 90 100 91 0,119 -

Surinam 82 .. 63 80 0,079 -Trinidad y Tabago 100 100 100 100 0,241 0,151Uruguay 86 88 ... 86 0,083 …Venezuela 86 91 72 86 0,052 0,027Total ALC 82 79 69 81 0,101 0,249

Cuadro 24. Cobertura de recolección de residuos sólidos e indicadores de equipamiento en países de América Latina y el Caribe

.. Sin núcleo poblacional de ese tamaño… Datos no disponibles.- Magnitud cero.Fuente: Evaluación de Residuos.

Los países del Caribe inglés se caracterizan por unacobertura de recolección de cerca del 100%, con laexcepción de Dominica que muestra una cobertura de50%. En este último país debido a la dispersión geográ-fica de los núcleos poblacionales, los servicios de reco-lección no cubren toda la isla y se espera mejorar estasituación una vez que la construcción de dos nuevasestaciones de transferencia adicionales sea completada.

En gran parte de América Latina y el Caribe existe latendencia en forma progresiva de terciarizar o conce-sionar los servicios de recolección y transporte porparte de las municipalidades al sector privado. Paísescomo Chile, más del 90% de las municipalidades sub-contratan empresas privadas en forma parcial o total.En cambio en Venezuela, en el 85,2% de los munici-pios la recolección se realiza en forma directa por las

alcaldías y el resto (14,8%) se efectúa a través de con-cesiones u otra forma de gestión. En Paraguay, el 56%de los servicios son municipales, 36% son privados y8% de los municipios poseen ambos servicios.

La utilización de microempresas de recolección deresiduos es una modalidad cada vez más difundida enALC. Países como Colombia, Perú y Ecuador utilizanampliamente esta modalidad a largo de varias etapasdel manejo de los residuos sólidos. Generalmente lamicroempresa de recolección está conformada por 10 a15 trabajadores que atienden un promedio de 20 a 30mil habitantes. Las microempresas realizan esta laboren forma contractual con el municipio o puede ser enla forma de concesión, en la cual la misma microem-presa se encarga de la cobranza por el servicio que brin-da. La recolección se puede hacer en vehículos motori-

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Figura 12. Porcentaje de cobertura promedio de recolecciónen los países de América Latina y el Caribe


zados, generalmente volquetes, o en vehículos de trac-ción animal y humana. Las microempresas presentanuna alternativa para contribuir al manejo de los resi-duos sólidos especialmente en las zonas periféricas yde difícil acceso, dando la oportunidad de serviciosmás asequibles a las poblaciones económicamente másdesaventajadas.

La Evaluación de Residuos indica que el costo prome-dio de recolección y transporte de los residuos sólidospara las ciudades grandes es de US$ 25/tonelada, paralas ciudades medianas es de US$ 21/tonelada y paralas pequeñas es de US$ 26/tonelada, dando un prome-dio regional de US$ 25/tonelada. Los costos dependenprincipalmente de la cantidad de personal que seemplea, la cobertura del servicio, la cantidad de resi-duos sólidos recolectada, el estado físico de los camio-nes, el diseño de las rutas de recolección y la distanciaque recorre el vehículo desde el área de recolecciónhasta el lugar de transferencia o disposición final. Losvalores obtenidos en la Evaluación de Residuos estánde acuerdo con el rango tradicional de los costos derecolección en América Latina, los cuales oscilan entreUS$ 24-40 por tonelada recolectada (OPS/CEPIS, 2002).

La recolección en los países de la Región muestra unamezcla de sistemas públicos y privados. No obstante,en general se observa una tendencia clara hacia la par-ticipación del sector privado. Las ventajas de este cam-bio residen en el poder adicional de negociación sobreel desempeño de la recolección inherente al sistemacontractual, así como la liberación de la entidad públi-ca de la responsabilidad de mantenimiento y reempla-zo del equipo por manos privadas. Por otro lado, la par-ticipación privada tiende a aumentar el costo de reco-lección debido al margen de ganancia necesario parapoder continuar operando.

3.3.3 Transferencia

La dificultad de ubicar sitios cercanos para la disposi-ción final de los residuos sólidos, especialmente en laszonas densamente pobladas, ha incidido en la utiliza-ción progresiva de estaciones de transferencia para reu-nir los residuos y facilitar su transporte posterior alsitio de disposición final. El costo de las instalacionesy de los camiones de gran capacidad, así como la faltade visión en la planificación del sistema de aseo urba-

no constituyen una limitante para muchos países deALC para que esta práctica sea más difundida.

La mayoría de las ciudades con más de un millón dehabitantes de ALC cuenta con estaciones de transferen-cia. En Argentina existen tres estaciones de transferen-cias en Buenos Aires para las 4.500 toneladas diariasproducidas en la Capital Federal, las cuales tienen 18equipos de compactación y 77 vehículos, y una peque-ña en Carlos Paz para 30 toneladas diarias (70% de susresiduos) que dispone de 4 vehículos. Ciudad deMéxico tiene 13 estaciones de transferencia que le per-mite manejar 9.000 ton/día. Asimismo, en las zonasmetropolitanas de ciudades como Querétaro, CiudadJuárez, Tepatitlán, San Luis Potosí, Ciudad del Carmeny Guadalupe, más del 75% de los residuos recolectadospasan por estaciones de transferencias; enAguascalientes, los residuos generados en su territorio,son llevados a un relleno que opera en la capital de laentidad, mediante la operación de 5 estaciones detransferencia ubicadas en distintos puntos de dichoestado. En Quito, Ecuador existen dos estaciones detransferencia. En Venezuela hay dos estaciones detransferencia formales, una en el área metropolitana deCaracas y la otra en Maturín (Estado de Monagas), concapacidades instaladas de 1.700 y 500 ton/día respecti-vamente (OPS, 2000). En Brasil, de los municipios quetienen servicio de recolección solo 1,6% utilizan esta-ciones de transferencia donde aportan 22.145 tonela-das diarias de residuos que corresponden a 14,9% deltotal de los residuos recolectados en el país. Asimismo,esta situación comienza a presentarse con mayor fre-cuencia en las ciudades medianas de la Región que pre-sentan actividades económicas importantes.

En el Caribe inglés, solo Dominica cuenta con una esta-ción de transferencia y tiene planes para establecer tresestaciones adicionales en las áreas de Portsmouth,Marigot y en el sureste cerca de Rosalie. En este país lasfuentes de generación están ampliamente separadas ylas áreas entre ellas tienen baja densidad poblacional,lo que justifica económica y técnicamente el uso deestaciones de transferencias.

El Cuadro 25 presenta datos de algunos de los países deALC que utilizan estaciones de transferencia y centrosde acopio para los residuos sólidos. Como se aprecia, lamayoría de los residuos va directo al sitio de disposi-ción final.

68


De acuerdo a los resultados de la Evaluación deResiduos, el costo promedio asociado al servicio detransferencia para la Región de ALC es de US$15/tonelada transferida para los núcleos poblaciona-les grandes, US$ 1/tonelada transferida para losnúcleos medianos y US$ 0,1/tonelada transferida paralos núcleos pequeños, lo que resulta en un promedioregional de US$ 13/tonelada transferida. En las ciuda-des que requieren de esta operación, los costos detransferencia representan aproximadamente el 29% delmonto total del servicio integral. Los montos varían enfunción de la cantidad de residuos manejados y la dis-tancia que se recorre al sitio de disposición final. Elrango tradicional para ALC ha sido de US$ 8 a US$ 12por tonelada transferida (OPS/CEPIS, 2002).

La Figura 13 muestra el promedio ponderado de servi-cios de transferencia y centros de acopio por tamaño deciudades y a nivel regional. El promedio regional de losnúcleos poblaciones que utilizan estaciones de transfe-rencia es del 38% y un 16% utiliza centros de acopio.Al revisar los valores se debe de tener en cuenta que solocorresponden a un 40% de los núcleos poblacionales dela Región, desconociéndose la situación del resto.

Además de los criterios técnicos para la ubicación deestaciones de transferencias, tales como variables geo-gráficas, poblacional, generación de residuos, infraes-

tructura vial y distancia a los sitios de disposiciónfinal, se debe de tomar en cuenta criterios de mitiga-ción, reducción de riesgos al ambiente y a la salud dela población circundante, así la como la opinión de lacomunidad ya que estas instalaciones requieren de laconcertación ciudadana.

La combinación de recursos y esfuerzos de dos o másmunicipalidades en una operación conjunta para latransferencia de los residuos permite reducir los costosunitarios y obtener una mejor calidad del servicio altomar ventaja de las economías de escalas.

3.3.4 Sistemas de tratamiento y disposición final

En la mayoría de los países de la Región, el vertido con-trolado o relleno sanitario o controlado y el vertido acielo abierto son los sistemas de eliminación de losresiduos sólidos municipales más habituales. Otrasalternativas de tratamiento son incipientes y limitada-mente utilizadas, generalmente se realizan en forma deiniciativas específicas y a veces experimentales. Entreéstas se encuentran: el reciclaje, compostaje, lombri-cultura, incineración, pirólisis, digestión anaerobia(producción de gas metano) y utilización de los resi-duos como combustible sólido.

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Cuadro 25. Países seleccionados de América Latina y el Caribe que utilizan servicios de transferencias y/o centros de acopio para residuos sólidos

- No existe.… Datos no disponibles.Fuente: Evaluación de Residuos.

PaísDirecto al destino final

(%)Estación de

transferencia (%)Centro

de acopio (%)Equipos convencionales

de transferencia por 1000 hab.

Argentina 90,3 28,0 63,0 0,0002Barbados 85,0 4,0 ... 0,0149Belice 99,1 2,0 - 0,2547Bolivia 66,6 - 0,9 -Chile 72,9 83,9 - 0,1218Costa Rica 99,3 - 25,0 ...Cuba 99,8 - 0,5 -Dominica 95,0 5,0 - ...Ecuador 31,2 48,0 15,6 ...Guyana 40,0 - 60,6 -Haití 2,1 - 93,2 0,040Islas Caimán 90,5 10,0 - 0,0809Jamaica 92,7 - 25,7 -México 77,7 98,2 ... ....Nicaragua 70,1 5,4 7,8 ...Perú 81,8 79,6 - 0,0123República Dominicana 69,8 4,8 0,3 0,1198Promedio ALC 73,2 37,9 15,6 0,0130

Reciclaje

El beneficio ambiental del reciclaje se traduce en unadisminución de los residuos municipales, disminuciónde la contaminación del medio ambiente y un notableahorro de los recursos naturales. El reciclaje del papeles altamente eficiente si se compara el 90% del rendi-miento del papel usado con el 50% del rendimientocelulósico de la madera. El vidrio, además de su poten-cial de reuso, puede reciclarse en un 100% en vidrionuevamente. El plástico también tiene un alto poten-cial de reciclaje dependiendo de las características determofusión de los diferentes tipos, lo que determinasu potencial aprovechamiento. Por ejemplo, el polieti-leno (envases de plástico de detergentes, productos delimpieza y otros) se recicla para volver a procesarloforma en juguetes, ductos para la construcción, bancaspara jardín y otros usos. El PET de los envases de gase-osas tiene cada vez un mayor mercado para reciclarloen forma de láminas o planchas o para la fabricación detextiles sintéticos.

En la Región, especialmente en Colombia y Perú, exis-ten varias experiencias exitosas de recuperación de

residuos sólidos a través de microempresas y coopera-tivas de recuperación y reciclaje que han agrupado yorganizado a segregadores informales. Perú recicla alre-dedor del 14,7% de los residuos generados en el ámbi-to municipal, la mayor parte se efectúa a nivel perido-miciliario y durante la recolección y sólo el 0,6% en ladisposición final. El principal rubro de reciclaje domi-ciliario lo constituye la materia orgánica para la crian-za clandestina y no sanitaria de cerdos.

La información sobre la cobertura de reciclaje en laRegión es limitada, en gran parte debido a una ausen-cia de registro de las cantidades de residuos que sereciclan. La Evaluación de Residuos mostró que lospaíses desconocen la cantidad y tipo de material que serecicla, en parte debido a que el reciclaje formal es muylimitado y el reciclaje informal, muchas veces clandes-tino, aunque es ampliamente difundido en los paísesde América Latina su magnitud es difícil de determinarpor el carácter difuso de esta actividad.

Sin embargo, como se aprecia en el Figura 14 aún asílas cantidades que se reciclan de los residuos munici-pales en ALC son relativamente pequeñas, teniendo

70


Figura 13. Utilización de transferencia y centros de acopio en América Latina y el Caribe


predominancia el plástico, seguido por el papel y car-tón, materiales ferrosos y vidrio en orden descendente.El reciclaje de plástico que históricamente había repre-sentado menor desarrollo frente al vidrio, aparente-mente sobrepasa a éste debido al aumento creciente delos residuos plásticos en los flujos de desechos domici-liarios relacionado con la sustitución de envases devidrio por este material.

La segregación y recuperación formal de materiales reci-clables no se realiza en gran escala en la Región. Comopromedio la Evaluación de Residuos mostró que alrede-dor del 2,2% de los materiales se recupera de la basura,correspondiendo a 1,9% al reciclaje inorgánico y un 0,3%al reciclaje de residuos orgánicos (restos vegetales).

Por otra parte, el reciclaje informal es ampliamentedifundido en América Latina. Una porción apreciabledel material reciclado de los residuos sólidos es realiza-do a través de actividades informales en las calles antesde la recolección o en las diferentes fases de la recolec-ción y disposición de los residuos. Esta actividad se haincrementado en países que se han sufrido rápidas yprofundas crisis económicas, como es el caso deArgentina y Uruguay, como resultado del aumento de lapobreza y el desempleo, aunado al hecho de que no

existen iniciativas formales para la integración de estaforma de subempleo al sector de los residuos sólidos.

La Ciudad de México cuenta desde 1994 con plantas deselección y aprovechamiento de residuos sólidos parauna capacidad total de ingreso de 5.500 toneladas pordía y con un potencial de recuperación del 5,3% enpromedio (291,5 t/día). Las plantas se construyeroncomo parte de un sistema orientado al reciclaje de lossubproductos contenidos en los residuos a fin de recu-perar materiales para la industria recicladora y prolon-gar la vida útil de los sitios de disposición final, crearfuentes de empleos, mejorar la calidad de vida de lospepenadores (segregadores) y coadyuvar a la preserva-ción del medio ambiente. Las plantas han sido subsi-diadas en los gastos de inversión y en los costos deoperación y mantenimiento. Fuera del gran beneficiode haber integrado a los pepenadores al sector formal yde haber mejorado sus condiciones de vida, el gobier-no de la Ciudad de México no obtiene ningún benefi-cio de esta actividad, ni de los ingresos de la prepepe-na (segregación en las fuentes de generación y camio-nes recolectores). En México existe el InstitutoNacional de Recicladores (INARE), el cual agrupa amás de 500 recicladores en todo el país que aprovechandistintos subproductos con un valor comercial.

71


Figura 14. Porcentaje de materiales reciclados a nivel regional en ALC


Colombia se distingue como el país latinoamericanoque tradicionalmente ha presentado la tasa de reciclajemás alta de papel y cartón en América Latina y ocupa el18ª lugar a nivel mundial con 57 toneladas recicladaspor cada 100 producidas, superando a Estados Unidosque recicla 31 toneladas, Alemania con 50 toneladas yJapón con 53 toneladas. En Ecuador, se estima que apro-ximadamente el 40% del papel y cartón disponibles esrecuperado a través de reciclaje. En cuanto a plástico yvidrio las cifras son bastantes menores.

En Chile, en la Región metropolitana de Santiago sereciclan aproximadamente el 50% de papeles y carto-nes generados, alrededor de 10.000 toneladas mensua-les (en el país se recicla cerca del 50% de estos mate-riales); aproximadamente 2.000 ton/mes de vidrio, conlo que se produce el 33% de los envases de vidrio;cerca de 1.000 toneladas/mes de termoplásticos y cerca

del 50% de los residuos industriales (43.000 tonela-das/mes) es reciclado dentro o fuera de la industria(CONAMA, 1999).

El reuso se refiere a la utilización de los materiales dedesechos sin mayor modificación para utilizarlos nue-vamente para el propósito original para el que fueronfabricados. El reciclaje involucra un procesamientofísico, químico o biológico para utilizarlo como materiaprima para nuevos productos. Tanto el reuso de mate-riales provenientes de los residuos sólidos como elreciclaje son métodos de disposición viables que pue-den ser directamente influenciados por políticas eco-nómicas, como es el caso del retorno de envases devidrio para utilizarlos como tales o como materia primapara nuevas botellas u otro producto de vidrio.

72


Recuadro 3. Reciclado de residuos sólidos en UruguayPlásticos. En Uruguay en el año 1999 se puso en marcha un acuerdo voluntario para la implementación de un pro-grama de reciclaje de envases plásticos a través de un convenio suscrito entre el Ministerio de Vivienda, OrdenamientoTerritorial y Medio Ambiente (MVOTMA), la Cámara de Industrias del Uruguay, la Asociación Uruguaya de Industriasdel Plástico y el Centro de Fabricantes de Bebidas sin Alcohol y Cervezas. Este programa ha permitido a la fecha reti-rar de los residuos sólidos urbanos más de 250 toneladas anuales de envases de PET.

Abono Orgánico. La producción de compost o abono orgánico en Montevideo se inició en 1999 a través de la imple-mentación de un programa de tratamiento de residuos orgánicos que surgió como iniciativa de técnicos de la comu-na. La planta procesa alrededor de 100 toneladas diarias de residuos y tiene una producción de media de 15 tonela-das diarias de fertilizante orgánico y es operada por el Instituto de Promoción Económico Social del Uruguay, unaONG que también mantiene convenios para el barrido y la recolección domiciliaria en algunas zonas de Montevideo.Además, la intendencia municipal de Paysandú cuenta con una planta de procesamiento de compost que ha integra-do en forma exitosa la participación de la sociedad en la gestión de residuos sólidos.

Pilas. Varias intendencias tienen programas de recolección selectiva de pilas a fin de disponerlas en condiciones ade-cuadas y en áreas especiales.

Papel. El mercado del papel es un mercado creciente, ya que las industrias de papel y cartón instaladas en el Uruguayutilizan cada vez más el papel usado en sustitución de pasta de celulosa virgen. Este mercado tiene un gran potencialde crecimiento y de valorización del material recuperado, para lo cual es necesario mejorar la capacidad de clasifi-cación selectiva del papel. En este sistema participan algunas organizaciones no gubernamentales, como la organiza-ción Tacurú y EMAUS. Fuente: Informe Analítico de Uruguay, Evaluación de Residuos.

Los residuos que están dentro de la clasificación demetales o de la industria presentan un gran potencialde reciclaje. Sin embargo, para la mayoría de los resi-duos producidos en ALC, el reciclaje no es económica-mente atractivo y menos de un 3% de los residuos sóli-dos domiciliarios y comerciales de la Región se reci-clan. El problema es básicamente económico. Enmuchas situaciones puede ser más costoso reciclar queutilizar materia prima, dependiendo de los incentivosque se den para ello. Además, los mercados para elmaterial de reciclaje a menudo están sujetos a un augetemporal y a las fluctuaciones de mercado, de acuerdoa las variaciones en los precios y costos de los materia-les vigentes. Esta situación da poco incentivo de ganan-cia privada para desarrollar tecnologías de reciclaje.

La naturaleza de los residuos sólidos en ALC, particu-larmente aquellos generados por fuentes residenciales,comerciales e institucionales, crea un problema tecno-lógico para el reciclaje. Con muy pocas excepciones,los residuos sólidos recolectados llegan al sitio de dis-posición final todos mezclados. La separación manualde los residuos es un método engorroso y peligrosodado la magnitud y diversidad de los residuos sólidos.

Debido a que en las islas del Caribe el espacio es limi-tado, las pocas alternativas de disposición en rellenossanitarios han intensificado otras alternativas de trata-miento de los residuos dirigidas a la minimización y elreciclaje. Como respuesta, los programas de reciclajehan aumentado bastante en los últimos años, como esel caso de las Islas Caimán, que prepara y envía mate-riales tales como baterías de automóviles, aceites lubri-cantes de desechos, tarros de aluminio, papel, metales,entre otros, para su mercadeo a otros países. Se estimaque Barbados recicla alrededor de 152.173 toneladaspor año de materiales que incluyen papel, plásticos,metales ferrosos y no ferrosos, baterías de automóviles,tableros de circuitos electrónicos y aceites para coci-nar. Antigua y Barbuda, Dominica, Granada, SantaLucia, y San Vicente y las Granadinas reciclan vidrio,lo que permite una recuperación de botellas, para lascuales existe un incentivo de retorno, de alrededor de70-90%. Esto significa una recuperación de aproxima-damente del 50% del vidrio que entra al circuito debasura. En Trinidad y Tabago, algunas iniciativas derecuperación de vidrio, plástico, papel y cartones sehan formalizado para incluirlos en la exportación haciamercados extranjeros.

Compostaje de la materia orgánica

En la Región, el compostaje de los residuos orgánicos serealiza en muy pequeña escala, generalmente a nivelcomunitario y la recuperación no alcanza a 0,6% de losresiduos orgánicos generados. Desde principios de los70, ha habido un gran número de iniciativas orientadasa establecer plantas de composta con diversas tecnolo-gías de importación, que en su gran mayoría han fraca-sado, por diversos factores relacionados principalmen-te con mantenimiento inadecuado de los equipos, inde-finición de mercados, tecnologías inadecuadas y faltade vinculación con proyectos ambientales estratégicospara la recuperación de bosques y suelos erosionados.

No obstante, en varios países de ALC existen experien-cias exitosas, por ejemplo, en la ciudad de Loja(120.000 habitantes), Ecuador, se ha logrado la separa-ción intradomiciliaria de residuos orgánicos, aplicandoademás la técnica de lombricultura; asimismo enCuenca y en Esmeralda existen varias actividades decompostaje en las zonas urbano marginales apoyadaspor el municipio y ONG, combinando de esta manera laparticipación urbana y rural en esta actividad. EnMontevideo, Uruguay, se estableció desde 1999 unaplanta de tratamiento de residuos orgánicos, la cualprocesa aproximadamente 100 toneladas de residuos ytiene una producción media de 15 toneladas diarias defertilizante orgánico. En Chile, la empresa de ReciclajesIndustriales- Ex Armony está en el proceso de llevar acabo un proyecto de compostaje en la Vega Central(mercado), mediante el cual se reciclarán 5.000 tonela-das al año de residuos orgánicos generados en los mer-cados. Actualmente en la Ciudad de México, se operauna planta pequeña para la elaboración de composta enpilas, para procesar residuos de jardinería. En el Caribe,San Vicente opera una unidad oficial de compostaje enel relleno sanitario de Diamond cerca de Kingstown yexisten planes para establecer unidades de compostajeen el nuevo sitio de disposición final en Wallilabou(Belleisle) una vez que se termine su construcción.

En general en la mayoría de los países de AméricaLatina el aprovechamiento de subproductos y la pro-ducción de compost no han tenido el resultado espera-do por falta de mercado, altos costos de operación ytransporte y a veces mala calidad del producto termi-nado. Asimismo, el reciclaje de la materia orgánicapara compostaje necesita de una buena aceptaciónsocial para lograr la separación en origen, su recogida

73


selectiva y la aceptación de las instalaciones para elcompostaje que producen olores en el entorno duranteel proceso. Además la recogida selectiva por parte de lamunicipalidad aumenta los costos de recolección

Incineración

La incineración en los países de la Región se utilizageneralmente para el tratamiento de los residuos hospi-talarios y aquellos provenientes de otros centros deatención de salud. Está técnica no es ampliamente uti-lizada debido a su relativo alto costo y la naturaleza delos residuos sólidos en ALC, que se caracterizan por sualto contenido orgánico, lo que hace que la incinera-ción no sea un método eficiente para su tratamiento.Las principales ventajas de este método son la reduc-ción del volumen y masa del material a ser dispuestoen los rellenos y la posibilidad de recuperar energíapara generar vapor o electricidad. Por otra parte, lasemisiones gaseosas pueden contener contaminantes yla operación y mantenimiento de los incineradorespueden ser complejos. En América Latina la alta hume-dad de los residuos y su bajo poder calorífico haceninviable esta alternativa.

Los países del Caribe, debido a las limitaciones de suterritorio para los sitios de disposición final, practicanincineración en pequeña escala. Barbados incinera untotal de 16.400 toneladas de residuos sólidos por año,sin utilizar la energía generada como resultado de lacombustión de los residuos, disponiendo el materialinerte en el relleno sanitario de Mangrove Pond. LasIslas Vírgenes Británicas cuentan con un incineradoren la parte occidental de Tórtola con una unidad deincineración de 40 toneladas por día, la cual ya hasuperado su capacidad debido al enorme aumento enlas tasas de generación y las crecientes necesidades demantenimiento.

La Evaluación de Residuos estima que en la Región deALC menos del 1% de los residuos sólidos municipa-les se disponen por este método y un porcentaje ínfimocumple con las normas vigentes, lo que significa queno es un sistema apropiado ambientalmente. A menu-do no hay ninguna actividad de monitoreo para com-probar la eficiencia y cumplimiento del incinerador delas normas necesarias.

3.3.5 Disposición final

La disposición final es uno de los más aspectos más crí-ticos del manejo de los residuos sólidos en ALC.Tradicionalmente en la mayoría de los países la dispo-sición de los residuos se ha venido realizando bajo con-diciones técnicas y de control ambiental bastantes pre-carias y rudimentarias. Solo unos pocos países cuentancon rellenos sanitarios que cumplen con las condicio-nes técnicas requeridas para ser calificados como tales,con disposición controlada desde el punto vistaambiental y sanitario de acuerdo a las normas pertinen-tes. Generalmente en la Región predominan los botade-ros a cielo abierto y muchos de los llamados rellenossanitarios ni siquiera pueden considerarse rellenossanitarios controlados debido a que su operación serealiza con muy poco o ningún control.

En Paraguay, cerca del 50% de los sitios de disposiciónfinal de residuos sólidos son vertederos a cielo abiertocon todos los riesgos sanitarios y ambientales que estorepresenta, el resto se considera de carácter controlado.En Ecuador, las ciudades de Guayaquil, Cuenca y Lojacuentan respectivamente con un relleno sanitario perosin monitoreo ambiental, y solo el relleno de Cuencaestá impermeabilizado con geomembrana; Quito tieneun relleno sanitario en que no se encauzan los percola-dos y no se recoge el biogás. En Chile, alrededor del45% de la población urbana del país cuenta con relle-nos sanitarios; sin embargo el 70% de la instalacionesde disposición final no cuenta con la autorización sani-taria respectiva y solo 11 instalaciones han sido apro-badas por el sistema de impacto ambiental. En México,según una reciente investigación sobre el desempeñomunicipal respecto al manejo de los residuos sólidosrealizada por la Comisión Mexicana de InfraestructuraAmbiental (COMIA) en más de 100 ciudades con unapoblación mayor a 100.000 habitantes, se concluyó queningún sitio de disposición final cumplía al 100% lanormatividad vigente y que tan solo 15 sitios estabanpor encima de los 75 puntos de un total de 100.

El Cuadro 26 muestra los resultados de la Evaluaciónde Residuos en relación a las diferentes modalidadesde disposición de residuos presentes en los países de laRegión. Estos resultados deben ser considerados concautela, ya que se debe de tener en cuenta que unamayoría de los municipios carecen de informaciónconfiable sobre la operación de los sistemas y puedenconsiderar rellenos sanitarios a los rellenos controla-

74


dos como se mencionó anteriormente. Además lascifras de disposición final se calculan como porcentajede los residuos recolectados que reciben disposiciónfinal, teniendo gran peso las ciudades de gran tamañoal ser los grandes generadores de residuos y tienden acontar con mejores alternativas técnicas de disposiciónfinal que las ciudades medianas y pequeñas.

La Evaluación de Residuos muestra que solo un 23%de los residuos municipales generados en la Región deALC se deposita en forma sanitariamente adecuada enrellenos sanitarios. El resto tiene otras formas de dis-posición final en rellenos controlados, botaderos acielo abierto o cursos de agua. Esta situación es máspreocupante aún considerando que aproximadamenteun 60% de los residuos sólidos generados en la Regiónpresenta una incógnita en su destino final, especial-mente en los núcleos poblacionales medianos y peque-ños, disponiéndose en forma clandestina en el entorno.Teniendo en cuenta que la cobertura promedio regional

de recolección es 85%, esto significa que aproximada-mente 236.000 toneladas de residuos recolectados dia-riamente se depositan en vertederos a cielo abierto o searrojan al ambiente, y en el mejor de los casos se dispo-nen en rellenos controlados, que en su mayoría sonbotaderos sin ningún control.

En cuanto a la disposición final de materiales peligro-sos, la situación es crítica en la mayoría de los paísesde ALC, ya que es práctica común en la Región elmanejo de los residuos hospitalarios y peligrosos juntocon los municipales. En la Región, existen rellenos deseguridad para residuos peligrosos en los siguientespaíses: Argentina (8); Barbados (1); Brasil (+50, de loscuales 10 o 12 unidades son rellenos industriales deuso colectivo, el resto son rellenos de industrias parasu propio uso); Chile (8); Colombia (1); Cuba (4);Ecuador (Quito, 1); Guyana (Linden, 1); Nicaragua (1);México (1) y Uruguay (Montevideo, 1).

75



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3.

La contaminación ambiental por los lixiviados es críti-ca en la mayoría de los países de ALC, especialmenteen aquellas áreas donde la precitación pluvial y losrecursos hídricos superficiales y subterráneos sonabundantes. En muy pocos países de la Región se reali-za tratamiento de los lixiviados, entre éstos estáArgentina que cuenta con un sistema de tratamientobastante avanzado en el relleno Norte III en BuenosAires, el cual incluye tratamiento físico químico segui-do por tratamiento biológico aeróbico/anaeróbico.Similarmente en Brasil, Caxias do Sul utiliza el mismotipo de tratamiento, Curitiba utiliza laguna de estabili-zación y en el relleno sanitario de Gramacho en Río deJaneiro se efectúa recirculación de los lixiviados y tra-tamiento físico químico seguido de tratamiento biológi-co y de nanofiltración. São Paulo, Porto Alegre,Salvador, Belo Horizonte tratan los lixiviados en con-junto con las aguas residuales en las estaciones de tra-tamiento secundario. En México, D.F., el relleno sanita-rio Bordo Poniente cuenta con una planta de tratamien-to de lixiviados para retornar el afluente al ambientesin provocar impactos negativos. En Chile, los rellenosde Loma de los Colorados y Colihues La Yesca enSantiago utilizan un proceso de recirculación de loslixiviados en sus rellenos, considerado apropiado parael país por las condiciones climáticas favorables deescasa precipitación pluvial.

Una importante limitación en el manejo de lixiviadoses el error conceptual de considerarlos como aguasnegras concentradas, lo que ha incidido en propuestasde soluciones para su manejo no siempre acertadas. Esimportante darle a los lixiviados su propia identidadpara que las propuestas que se hagan para su controlconsideren su variabilidad en el tiempo, su alta cargavolátil orgánica cuando son "jóvenes", su carga recalci-trante que se incrementa con el tiempo y su contenidode residuos peligrosos.

Los países del Caribe presentan una situación especialen cuanto a la disposición final de los residuos sólidos,considerando las características geográficas y físicas delas islas, cuyos ecosistemas son ambientalmente frági-les. La imposibilidad de excavar en las islas sin tenerinfiltración de agua salada para enterrar la basura, asícomo la composición de los suelos con predominio depiedra caliza, hacen que las opciones para la selecciónde sitios de disposición final sean reducidas y lasopciones de disposición a largo plazo sean limitadas.Esta situación está presionando a que algunos paísescomo Barbados y las Islas Caimán busquen alternativas

en la minimización de residuos, el compostaje y la uti-lización de los residuos para la producción de energía,a fin de disminuir la cantidad de éstos que se deposi-tan en el sitio de disposición final.

Las áreas rurales en la Región no presentan el proble-ma de las zonas urbanas en el manejo de los residuossólidos debido en gran parte a la baja densidad pobla-cional de estas áreas y a la costumbre de sus habitantesde quemar o enterrar los residuos en los patios de lascasas. Además los hábitos de consumo tienden a sermás reducidos.

En la actualidad en varios países de ALC existe la ten-dencia de asociación de dos o más municipios paraoperar en el mismo sitio de disposición final. La venta-ja es la disminución de costos de la disposición de resi-duos en forma más eficiente utilizando economías deescalas, siempre y cuando los ahorros no se vean exce-didos por los incrementos en los costos de transporte.Países como Paraguay y Venezuela utilizan amplia-mente esta modalidad.

En la Región, las nuevas obras de infraestructura que sehan desarrollado en tormo a la disposición final en losúltimos años, deben de cumplir con los requisitos queexige estándares de calidad que contemplen la preven-ción de los impactos ambientales generados por laconstrucción misma y la operación del sitio de dispo-sición final.

Algunas mejoras se han logrado en la disposición finalen varios países que han ido transformando algunosrellenos no controlados a rellenos controlados inte-grando mejoras substanciales tanto de obras de inge-niería como en la infraestructura y en los procedimien-tos operativos. Un ejemplo de ello es Uruguay que hamejorado la operación de varios vertederos transfor-mándolos en rellenos sanitarios, incluso la IntendenciaMunicipal de Paysandú ha ingresado el servicio derecolección y disposición final en un proceso de certi-ficación de calidad bajo las normas ISO 9001. Esta cer-tificación permitirá aplicar una política de mejora con-tinua en la calidad del servicio independiente de loscambios políticos.

La recuperación y el aprovechamiento energético demetano producido por los rellenos sanitarios se efectúaen muy pocos países de la Región, entre éstos estáMéxico, Chile y Brasil. Uruguay está iniciando los estu-dios para el diseño, construcción y puesta en operaciónde la captación y producción de energía eléctrica en el

77


relleno sanitario Las Rosas, departamento deMaldonado, el cual se transformaría en un proyectodemostrativo para el país y la Región. En México, en elrelleno sanitario regional para la zona metropolitana deMonterrey se está aprovechando el gas metano genera-do por la parte orgánica de los residuos municipalespara la generación de energía eléctrica desde abril del2003. Nicaragua está en el proceso de iniciar estudiosde impacto ambiental y de factibilidad para utilizar elbiogás generado por los desechos sólidos depositadosen el vertedero a cielo abierto de la ciudad de Managuapara producir energía eléctrica. En Chile, paraSantiago, la recuperación de biogás generado por losrellenos sanitarios es del orden de 4 millones de metroscúbicos mensuales, que alcanza a satisfacer el 40% dela demanda doméstica e industrial de gas de tuberíasde la ciudad y para Valparaíso, primer puerto del país,la recuperación de biogás satisface el 30% de la deman-da de gas de tuberías de la ciudad. En Brasil, en Río deJaneiro, una fracción pequeña del biogás generado en elrelleno metropolitano se utilizó hasta 1992 como com-bustible de vehículos y en la actualidad parte del bio-gás se utiliza como combustible para un motor genera-dor que alimenta parte de la energía eléctrica de laplanta de tratamiento de lixiviados. En el rellenoBandeirantes en São Paulo se instaló a comienzos de2004 una unidad de generación de energía eléctricacon biogás con una capacidad de 22 megawatts. En elrelleno sanitario de Salvador, Bahía, se instaló una uni-dad con capacidad de 8 megawatts. La producción debiogás a partir de la descomposición de la basura en losrellenos sanitarios, aporta tasas que van de los 280 a los360 m3, por tonelada de basura (con aproximadamente50% de metano).

Con respecto a la utilización de rellenos sanitariosmanuales, recomendados como tecnología alternativapara poblaciones menores de 40.000 habitantes, con unvolumen de menos de 20 toneladas por día de residuos,existen experiencias exitosas en Colombia, Cuba,Panamá y México. El empleo de los rellenos sanitariosde operación manual es altamente apropiado para loca-lidades rurales y semiurbanas pequeñas, que enmuchos países de América Latina constituyen la mayo-ría de los municipios.

El costo promedio regional de disposición final es deUS$ 9 por tonelada, siendo US$ 10 para las ciudadesgrandes, US$ 8 para las medianas y US$ 4/t para laspequeñas. No obstante, la mala calidad de operación

en la mayoría de los rellenos y muchas veces la casiinexistente operación diaria en los mismos hace que envarios países de la región los costos de esta fase delmanejo sean mínimos. Además, se debe de tener encuenta que la mayoría de los municipios reportan esca-sos datos con respecto a sus costos.

Personal encargado del manejode residuos sólidos

La Evaluación de Residuos estima que de los núcleospoblacionales que informaron (aproximadamente65%), alrededor de 410.000 trabajadores formales estánvinculados al manejo de residuos sólidos, de los cualesel 77% está vinculados al barrido y recolección, 2% almantenimiento, 4% a servicios especiales, menos del1% al tratamiento, 13% es personal administrativo y3% en otras actividades. La mayor cantidad de perso-nal se encuentra en el barrido, que generalmenteemplea mano de obra pobremente calificada.

3.4 RELACIÓN DE LOS SERVICIOS DE MANEJO DERESIDUOS SÓLIDOS CON LASALUD Y EL AMBIENTE

La falta de recolección o la disposición inadecuada delos residuos sólidos provee un hábitat favorable paraenfermedades producidas por vectores. En la ausenciade recolección, la basura se acumula en lotes vacíos yen cuerpos de agua locales, donde constituye un riesgoa la salud y una fuente de contaminación, además deun ambiente propicio a la delincuencia.

3.4.1 Efectos en la salud

En las distintas fases del manejo de los residuos sóli-dos, desde su generación hasta la disposición final,existe una serie de factores de riesgo que atentan con-tra la población expuesta, especialmente las personasque trabajan en contacto con la basura y la poblacióncircunvecina a los sitios de disposición final.

En la Región, la disposición final constituye el aspectomás grave del manejo de los residuos sólidos, ya que la

78


basura que no se puede recolectar se deposita sin nin-gún control en el entorno, ya sea en ríos, quebradas, oen las calles de las mismas ciudades. Los residuos sóli-dos domésticos no están exentos de riesgos para lasalud, especialmente debido a su composición hetero-génea que incluye muchas veces restos de insecticidas,escombros, medicamentos vencidos, residuos de sus-tancias químicas, entre otros.

Se debe considerar que alrededor del 50-70% de losresiduos en ALC corresponde a residuos orgánicos quesufren un proceso de descomposición o putrefacción yconstituyen un medio apropiado para la proliferaciónde bacterias y preservación de huevos de parásitos, quepueden ser el origen de numerosos trastornos infeccio-sos, principalmente gastrointestinales y dérmicos.

El almacenamiento inadecuado de los residuos es unmedio propicio para la reproducción de roedores, mos-cas, cucarachas y otros que actúan como vectores en latransmisión de enfermedades que afectan a la pobla-ción. Estos vectores pueden transportar, ya sea en laspartes externas del cuerpo como también a través devómitos, heces o líquidos de los mismos, una cantidadde agentes patógenos causantes de enfermedades. Estosagentes incluyen virus, bacterias, hongos y parásitos,causantes de un gran número de enfermedades comohepatitis, dengue, tifus, leptospirosis, rabia, ricketsio-sis, entre otras.

Además, algunos animales domésticos se comportancomo agentes portadores de enfermedades, especial-mente cerdos y ganado vacuno, que se alimentan de losresiduos sólidos en los sitios de almacenamiento y/odisposición final. La alimentación de animales con resi-duos sólidos, aunque en la mayoría de los países de ALCno es aceptada ni permitida por las instituciones de lasalud pública, es una práctica difundida en la Región,tanto en los sitios de disposición final de residuos, comoen los de almacenamiento en los hogares, calles, merca-dos y otros sitios públicos. Esta práctica, sumada a lapresencia en dichos desechos de materia fecal y huma-na, acrecienta el potencial de trasmitir enfermedadestales como la teniasis, cisticercosis y triquinosis.

El manejo inadecuado de los residuos sólidos munici-pales contribuye al aumento de la incidencia de enfer-medades infecciosas gastrointestinales y respiratorias,y afecciones a la piel, así como la posibilidad deaumentar el riesgo para cáncer, trastornos neurotóxicosy malformaciones congénitas por la presencia de resi-

duos peligrosos en la basura. Se debe tener en cuentaque los metales pesados presentes en los residuos peli-grosos que son dispuestos en los vertederos de residuosmunicipales, desarrollan una mayor capacidad de solu-bilidad por el ambiente ácido que prevalece en estossitios, potenciándose e incrementándose así el dañoque pueden causar.

La amenaza a la salud pública debida a la inadecuadadisposición de los residuos es más pronunciada en lospaíses tropicales que en las regiones templadas, debidoa que la degradación biológica y las condiciones de cre-cimiento de los organismos patógenos son mayores.

El problema de la disposición de los residuos peligro-sos es crítico en la Región. Pese a que la legislaciónprohíbe su disposición sin el adecuado tratamiento, noobstante, en la mayoría de los países de ALC es comúnque su disposición se realice conjuntamente con losresiduos municipales y hospitalarios sin tratamientoadicional.

La población expuesta a los riesgos asociados al mane-jo inadecuado de los residuos sólidos incluye princi-palmente a:

• La población general

• Trabajadores formales del sector de residuos sólidos(recolectores y operarios de limpieza)

• Personas dedicadas a la selección y recuperación demateriales reciclables en la calle y sitios de almace-namiento y disposición final.

• Población adyacente a los sitios de disposición final

• Población urbana sin recolección domiciliaria.

• Grupos de población marginados de la sociedad,tales como niños y adolescentes de la calle e indi-gentes que se alimentan directamente de residuosdomésticos encontrados en bolsas, recipientes ycontenedores donde se almacena la basura para surecolección y en los sitios de disposición final.

La población general

El riesgo que enfrenta la población general en relación almanejo de los residuos sólidos depende de las condicio-

79


nes ambientales a que está expuesta. Factores como lacalidad de la vivienda, hábitos de almacenamiento de labasura, higiene en general, cercanía de los sitios de dis-posición final, así como la contaminación de los cuer-pos de agua superficiales y subterráneos, la contamina-ción del aire y la exposición de residuos peligrosos tie-nen el potencial para impactar a toda la población.

Prácticamente en ningún país de la Región de ALC sehan realizado estudios epidemiológicos para medir elimpacto del manejo inadecuado de los residuos sobrela salud. Solo existen unos pocos estudios aisladoscomo es el caso de República Dominicana donde serealizó un estudio de corte transversal para determinarla prevalencia de infección por protozoos entéricos enuna población de 100 niños de 3 a 35 meses con enfer-medad diarreica aguda18. El estudio evaluó la relaciónentre infección protozoaria y factores de riesgo epide-miológicos y medioambientales, encontrándose unaprevalencia de 66; habiendo una relación significativa(p≥0.05) entre infección protozoaria y basura a laintemperie y/o ingestión de agua no potabilizada.

La incidencia de dengue, especialmente en países tro-picales de la Región ha estado asociada con la disposi-ción inadecuada de vehículos abandonados, neumáti-cos y envases desechados en donde se almacena aguade lluvia y proliferan los vectores.

El deficiente mantenimiento de los drenajes pluvialesafecta también a la salud de la población debido a laacumulación de desechos que obstruyen los canalesresultando en inundaciones en la época de lluvias y enagua estancada con artículos de desechos durante perí-odos secos, constituyendo un medio propicio para laproliferación de vectores.

Salud ocupacional

Los trabajadores formales e informales del sector deresiduos sólidos son los que están más expuestos a ries-gos para la salud por el manejo de dichos residuos,considerando que gran parte del trabajo que realizan sehace en forma manual sin ninguna capacitación y sinutilizar ningún equipo de protección, situación que seagrava con el manejo indiscriminado de los residuos

sólidos convencionales y residuos peligrosos. Ademásde las enfermedades corrientemente asociadas al mane-jo inadecuado de los residuos sólidos, esta poblaciónestá más expuesta a accidentes producidos por corta-duras con vidrios y metales, pinchazos con agujashipodérmicas, accidentes del tránsito, caídas del equi-po de recolección y accidentes en los sitios de disposi-ción final.

Trabajadores formales

Aunque gran parte de los países de ALC tienen dispo-siciones legales relacionadas con la salud de los traba-jadores -entre éstas la Ley de Salud y SeguridadOcupacional- que abordan las obligaciones de losempleadores con respecto a la salud de sus empleados,incluyendo el tener acceso a algún tipo de sistema deatención de salud, su cumplimiento no es evidente entodos los países. En general se presta poca atención alos efectos que el manejo inadecuado pueda tener enlos trabajadores del servicio de aseo. Esto se ve clara-mente por la falta de medidas preventivas que incluyancontroles médicos anuales y vacunas contra tétanos ydifteria.

Por otro lado, se observa en general una falta de cum-plimiento de normas básicas de salud ocupacional,muchas veces por falta de adiestramiento y poca con-ciencia de los peligros que encierra la ocupación. En laRegión no se disponen de datos estadísticos sobreenfermedades ocupacionales y accidentes laborales deeste grupo de trabajadores. La escasa información dis-ponible proviene de estudios aislados. En un estudiorealizado en varios países de América Latina sobre lascondiciones de salud de los trabajadores que manejandesechos sólidos, para el caso de Costa Rica se estable-ció que el padecimiento más frecuente en una muestrade trabajadores de microempresas de aseo son cefalea(37%), resfríos frecuentes (23,3%), problemas lumba-res (22,6%), irritabilidad (20,7%), mareos (17,9%) ydolores de las extremidades (17,9%)19.

Otro grupo de alto riesgo está constituido por los equi-pos médicos, paramédicos y trabajadores de la limpie-za de los hospitales.

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18 Informe Analítico de República Dominicana. Ref. Tavarez et al. Prevalencia de protozoos en niños con enfermedad diarreica aguda. ArchivosDominicanos de Pediatría 27(2):43-47, mayo-agosto. 1991.

19 Revista del Programa Medio Ambiente y Salud del Istmo Centroamericano - MASICA No. 18, 1997.

En países como Chile y Trinidad y Tabago, las indus-trias más grandes y los operadores comerciales tiendena adoptar medidas de salud y seguridad ocupacionalcomo parte integral del manejo de recursos humanos.El uso de equipo protector junto a exámenes periódicosde salud ha empezado a ser parte integral de la planifi-cación del manejo. Generalmente el cumplimiento deestas medidas es una respuesta a los requisitos impues-tos por compañías multinacionales o como prerrequisi-to para la certificación de las normas ISO(Organización Internacional de Normalización). Laimplementación de la serie ISO 9000 asegura un siste-ma certificable de calidad básico y la serie ISO14000 esuna serie global de normas para la gestión ambiental.

Trabajadores informales

En la mayoría de los países de la Región se practica lasegregación en los basureros a cielo abierto, como tam-bién en los microbasurales en sitios baldíos, cauces deríos y quebradas. Aunque la legislación sanitaria demuchos países prohíbe la presencia de segregadores enla mayor parte de los rellenos sanitarios controlados dela Región, en muchos de ellos se observa la presenciade personas que se dedican a esta actividad.

Los segregadores de basura para reciclaje, conocidos enlos distintos países de ALC como minadores o chambe-ros (Ecuador), cirujas o cartoneros (Argentina), pepena-dores (México, Colombia), buzos (Costa Rica), cachure-ros (Chile), catadores (Brasil), guajeros (Guatemala),llevan a cabo su actividad en condiciones sanitariasdeplorables, al estar constantemente expuestos a laemanación de gases, humos generados por la combus-tión de basura, malos olores y vectores de enfermeda-

des transmisibles. Por lo general, viven en el terrenomismo de los basureros o en zonas periurbanas enasentamientos marginales contiguos a éstos en vivien-das muy precarias, generalmente confeccionadas conmateriales desechados, sin ningún tipo de servicios desaneamiento básico (abastecimiento de agua potable,recolección, transporte, tratamiento y disposición sani-taria de aguas residuales, excretas y desechos sólidos),en condiciones inhumanas.

Los segregadores están en contacto directo y constantecon diversos tipos de basura, incluyendo muchas vecesdesechos hospitalarios e industriales tóxicos, que sedepositan junto al resto de los residuos sólidos conven-cionales sin ninguna medida de precaución específicaen un sitio de disposición final común. Las condicio-nes insalubres en que se realiza esta actividad en losbasureros involucran un alto riesgo de accidentes yenfermedades diversas, entre las que predominan lasenfermedades respiratorias, parasitosis intestinales,afecciones a la piel y lesiones musculares, óseas, ocu-lares y cutáneas. Estas patologías guardan estrecha rela-ción con el medio en que trabajan y las condicionessanitarias en que viven.

Prácticamente en la Región, no existen datos para eva-luar la situación de salud de este segmento de la pobla-ción, excepto unos pocos estudios epidemiológicospuntuales realizados en algunos países que reflejan lasituación. En Ecuador, en un estudio realizado por elProyecto de Residuos Sólidos de la Fundación Naturaen 1993, reveló una serie de anomalías en un grupo desegregadores, las que sobresalen los trastornos gastroin-testinales, manifestados por diarrea crónica; trastornosdermatológicos inespecíficos; síntomas respiratoriosinespecíficos (tos, expectoración, catarro nasal); tras-tornos inmunológicos y anemia. Asimismo, otra inves-

81


Cuadro 27. Riesgos a los que están expuestos los trabajadoresde los servicios de aseo

Riesgo Asociado Causa Agentes

Biológico Componentes de determinadas basuras, especialmente provenien-tes de establecimientos de atención de salud, residuos orgánicos.

Virus, bacterias, hongos, parásitos.

Químico Presencia de sustancias peligrosas: desinfectantes de hogar, insectici-das, residuos de pequeñas industrias, medicamentos vencidos, resi-duos provenientes de dispensarios médicos, hospitales y clínicas.

Sustancias explosivas, comburentes, inflamables, tóxi-cas, cancerígenas, corrosivas, liberadoras de gasesinflamables en contacto con el agua, liberadoras dehumos tóxicos en contacto con el aire o el agua.

Físicos Accidentes y lesiones ocurridos en el desempeño del trabajo, heri-das, accidentes en la vía pública, exceso de esfuerzos físicos.

Objetos cortopunzantes, papel, metal, vidrio. Ruido, olores, polvo

Sociales Adicción al alcohol, drogas.Violencia, depresión, exclusión social.Carencia de seguro médico.

Bajo nivel cultural y económico que predomina en estegrupo social, desconocimiento y/o falta de concienciade los riesgos.

tigación en “minadores” en la ciudad de Cuenca en1992 muestra una amplia variedad de trastornos gas-trointestinales y respiratorios. En este estudio, se obser-vó que la población aledaña al sitio de disposiciónfinal sufre los mismos trastornos y con mayores índicesde mortalidad infantil a causa de éstos.

Población adyacente a los sitios de disposición final

En la Región, la población que vive cerca de vertederosa cielo abierto en su mayoría viven en asentamientosirregulares y no cuentan con servicios de saneamientobásico, generalmente se abastecen de agua superficial ysubterránea contaminadas. Sufren además de todos losproblemas y riesgos que envuelve la cercanía de losbasureros. Dentro este grupo, están los recuperadoresde materiales de los sitios de disposición final que ensu mayoría habitan en estas localidades aledañas a losbasureros.

Debido a que las causantes de enfermedades son mul-tivariadas, es difícil establecer una etiología que corre-lacione directamente la salud con los residuos sólidosdomiciliarios, aunque se reconoce que existen agentescausales de riesgo en la basura de determinadas afec-ciones a la salud como se expuso anteriormente. Lafalta de estudios epidemiológicos en este aspecto no hapermitido corroborar directamente dicha relación.Otros factores generalmente presentes en este grupo dealto riesgo, como pobreza, malnutrición, higiene, elmantenimiento inadecuado de los sistemas de drenajey alcantarillado y los pobres servicios básicos de aguapotable y saneamiento que a menudo coinciden con lapobreza, también contribuyen a la incidencia de enfer-medades.

3.4.2 Efectos en el ambiente

El almacenamiento y la disposición final de los resi-duos son las fases del manejo que representan la expo-sición más prolongada de los residuos al ambiente,mientras que la recolección y su proceso son operacio-nes de corto tiempo y por consiguiente no causanmayores problemas ambientales, aunque si presentanriesgos de salud y ocupacionales para los trabajadoresde recolección. Una de las mayores fuentes de contami-nación ambiental es la presencia de residuos peligro-sos, tanto industriales como domésticos, mezcladoscon los residuos municipales.

Los principales impactos al medio ambiente se sinteti-zan como sigue:

• Contaminación del aire, principalmente por el polvoque levantan los vehículos y maquinaria y la quemae incineración de los desechos y los potencialesincendios, que generan emisiones de partículas,gases contaminantes y dioxinas y furanos.

• Contaminación de las aguas superficiales y la altera-ción de los sistemas naturales de drenaje por el ver-tido incontrolado de residuos sólidos en los cuerposde agua.

• Contaminación de las aguas subterráneas por lainadecuada disposición final y la infiltración en elsubsuelo de los lixiviados.

• Contaminación de los suelos, por el derrame de lixi-viados, así como por el vertido inadecuado de losresiduos especiales (químicos y biocontaminados) ypeligrosos.

• La contaminación de los alimentos, especialmentepor la crianza de ganado vacuno y porcino con resi-duos orgánicos contaminados.

82


Recuadro 4. Condiciones de salud de los pepenadores en algunos sitios de disposición final de MéxicoEn los sitios de disposición final, de las personas que trabajan como pepenadores, el 14% de las mujeres ha sufridoun aborto y 3% más de tres abortos, el 13% ha perdido un hijo, 10% dos hijos y 15% entre tres y siete hijos. En cuan-to al nivel de mortandad, el 67% de niños fallecidos se encuentra entre el grupo de edad entre los 0 a 3 años de edad.Las principales causas de muerte en este grupo se atribuyen en el 73% de los casos a enfermedad, debido a que susistema inmunológico no está bien desarrollado para enfrentar el peligroso ambiente y en el 14% ocurren por acci-dentes, a menudo por descuido de los adultos. El estimado de vida para esta gente es menor a los 45 años compara-do con la esperanza de vida al nacer de México de 76 años.Fuente: Informe Analítico de México, Evaluación de Residuos (Ref. “Opciones para la participación de la pepena en el manejo de residuos sólidos”,1993).

• Emisión de gases de invernadero.

• Deterioro del paisaje.

• Malos olores.

• Contaminación acústica y visual.

• Costos y riesgos sociales (delincuencia, violencia,marginación, etc.).

• Disminución del valor de la propiedad.

Un aspecto importante para los países en materia eco-nómica es la contaminación visual, que afecta negati-vamente al turismo y que se produce en playas y luga-res de recreación, incluyendo áreas protegidas, comoes el caso de las Islas Galápagos de Ecuador.

Pese a que los problemas ambientales que causa elmanejo inadecuado de los residuos sólidos son recono-cidos en la Región, en ningún país han sido sistemáti-camente monitoreados o estudiados.

En relación a la contaminación del aire, la incineraciónde residuos se practica poco en América Latina, conexcepción de los residuos peligrosos de hospitales y deindustria. El problema más grande es la quema de resi-duos no controlada a cielo abierto que se produce poraccidente o como práctica habitual en los basureros acielo abierto. Esta práctica está ampliamente difundidaespecialmente en municipios más pequeños donde noexiste gran control. Sin embargo esta práctica cada vezse acepta menos cuando las cantidades de residuossólidos que se disponen, la densidad poblacional y elriesgo serio de contaminación aumenta. Dentro de este

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Fase de MRS Problema Ambiental Riesgos a la saludGrupo de Población

Expuesta

Generación y alma-cenamiento inade-cuado

Peligro ambiental por materiales peligrosos o potencial-mente peligrosos de uso cotidiano doméstico Proliferación de vectores (insectos, ratas, roedores yorganismos patógenos) Contaminación de alimentosMalos olores

Enfermedades gastrointestinalesIntoxicaciones de infantes y mascotasDengue

Población carente de siste-mas adecuados de almace-namiento y/o de recolec-ción

Disposición inade-cuada en la víapública

Proliferación de vectores (insectos, ratas, roedores yorganismos patógenos).Contaminación del aire por quemaContaminación de aguas superficiales por vertido dedesechosContaminación de alimentos Malos oloresDeterioro del paisaje

Enfermedades gastrointestinales yrespiratorias

Población carente de servi-cios adecuados de recolec-ción

Recolección, trans-porte, almacena-miento en plantas detransferencias

Deterioro del paisajeMalos olores Ruidos

Enfermedades respiratorias, gastroin-testinales y dermatológicasEnfermedades y accidentes laborales(problemas ergométricos, de tránsi-to, heridas punzocortantes y portracción)

Población generalTrabajadores formales einformales del sector deaseo urbano

Segregación y reci-claje

Reuso de envases y contenedores de productos quími-cos. Alimentación de ganado vacuno y porcino con residuosorgánicos insalubres.Aplicación de compost contaminado al suelo

Enfermedades respiratorias, gastroin-testinales y dermatológicasEnfermedades y accidentes labora-les; enfermedades crónico degene-rativas, salud mental (alcoholismo ydrogadicción)Intoxicaciones

Segregadores. Población que adquiereproductos en envases reu-sados. Consumidores decarne vacuna y porcina deanimales criados en losbasureros o con restosorgánicos de la basura

Tratamiento y dispo-sición final

Contaminación del sueloContaminación del aire por quema Contaminación deaguas superficiales y de la aguas subterráneas Modificación de los sistemas de drenaje (alcantarillaspúblicas, canales y cauces de los ríos)Deterioro del paisaje Incendios

Enfermedades infectocontagiosas yparasitarias; enfermedades alérgicas,vías respiratorias, piel y mucosas;enfermedades y accidentes labora-les; enfermedades crónico degene-rativas, salud mental (alcoholismo ydrogadicción); dengue.

Población adyacente a loslugares de disposición finalSectores poblacionalesperiurbanos donde se acu-mulan o queman desechosTrabajadores formales einformales del sector

Cuadro 28. Problemas ambientales y de salud asociados al manejo inadecuadode los residuos sólidos

Fuente: OPS. Análisis sectoriales de residuos sólidos en Paraguay y Perú. 2001.

contexto, en Uruguay, en el año 2001, la DirecciónNacional de Medio Ambiente (DINAMA) realizó el pri-mer inventario normalizado de identificación y cuanti-ficación de liberación de dioxinas y furanos enUruguay, en el marco de cooperación entre el PNUD yel MVOTMA, que concluyó que la combustión no con-trolada representa el 45% de las emisiones totales a laatmósfera de dichas sustancias, siendo las principalesfuentes la quema de residuos agrícolas, la quema acielo abierto de residuos sólidos urbanos y los incen-dios forestales. En ese sentido, en México, el CentroNacional de Investigación y Capacitación Ambiental(CENICA), elaboró el Inventario de Dioxinas y Furanospara el año 2000 (556,16 gramos TEQ/año), en el cualse señala que la combustión por residuos de diferentestipos equivale al 40,63% del total de las emisiones deestos compuestos, siendo los incendios en sitios de dis-posición final, así como la quema doméstica de la basu-ra, las prácticas más importantes ya que representan el97% de dicho indicador. En la actualidad, Chile hapromulgado legislación prohibiendo esta práctica yestán dirigiendo sus políticas hacia la disposición sani-taria de los residuos sólidos.

Con respecto a la emisión de gases invernadero, queson los responsables directos del calentamiento delplaneta, ya que provocan que la radiación infrarroja delsol se tenga en el ambiente, se estima que el bióxido decarbono (CO2) y el metano (CH4), principales compo-nentes del biogás generado en los sitios de disposiciónfinal de basura, contribuyen con el 55% y con el 15%respectivamente. El Centro Nacional de Prevención deDesastres, estima que en México, la basura que se dis-pone diariamente en todos los sitios de disposiciónfinal (sobre 90.000 ton/día), genera 39,77 millones dem3 de estos gases.

La contaminación de las aguas superficiales y subterrá-neas reviste gran seriedad en la Región, especialmenteen las zonas con altos niveles freáticos. Se estima queel 50% de la población de América Latina y el Caribeutiliza agua subterránea como la fuente primaria deabastecimiento de agua, incluyendo ciudades grandescomo Buenos Aires, Ciudad de México, Lima, Santiagoy São Paulo. La contaminación de los acuíferos urba-nos se produce principalmente por las descargas indis-criminadas de alcantarillado, de agroquímicos, dedesechos industriales sin tratar, de relaves mineros ydesechos municipales.

Los vertederos a cielo abierto además tienen un impac-to socioeconómico al devaluar el terreno ocupado y

áreas colindantes, perdiendo plusvalía el área afectada,además de afectar la imagen urbana.

3.5 RELACIÓN DE LOS SERVICIOS DE MANEJO DERESIDUOS SÓLIDOS MUNICIPALES CON EL DESARROLLO ECONÓMICOY SOCIAL LOCAL

3.5.1 Equidad de los servicios

Aunque se tiene la percepción de que no hay diferen-cia en la entrega de los servicios de limpieza urbana ala población, se observa que en general en las ciudadesgrandes, los sectores más pobres reciben un servicio demenor calidad, demostrado por la frecuencia de barri-do y recolección más espaciada. En los asentamientosirregulares donde se concentra la población más pobrede las ciudades y en las áreas semirurales, la recolec-ción es inadecuada o inexistente. A menudo, las muni-cipalidades rechazan recolectar los desechos donde nose paga impuestos a la propiedad o no se cobran otrosservicios municipales. Esta diferencia no es tan marca-da o se obvia en las ciudades pequeñas en que el servi-cio entregado es independiente del nivel económico dela población.

Dentro de los mismos países existen grandes diferen-cias en la cobertura de los servicios de aseo. Por ejem-plo, en República Dominicana, según datos que proveeel Banco Central, solo el 55,5% de los hogares a nivelnacional recibe el servicio de recogida de basura. Esteporcentaje es menos en relación al 84,8% de hogaresque reciben agua potable por acueducto y el 87,7% delos hogares que reciben servicio de energía eléctrica.En Colombia, de acuerdo a cifras entregadas por laComisión Reguladora de Agua Potable y SaneamientoBásico, el 43% de las 1.065 cabeceras municipales notiene servicios de aseo.

En la mayoría de los países de la Región existen subsi-dios cruzados para los servicios de aseo urbano, consi-derando que las tasas y tarifas no cubren los costos.Este tipo de subsidios recaen en toda la población y nonecesariamente se dirigen a los grupos más necesita-dos. Muchas veces los subsidios protegen a los grandesgeneradores cuando no se utilizan tarifas diferenciadas

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en relación al volumen de residuos generados. Por otrolado, en más del 90% el cobro se realiza a través demecanismos indirectos (impuesto predial, factura elec-tricidad, factura agua potable y alcantarillado, etc.), ono se cobra el servicio.

3.5.2 Eficiencia de los servicios

La menor escala y la complejidad de los problemas pro-ducidos por los residuos en los núcleos urbanos máspequeños hacen que el manejo de los residuos sólidossea relativamente más fácil que en los núcleos grandes.En ese sentido, la baja densidad poblacional y las dis-tancias menores en los núcleos pequeños ofrecen unaventaja en su manejo al tener rutas de recolección másrápidas y con menos obstáculos y distancias más cortaspara el transporte al sitio de disposición final. Por otraparte, las economías de escala le dan una ventaja a losnúcleos urbanos grandes para realizar sus actividadesde manejo de residuos en forma más económica y efi-ciente. Sin embargo, los problemas persisten debido ala falta de recursos humanos calificados y falta de prio-ridad política para proveer los recursos financierosnecesarios.

3.5.3 Valor económico del sector

En contraste con otros sectores, a la fecha, ningún paísde la Región ha estimado el valor económico del sectoren términos de generación de trabajo, intercambio debienes y servicios, desarrollo de la pequeña empresa ydel reciclaje. El sector de manejo de residuos sólidosno está contemplado como un sector productivo de laeconomía en base a su capacidad de empleo, especial-mente de un grupo significativo de la población debajos recursos, ni se ha medido el impacto económicoque pueden tener las actividades de reciclaje y la utili-zación de materiales reciclados como materia prima enprocesos industriales para generar nuevos productosde calidad al consumidor, incluso con capacidad deexportación. En gran parte esto se debe a que las activi-dades de reciclaje aún se consideran propias de unaeconomía informal.

La prestación del servicio de manejo de residuos sóli-dos requiere un fuerte componente de mano de obra. Elpersonal de limpieza de los municipios suele represen-

tar una fracción importante de los empleados delgobierno municipal, principalmente en los municipiosgrandes, en las actividades de barrido y recolección.Asimismo, es una fuente importante de generación deempleo para las empresas privadas de recolección.

La gestión de residuos sólidos es también la deposita-ria de una de las industrias que va adquiriendo cadavez mayor auge a nivel mundial, la industria del reci-claje. En varios países de la Región, los circuitos dereciclaje proveen a nivel nacional una cantidad consi-derable de empleos formales e informales. Sin embar-go, no se tienen registros claros de la actividad nisiquiera cuando es formal.

Algunas iniciativas en los países que han registrado lasactividades de reciclaje, como es el caso de Costa Ricaa través de su base de datos sobre el manejo de des-echos sólidos reciclables y reutilizables, promovidapor la REPAMAR-CR y el Ministerio de Salud, han per-mitido sistematizar diferentes aspectos de reciclaje,dejando entrever lo que el sector del reciclaje ha creci-do en los últimos años en cuanto a empleos y actividadeconómica, lo que ofrecería una base para valorar eco-nómicamente al sector. Asimismo, en RepúblicaDominicana, el reuso de botellas de vidrio que sirvende envases a bebidas gaseosas y alcohólicas es unapráctica tradicional de las industrias dedicadas a estarama productiva. En países insulares como Antigua yBarbuda, Dominica, Granada, San Kitts y Nevis, SantaLucía y San Vicente y las Granadinas el reciclaje delvidrio permite recuperar entre 80-90% de las botellaspara las cuales existe un sistema de depósito, lo queademás tiene la ventaja de reducir en un 50% el volu-men de vidrio de la basura que llega al sitio de dispo-sición final.

En Bolivia, el segregado de los residuos sólidos que seha organizado en pequeña escala en la ciudad de Sucre(193.876 habitantes) aporta el 2,2% del presupuesto dela Empresa Municipal de Aseo de Sucre.

No obstante, para las actividades de reciclaje se debende examinar posibles estrategias de desarrollo del reci-claje en función de volúmenes de producción, necesi-dades de materia prima, efectos directos sobre elempleo e implicaciones sobre las necesidades dedemanda interna y externa. La planificación de las acti-vidades de reciclaje en los países, suele verse perjudica-da por la falta de pronósticos suficientemente fidedig-

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nos de desarrollo del mercado. Las proyecciones deoferta y demanda de los productos reciclados deben sersometidas a pronósticos de revisión continua y debenser flexibles desde el punto de productos e insumos enla planificación de proyectos de reciclaje. Es evidenteque en cada país la estrategia de reciclaje debe ser adap-tada a las necesidades, recursos y condiciones locales.

Además, el valor económico del sector debe medirse enbase a su contribución en la afluencia del turismo enlos lugares donde esta actividad representa un rubroeconómico importante a nivel local y nacional. Lainadecuada disposición de los residuos sólidos afectala actividad turística por el deterioro del paisaje, losmalos olores y la contaminación general que dicha dis-posición produce. Costa Rica, que recibe más de 1,13millones de visitantes al año, está abordando este pro-blema a través del Programa de Educación Ambientalde la Dirección de Microempresas Turísticas y laDirección de Promoción del Instituto Costarricense delTurismo, mediante el Programa de Manejo de DesechosSólidos en Comunidades Turísticas, el cual trata depromover una gestión participativa entre la municipa-lidad, los empresarios y la comunidad.

3.6 GESTIÓN PARTICIPATIVA EN EL MANEJO DE LOS RESIDUOS SÓLIDOS

3.6.1 Participación, movilización yorganización de la comunidad

El comportamiento adecuado de la población en rela-ción a los servicios, su colaboración para el acondicio-namiento de los residuos sólidos para su recolección,respetando los días y horarios para la misma, así comola conciencia para no lanzar residuos sólidos en lugarespúblicos en las calles, sitios baldíos o en cuerpos deagua, es fundamental para lograr un buen manejo de losresiduos, que se inicia en la fuente de generación deéstos. El principio de las tres R: reducir, reutilizar y reci-clar los residuos, preconizado por la Agenda 21, no esaún tan difundido en los países de ALC y aunque se hatratado de implementar en algunos países comoArgentina, Brasil, Chile, México, Uruguay entre otros,no se ha tenido el éxito deseado como lo demuestra elaumento de la producción de residuos per cápita y el

porcentaje relativamente pequeño de materiales recicla-bles, debido principalmente a la falta de políticas guber-namentales claras y con objetivos precisos, así como alas implicaciones económicas y de requerimientos deinfraestructura, asociados con la iniciativa señalada.

Por otro lado, el proceso de globalización mundial quese vive hoy en día ha planteado nuevas condicionespara los países en desarrollo, en cuanto al manejo de losresiduos sólidos municipales y de los peligrosos. Así, seempieza a observar en algunos países de ALC que lacolectividad mejor informada demanda hoy en día mejo-res servicios, homologables a los de las sociedades des-arrolladas para evitar la afectación del ambiente.

Sin embargo, en la mayor parte de la Región, la partici-pación de la comunidad en las distintas fases del servi-cio tiende a ser pasiva, con algunas excepciones. Por logeneral, la población no se identifica con la problemá-tica sanitaria ambiental generada por el manejo inade-cuado de los residuos sólidos, una vez que éstos salende su domicilio y se depositan en la calle para su reco-lección. Asimismo, la ciudadanía no tiene asimilada laconciencia de minimizar la producción de residuos enla fuente. La participación de la comunidad tiende atornarse más activa cuando ésta se enfrenta a algúnproblema que las afecta, especialmente aquellos rela-cionados con el síndrome de “No en mi patio de atrás”(NIMBY, en su sigla en inglés), como es el caso de ins-talaciones de unidades de tratamiento de residuos (porej. unidades de reciclaje de escombros o galpones desegregación) próximo a sus vecindarios, así como lainstalación de un sitio de disposición final. Muchasveces esta negatividad frente a iniciativas tendientes aresolver el problema de residuos sólidos por parte de lacomunidad, se debe a una percepción equivocada delproblema que está ligada a la falta de información verazy objetiva, a la carencia de programas de educaciónambiental y sanitaria, la falta de credibilidad que engeneral tiene de sus instituciones de gobierno y a lainadecuada metodología de intervención social.

Actualmente, esta situación está mejorando debido aque la regulación vigente en gran parte de los países deALC requiere una evaluación de impacto ambiental,con la respectiva licencia ambiental para los proyectosde estaciones de transferencias y rellenos sanitarios, enque el componente social y de participación de lacomunidad debe ser parte integral del proceso. Laimportancia de la consulta a la comunidad en los pro-

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yectos y decisiones sobre manejo de residuos sólidos esesencial para evitar conflictos posteriores. Por consi-guiente, es fundamental la existencia de una valoraciónpositiva por parte de las autoridades nacionales y loca-les con respecto a la participación ciudadana en la ges-tión de los problemas ambientales, que incluya a losresiduos sólidos, siendo responsabilidad de estas auto-ridades el fomentar esa participación.

La comunidad puede asimismo tener un papel fiscali-zador ejerciendo un control social de la calidad de losservicios al participar en la planificación de los mis-mos y en el diseño de tarifas. De esta manera adquieremayor conocimiento de las necesidades y acepta conmás facilidad el cobro de los servicios sobre bases rea-les. No obstante, la participación activa y protagónicade las comunidades en la definición, ejecución, controly evaluación de la gestión pública del manejo de losresiduos sólidos, a través de mecanismos concretoscomo consejos locales de planificación o la delegaciónde servicios a las comunidades organizadas, es aúnincipiente en los países de América Latina y práctica-mente inexistente en los países del Caribe en los cualesel gobierno central provee directamente los servicios.

El nivel de participación comunitaria en materia deresiduos sólidos varía bastante en los países de Regióny con el tamaño de las ciudades. En las ciudades gran-des, la comunidad tiende a no ser tan activa, sin embar-go, las ONG ambientalistas grandes tienden a tener unrol más preponderante en la integración de la sociedadcivil a la gestión de residuos sólidos. La participaciónde la comunidad tiende a ser más acentuada en núcle-os poblacionales pequeños, empujada muchas vecespor la necesidad de solucionar un problema específicorelacionado con el manejo de los residuos o impulsadapor ONG que promueven este tipo de actividades.

En este aspecto, varios países han llevado a cabo inicia-tivas para fomentar la participación comunitaria, comoes el caso de Panamá con la creación de Comités deAcción Local en Residuos Sólidos, en algunas comuni-dades localizadas en la cuenca del Canal de Panamá.Estos comités participan en una gama de actividadesque incluyen la vigilancia para la prestación del servi-cio de recolección, la discusión y aprobación por partede la comunidad de las tarifas o tasas de aseo, la parti-cipación en los procedimientos de almacenamiento delos residuos sólidos para su recolección en las calles ylugares públicos, la generación de fondos para el apoyo

de la limpieza para lugares públicos, la identificaciónde integrantes de baja capacidad de pago y el pago soli-dario del costo de los servicios.

En Perú, el Foro Nacional de Gestión Integral de losResiduos Sólidos, que promueve el CONAM, es unespacio de amplia participación para concertar objeti-vos y políticas nacionales asociadas a la gestión inte-gral de residuos sólidos para el desarrollo sostenible ypromover proyectos integrales de intervención local enel que participan diferentes instituciones y empresaspúblicas y privadas, con amplia participación ciudada-na y apoyo de los gobiernos locales. Las mesas de con-certación interdistritales, con la participación de ONG,constituyen una de las principales estrategias para laconcertación de objetivos y enfrentar de manera ópti-ma los problemas asociados a los residuos sólidos.

En Paraguay, varios de los municipios afiliados a la redde Municipios Saludables, actualmente con 38 miem-bros en el país, realizan campañas de concientizaciónsobre la importancia del manejo de residuos sólidos enrelación a la separación en origen, cursos sobre la reu-tilización artesanal de ciertos residuos sólidos, recicla-je, hermoseamiento de espacios verdes, entre otras acti-vidades que son apoyadas por comisiones vecinales,barriales y de fomento. Como incentivo se realizan con-cursos interbarriales para elegir el barrio más limpio.

Sin embargo, muchas de estas iniciativas no perduranen el tiempo por la falta de apoyo formalizado, ya sea através de políticas gubernamentales o provisiones lega-les, que les dé el reconocimiento necesario. No obstan-te, la inquietud poblacional en términos generales haejercido una acción notable en la concientización rela-tiva al manejo incorrecto de los residuos sólidos muni-cipales y de los residuos peligrosos. Cada vez es másfrecuente que los gobiernos departamentales (en paísesfederales) y las municipalidades se involucren en elmejoramiento de los servicios de aseo urbano y el con-trol de los residuos peligrosos.

Una experiencia que ha sido bastante exitosa y se hapropagado en varios países de la Región es la de losecoclubes. Esta iniciativa se originó en Argentina en1992 como una ONG constituida por niños y jóvenesresidentes en comunidades pequeñas o en barrios dealgunas ciudades grandes que articulan acciones conotras instituciones de la comunidad para participar enactividades ecológicas con objeto de mejorar la calidad

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de vida de la comunidad. Los ecoclubes se han propa-gado como una Red Internacional de Ecoclubes (RIE)en 15 países de América Latina: Argentina, Belice,Bolivia, Brasil, Costa Rica, Chile, El Salvador,Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, Paraguay,Perú, República Dominicana, Uruguay, además deEspaña. Sus actividades han estado dirigidas a la luchacontra el dengue, tabaquismo, arbolado urbano, mane-jo integral de residuos, utilización adecuada del aguapotable, capa de ozono, ecoturismo, plaguicidas, entreotras. La OPS desde 1997 ha venido auspiciando lasactividades de los ecoclubes.

Costa Rica está llevando a cabo el Proyecto de CiudadesLimpias, promovido por el Ministerio de Salud con elapoyo de la Fundación CEPRONA (Centro de

Productividad Nacional), orientado a apoyar la gestióny participación activa de las comunidades en activida-des de reciclaje. En el año 2001, se efectuó la primerafase mediante una donación de US$ 30.000 de laEmbajada de Japón en once cantones y ya está en cursola segunda fase que se efectuará con fondos guberna-mentales. La municipalidad del cantón donde se reali-zarán las actividades debe ser el aval de los gruposcomunitarios involucrados. Además Costa Rica tieneun gran potencial de aumentar la participación comuni-taria en el tema de los residuos a través de su Oficina dela Sociedad Civil, adscrita al Ministerio de Ambiente yEnergía (MINAE), con el Programa de los Comités deVigilancia de los Recursos Naturales, el cual da a lasociedad civil atributos para la vigilancia del ambiente.

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Recuadro 5: Los ecoclubes en Argentina y su labor el manejo de residuos sólidosEl movimiento de los ecoclubes se inició en 1992 en Argentina, como movilizadores en el Plan de UtilizaciónProductiva de Residuos Sólidos Domiciliarios. Los ecoclubes se articulan con distintos actores de la comunidad, espe-cialmente las municipalidades, con el objetivo de sensibilizar a la población sobre distintos problemas ambientales.Cada grupo está básicamente constituido por niños, que a los 10 años ingresan a la categoría de infantiles y jóvenes,que a los 14 años ingresan a la categoría de juveniles. Además las estructuras están abiertas a toda persona interesada.

El énfasis de los ecoclubes está enfocado principalmente en la educación para lograr un cambio de conducta de lagente hacia sus residuos sólidos. Participan además en la reorganización de los recursos que posee el municipio parala reestructuración de la recolección y para la construcción de plantas de reciclaje-compostaje, con la correspondien-te capacitación del personal. Asimismo, participan en la elaboración de reglamentaciones específicas que permitan alas autoridades actuar al respecto. De los temas que abordan los jóvenes organizados en ecoclubes, el que mayorrepercusión ha tenido es el de la separación en origen de los residuos sólidos, complementado con pequeñas plantasde reciclaje-vermicompuesto.

Las familias que se deciden sumar voluntariamente a la recolección selectiva de sus residuos, reciben un recipiente deplástico (recipiente ecológico), en el que depositan diariamente los residuos orgánicos, los cuales se recolectan 3 vecespor semana. Los materiales biodegradables recolectados selectivamente se trasladan a la planta de tratamiento, se dis-ponen en pilas de alrededor de 5.000 kg sobre plataformas de compostaje y se cubren con paja seca. Al finalizar elcompostaje se inicia la etapa de maduración del abono utilizando lombrices, del grupo de la roja californiana, duran-te 2 meses aproximadamente. Al finalizar este tiempo, el compost está listo para ser utilizado como abono. En muchasocasiones, el compost se cambia por papel periódico a razón de 3 x 1 en peso. Así los pobladores utilizan el composten sus jardines y los ecoclubes venden el papel y los ingresos los dedican al financiamiento de sus actividades.

Una vez instrumentada la recolección selectiva de residuos orgánicos en toda la localidad, se inicia una nueva cam-paña para la recolección selectiva de algunas de las fracciones de residuos inorgánicos. En la actualidad existen 5plantas de tratamiento de residuos orgánicos en municipios de las Provincias de Santa Fe, 2 en Córdoba, 4 en EntreRíos y 2 en Buenos Aires. A partir de 1997 se inició la recolección de papeles y cartones. Para 1999 se habían reco-lectado 7.440 toneladas de residuos orgánicos y 240 toneladas de papel y cartón, con la participación de 54 munici-pios y 40.000 familias.

El éxito de los ecoclubes se demuestra por su amplia diseminación en la Región. En el 2001, ya existía un total de 276ecoclubes distribuidos en Argentina (135), Chile (80), Bolivia (12), Belice (8), Paraguay (8), Costa Rica (5), Panamá (4),Brasil (7), Guatemala (4), Honduras (4), Nicaragua (2), República Dominicana (3), Uruguay (1) y España (1). En Perúy El Salvador existen grupos promotores.Fuente: Informe Analítico de Argentina, Evaluación de Residuos.

Cabe destacar las iniciativas que están aplicando algunasciudades en el Brasil, ya que a través de la formulación yaplicación de políticas dinámicas dirigidas a la comuni-dad con respaldo económico y de recursos humanos biencapacitados, están logrando que la sociedad en generalparticipe más activamente en la gestión para el manejode los residuos sólidos, mostrándoles los efectos quegenera su mal manejo en su salud, economía y entornoambiental. En Brasil, al inicio de la década de los noven-ta, Porto Alegre y Belo Horizonte fueron las capitales pio-neras en la implementación de modelos de gestión parti-cipativa en el manejo de los residuos sólidos, que juntocon otras iniciativas en esta área, sirvieron de base parael Programa de Basura y Ciudadanía. Este programaaboga por la movilización social y organización de lasociedad para su amplia participación, especialmentepara la recolección selectiva de residuos. Como parteintegral del programa, en 1998 se creó el Foro Nacionalde Basura y Ciudadanía, con la participación de 19 insti-tuciones públicas y privadas que tienen vinculacióndirecta e indirecta en la gestión de los residuos sólidos,con el objeto de erradicar la segregación de basura por losniños y adolescentes y cambiar la situación inaceptablede la disposición final de los residuos sólidos en el país.Se han ido progresivamente creando foros estatales deBasura y Ciudadanía, en Bahía, Pernambuco, Ceará,Sergipe y Maranhão, con el liderazgo de UNICEF, y otroscon el liderazgo de la Asociación Brasilera de IngenieríaSanitaria (ABES), las Secretarías de Saneamiento yMedio Ambiente, los Organismos de Control Ambiental,los Consejos Regionales de Ingeniería, Arquitectura yAgronomía (CREA), entre otros. Asimismo se han creadoforos municipales de Basura y Ciudadanía, con mayor omenor grado de efectividad, destacándose el Foro deBasura y Ciudadanía de São Paulo, que al ser la ciudadde más grande de América Latina, con más de 10 millo-nes de habitantes, tiene la posibilidad de tener un impac-to positivo masivo. A través de los foros municipales, lasociedad civil tiene máxima representación en la planifi-cación e implementación de la gestión participativa delos residuos.

En el Caribe inglés, la participación de la comunidadestá generalmente limitada a campañas de limpiezapública esporádicas y actividades de reciclaje impulsa-das en gran parte por ONG con el apoyo de las munici-palidades. Por su parte, Suriname desde 1993 ha parti-cipado en la campaña global “Limpiar el Mundo”,durante la cual se efectúan actividades de limpiezapública con la amplia participación de las organizacio-nes de base comunitaria.

3.6.2 Participación de ONG y otrosgrupos de la sociedad civil

Varias ONG relacionadas con el medio ambiente, tie-nen su campo de acción en el desarrollo comunitariorelacionado con el manejo de los residuos, a través deactividades de educación ambiental, tecnología apro-piada, legislación y participación ciudadana. Además,en la Región existe un gran número de ONG y otras ins-tituciones de la sociedad civil que promueven y finan-cian proyectos de residuos sólidos.

En varios países de la Región, la participación de ONGen la gestión de los residuos sólidos es muy activa. EnBrasil, a nivel nacional, se destacan en este aspecto laONG Agua y Vida, que ha apoyado a algunos estados enla elaboración de políticas estatales de residuos sóli-dos; el Instituto Polis, que como integrante del Foro deResiduos de São Paulo, se opuso a la implementaciónde incineradores en esa ciudad, y actualmente lidera elForo de Basura y Ciudadanía en São Paulo, y elInstituto Brasilero de Administración Municipal(IBAM), que apoya a los municipios en actividades decapacitación para la gestión de residuos sólidos, asícomo en la elaboración de planes estatales de gestiónintegrada de residuos. Además, algunas ONG vincula-das a la iglesia católica, tales como Caritas Brasilera, laOrganización de Auxilio Fraterno y la Pastoral de laRua, apoyan la organización del Movimiento deNacional de Segregadores (“Catadores”) de MaterialesReciclables.

En Ecuador, el principal aporte de las ONG radica en laincorporación de la variable social en el manejo de losresiduos sólidos. Estas organizaciones han intervenidodesde más de 10 años en proyectos vinculados al sec-tor, promoviendo el mejoramiento social y económicode los grupos vulnerables, especialmente segregadores(“minadores”) y participando en la promoción de pro-yectos de manejo integral de residuos sólidos, conénfasis en el reciclaje de inorgánicos y la producciónde compostaje, con el fin de mejorar tanto los sistemasde aseo como el aspecto económico de los operadoresde los servicios, que en muchos casos constituyenmicroempresas. Las ONG que han tenido mayor contri-bución al respecto son la Fundación ESQUEL,Fundación Natura, OIKOS, Fundación para la Gestiónde Residuos (FUGERES) y la Fundación para la GestiónAmbiental (GEA).

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La asociación de entidades gubernamentales y no guber-namentales y el sector privado para llevar a cabo inicia-tivas dirigidas a la reducción de la generación de resi-duos sólidos se ha probado muy efectiva en algunos paí-ses de América Latina. En México, el Grupo MIRES(Manejo Integral de Residuos Sólidos) fue creado poriniciativa de ONG, industriales, académicos, asociacio-nes civiles, instituciones de gobierno federal (laSecretaría de Desarrollo Social, SEDESOL y el InstitutoNacional de Ecología, INE) y el Banco Nacional de Obras(BANOBRAS), con el objetivo de contribuir mediante unenfoque intersectorial al diseño de políticas y programasque puedan ser implementadas localmente.

En el Caribe inglés, la Asociación Caribeña deConservación (CCA por su sigla en inglés) es una ONGsubregional que interactúa con ONG locales y estáenvuelta en el desarrollo e implementación de proyec-tos ambientales de la subregión del Caribe. EnBarbados, varias ONG, tales como la Asociación deONG de Barbados (BANGO por su sigla en inglés), laAsociación Ambiental de Barbados, el ProgramaAmbiental de la Juventud de Barbados (BEYP por susigla en inglés), entre otros grupos de la sociedad civil,son bastante activos en programas de educación sobrematerias ambientales, campañas de limpieza urbana,incluyendo la limpieza de playas y otras actividadesespeciales relacionadas con el manejo de residuos sóli-dos. Asimismo, en el país existen varias organizacionescomunitarias que realizan actividades compostaje yagricultura orgánica.

En la Región se destaca por su labor en el manejo deresiduos sólidos, la Asociación Interamericana deIngeniería Sanitaria (AIDIS), con sus respectivos capí-tulos en los países, a través de su Dirección Técnica deResiduos (DIRSA), que tiene una amplia gama de acti-vidades que va desde propiciar cursos de capacitaciónhasta investigación asociada.

3.6.3 Apoyo municipal para programas comunitarios

La apertura y apoyo que da la municipalidad a lascomunidades para llevar a cabo sus programas comuni-tarios varía bastante en la Región y está limitada engran parte por las capacidades operativas y económicasde la municipalidad, así como del liderazgo de las

autoridades municipales. Aunque existe el reconoci-miento que el éxito de la gestión de los residuos sóli-dos depende en gran parte de la participación comuni-taria desde el inicio de los proyectos, todavía esteaspecto no se ha integrado formalmente.

En la Región existen varias experiencias que dan mayorprotagonismo a la comunidad en el manejo de los resi-duos sólidos. En Uruguay, la Intendencia Municipal deMontevideo ha invitado a la comunidad a participar enla gestión ambiental, como parte del proceso de des-centralización participativa de los temas ambientales,en los cuales se incluye la gestión de los residuos sóli-dos. Esta participación se concretó formalmente con laaprobación de la Agenda Ambiental de Montevideo enel año 2000.

En Costa Rica, a raíz de la iniciativa de ProyectosComunitarios, en el cantón Escazú se está llevando acabo un proyecto piloto para la recolección, separacióny acopio de los desechos sólidos urbanos para su apro-vechamiento comercial. En este proyecto, que se inicióen el 2001 con el apoyo formal de la municipalidad deEscazú y dos ONG, ha contribuido a la promulgacióndel reglamento para el manejo discriminado de des-echos sólidos en el Cantón de Escazú, el primero en sutipo en el país, en el cual se obliga a la población a laseparación selectiva de los residuos para su reutiliza-ción y reciclaje.

En otras ocasiones, la municipalidad está abierta a darcabida y promocionar programas comunitarios, comoes el caso de Guatemala en que la municipalidad deChimaltenango permitió a la comunidad utilizar lasinstalaciones de una antigua planta de separaciónconstruida en un terreno municipal para un proyectopiloto operado por la comunidad.

En este aspecto, las asociaciones de municipios puedenjugar un papel preponderante en el asesoramiento yapoyo que pueden ofrecer para dar el empoderamien-to necesario a la comunidad.

Con mayor frecuencia, la municipalidad apoya progra-mas comunales y campañas dirigidos a la conservaciónambiental y salud de la población. En Costa Rica se des-taca el Premio Nacional Cantones Ecológicos ySaludables, otorgado por la OPS desde 1997, que consis-te en un incentivo económico y mención honorífica paralos municipios que desarrollen proyectos en el tema.

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Asimismo, se destaca la Red de MunicipiosSaludables20, una iniciativa impulsada por la OPS, através de la cual se desarrollan varias actividades parael manejo de residuos sólidos tales como campañas deconcientización sobre la importancia del manejo deresiduos sólidos, programas de separación en origen,recuperación, reutilización y reciclado de residuossólidos, hermoseamiento de barrios verdes, entre otros.

Dentro de este marco, la Atención Primaria Ambiental(APA)21 constituye una estrategia poderosa de acciónambiental, básicamente preventiva y participativa, quepropone fortalecer los organismos estatales y localesresponsables por el ambiente y la salud, auspiciando ala vez una mayor concertación y diálogo con el nivellocal y la sociedad civil. La APA busca establecer unnivel de gestión ambiental local que incluya a todos losactores, en particular el gobierno local y la comunidad,empoderarando a las comunidades en el ámbito de lasustentabilidad local y a la vez fortaleciendo la capaci-dad de gestión ambiental de los gobiernos locales.

3.6.4 Educación y comunicaciónambiental sanitaria

La poca o falta de educación ambiental se manifiesta enlos hábitos de la población de arrojar basuras a lascalles y carreteras, principalmente envases y restos deproductos. A lo que se suma, la disposición de residuosdomésticos, restos de podas, escombros y materialesinertes en sitios baldíos, esquinas y carreteras, princi-palmente por no disponer de un servicio regular derecolección, pero también debido al desconocimiento,indiferencia e irresponsabilidad frente al impactoambiental que esto causa.

Gran parte de los programas nacionales de educaciónsanitaria son programas generales de carácter ambien-tal, que integran un componente de residuos sólidos.La mayoría de los países de la Región realizan campa-ñas esporádicas de educación ambiental por diferentesmedios de comunicación.

Países como Brasil, tienen una base legal para integrar laeducación ambiental en todos los niveles escolares,incluyendo la educación de la comunidad (Ley 6.938que dispone la Política Nacional de Medio Ambiente,Constitución de 1988, Constituciones Estatales). Cuentaademás con la Política Nacional de EducaciónAmbiental (Ley 9.795), que ha dado lugar al ProgramaNacional de Educación Ambiental (PNEA), la cual esvista como una práctica participativa enfocada hacia losproblemas concretos de la comunidad respetando sucontexto cultural. Progresivamente la educaciónambiental ha ido evolucionando de temas de conserva-ción de recursos naturales hacia temas ambientalesurbanos, especialmente el tema de la basura. Asimismo,el abordaje de los temas ambientales en los diversosmedios de comunicación, cada vez más frecuente, hacontribuido a ampliar la percepción social sobre los pro-blemas ambientales. Las redes de comunicación existen-tes con la Red Brasilera de Educación Ambiental, LasRedes Estatales, la Red de América Latina y la RedRaimundo contribuyen a la divulgación de experienciasexitosas, promoviendo nuevas iniciativas.

Perú cuenta con la Red Nacional de InstitucionesEspecializadas en Capacitación para la Gestión Integralde los Residuos, que es parte del Programa deFortalecimiento de Capacidades promovido por elConsejo Nacional del Ambiente (CONAM). La Red pro-vee un mecanismo estratégico de coordinación, com-plementación y cooperación entre estas instituciones,con el fin de mejorar la oferta académica en el país,facilitar los procesos de investigación, innovación ytransferencia tecnológica en este campo.

Países como Costa Rica, Chile y Ecuador, han integradola temática ambiental, y dentro de ella el manejo de losresiduos sólidos, en el currículo de estudios a nivel pri-mario y secundario.

Aunque la educación ambiental ha mejorado notable-mente en la Región, aún es deficiente tanto en cantidady calidad, al carecer de criterios conceptuales en rela-ción con el manejo de residuos sólidos. Debido a esto,

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20 Ciudades y Municipios Saludables es una iniciativa que impulsa la OPS con el objeto de empoderar y movilizar a todos los sectores posiblesa nivel local para mejorar la salud de las comunidades. El desarrollo de un municipio saludable incluye la producción de un plan estratégicoaprobado por las autoridades locales, la comunidad y otros agentes involucrados; la conformación de un grupo de trabajo, y el desarrollo deun plan de acción detallado.

21 El concepto de Atención Primaria Ambiental deriva del concepto de Atención Primaria de Salud (APS) impulsado por la OMS a partir de laConferencia Internacional de Atención Primaria de Salud (Declaración de Alma Ata, 1978). El enfoque de ambas estrategias está orientado alaspecto preventivo más que al curativo, donde la participación de la comunidad es esencial en la detección, seguimiento y solución de pro-blemas de salud y ambiente.

la población no se siente parte del problema y por con-siguiente no se percibe como parte de la solución delmismo.

En gran parte de los países de ALC, se utilizan losmedios de comunicación masivos para lanzar mensajesde limpieza pública y reciclaje, así como la distribu-ción de materiales educativos sobre varios aspectos desalud ambiental, auspiciados generalmente por la OPSy los ministerios de salud y ambiente de los respectivospaíses.

Las intervenciones educativas en el ámbito escolar sonclave para lograr desde temprana edad a lo largo de losaños de formación de la niñez a la adultez, la adquisi-ción de conceptos y la capacidad de formar y fortalecercomportamientos y hábitos saludables, convirtiéndoseasí los niños y jóvenes en sujetos capaces de influen-ciar cambios en beneficio de la salud de sus comunida-des (OPS, 2003). La Iniciativa Regional de las EscuelasPromotoras de la Salud (EPS), lanzada por la OPS en1995, como una estrategia integral e integradora de pro-moción de la salud en el ámbito escolar, presenta ungran potencial para incorporar y ampliar la educaciónambiental dentro del contexto de creación y manteni-miento de entornos y ambientes saludables, así como eldesarrollo de actividades que se proyecten fuera delámbito escolar hacia la comunidad.

3.6.5 Programas de higiene y seguridad ocupacional

Los trabajadores formales del área de residuos sólidosson empleados de las municipalidades o contratadospor empresas terciarizadas y en su mayoría son trabaja-dores del área operacional, lo que hace que esténexpuestos a una gran cantidad de riesgos inherentes altrabajo de los servicios de aseo. Como se mencionóanteriormente, este trabajo representa riesgos para lasalud de los trabajadores, por su potencial contamina-ción de los residuos, por accidentes, por problemasmusculares, problemas sociales (baja estima, alcoholis-mo), entre otros. Pese a ello, solo algunos países ofre-cen una provisión de salud que integre vacunaciones,exámenes médicos regulares y equipos de protecciónindividual y colectiva, siendo estas prácticas más bienutilizadas en las ciudades grandes, quedando los traba-jadores del servicio de aseo de las ciudades interme-

dias y pequeñas en una situación desfavorable, inclusobastante precaria al no contar con el mínimo de protec-ción en cuanto a su vestuario.

Reconociendo que la implantación de programas deseguridad ocupacional y de prevención de accidentesdel trabajo, aumenta la productividad al evitar elausentismo laboral, países como Brasil, Chile yEcuador, han llevado a cabo iniciativas para mejorar lascondiciones de higiene y de seguridad del trabajo deestos trabajadores.

Pese a que la mayoría de los países de ALC tienen pro-cedimientos legales de protección al trabajador, lahigiene y seguridad ocupacional no está específica-mente definida para el área de residuos sólidos y lasactividades de vigilancia al respecto son prácticamenteinexistentes. A menudo, no se cuentan con programasafines y la seguridad ocupacional se limita al númerode horas laborales establecidas y que cumplan algunasnormas en las instalaciones de trabajo.

3.6.6 Trabajadores informales en la segregación y reciclajes de materiales

La gran cantidad de botaderos a cielo abierto existentesen la Región permite con facilidad la segregación yrecuperación de materiales, especialmente en las gran-des ciudades, con todos los riesgos sanitarios que estoimplica.

Las condiciones de pobreza extrema con el consiguien-te crecimiento de las desigualdades sociales, así comoel desempleo han contribuido al incremento de unnúmero apreciable de individuos que vive en condicio-nes deplorables y subhumanas recolectando alimentospara su consumo y materiales recuperables de la basu-ra como el único medio para su supervivencia.Prácticamente en todos los países de ALC existensegregadores que operan en las fuentes de generación,vía pública, en los camiones recolectores y en los sitiosde disposición final de casi todas las ciudades grandesy medianas de la Región. Esta práctica se vincula a undinámico mercado de compra y venta de materiales,principalmente cartón, papel, vidrio, plástico y meta-les, en donde participan intermediarios que transpor-tan estos materiales hacia las empresas que se dedican

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al reciclaje de los mismos. Cuando la recuperación serealiza directamente en la fuente de generación de resi-duos, particularmente de carácter institucional o demercados, las condiciones sanitarias son generalmenteaceptables, lo que contrasta con la recuperación en losrecipientes y bolsas depositadas en la vía pública, ymás aún en los sitios de disposición final donde lascondiciones sanitarias son deplorables.

En algunas regiones del Brasil, se estima que existenalrededor de 25.000 personas trabajando como segrega-dores en los sitios de disposición final, de los cuales un22% tiene menos de 14 años de edad. En ciudadescomo Recife, Porto Alegre, Rio Grande do Sul y BeloHorizonte, los segregadores se han organizado en aso-ciaciones y cooperativas que integran a los segregado-res de la calle y de los sitios de disposición final y tra-bajan con la municipalidad en programas de recolec-ción selectiva.

En México, se estima que existen entre 25.000 a 30.000pepenadores en los sitios de disposición final22, cuyaedad media es de 38,8 años y la proporción de mujereses de 1,12 por cada hombre. El estimado de vida paralos segregadores en este país es menor a 50 años com-parado con la esperanza de vida al nacer de 76 años enMéxico.

En Paraguay existen aproximadamente 3.600 segrega-dores, de los cuales la mitad opera en el vertedero prin-cipal de la ciudad de Asunción. De estos últimos, unos1.200 están organizados en cooperativas y unas 400personas recurren al lugar en forma independiente.

En Colombia, la Asociación de Recicladores de Bogotáestima que alrededor de 41.500 familias compuestaspor 249.000 personas se dedican de manera informal ala recolección y transporte de residuos con fines deaprovechamiento en el país. De manera formal, existen107 cooperativas y grupos asociativos que comprendenun total de 51.000 personas, que realizan un trabajoorganizado en la fuente de generación de los residuos.Estos grupos organizados además prestan servicios de

aseo y limpieza en centros urbanos, empresa privada,terminales de transporte y algunos centros comerciales,especialmente en las ciudades de Bogotá, Cali,Medellín, Manizales, Armenia y Rionegro, y han parti-cipado en la discusión y preparación de planes demanejo de residuos sólidos para las ciudades deBogotá, Cali y Manizales.

En Argentina, como efecto de la crisis del 2001, se esti-ma que solo en la ciudad de Buenos Aires, surgieronmás de 20,000 “cartoneros”, que todas las noches llegana la ciudad para segregar los reciclables de las bolsas deplástico colocadas en las aceras para su recolección.

En Chile se estima que alrededor de 3.500 a 6.000 per-sonas trabajan normalmente en la actividad de segrega-ción en los sitios de disposición final. La prohibición alacceso a los rellenos sanitarios en la Región metropoli-tana de Santiago ha influido en que disminuya la can-tidad de segregadores en estos sitios; sin embargo, lasegregación en los vertederos se realiza a lo largo detodo el país. El reciclaje informal se realiza además porrecolectores independientes (cartoneros o cachureros),que recolectan los residuos en el lugar de origen parapoder posteriormente clasificarlo y venderlo a interme-diarios o a industrias recicladoras. Cada recolectorpuede recoger cerca de 100 kg de residuos diarios,principalmente papeles, cartones y vidrios.

En Ecuador, se estima que existen alrededor de 3.500segregadores en las ciudades grandes. En Honduras, enlas tres ciudades de mayor población se estima unacantidad de 500 personas que trabajan en los botade-ros, de las cuales alrededor de un 30% son mujeres yfácilmente esa misma proporción está constituida porniños.

La principal limitante que tienen los grupos de segre-gadores organizados para alcanzar mayor participaciónen la oferta y prestación del servicio de aseo a nivelmunicipal es la exigencia de la normativa vigente, lascondiciones y valores de los pliegos de contrato y losintereses políticos y económicos de otros oferentes.

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22 OCDE. Evaluación del desempeño ambiental de México. 2003

En varios países de la Región es corriente que la basu-ra sea segregada por los mismos operarios de recolec-ción antes que alcance a ser depositada en el sitio dedisposición final. En México, la prepepena de materia-les de mayor valor comercial, tales como aluminio,vidrio y cartón es ampliamente difundida y significauna fuente económica adicional para los trabajadoresde la limpieza urbana y para los "voluntarios" que apo-yan sin sueldo y prestaciones al personal contratado.Una situación similar ocurre en Bolivia, Jamaica,Paraguay y en República Dominicana.

3.6.7 Presencia de niños y mujeresque viven y trabajan en labasura

La segregación en ALC es una actividad familiar. Es fre-cuente observar la presencia de niños, jóvenes, mujeresy ancianos colaborando en la segregación de materialesen los basureros, como también en las calles. Los másvulnerables son los niños que se han integrado al traba-jo de recuperación de materiales y pasan la mayor can-tidad del tiempo en contacto con la basura sin tomarninguna precaución, generalmente por ignoranciasumada a la necesidad. Es consabido que los niños sonmás susceptibles que los adultos a los accidentes porfalta de experiencia, como también a enfermedades,especialmente cuando existen serias deficiencias nutri-tivas y sustancias nocivas presentes en el medioambiente. Los niños que trabajan en los vertederosencuentran estas condiciones en forma potenciada.Además están expuestos a todo tipo de violencia ver-bal, sexual y física de parte de los segregadores adultos,

así como al alto consumo de drogas y alcohol presenteen estos ambientes.

Los datos recogidos por la Evaluación de Residuossobre este segmento de la población se muestran en elCuadro 29. La presencia de segregadores es mayor enlas ciudades medianas y pequeñas, en parte debido aque en las ciudades grandes existe un mayor control ala entrada de segregadores en los rellenos sanitarios,muchos de estos prohibiendo su acceso, sobre todocuando los basureros a cielo abierto son convertidos enrellenos sanitarios.

Se considera que las cifras que ofrece la Evaluación deResiduos están muy por debajo de la realidad. Aunqueno se conoce la magnitud exacta del problema en lospaíses de la Región de América y el Caribe, se estimaque el número de segregadores supera las 200 mil fami-lias (lo que significaría aproximadamente más de500.000 individuos) dedicadas a la recuperación deresiduos sólidos en los sitios de disposición final y enlas calles de los países de la Región. De acuerdo alCuadro 29, se puede inferir que por lo menos un 29%son mujeres que realizan esta actividad acompañadasgeneralmente por uno o más niños, lo que corresponde-ría a un 42% como se indica.

La dificultad de establecer cifras precisas se debe engran parte al reducido número de estudios efectuados,especialmente debido a la escasa importancia y falta dereconocimiento de este sector informal por parte de lasautoridades sectoriales y municipales, como tambiéndel público en general. A esto se agrega las dificultadeslogísticas para estimar el número de personas que vivende la recuperación de materiales de los basureros debi-do a que a menudo se trata de una población flotante.

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Recuadro 6. Los avances del Movimiento Nacional de Segregadores (“Catadores”)En enero del 2003, se realizó en Caxias do Sul el Primer Congreso Latinoamericano de Segregadores, en el que partici-paron cerca de 800 personas de Brasil, Argentina y Uruguay, buscando fortalecer el proceso de organización de estostrabajadores en asociaciones y cooperativas. Como resultado, se elaboró la Carta de Caxias do Sul, la cual propuso unaserie de medidas para mejorar el manejo de los residuos, que incluyen: la capacitación y formación profesional, laampliación de programas de educación ambiental que viabilicen la recolección selectiva en sociedad con los segrega-dores, la revisión de la legislación sobre cooperativas, la erradicación de los vertederos a cielo abierto, la responsabili-dad de los generadores de basura así como su correcta disposición, creación de líneas de crédito específicas, entre otras.

Por otro lado, este avance se ha visto limitado por la renuencia de las municipales para incorporar a los segregadoresen programas de recolección selectiva, en base a la dificultad de establecer una asociación con los segregadores porsu condición social, generalmente deplorable, difícilmente compatible con la regularidad que los servicios de limpie-za urbana demandan. A la fecha, solo 451 municipios (8,2%) de un total de 5.507 municipios brasileros, han integra-do a los segregadores en actividades de recolección selectiva.Fuente: Informe Analítico de Brasil, Evaluación de Residuos.

Varias ONG han implementado algunas iniciativas paramejorar la situación de los niños segregadores. En esteaspecto se destaca en Brasil, el Programa de Basura yCiudadanía, con la campaña “Niños en la Basura,Nunca Más”, que se inició en 1999 en este país, realiza-da por la ONG Agua y Vida, con el apoyo de UNICEF.En Paraguay, algunas ONG han contribuido con progra-mas de inclusión de los niños segregadores en lasescuelas de la zona, con el incentivo de desayuno yalmuerzo escolar. En este aspecto, la OPS ha diseñadouna iniciativa para mejorar la calidad de vida de las

madres y niños que viven de la basura en algunos paí-ses de la Región donde este problema es más acentua-do. Esta iniciativa, que aún no ha sido implementada enespera de financiamiento, contempla una serie de inter-venciones técnicas y sociales de carácter asistencial ypreventivo, que van desde programas dirigidos a laorganización social de los segregadores y alternativaspara la cobertura de sus necesidades básicas de vivien-da, salud, educación, entre otras, hasta líneas de accióndirigidas a la transformación de los vertederos a cieloabierto en rellenos sanitarios cercados y controlados.

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País Hombres Mujeres Niños Total

Antigua y Barbuda 0,053 0,079 0 0,133

Argentina 0,010 0,282 0,008 0,300Belice 0,008 0,025 0 0,034Bolivia 0,027 0,017 0,020 0,065Brasil … … 0,192 0,134Chile 0,015 0,046 0,009 0,076Costa Rica 0,015 0,025 0,020 0,061Cuba 0,030 0,098 0 0,128Grenada 0,019 0,059 0 0,078Guatemala 0,208 0,22 0,006 0,430Guyana 0,048 0,254 0,025 0,329Honduras 0,107 0,225 … 0,332Jamaica 0,012 0,009 0 0,021Paraguay … … … 1,510Perú 0,156 0,513 0,054 0,724Rep. Dominicana 0,122 0,212 0,042 0,241Santa Lucía 0,03 0,061 0 0,092Surinam 0,075 0,075 0,100 0,123Trinidad y Tabago 0,080 0,180 0 0,260Venezuela 0,030 0,104 0,025 0,159Promedio ALC 0,185 0,051 0,072 0,173

Cuadro 29. Cantidad de segregadores por 1000 habitantes en países seleccionados de América Latina y el Caribe

… Datos no disponibles.Fuente: Evaluación de Residuos.

Recuadro 7. Presencia de madres y niños que viven y trabajan de la basura en los sitios de disposición finalLas circunstancias económicas y sociales contribuyen en gran manera al alto porcentaje de madres y niños viviendo ytrabajando en los sitios de disposición final municipales. Los rellenos mal operados y los basureros a cielo abierto sonun medio de vida, aunque sumamente peligroso, donde esos individuos satisfacen sus necesidades diarias. Hay casosen los países en desarrollo donde las madres construyen sus casas con piezas de cartón y plástico, y es entre la comiday desechos de otros donde los niños viven, juegan y trabajan. Para la mayoría de la gente de los países desarrollados,la imagen de niños viviendo y trabajando en la basura es una imagen difícil de visualizar.

En Jamaica la situación es similar. Hombres, mujeres y niños enfrentan diariamente el riesgo de pasar a ser llevados porel equipo de los rellenos y estar expuestos a las serias enfermedades que aquejan estos sitios para poder subsistir.Comparativamente con otros países en semejante situación, el porcentaje de estos individuos no es tan grande enJamaica, pero frecuentemente se instalan asentamientos informales en la proximidad de estos sitios. Fuente: Informe Analítico de Jamaica. Evaluación de Residuos.

La presencia de segregadores en los sitios de disposiciónfinal imposibilita cualquier intento de dar manejo sani-tario a los residuos y genera situaciones de elevado ries-go sanitario, de accidentes y de gran marginalidad socialpara las personas que allí trabajan. Por consiguiente, esesencial que los países en su estrategia de manejo deresiduos, incluyan alternativas que tomen en cuenta aeste grupo de la población que constituye parte impor-tante del capital social que integra el sector. Además dela clausura de los vertederos, se deben de propiciaracciones dirigidas hacia el reciclaje en el origen de losmateriales rescatables y la organización de segregadoresen cooperativas, así como otras acciones que contribu-yan al mejoramiento de sus condiciones de vida.

3.7 CONCLUSIONES DE LASITUACIÓN REGIONAL DELOS SERVICIOS DE MANEJODE RESIDUOS SÓLIDOS

La Evaluación de Residuos deja ver que la situación delmanejo de los residuos sólidos en la Región de América

Latina y el Caribe ha mejorado en algunos aspectos en losúltimos años, pese a que todavía persisten algunas limita-ciones que son comunes en la mayoría de los países. Porotro lado, la creciente importancia que se le está dando alos aspectos ambientales con la adopción de agendasambientales y de desarrollo sustentable por los paísesfavorece la integración del manejo de residuos sólidos aeste cuadro. Ya existen en unos pocos países, aunque enforma incipiente, políticas nacionales de residuos sólidosque respaldan algunas directivas sectoriales.

Mientras que las diferencias regionales en el manejo delos residuos sólidos son grandes, la Evaluación deResiduos mostró que existen problemas comunes en elmanejo actual, tanto en los ámbitos nacional comolocal, de naturaleza institucional, legal, financiera, téc-nica, sanitaria, ambiental y social.

La limitación más crítica para mejorar el manejo deresiduos sólidos en la Región es la ausencia de una ins-titución nacional que desempeñe una función rectoracon la autoridad suficiente para darle la prominenciaque se necesita para el manejo de los residuos sólidos.Esta función de rectoría cuando existe, es parcial y másbien difusa en gran parte de los países de América

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Latina, con los consiguientes vacíos en la dirección ycoordinación política del sector para formular e imple-mentar las políticas, planes y programas en materia deresiduos sólidos a nivel nacional, con la debida armo-nización y compatibilidad requerida. La ausencia deuna coordinación sectorial, política y efectiva es unade las causas de la persistencia de problemas organiza-cionales, técnicos y operativos para resolver sanitaria yambientalmente el problema del manejo de los resi-duos sólidos en la Región.

La permanencia temporal de las autoridades de altonivel y de sus expertos en los cargos públicos repercu-te en el seguimiento de los planes, programas o proyec-tos que se inician dentro de un periodo gubernamental,con la posibilidad de que sean truncados con los cam-bios de gobierno. Ello se demuestra con los compromi-sos de la Agenda 21, en donde solo algunos países hanelaborado su agenda e incluido el tema de los residuossólidos, más pronunciado a nivel municipal. Por consi-guiente, la Región de ALC no tiene una planificaciónpara los próximos 20 años que le permita alcanzar lameta del 100% de cobertura de tratamiento y disposi-ción adecuada para el año 2025.

En todos los países de la Región, el conjunto de leyes yreglamentos que conforman el marco legal y el marcoregulatorio del sector es relativamente abundante. Sinembargo, éstos han sido dictados individualmente pordistintas instituciones sin considerar la intersectoriali-dad que tiene el manejo de los residuos sólidos, ni esta-blecen con claridad las diferentes responsabilidades delos diferentes actores que tienen injerencia en el sector,lo que ha resultado en duplicidad de atribuciones,ambigüedad de funciones y la inexistencia de mecanis-mos para resolver conflictos. Se continúan emitiendoleyes sin derogar o corregir las anteriores, lo que lleva aduplicaciones e incoherencias en la normativa. A la par,se puede apreciar grandes vacíos en la regulación de losservicios, necesaria para garantizar la continuidad, sos-tenibilidad, calidad, generalidad e igualdad de los ser-vicios para toda la población, y así garantizar su eficien-cia, la protección a la salud pública y del ambiente. Lalegislación para el sector tiende a no proveer instru-mentos de regulación, sino que más bien constituye unelemento punitivo en lugar de normativo, quedandopoco clara la atribución de la responsabilidad ambien-tal. En la Región de América Latina existe la tendenciaa tomar como modelos las normas y parámetros estable-cidos en los países desarrollados sin adecuarlos a lassituaciones locales, sin establecer metas progresivas de

cumplimiento y sin crear mecanismos de revisiónadministrativa y judicial de dichas normas sobre la basede consideraciones económicas y tecnológicas.

La falta de un control adecuado unido a la debilidad en lacapacidad para sancionar afecta drásticamente la aplica-ción de la normativa. La falta de reglamentación específi-ca para algunos aspectos del manejo de los residuos sóli-dos deja muchas incógnitas, como es el caso de cómo pro-ceder para la disposición de residuos especiales.

En muchos municipios el manejo de los residuos sóli-dos se realiza con una evidente falta de criterios técni-cos, económicos y sociales, lo que ha ocasionado queeste servicio carezca de una adecuada planificación yorganización, lo que a su vez se traduce en altos costosde funcionamiento que las mismas municipalidadeshan tenido que subsidiar consumiendo buena parte desu presupuesto. La gestión de cobro utilizada por lasmunicipalidades es deficiente; los pagos dependen dela voluntad de los ciudadanos ya que no se implemen-tan acciones para el cobro por vía judicial. La cultura deno pago y la escasa valoración que los usuarios le danal servicio contribuye en gran medida a esta situación.

Consecuencia de lo anterior es el déficit económicopermanente que existe en un gran número de serviciosde aseo y las inadecuadas prácticas de disposición delos residuos sólidos, los cuales por falta de recursos,interés o conocimientos técnicos, se descargan dentro ofuera de las áreas urbanas sin ningún control, dandoorigen a basureros dispersos, con los consiguientesproblemas sociales, ambientales y de salud pública.

El problema social tiene su base en las personas que sededican a segregar y comercializar los residuos, quienesrealizan estas actividades en condiciones riesgosas yprecarias inaceptables. En forma similar, el personal delservicio de barrido y recolección llega al sector por faltade oportunidades en otras ramas de la producción.Generalmente provienen de estratos socioeconómicosdesventajosos, con un bajo nivel cultural y desconocenque realizan un trabajo insalubre y riesgoso, el cual efec-túan sin protección suficiente. Asimismo tienen escasasoportunidades para capacitarse y poder superarse eco-nómicamente, con el agravante de la falta de aprecio dela sociedad con respecto a la tarea que realizan.

El peligro para la salud pública surge en los mismosbasureros, los que además de causar malos olores yproblemas estéticos, constituyen una fuente y hábitat

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de moscas, ratas y otros vectores de enfermedades, yfuentes de contaminación del suelo, del aire y de fuen-tes superficiales o subterráneas de agua.

En muchos países de ALC, la posibilidad de reciclarmateriales es limitada debido a que no siempre estaactividad es costo efectiva debido a la escasa demandadel mercado. Por otro lado, en varios países no se le daimportancia al reciclaje al no ser apoyado por políticasincentivadoras.

La disposición final es un problema serio que mereceatención inmediata. La mayoría de los sitios de dispo-sición final carecen de infraestructura crítica talescomo sistemas para lixiviados, respiraderos para gases,pozos de monitoreo y cubiertas protectoras. Estos sitiosse han transformado en puntos potenciales de contami-nación al depositarse indiscriminadamente una varie-dad de residuos especiales y peligrosos en lo que hasido diseñado solo para la disposición de residuosurbanos o municipales.

Por otro lado, también existen aspectos positivos quepueden fortalecerse para lograr una gestión del manejode los residuos sólidos más eficiente en el futuro, yaque un número apreciable de países de América Latina

cuenta con un marco legal e institucional de carácterambiental, que en muchos casos contiene disposicio-nes para el manejo de residuos sólidos. Esta situaciónfacilitará la formulación de políticas nacionales enmateria de residuos sólidos. Asimismo, ya varios paí-ses cuentan con leyes específicas y planes nacionalesde manejo integral de residuos sólidos aunque suimplementación todavía es incipiente y necesita unfuerte apoyo político. En algunos países donde no exis-te una legislación específica para el manejo de resi-duos, se aprovecha la legislación de ImpactoAmbiental, para exigir un buen diseño de las nuevasinstalaciones como las estaciones de transferencia,,plantas de tratamiento y rellenos sanitarios.

El hecho de que la prestación del servicio de aseo uti-lice un fuerte componente de mano de obra, paramuchos países de América Latina y el Caribe significauna fuente de empleo significativa. Actualmente enmuchos municipios el empleo que se ofrece a travésdel servicio de aseo es mayor que el empleo que se pro-vee a partir de la realización de otras actividades y ser-vicios municipales. Asimismo, la participación del sec-tor informal es importante en este aspecto como agen-tes integrales del circuito de reciclaje.

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Recuadro 8. Factores vinculados a la problemática del manejo de los residuos sólidos en América Latina

• Horizontes muy cortos de planeación y de compromiso para la autoridad local debido al breve periodo de las admi-nistraciones municipales.

• Volatilidad y discontinuidad política en las administraciones municipales.

• Ausencia de una cultura de pago por los servicios públicos con los que se atiende a la población.

• Excesiva morosidad y graves deficiencias en los procedimientos y mecanismos para el cobro de impuestos municipales.

• Partidismo de las decisiones y del debate público.

• Persistencia de rasgos culturales rurales en las ciudades, lo que equivale en general a la desconsideración del espaciopúblico en un contexto urbano.

• Falta de una cultura de aseo y de responsabilidad por los desechos generados a nivel individual.

• Falta de aplicación del orden jurídico y su control.

• Barreras ideológicas contra el sector privado en proyectos, concesiones y contratos de gestión para el manejo de losresiduos urbanos.

• Incertidumbre para la inversión y falta de transparencia en las decisiones de los gobiernos locales.

• Persistencia de grupos corporativos que se apropian de rentas ilegalmente por el manejo de la basura al amparo deintereses partidarios.

• Bajos niveles de competencia y capacitación en el servicio público.

• Incumplimiento de Acuerdos Internacionales (Kyoto, Basilea, Montreal, Agenda 21).

• Visión incompleta y equivocada de la gestión al asimilarla fundamentalmente como un problema relativo al servicio,olvidándose de su componente ambiental, social, económico y de salud.

• Ausencia de organismos operadores autónomos bajo mandatos claros de eficiencia y rendición de cuentas.

• Marco regulatorio y normativo difuso, obsoleto, incompleto, carente de una estructura intersectorial y de instrumen-tos jurídicos de carácter técnico.

• Inexistencia de mecanismos que permitan hacer cumplir la normatividad ecológica.

• Carencia de instrumentos económicos, jurídicos y de promociones, que motiven y promuevan la participación ciuda-dana en procesos de separación y reciclaje de la basura.

• Ausencia de políticas y estrategias para la Gestión Integral de Residuos Sólidos Municipales.

• Carencia de estrategias para la incorporación del sector informal (segregadores, prepepenadores, etc.) en la gestión deresiduos sólidos.

• Desvinculación entre las distintas instancias involucradas con el sector.

• Carencia de modelos tarifarios que permitan la recuperación de las tarifas o cuotas, por la prestación de los serviciossuministrados y que consideren las diferencias entre los residuos generados por distintas fuentes.

CAPÍTULOcuatro

4.1 RETOS

El manejo inadecuado de los residuos sólidos tieneserios costos económicos y sociales en términos desalud, calidad de vida, ambientales, turismo, costos deproducción, entre otros, que exceden los costos de con-trol de la contaminación y los problemas sanitariosasociados.

Las debilidades de naturaleza sectorial que presenta elsector, han afectado la calidad, eficiencia y sustentabi-lidad en la provisión de los servicios de manejo de resi-duos sólidos. Estas debilidades han estado asociadas a:

• Restricciones en la autonomía funcional de los entesencargados de la prestación de los servicios demanejo de residuos sólidos que han incidido negati-vamente en la administración y viabilidad financie-ra y operacional de esos servicios.

• Dificultades para conciliar políticamente la recupe-ración de los costos de los servicios a través de tari-fas que correspondan al costo económico de los mis-mos unido a su recaudación efectiva. A esto se agre-ga la generación interna de recursos inadecuadospara atender el financiamiento de un programa deinversiones en el sector.

• Falta de planificación y, por consiguiente, ejecuciónsin un enfoque integral del manejo de los residuossólidos, que ponga énfasis en la minimización de losresiduos y en su aprovechamiento integral, así comoen su disposición sustentable.

• Falta de capacitación técnica a nivel gerencial y ope-rativo para la gestión adecuada de los residuos sóli-dos, que es la base de los problemas de sistemasdeficientemente planificados, así como de los pocosavances cualitativos en los últimos años y en granparte responsable por el desperdicio de recursos.

Sin duda, uno de los aspectos más crítico de los servi-cios del manejo de residuos sólidos en la mayor partede los países, salvo muy pocas excepciones, es el eco-nómico financiero. Como promedio en la Región, lastasas y tarifas no alcanzan a cubrir entre el 40 a 50% delos costos de los servicios, por razones que van desdela baja capacidad municipal hasta la falta de planifica-ción financiera a mediano y largo plazo en los nivelesnacional, provincial y municipal. La falta de una cultu-ra de pago de la población, que en ciertas comunidadespuede atribuirse a la incapacidad de pago debida a lapobreza, se suma al problema de recuperación de cos-tos. La baja calidad, y a veces la escasa cobertura, de losservicios de aseo urbano influye negativamente en laactitud de la población para valorar el servicio y sentir-se con alguna obligación al respecto.

Una de las grandes limitaciones identificadas en laRegión es la falta de capacidad institucional, especial-mente a nivel de las municipalidades, para identificar,desarrollar e implementar planes y programas localesde manejo de residuos sólidos. Muchos municipioshan fallado en organizar sus programas por falta desoporte sectorial sobre la base de un conocimiento delos servicios de aseo urbano, que repercute en la efecti-vidad de las posibles medidas adoptadas. No se ha con-tado con personal especializado y con capacitaciónpara cumplir tareas de apoyo en relación al manejo deresiduos sólidos. Un número apreciable de municipios,especialmente los más pequeños, no tienen unidadesespecializadas que se encarguen de la gestión de losresiduos sólidos, ni los medios económicos para llevar-la a cabo. Los municipios más pobres con bajo ingresotributario presentan las mayores limitaciones, deficien-cias o inexistencia en la gestión de residuos sólidos,con la consiguiente falta de equidad en la cobertura delservicio.

Al no existir una institución rectora en la mayoría delos países, se observa una escasez apreciable de proyec-

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PERSPECTIVASDEL SECTOR

tos de inversión en el área de manejo de residuos sóli-dos. En algunos casos la disponibilidad de fondosinternacionales para proyectos ambientales, que inclu-yen un componente de residuos sólidos, excede lacapacidad del país para identificar y preparar proyec-tos susceptibles a ser financiados por los organismosde cooperación bilateral y multilateral. En la actuali-dad en la Región, no hay suficientes proyectos de resi-duos sólidos bien preparados y financiables tramitán-dose en las instituciones nacionales e internacionales.Esta escasez de proyectos, en parte se debe a la falta decoordinación sectorial y la falta de planificación y pro-gramación de las inversiones en esta área con horizon-tes a mediano y largo plazo. Se debería hacer mayoruso de instrumentos de preinversión, tales como losanálisis sectoriales, que ofrezcan las bases para el des-arrollo de planes de inversión basados en la evaluaciónde la situación específica del país.

El manejo de los residuos sólidos necesita ser urgente-mente abordado en los países como parte de la planifi-cación de infraestructura nacional. La disposición deresiduos sólidos en rellenos sanitarios u otra soluciónsanitariamente adecuada en la Región requiere deinversiones significativas que probablemente muchosmunicipios no serán capaces de afrontar sin el apoyo delos gobiernos nacionales y de la iniciativa privada.Considerando que las ciudades medianas son las queexperimentarán el mayor crecimiento en el futuro y esdonde se evidencian las mayores carencias y debilida-des operacionales, gerenciales y financieras, se debe dedar mayor atención a la planificación y organización delos servicios de aseo urbano en estos centros urbanos.

A menudo el esquema específico del subsidio usado enel área de residuos sólidos no se ha concebido en formaapropiada en términos de eficiencia, equidad y estabi-lidad a través del tiempo. En consecuencia, hay casosen que las subvenciones ascienden a más del 100 porciento del costo total del servicio, como es el caso devarios países del Caribe en que el gobierno centralasume el costo total creando una fuerte dependencia delas jurisdicciones encargadas del servicio. Asimismo,hay casos en América Latina en que se han utilizadoformas inapropiadas de subsidio que favorecen a losgrandes generadores y no a los grupos más desaventa-jados económicamente, dando como resultado grandesineficiencias con graves consecuencias en la recupera-ción de fondos municipales y en el nivel de calidad delservicio. El reto es establecer en qué medida y cómo los

recursos públicos fijos y limitados podrían utilizarseen forma más eficaz y efectiva para estimular la inver-sión privada y los beneficios sociales del sector.

Pese a las atribuciones que tienen las municipalidades,dada por la autonomía legal que gozan, éstas no sonaprovechadas ya sea por desconocimiento o por faltade decisión política. El reto de los países de AméricaLatina a nivel local continúa siendo el proveer a lasmunicipalidades de instrumentos legales y soportesfinancieros y técnicos para su modernización adminis-trativa y financiera. Al mismo tiempo es necesario for-talecer al personal que labora en el área operacional yfinanciera; modernizar los registros de contabilidad ycatastro, así como establecer un sistema de tarifas quepermita la recuperación de costos.

Un reto, a menudo no suficientemente valorado, es elmayor peso que se le debe dar a la educación tanto for-mal como informal en el tema de los residuos sólidos,la cual debe abordar además actuaciones de informa-ción y sensibilización de la población, encaminadas aconseguir un cambio de comportamiento y actitudes.

4.2 TENDENCIAS Y PERSPECTIVAS

Aunque se han logrado avances significativos en lamayoría de los países de la Región en los últimos años,particularmente aquellos referidos al establecimientode nuevas reglamentaciones específicas para el trata-miento y disposición final, aún persisten serios proble-mas para su cumplimiento.

La mayoría de los países de América Latina y el Caribetodavía están lejos de alcanzar las metas propuestas enel capítulo 21 de la Agenda 21 (CNUMAD-92), en mate-ria de gestión y manejo de residuos sólidos, particular-mente respecto del tratamiento y la disposición de losresiduos sólidos urbanos. Las metas propuestas para elaño 2000 de establecer criterios y estándares para ladisposición y tratamiento según la capacidad del cuer-po receptor, así como establecer la capacidad paramonitorear y vigilar el impacto de la contaminaciónrelacionada con las instalaciones de tratamiento y dis-posición final de los residuos solo se han cumplidoparcialmente en muy pocos países. Asimismo, la metade alcanzar una cobertura de tratamiento y disposiciónfinal adecuados para un 50% de los residuos para el

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año 2005 pareciera que solo se alcanzará en un núme-ro reducido de países, considerando que la Evaluaciónde Residuos mostró un 23% de cobertura regional ade-cuada de disposición final en rellenos sanitarios. Másaún, la meta propuesta por la Agenda 21 de alcanzaruna cobertura de tratamiento y disposición adecuadospara el 100% de los residuos para el año 2025 solo sepodrá cumplir si los países concentran su atención enel sector y se le dé renovada importancia.

Considerando que para el año 2030 se estima que alre-dedor del 84% de la población de ALC vivirá en ciuda-des y que la gran mayoría de los pobres serán urbanos,las necesidades de servicios de aseo urbano serán apre-miantes, con el consiguiente impacto a la salud y elambiente. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio pro-veen un renovado enfoque para lograr un amplioespectro de metas que abarcan prácticamente todos losaspectos esenciales del bienestar humano. LosObjetivos de Desarrollo del Milenio en lo que respectaa mejorar la calidad de vida de los habitantes de lostugurios ponen énfasis en mejorar la infraestructura yservicios básicos _que incluyen el manejo de residuossólidos_ de esta población para lo cual es necesario quelas autoridades gubernamentales nacionales, estatalesy locales desplieguen esfuerzos en esa dirección. Deacuerdo a la estrategia operativa del Grupo de Estudio8 del Proyecto del Milenio23, la meta de mejorar lascondiciones de vida de 100 millones de personasviviendo en tugurios a nivel mundial para el 2020 serealizará en etapas incrementales siguiendo el plan deacción de “Ciudades sin Tugurios”, para lo cual es fun-damental la cooperación y compromiso de los gobier-nos nacionales y de los organismos internacionales.

Es innegable que la globalización en ALC tendrá unefecto indirecto cada vez mayor en la producción y tipode residuos sólidos. Las tendencias macroeconómicasmundiales promueven un nuevo modelo económicopara el siglo XXI, donde los tratados de libre comerciobilaterales y multilaterales, tales como el Tratado deLibre Comercio de América del Norte (TLCAN), elTratado de Libre Comercio entre Centro América yEstados Unidos (TLCAUSA) y el Área de LibreComercio de las Américas (ALCA), provocan la redis-tribución de la geografía económica de los países, enfunción de los productos negociados y las cuotas pac-

tadas, lo que implica el movimiento de mano de obrapara el cultivo, cosecha o producción de nuevos pro-ductos. Esto trae asociado la migración de nuevaspoblaciones hacia centros de trabajo, lo que ejercerámayor presión en la demanda de infraestructura y ser-vicios, particularmente en las zonas periféricas máspobres de las grandes ciudades. Con el avance de la tec-nología, los residuos sólidos que se generen o se impor-ten no serán necesariamente más amigables al ambien-te y pueden crear graves amenazas para la salud públi-ca, especialmente los desechos peligrosos. Por consi-guiente, es importante involucrar a las instancias regio-nales de carácter comercial, tales como MERCOSUR, laComunidad Andina, el Mercado Común Centroame-ricano, el CARICOM, TLCAN, ALCA, entre otros, en elcompromiso del tema ambiental, mediante el logro deun grado mucho más alto de armonización internacio-nal de normas ambientales de productos y procesos.

El aspecto financiero del manejo de los residuos sóli-dos no solo plantea la necesidad de cambios en laspolíticas nacionales, sino que además será necesarioque las instituciones internacionales y regionales queconceden préstamos y asistencia técnica revisen algu-nas de sus políticas que establecen las condicionespara proporcionar apoyo a los proyectos de inversiónen el manejo de residuos sólidos, abriendo mayoresoportunidades dirigidas a los gobiernos locales.

La tecnología para la disposición de residuos sólidosestá disponible y existe una variedad de técnicas depen-diendo de la necesidad local con base en el tamaño yubicación física de cada ciudad o la mancomunidad devarios municipios. Las técnicas varían desde el uso desimples rellenos manuales hasta técnicas más complejasde incineración y pirólisis. Sin embargo, por falta deestudios sectoriales apropiados las necesidades en estaárea muchas veces no están bien definidas y los proyec-tos no tienen el impacto esperado en el medio local.

La Evaluación de Residuos revela que con los datos quese dispone, no hay manera de cuantificar para la Regiónen su conjunto, las necesidades de inversión para elmanejo de residuos sólidos al no existir una informaciónconcreta que proyecte las prioridades en este campo. Esfundamental que los países evalúen este aspecto paraorientar las oportunidades de inversión basadas en un

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C A P I T U L O 4 - PERSPECTIVAS DEL SECTOR

23 El Proyecto del Milenio es el órgano asesor independiente del Secretario General de las Naciones Unidas, quien ha comisionado para juniodel 2005 la formulación de recomendaciones de estrategias operacionales para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio. El máximoobjetivo del proyecto es ayudar a asegurar que todos los países en desarrollo alcancen los mencionados objetivos.

conocimiento cabal dado por un análisis de tipo sectorial.

Por otro lado, en estos momentos se presentan nuevasoportunidades para el fortalecimiento del sector deresiduos sólidos con la promulgación de leyes másespecíficas para el sector y la creación de entidadesambientales nacionales. Asimismo, es posible identifi-car nuevos enfoques para el fortalecimiento de la ges-tión local, como es el caso de las alianzas entre variosmunicipios (consorcios, mancomunidad) como unaforma de viabilizar soluciones con accesibilidad finan-ciera, sostenibilidad institucional y económica y parti-cipación comunitaria. La tendencia hacia la descentra-lización y democratización ha llevado a los gobiernoslocales a la integración de nuevos modos de participa-ción ciudadana en la gestión de los residuos que se hanprobado efectivos en el mejoramiento de los servicios yla calidad de vida de la población, fortaleciendo la arti-culación entre la autoridad local y la comunidad.

4.3 PROYECCIONES

A medida que los países de la Región vayan alcanzan-do un mayor nivel de desarrollo, marcado por unmayor crecimiento económico, la producción de resi-duos sólidos irá aumentando. Va a ser necesario discer-nir alternativas efectivas de reducción o minimizaciónde residuos con la participación de todos, desde laindustria con la manufacturación de materiales deempaques y envases más livianos de carácter biodegra-dable, hasta la activa participación de la ciudadanía enla reducción en la fuente, reuso y reciclaje de produc-tos. Asimismo, para impulsar el reciclaje será necesariopromover mecanismos que creen las condiciones pro-picias, a través de tecnología, mercado y legislación,para extender esta actividad a niveles subregionales, loque permitirá ampliar las oportunidades en esta área.

Se estima que las necesidades de inversiones eninfraestructura y equipamientos para mejorar los siste-mas de limpieza urbana, especialmente para ampliar larecolección, implantar soluciones adecuadas de trata-miento y disposición final de los residuos sólidos, vana ser cuantiosas considerando particularmente las con-diciones deplorables de esta última. Complementaria-mente, las tecnologías alternativas con participaciónsocial y educación ambiental serán claves para elmanejo adecuado de los residuos sólidos en la Región.Dentro de este contexto, se deberá fomentar la constitu-

ción de microempresas o asociaciones productivas conenfoque de gestión empresarial, a fin de lograr mejorassanitarias y crear fuentes de generación de empleosremunerados y permanentes.

Todo indica que la participación del sector privado yde la comunidad organizada en el manejo de residuossólidos, como partícipes en las diferentes etapas delmanejo, va a aumentar, aliviando así la carga municipaly ofreciendo mayores posibilidades en la solución delproblema. Sin embargo para ello, es necesario que seden las condiciones propicias para su participación,tanto en el aspecto legal como en el económico.

4.4 ORIENTACIONES FUTURAS

Sobre la base de la revisión de la experiencia deAmérica Latina y el Caribe se pueden identificar tresprerrequisitos básicos que se deben de satisfacer paraaumentar la eficiencia del sector:

(i) Debe de haber un compromiso firme y persistentede parte de los gobiernos en el sentido de formularpolíticas específicas e identificar y efectuar inver-siones en el sector de residuos sólidos.

(ii) Debe de haber una ampliación básica de la capaci-dad institucional, tanto técnica, directiva y admi-nistrativa para el manejo de los residuos sólidos.

(iii) Debe contarse con recursos financieros de carácteradecuado y en las condiciones correctas paralograr la autosostenibilidad del servicio y poderrealizar las inversiones elegidas.

El reordenamiento del sector

A nivel nacional, es indispensable que el área de resi-duos sólidos sea reconocida y tratada por los gobiernoscomo un sector o subsector económicamente viable, conlos objetivos, programación, recursos y restricciones quele son particulares. Esto ayudaría a los países en térmi-nos de establecer políticas incentivadoras y de garanti-zar niveles de financiamiento para la actividad privadaen el sector. La forma en que el manejo de residuos sóli-dos sea promovido en el futuro dependerá del grado enque se reconozca y se corrija esta deficiencia básica.

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Con este propósito, se requiere una definición y sepa-ración clara de las funciones que deben ejercen los dis-tintos organismos involucrados en el sector para la ade-cuada organización institucional del mismo y evitarsuperposición, evasión o vacío de competencias. Elordenamiento sectorial debería considerar:

• La rectoría del sector, la cual debe ser claramenteestablecida determinando la entidad, ya sea en laforma de un ministerio, de una comisión u otra figu-ra institucional, que sea responsable de la direccióny coordinación nacional del sector y se encargue dela formulación, instrumentación y seguimiento depolíticas públicas, planificación y programaciónrelativas al sector, así como la regulación y controlde los factores ambientales que conlleven riesgos ala salud y al ambiente.

• La regulación de los servicios, la cual debe conside-rar el desempeño de los prestadores a través de lapromoción de modelos institucionales dinámicosque abarquen la participación de los gobiernos loca-les, usuarios del servicio y el sector privado; la cali-dad del servicio a través de normas y estándaresestablecidos por mecanismos competentes y el pre-cio al que se presta el servicio a través de esquemastarifarios que garanticen la viabilidad financiera delas municipalidades y/o empresas de aseo y esta-blezca de forma transparente y explícita el régimende subsidios, y los deberes, derechos, competenciade las empresas prestadoras, los usuarios y el estado.Además, es importante fomentar la aprobación dereglamentos municipales específicos para el manejode residuos sólidos con un énfasis en la separacióny minimización de los mismos. La regulación delsector constituye un tema que debería examinarsecuidadosamente en los países para determinar laspolíticas de intervención más apropiadas en rela-ción al prestador del servicio y el usuario. La fija-ción de normas, estándares y reglamentacionesdebería obedecer a las condiciones locales y muchasveces tomando como base, y no como criterio, lasnormas, estándares y experiencias internacionalesque muchas veces no son aplicables al contextonacional de los países de la Región.

• La operación de los servicios. Se debe dar la debidaatención al fortalecimiento de las capacidades muni-cipales considerando que la gestión del manejo deresiduos sólidos debe de quedar como responsabili-

dad municipal. Las entidades locales responsablesdel servicio deben identificar, evaluar y poner enpráctica nuevas modalidades de prestación de losservicios, de manera que la iniciativa privada tengaespacios de participación, ya sea a través de empre-sas privadas, empresas mixtas, cooperativas, ONG,entre otras, en todo el proceso o parte del mismobajo distintos esquemas de gestión. Esta participa-ción debe realizarse bajo las normas de regulaciónque emanen de la autoridad correspondiente parapoder garantizar la calidad de los servicios, y en loposible, con la participación de un comité local deusuarios.

• Organización institucional. Una precondición nece-saria para el éxito de cualquier cambio a favor en elsector de residuos sólidos es el fuerte compromisopolítico de las instituciones públicas vinculadas alárea de residuos sólidos para el mejoramiento de lasituación. La reorganización institucional llama a lamayor coordinación entre las instituciones existen-tes tanto a nivel nacional, provincial y local parafijar políticas nacionales para el manejo de residuossólidos, y que en función de ellas se elabore un plano una estrategia nacional y los correspondientes pla-nes locales.

• La autosustentabilidad financiera de los servicios.Este es un punto crítico que concierne a la mayoríade los países de la Región, cuyos problemas parafinanciar los servicios se originan en la falta de recu-peración de costos. A menudo, la corriente de recur-sos financieros hacia las inversiones en el área deresiduos sólidos depende casi exclusivamente de ladisponibilidad de fondos públicos para esa activi-dad y no se aplican mecanismos financieros apro-piados. En este aspecto, se deben de considerarmedidas para plantear formas nuevas e innovadoraspara adaptar los mecanismos nacionales de financia-miento a las circunstancias que caracterizan al sec-tor, a través de la utilización de políticas, incentivosy otros instrumentos económicos, así como el des-arrollo de estructuras tarifarias justas y equitativas.

• La participación de la iniciativa privada. El reorde-namiento del sector incluye la mayor participacióndel sector privado con el fin de aprovechar la mayorcapacidad de gestión de dicho sector, dada por sumayor capacidad de innovación, acceso a recursos,conocimiento de tecnologías y eficiencia gerencial.Se debe analizar el tipo de participación que el sec-

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tor privado puede tener en el manejo de residuossólidos de acuerdo a la capacidad de los gobiernoslocales y la calidad de los servicios que dicho sectorofrece. Para ello, se debe de revisar la legislacióncorrespondiente en los países para determinar lasprovisiones necesarias para la participación del sec-tor privado en los servicios y considerar la posibili-dad de crear competencias a través de la licitaciónperiódica de los contratos y concesiones. La partici-pación del sector privado de ninguna manera elimi-na las responsabilidades del sector público, más aúnlo compromete como ente rector y regulador en fun-ción de los intereses de sus habitantes. Las perspec-tivas de una mayor participación de la iniciativa pri-vada, bien planificada y conducida, abren nuevasposibilidades para una dinamización de las activida-des de los servicios de aseo.

• Participación de la sociedad civil. Es fundamentaldiseñar e implementar programas en que participendistintos sectores sociales a fin de que su ejecucióntranscienda la duración de las administracionespúblicas y sirva como puente para dar continuidad alas acciones y lograr objetivos a mediano y largoplazo. En el manejo de residuos sólidos es esencialel grado de participación de la población. Esta parti-cipación es más efectiva cuando la comunidad tiene

alguna forma de organización bien estructurada.Para que haya participación, esta comunidad debeestar organizada como grupo, con objetivos estable-cidos; tener el derecho y la responsabilidad de tomardecisiones que puedan ser efectivas y, principal-mente, poder decidir sobre las cuestiones que afec-tan la vida de sus miembros (OPS, 2002b). La parti-cipación de la ciudadanía en la prestación directa delos servicios de aseo urbano, a través de empresaspúblicas comunitarias, cooperativas, comités deusuarios y otros, es una excelente vía para vincularla sociedad con las entidades públicas responsablesdel manejo de los residuos sólidos.

Elección de instrumentos adecuados de intervención

De acuerdo a las condiciones particulares de los paísesde ALC, es deseable desarrollar modelos e instrumen-tos innovadores de intervención para el manejo de resi-duos sólidos para poder influenciar los comportamien-tos de los diferentes actores -legisladores, formuladoresde política, reguladores, operadores, usuarios, autori-dades locales, entre otros- que integran el sistema.Estos instrumentos abarcan desde la legislación y regu-

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lación (conocidos como normas de comando y control),tributación y permisos (instrumentos económicos),hasta la defensa del consumidor y demandas civiles.

• Normas de comando y control. Es un hecho que losinstrumentos de políticas regulatorias y jurídicostradicionales no son tan eficaces para cambiar lasconductas de los grupos o de las personas, más aúncuando no se hacen cumplir estrictamente, como amenudo ocurre en América Latina y el Caribe. Sinembargo, proveen el estroma necesario para estable-cer la base legal formal del sector.

• Políticas de intervención. La utilización de instru-mentos económicos, aunque controversiales, puedeser efectiva para abordar el problema del manejoinadecuado de los residuos sólidos en el caso decontar con instituciones fuertes, una legislación ade-cuada y medidas eficaces de supervisión y control.El enfoque en la formulación de políticas debe ser enla prevención y no en la mitigación. La promociónde actividades a nivel de la comunidad y de loshogares debe incentivar la rectoría ambiental ycomunicar un sentido de responsabilidad ambientalcon relación al manejo de residuos. Este conceptodebe alcanzar al sector empresarial con la proposi-ción de incentivos y desincentivos económicos y laapropiada legislación. El aspecto económico delmanejo de residuos debe incluir la identificación de“productos verdes” a través de etiquetado ecológicoa fin de influenciar a la industria mediante las deci-siones del poder comprador, para considerar estrate-gias de reducción en la selección de productos yempaques, así como la adopción de tecnologías máslimpias. El aspecto legal debería incluir un marconormativo que regule la producción, exportación eimportación de envases y embalajes, y comprometaal productor o la industria que es responsable por lageneración de residuos que sean difíciles de tratar obiodegradar.

• Incentivos de mercado. Las políticas que utilicenincentivos económicos deben de tener un importan-te papel en el manejo de los residuos sólidos.Políticas apropiadas de impuestos y subsidios sonmecanismos apropiados para incentivar la minimi-zación de residuos y tecnologías de reciclaje, cam-biando la naturaleza de la base de insumos, alteran-do los componentes de los residuos sólidos y redu-ciendo el costo social de los mismos. Las políticas

económicas pueden diseñarse para promover el usodel material reciclado, dependiendo de la tecnologíay las condiciones del mercado. Dentro de este con-texto, las políticas de compra pueden dirigirse haciaproductos hechos con materiales reciclados. Sinembargo, se debe tener en cuenta que es esencial rea-lizar estudios cuidadosos para determinar todos loscostos relativos de los métodos de disposición yreciclaje, antes que una política de manejo de resi-duos sólidos se decida. Es importante que la recupe-ración de reciclables y la recolección selectiva seansiempre sostenibles desde el punto de vista econó-mico. Aunque las regulaciones son esenciales avarios aspectos del manejo de residuos sólidos, eluso de incentivos de mercado y principios económi-cos pueden ser altamente eficientes para modificarel comportamiento de la población y aumentar lageneración de ingresos.

Valoración del sector

Una manera de darle visibilidad al sector es mediantela estimación del valor económico del mismo en térmi-nos de generación de trabajo, intercambio de bienes yservicios, infraestructura disponible, reducción de ries-gos a la salud y el ambiente, y el desarrollo de la peque-ña empresa y del reciclaje. En este aspecto, las autori-dades involucradas en el sector deberían de participarde manera estratégica en la realización, directa o indi-recta, de investigaciones sobre la valoración de resi-duos a fin de facilitar el aprovechamiento de los mis-mos y se establezcan núcleos empresariales, que en loposible favorezcan a la microempresa.

Fortalecimiento de la gestión y desempeño de los gobiernos locales

El manejo de los residuos sólidos es una actividad localen que los gobiernos nacionales y provinciales debenapoyar cada vez a los municipios, particularmente a losque tienen escasa capacidad gerencial y limitadosrecursos, en los cuales la escasez de información acer-ca del tema es más pronunciada. El apoyo del gobiernocentral es necesario para facilitar el ejercicio de las fun-ciones de las autoridades locales, a través de políticas,leyes y reglamentos a nivel central que apoyen lasordenanzas, medidas coactivas, operaciones y planes anivel municipal.

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Considerando que la visión genérica del manejo de losresiduos sólidos encubre importantes diferencias dedesempeño entre las municipalidades, es necesarioestablecer criterios y procedimientos de fortalecimien-to de capacidades y evaluación de desempeño de losgobiernos locales en esta materia, buscando:

• Dotar a las municipalidades de instrumentos legales,financieros y técnicos para su modernización admi-nistrativa y financiera.

• Crear sistemas de indicadores que permitan evaluarlos cambios y el éxito de las políticas a lo largo deltiempo.

• Constituir bases objetivas de comparación y referen-cia entre los mismos gobiernos locales, así comoentre éstos y gobiernos estatales (en países federa-les), que permitan un mejor escrutinio y rendiciónde cuentas a la sociedad.

• Ofrecer estímulos que conduzcan hacia un mejordesempeño gubernamental en materia ambiental.

• Diseñar paquetes y mecanismos de financiamientoadecuados a las necesidades de cada municipio porparte de la banca de desarrollo.

• Promover una cultura de pago entre la población porservicios públicos ambientales.

• Crear una cultura de planeación de la gestión inte-gral de residuos sólidos de corto, mediano y largoplazo, combinando la liberación de recursos de exis-tencia y aplicación de referidos planes o programas.

• Proveer asistencia técnica y capacitación dirigida aapoyar, informar y formar al personal de las munici-palidades a distintos niveles en la gestión de resi-duos sólidos.

• Proveer capacitación en temas especializados comola protección ambiental, legislación, elaboración ade-cuada de diagnósticos y estudios de impacto ambien-tal, formulación de planes estratégicos y la gestión delos servicios de manejo de residuos sólidos.

• Reforzar la capacidad de los gobiernos locales en lagestión de residuos sólidos a través de guías, manua-les, softwares especializados (ej. COSEPRE, OPTI-RUTAS, RESPEL, etc.), entre otros.

Mejoramiento de la gestión municipal

La tendencia en la región es otorgar mayor protagonis-mo a las autoridades municipales, reflejado en el pro-ceso de descentralización, delegación de facultades yfortalecimiento de la democracia. Debido a su lideraz-go, los alcaldes y otras autoridades locales participancada vez más en la definición de políticas y en la eje-cución de programas que benefician a las comunidadesbajo su jurisdicción. Una de las formas más efectivaspara mejorar la gestión municipal en el manejo de resi-duos sólidos es a través de la Estrategia de Municipiosy Comunidades Saludables (MCS), como parte de unproceso de democratización y descentralización queapoya las iniciativas locales, bajo el marco de la gestiónlocal y la participación comunitaria. De esta manera seproporciona una plataforma en la cual todos los intere-sados pueden participar y colaborar para definir lasprioridades e intervenciones claves (OPS, 2002b). Eneste aspecto, la planeación local es un instrumentobásico e incluye la participación social en la imple-mentación, evaluación y toma de decisiones (OPS,1999, OPS, 1995).

La Estrategia de Municipios Saludables requiere lossiguientes elementos:

• El compromiso público establecido por el alcalde oel consejo municipal, el gobierno local (todos lossectores), las ONG, el sector privado y la comunidadpara mejorar la calidad de vida a través de la estrate-gia de MCS que tome en cuenta la gestión de resi-duos sólidos.

• El fortalecimiento de la participación comunitariadurante la planificación, ejecución y evaluación dela iniciativa.

• El desarrollo de un plan estratégico para captarrecursos internos y externos, proveer el fundamentoy cooperación técnica adecuados y crear espaciossaludables, a través de un proceso participativo eintersectorial.

• El establecimiento de un consenso y la formación dealianzas y pactos sociales a través de varias redes yproyectos, abarcando diversas instituciones involu-cradas en el manejo de residuos sólidos, que incluyaademás de los representante gubernamentales loca-les, a las ONG y al sector privado.

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• El liderazgo y participación de los sectores salud yambiente y otros sectores que tengan injerencia en lagestión de los residuos sólidos.

• La formulación de políticas saludables en el ámbitolocal, regional y nacional.

• La vigilancia y evaluación continua para dar segui-miento al progreso alcanzado por la iniciativa eidentificar los resultados esperados.

Parte integral de la estrategia de municipios saludableses la planificación local participativa que permite a lacomunidad expresar sus problemas y prioridades deintervención, acordar con la municipalidad la corres-ponsabilidad en la solución de los problemas y locali-zar y definir la oportunidad en el uso de los recursos.Para ello, es necesario legitimar a los representantes delas organizaciones comunitarias para que participen enel proceso de planificación local, incluir las ideas ynecesidades de la comunidad usuaria de los serviciosde manejo de residuos sólidos municipales, decidirsobre el uso de los recursos locales, vigilar y apoyar laprestación de los servicios, fiscalizar el cumplimientode los planes concertados y comprometer a la comuni-dad y al gobierno municipal con el desarrollo local. Laplanificación participativa además requiere de la inter-sectorialidad para efectuar un trabajo conjunto y biencoordinado con los diferentes sectores de servicios queactúan en la localidad que tienen injerencia en la ges-tión de los residuos (ej. salud, ambiente, educación,sector privado, etc.). Asimismo debe incluir mecanis-mos para otorgarle transparencia al proceso y permitana la comunidad vigilar el uso de los recursos públicosy el cumplimiento de los planes, programas y proyec-tos locales participativos.

En la Región existen algunas experiencias exitosas deplanificación participativa en el manejo de residuos,como es el caso de Brasil, Bolivia, Perú, entre otros, quetienen gran potencial para ser replicadas y difundidas.La red de municipios saludables en ALC apoya inicia-tivas de diversa naturaleza con el fin de mejorar elentorno físico y social, promover la movilización derecursos comunitarios para los proyectos de desarrollolocal y fomentar la participación comunitaria e inter-sectorial en todas las actividades de desarrollo.

En la misma dirección, la Atención primariaAmbiental (APA) se presenta como una respuesta con-

creta, amplia y consistente capaz de articular diferen-tes sectores e ideas dirigidas a mejorar la calidad devida de las comunidades, con el objeto de contribuir ala construcción de municipios saludables, construir elnivel primario ambiental, fortalecer la capacidad degestión de los gobiernos locales y establecer un nivelde gestión ambiental local que incluya a todos los acto-res, en particular el gobierno comunal y la comunidad.La iniciativa APA puede ser ampliamente utilizada enla prevención del dengue y otras enfermedades asocia-das al manejo inadecuado de los residuos sólidos, asícomo en otras actividades donde la participación de laRed Internacional de Ecoclubes y la Red de Municipiospor APA tengan un papel protagónico.

Para lograr una gestión municipal efectiva de los resi-duos sólidos es importante propiciar la participaciónde todos los actores de la sociedad: gobierno central,gobiernos locales, empresas, grupos organizados de lacomunidad y el sector educativo, con la finalidad delograr consensos y cooperación, y así facilitar las estra-tegias comunes en beneficio de la sociedad como untodo.

Cooperación internacional

Las organizaciones internacionales de asistencia técnicay financiera pueden desempeñar un importante papelcatalítico para el desarrollo del área de residuos sólidosen los países de la Región. La cooperación externapuede ser de gran ayuda en cuanto a crear una capaci-dad nacional para la identificación y ejecución de pro-yectos, así como para el fortalecimiento de las entidadesnacionales y locales involucradas en el área de residuossólidos y en el suministro de financiamiento para activi-dades de preinversión e inversión. Asimismo, las insti-tuciones internacionales podrían ayudar a establecerredes regionales o subregionales de investigación, asícomo centros de capacitación locales y regionales queaborden el tema de los residuos sólidos.

La cooperación técnica deberá orientarse hacia unenfoque más completo para tener una mejor perspecti-va del sector de residuos sólidos, su potencial y limita-ciones. En este aspecto se deberá dar importancia a:

• El mejoramiento de los sistemas de recolección, pro-cesamiento y organización de la información secto-rial que permita una planificación estratégica efi-

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ciente tanto a nivel nacional como local, que inclu-ya la preparación de un registro de usuarios que per-mita a las municipalidades conocer el universodonde se presta el servicio y donde se requiereaumentar la cobertura.

• El fortalecimiento de las capacidades nacionales enlo que se refiere a lograr un mayor conocimiento enaspectos de gestión de los residuos. Esta capacidades notoriamente débil en la Región.

• La racionalización de políticas a nivel sectorial quepermitan la identificación de oportunidades deinversión en condiciones de consistencia con objeti-vos a nivel nacional y local.

• La consideración de abrir líneas de financiamientopara las medianas y pequeñas municipalidades, asícomo para la iniciativa privada local, que no tienenla capacidad de inversión para instalar un sistemade manejo de residuos sólidos a nivel municipal.

• El fortalecimiento de la capacidad técnica, gerencialy analítica de los gobiernos locales, particularmentede los municipios pequeños que no cuentan con laorganización ni capacidades necesarias para llevar acabo la gestión de residuos sólidos. Se requiere quemayor número de profesionales y técnicos estén encapacidad de apreciar las actividades del sector ypuedan integrar a éste actividades de investigación,capacitación y desarrollo de proyectos para poderestablecer las prioridades. Igualmente, la formacióndel personal de los servicios debe de incluir losaspectos sanitarios y ambientales en su relación conel bienestar de la sociedad.

• La promoción y difusión de investigaciones y tecno-logías, especialmente aquellas no convencionales,relacionadas con la recolección y disposición finalde residuos en áreas marginales de las ciudades ytratamiento de los lixiviados en rellenos sanitarios.En este aspecto, se deben de apoyar proyectos depequeña escala con altas posibilidades de duplica-ción y marcados efectos demostrativos. Asimismo,deberían aprovecharse y promoverse las experien-cias de las universidades que están propiciando larealización de tesis de grado e investigaciones sobretemas relativos a los residuos sólidos.

• El apoyo a estrategias tales como “CiudadesSaludables” y “Municipios y Comunidades

Saludables”, así como la Atención PrimariaAmbiental, que incluyan proyectos y actividadesintegrales de manejo de residuos sólidos adecuadosa la realidad local. Las iniciativas mencionadas sebasan en una amplia gestión participativa que inclu-ye a la comunidad, el gobierno local, las organizacio-nes no gubernamentales y el sector privado con obje-to de establecer políticas saludables, crear entornossaludables, promover estilos de vida saludable, des-arrollar capacidades personales a través de la educa-ción y el empoderamiento especialmente en losámbitos escolar y ecoclubles. Estas iniciativas ofre-cen un gran potencial para establecer actividadesque perduren en el tiempo, permitiendo usufructuarde experiencias compartidas a través de redes comu-nitarias y de alianzas con diversas instituciones quecomparten un interés común.

• Promover el uso de indicadores que ayuden a dilu-cidar el enlace entre la exposición ambiental y enfer-medad en relación a los residuos, que complemen-ten las herramientas más tradicionales de evalua-ción de riesgo tales como evaluación de exposición,estudios toxicológicos y humanos, particularmenteen poblaciones adyacentes a los sitios de disposi-ción final.

• Promover nuevas alternativas para apoyar a los paí-ses, los estados y los municipios en sus posibilida-des económicas para la autososteniblidad del siste-ma de aseo urbano, tales como impulsar la participa-ción de los países en los “créditos de carbono” oReducciones Certificadas de Emisiones para ayudara la reducción de gases de efecto de invernadero enla atmósfera. Esta iniciativa, derivada del Protocolode Kyoto de 1997 de la Convención Marco de lasNaciones Unidas sobre el Cambio climático (CMCC),puede tener potencialmente un valor monetario paralos países al entrar en un “mercado de emisiones”con países interesados en los certificados de reduc-ción de emisiones, por ejemplo a través del FondoPrototipo de Carbono del Banco Mundial, elFideicomiso del Clima y Seattle City Light (Portland,Oregon, EUA) y ERUP (Ministerio de AsuntosEconómicos de Holanda). Los créditos por carbonorepresentan una nueva fuente de capital para losproyectos de recuperación energética de metano quese produce por la descomposición anaeróbica de losdesechos orgánicos dispuestos en los rellenos sani-tarios. El Banco Mundial está llevando a cabo una

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iniciativa para la obtención de energía a partir de gasde relleno sanitario (GRS) en la región de ALC rela-cionada con la comercialización de los créditos decarbono.

Cooperación Técnica entre Países (CTP)

La CTP es la ejecución y gestión de las actividades yproyectos de desarrollo por instituciones de los paísesen que ellos comparten las experiencias y capacidadestécnicas mutuas y utilizan, cada vez que es necesario,el asesoramiento y apoyo financiero de fuentes exter-nas. A este respecto, la CTP deberá ser consideradacomo parte integral de los programas nacionales, regio-nales e interregionales de cooperación técnica interna-cional24.

La CTP es una estrategia promovida por la OPS en laRegión de las Américas y se desarrolla de acuerdo amodalidades o formas operativas de cooperación las cua-les no son mutuamente excluyentes, y por lo tanto, soncombinables entre ellas. La CTP se realiza a través de:

• Reciprocidad. Implica la cooperación entre dos omás Estados, los que asumen compromisos combi-nando esfuerzos de manera complementaria, segúnsus áreas de mayor progreso y excelencia técnica,para beneficio mutuo.

• Intercambio o cooperativismo de uso conjunto. Bajoesta modalidad dos o más Estados deciden, en pro-yecto, programa o empresa común, cooperar sobre labase de objetivos o metas comunes facilitándoseinformación y tecnología.

• Contribución. Involucra la transferencia de recursostecnológicos de un país a otro/otros, dejando capaci-dad instalada que contribuya a la autosuficienciacolectiva.

La estrategia de CTP debería de intensificarse en ALCpara fomentar la capacidad de los países en forma indi-vidual y colectiva con la orientación y apoyo de losorganismos de cooperación técnica y financiera multi-laterales y bilaterales. Es necesario promover proyectos

más integrados y participativos que incluyan a las ins-tituciones intersectoriales, la sociedad civil, ONG, aso-ciaciones profesionales y el sector privado. En laRegión prácticamente no existen experiencias de coo-peración técnica entre países en el área de saludambiental, que incluyan componentes de planeaciónestratégica, movilización de recursos, fortalecimientoinstitucional y desarrollo de recursos humanos en elárea de manejo de residuos sólidos. La CTP en esta árease ha dado más bien en la parte técnico-operativa comoes el caso de proyectos de rellenos manuales efectua-dos en Nicaragua y El Salvador y la programación ydiseño de una CTP entre Cuba y Haití, realizada en2002 con el apoyo de la OPS, la cual aún está pendien-te su ejecución.

Fortalecimiento de los sistemas deinformación

Es fundamental fortalecer los sistemas de informaciónpara apoyar la identificación de opciones de desarrollodel sector de residuos sólidos. Se debería apoyar pri-mordialmente el desarrollo de un sistema nacional cen-tralizado de información que permita su mejor organi-zación, de manera de satisfacer en forma rápida y fácillas demandas para guiar el futuro del manejo de resi-duos sólidos en los países de ALC, haciendo énfasis enla mejor utilización de la información existente. LaEvaluación de Residuos ofrece una amplia base dedatos e información sectorial que se deberá continuaralimentando de acuerdo al interés de los propios paí-ses. Asimismo, la OPS junto a AIDIS está iniciando losprimeros pasos para el diseño y establecimiento de sis-temas nacionales de información ambiental en relacióna los residuos sólidos, a través del SistemaInteramericano de Información en SaneamientoAmbiental (SISAM). El SISAM permitirá un intercam-bio dinámico de información sectorial que incluirá alos sectores públicos y privados. Es imperativo ademásfortalecer los sistemas locales de información y laincorporación de los datos en la planificación localparticipativa para viabilizar la gestión local de los resi-duos sólidos.

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24 OPS, CSP25/9, Rev. 1, 15 de Julio 1998.

Educación sanitaria en el manejo de losresiduos sólidos

La ciudadanía debe de estar informada del proceso queinvolucra la gestión de residuos sólidos para poderactuar activamente en la promoción del desarrollo delmanejo de residuos sólidos, especialmente en la mini-mización de los residuos y, cuando se ofrecen las con-diciones, en la separación en el origen de los mismos.La presencia de ONG como los ecoclubes y otras orga-nizaciones relacionadas con la protección del medioambiente es clave para lograr una mayor educación ensalud y la participación comunitaria. Asimismo, sedebe fomentar la minimización de residuos en losdomicilios y en los entornos educacionales y de traba-jo Las Escuelas Promotoras de la Salud son el vehículoideal para integrar y actualizar los contenidos y meto-dologías de enseñanza de la salud ambiental en elcurrículo escolar, así como para reforzar los ecoclubesy el liderazgo de los jóvenes en el cuidado del ambien-te (OPS, 2003).

Además, es importante promover campañas de sensibi-lización al público en general acerca de la responsabi-lidad que le corresponde en la limpieza urbana y rural,en las que participen la población, las institucionespúblicas y privadas, el sector empresarial y otros. Eneste aspecto, se debe fomentar ampliamente en ALC elDía Interamericano de la Limpieza y Ciudadanía (DIA-DESOL), la cual es una iniciativa promovida porAIDIS, la OPS, CEPAL, la Asociación Caribeña de Aguay Aguas Residuales (CWWA), la AsociaciónInternacional de Residuos Sólidos (ISWA), laOrganización de Estados Americanos (OEA) y laOficina Regional para América Latina y el Caribe delPrograma de las Naciones Unidas para el MedioAmbiente (PNUMA/ORPALC).

Se debe dar mayor énfasis a programas educativos entodos los municipios, comunidades y escuelas. Estaeducación debe ser permanente, integral, continua ydirigida a los agentes sociales considerando: (i) losaspectos de salud y su relación con los problemasambientales (residuos sólidos e higiene); (ii) aspectosde participación, a fin de que la comunidad asumaautónoma y responsablemente el papel que les compe-te en el desarrollo de los servicios de aseo; (iii) aspec-tos tecnológicos con el propósito de que los conoci-mientos sean transferidos a los usuarios para que éstos

tengan la capacidad de diseñar, instalar, construir yoperar la tecnología de una manera autónoma y, final-mente, (iv) aspectos de gestión para que la comunidadsea capaz de administrar las tecnologías a través deldesarrollo de proyectos productivos, sustentables y decarácter autogestionario.

Es vital que la educación sea siempre acompañada porprocesos que faciliten y apoyen los cambios de compor-tamiento, para lo cual es importante dotar a la comuni-dad de los elementos necesarios para mantener la lim-pieza urbana, tales como contenedores para la basura endiferentes puntos de la ciudad o en establecimientospúblicos y privados, contenedores específicos para laseparación selectiva de artículos reciclables, horarios yfrecuencia de recolección apropiados, la implantaciónde sistemas de retorno de envases, entre otros.

Al aumentar el acceso a la información y a la tecnolo-gía utilizando medios tradicionales e innovadores sefortalece la capacidad local. Nuevas tecnologías demultimedia pueden mejorar la calidad de la enseñanza,incluyendo modalidades como educación a distancia.La OPS en coordinación con la CEPAL ha desarrolladoun curso de educación a distancia sobre el manejo deresiduos sólidos domiciliarios e impacto ambiental,que se ha implementado en varias universidades deAmérica Latina y está pronto a implementarse en elCaribe. A fin de maximizar el valor educacional deestas tecnologías, sería importante ajustar el currículopara adaptarlo a las realidades de los países y de losmunicipios.

En la Región hay instituciones y centros educativoscon gran capacidad para capacitar y formar recursoshumanos, conducir proyectos de investigación y cola-borar en la diseminación de conocimientos y transfe-rencia de tecnologías en el manejo de residuos sólidos.

Reducción de la inequidad en el accesoa los servicios

Existe una fuerte relación entre la pobreza y la falta deservicios apropiados de manejo de residuos sólidospara los segmentos más desfavorecidos económica-mente de la población. En forma similar hay gran dis-paridad de condiciones sociales e institucionales entre

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municipios y localidades de diverso nivel de ingresoen los países de América Latina que tiene repercusiónen la cantidad y calidad de los servicios que se entre-gan a la comunidad. Esta disparidad se da mayormen-te en las ciudades medianas y grandes entre los barriosde diferentes niveles socioeconómicos.

Se necesitan mayores esfuerzos para reducir la graninequidad en el acceso a la educación y a los serviciosbásicos de los pobres. Consideraciones para alcanzarmayor equidad en los servicios de manejo de residuossólidos deben de tener en cuenta visualizar mayoresoportunidades de participación de la población econó-micamente más desaventajada, a través de la construc-ción de capital social y el fortalecimiento de la capaci-dad organizativa de los pobres. En el área de residuossólidos, se debería mejorar el acceso de los pobres a lasoportunidades de mercado, propiciando la microem-presa de servicios de manejo de residuos sólidos.

Las organizaciones internacionales pueden asistir a lospaíses y los municipios en el diseño de políticas sóli-das de manejo integrado de residuos sólidos, y a travésde sus programas de apoyo técnico y capacitación, depréstamo y diálogos de políticas, pueden influenciarlas políticas nacionales y locales, así como la asigna-ción de recursos, de manera que incluyan provisionespara las comunidades pobres, especialmente las urba-no marginales.

Integración social de grupos minorita-rios marginados que segregan la basura

En el logro de mayor equidad y los ODM es indispen-sable favorecer el desarrollo de proyectos con gruposminoritarios de mujeres y niños que segregan la basuraen los sitios de disposición final, ofreciendo alternati-vas saludables viables para su incorporación en lasociedad y en el circuito de reciclaje, como un mediopara aliviar la pobreza de las poblaciones socialmentemarginadas. Dentro de este contexto, se debería teneren consideración difundir y promover la iniciativa“Niños fuera de la basura” con el propósito de contri-buir al mejoramiento de las condiciones de vida de losniños y madres segregadores de la basura, dándolesoportunidades y alternativas para su potencial desarro-llo físico, psicológico, social y económico.

Asegurar el cumplimiento de las normasy estándares de salud y calidad ambiental en todas las fases del servicio

En los países de la Región de ALC es necesario estable-cer mecanismos para facilitar el cumplimiento deestándares mínimos de calidad ambiental en todas lasfases del manejo de los residuos. La responsabilidadpor las consecuencias sobre el ambiente y la saludpública generados por el manejo de los residuos sóli-dos municipales debe recaer en el prestador del servi-cio. Asimismo, el usuario debe asumir la responsabili-dad que le corresponde en cuanto a la generación deresiduos y el comportamiento para el manejo dentro desu campo de acción. A esto se agrega la responsabili-dad del productor en relación a la iniciativa de produc-ción más limpia. Se debe de considerar el servicio deaseo dentro de la perspectiva ambiental en el contextode la gestión integral de los residuos sólidos, donde elprincipio de la responsabilidad compartida debe ser eleje central, manifestado por una corresponsabilidadsocial y la participación conjunta, coordinada y dife-renciada de productores, consumidores, empresas deservicios de manejo de residuos sólidos, usuarios delos servicios y los gobiernos nacionales, provinciales ylocales.

El concepto de manejo integral de residuos sólidos estásiendo adoptado por varios países de América Latina yel Caribe, apoyado por una fuerte política ambientalnacional y las estrategias de Atención PrimariaAmbiental y de Municipios Saludables. Este manejoenvuelve una serie de actividades coordinadas queabarcan desde la generación hasta la disposición finalde los residuos, incluyendo la reducción en la fuente,separación, reutilización, reciclaje, coprocesamiento,tratamiento biológico, químico, físico o térmico, aco-pio, almacenamiento, transporte y disposición final delos residuos a fin de lograr eficiencia sanitaria, ambien-tal, tecnológica, económica y social.

Dentro de este contexto, los países deberían fomentarel dialogo y abogar con los municipios para implemen-tar alternativas factibles para la minimización de resi-duos _en cantidad y toxicidad_ a fin de disminuir drás-ticamente la cantidad de residuos sólidos que llegan alos rellenos sanitarios y otros sitios. La comunicación,educación y motivación de la población son funda-mentales para lograr este objetivo. Las inversiones para

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el sector en las ciudades grandes y algunas medianasque tengan la suficiente capacidad gerencial y financie-ra deberían incluir planes operativos para la recolec-ción separada de residuos reciclables y reutilizables enel futuro (por ejemplo, la compra de vehículos moder-nos con carga lateral diseñados para ese fin).Asimismo, se debería dar énfasis a la creación de cen-tros de acopio para la recuperación de materiales reci-clables. Considerando que la disposición final es laparte más crítica de los servicios de manejo de resi-duos, los municipios más pequeños que no cuentancon los recursos humanos y financieros adecuadosdeberían incorporar tecnologías más simples de dispo-sición final de residuos, por ejemplo el relleno sanita-rio manual, para minimizar los impactos ambientales ya la salud de las personas.

4.5 OBSERVACIONES FINALES

Uno de los mayores valores de la Evaluación deResiduos ha sido promover la introspección de los paí-ses de la Región para examinar la situación en que seencuentra el respectivo sector y proyectar las necesida-

des de estudios más acabados que les permita dirigirsus esfuerzos hacia un número de actividades quemuestren claros beneficios económicos y sociales quepermitan la sostenibilidad de los servicios de manejode residuos sólidos y el bienestar de la población.

La Evaluación de Residuos permitió apreciar la dificul-tad que encontraron los países para obtener la informa-ción relativa al sector, en parte debido a la desarticula-ción institucional presente y a la carencia de informa-ción local necesaria para la toma de decisiones y elmejoramiento de la gestión municipal, especialmenteen municipios pequeños. Esto evidencia serias defi-ciencias en cuanto a los mecanismos internos de infor-mación y estadísticas tanto nacionales como locales enel tema de residuos sólidos, que obstaculizan el poten-cial del manejo integrado de los residuos sólidos. Lospaíses con la Evaluación de Residuos pueden ahoracontar con una línea de base para evaluaciones futurasque permitirá conocer la trayectoria histórica delmanejo de los residuos sólidos municipales y así poderevaluar sus resultados, no solo en relación a las metasfísicas planteadas sino además en el cumplimiento delos objetivos de los planes y programas propuestos, conlos máximos beneficios para la salud.

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GLOSARIO DE TÉRMINOS UTILIZADOS

Acuífero Formaciones geológicas, o porciones de ellas, capaces de ceder aguas subterráneas encantidades significativas, ya se por afloramiento de manantiales o por extracciónmediante pozos.

Botadero Acumulación inapropiada de residuos en vías y espacios públicos, así como en áreasurbanas, rurales o baldías que generan riesgos sanitarios o ambientales. Carecen deautorización sanitaria.

Biogás Conjunto de gases compuestos mayormente por el gas metano, que se genera al interiorde la masa de residuos por la descomposición de la materia orgánica.

Centros de atención de salud Hospital, sanatorio, clínica, policlínico, centro médico, maternidad, sala de primerosauxilios y todo aquel establecimiento donde se practique cualquiera de los niveles deatención humana o animal, con fines de prevención, diagnóstico, tratamiento y rehabi-litación, y en aquellos centros donde se realiza investigación.

Cobertura servicio de barrido Nivel de atención de servicios de barrido en un núcleo poblacional, calculado como larelación entre la extensión de vías barridas y la extensión total de vías pavimentadas,expresado en porcentaje. Excepcionalmente se podrá tener en cuenta vías no pavimen-tadas de zonas rurales.

Cobertura servicio de recolección Nivel de atención del servicio de recolección de residuos en un núcleo poblacional, cal-culado como la relación entre la cantidad de residuos recogidos y la cantidad total de resi-duos generados, expresado en porcentaje.

Cobertura servicio de transferencia Nivel de atención del servicio de transferencia de residuos en un núcleo poblacional,calculado como la relación entre la cantidad de residuos transportados a una estaciónde transferencia o centro de acopio y la cantidad total de residuos recolectados, expre-sado en porcentaje.

Cobertura servicio de disposición final Nivel de atención del servicio de disposición final de residuos en un núcleo poblacio-nal, calculado como la relación entre la cantidad de residuos llevados a un lugar de des-tino final (relleno sanitario, relleno controlado, vertederos a cielo abierto, cursos deagua) y la cantidad total de residuos generados, expresado en porcentaje.

Coeficiente de Gini Indicador que representa una medida de la desigualdad de ingreso o renta entre todoslos individuos. Se extiende desde cero, donde el ingreso de la población está equitati-vamente distribuida, hasta uno, donde el ingreso está totalmente mal repartido.

Contrato de gestión El Municipio transfiere (contrata) la administración y el control operacional del serviciode aseo urbano a una empresa ajena a éste, durante un período convenido. No tiene asu cargo los gastos de personal y equipos para la prestación del servicio ni la cobranzaal usuario. En este rubro se incluye también a las empresas mixtas.

Contrato de concesión El Municipio otorga a una empresa, por un período de tiempo normalmente largo, elderecho exclusivo de la planificación y ejecución de los servicios de manejo de residuosen sus diferentes etapas. El contrato de concesión incluye también la facturación ycobranza directa al usuario y podrá incluir la responsabilidad de financiar las inversio-nes, lo que significa que el contratista asume todos los riesgos comerciales y financieros.

Contrato de servicios El Municipio contrata con terceros la ejecución de determinadas actividades o etapasdel sistema de manejo de residuos con una empresa, por un tiempo definido, medianteel pago de honorarios.

Cooperativas La comunidad se organiza legalmente y asume la planificación y ejecución de los ser-vicios de manejo de residuos en sus diferentes etapas, incluyendo la facturación ycobranza directa al usuario.

Déficit de equipamiento Relación entre el equipamiento faltante y el equipamiento requerido para cubrir lasnecesidades de los servicios de aseo urbano, expresado en porcentaje.

Ecoclubes Organización no gubernamental constituida generalmente por niños y jóvenes residen-tes en comunidades pequeñas o en barrios de algunas ciudades grandes que articulanacciones con otras instituciones de la comunidad para participar en actividades ecoló-gicas con objeto de mejorar la calidad de vida de la comunidad.

Entidad a cargo del servicio Ente operador del servicio de manejo de residuos.

Escuela Promotora de la Salud Estrategia de promoción de la salud en el ámbito escolar que se fundamenta en el des-arrollo articulado y sinérgico de tres componentes: educación para la salud con enfoqueintegral; creación y mantenimiento de entornos y ambientes saludables; y provisión deservicios de salud, nutrición sana y vida activa.

Estado del equipamiento Porcentaje de equipos o vehículos en funcionamiento que han sobrepasado su vida útil.

Gestión de residuos sólidos Toda actividad técnica administrativa de planificación, coordinación, concertación,diseño, aplicación y evaluación de políticas, estrategias, planes y programas de acciónde manejo apropiado de los residuos sólidos en el ámbito nacional, regional o local.

Incidencia de enfermedad Número de nuevos casos de una enfermedad en una determinada población.

Inversión Recursos económicos financieros requeridos para la instalación, ampliación y/o mejora-miento de la infraestructura de los servicios de aseo urbano, incluyendo los recursosorientados a la capacitación, educación ambiental, desarrollo del personal y fortaleci-miento de las instituciones de manejo de los residuos sólidos.

Hogares en situación de pobreza Porcentaje de hogares cuyo ingreso es menor que al de una canasta básica que conside-ra gastos alimentarios y no alimentarios. (CEPAL). Incluye hogares en situación de indi-gencia.

Hogares en situación de indigencia Porcentaje de hogares cuyo ingreso es inferior al costo de una canasta o pobreza extre-ma básica de alimentos. (CEPAL).

Lixiviado Es el líquido que contienen los residuos, especialmente la materia orgánica, que se acu-mula en la masa de residuos dispuestos y que tiende a aflorar por las partes más bajasdel relleno sanitario.

Manejo de residuos sólidos Toda actividad técnica de residuos que involucre manipuleo, acondicionamiento, trans-porte, transferencia, tratamiento y disposición final o cualquier otro procedimiento téc-nico operativo utilizado desde la generación hasta la disposición final.

Municipios Saludables Un municipio comienza ser saludable cuando sus líderes políticos, organizaciones loca-les y ciudadanos se comprometen y dan inicio al proceso de mejora continua y progre-siva de las condiciones de salud y el bienestar de todos sus habitantes formando y for-taleciendo un pacto social entre las autoridades locales, las organizaciones comunita-rias y las instituciones del sector público y privado.

Núcleo poblacional Ciudades, localidades, villas, entre otros, con autonomía administrativa para el manejode sus residuos sólidos.

Planificación local participativa Herramienta que permite a las personas y comunidad conocer su realidad, y explicárse-la en conjunto, a la vez que sentirse capaces de actuar sobre ella. Implica un procesocontinuo de involucramiento, programación de acción, ejecución y evaluación.

Patógenos Microorganismos que pueden enfermar al ser humano.

Población flotante Población ocasional relacionada con proyectos, infraestructura y/o actividades turísticasen un determinado núcleo poblacional.

Población dispersa Asentamiento humano que no supera los 150 habitantes y donde la concentración delas viviendas es inferior a 15 viviendas por kilómetro de camino.

Población rural Poblaciones que viven fuera de los centros urbanos según los criterios nacionales.

Población urbana Poblaciones que viven dentro de los centros urbanos según los criterios nacionales.

Prevalencia de una enfermedad Casos existentes de una enfermedad en una determinada población.

Protozoo Organismo, casi siempre microscópico, cuyo cuerpo está formado por una sola célulapor una colonia de células iguales entre sí.

Reciclaje Actividad mediante la cual determinados residuos sólidos provenientes de los serviciosde aseo urbano son separados, recogidos, clasificados y procesados para reincorporar-los a un ciclo doméstico, comercial o industrial.

Reciclaje formal Proceso de reciclaje realizado directamente por el organismo encargado del serviciomunicipal de aseo urbano y/o por una empresa debidamente autorizada.

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G L O S A R I O D E T É R M I N O S U T I L I Z A D O S

Reciclaje informal Proceso de reciclaje realizado por segregadores en áreas públicas o lugares de disposi-ción final.

Relleno sanitario Técnica de ingeniería para el adecuado confinamiento de los residuos sólidos munici-pales. Comprende el esparcimiento, acomodo y compactación de los residuos, sucobertura con tierra u otro material inerte por lo menos diariamente, el control de la pro-liferación de vectores y el manejo adecuado de gases y lixiviados, con el fin de evitar lacontaminación del ambiente y proteger la salud de la población.

Relleno controlado, Lugar donde se efectúa la disposición final de los residuos sólidos, que vertedero con-trolado no cuenta con la infraestructura propia de un relleno sanitario, pero donde sedan las condiciones mínimas para la compactación y cobertura diaria de los residuos.

Relleno de seguridad Instalación para la disposición final adecuada de los residuos peligrosos, que cuenta consistemas de impermeabilización, de manejo de gases y lixiviados, entre otros, con el finde garantizar un confinamiento seguro de dichos residuos.

Residuos comerciales Residuos sólidos o semisólidos generados en establecimientos comerciales y mercanti-les, de bienes y servicios, tales como: almacenes, supermercados, bancos, depósitos,hoteles, restaurantes, cafeterías, entre otras actividades comerciales análogas.

Residuos domésticos Residuos sólidos generados en los domicilios de la población.

Residuos especiales Residuos sólidos o semisólidos que por su cantidad, volumen, peso y/o característicasrequieren un manejo especial. Incluyen a los residuos de los establecimientos de salud(productos químicos y fármacos caducos), alimentos con plazos expirados, desechos deestablecimientos que utilizan sustancias peligrosas, lodos, residuos voluminosos o pesa-dos (muebles, colchones, artefactos electrodomésticos, autos abandonados, hormigón,asfalto, neumáticos).

Residuos hospitalarios Desechos generados en los centros de atención de salud durante la prestación de servi-cios asistenciales, incluyendo los generados en los laboratorios.

Residuos hospitalarios peligrosos Aquellos desechos generados durante las diferentes etapas de la atención de salud (diag-nóstico, tratamiento, inmunizaciones, investigaciones, etc.) que contienen patógenos.Representan diferentes niveles de peligro potencial, de acuerdo al grado de exposiciónque hayan tenido con los agentes infecciosos que provocan las enfermedades.

Residuos industriales Residuos sólidos o semisólidos generados como resultado de los procesos de produc-ción industrial, incluyendo el mantenimiento de equipos e instalaciones de la industria.

Residuos inorgánicos Materiales tales como papel, cartón, plástico, vidrio, metales ferrosos y no ferrosos, des-echados en un núcleo poblacional.

Residuos municipales Residuos sólidos o semisólidos provenientes de las actividades urbanas en general.Puede ser de origen residencial o doméstico, comercial, institucional, de la pequeñaindustria o del barrido y limpieza de calles, mercados, áreas públicas y otros.

Residuos orgánicos Restos de alimentos generados en actividades domésticas, comerciales e industriales asícomo residuos del mantenimiento de áreas verdes.

Residuos peligrosos Residuos sólidos o semisólidos que por sus características corrosivas, reactivas, explosi-vas, tóxicas, inflamables o patógenas, pueden representar un riesgo sustancial real opotencial para la salud humana o el ambiente, cuando su manejo es inadecuado.

Saneamiento Servicios o sistemas de recolección, transporte, tratamiento y disposición sanitaria deaguas residuales, excretas u otros desechos.

Saneamiento Básico Servicios o sistemas de recolección, transporte, tratamiento y disposición sanitaria deaguas residuales, excretas y desechos sólidos .

Sector de Residuos Sólidos Conjunto de instituciones y recursos de diversa naturaleza existentes en un país, relacio-nados con los servicios de aseo urbano.

Segregador Persona que se dedica a la recuperación y venta de materiales desechados para su reusoo reciclaje. También conocido con el nombre de ciruja, pepenador, cachurero, recicla-dor, catador, buzo, entre otros.

Servicios de aseo urbano Servicios demandados por un núcleo poblacional (áreas urbanas, periurbanas y ruralesde diferentes tamaños y complejidades), relacionados con la limpieza de vías y áreaspúblicas, recolección, transporte, transferencia, tratamiento y disposición final de losresiduos sólidos o semisólidos municipales.

Servicios especiales Servicios prestados a un núcleo poblacional, adicionales a los servicios comunes deaseo urbano, tales como la limpieza de playas, recolección de escombros y de malezas,conservación de parques y jardines y lavado de calles y plazas u otros.

Servicio municipal directo El municipio tiene a su cargo la planificación y la ejecución de todas las etapas del sis-tema de manejo de residuos sólidos (barrido, recolección, transferencia, transporte, dis-posición final).

Tarifa Valor a pagar por la unidad del servicio prestado, con base en el costo del mismo.

Tasa Valor fijo (aplicado a los inmuebles de todo el núcleo poblacional) o diferenciado (enfunción de las diferentes características de los inmuebles de dicho núcleo) a pagar porla utilización efectiva o potencial del servicio de manejo de residuos, independiente-mente del nivel de uso de dichos servicios.

Vehículos no convencionales Son utilizados en núcleos poblacionales pequeños y poblados rurales. Generalmente sir-ven para transportar volúmenes pequeños en distancias cortas. Pueden ser impulsadospor tracción animal, humana o motorizada.

Vertedero a cielo abierto Lugar donde se arrojan los residuos a cielo abierto en forma indiscriminada sin recibirningún tratamiento sanitario. Sinónimo de botadero, vaciadero, tiradero o basurero.

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Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

Human Development Report 2003.

PNUD. International Source Book on Environmentally Sound

Technologies for Municipal Solid Waste Management.

IETC Technical Publication Series No. 6, 1996.

119

BIBLIOGRAFIA

ANEXOS

1. Objetivos del informe

• Clarificar y ampliar la información requerida en labase de datos de la Evaluación de Residuos y comple-mentar aspectos que no han sido cubiertos en ésta.

• Interpretar y proveer un análisis de la situación delos servicios de manejo de residuos sólidos, estable-cer prioridades, identificar problemas y hacer reco-mendaciones relevantes a los objetivos del país, ycuando aplique, a los objetivos subregionales yregionales.

• Identificar posibles tendencias en los serviciospúblicos y su relación con la sustentabilidadambiental de país.

2. Características del documento

• Número máximo de páginas: 30 páginas

• Espacio simple.

3. Contenido del informe analítico de país

• Resumen Ejecutivo

• Introducción

• Antecedentes

• Estructura funcional/organizativa de los servicios demanejo de residuos sólidos

• Situación de los servicios de manejo de los residuossólidos municipales

• Fortalezas y aspectos críticos de los servicios demanejo de residuos sólidos

• Relación de los servicios de manejo de residuos sóli-dos con la salud, ambiente, desarrollo económico ysocial

• Gestión participativa en el manejo de residuos sóli-dos

• Perspectivas futuras

3.1 Contenido de cada capítulo

Se integrarán en el texto de los diferentes capítulos, loscuadros, gráficos y otros ítems a incluirse en el InformeAnalítico de País.

3.2 Resumen ejecutivo

Síntesis completa de los puntos más preponderantes decada capítulo, haciendo énfasis en la situación, tenden-cias y proyección del sector.

121

INSTRUCCIONES Y LINEAMIENTOS PARA LA PREPARACIÓNDEL INFORME ANALÍTICODE PAÍS

3.3 Introducción

• Ubicar la Evaluación de Residuos en el contexto delpaís.

• Identificar el proceso de evaluación con las entida-des nacionales participantes.

• Ubicar los servicios del manejo de los residuos sóli-dos municipales dentro de las estrategias nacionales.

• Mapa político del país.

3.4 Antecedentes

• Características generales del país (físicas, socioeco-nómicas, salud).

• Indicadores de desarrollo humano (IDH), datosPNUD.

• Breve reseña de la evolución de los servicios de mane-jo de los residuos sólidos en los últimos 10 años.

• Niveles de inversión en el manejo de residuos sóli-dos en comparación con otros sectores de la econo-mía relevantes al país.

3.5 Estructura funcional/organizativa de los servicios de manejode residuos sólidos

• Ubicar el los servicios de manejo de residuos sólidosdentro de la estructura institucional del país.

• Describir políticas, marco legal y regulatorio para elmanejo de residuos sólidos

• Describir las modalidades de organización de losservicios de manejo de residuos sólidos: centraliza-ción, descentralización

• Describir las funciones de rectoría, regulación, opera-ción existentes, financiamiento, desarrollo tecnológi-co, investigación y formación de recursos humanos.

• Financiamiento del sector. Sistemas de recaudación.

• Modalidades de operación de los servicios: partici-

pación privada, operación mixta, tercerización, con-cesión por licitación, otras.

• Asignación de recursos de las municipalidades parala prestación de los servicios de barrido, recolec-ción, transporte y disposición final.

• Analizar planes y estrategias nacionales y localespara el desarrollo de los servicios de manejo de resi-duos sólidos

3.6 Situación de la prestación de los servicios de manejo de residuos sólidos municipales a nivel local

• Análisis de la calidad y cobertura de los servicios derecolección, transporte y disposición final en núcle-os poblacionales grandes, medianos y pequeños

• Análisis de costo y tasas por prestación del servicio

• Desarrollo municipal y su relación con el manejo deresiduos sólidos

• Modalidades de gestión administrativa, económica yfinanciera de los servicios de manejo de residuossólidos

• Gestión compartida y participativa (municipalidad,comunidad, ONG).

• Pequeñas empresas de limpieza y aseo en la recolec-ción, transporte y disposición final de los residuos ysu relación contractual con las municipalidades

• Microempresas de barrido y limpieza de vías, dereciclaje y de segregación.

• Proyectos sectoriales importantes que se están lle-vando a cabo en el país.

• Aporte de fondos.

3.7 Fortalezas y aspectos críticos delsector

• Breve reseña de las conclusiones del análisis desta-cando los puntos débiles y las fortalezas del manejode los residuos sólidos

122


• Factores (institucionales, técnicos, financieros yotros) que limitan o aumentan la efectividad y efi-ciencia de los servicios de manejo de residuos sólidos

• Relación de los servicios de manejo de residuos sóli-dos con la salud, ambiente, desarrollo económico ysocial

• Caracterizar el impacto de los servicios de manejo deresiduos sólidos sobre la salud y el ambiente.

• Estudios epidemiológicos realizados para medirimpacto del manejo inadecuado de los residuossobre la salud

• Salud ocupacional de los trabajadores formales einformales de recolección y transporte

• Analizar la equidad de los servicios: equidad, efi-ciencia, calidad, efectividad, sostenibilidad sobre labase del desarrollo económico y social del país.

• De ser posible analizar el valor económico del sectoren términos de la generación de mano obra, comer-cio de bienes y servicios, desarrollo de la pequeñaempresa, reciclaje, entre otros.

3.8 Gestión participativa en el manejo deresiduos sólidos

• Participación comunitaria: movilización y organiza-ción de la comunidad

• Participación de ONG y otros grupos de la sociedadcivil en el manejo de los residuos sólidos

• Apoyo municipal para programas comunitarios

• Educación y comunicación ambiental sanitaria

• Programas de higiene y seguridad ocupacional paralos funcionarios del sector

• Trabajadores informales en la segregación y reciclajede materiales

• Presencia de niños y madres que viven y trabajan enla basura

3.9 Perspectivas futuras

• Necesidades futuras de inversión y de reorganiza-ción institucional.

• Necesidades de reforma y modernización para corre-gir los problemas y aumentar la eficacia y eficienciadel manejo de residuos sólidos

• Alternativas y sugerencias para aumentar la efectivi-dad de los servicios de manejo de residuos sólidos

• Ordenamiento del manejo de residuos sólidos

• Regulación de los servicios

• Políticas de subsidios

• Estimación de requerimientos financieros deaumento de cobertura y calidad de los servicios paralos próximos 10 años

• Recomendaciones para superar los problemas iden-tificados, con énfasis en ciudades medianas y áreasurbanas deprimidas.

. Bibliografía

. Siglas

. Equipo de Trabajo

123

A N E X O S - INSTRUCCIONES Y LINEAMIENTOS PARA LA PREPARACIÓN DEL INFORME ANALÍTICO DE PAÍS

124


Países Organismos NacionalesOrganismos de

estados o provincias Municipios Sector privado

Anguila • Ministerio de Desarrollo Social – Departamentode Cuidado de la Salud Primaria, Unidad deSalud Ambiental

N.A. N.A. Empresas contratistas

Antigua yBarbuda

• Ministerio de Salud – Autoridad de Nacional deManejo de Residuos Sólidos, NSWMA (recolec-ción y disposición) – Junta Central de Salud(barrido y limpieza de drenaje pluvial)

N.A. N.A. Operadoresprivados

Argentina • Comisión del Ambiente• Consejo Federal del Medio Ambiente, COFEMA• Secretaría Nacional del Ambiente y Desarrollo

Sustentable, SENADES, adscrita al Ministerio deSalud

• Instituto Federal de Asuntos Municipales

Secretarías, subsecretarí-as y consejos y otrosorganismos ambientales

Dependenciasmunicipales

Empresas contratistas

Barbados • Ministerio de Salud: Unidad de Proyectos deResiduos Sólidos-Alcantarillado, Autoridad deServicios Sanitarios, SSA

• Comisión de Conservación Nacional, NCC• Ministerio de Trabajo Público y Transporte, MPT• Ministerio de Desarrollo Físico y Ambiente

N.A. N.A. Operadores privados para larecolección y transporte deresiduos institucionales,comerciales e industriales.

Belice • Autoridad de Gestión de Residuos Sólidos • Departamento del Ambiente (DOE)• Asociación de Alcaldes

N.A. Consejos munici-palesMunicipalidades

Operadores privadosRECONDEV

Bolivia • Ministerio de Servicios y Obras Públicas (cabezadel sector)

• Ministerio de Desarrollo Sostenible• Ministerio de Salud y Deporte• Ministerio de Educación

Prefecturas departamen-tales realizan funcionesde control en el cumpli-miento de la normativi-dad de nivel nacional.

Dependenciasmunicipales deaseo urbanoEntidades muni-cipales gestoras(EG)

Operadoresprivados

Brasil • Ministerio de Ciudades• Ministerio de Medio Ambiente• Ministerio de Salud• Consejo Nacional de Medio Ambiente, CONAMA

(representantes de gobierno federal, gobiernosestatales y sociedad civil)

Secretarías, subsecretarí-as y consejos y otrosorganismos ambientales

Dependenciasmunicipales

Operadoresprivados

Chile • Ministerio del Interior• Ministerio de Salud• Comisión Nacional del Medio Ambiente,

CONAMA• Ministerio de Planificación y Cooperación, MIDE-

PLAN• Ministerio de Vivienda y Urbanismo, MINVU• Ministerio de Hacienda

Intendencias – ConsejoRegional

Dependenciasmunicipales deaseo urbano

Operadoresprivados

Colombia • Presidencia de la República• Departamento Nacional de Planeación• Ministerio de Hacienda y Crédito Público• Ministerio de Desarrollo Económico• Ministerio del Medio Ambiente • Ministerio de Salud y Protección Social

N.A. ConcejoMunicipalDependenciasmunicipales

Operadores privados

Costa Rica • Ministerio de Salud• Secretaría Técnica Nacional Ambiental, SETENA• Ministerio de Ambiente y Energía, MINAE• Contraloría General de la República

N.A. Dependenciasmunicipales

Operadores privados

Cuba • Ministerio de Salud Pública, MINSAP• Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medio

Ambiente, CITMA• Servicios Comunales


Operadores privados

Dominica • Ministerio de Salud Ambiental - Corporación deManejo de Residuos Sólidos de Dominica(semiautónoma)

N.A. N.A. Operadores privados

Cuadro 1-A. Entidades del sector de residuos sólidos a nivel nacional y local en países de América Latina y el Caribe

Continúa

125




Ecuador • Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda,MIDUVI

• Ministerio de Salud Pública

Direcciones Provincialesdel Ministerio de SaludPública

Dependenciasmunicipales:Departamentos oUnidades deAseo, ComisaríasMunicipales

Operadores privados ymicroempresas

El Salvador • Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales,MARN

• Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social,MSPAS


Microempresas de aseo yreciclaje

Granada • Ministerio de Salud Ambiental – Autoridad delmanejo de Residuos Sólidos de Granada,GSWMA

N.A. N.A. N.A.

Guatemala • Consejo Nacional de Desechos Sólidos, CONA-DESCO (Ministerios de Ambiente y RecursosNaturales, Salud, Instituto de FomentoMunicipal, Escuela Regional de IngenieríaSanitaria, Instituto Guatemalteco de Turismo,Autoridad para el Manejo de la Cuenca del LagoAmatitlán, Asociación Nacional de AlcaldesMunicipales

N.A. Dependenciasmunicipales:Unidad TécnicaMunicipal

Microempresas de aseo yreciclaje

Guyana • Ministerio de Salud• Agencia de Protección Ambiental, EPA

N.A. MunicipalidadesConsejosDemocráticos delVecindario, NDC

Operadores privados:OMAI, GUYSUCO,Banks/DIH Ltd, RiceProducers Association

Haití • Ministerio del Ambiente• Ministerio de Salud Pública• Ministerio de Obras Públicas• Ministerio del Interior

N.A.

Honduras • Secretaría de Salud• Secretaría de Recursos Naturales• Asociación de Municipios de Honduras

N.A. Dependenciasmunicipales deaseo urbano

Islas Caimán • Ministerio de Planificación, Comunicación,Obras e Información Tecnológica (Departamentode Salud Ambiental)


Islas Vírgenes B • Ministerio de Salud y Bienestar N.A. N.A. Operadores privados

Jamaica • Ministerio del Gobierno Local, del Desarrollo dela Comunidad y Deportes, MLGCD&S

• Ministerio de Salud• Ministerio del Suelo y del Ambiente• Autoridad Nacional para la Gestión de Residuos

Sólidos


Operadores privados

México • Secretaría de Medio Ambiente, RecursosNaturales y Pesca, SEMARNAP

• Secretaría de Desarrollo Social, SEDESOL• Secretaría de Comercio y Fomento Industrial,

SECOFI• Procuraduría Federal de Protección al Ambiente,

PROFEPA• Secretaría de Hacienda y Comercio, SHCP• Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos,

BANOBRAS

Gobernaciones de losestados

Dependenciasmunicipales deaseo urbano

Operadores privados

Nicaragua • Ministerio de Salud (MINSA)• Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales

(MARENA)• Instituto Nicaragüense de Fomento Municipal

(INIFOM)

N.A. Consejos munici-pales

Panamá • Ministerio de Salud• Autoridad Nacional del Ambiente• Autoridad de la Región Interoceánica

N.A. Municipalidades Operadores privados

Continúa

126




Paraguay • Secretaría del Ambiente (SEAM)• Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social

(SENASA)• Secretaría Técnica de Planificación

Gobernaciones,Unidades Ambientales

Municipalidades Operadores privados

Perú • Ministerio de Salud - Dirección General de SaludAmbiental, DIGESA

• Consejo Nacional del Medio Ambiente, CONAM• Instituto Nacional de Protección del Medio

Ambiente para la Salud, INAPMAS• Instituto Nacional de Recursos Naturales, INRENA• Ministerio de Industrias, MITINCI

Gobiernos regionales lescorresponde promover ypreservar la saludambiental en la región

Municipalidadesprovinciales ydistritalesSupervisiónMunicipal deServicios deLimpieza deLima, SUMSEL

Operadores privados,Microempresas de Aseo yReciclaje

RepúblicaDominicana

• Secretaría de Estado de Medio Ambiente yRecursos Naturales

• Secretaría de Estado de Salud Pública yAsistencia Social

• Liga Municipal Dominicana (Gobierno Central)

N.A. Ayuntamientos,Departamento deLimpieza,Departamento deOrnato yTransporte

Santa Lucía • Ministerio de Planificación, Autoridad delManejo de Residuos Sólidos de Santa Lucía,SLSWMA (semiautónoma)


San Kitts yNevis

• Corporación de Manejo de Residuos Sólidos deSaint Kitts y Nevis, SCMC; Autoridad del Manejode Residuos Sólidos de Nevis , SWMA


San Vicente ylas Granadinas

• Ministerio de Salud – Autoridad Central de Aguay Alcantarillado, CWSA – Unidad de Manejo deResiduos Sólidos, SWMU


Suriname • Ministerio de Trabajo Público, MOW• Ministerio de Desarrollo Regional, MRO• Ministerio de Salud, MVZ

N.A. N.A.

Trinidad yTabago

• Ministerio de Gobierno Local, MOLG• Ministerio de Utilidades Públicas y el Ambiente,

MOPUE• Asamblea de Tabago House, THA

N.A. CorporacionesRegionales

Operadores privados

Uruguay • Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorialy Medio Ambiente, MVOTMA

• Ministerio de Salud Pública• Ministerio de Transporte y Obras Públicas• Oficina de Planeamiento y Presupuesto, OPP

N.A. Intendenciasmunicipales

Operadores privadosCámaras de Industrias delUruguay, AsociaciónUruguaya de Industrias delPlástico, Centro deFabricantes de Bebidas sinAlcohol y Cervezas(Reciclaje)

Venezuela • Asamblea Nacional• Ministerio de Salud y Desarrollo Social, MSDS• Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales,

MARN• FUNDACOMUN (Ministerio de Infraestructura)• Fondo Intergubernamental para la

Descentralización, FINDES

Gobernaciones • ConsejoMunicipal

• Alcaldía

Empresas, fundaciones, aso-ciaciones civiles

N.A. No aplica. Fuente: Evaluación de Residuos.

127


Cuadro 2-A. Generación de residuos municipales per cápita en ciudades seleccionadas con más de un millón de habitantes

en la Región de América Latina y el Caribe

A.M. Área metropolitana.Fuente: Evaluación de Residuos.

CiudadPoblación

habitantes (miles)Producción RSM

(t/día)Generación per cápita

(kg/hab./día)

A.M. São Paulo, Brasil 18,300 36.417 1,99A.M. Buenos Aires, Argentina 12.544 14.551 1,16A.M. Ciudad de México, México 18.45 21.6 1,17A.M. Santiago, Chile 5.3 6.254 1,18A.M. Lima, Perú 6.901 4.83 0,70San Salvador, El Salvador 1.571 1.005 0,64Bogotá, Colombia 6.558 4.721 0,72Belo Horizonte, Brasil 3.8 5.434 1,43A.M. Guatemala, Guatemala 2.541 1.27 0,50Ciudad de La Habana, Cuba 2.186 1.639 0,75Cali, Colombia 2.181 1.679 0,77Brasilia, Brasil 2.051 2,734 0,75Medellín, Colombia 1.909 1.546 0,81Quito, Ecuador 1.841 1.325 0,72Caracas, D.C., Venezuela 1.836 2.019 1,10Guadalajara, México 1.655 1.986 1,20Montevideo, Uruguay 1.303 1.602 1,23Córdoba, Argentina 1.283 1.655 1,29A.M.Asunción, Paraguay 1.208 1.123 0,93Santa Cruz de la Sierra, Bolivia 1.113 601 0,54Port-au-Prince, Haití 1.1 484 0,44Managua, Nicaragua 1.024 727 0,71

Cuadro 3-A. Generación de residuos sólidos municipales per cápita en ciudades seleccionadas con 200.000 a 1 millón de habitantes



CiudadPoblación



(kg/hab./día

Lara, Venezuela 895 465 0,52Cartagena, Colombia 854 742 0,87Tegucigalpa, Honduras 819 548 0,67La Paz, Bolivia 790 418 0,53Cochabamba, Bolivia 717 430 0,60Ciudad de Panamá, Panamá 708 665 0,94Ribeirao Preto, Brasil 505 449 0,89Canelones, Uruguay 539 485 0,90Asunción, Paraguay 513 672 1,31San Pedro de Sula, Honduras 483 333 0,69Carrefour, Haití 416 183 0,44Cuernavaca, México 342 242 0,71San José, Costa Rica 326 329 1,01Antofagasta, Chile 318 254 0,80Maua, Brasil 363 232 0,64Camagüey, Cuba 308 154 0,50San Miguelito, Panamá 293 178 0,61Greater Paramaribo, Suriname 287 287 1,00Bahía Blanca, Argentina 285 250 0,88Callería, Ucayali, Perú 246 172 0,70Ciudad del Este, Paraguay 223 231 1,04Sto Domingo de los Colorados, Ecuador 200 130 0,65

128


Cuadro 4-A. Generación de residuos sólidos municipales per cápita en ciudades seleccionadas entre 200.000 a 50.000 habitantes



Ciudad Población habitantes (miles) Producción RSM (t/día)Generación per cápita

(kg/hab./día)

Sucre, Bolivia 193 77 0,40Colón, Panamá 174 163 0,94San Miguel, El Salvador 172 141 0,82Luque, Paraguay 170 183 1,08Santa Ana, El Salvador 168 105 0,63Pinar del Río, Cuba 162 64 0,40Portmore, Jamaica 160 142 0,89La Serena, Chile 160 152 0,95Zulia, Venezuela 144 216 1,50Gonaïves, Haití 138 20 0,15Maldonado, Uruguay 137 123 0,90Goicoechea, Costa Rica 123 86 0,70Angra dos Reis, Brasil 119 89 0,75Loja, Ecuador 117 70 0,60Chinandega, Nicaragua 115 69 0,60Diego Martin, Trinidad y Tabago 105 73 0,70Venado Tuerto, Argentina 95 50 0,53Tacna, Perú 95 54 0,57Choluteca, Honduras 76 35 0,47Salina Cruz, México 76 42 0,56Villa del Rosario, Colombia 59 38 0,65Belice City 51 78 1,54

Cuadro 5-A. Generación de residuos sólidos municipales per cápita en ciudades seleccionadas menores de 50.000 habitantes



CiudadPoblación



kg/hab./día

Pestel, Haití 49 17 0,35

City of Port-of-Spain, Trinidad y Tabago 49 63 1,30Hernandarias, Paraguay 47 33 0,72Moroleón, México 47 24 0,53Danlí, Honduras 47 57 1,22Río Negro, Uruguay 45 31 0,70Alta Gracia, Argentina 41 18 0,45La Unión , Chile 39 15 0,40Mariel , Cuba 31 13 0,43Villazón, Bolivia 28 11 0,42San Lorenzo, Honduras 23 9 0,40Acajutla, El Salvador 23 11 0,49Guaranda, Ecuador 20 9 0,45Somoto, Nicaragua 16 6 0,39Caetanos, Brasil 13 5 0,38San Carlos, Panamá 15 6 0,44Delta Amacuro, Pedernales, Venezuela 5 2 0,40

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