informe defensorial 121

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Reformas a la Justicia Contencioso-Administrativa

Informe Defensorial Nº 121

Propuestas para una reforma de laJusticia Contencioso-Administrativa

desde la perspectiva delacceso a la justicia

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Defensoría del Pueblo

Defensoría del PuebloJirón Ucayali N°388Lima 1- PerúTeléfono: (511) 311-0300Fax : (511) 426-7889E-mail : [email protected] : http://www.defensoria.gob.peLínea gratuita: 0800-15170

Primera edición: Lima, Perú, junio del 20071000 ejemplares

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional delPerú N° 2007-05294

El presente informe ha sido elaborado por la Adjuntía enAsuntos Constitucionales de la Defensoría del Pueblo.

La Defensoría del Pueblo agradece el apoyo de laCooperación Técnica Belga (CTB) que hizo posible lapresente publicación.

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ÍNDICE

PRESENTACIÓN

INTRODUCCIÓN

1. Fuentes de información2. Estructura del Informe Defensorial3. Cooperación de autoridades e instituciones

estatales

I. LA VÍA PREVIA ADMINISTRATIVA

1. Autotutela de la Administración

2. Problemas del administrado en la vía previaadministrativa2.1 Escasa preparación para el

procedimiento administrativo2.2 Incorrecto planteamiento de medios

impugnatorios2.3 Procesos que en su mayoría no deberían

llegar al Poder Judicial

3. Problemas de la Administración en la víaadministrativa3.1 Resoluciones administrativas

recurrentes a solicitudes frecuentes delos administrados

3.2 Lenguaje técnico de las resolucionesadministrativas

3.3 Indebida motivación de lasresoluciones administrativas

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3.4 Omisión de pronunciamiento sobre losolicitado

3.5 Elevada cantidad de procedimientosen los que los administrados seacogieron al silencio administrativo

II. LAS MATERIAS Y LAS PARTES EN ELPROCESO CONTENCIOSOADMINISTRATIVO

1. Las materias de los procesos contencioso�administrativos1.1 Elevada y creciente carga de

demandas previsionales1.2 Carga de procesos por impugnación de

resoluciones administrativas sobre elpersonal de la Administración Pública

1.3 Procesos según el ejercicio de lapotestad sancionadora de laAdministración

2. Las partes en los procesos contencioso�administrativos

3. Resultados de los procesos contencioso�administrativos

III. ANÁLISIS DEL PROCESO JUDICIALCONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

1. Acceso a la justicia contencioso�administrativa1.1 Problemas relacionados con la defensa

de los demandantes

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1.2 Razonamiento judicial sobre laadmisión de demandas

1.3 Barreras geográficas y económicas

2. Organización y gestión del despacho judicialcontencioso-administrativo2.1 Política judicial2.2 Organización de la oferta del servicio

judicial desde el despacho2.3 Factores de organización y gestión del

despacho judicial que impulsan oafectan su eficiencia

3. Carga procesal

4. Deficiencias en el proceso contencioso-administrativo4.1 Alta dedicación de tiempo para el

estudio de demandas que no prosperan4.2 Demora de la notificación escrita4.3 Intervención del Ministerio Público4.4 Efectos de la vía procedimental

especial4.5 Limitación del derecho a probar

consagrado en la ley

5. Actuaciones que entorpecen o facilitan eldesarrollo del proceso5.1 Planteamiento de excepciones para

evitar que avance el proceso5.2 Recursos de apelación y nulidad de

autos que no finalizan la instancia5.3 Inasistencia de las partes a audiencias

programadas

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5.4 Pocas multas por conductas litigiosasno apropiadas

6. Ejercicio del derecho a la impugnación y auna resolución fundada en derecho queponga fin al conflicto6.1 Recursos de apelación de sentencia6.2 Recursos de casación6.3 Calidad de las resoluciones a lo largo

del proceso contencioso-administrativo

7. Efectividad de las sentencias7.1 Omisión en la fijación del plazo para la

ejecución de sentencias7.2 Falta de determinación de los bienes

del Estado embargables7.3 Extensión del plazo para cumplir las

sentencias contra el Estado conobligación de dar suma de dinero

8. Estructura de tiempos en el procesocontencioso-administrativo

IV. CONCLUSIONES

V. RECOMENDACIONES

VI. ANEXO

Resolución Defensorial Nº 0024-2007/DP, publicadael 30 de mayo del 2007, que aprueba el InformeDefensorial Nº 121.

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PRESENTACIÓN

De acuerdo con el artículo 162º de la Constitución Políticadel Perú y el artículo 1º de la Ley Nº 26250, Ley Orgánicade la Defensoría del Pueblo, esta institución se encuentraconfigurada como un órgano constitucional autónomoencargado de la defensa de los derechos constitucionalesy fundamentales de la persona y la comunidad, lasupervisión de los deberes de la administración estatal yla prestación de los servicios públicos a la ciudadanía. Unade las acciones que realiza para el cumplimiento de susatribuciones es llevar a cabo investigaciones e informesde carácter general en los que analiza el funcionamientode las instituciones del Estado y señala recomendacionescon la finalidad de contribuir al cumplimiento de sus fines.

Entre las instituciones de mayor relevancia en un Estadode Derecho se encuentra el Poder Judicial, pues tiene elencargo de resolver en forma definitiva los conflictos quese presenten entre las partes. Por este motivo, lasinvestigaciones que realiza la Defensoría del Pueblo enel ámbito de la impartición de justicia buscan contribuira que el funcionamiento de sus órganos propicie la sanaconvivencia, el respeto de los derechos ciudadanos y lalegitimidad misma del Estado de Derecho. Una muestrade esta labor es el Informe Defensorial Nº 32, El derechoa un proceso sin dilaciones indebidas: el caso de la SalaConstitucional y Social de la Corte Suprema, así comolos recientes Informes Defensoriales, el Nº 109,Propuestas básicas de la Defensoría del Pueblo para lareforma de la justicia en el Perú, y el Nº 119, Justicia dePaz Letrada en comisarías: una propuesta para enfrentarla inseguridad ciudadana.

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En esta línea de trabajo institucional, para la Defensoríadel Pueblo, el funcionamiento de la justicia contencioso�administrativa en el Perú merece ser estudiadadetenidamente por razones de particular importancia,relacionadas con el derecho fundamental de acceso a lajusticia.

En primer lugar, los órganos jurisdiccionales de estaespecialidad reciben casos que han sido revisados poruna instancia previa no judicial, llamada vía previaadministrativa. En la medida en que las personasconsideran que sus derechos han sido vulnerados pordeterminada actuación administrativa, tienen laobligación de buscar su resarcimiento en el ámbito de lamisma Administración. Solamente ante la inconformidaddel afectado (administrado) por no haber conseguido lasolución a su problema en la vía administrativa se abrela posibilidad de recurrir al Poder Judicial. Por lo tanto,el estudio de los procesos contencioso�administrativospermite identificar hasta qué punto el Estado varía laconducta considerada por el administrado como ilegal oatentatoria de sus derechos, sin que sea necesario acudira los tribunales.

En el tránsito entre la vía previa administrativa y lainstancia judicial se erige la segunda particularidad dela justicia contencioso�administrativa, pues constituyeun control jurídico del Estado en la medida en que eldemandante (administrado) acude al Poder Judicial paraque se revisen las actuaciones administrativas de lasentidades públicas que, a su consideración, conculcaronsus derechos.

Por último, una tercera razón para estudiar el funcionamientode los juzgados contencioso�administrativos radica en la

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amplia competencia temática que les corresponde, lavariada gama de actuaciones administrativas querevisan, así como una amplia cantidad en el giro deentidades públicas que pueden ser demandadas. Sucontrol jurídico no sólo se limita a ministerios ymunicipalidades, y sobre el conjunto de temas que deéstos puedan surgir. Del mismo modo son los canales parael control de las actuaciones de otras entidades como laOficina de Normalización Previsional, los organismosreguladores, la Policía Nacional del Perú, las FuerzasArmadas, las universidades públicas, entre otros.

En la mayoría de los casos, los juzgados contencioso�administrativos se configuran como la primera instanciajudicial para conocer las impugnaciones de lasactuaciones administrativas de toda entidad pública.Precisamente es ahí donde se centra la investigación deeste Informe Defensorial, cuyo objetivo general esanalizar el funcionamiento de estos juzgados desde elenfoque del acceso a la justicia, a fin de producirrecomendaciones útiles que guíen su mejora.

Creemos firmemente que la relevancia social de estatarea emprendida por la Defensoría del Pueblo sesostiene en varios pilares que, en conjunto, buscancontribuir a un mejor servicio de justicia al ciudadano ya crear la imagen de un Poder Judicial que se preocupapor la forma en que los justiciables son atendidos. Eltrasfondo es buscar una justicia de calidad. Lasrecomendaciones que se señalan en este InformeDefensorial tienen por finalidad que la especialidadcontencioso�administrativa sea ágil, rápida y eficientey que beneficie a los grupos vulnerables de la poblaciónque acuden a ella en búsqueda de justicia, conformadaen su gran mayoría por pensionistas. Pero no sólo

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importa en sí el funcionamiento propio del PoderJudicial, pues de concentrarse las solucionesexclusivamente en éste se estarían obviando otras dosimportantes aristas que completan el círculo para el buenfuncionamiento de los juzgados contencioso�administrativos: el procedimiento administrativo y laconducta de los abogados. Por ello, su estudio tambiénforma parte de la relevancia y justificación social de todala investigación en conjunto.

Las implicancias prácticas de esta investigación residenen la identificación de problemas específicos y en ladeterminación de sus soluciones en áreas que incluyendesde la información que el usuario tiene durante elprocedimiento administrativo hasta las situaciones queafectan el acceso a la justicia, las fallas en la estructuracióndel proceso contencioso�administrativo, la organizacióndel despacho judicial y su gestión, entre otros temas.

Para la Defensoría del Pueblo, la adopción de cualquierdecisión en materia de reforma judicial debe estar basadaen parámetros objetivos que informen sobre su efectividady no se basen simplemente en la intuición y la experiencia.Siendo importantes estos factores, de ninguna manerapueden suplir el empleo de herramientas más apropiadasde acuerdo a la necesidad de justicia que los ciudadanosreclaman. La justicia es un servicio que involucra adiferentes entidades (Poder Judicial, Congreso, Ejecutivo,abogados, ciudadanos, etcétera) y debe tener los mejoresestándares posibles de eficiencia, calidad y predictibilidad.

Abrigo la esperanza de que este Informe Defensorialcontribuya a incluir en la reforma de la justicia en el Perúa la justicia contencioso�administrativa. Tanto larelevancia social que exteriorizan las partes involucradas

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como la legitimidad y responsabilidad del Estado frentea sus actuaciones administrativas justifican estanecesidad.

Lima, junio del 2007.

Beatriz Merino LuceroDEFENSORA DEL PUEBLO

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INTRODUCCIÓN

Para la elaboración del presente Informe Defensorial seha buscado información lo más representativa posible yque recoja la opinión de los diversos actores involucradosen el desarrollo de los procesos contencioso�administrativos. A continuación se enumeran las fuentesde información utilizadas, así como la estructura delInforme. Asimismo, se hace particular mención de lasautoridades, funcionarios y entidades públicas quecooperaron en su desarrollo.

1. Fuentes de información

Las herramientas empleadas para el desarrollo delInforme Defensorial estuvieron focalizadas en cuatrogrupos.

El primero fue el levantamiento de información deexpedientes judiciales. Para conseguir la mejor calidad dela información de este trabajo de campo se llegó a unamuestra total de 946 expedientes contencioso�administrativos de los Juzgados del Distrito Judicial deLima (del 1º al 4º) que fueron archivados definitivamenteentre los años 2005 y 2006, sin discriminación de la formade término o las instancias a las que llegaron. * Se trata deun muestreo probabilístico aleatorio simple.

* El 85% de la muestra corresponde a expedientes concluidos en losaños 2005 y 2006. Asimismo, el 15% corresponde a casos concluidos enaños anteriores al 2005, pero con orden de archivo (traslado al ArchivoCentral) del año 2005 ó 2006.

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La elección de estos juzgados contencioso�administrativoscomo unidad de análisis obedeció a que se trata de los másantiguos, pues tienen mayor tiempo de funcionamiento (elresto tiene menos de dos años desde su creación), y porqueeran los más capaces de brindar información útil ygeneralizable sobre los problemas que aquejan a estosórganos y a quienes recurren a ellos.

La muestra de 946 expedientes estuvo distribuida de lasiguiente manera:

- Primer Juzgado: 202 expedientes (21%).- Segundo Juzgado: 236 expedientes (25%).- Tercer Juzgado: 270 expedientes (29%).- Cuarto Juzgado: 238 expedientes (25%).

La muestra fue diseñada del tal forma que los resultadosfuesen representativos a nivel de cada juzgado y a nivelglobal. Se estimó un error de 5% y un margen de confianzadel 95%. El trabajo de campo duró dos meses y se realizóentre la primera semana de octubre y la primera semanade diciembre del 2006. El lugar de trabajo fue la sede delArchivo Central del Edificio Alzamora Valdez.

Para levantar la información de los expedientes se diseñóuna ficha que recogió información tanto del proceso judicialcomo del procedimiento administrativo. En este sentido,la muestra es representativa tanto de los procesosjudiciales como de los expedientes administrativos queluego son judicializados. Paralelamente se trabajó con unaficha cualitativa para recoger información sobre elprocedimiento administrativo, la calidad de las demandas,la calidad de las sentencias o resoluciones que terminanla primera instancia y la actuación de los abogados, entreotros temas.

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El segundo grupo de herramientas se basó en larealización de 15 entrevistas a personas involucradas enun proceso judicial contencioso�administrativo. Lainformación básica de los entrevistados fue ubicada enlos expedientes judiciales revisados durante el trabajode campo. De esta forma, al momento de establecer laentrevista ya se conocía la historia judicial del informanteen los órganos contencioso�administrativos.

El tercer grupo de herramientas se concentró en losjuzgados y se apoyó en el llenado de dos tipos de fichaspara recoger información sobre el personal jurisdiccionaly auxiliar y sobre su productividad. Las fichas fueronllenadas por el propio personal de los juzgados (del 1º al 4º).

El cuarto grupo de herramientas se basó en entrevistascon actores vinculados a la justicia contencioso�administrativa. Se realizó una serie de entrevistasindividuales con los mismos jueces contencioso�administrativos de los referidos juzgados (del 1º al 4º), loque se complementó con entrevistas a vocales contencioso�administrativos y a otros que en alguna oportunidadformaron parte de esta especialidad. Asimismo, se efectuóuna reunión grupal con algunos jueces y vocales de la CorteSuperior de Justicia de Lima para comentar algunosresultados preliminares y absolver dudas sobre ciertashipótesis. De otro lado se entrevistó a abogados quellevaban casos en lo previsional y lo no previsional. Porúltimo se realizó una reunión con funcionarios de laDivisión de Procesos Judiciales de la Oficina deNormalización Previsional en vista de que se trata de laentidad pública más demandada en los juzgadoscontencioso� administrativos. Esta reunión se concretóen febrero del 2007 y brindó parámetros útiles para dotarde mayor objetividad e imparcialidad a la investigación.

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2. Estructura del Informe Defensorial

El presente Informe consta de tres capítulos.

En el primero se aborda un aspecto preliminar vinculadoa la presentación de una demanda ante el Poder Judicial:la vía previa administrativa. Es poco lo que se puede decirsobre la condición en que demandante y demandado llegana los juzgados contencioso�administrativos si previamenteno se ha estudiado los desequilibrios que se producen entrela Administración y el administrado en la instancia previaadministrativa. Por ello, en este capítulo se especificanesos desequilibrios en formas de excesos de poder de dichaadministración o la escasa preparación y asesoría deladministrado para hacer frente al procedimientoadministrativo.

En el segundo capítulo se detalla información acerca delas materias y las partes frecuentes en los procesoscontencioso�administrativos. Aquí, por ejemplo, se precisaque la mayor carga de trabajo son los casos en materiaprevisional.

Finalmente, el tercer y último capítulo de la investigaciónse centra en el análisis de la forma en que funciona elproceso contencioso�administrativo. Su contenido se iniciacon un primer subcapítulo sobre situaciones que favoreceno limitan el derecho de acceso a la justicia ante estosórganos. En el segundo subcapítulo se analiza laorganización y gestión del despacho judicial contencioso-administrativo. El tercer subcapítulo busca darle laprioridad debida a la elevada carga procesal de los juzgadoscontencioso�administrativos como un componente quepropicia barreras para el acceso a la justicia. En el cuartosubcapítulo se exponen problemas estructurales

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identificados en el funcionamiento de los juzgadoscontencioso� administrativos, como la alta dedicación detiempo para el estudio y calificación de demandas, elexcesivo tiempo de cada notificación, los problemasrelacionados con el dictamen fiscal, la limitadaparticipación de las partes en la fijación de los puntoscontrovertidos y la restricción de los medios probatorios.En el quinto subcapítulo se analizan tanto las actuacionesque entorpecen o facilitan el proceso como la recurrenciaa excepciones, nulidades y apelaciones como estrategiasdilatorias. El sexto subcapítulo se centra en el análisisdel ejercicio del derecho a la impugnación y a unaresolución fundada en derecho que ponga fin al conflicto.En el séptimo se pone énfasis en el tema de la efectividadde las sentencias. Por último, el octavo subcapítulo cierrala investigación con la presentación de la estructura detiempos del proceso contencioso- administrativo en cadauna de sus etapas e instancias.

3. Cooperación de autoridades e institucionesestatales

Este Informe Defensorial no hubiera sido posible sin lacooperación de diversas autoridades e instituciones cuyalabor se relaciona con los procesos contencioso�administrativos.

Agradecemos al vocal superior Guillermo CabanillasZaldívar, presidente encargado de la Corte Superior deJusticia de Lima, quien propició las facilidades para elinicio de la investigación. Además, en esta mismainstitución agradecemos a Élmer Irazabal, de la OficinaDistrital de Control de la Magistratura, y a FernandoArévalo, de la Oficina de Desarrollo de la Presidencia,

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quienes sirvieron de nexo entre el equipo deinvestigación y los magistrados en lo contencioso�administrativo. Asimismo, el trabajo de campo se viofacilitado enormemente por el apoyo sostenido de PedroArciniega, jefe del Archivo del Edificio Alzamora Valdez,y de su personal en general, en el cual sobresalieron JoséLuis Concha, César Olaya, así como Esmilda Jara.

Expresamos, asimismo, nuestro reconocimiento hacia losjueces contencioso� administrativos (María Tupiño, SilviaNúñez, Ricardo Avilés y Edith Cerna) �donde se concentróla investigación� que, en todo momento, atendieron lasinquietudes del personal encargado de este Informe. Sedebe señalar que los expedientes judiciales analizadosno siempre correspondieron al trabajo de los magistradosseñalados líneas arriba en tanto que, en más de unaocasión, otros jueces ocuparon previamente susdespachos.

De igual modo, se agradece al jefe de la División deProcesos Judiciales de la Oficina de NormalizaciónPrevisional, Boris Potozen, y a César Abanto, asesor deésta, con quienes se sostuvo una reunión específica pararecoger sus puntos de vista.

Finalmente, deseamos expresar nuestro agradecimientoal economista Wilson Hernández Breña, quien dirigió eltrabajo de campo y elaboró un informe preliminar sobresus resultados, que ha sido la base para la elaboración deeste Informe.

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I. LA VÍA PREVIA ADMINISTRATIVA

La naturaleza del proceso judicial contencioso�administrativo consiste en revisar controversias que nopudieron ser solucionadas en una vía previaadministrativa, diseñada específicamente para tal fin. Estecapítulo está dedicado a presentar y analizar informaciónsobre este antecedente, en base a la muestra representativade expedientes judiciales contencioso�administrativos.1

1. Autotutela de la Administración

Una de las máximas que rige todo procedimientoadministrativo es que la Administración tenga laposibilidad de revisar y, si cabe, subsanar sus propiasdecisiones, a pedido de parte o de oficio. La ejecución delo que se resuelva también será responsabilidad de lapropia Administración. Todo ello está regulado por la Leydel Procedimiento Administrativo General (Ley Nº 27444,publicada el 11 de abril del 2001) y las normas internas decada entidad. En términos generales, la Administracióncubre una amplia gama de tareas cuyas decisiones se debenjuzgar y ejecutar. A esto se denomina autotutela.

La autotutela es necesaria para el funcionamiento,eficiencia y efectividad de todo procedimientoadministrativo. Asimismo, en la práctica, confiere un granpoder a la Administración, que no sólo conoce las reglas,sino también, por lo general, el derecho que ampara odebe amparar su decisiones. Se trata de un poder que

1 Es importante precisar que la muestra no es representativa de todo eluniverso de procedimientos administrativos, sino sólo de aquellos quellegaron a los juzgados contencioso�administrativos.

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debe ser ejercido en función de límites impuestos por laConstitución y el ordenamiento jurídico en su conjunto,y con respeto, por supuesto, de los derechosfundamentales.

No preocupa, por tanto, el hecho de que laAdministración tenga poder, sino que lo emplee fuera delos cauces de la legalidad, lo que constituiría abuso depoder y arbitrariedad. Pero, aún cuando la Constitucióny el ordenamiento jurídico son las pautas básicas para lacorrecta actuación de la Administración, no la libran deerrores. Recordemos, precisamente, que una de lasrazones del control judicial de la Administración Públicaes reconocer que ésta puede equivocarse. De esta manera,el Poder Judicial representa la instancia adicionalrevisora y correctora de los vicios e irregularidades queen vía administrativa se hayan podido cometer.Corresponde a la Administración, en consecuencia,ejercer la autotutela dentro de los límites adecuados paraencauzarla debidamente y no sobrepasar la delgada líneaque puede separar el acto justo del arbitrario.

Asimismo, el procedimiento administrativo constituye unprivilegio para la Administración porque cuando susdecisiones no responden al principio de legalidad, eladministrado debe hacer uso de los recursos al interiorde la respectiva entidad pública, a fin de que anule omodifique su decisión.2 Es decir, el administrado es quiendebe darse cuenta del error cometido por laAdministración, y en él mismo recae la tarea de accionar

2 Morelli Rico, Sandra. La participación en el procedimientoadministrativo y en el proceso contencioso-administrativo. Bogotá:Universidad Externado de Colombia, Temas de Derecho Público, Nº 40,1996, pp. 22 y 23.

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el aparato legal correspondiente (impugnación) pararevertir sus efectos en un nuevo pronunciamiento.3 Esválido agregar que ese procedimiento demanda un tiemporelativamente breve, durante el cual los efectos de laactuación administrativa no se suspenden. En el decursodel procedimiento administrativo aparece otro privilegiode la Administración: la carga de alegar y probar recaesobre el administrado.

2. Problemas del administrado en la vía previaadministrativa

Se puede afirmar, en general, que el administrado es unapersona no letrada en materia de derecho. Aún cuandoel giro de las actividades que realice y los derechos quereclame en la instancia administrativa le reporten algode familiaridad, lo más probable es que conozca solonominalmente los derechos que lo asisten o que cree quele corresponden. Será difícil encontrar administrados queconozcan el panorama en conjunto, como entender losfundamentos de los derechos que lo amparan, plazos parapresentar impugnaciones, requisitos de lasimpugnaciones, entre otros.

Luego de la lectura de los expedientes administrativos(anexos a cada uno de los expedientes judicialesanalizados) se evidenció una gran división entreadministrados de acuerdo con su capacidad económica.

3 La Ley que regula el proceso contencioso-administrativo (Ley Nº 27584)contempla en su artículo 11º la posibilidad de que la propiaAdministración, vencido el plazo para que declare la nulidad de oficio ensede administrativa de sus actuaciones, presente una demanda judicialsolicitando la impugnación de lo que expidiera. Dentro de la muestrarepresentativa de expedientes judiciales no se halló ninguno quecorresponda a este tipo de procesos.

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Aquellos con escaso sustento económico (que viven endistritos de baja calificación socioeconómica o con bajosmontos de pensión solicitados) mostraron que cuentancon una deficiente defensa a lo largo del procedimientoo, en otros casos, no la tienen. Casi en su mayoría, estediagnóstico lo merecieron las personas naturales. Sucediólo contrario con la mayoría de las personas jurídicas. Alparecer, las empresas tienen un mayor conocimiento delos temas, sea porque gozan de capacidad económica pararecurrir a abogados, contar con ellos en su personal, oconocer y manejar en cierto grado los parámetros legalesque regulan su actividad.

Sin embargo, esto no es ninguna regla, por lo que no sepuede expresar una verdad categórica sobre la capacidadeconómica y su influencia en el desempeño delprocedimiento administrativo. Es necesario cruzar estainformación con otros factores.

Veamos cómo funciona uno de estos factores: en losprocedimientos administrativos no se exige estarrepresentado por un abogado o requerir su firma, adiferencia de lo que sucede en los procesos judiciales.Pero es difícil que eso, por sí mismo, constituya la razónde fondo. Más bien, en gran medida influye la percepciónde autosuficiencia del administrado, que lo hace sentirsecapaz de llevar su caso por su propia cuenta (autodefensapor competencia) o incapaz de confiar en un abogado paradejarle el caso en sus manos (autodefensa porincompetencia). En las entrevistas con los usuarios seobservó que aquellos administrados que confiaron enpoder llevar por sí solos el procedimiento administrativolo hicieron porque consideraron que la mecánica del tema(solicitar algún beneficio vinculado a su pensión) no eramuy difícil. Ellos conocen su situación jurídica, es decir,

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tienen información sobre sus años de aportes, la cantidadde aportes, etcétera. Sin embargo, aquella claridad no serefleja en un procedimiento sencillo. En ese sentido, supercepción de autosuficiencia es perfectamente legítima,mas no se ampara en el conocimiento jurídico que se debetener mínimamente.

Es muy difícil conocer, a ciencia cierta, el peso de lacapacidad económica y de la percepción deautosuficiencia en la decisión del administrado, habidacuenta de que también dependerá de muchos factores nogeneralizables.

Un concepto útil que puede brindar mejores respuestas,que proviene del campo de la economía de la salud, es elde la �indigencia médica�. En esta categoría califica lapersona de bajos recursos que, al atender sus necesidadesde salud, desatiende otro tipo de necesidades esencialessuyas o de su familia, como alimentación, vivienda ovestido. No puede atender una sin afectar a la otra, razónpor la cual gastar en salud significa deteriorar otrosaspectos de su calidad de vida, creando un círculo viciosoque no lo deja salir de la pobreza.4 Hay quienes indican,además, que la �indigencia médica� no sólo es de lospobres, sino de cualquier persona que presta pocaatención a sus problemas de salud, sea por razoneseconómicas o culturales (miedo, dejadez u otras).5

4 Musgrave, Philip. Public and private roles in health. World Bank,Discussion paper, n.º 339, 1996. Citado por: Kliksberg, Bernardo. Lainequidad en el campo de la salud publica en América Latina. Unacuestión crucial. En: http://www.bacyam.com.ar/contribuciones/kliksberg4.doc5 Martínez, Roberto y Espinel,Manuel. �Medicalización de losproblemas sociales: La enfermedad social y su repercusión sobre elsistema de salud�. En: http://www.vitral.org/vitral/vitral13/bioetica.htm

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En el campo de la vía previa administrativa se podríahablar más bien de la �indigencia legal� de losadministrados, concepto que agrupa a los particularesque prestan poca atención legal (materializada en formade consultas profesionales o contratación de abogados) ala situación de sus derechos vulnerados, por razoneseconómicas (débil capacidad económica) o culturales(percepción de autosuficiencia).

Este concepto interrelaciona mejor las variables enestudio y permite introducir una clasificación preliminarmás precisa para catalogar la actuación de losadministrados observados durante este trabajo:administrados en �indigencia legal� (grupo mayoritario),generalmente personas naturales; y administrados fuerade la �indigencia legal�, casi siempre personas jurídicas(grupo minoritario).

Estar o no en �indigencia legal� ocasiona influenciasdecisivas en el campo propio del desarrollo delprocedimiento administrativo, las que materialmenteterminan por diferenciar la calidad de la respuesta legalque recibe el administrado e, incluso, que algunos seencuentren prácticamente en estado de indefensión.

Aunque esta investigación no se centra en elprocedimiento administrativo, sino que lo toma comoantecedente vital del proceso contencioso�administrativo, se pudieron percibir varios elementosdiferenciadores entre los que tienen la condición de�indigencia legal� y los que no, los cuales se desarrollan acontinuación bajo la perspectiva de lo que carecen losprimeros.

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2.1. Escasa preparación para el procedimientoadministrativo

La actividad de cualquier procedimiento administrativoestá en función de las solicitudes, los escritos o lospronunciamientos que realicen las partes involucradas.Un procedimiento administrativo no envuelve tantacomplejidad en lo referente a las etapas y pasos porseguir. Por lo menos, no es tan complejo como un procesojudicial. Para ejemplificar esta situación, a continuacióndescribiremos brevemente dos casos concretosencontrados durante el levantamiento de información deexpedientes: uno en el que el administrado solicitó lasatisfacción de sus derechos, y otro que ejemplifica lapotestad sancionadora de la Administración.

! En el primer caso se trata de una persona que solicitóante el departamento competente de la Oficina deNormalización Provisional (ONP), la División deCalificaciones, una pensión de jubilación amparadaen la Ley Nº 23908, mediante la cual se fija en tresRemuneraciones Mínimas Vitales el monto mínimopara pensiones de jubilación, a fin de nivelar laspensiones diminutas. Para fundamentar su solicitud,el administrado anexó las pruebas correspondientesque, en su criterio, acreditaban sus derechos. Una vezrevisada la solicitud, la ONP emitió una resoluciónadministrativa negando el derecho del administradoa tal nivelación. Ante ello, al administrado lecorrespondió la decisión de interponer un medioimpugnatorio dentro de los 15 días de notificada laresolución (artículo 207º de la Ley Nº 27444 �delProcedimiento Administrativo General�). En esemomento, el administrado tuvo dos opciones.

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La primera fue presentar un recurso de reconsideraciónante el mismo órgano que dictó el acto materia deimpugnación (es decir, la División de Calificacionesde la ONP). Este recurso procede, según el artículo208º de la citada ley, sólo cuando hay nueva prueba.Además, este mismo artículo dispone que �esterecurso es opcional y su no interposición no impideel ejercicio del recurso de apelación�. La segundaalternativa fue presentar el recurso de apelaciónpara que lo resuelva la autoridad jerárquica superior(Gerencia de Operaciones de la ONP). De acuerdocon el artículo 209º de la Ley Nº 27444, �el recursode apelación se interpondrá cuando la impugnaciónse sustente en diferente interpretación de laspruebas producidas o cuando se trate de cuestionesde puro derecho [�]�. Se debe agregar además quetoda impugnación debe señalar el acto que se recurre(artículo 211º de la Ley Nº 27444), además de cumplircon otros requisitos de corte formal para todo escrito(artículo 113º de la Ley 27444).

En el caso que seguimos, el administrado no presentórecurso de reconsideración, sino de apelación. A suturno, la ONP respondió ratificando su posicióninicial, con lo cual se dio por terminada la víaadministrativa. El camino que le quedó aladministrado y, por el cual finalmente optó, fuerecurrir al Poder Judicial.6

6 De manera excepcional, procede el recurso de revisión ante una tercerainstancia, pero, esta vez, de competencia nacional, si es que las dosimpugnaciones anteriores no fueron resueltas por autoridades con estetipo de competencia (artículo 210º de la Ley Nº 27444 �-del ProcedimientoAdministrativo General�). En el año 2004, el Congreso dictó la Ley Nº28040 creando el Tribunal Administrativo Previsional como instanciaque resolvería los recursos de revisión, pero no ha sido implementado.

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! El segundo caso tiene un origen distinto. Haciendouso de su potestad sancionadora, el Ministerio deTrabajo, mediante una Resolución subdirectorial,impuso una multa de 15,500 nuevos soles a unaempresa por incumplir con efectuar el depósito de laCompensación por Tiempos de Servicios de sustrabajadores. No conforme con la sanción, la empresapresentó un recurso de apelación, el cual fue resueltopor una instancia superior a la que emitió la sanción.Esta vez fue una Resolución directorial la que sepronunció confirmando la multa, dando con ello elagotamiento de la vía administrativa. Igualmente, laempresa recurrió al Poder Judicial para impugnarestas actuaciones administrativas.

Todo este preámbulo sirve de marco para entender loque comúnmente debe enfrentar un administrado.

Como se señaló anteriormente, en un procedimientoadministrativo es factible prescindir de un abogado. Sinembargo, pese a tratarse de una vía poco compleja, latarea del administrado de prepararse y conducirse através del procedimiento administrativo por su propiacuenta se puede convertir en difícil y laboriosa. Sin laasistencia u orientación legal, el administrado en estadode �indigencia legal� cargará con las tareas de orientación,acceso a información, asimilación de esa información yaplicación a su caso concreto, pudiendo llegar incluso aun estado de indefensión.

En primer lugar, y de ser el caso, el administrado deberáinformarse acerca de cuáles son las normas que sustentanlos derechos para su reclamo o defensa, sean éstas leyes,decretos, directivas, resoluciones, ordenanzas u cualquierotro dispositivo legal (orientación). En segundo lugar,

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deberá ubicar dicha normatividad (acceso a información).Aún cuando el administrado pueda sortear estas barrerasde acceso a información, luego se encuentra con otroobstáculo, que consiste en �tercera tarea- comprenderlas normas (asimilación de información). En no pocasocasiones, la producción de normas está envuelta entecnicismos y redacciones de difícil comprensión, quedificultan su masivo entendimiento. Por ello, la cuartatarea (aplicar la información a su caso) se torna en algomucho más complicado: entender e invocar lanormatividad específica al caso, para así plantearlodurante el procedimiento administrativo como solicitudde reconocimiento de algún derecho o como el contenidojurídico para impugnar una determinada actuaciónadministrativa.

Por lo general, los individuos categorizados en �indigencialegal� han mostrado una preparación insuficiente paraafrontar el procedimiento administrativo, lo que se reflejóen incorrectos planteamientos de medios impugnatorios,argumentos legales muy generales, deficiente adecuacióna algunas pautas que precisa la Ley del ProcedimientoAdministrativo General (Ley Nº 27444), entre otrosaspectos.

No hay que dejar de vincular esta información con laforma en que la Administración se prepara o afronta losprocedimientos administrativos. Mientras losfuncionarios de la Administración conocen las normas conlas que pueden denegar las solicitudes o impugnacionesdel administrado en �indigencia legal�, éste parecedesconocer con precisión las normas que lo benefician,según lo observado en los expedientes administrativos,generando serias deficiencias en el desarrollo delprocedimiento administrativo y su desenlace.

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El problema es que, valga la reiteración, este tipo deindigencia y sus efectos son propios de la mayoría deadministrados (personas naturales) cuyos casos luegollegaron al Poder Judicial. En cambio, el administrado fuerade la condición de �indigencia legal� �minoría que casisiempre agrupa a personas jurídicas� tiene otro tipo y gradode preparación. De la información analizada en losexpedientes administrativos se desprende sin muchadificultad que sus escritos tienen una mejor postura jurídica,seguramente por efecto de la mayor especialización,conocimiento y dedicación de tiempo al tema. En este tipode administrados fue más común encontrar solicitudes oimpugnaciones, por lo menos, mejor elaboradas.

También es justo mencionar que no basta con que unadministrado no califique como �indigente legal� para lograrrevertir la actuación que lo afecta por la vía administrativa.Hace falta conjugarlo, además, con la calidad del abogadoal que recurre, examinar si le corresponde la razón, asícomo también entrever si la Administración está actuandoen expresión plena de arbitrariedad o si, por el contrario,el administrado simplemente está evitando ser afectadopor una falta que efectivamente cometió y por la cualmerece ser sancionado. Al cruzar esta información con losresultados de las entrevistas a usuarios, la conexión estotal. La mitad sí consultó con un abogado desde el iniciodel procedimiento administrativo, pero ello no les garantizóresolver la controversia a su favor. Llegarían después alPoder Judicial para resolverla.

2.2. Incorrecto planteamiento de mediosimpugnatorios

Un elemento común y bastante extendido en losadministrados fue el incorrecto trato que dieron a los medios

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impugnatorios que plantearon, lo que puso en evidencia eldesconocimiento del administrado y los problemas deorientación y asesoría recibidas para manejarse dentrode esta vía de solución de conflictos. Esto influyó demanera determinante para que sus casos no terminasenpor resolverse a su favor.

Son cinco los problemas importantes que se tratarán acontinuación, detectados principalmente en losprocedimientos administrativos en materia previsionalcontra la ONP (entidad más demandada ante los juzgadoscontencioso�administrativos), los que conforman laprimera mayoría del universo de casos que revisa lajusticia contencioso�administrativa. Justamente por serlas personas que reclaman sus derechos pensionarios deavanzada edad es que la solución a los problemas que sedescriben a continuación no puede dejarse a su propiainiciativa.

a. Presentación de escritos sin valor de medioimpugnatorio

Una de las conductas preocupantes encontradas en losadministrados es la presentación de escritos con loscuales creen objetar la resolución administrativa que losafectó, pero que carecen de los elementos necesarios paraser considerados como un medio de impugnación.

En estos casos, la Administración no responde yconsidera inexistente la impugnación, a lo cual, vencidoslos plazos, da por sentado el agotamiento de la víaadministrativa por entender que el administrado haconsentido la última resolución que emitió. De otro lado,el administrado considera que la omisión de la entidadpública ante su pésimo planteamiento impugnatorio debe

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entenderse como silencio administrativo negativo y, así,acude al Poder Judicial para impugnarla. Finalmente,prevalecerá el criterio del juez para considerar siefectivamente el escrito sin valor formal de medioimpugnatorio puede ser considerado como tal.Preguntados al respecto, algunos magistrados estuvierona favor de considerar este tipo de escritos comoverdaderos medios impugnatorios, principalmente porla intención que guardan, antes que descartarlos por lasformalidades de las que carecen.

Habría que analizar también si la Administración estáaplicando correctamente la ley en cuanto a los requisitosformales de los medios impugnatorios o si, caso contrario,está siendo muy exigente, y con ello faltando a uno de losprincipios de procedimiento administrativo, en concretoal principio de informalismo recogido en la Ley Nº 27444,del Procedimiento Administrativo General. Este principioseñala que las normas de procedimiento deben favorecerla admisión y decisión final de las pretensiones de losadministrados, siempre que luego se proceda a susubsanación.7

En la actualidad, la ONP, por ejemplo, cuenta conformatos para el inicio de trámites pensionarios. Un temaa tomar en cuenta para evitar los riesgos señalados esextender la utilidad de los formatos para la presentación

7 Ley Nº 27444, del Procedimiento Administrativo General. ArtículoIV.- Principios del procedimiento administrativo: [�]1.6. Principio de informalismo. � Las normas de procedimiento debenser interpretadas en forma favorable a la admisión y decisión final delas pretensiones de los administrados, de modo que sus derechos eintereses no sean afectados por la exigencia de aspectos formales quepuedan ser subsanados dentro del procedimiento, siempre que dichaexcusa no afecte derechos de terceros o el interés público.

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de medios impugnatorios en los casos más recurrentesen cada entidad pública. Si esto se conjuga con una buenaasesoría legal que se inicie en la misma Administración,tendiente hacia la creación o repotenciación de oficinasde atención al usuario de la Administración, daría mejoresoportunidades para que los administrados defiendan susderechos.

b. Desconocimiento de la diferencia entre losmedios impugnatorios de reconsideración yapelación

La diferencia entre los recursos de reconsideración yapelación fue, en muchos casos, vaga o imprecisa. Lareconsideración, además de ser opcional, procede cuandose sustenta en pruebas nuevas, mientras que la apelacióntiene razón de emplearse cuando se considera que hay unadiferente interpretación de las pruebas producidas ocuando se trate de cuestiones de puro derecho. Por lo visto,los criterios para presentar estos recursos fueronconfundidos u obviados. Por consiguiente, la posibilidadde ser rechazados por la Administración, sea porcuestiones de forma o fondo, fue mayor.

Con esto queda en evidencia el grado de �indigencia legal�de los administrados en lo que atañe a su insuficientecapacidad de ejercer su autodefensa debidamente, lo quemás bien termina por limitar su propia tutela. Ayudaríamucho una mayor difusión en cada entidad pública deinformación sobre las diferencias e implicancias de cadamedio impugnatorio. La necesidad de contar con serviciosespecializados de atención al administrado vuelve a estardentro de los pasos para lograrlo.

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c. Desconocimiento de plazos para interponermedios impugnatorios

Según la Ley Nº 27444, del Procedimiento AdministrativoGeneral, una vez que el administrado sea notificado de laresolución administrativa tendrá un plazo de 15 díashábiles para interponer la correspondiente impugnación.No obstante, esta regla parece no estar lo suficientementedifundida. El bajo conocimiento de un ciudadano comúnacerca del procedimiento administrativo ocasiona que unavez notificado no tenga en consideración el plazo legal paraimpugnar la resolución. Por esta razón se halló a gruposde administrados que presentaron medios impugnatoriosde forma extemporánea, y la Administración tuvo queactuar conforme a lo que dictan los plazos de ley, y asídecretar la falta de oportunidad del recurso, pues el casoya había agotado la vía administrativa.

En este supuesto, no sólo existirían problemas deinformación, sino también de tiempo oportuno para queel administrado enfoque su estrategia, accediendo ainformación, asimilándola y, finalmente, aplicándola paravolcarla en un medio impugnatorio. De haber una mayordifusión de información relevante y mejor asesoría, estetipo de problemas se podría evitar.

d. Generalidad de los argumentos de laimpugnación

Aunque no fue algo tan frecuente, la preocupación que serecoge en este punto denota fehacientemente el grado dedesconocimiento con que el administrado afronta el reclamoante la vulneración de sus derechos. Específicamente seencontraron impugnaciones cuyos fundamentos de derechossimplemente se limitaban a invocar argumentos tan generales

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como el simple respeto de sus derechos, sin mayordetalle, precisión o profundidad alguna. La posibilidadde que esa estrategia legal sirva para que se respetensus derechos efectivamente es mínima.

e. Desconocimiento de la posibilidad y necesidadde impugnación en instancia administrativa

Hasta el momento se han identificado problemasvinculados a medios impugnatorios concretos. Pero,durante el trabajo de campo con los expedientesadministrativos que luego pasaron a ser revisados por elPoder Judicial, se identificaron casos en los que nuncase presentaron impugnaciones o no se interpusieron lasnecesarias para agotar la vía administrativa.

Este proceder no es correcto y, por supuesto, fue frecuenteen los individuos calificados como �indigentes legales�.Uno de los requisitos que establece la Ley que regula elproceso contencioso-administrativo (Ley 27584) parapresentar la respectiva demanda judicial es demostrarel agotamiento de la vía administrativa, con algunasexcepciones (artículos 18, 19 y 21.3).

Como era de esperarse, los jueces contencioso�administrativos calificaron estas demandas comoimprocedentes por no agotar la vía administrativa.8 Lapérdida de tiempo para el administrado es obvia. Enpromedio, estos casos tuvieron una duración de seismeses si no se apelaba la sentencia, y un año y dos mesessi se interponía la apelación. También se deberían tomaren cuenta pérdidas de dinero, así como la prolongación

8 Esto afectó aproximadamente a un 16% de las demandas judicialescalificadas como improcedentes.

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de la afectación de sus derechos, habida cuenta de que elinicio de procesos judiciales no suspende la ejecución delas resoluciones administrativas. El camino que le quedaa estos administrados, entonces, fue regresar a la víaadministrativa e iniciarla o continuarla hasta agotarla.Si al finalizar el procedimiento administrativo, elparticular considera que nunca se llegó a arreglar susituación conforme a derecho, será posible que, porsegunda vez, lleve su caso al Poder Judicial.

Nuevamente, sale a relucir la necesidad de brindar unmejor servicio al administrado en su condición deciudadano, disponiendo los medios suficientes parainformarlo y orientarlo sobre los requisitos de todoprocedimiento administrativo.

2.3. Procesos que en su mayoría no deberían llegaral Poder Judicial

De los procedimientos administrativos que en laactualidad tiene la ONP, entre un 60% y 70% correspondea la solicitud del administrado para que se cumpla sureclamo de nivelación de su pensión a tresRemuneraciones Mínimas Vitales y que, además, seefectúe la indexación trimestral automática, ambostemas contenidos en la Ley Nº 23908. Luego, esa cargase traslada a los juzgados contencioso�administrativos yprácticamente ocupa la mitad de las demandas judicialespresentadas contra la ONP (47%). Es una altísima cargade trabajo con mayor concentración en los juzgados conmenor tiempo de creación.9

9 De los 10 juzgados contencioso�administrativos que operan a enerodel 2007, los seis últimos tienen este patrón más marcado.

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El conflicto se origina en la siguiente forma. En elprocedimiento administrativo, el administrado solicitala nivelación de su pensión a tres RemuneracionesMínimas Vitales, amparándose en la ley 23908. A su turno,la ONP contesta denegando la solicitud o bien noresponde, lo que lleva al pensionista a presentar sudemanda contencioso�administrativa con el fin que se lereconozca en vía judicial su derecho a esa nivelación.

Si bien las pautas para determinar quiénes puedenacceder a los beneficios de la Ley Nº 23908 se encuentranprevistas en esta norma y han sido precisadas por elTribunal Constitucional10, la gran cantidad de procesosjudiciales iniciados sobre el particular indican que muchomás personas a las que les corresponde el derecho estánacudiendo a los juzgados contencioso�administrativos ypresentando sus demandas. Las razones están en tresfrentes: interpretación jurídica, conducta de abogados ycampañas de información de ciertos medios decomunicación.

Sobre lo primero, lo que se maneja es una interpretaciónjurídica que aboga porque la Ley Nº 23908 nunca ha sidoderogada.11 Con este argumento, la posibilidad de que unpensionista pierda en el proceso judicial es altísima, tanigual como la inversión de tiempo y dinero que perderá.

10 Ver, por ejemplo, las sentencias de los expedientes Nº 1937-2003-AA/TC (publicada el 21 de abril del 2004) y Nº 198-2003-AC/TC (publicadael 22 de noviembre del 2004); así como el precedente vinculanteestablecido en la sentencia del expediente 5198-2005-PA/TC (caso JacintoGabriel Angulo), publicada el 13 de setiembre del 2006.11 Su fundamento se apoya en el siguiente extracto del único artículo dela Ley Nº 25048 (junio, 1989) que señala: �[�] asimismo, lospensionistas pertenecientes al régimen del Decreto Ley Nº 19990 seguiránpercibiendo los beneficios que les otorga la Ley Nº 23908�.

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En este caso, la ONP no tiene más que oponerse a estasposiciones ajustándose a los reiterados precedentes queel Tribunal Constitucional ha desarrollado al respecto.

En segundo lugar, lo que preocupa es la conducta deciertos abogados al respaldar con su firma la llegada dedemandas judiciales que saben que no prosperarán. Semenciona este detalle porque, valga la reiteración, losprecedentes vinculantes ya están dados sobre la materiay el campo para la interpretación jurídica está cerrado.No se puede desconocer, sin embargo, que su escasaactualización en materia de nivelación de pensiones seaasimismo un factor detrás de su conducta litigiosa. Essumamente preocupante, además, que muchas de lasdemandas sobre el tema en mención hayan respondido aestructuras muy similares entre sí (con los mismoserrores y redacción), lo que conduce a deducir que, en ungrado importante, los abogados se valen de formatosestándares para elaborar las demandas de sus clientes,las que difícilmente se adaptan debidamente a cada casoconcreto.

En tercer lugar, los deseos de los pensionistas portriplicar su pensión generan con cierta regularidad, enalgunos diarios, titulares llamativos referidos a suincremento lo que termina por despertar esperanzasindebidas en este grupo tan vulnerable de la población.El contenido de esos titulares se vale de interpretacioneserróneas sobre normas pensionarias que sólo crean falsasexpectativas en un público poco informado sobre el tema.

Esta interacción entre interpretaciones indebidas,malas conductas de abogados y propagación deinformación poco apropiada propicia un gran cantidadde demandas que no deberían llegar al Poder Judicial,

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pues lo congestionan innecesariamente y tienen muchasposibilidades de perjudicar al demandante, en lugar debeneficiarlo.

Desafortunadamente, este círculo vicioso no se detienecon los resultados de las demandas en la vía judicial, puesmuy pocos de estos casos se llegan a resolver sobre elfondo de la controversia. Según el levantamiento deinformación de expedientes que se realizó, un 8% de estasdemandas fue declaradas improcedente por no agotar lavía administrativa, mientras que el 84% fue finalmenterechazado por no subsanar errores formales en lapresentación de la demanda. Dados estos resultados, ese92% de personas cuya demanda no prosperó puede, enteoría, volver al mismo proceso cuando agote la víaadministrativa o cuando presente una demanda con losrequisitos de forma adecuados.

El 8% restante de demandas admitidas equivale a 12procesos. En dos de ellos se favoreció al pensionista y entres a la ONP. Las otras demandas fueron archivadas porabandono o excepciones fundadas.

Por lo expuesto, la ONP debe llevar a cabo campañas deinformación intensas sobre los requisitos específicos parareclamar este tipo de derechos y evitar que personasdesinformadas o sin derecho recurran innecesariamenteal Poder Judicial impulsadas por ilusiones externas.Mientras la información que brinde la ONP sea más clarapara el administrado, mayor será el impacto, primero,en la reducción de los procedimientos administrativossobre el cumplimiento de la Ley Nº 23908 y, segundo, enla disminución de esta carga judicial en los juzgadoscontencioso�administrativos.

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3. Problemas de la Administración en la víaadministrativa

Si en el punto anterior se partió de la idea de que eladministrado era una persona generalmente pococonocedora del derecho, tenemos que asumirexactamente lo contrario, ahora para la Administración,pues ésta conoce los parámetros jurídicos que debe tomarcomo referencia para sus decisiones. Sin embargo, loslímites del ordenamiento jurídico que aparecen comobarreras para encauzar las actuaciones administrativasdentro de la legalidad no impiden que se produzcan actosque afectan el normal curso de un procedimientoadministrativo y que, por último, terminen introduciendodesequilibrios que afectan al administrado.

A continuación se desarrollan los desequilibriosoriginados por la Administración en los procedimientosadministrativos, concluidos a partir de la revisión de losexpedientes administrativos anexados a los expedientesjudiciales contencioso�administrativos que formaronparte de la muestra para esta investigación.

3.1. Resoluciones administrativas recurrentes asolicitudes frecuentes de los administrados

Por �conducta recurrente� se entiende a la que se percibeen las actuaciones de la Administración con fondo jurídicoy parte resolutiva iguales, brindadas como respuesta asolicitudes que reclaman que se satisfagan idénticosderechos o intereses. Si bien en cualquier entidad públicase pueden encontrar procedimientos administrativossimilares, con respuestas finales también similares, llamala atención la elevada cantidad de resoluciones recurrentes

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en la ONP, específicamente sobre dos tipos de solicitudes,que se describen a continuación.

a. Demandas sobre nivelación de pensión a tresRemuneraciones Mínimas Vitales

El primer caso recurrente es cuantitativamente muyimportante y está constituido por el pedido de losadministrados de la nivelación de sus pensiones a tresRemuneraciones Mínimas Vitales, amparados en la LeyNº 23908. Este tipo de demandas representa el 47% delos casos por los que se demanda judicialmente a la ONP.

Como señalamos anteriormente, la respuesta de la ONPes recurrente en negar tales derechos o bien noresponder. Se genera así el silencio negativo, y con ellola posibilidad de impugnar ante el Poder Judicial. Losadministrados que decidieron acudir a la vía judicialafrontaron procesos con una duración promedio de unaño y siete meses, aún cuando la mayoría de casos nollegó a sentencia por una defensa inadecuada o porquelas demandas no fueron admitidas.

b. Demandas por no reconocimiento de años deaportes

El segundo patrón observado en las demandas iniciadascontra la ONP es el no reconocimiento de los años deaportes al sistema nacional de pensiones (Decreto LeyNº 19990). Estos casos representan el 6% de las demandasjudiciales contra la ONP.

La situación que se reitera aquí es la siguiente. En víaadministrativa, una persona inicia su trámite ante laONP para obtener su pensión, cuyo monto está en función

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de los años de aportes, al amparo del Decreto Ley Nº19990. Sucede que, a su turno, la Administración noreconoce todos los años de aportes. En ocasiones, exigela presentación de planillas o documentos que acreditenel aporte efectivo, mientras que, en otras, la misma ONPrealiza inspecciones a las empresas en las que laboró eladministrado para verificar que el empleador cumplieracon el depósito de los aportes, a pesar de que en todoprocedimiento administrativo debe primar el principiode presunción de veracidad.12 Si la ONP encuentra queel empleador no cumplió en determinados períodos conlos aportes respectivos, le resta ese tiempo a los añosde aportaciones del individuo pudiendo incluso vulnerarsu derecho a la pensión si con esta conducta no se llegaal mínimo de años de aportes necesarios para que eladministrado reciba la pensión que le correspondepor ley.

Sobre este tema, la norma invocada por los administradosles da la razón, pues el artículo 11º del Decreto Ley Nº19990 señala que es obligación de los empleadores efectuarlas retenciones, a lo que agrega en el artículo 70º que seconsidera como �[�] períodos de aportación los meses,semanas o días en que presten o hayan prestado serviciosque generen la obligación de abonar las aportaciones [�],aún cuando el empleador, o la empresa de propiedadcooperativa o similar, no hubiese efectuado el pago de lasaportaciones�. Se debe agregar igualmente la opinión del

12 Ley Nº 27444, del Procedimiento Administrativo General. Artículo IV.� Principios del procedimiento administrativo: [�]1.7 Principio de presunción de veracidad. � En la tramitación delprocedimiento administrativo se presume que los documentos ydeclaraciones formulados por los administrados en la forma prescritapor esta Ley responden a la verdad de los hechos que ellos afirman. Estapresunción admite prueba en contrario.

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Tribunal Constitucional, que está en la línea de lo yamencionado.13

Por su parte, la opinión de la ONP sobre este tipo de casoses distinta. Funcionarios de esta entidad manifestaron queno desconocen los certificados de trabajo como mediosprobatorios, pero contra ellos aducen que no brindanreferencia alguna sobre si efectivamente se concretaronlas aportaciones. Esta lógica, por lo tanto, origina quetengan que cotejar las aportaciones con algo más que elcertificado de trabajo. Manifiestan que los casos que sejudicializan en razón de divergencias en el reconocimientode años de aportaciones se deben básicamente a lacomprobación de que esos trabajadores han presentadodocumentación falsa.

A nivel judicial, solo un 30% de estos casos fue finalmenteadmitido. De los casos que consiguieron el pronunciamientodel juez sobre el fondo de la controversia (8), en tres seresolvió a favor de la ONP (en uno de estos se apeló, perose confirmó el fallo), mientras que en cinco se favoreció aladministrado y, por tanto, a favor del recálculo de lapensión. Sin embargo, en estos cinco casos, la ONP apeló.La Sala Superior contencioso�administrativa que conocióestas apelaciones anuló el fallo de instancia en un caso yconfirmó los otros cuatro que estimaban la pretensióndel demandante. En estos cuatro casos cuya sentenciafue confirmada en apelación, la ONP interpuso un recursode casación que finalmente fue declarado infundado. Esdecir, en todas sus instancias, el Poder Judicial falló afavor del demandante (administrado). Al terminar todaslas etapas del caso, éste ya tenía 70 años, habiendo pasado

13 Véase sentencias de los expedientes 703-2002-AA/TC, 1937-2003-AA/TC, 198-2003-AC/TC, 5189-2005-PA/TC, entre otras.

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ocho años y medio de su vida en este largo procesojudicial, interminable por la continua negación de la ONPa aceptar su error y reconocer el derecho que le asistíaal ciudadano.

Los excesos de la Administración no son objeto dellamadas de atención o sanciones por parte de losmagistrados. En la actualidad no hay sanción alguna paraconductas maliciosas, incluso si éstas se perpetren enelevada cantidad.

Un tema adicional sobre el cual puede haber divergenciases sensibilizar al Estado sobre su actuación en los litigiosmediante el estudio de la conveniencia de modificar elartículo 47º de la Constitución14 y el artículo 45º de laLey que regula el proceso contencioso-administrativo(Ley Nº 27584)15 para que éste pueda ser condenado alpago de costas y costos cuando pierda el proceso.16

Creemos que, impulsando este cambio, el Estado estarámenos incentivado a iniciar procesos judiciales en los quesabe que hay pocas probabilidades de éxito. Más que ungasto para el Estado, la condena al pago de costas y costospuede generar ahorros por litigios sin mayor sentido ensu prolongación.

14 Constitución Política del Perú de 1993, artículo 47º: (�) El Estadoestá exonerado del pago de gastos judiciales.15 Ley Nº 27584, que regula el proceso contencioso-administrativo.Articulo 45.- Costas y Costos:Las partes del proceso contencioso-administrativo no podrán sercondenadas al pago de costos y costas.16 Una alternativa interesante a considerar es la prevista en el CódigoProcesal Constitucional, en cuyo artículo 56º se establece que en losprocesos constitucionales �el Estado sólo puede ser condenado al pagode costos�. Asimismo precisa que �si la sentencia declara fundada lademanda, se impondrán las costas y costos que el juez establezca a laautoridad, funcionario o persona demandada�.

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No se trata de recortar la posibilidad de la ONP o decualquier entidad pública de apelar las decisionesjudiciales, sino más bien de formar mejores criterios deinterpretación jurídica y eliminar la cultura litigiosa. ElEstado debe ser el primero en dar el ejemplo al reconocerlo que le corresponde al ciudadano, además de velar porel buen uso de los recursos públicos. Conductas litigiosasplasmadas en continuas apelaciones no sólo revierten alEstado en gastos poco eficientes, sino también acrecientansu desconfianza ante el ciudadano.

3.2. Lenguaje técnico de las resolucionesadministrativas

Por lo general se advierte un empleo importante dellenguaje técnico que se erige como barrera para la totalcompresión de la resolución por parte del administrado.Además, referencias a leyes, ordenanzas, reglamentos, yotras normas son comunes en las resoluciones pues es elámbito en que se maneja la Administración y lasreferencias de derecho son obligatorias para resolver loscasos. Para el administrado no es fácil, en primer lugar,acceder a todas las normas invocadas por laAdministración y, en segundo lugar, entenderlas acabalidad.

Se debería formar al personal de las entidades públicassobre buenas prácticas en la comunicación con losadministrados, haciendo que las resolucionesadministrativas no sean meras cuestiones técnicas, sinomás bien eficientes instrumentos de comunicación conellos. Los esfuerzos por poner información en las páginasWeb de entidades públicas son loables pero insuficientes.Se debe evaluar la posibilidad de crear una guía de pautasespecíficas para la elaboración de resoluciones

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administrativas, previa identificación de los puntos quemenos se comprenden de las resoluciones administrativas.

3.3. Indebida motivación de las resolucionesadministrativas

Un tema muy importante que se analizó cualitativamenteen los expedientes administrativos, luego judicializados,guarda relación con la motivación expuesta en lasresoluciones administrativas. Se trata de un temaimportante porque una garantía del debidoprocedimiento es el derecho a obtener una decisiónmotivada y fundada en derecho, reconocido en la Ley delProcedimiento Administrativo General.17

Una de estas particularidades es la extensión de lasresoluciones administrativas. Sin confundir cantidad concalidad, muchas resoluciones no eran mayores a una cara.De este espacio, tres párrafos se dedicaban a los vistos ya los antecedentes y un párrafo para la parte resolutiva.En no pocas ocasiones, la esencia de la resolución �aquella que resuelve la controversia� tenía una extensiónde uno o dos párrafos. Es difícil, aunque no imposible,que en este espacio se desarrolle adecuadamente y conpropiedad el análisis de la situación jurídica y laexplicación del porqué de la denegatoria de la solicituddel administrado.

17 Ley Nº 27444, del Procedimiento Administrativo General. Artículo IV. �Principios del debido procedimiento: [�]1.2. Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan detodos los derechos y garantías inherentes al debido procedimientoadministrativo, que comprende el derecho a exponer sus argumentos, aofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundadaen derecho. La institución del debido procedimiento administrativo serige por los principios del Derecho Administrativo.

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La corta extensión de las resoluciones administrativasfue uno de los fundamentos principales de muchasdemandas judiciales contencioso�administrativas donde,de manera directa, se hizo alusión a este tipo dedebilidades de la resolución administrativa.

Una parte importante de las resoluciones administrativasque resolvieron impugnaciones repitió los fundamentosesbozados en la resolución anterior (en la impugnada).Si el administrado cuestiona una determinada resolución,lo que está exigiendo en el fondo es que cambie el sentidode ésta en función de sus argumentos o que, en casocontrario, la Administración deje explícitas y bienargumentadas las razones para confirmar su decisión deno satisfacer la solicitud del administrado.

En cuanto a los aspectos positivos, se debe mencionar elcaso de la Municipalidad Metropolitana de Lima, que esel gobierno local con mayor cantidad de procedimientosadministrativos judicializados dentro de la competenciaterritorial de los juzgados contencioso�administrativos. Adiferencia de otros gobiernos ediles, en sus procedimientosadministrativos casi siempre adjuntó un informe, muchasveces detallado y preciso, sobre el caso en particular. Porsupuesto, este loable proceder no elimina el descontentodel administrado cuando su caso se resuelva en su contra,pero sí brinda un mejor marco para la toma de decisionesy para informar al usuario sobre las razones que decidenla controversia.

Asimismo, se encontró que las resolucionesadministrativas más interesantes y mejor elaboradas encuanto a forma y fondo pertenecieron a entidades como elInstituto Nacional de Defensa del Consumidor y de laPropiedad Intelectual (INDECOPI) o el Consejo Superior

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de Adquisiciones y Contrataciones del Estado(CONSUCODE), entre otras. Las normas en las que sebasaron fueron claras e incluso solían apoyarse enjurisprudencia relevante. La redacción y la coherencia deideas también es otro punto a favor en las resoluciones deestas entidades. Respondieron directamente lo solicitadoy basaron su apreciación sobre puntos concretos. Al igualque en el caso de la Municipalidad Metropolitana de Lima,lo positivo de la forma no es condición suficiente paraevitar irregularidades.

La tendencia debería ser a que dentro de cada entidadpública se implementen sistemas de seguimiento aleatoriopara revisar estándares de calidad de las resoluciones yevitar así caer en los problemas mencionados. Con esto secorregiría algún porcentaje de conductas impropias queocasionan la judicialización de casos que bien se podríanhaber resuelto satisfactoriamente en vía administrativa.

3.4. Omisión de pronunciamiento sobre losolicitado

Otra de las conductas que introdujo mucho desequilibrioen el procedimiento administrativo es que no siempre laAdministración se pronunció sobre lo solicitado por elrecurrente. Es decir, el administrado solicitó elcumplimiento de ciertos derechos que consideró que lecorrespondían, a lo cual la Administración emitió unarespuesta con argumentos que nunca abordaron lasrazones de la solicitud del administrado. Esta conductatermina por despojar al particular del piso legal necesariopara formular su medio impugnatorio, recortando conello el acceso a un debido procedimiento, razón por lacual luego evaluará buscar la solución de su caso en elPoder Judicial.

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Contra estas irregularidades también funcionaríacorrectamente la conjugación de los esfuerzos paraimplementar un sistema de seguimiento interno de lacalidad de las resoluciones administrativas.

3.5. Elevada cantidad de procedimientos en losque los administrados se acogieron al silencioadministrativo

De los procedimientos administrativos judicializados quefueron revisados para este trabajo, en un 20% losadministrados se acogieron al silencio administrativonegativo. Es decir, de cada cinco procedimientosadministrativos que fueron llevados al Poder Judicial,uno lo hizo después de que la Administración no emitieraopinión alguna a la solicitud o impugnación deladministrado.

Si se cruza esta información con los datos de las entidadespúblicas que no se pronunciaron sobre lo solicitado porlos administrados, se concluye que esto ocurrió en 14 delos 17 (82%) procesos judiciales contencioso�administrativos contra la Municipalidad Distrital de LaVictoria. Por su parte, de los 229 procesos judicialesiniciados contra Essalud, en 87 (38%) no hubopronunciamiento de la Administración. En el caso de laONP, la proporción fue mucho menor: 43 de 338 casos (13%).

Si bien es difícil que la Administración se pronuncie enel plazo legal sobre cada caso que le llega, en particularpor lo elevado de su carga de trabajo, las entidadespúblicas deberían estar preparadas, organizadas ydispuestas a afrontar con el estudio debido y la celeridadnecesaria los requerimientos de los administrados. El

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efecto de esta situación sobre el administrado es trasladarla discusión de su caso al Poder Judicial, demorar eltiempo para conseguir justicia, prolongar la vulneraciónde sus derechos pues las resoluciones administrativasno suspenden su ejecución durante el proceso judicial,etcétera.

II. LAS MATERIAS Y LAS PARTES EN ELPROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

1. Las materias de los procesos contencioso-administrativos

Una de las particularidades de los órganos contencioso�administrativos es que están facultados para recibirdemandas sobre diversas temáticas, habida cuenta deque ejercen el control judicial de la actuación de todaentidad pública. Ello implica, en consecuencia, un amplioespectro de temas que el personal de estos juzgados nosólo deberá atender, sino estudiar y preparar, entre otrastareas.

Guiándonos por los datos obtenidos en el levantamientode información de expedientes, la situación es clara. Sepuede afirmar que existen dos tipos principales dematerias que son sometidas al proceso contencioso-administrativo. La principal es la previsional y concentrael 67% de los casos. Con mucha menor relevanciaporcentual se deben mencionar las impugnaciones sobreel personal de toda la Administración Pública (12%). Elresto abarca una amplia diversidad de materias (21%). Enlos siguientes puntos se considerarán más detalles.

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Cuadro Nº 1Materias que conocen los juzgados contencioso-

administrativos

1.1. Elevada y creciente carga de demandasprevisionales

La materia con mayor recurrencia es la previsional.Abarca al 67% del total de demandas que ingresan a losjuzgados contencioso�administrativos y, en gran parte,son procesos iniciados contra la Oficina de NormalizaciónPrevisional (ONP) (35%), Essalud (36%), ministerios (7%)y municipalidades (6%).

El aumento de la materia previsional en el universo decasos ha sido el factor principal para el continuo yamenazante incremento de la carga procesal de estosjuzgados. Son varios los factores que lo explican. Enparticular, la decisión con que el Tribunal Constitucionaldeterminó las materias previsionales que no correspondíaque fuesen vistas en un proceso de amparo, sino en el

(*) Estas actuaciones impugnables corresponden al numeral 6 del artículo 4ºde la Ley que regula el proceso contencioso administrativo (Ley Nº 27584).

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contencioso-administrativo (Caso Anicama, exp. 1417-2005-AA/TC, del 8 de julio del 2005).

Decisiones como ésta han generado un abrumadorcrecimiento de la carga procesal. En junio del 2005, unmes antes de la resolución del caso Anicama, se registróun ingreso de 602 expedientes a los juzgados contencioso�administrativos. Solo medio año después, en diciembre,el ingreso se elevó hasta 2,985.

Desde la fecha de la sentencia hasta el momento, lacantidad de juzgados contencioso�administrativos hacrecido a más del doble, en concordancia parcial con laexhortación del Tribunal Constitucional de crear másórganos similares. Los resultados de esta medida han sido,en el mejor de los casos, muy modestos. Ejemplos hayvarios. En diciembre del 2005, los cuatro juzgadoscontencioso� administrativos que funcionaban porentonces cerraron con una carga procesal promedio de3,276 expedientes, mientras que, en todo ese año, elpromedio de producción fue de 943 casos resueltos. Si seafina esta última cifra, se llega a que el promedio deresoluciones de fondo (sentencias) fue de 175, mientrasque el de las resoluciones de forma (principalmente, porimprocedencia, archivo por no subsanación de erroresformales de la demanda, abandono, término porexcepciones fundadas) fue mucho mayor: nada menos que765.18 En la actualidad, por ejemplo, hay juzgados con unacarga en trámite cercana a los 4,000 expedientes pese a notener más de tres años de funcionamiento. Más ilustrativoes el caso de los dos juzgados más recientes: con apenas

18 Oficina de Desarrollo de la Presidencia de la Corte Superior de Justiciade Lima. Estadísticas de la Corte Superior de Justicia de Lima. Lima,Poder Judicial.

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un poco menos de un mes en actividad, según informaciónreiterada por varios jueces contencioso�administrativos,en éstos han ingresado más de mil demandas.

Dentro de esta gran cantidad de casos en materiaprevisional llama la atención que la ONP sea demandadaen uno de cada tres procesos contencioso�administrativosy que, estrictamente en materia previsional, sea quien recibala mitad de todas las demandas. Como contraargumento sepodrá decir que la ONP está encargada de la administracióncentralizada del Sistema Nacional de Pensiones, así comootros regímenes a cargo del Estado, que su función englobael contacto con muchos trabajadores pensionistas, que escomo si reuniera a todos los problemas judiciales de cadauna de las entidades públicas cuyo régimen pensionariotiene a cargo. Es cierto que el radio de acción de la ONP esbastante amplio, pero ello no debe ser razón para justificarsu reiterada presencia como demandada ante los juzgadoscontencioso� administrativos.

Cuadro Nº 2Demandas judiciales contra la Oficina de

Normalización Previsional

(*) Contiene otro tipo de procesos sobre negación de devengados, denegación depensión de jubilación minera, denegación de pensión adelantada, fijación indebidade tope a pensión, negación de nueva pensión, incorporación al régimen delDecreto Ley Nº 20530, cálculo incorrecto, negación de pensión vitalicia y pago depensión no acorde con 19990.

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En lo fundamental, hablamos de un gran patrón referidoa la solicitud de nivelación de pensión a tresRemuneraciones Mínimas Vitales, sobre el cual se abundóen detalle en el capítulo anterior. A éste lo acompañanotras demandas reiteradas, pero con menor frecuencia.También están las demandas por el no reconocimientode años de aportes, caso que también fue detallado en elcapítulo precedente. La mayoría de estas demandas vaacompañada de la solicitud para el reconocimiento deintereses y devengados.

Otro tipo de demandas que se inician contra la ONP esel que se da por su denegatoria a efectuar reajustes a losmontos otorgados como pensión bajo la Ley Nº 23908. Suproporción es de 7% con respecto a las demandasjudiciales contencioso� administrativas que recibe estaentidad.19

El problema es que estos ajustes no son efectuadosseguramente por la falta de disponibilidad de recursosdel Estado o por una falta de voluntad política de dirigirlos siempre escasos ingresos del Estado hacia estos fines.

Lo mencionado hasta este momento cubreaproximadamente el 60% de las razones por las que laONP es llevada a juicio en materia de pensiones. El otro40% está repartido en casos de diverso tipo. Agrupa, porejemplo, a demandas interpuestas por el no reconocimientoen sede administrativa a pagar devengados, intereses,

19 El reajuste es una especie de indexación que, según las normas queregulan ciertas pensiones, debe efectuarse en función de determinadasvariables. En el caso concreto de la Ley Nº 23908, por ejemplo, estereajuste debe ser trimestral, �teniéndose en cuenta las variaciones en elcosto de vida que registra el Índice de Precios al Consumidorcorrespondientes a la zona urbana de Lima� (artículo 4º).

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fijación indebida de topes a pensiones, negación depensión de jubilación minera, entre tantas otras. Dentrode este grupo importa resaltar un tipo de caso que noes frecuente, pero que vuelve a plasmar el perjuicioque un proceso mal llevado le puede acarrear aldemandante.

Se observó que varias demandas judiciales fueronpresentadas con posterioridad a un primer proceso en elcual el demandante obtuvo una sentencia a su favor dondese le reconoció su derecho a la pensión. En el segundoingreso al Poder Judicial, el demandante ya no reclamabasu pensión �ésta le fue otorgada en el primer procesojudicial�, sino buscaba reivindicar la supuesta omisiónde la ONP en abonarle los devengados e intereses.20 Sonvarias las situaciones que sostienen este problema. Enprincipio, es grave que las demandas judiciales noprecisen que, además de la nivelación, el incremento, elrecálculo, el reconocimiento u otra modalidad para supensión, se está solicitando al juez que se pronuncietambién sobre los intereses y devengados. Si la demandajudicial no especifica esto en su petitorio y, además, nohay pronunciamiento expreso del juez en la sentencia,en este caso no se puede culpar a la ONP por no honrarestos pagos.

20 A diferencia del monto de la pensión, la cuantía de los montos pordevengados e intereses suelen ser bastante elevados. Durante el trabajode campo se encontraron petitorios hasta de 98 mil nuevos soles. Elresto fluctuó entre los 10 mil y 40 mil nuevos soles.

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1.2. Carga de procesos por impugnación deresoluciones administrativas sobre el personalde la Administración Pública

Entre las actuaciones administrativas impugnables quedetermina la Ley que regula el Proceso Contencioso-Administrativo (Ley Nº 27584) están las referidas alpersonal dependiente al servicio de la AdministraciónPública. Las posibilidades de que los juzgadoscontencioso�administrativos conozcan casos laboralescon particularidades muy propias de cada institución esbastante elevada. Más que probabilidad es un hecho, locual requiere de un esfuerzo mayor por entrar a la lógicalaboral propia del ámbito de cada entidad pública que esdemandada.

Como se vio en el Cuadro Nº 2, las demandas concernientesa esta materia concentran el 12% de la carga de losjuzgados contencioso�administrativos. La mayoría deestas demandas gira alrededor de: i) actuaciones de laAdministración negando el cumplimiento de beneficios;y ii) actuaciones en que la entidad pública aplicó algúntipo de sanción a su personal. Pese a estas dos grandesdivisiones, no existen temas recurrentes o patronesdefinidos sobre la temática de la demanda judicial. En loque concierne al primer punto, por ejemplo, se hallandemandas que impugnan el incumplimiento de pago deremuneraciones, la denegación del pago porracionamiento, movilidad o vacaciones, la no inclusiónen la lista de ceses colectivos, entre otros asuntos. Encuanto al segundo punto, las actuaciones administrativasimpugnadas están referidas en un 62% a procesosdisciplinarios en que se sanciona al personal con ladestitución o el pase a disponibilidad (en la PolicíaNacional del Perú o las Fuerzas Armadas), respondiendo

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el resto (38%) a impugnaciones de actuaciones sobre pase aretiro del personal, retiro por renovación y otros.

1.3. Procesos según el ejercicio de la potestadsancionadora de la Administración

Un aporte interesante para el análisis es examinar si losprocesos judiciales iniciados responden a impugnacionesde actuaciones en las que hubo de por medio una sanciónde la Administración. Se trata de separar lasimpugnaciones de resoluciones administrativasoriginadas por solicitudes de cumplimiento de ciertosderechos, de aquellas otras resoluciones en las que másbien fue la Administración la que dio el paso inicial encastigo de algún proceder impropio del administrado.

Cuadro Nº 3Demandas judiciales que impugnan actuacionesadministrativas en función del ejercicio de lapotestad sancionadora de la Administración

La mayoría de las demandas contencioso�administrativasproviene de solicitudes de derechos no concedidos.Exactamente un 85%. Dentro de ese 15% restante que debesu atención al ejercicio de la potestad sancionadora de laAdministración, el giro de las demandas es variado. Losque ocuparon un mayor espacio fueron las sanciones sobrepersonal de la Administración Pública (20%), transporte(13%) y licencias y autorizaciones municipales (12%).

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Con estos datos se conoce la realidad de los procesoscontencioso�administrativos. Además, esta informaciónmanifiesta la disconformidad del administrado con elejercicio de las funciones fiscalizadoras del Estado. Debedarse por sentado que dentro de ese 15% hay unaproporción de impugnaciones que resumen no sólo lasiempre posible arbitrariedad de la Administración,sino también la irracionalidad del administrado de abrirprocesos judiciales cuando la sanción es merecida.

2. Las partes en los procesos contencioso-administrativos

Uno de los puntos indispensables para entender mejorla problemática de los juzgados contencioso�administrativos es conocer quiénes son los que presentansus demandas judiciales ante estos órganos, y estableceralgunas diferencias y pautas.

En tanto la naturaleza del proceso contencioso�administrativo radica en la posibilidad de impugnarjudicialmente las decisiones de la Administración queafectan a los administrados, sean personas naturales ojurídicas, la identificación de las partes en el procesojudicial será, casi siempre, la siguiente: los administradosque impugnen las resoluciones administrativas seconvertirán en los demandantes. Casi siempre, entonces,la Administración será la entidad demandada.

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Cuadro Nº 4Demandantes en los procesos contencioso-

administrativos

De acuerdo con la sistematización del recojo de informaciónde los expedientes judiciales contencioso�administrativos,el grueso de demandantes está constituido por personasnaturales. Exactamente, se trata de un 86% del total dedemandas judiciales que recibieron los juzgados. Dentrode este grupo, el 76% eran hombres, el 23% mujeres y 1%grupo de personas. Al interior de este grupo, como ya sedijo antes, la mayor parte de los casos son previsionalese involucran a gente mayor cuyo promedio de edad es de62 años, de acuerdo con la información procesada de losexpedientes analizados.

El segundo tipo de demandantes con mayor presencia estáintegrado por las personas jurídicas, las que se posicionancon el 12% de las demandas judiciales presentadas antelos juzgados contencioso�administrativos. El mínimoporcentaje restante (2%) responde a entidades públicasque entablan demandas contra otras entidades de la mismaAdministración Pública.

La diferencia en la participación porcentual comodemandantes de personas naturales y jurídicas estriba

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en si el conflicto guarda relación o no con la potestadsancionatoria de la Administración. Mientras que en el66% de las demandas presentadas por personas jurídicaslo buscado es dejar sin efecto la sanción impuesta por laAdministración, este porcentaje se reduce notablementesi hablamos de personas naturales (10%). Por el contrario,sólo en un 34% las personas jurídicas impugnanresoluciones administrativas que no guardaron relacióncon imposición de multas, pero sí con la vulneración dederechos. En las personas naturales, esto mismo asciendea 90%, principalmente por reclamos sobre sureconocimiento de derechos pensionarios.

Líneas arriba se mencionó que, casi siempre, la partedemandante en el proceso contencioso-administrativo esuna persona natural o jurídica. Esto se produceexclusivamente en el 98% de los casos. La excepciónaparece en el 2% restante, donde la parte demandantees una entidad pública (básicamente, ministerios omunicipalidades). Su participación porcentual en la cargade casos ingresados en los juzgados contencioso�administrativos es mínima, pero sirve para ilustrar quelos conflictos también se presentan entre entidades delmismo Estado.

Del otro lado del conflicto, la más emplazada es la ONP,entidad que no sólo es la más demandada en la muestrade expedientes contencioso�administrativos, sino en todoel sector público. Un 35% de las demandas se dirigieroncontra ella. La entidad que la sigue en una lista jerárquicaes EsSalud, que aparece demandada en el 24% de loslitigios que recoge la muestra.

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Cuadro Nº 5Demandados en los procesos contencioso-

administrativos

A manera de conglomerado, los ministerios y lasmunicipalidades distritales de la provincia de Lima son lasque continúan en la lista de entidades demandadas. Losministerios reciben el 17% del total de las demandascontencioso�administrativas, siendo los más demandadoslos ministerios de Transportes y Comunicaciones (19%),Trabajo (16%), Defensa (12%), Salud (10%), Agricultura (9%),Interior (8%) y Educación (5%). La mayor parte de lasdemandas cuestionan las actuaciones administrativas sobresu personal (36%). En menor medida, los problemasprevisionales (12%) y de propiedad de tierras, terrenos einmuebles también aparecen en este porcentaje (10%).

Las municipalidades distritales de la provincia de Limafiguran con un 13% de demandas contencioso�administrativas

(*) Incluye a entidades como: Ejército, SEDAPAL, Universidad Nacional Mayorde San Marcos, Universidad Agraria La Molina, Banco de la Nación, PoderJudicial, Ministerio Público, COFOPRI, CONSUCODE, Comité Nacional deTasación, DIGEMID, ENAPU, Colegio de Notarios, SAT, Hospital CayetanoHeredia, Superintendencia de Bienes Nacionales, Comando Conjunto de lasFuerzas Armadas, SUNARP, SUNASS, INDECOPI, Registros Públicos y Aduanas.Nota: El total es mayor a la cantidad de expedientes judiciales de la muestradebido a procesos con más de un demandado.

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en su contra. La variedad de conflictos que implican estasdemandas es bastante amplia, pues van desdeimpugnaciones de actuaciones administrativas referidas alpersonal (29%), temas previsionales (16%), licencias yautorizaciones municipales (10%), hasta regulación deltransporte (7%), propiedad de tierras, terrenos e inmuebles(7%), entre otras.

Cuadro Nº 6Materias por las que se suele demandar a los

ministerios y municipalidades

Lo reseñado en este apartado, al igual que en el anterior,está orientado a informar sobre quiénes están detrás de losprocesos judiciales contencioso�administrativos y sobre quématerias tratan, pero también sobre la dificultad que leimplica al juez y a su personal auxiliar jurisdiccionalestudiar el caso y arribar a una buena decisión. A diferenciade otras especialidades, la contencioso�administrativa estáfrente a la resolución de casos que pueden coincidir enalgunos aspectos (materia previsional o sobre el personalde la Administración), pero que muchas veces deben serexaminados a la luz de la legislación propia de cadamunicipalidad, ministerio, entidad reguladora, universidadpública, institución militar o policial, etcétera. Si analizamosesto en conjunto con la elevadísima carga procesal de losjuzgados y las deficiencias en la estructura del despacho y

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su organización, entenderemos mejor los problemas de lajusticia contencioso�administrativa.

3. Resultados de los procesos contencioso-administrativos

En este punto se introduce brevemente el resultadofinal del juicio en cada instancia. Adviértase que no seestá entendiendo que las demandas rechazadas porvicios formales las gane el demandado, pues al no haberresuelto el conflicto se pueden presentar en un futuro.Esa información no ha sido incluida en el siguientecuadro, pero su importancia será revisada más adelantehabida cuenta de su elevado peso porcentual. Más bien,los datos que aquí se presentan son fiel reflejo delresultado inicial de los procesos en los que se decidiósobre el fondo de la materia controvertida y su posteriorresolución en las salas superiores y salas supremas.

Cuadro Nº 7Resultados de los procesos contencioso-

administrativos en instancia, apelación y casación

En promedio, el demandante pierde uno de cada tres casosque se presenten en los juzgados contencioso�administrativos,los que funcionan como primera instancia. La misma

Nota: Los datos reflejan los resultados de los medios impugnatorios luego deresoluciones de fondo en primera instancia. En consecuencia, estos datos notoman en cuenta todas las resoluciones finalizadas por auto.

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proporción de obtener éxito se repite cuando las sentenciasde este nivel son apeladas. En cambio, cuando se trata decasación, la suerte está dividida en partes iguales.

Los factores que deciden estos resultados son variados ycompeten a varios actores. No solo están involucrados elpropio demandante y el juez, pues lo que haga el abogadoes fundamental.

III. ANÁLISIS DEL PROCESO JUDICIALCONTENCIOSO�ADMINISTRATIVO

1. Acceso a la justicia contencioso-administrativa

Todo proceso judicial se compone de una serie degarantías, condiciones y presupuestos que debenconllevar a impartir justicia de manera efectiva. Estoimplica desde la posibilidad de ejercer el derecho de acción,ser parte de un debido proceso y que el conflicto finalicecon una resolución debida, hasta ejecutar las decisionesjudiciales. Esta idea, en general, tiene el trasfondo de hacerjusticia, y suele ser denominada �derecho a la tutelajurisdiccional�. Se trata de un derecho constitucional quele corresponde tanto al demandante como al demandado,que el Estado está en la obligación de garantizar.

El derecho a la tutela jurisdiccional está consagrado en elnumeral 3 del artículo 139º de la Constitución de 1993.21

Justamente, es en tal obligación del Estado que el derechoa la tutela jurisdiccional no debe quedar simplemente en

21 Constitución Política del Perú de 1993. Artículo 139. � Son principiosy derechos de la función jurisdiccional: [�]3. La observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional.

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lo declarativo, sino que debe ser efectivo, es decir,cumplirse a cabalidad en cada uno de sus extremos.

Uno de esos primeros extremos es la posibilidad de llevarel caso al Poder Judicial habida cuenta de que existenbarreras que limitan esta posibilidad, sean de corteeconómico, geográfico, cultural, lingüístico, de informaciónu otras. Incluso se podría hablar en términos de acceso a lajusticia sobre la correcta noción del litigio en el sentido dellevar casos que verdaderamente deben tramitarse por víajudicial. En caso contrario, el justiciable sólo habrádesperdiciado tiempo y dinero que bien hubiera podidoorientar hacia la correcta solución de su conflicto por lasvías adecuadas.

La efectividad del derecho de acceso a la justicia tambiéndepende de la admisión de la demanda. Importa analizar siel juez admitió la demanda para luego resolver sobre elfondo de la controversia, o si en cambio la declaróimprocedente u ordenó que se subsanen los errores formalespara su posterior admisión. La justificación de manteneresta mirada sobre el acceso a la justicia se apoya en el altogrado de improcedencia e inadmisibilidad de las demandasque se ha encontrado durante el trabajo de campo.

Cuadro Nº 8Admisión de las demandas

Nota: Las cifras toman en cuenta las calificaciones finales de los juecessobre las demandas que inicialmente tuvieron vicios formales.

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Sobre las razones por las cuales las demandas soncalificadas como inadmisibles e improcedentes, en lossiguientes cuadros aparecen cifras de particular interés.

Cuadro Nº 9Razones de la inadmisibilidad de las demandas22

Nota: El total es mayor a la cantidad de casos calificados inadmisibles delcuadro Nº 8 puesto que la mayoría de procesos tenía más de un vicio de forma.

22 Todos los casos de amparos que iniciaron su trámite en los juzgadosciviles, pero que llegaron a los juzgados contencioso�administrativos luegode la sentencia del Tribunal Constitucional en el caso Anicama, fueroncalificados como admitidos con cargo a adecuar. En algunos casos, losjueces detallaron cuáles eran los vicios por subsanar, pero en la mayoría serestringieron a indicar que la demanda debe ser adecuada a la Ley delproceso contencioso-administrativo. Para no distorsionar la informaciónexclusivamente en este cuadro, ese grupo de demandas ha sido excluido.

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Cuadro Nº 10 Razones de la improcedencia de las demandas

Sin embargo, interponer una demanda judicial y que éstasea admitida no es sinónimo de obtener una sentencia,sea a favor o en contra. Por el contrario, estos casos hansido excepcionales. Solo un 11,3% del total de casosrevisados en la muestra representativa de expedienteslo consiguió. El resto, en su mayoría, fue rechazado (80%)al momento de la calificación de la demanda(improcedencia o por no subsanar los errores de lademanda) o durante el proceso. Estas últimas cifras seconvierten en referencias graves sobre cómo se lleva acabo la defensa de los demandantes y cómo el juez y elsistema judicial en su conjunto facilitan o complican elnormal desarrollo del proceso.

Nota: El total de casos que en la calificación de la demanda fueronimprocedentes es menor a la del Cuadro Nº 8 pues aquí se está tomando encuenta sólo la primera calificación del juez y no las improcedencias resultantesluego de haberse subsanado los vicios de la demanda.

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Cuadro Nº 11Formas de conclusión del proceso en primera

instancia

El Poder Judicial debe garantizar el acceso a la justicia �y, en general, el derecho a la tutela jurisdiccionalefectiva�. Lo mismo corresponde a las partes yprincipalmente a sus abogados. En este sentido, acontinuación se detallarán aquellas barreras encontradaspara que el recurrente pueda presentar su demandajudicial en los juzgados contencioso�administrativos yque sea admitida para su posterior revisión y resolucióncon pronunciamiento sobre el fondo y no la forma.

1.1. Problemas relacionados con la defensa de losdemandantes

Una inadecuada defensa de los demandantes por partede sus abogados puede introducir barreras en el acceso ala justicia, sea desde antes de la elaboración de lademanda, en la misma demanda o durante el proceso.

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Elaborar una buena demanda genera condiciones para,en primer lugar, sortear los requisitos formales para suadmisión. En segundo lugar, aumenta la posibilidad deque el caso llegue a su fase final y el juez se pronunciesobre el tema específico que causó la controversia (esdecir, que haya sentencia) y, en tercer lugar, la posibilidadde que esa decisión sea favorable a la parte.

En definitiva, las posibilidades de conseguir un verdaderoacceso a la justicia y de ganar el proceso quedan asentadasen la demanda que se presenta, la que debe ser elaboradacon el suficiente intercambio de información entre elrecurrente y su abogado para que éste conozca el caso demanera apropiada y, así, pueda plantear adecuadamentelas pretensiones, los fundamentos de hecho y derecho, ala vez que invocar correctamente las normas ojurisprudencia que apoyan su posición.

Un indicador para aproximarnos a medir estándaresmínimos de la calidad de las demandas �no la razón dejusticia que asiste a las partes� es su grado deadmisibilidad. De la información recogida, sólo el 18% delas demandas fue declarado como admisible. Otro 8% seríaadmitido luego de que el abogado subsanara lasdeficiencias que le señalara el juez. Esto es, una de cadacinco demandas es admitida por ser correcta en su primeraelaboración.

Lo correcto, no obstante, no siempre está vinculado conlo bueno. Las demandas que podrían ser calificadas comobuenas, a la luz de la lectura de los expedientes judicialesanalizados para este trabajo, aparecen en proporcionesmucho menores. Una buena demanda denota ciertascaracterísticas que, por ejemplo, se plasman en destinarun acápite para los antecedentes del caso y otro al relato

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de los hechos relevantes, acompañándolos con una sóliday detallada fundamentación jurídica. Anexan unainteresante cantidad de pruebas e incluso, de ser el caso,las solicitan. Cumplen, asimismo, con señalar conprecisión las resoluciones impugnadas en las víasadministrativas, así como su fecha, entre otros rasgosparticulares como la forma en que se deben acumular laspretensiones planteadas.

Una demanda judicial formulada profesionalmente nosólo favorece a la parte en conflicto (elemento central),sino facilita la labor del juez, quien la tramita de maneramás rápida. Por el contrario, las fallas en la demandamuchas veces convierten al juez en el intérprete de loque quiso decir el abogado, aumentando así su carga detrabajo y reduciendo las posibilidades de que eldemandante obtenga éxito.

Prácticamente fueron dos grupos bastante diferenciadosde abogados los que se pudieron apreciar a través de lalectura de las demandas (y, en general, de los escritos)durante el trabajo realizado con los expedientes judicialescontencioso� administrativos. Evidentemente seperfilaron dos grupos diferentes: un grupo de abogadosque denota preparación en los temas (y así lo vuelca a lademanda) y otro grupo que no. Asimismo fue casi una reglaque la separación de buenos y malos abogados (y, enconsecuencia, las demandas) casi siempre esté asociada,por un lado, con personas jurídicas o con la Administracióny, del otro lado, con el administrado, respectivamente. Porotro lado, mientras una empresa o entidad pública cuentacon abogados en su personal, o con un área jurídica, o bienpuede costear los costos de representación privada de unestudio, el administrado que quiera demandar no goza delos mismos privilegios.

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La influencia del trabajo del abogado es trasversal a todoel proceso contencioso-administrativo. Las referencias asu actuación están descritas en diversas partes de esteInforme. Los problemas que el abogado genera en elacceso a la justicia que serán especificados a continuaciónson rasgos mayormente encontrados en la defensa de losadministrados que figuran como personas naturales yque, en su mayoría, son jubilados.

a. Poca atención prestada al caso

De acuerdo con las razones de improcedencia (Cuadro Nº10), las demandas fueron declaradas extemporáneas ocaducas en un 14.2%. La tarea del abogado es estarinformado del avance del caso y hacerlo saber a su cliente.Se podrá argumentar que es el patrocinado quien decidecuándo buscar al abogado para iniciar las acciones legalesrespectivas contra la Administración y que puede hacerlofuera del plazo legal para impugnar. Sin embargo, unabogado enterado y con valores es quien debe ser capaz dedecirle a su cliente que, por más razón que tenga, sudemanda no procederá por haber vencido plazos inevitables.

Asimismo, la insuficiente atención en el caso por parte delabogado también se observa a través del cumplimiento deciertos requisitos básicos de la demanda, como, por ejemplo,adjuntar copias de las resoluciones administrativas queimpugna o anexar los medios probatorios. Aún cuando enalgunos casos pueda resultar difícil para el administradoconseguir la documentación probatoria, llama la atenciónque estas dos razones estén entre los principales erroresde forma �con 10% y 8,1%, respectivamente� que generanla inadmisión de la demanda (Cuadro Nº 9). Pero hay máscifras sobre el particular. Por lo menos se debe tomar encuenta otras de las razones que llevan al juez a no admitir

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la demanda, sino a solicitar su corrección, como son el noseñalamiento de la vía procedimental (5,8%), la no precisiónde la fecha de notificación de la última resoluciónadministrativa para verificar si se agotó o no la víaadministrativa (5,2%) y la no precisión sobre cómo debenacumularse las pretensiones (2,3%).23

Por último, sólo en el 17% de los casos que contaron consentencia hubo presentación de alegatos por quiendemandó. En buena parte de las defensas de losadministrados, éstas se circunscriben a un solo acto:presentar la demanda.

b. Insuficiente manejo jurídico de los temas

Se debe reconocer que también es determinante cuántoconoce y maneja el abogado el tema particular del conflictoy el derecho administrativo. Existe poca familiaridad delos jueces y abogados peruanos con estos temas.24 Comosustento se pueden agregar varios de los comentarios delos siguientes puntos, pero por ahora baste con citar lacantidad de demandas calificadas improcedentes porquelos juzgados no eran los competentes para conocer el caso(4,5%). Las más de las veces debieron presentarse a lassalas contencioso�administrativas, pero en otros nisiquiera correspondía a procesos contencioso�administrativos.

23 En proporción mucho menor, otros ejemplos que ponen de relieve laatención del abogado al caso es la no identificación del domicilio deldemandante en la demanda (3,5%) y, aunque esto raye en lo anecdótico,no precisar el nombre del demandante (1,9%)24 Espinosa-Saldaña, Eloy. �El actual proceso contencioso-administrativoperuano y las peligrosas repercusiones de no asumir plenamente uncontencioso de plena jurisdicción�. En Derecho & Sociedad, Año 15,número 23, 2004, p. 15.

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c. Redacción poco favorable

Sobre la forma en que se expresa la demanda,formulaciones poco inteligibles obstaculizan sucomprensión por parte de todos los involucrados en elproceso y, además, dificulta la tarea del juez. En más deuna ocasión, varios jueces y algunos auxiliaresadministrativos entrevistados mencionaron que debíantraducir lo que el abogado quiso decir e, incluso otrasveces, corregirlo.

d. Deficiente formulación y planteamiento de laspretensiones

La pretensión es el centro sobre el que gira el procesopor ser la intención expresa del demandante con la quereclama al juez que emita un juicio sobre la materia enconflicto. La importancia de su correcta definición es claraen el proceso. Para una más precisa regulación de laspretensiones factibles en lo contencioso�administrativo,la ley sobre este proceso determina en su artículo 5º unlistado específico al cual toda demanda debe hacerreferencia.25

25 Ley Nº 27584, que regula el proceso contencioso-administrativo.Artículo 5.� Pretensiones: En el proceso contencioso administrativopodrán plantearse pretensiones con el objeto de obtener lo siguiente:1. La declaración de nulidad, total o parcial o ineficacia de actosadministrativos.2. El reconocimiento o restablecimiento del derecho o interésjurídicamente tutelado y la adopción de las medidas o actos necesariospara tales fines.3. La declaración de contraria a derecho y el cese de una actuación materialque no se sustente en acto administrativo.4. Se ordene a la administración pública la realización de unadeterminada actuación a la que se encuentre obligada por mandato dela ley o en virtud de acto administrativo firme.

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La información recogida del trabajo de campo reveló quela falta en aclarar o precisar las pretensiones fue laprimera razón por la que un juez declaró lainadmisibilidad de la demanda, ocupando un 13% de loscasos (Cuadro Nº 9). A esto debe agregarse otro 6,1% decasos en los que el juez condicionó la admisión de lademanda a la corrección de la fundamentación jurídicade la pretensión (Cuadro Nº 9).

Otros casos que tuvieron problemas con el debidoplanteamiento de las pretensiones �durante la revisiónde los expedientes judiciales� fueron los de aquellosprocesos (19% de la muestra, equivalente a 181expedientes) que, a raíz de la sentencia del TribunalConstitucional en el caso Anicama, se debieron tramitarpor la vía contencioso�administrativa. En este fallo, elmáximo intérprete de la Constitución señaló que

�Una vez que el Juez competente del proceso contencioso-administrativo se aboque al conocimiento de la causa,deberá entenderse presentada y admitida la demandacontencioso�administrativa, y, en aplicación del principiode suplencia previsto en el inciso 4) del artículo 2º de laLey Nº 27584,26 se otorgará al demandante un plazorazonable a efectos de que adecúe su demanda conformea las reglas previstas para la etapa postulatoria delproceso contencioso-administrativo. Transcurrido dichoplazo sin que el demandante realice la respectiva

26 Ley Nº 27584, que regula el proceso contencioso-administrativo.Artículo 2-. Principios: [�]4. Principio de suplencia de oficio.- El Juez deberá suplir las deficienciasformales en las que incurran las partes, sin perjuicio de disponer lasubsanación de las mismas en un plazo razonable en los casos en que nosea posible la suplencia de oficio.

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adecuación, procederá el archivo del proceso� (Exp. Nº1417-2005-AA/TC).

Para cumplir lo señalado por el Tribunal, la figura que secreó en los órganos contencioso�administrativos entérminos de admisibilidad fue la de �admitida con cargoa adecuar�, siendo el plazo de tres días para lascorrecciones de la demanda, de forma tal que cumpla conlos requisitos de la ley (establecer el documento queacredite el agotamiento administrativo, adecuar lapretensión de acuerdo a la Ley que regula el procesocontencioso administrativo, precisar la resolución deultima instancia, señalar la vía procedimental adecuada,ofrecer los medios probatorios). Los resultados finalesfueron perjudiciales para el demandante: en el 94% delos casos la demanda no se adecuó y por tanto se archivó.Del 6% restante, sólo se admitiría finalmente un cuartode esas demandas (25%).

Otro de los hechos que mermó la calidad de las demandasy su admisión fue la insuficiente relación entre lapretensión y los hechos. Fueron varios los casos de estetipo, lo que incluso los llevó a su archivamiento.

e. Formulación de petitorio incompleto, pococlaro o inexistente

El petitorio es lo que la parte desea en concreto si ganael caso. Su función y correcta determinación en lademanda son aspectos sustanciales no sólo paragarantizar la plena tutela de los derechos vulnerados,sino para que conseguir justicia sea un hecho satisfactoriopara el demandante. Lamentablemente, son repetidos loscasos en los que el petitorio fue planteado de manerapoco clara, incompleta o, en su defecto, no se formuló.

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Por ejemplo, ésta fue la tercera razón registrada en elCuadro Nº 9 por la que los jueces declararon demandascomo inadmisibles (10% de las veces).

Restringiendo la información a los casos previsionales,sorprendió sobremanera que sólo un 9% de las demandasespecificara en el petitorio el monto de la pensiónsolicitada. Por el contrario, lo frecuente es que fueronpetitorios de corte patrimonial, pero señalados comoindeterminables.

Son varias las razones que explican este proceder. Unade ellas es el entendimiento sumamente estricto quetienen los abogados sobre la función del contencioso-administrativo como mero control de la legalidad de lasactuaciones de la Administración Pública (declaración denulidad) en lugar de concebirlo como uno dereconocimiento o restablecimiento del derecho o interés(plena jurisdicción).

Pero, además, téngase en cuenta que, según el artículo24º de la Ley Orgánica del Poder Judicial, todos losprocesos previsionales con cuantía indeterminable estánexonerados del pago de tasas judiciales, excepto aquelloscuyo petitorio sea mayor a 70 URP (aproximadamente,23 mil nuevos soles). De caer en la excepción, la parteestá afecta al pago del 50% del valor de las tasas. Comoen la mayoría de los casos se solicitan pensiones másdevengados, el tope de 70 URP no es tan difícil desuperar. Es más, según los datos levantados de lainformación de expedientes judiciales. el porcentaje deexoneración (62%) es ligeramente menor al porcentajede casos previsionales (67%); la diferencia obedecejustamente a los casos con pretensiones mayores a las 70URP. Por ello, una de las estrategias que suele estar

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presente es establecer el petitorio como indeterminablecon el objetivo de obtener la exoneración. De ganar elproceso, en su debido momento se tendrá que efectuar laliquidación y ver cuál es el monto que le corresponde aladministrado.

f. Mínimo amparo en normas relevantes,jurisprudencia y doctrina

Una buena demanda no sólo es aquella que hacereferencia justa a las normas directas que amparan losderechos del demandante, sino que también busca y seapoya en otras normas, sentencias de salas supremas osuperiores, resoluciones de instancias administrativas,doctrina o cualesquiera otras referencias. La mayoría delas demandas observadas carecían de estos parámetros.Antes bien, el planteamiento de los fundamentos dederecho muchas veces se determinó en función deaspectos tan generales como invocar algunos artículosde la Ley que regula el proceso contencioso-administrativo o la Constitución. En muy pocos casos, elestudio implícito de la demanda alcanzó a identificar todoel panorama normativo aplicable, lo que significa tambiénidentificar la postura de la parte contraria, encontrarnormas que bajo cierta interpretación también podíanresultar aplicables, entre otros temas.

Algo que se pone en evidencia es la superficialidad de lasdemandas y, en general, de la defensa de los abogados. Lopeor es que no se repara en estas omisiones y son contadoslos casos en que se subsanan luego de la admisión de lademanda. Así, por ejemplo, en el 93% de los procesos cuyasdemandas fueran admitidas, nunca se presentó un escritode fondo (no de trámite) para modificar las falencias de lademanda.

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g. Restricción de las demandas a la nulidad dela resolución administrativa

Las pretensiones pasibles de invocarse a través delproceso contencioso-administrativo, y recogidas en la leysobre la materia, no solo se limitan a que el juez sepronuncie sobre la legalidad de la actuaciónadministrativa, mediante su anulación o declaración deineficacia. El artículo 5º inciso 2 de esta norma contemplaen sus pretensiones una exclusiva para aplicar eldenominado proceso de plena jurisdicción. En estesentido, dispone que a través del proceso contencioso-administrativo se puede plantear:

�El reconocimiento o restablecimiento del derecho ointerés jurídicamente tutelado y la adopción de lasmedidas o actos necesarios para tales fines.�

Esta pretensión tiene en sí un objetivo resarcitorio conel fin último de reestablecer la legalidad en favor deladministrado afectado por los efectos de una actuaciónadministrativa irregular,27 la que además no se suspendecon el inicio del proceso judicial.

A pesar de su trascendencia para ejercer una verdaderatutela efectiva de los derechos de la personas, losabogados la plantean con poca frecuencia. Apenas un 17%se apoya en ella. La mayoría, en cambio, continúamirando al proceso contencioso-administrativo con laestricta visión de conseguir el pronunciamiento del juezsobre la nulidad de la actuación administrativa. Elperjudicado en última instancia es el administrado por

27 Huapaya, Ramón. Tratado del proceso contencioso-administrativo.Lima: Jurista, 2006, pp. 845 y 846.

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no haber podido acceder a una defensa capaz de ejercersu tutela legal empleando todos los instrumentosdisponibles.

Cuadro Nº 12Pretensiones planteadas en las demandas

contencioso-administrativas

1.2. Razonamiento judicial sobre la admisión dedemandas

A continuación presentamos algunos aspectosidentificados en el trabajo de campo, relacionados con elrazonamiento de los jueces en materia de admisión delas demandas.

(*) Esta opción proviene de la antigua regulación del Código Procesal Civilpara los procesos contencioso� administrativos. El dato obedece a los casosiniciados antes de la vigencia de la Ley que regula el proceso contenciosoadministrativo y que luego fueron trasladados a los juzgados contencioso�administrativos.Nota: El total es mayor a la muestra de expedientes debido a planteamiento depretensiones acumuladas.

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a. Favorecimiento del proceso ante demandaspoco claras

Una de las ideas básicas del acceso a la justicia es laactitud que debe mostrar el juzgador en brindar unamayor prioridad a la oportunidad del particular deacceder a un juzgado, antes que privilegiar formalismosque más bien pueden ser subsanados durante el proceso.

En principio, en más de una oportunidad, varios de losjueces contencioso-administrativos entrevistados, asícomo el personal auxiliar, manifestaron tener unaconducta a favor de la admisión de las demandas. Enconcreto, indicaron que solían hacer un esfuerzoimportante para entender lo que los abogados planteabanen sus demandas, interpretando lo que realmentequerían decir para, posteriormente, en favorecimientodel proceso, admitirlas. Como se ha señalado en lospuntos anteriores, la deficiente redacción de la demanday su falta de precisión sobre temas jurídicos esconsiderable, y es uno de los problemas adicionales quetodo juez enfrenta. Por ello, esta práctica loable debe seraplicada tal como se viene haciendo.

b. Plazos muy cortos para la subsanación deerrores de las demandas

Como se señaló anteriormente, los casos de amparo enmateria previsional que a raíz de la sentencia del TribunalConstitucional en el caso Anicama fueran derivados haciala contencioso�administrativa, tenían que ser objeto deadecuación a los requisitos de una demanda según la leyque regula este proceso. El plazo inicial concedido poralgunos de los magistrados para estas adecuaciones fue

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bastante corto (dos días). Con posterioridad, éste fueampliado a tres días y así fue tomado por varios jueces, araíz del pronunciamiento de una de las salas contencioso�administrativas que se pronunció a favor de la ampliacióndel tiempo contemplado hasta por un máximo de 10 días,según lo que prescribe el artículo 426º del Código ProcesalCivil.

A todas luces, la ampliación fue insuficiente. No tomó enconsideración muchos factores que condujeron a que el94% de estos casos nunca fuera subsanado. Recordemosque el contacto entre el abogado y su cliente en casosprevisionales no es el mejor, al decir de los usuariosentrevistados y de los mismos jueces. Igualmente hanexpresado sus opiniones los magistrados respecto de queun buen número de los abogados que defienden a lospensionistas son profesionales que atienden casos porcantidad. Por tanto, tres días de plazo es un tiempoexageradamente corto para tomar decisiones ycorrecciones sobre las demandas que, como se detallópreviamente, carecen de la falta de desarrollo de temasde fondo y forma vitales.

c. Magnificación de vicios formales de lasdemandas

En el Cuadro Nº 9 se presentó la lista de motivos quellevaron a los jueces a calificar las demandas comoinadmisibles por haber incurrido en vicios formales oerrores de forma. Debemos preguntarnos si la valla deadmisibilidad de los jueces es muy alta en razón de laaplicación mecánica e irreflexiva de las normas yreglamentos sin considerar la realidad o si, por el contrario,están actuando dentro de los parámetros de larazonabilidad.

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Hay que poner atención en el hecho de que sus criteriosdeben ser acordes con aquellos a quienes sirven, es decir,los justiciables que, como se ha repetido constantemente,en su mayoría son pensionistas con un promedio de edadde 62 años y que, además, sufren las consecuencias de nopoder contar con un buen abogado que haga valer latutela de sus derechos.

Es discutible, en esta línea, que algunos jueces no hayansuplido de oficio �como otros sí lo hicieran, lo que se hacomprobado en el trabajo de campo� omisiones como lafalta de precisión de la vía procedimental en la demandao que no hayan superado inicialmente todas las fallasrelacionados con el Documento Nacional de Identidad(DNI), pues ambos factores sumaron en conjunto un 12%de las razones por las que las demandas fuerondeclaradas inamisibles.

Un caso específico que grafica el formalismo es lo sucedidocon la caducidad de los DNI de personas mayores de 60años. El problema nace en el Registro Nacional deIdentidad y del Estado Civil (RENIEC) al haber emitidodocumentos de identidad con fecha de vencimiento parapersonas mayores de 60 años, sin considerar que locorrecto es su vigencia indefinida, conforme a ley. Al llegarestas personas con su identificación ya vencida, el estrictoapego a la norma condujo a que algunos juzgadosconsiderasen esta falta como motivo suficiente paradeclarar la inadmisibilidad de la demanda. El mensaje quese estaba dando al demandante era que debía dedicartiempo y dinero a un trámite burocrático para la obtenciónde su documento de identidad, para así luego iniciar otro.En términos porcentuales, la referencia es baja según elregistro de datos realizado para este trabajo (1,9% en eltotal de demandas calificadas como inadmisibles). Sin

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embargo, la cifra podría estar ligeramente subvaluadapor la fecha del recojo de información realizada(básicamente 2005 y 2006) y la corrección de su error porparte del RENIEC (2003) en el que reconoce la vigenciaindefinida del documento de identidad para las personasmayores de 60 años (Resolución Jefatural N.º 060-2003-JEF/RENIEC, del 21 de febrero del 2003).

Al margen de la existencia o inexistencia de una norma quedeclara la vigencia indefinida del documento de identidad,una posición favorable en el trato al grupo vulnerable depersonas cuyos casos son vistos por los juzgados contencioso-administrativos debe abogar por admitir los casos con cargoa regularizar omisiones de corte formal que sólo constituyentrabas para el acceso a la justicia.

Si tomamos en cuenta que, en cifras gruesas, lanotificación le llega a la parte en un mes, no es difícilimaginar el disgusto del demandante para que luego deese lapso de haber presentado su demanda al juzgado lellegue una notificación indicando que debe presentarlanuevamente, corrigiendo errores poco transcendentaleso, en caso contrario, su caso será archivado.

1.3. Barreras geográficas y económicas

Para la Defensoría del Pueblo constituye un serio problema,en materia de acceso a la justicia, el hecho de que muchaspersonas no acceden a los órganos jurisdiccionales porqueexisten dificultades de diverso tipo, entre las que seencuentran las barreras geográficas y económicas.28

28 Cfr. Defensoría del Pueblo. Informe Defensorial Nº 109, Propuestasbásicas de la Defensoría del Pueblo para la reforma de la justicia en elPerú. Lima: 2006, pp. 86-100.

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El artículo 8º de la Ley que regula el proceso contencioso-administrativo (Ley Nº 27584) señala lo siguiente:

�Artículo 8.- Competencia territorial. Es competente paraconocer el proceso contencioso-administrativo en primerainstancia, a elección del demandante, el Juez del lugardel domicilio del demandado o del lugar donde se produjola actuación impugnable�.

Esto quiere decir que la persona que vio vulnerados susderechos debido a la actuación administrativa dedeterminada entidad pública, debe impugnarlajudicialmente en el juzgado competente del lugar de lasede de la Administración o, en todo caso, donde tuvo lugarla actuación. A todas luces, la ley consagra en este artículouna enorme barrera geográfica y económica para cualquierpersona, sobre todo si consideramos que el centralismoque sufre nuestro país hace de Lima el domicilio de la granmayoría de entidades públicas. Solo habría quepreguntarse cuántas personas afectadas han visto limitadosu derecho de interponer una demanda judicial por elsimple hecho de no estar en las condiciones de costearviajes, estadía y alimentación en la capital del país, asícomo cuántas otras habrán tenido que dejar el proceso amedias por no poder continuar con esos mismos gastos.

Hace falta, con urgencia, resolver esta situación y corregir elerror. Su modificación incidirá en que, tal como lo apoya la leyen su artículo 9º, las demandas contencioso-administrativaslleguen en mayor proporción a jueces civiles y mixtos.29

29 Ley Nº 27584, que regula el proceso contencioso-administrativo.Artículo 9.� Competencia funcional: [�]En los lugares donde no exista Juez o Sala Especializada en loContencioso-Administrativo, es competente el Juez en lo Civil o el JuezMixto en su caso, o la Sala Civil correspondiente.

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Paralelamente, es indispensable que ese personal recibala capacitación debida en temas de derechoadministrativo para así afrontar los casos que les lleguencon el debido estudio y responsabilidad.

Corresponde, por lo tanto, modificar el actual texto delartículo 8º de la Ley que regula el proceso contencioso-administrativo. Sobre este tema, la Comisión Técnicaespecial formada para revisar la citada ley ha planteadola siguiente propuesta:30

�Artículo 8.- Competencia territorial. Tienen competenciaterritorial para conocer los procesos contencioso�administrativos, a elección del demandante, los juecesen lo contencioso-administrativo del lugar del domiciliodel demandado o del lugar donde se produjo la actuaciónmateria de la demanda. Cuando la actuación objeto de lademanda provenga de un organismo domiciliado endistinto distrito judicial al del demandante, éste podráelegir también al juez del lugar de su domicilio�.

Al acercar geográficamente la justicia al ciudadano, loque se está haciendo es abaratar el costo de litigar,objetivo esencialmente bueno.31 Al efectuar esaampliación de competencias o crear más órganosjurisdiccionales se incentivará la llegada de casos queefectivamente merecen recorrer la vía judicial, perotambién llegarán aquellos que no. Ante esta situación, sedebe mejorar la estructura de funcionamiento judicial y

30 Propuestas de reformas a la Ley Nº 27584 que regula el procesocontencioso-administrativo, elaboradas por la Comisión Técnica creadapara tal efecto mediante Resolución Ministerial Nº 026-2006-JUS.31 Vargas, Enrique. �Eficiencia en la justicia�. En: En busca de una justiciadistinta: Experiencias de reforma en América Latina. Luis Pásara(comp.), Lima: Justicia Viva, 2004, p. 464.

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crear los incentivos necesarios (información,predictibilidad, sanciones a conductas litigiosas maliciosas,etcétera) para impedir que ese riesgo se convierta enrealidad y genere costos mayores por la dilación de losprocesos.

2. Organización y gestión del despacho judicialcontencioso-administrativo

A continuación se presentan aspectos relacionados conla influencia de la organización y la gestión del despachojudicial contencioso-administrativo sobre el servicio querecibe el ciudadano.

2.1. Política judicial

En el plano de lineamientos, directivas, objetivos yestrategias, la eficiencia en el funcionamiento deldespacho judicial no depende de quién está detrás delescritorio impartiendo justicia, sino de los órganos dedirección y gobierno judicial, como la presidencia delPoder Judicial y de cada Corte, la Sala Plena de la CorteSuprema, el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial y losdistritales, o las Oficinas de Desarrollo de la Presidenciade cada Corte. Es imprescindible, en consecuencia, noestar aislado de algunas desatenciones un tantoinadvertidas en estos niveles que luego indefectiblementeterminan por afectar el trabajo de cada juez, algunas vecesculpándolo por lo que no le compete.

a. Privilegio de la intuición y la experiencia porencima de la planificación

La idea de eficiencia en la justicia apela a la toma dedecisiones y la necesidad de optar entre varios cursos de

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acción. Detrás de cada decisión reposa el balance entrevariables positivas y negativas que interactúan entre sí,contrarrestándose unas a otras, para producir el efectodeseado. Dirigir y tomar decisiones requiere, sin lugar adudas, estar informado suficientemente, no sólo en elsentido de conocer qué es la justicia y el derecho, sino deapoyar las decisiones en parámetros técnicos quevislumbren los costos y beneficios de cada paso dado.

La falta de profesionalización en la toma de decisionessobre política judicial es causa directa de varios factorescomo, entre otros, la escasa formación de abogados ymagistrados en temas de planificación, la subutilizaciónde profesionales no abogados en la justicia, la verticalidaddel proceso de decisiones y de ejecución de las propuestas,y la ausencia de estudios de las demandas y de lo que lageneran.

Un hecho que demuestra lo señalado fue cómo se llevó acabo la decisión que en septiembre del 2004 adoptó la CorteSuperior de Justicia de Lima al ordenar la redistribuciónde 1,268 expedientes del 1º juzgado contencioso-administrativo y 847 del 2º juzgado a los entonces recientes3º y 4º juzgados (Resolución Administrativa 329�2004�P�CSJLI�PJ, publicada el 20 de septiembre del 2004). Enesas fechas, estos nuevos órganos tenían una carga de 317expedientes frente a la elevada cantidad de casos del 1º y2º juzgado (4,233 y 3,269 expedientes, respectivamente).La carga de éstos era principalmente de casos antiguosiniciados en órganos civiles antes de la vigencia de la Leyque regula el proceso contencioso-administrativo. La ideaera que esa carga antigua se quedase y que la nueva setrasladase a los juzgados creados. Así se fomentaría sacardel letargo a los procesos. Además, en esas fechas, el 1º y2º juzgado estaban con el turno cerrado y no recibían

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demandas (Resolución Administrativa 216-2004-P-CSJLI-PJ, publicada el 28 de junio del 2004).

El problema estuvo en que la resolución que ordenó laredistribución determinó que todos los expedientestrasladados debían cumplir con estar al día, es decir, teníanque estar foliados, con los cargos de notificación pegadosy sin ningún escrito pendiente de proveer, además deingresar toda la información necesaria de cada caso en elsistema informático. Nada de malo hubiera tenido estadecisión si no fuera porque esas tareas recayeron en losdos primeros juzgados y les tomaron tres meses, sin recibirayuda alguna de la Corte Superior de Justicia medianteel destaque de personal de apoyo. La decisión obvió porcompleto dos aspectos. Primero, que la carga de casoscrítica (por su antigüedad) �que no se movería de losórganos 1º y 2º� tuvo que dejar de ser atendida por tresmeses más en su avance. Segundo, que esos tres mesescoincidieron con los tres últimos meses que les restabandel turno cerrado a los dos primeros juzgados. Si debieronaprovechar ese tiempo, supuestamente, para avanzar enla resolución de sus procesos, las tareas anexas de laredistribución de expedientes lo impidieron totalmente.

Ahora último, la Corte Superior de Justicia de Lima dictóla Resolución Administrativa 40-2007-CED-CSJLI/PJ,publicada el 2 de febrero del 2007, con la que se establecendisposiciones para el reparto equitativo y aleatorio denuevas demandas en materia contencioso�administrativaentre diversos juzgados. En resumidas cuentas, lo que sebusca es equiparar el número de casos que tiene cadajuzgado, controlando aleatoriamente el ingreso dedemandas a cada uno de ellos de tal forma que en unosmeses tengan niveles de carga homogéneos. Lo que motivala resolución se basa, pues, en que los juzgados (del 1º al

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4º) han estado con el turno cerrado y tienen una carga quegira alrededor de los 2,000 casos y los juzgados del 5º al 8º,con turno abierto, alrededor de los 4,800. Para entenderla crítica a este tipo de decisiones sin mayores criteriosde planificación hay que ver el fondo del asunto y no laforma. No debe ser motivo de tanta alarma que unosjuzgados tengan el doble de carga que otros, y menos queeso puede llevarnos a solucionar ese desbalance conmedidas que aumenten la carga de los órganos que tienenmenos para igualarla a los que tienen más, en lugar debuscar y plantear soluciones que bajen la carga de todoslos juzgados. Otro punto que hace poco adecuado este tipode decisiones es el sistema de incentivos que se crea. Aljuez que trabaja más rápido y reduce su carga, no le esperauna recompensa ni reconocimiento, sino más trabajo.

La redistribución de la carga procesal es una variable deimportante manejo. Pero no debe ser llevada a cabo bajocriterios tan simples como la cantidad de casos de cadajuzgado. En varios países, la tendencia es hacia lamedición ponderada de la carga procesal de acuerdo afactores que discriminen su complejidad según la materia,la vía procedimental, la cantidad de partes, la existenciade jurisprudencia, entre otros factores. Así, no reviste lamisma dificultad un caso sobre propiedad de tierras con25 demandantes que otro sobre pensiones con un soloimplicado, o uno sobre el que existen precedentesjurisprudenciales que orientan la solución del caso. Enel Perú no se ha aplicado nada similar, pero sí hay, por lomenos, una propuesta al respecto.32 Sería interesante

32 Ver: Salas, Jorge. Bases para la racionalización de la cargajurisdiccional: Justicia en el reparto de la tarea de administrar justicia.Lima: Academia de la Magistratura, Serie Reforma Judicial, Nº 1, 2003.En: www.amag.edu.pe/Files/Salas_Bases.pdf

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rescatar esta propuesta y aplicarla de manera piloto alos juzgados contencioso�administrativos.

b. Ausencia de estudios de las demandas y de loque las generan

En el entendido de que cualquier servicio debe ser ofrecidode manera eficiente, el control o la regulación de la ofertaresulta indispensable. En el tema de la justicia enparticular, la oferta guarda relación con el número dejueces, su selección, la formación que reciben, lainfraestructura, entre otros tantos factores. Pero ningúnservicio es provisto de forma verdaderamente eficiente sino se comprende con profundidad la demanda a la cual sedirige y las causas detrás de su comportamiento.

En el mundo judicial, esto es particularmente relevanteen la medida en que cada materia �constitucional, civil,penal, familia, contencioso�administrativa y laboral �crea incentivos y desincentivos diferentes, y patrones decomportamiento igualmente disímiles entre las personasinvolucradas. De repente, los juzgados de familia deberíanestar ubicados en los distritos con mayor intensidad deconflictos familiares. Tal vez los procesos en abandonohayan sido iniciados sólo por intimidar al demandado. Alo mejor, las empresas de transporte que impugnan antelos órganos contencioso�administrativos las multas detránsito que se imponen a sus conductores lo hacenpresumiendo ciegamente en la veracidad de la versiónde sus trabajadores.

Quién sabe si, tal como parece, un importante númerode pensionistas que solicitan el reajuste de su pensión atres Remuneraciones Mínimas Vitales lo hacen por lasfalsas expectativas que diarios y malos abogados les crean.

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Estas no son propuestas ni diagnósticos sino, por ahora,solo intuiciones que requieren ser confirmadas orechazadas con el debido estudio de la demanda paraenfocar mejor el servicio de justicia hacia el ciudadano.En todo caso, el mensaje es que tomar decisiones sinconocer los factores de comportamiento de losdemandantes potenciales, ni los efectos que esasdecisiones puedan generarles a ellos y al sistema dejusticia, es actuar de espaldas al ciudadano.

Por ello es importante que anualmente se realicenestudios sobre las razones detrás de cada demandajudicial y los motivos que la empujan. Sin conocer estasrazones, por ejemplo, la única solución a la carga procesalserá resolver más rápido y crear más juzgados, pero sinsaber que es posible que muchos de esos casos ni siquieradeban llegar a la vía judicial.

c. Verticalidad del proceso de decisiones y dela ejecución de propuestas

La manera en que la maquinaria judicial se organizapara llevar adelante sus decisiones es determinante parael éxito o fracaso de cualquier reforma. La imposición decriterios no consultados y su ejecución no funcionan. Laexperiencia de la reforma judicial durante el Gobierno delex presidente Fujimori demuestra que su encargo a técnicosno permite alcanzar los resultados deseados si suspropuestas son aplicadas verticalmente sin la participaciónde los jueces y el mismo personal judicial activamente. Unejemplo concreto de las consecuencias de este error eslo que se detalla en un informe del Poder Judicial sobrelo que ocurrió con la estructura de los móduloscorporativos civiles y de familia, cuya estructura orgánicamodular fue variada a discreción por los jueces de los

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despachos que lo integraban, generando la coexistencia dedistintos �modelos de despacho� en un espacio queprecisamente se creó para estandarizar el servicio.33

El sentido correcto del flujo de propuestas es que las quesurjan de la jerarquía superior sean consultadas haciaabajo, pero también que se generen los espaciosnecesarios para recoger las propuestas desde abajo yhacerlas llegar a las instancias superiores. No hay quedejar de lado que quien más conoce sobre la problemáticadel trabajo diario es el personal jurisdiccional. Sinembargo, es inusual su convocatoria y consulta almomento de la elaboración de las propuestas, lo queincide en que éstas no sean quizás las mejores y que estepersonal no se sienta del todo valorado.

En este sentido, se debería formar un grupo demagistrados y personal judicial que pueda exponer susproblemas con cierta frecuencia (mensual para casosurgentes, y trimestral en el resto de situaciones) y sacar,por lo menos, ideas de propuestas de cambios que puedanser tramitados con la ayuda de la Corte Superior deJusticia de Lima.

2.2. Organización de la oferta del servicio judicialdesde el despacho

En el 2003, como resultado de las actividades del Grupode Trabajo sobre Modernización del despacho judicial,

33 Comisión de evaluación y diagnóstico de la actual organización yfuncionamiento del Módulo Corporativo civil, familia y laboral.Evaluación y diagnóstico de la actual organización y funcionamiento delMódulo Corporativo Civil, Familia y Laboral. Determinación de losproblemas y propuestas de solución. Lima: Poder Judicial, 2005.

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grupo de la Comisión de Magistrados para laReestructuración del Poder Judicial, se elaboró undiagnóstico sobre el estado de los despachos judicialesconcentrados en la definición de puntos críticos, entre ellosla deficiente atención al usuario, la deficiente organizaciónadministrativa del despacho, la falta de personal y suadecuada selección, la falta de infraestructura y equiposde cómputo y sistemas informáticos adecuados, lainsuficiente prestación de servicios judiciales básicos y lainsuficiente capacitación de magistrados y personalauxiliar.34 Trasladando esas conclusiones al ámbito de locontencioso-administrativo se observa su real vigencia enla mayoría de los casos. Sobre esos puntos en particular yotros tratarán las siguientes líneas.

a. Desarticulación entre los objetivos de lapolítica judicial y los del despacho

Si anteriormente partimos del punto en que la políticajudicial es el primer paso para la buena o malaorganización y gestión del despacho judicial, ello debeser complementado con el puente que cubre ambosespacios, es decir, el grado de comunicación estratégicoentre la política judicial y quienes la representan, y eldespacho judicial y quienes laboran en éste. Sin embargo,en el medio de los juzgados contencioso-administrativos�y seguramente en otras especialidades� ese puente noha sido construido con sólidas bases.

Habiendo sido ese el panorama en el último quinquenio,los objetivos de cada gobierno judicial calaron en mínima

34 Comisión de Magistrados para la Reestructuración del Poder Judicial.Informe del Grupo de Trabajo sobre Modernización del Despacho Judicial.Lima: Poder Judicial, Grupo de Trabajo sobre Modernización delDespacho Judicial, 2003, p. 4.

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medida en los problemas de los jueces y el personaljudicial de los juzgados contencioso�administrativos. Elmáximo apoyo que se les dio consistió en incrementar elpersonal de cada juzgado a diez (10) personas, crear másjuzgados y dotarlos de computadoras. Nada se hizorespecto de la capacitación del juez y de su personal, lamejora de los ambientes, la dotación de herramientas degestión y otros tantos factores dentro de los cuales elprincipal es que tampoco se hizo nada efectivo a favordel usuario. Por el contrario, han sido los mismos jueceso su personal quienes han debido sortear las dificultadesen las que trabajan.

Lo que necesita cada Corte del país es iniciar procesos deplanificación de mediano a largo plazo, con grupos detrabajo divididos en temas importantes para el despacho.Desde hace un par de años, el Poder Judicial vienehaciendo un esfuerzo al momento de elaborar elpresupuesto institucional, mediante la realización detalleres en cada Corte. Sin embargo, debido a una medidadel Consejo Ejecutivo (Directiva 001-2006-CE-PJ, aprobadamediante Resolución Administrativa Nº 042-2006-CE-PJ,publicada el 23 de marzo del 2006), esos eventos estándestinados a recoger necesidades y propuestasúnicamente en lo referido a la creación de órganosjurisdiccionales, el fortalecimiento de los ya existentes(provisión de materiales, inmuebles y capacitación) y elfortalecimiento de unidades administrativas. El apoyo enestas áreas es importante, pero insuficiente. Estasnecesidades obedecen a un planeamiento más pertinentea las necesidades logísticas que a las funcionales. Lasprimeras tienen la posibilidad de mejorar en algo laeficiencia y en muy poco la atención al usuario, pero lassegundas potencian la eficiencia y ponen el servicio judicialpara la satisfacción del usuario. Precisamente, en los

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siguientes puntos se describen las carencias funcionalespara la oferta del servicio judicial y sus posibles soluciones.

b. Insuficiente capacitación del magistrado y supersonal para la diversidad de materias delcontencioso-administrativo

La diversidad de casos que se ventilan en cada juzgadohace que muchas veces los mismos magistrados y elpersonal jurisdiccional y auxiliar tengan que aprendercosas nuevas. Hay que ser conscientes, por lo tanto, deque la necesidad de preparar mejor al personal es unatarea que debe hacerse con regularidad. Es algo, además,que el mismo Poder Judicial como institución deberíaapoyar con financiamiento. La gestión de becas paracursos o diplomados es una interesante opción a analizar.

La percepción sobre la clara necesidad de capacitaciónque diversos actores vinculados a los juzgados contencioso�administrativos señalaron encontrar, pareciócontradecirse con la información recogida del personalauxiliar y técnico que labora en los despachos del 1º al 4ºjuzgado, donde se concentró la investigación por ser losórganos con mayor tiempo de funcionamiento.Sorprendió positivamente que, entre el 2003 y el 2006, el63% del personal haya recibido algún tipo de capacitaciónsobre los temas que se manejan en el juzgado. La mayoríade cursos giraron alrededor de seminarios, diplomadoso cursos sobre el procedimiento administrativo, derechocivil, derecho procesal y derecho administrativo. Hastatres personas mencionaron haber estudiado maestríasvinculadas, en mayor o menor grado, a lo contencioso-administrativo, y otras tres mencionaron tener el gradode Magíster, pero con especialidades distintas a las queven en su trabajo en este tipo de órganos. Asimismo, el

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número de capacitaciones sobre temas que manejan enel juzgado fue, en promedio, cuatro por año entre el 2003y el 2006. Sin embargo �acá empiezan a surgir algunasdudas sobre la asimilación de las capacitaciones enalgunas personas�, varios de ellos elevan ese promediopor haber llevado anualmente 10, 12, 20, 25 ó hasta 30 deellas. Si se depura su efecto de sobrevaloración, la mediade capacitaciones se reduce a dos por año.

Pero el aprovechamiento y la aplicación de lascapacitaciones en el trabajo diario es un tema que se debeanalizar individualmente y no de manera general. Es vitalexaminar qué motiva y qué no motiva al personal ainvertir el poco dinero que gana (entre 900 y 1.500 nuevossoles) en capacitarse, pues solo en un 15% de las veces lacapacitación fue financiada por el Poder Judicial.

De todos modos, las referencias e indicios brindados sonpautas para generar hipótesis a comprobar con unposterior diagnóstico. Por más capacitaciones que sebrinden, es posible que su utilidad no sea suficiente opertinente para los casos que cada persona ve en eljuzgado (recordemos que, luego de la carga de casosprovisionales, existe una atomización de materias), o quesimplemente no existen cursos en el mercadoconcernientes a las dificultades o vacíos de conocimiento.Es posible que, además, nos encontremos frente afalencias más profundas en el conocimiento del derecho.La formación del profesional del juzgado contencioso-administrativo no empieza, pues, cuando llega al órgano,sino en la universidad. Y en las universidades, la calidadde la enseñanza es un tema aparte. La tarea en esteaspecto es bastante difícil y de largo aliento. Aunque nose trata sólo de un tema de formación, sino también deatraer a los mejores profesionales al Poder Judicial.

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Al margen de que las cifras orienten enunciados positivoso negativos, es importante destacar que el personalauxiliar y jurisdiccional muestra una motivaciónmanifiesta para recibir capacitación.

Un punto interesante que influye en la decisión decapacitarse es la antigüedad en el Poder Judicial. Un 30%de los capacitados corresponde al grupo de los más antiguos,en tanto que el 63% involucra al personal más nuevo.

Aquí se presenta un tema trasversal a todo cambio quese desee realizar: la cultura judicial. Por lo visto en elcontacto con este personal, las personas de mayor edadsuelen tener comentarios más negativos hacia el trabajoen general. Son menos optimistas y creen menos en lassoluciones. Ese fenómeno podría ser denominado �laaculturación hacia la negatividad�. Son actitudes que,hasta cierto punto, se entienden y son propiciadas,precisamente, por la escasa efectividad de los cambiosque se aplicaron en su historia dentro del Poder Judicial.Ahí hay un trabajo personal de corte motivacional con eltrabajador que no puede quedar aislado. Finalmente, ellosconstituyen el punto más bajo de la pirámide judicial yson ellos quienes implementan muchas de las medidasque se toman desde lo más alto.

El camino que se debe seguir debe incorporar la suscripciónde convenios con universidades o colegios de abogadospara diseñar cursos cortos sobre los temas que generanmás dificultades en los juzgados contencioso�administrativos. Desde el Poder Judicial se puedengestionar, institucionalmente, con universidades, becaspara magistrados o el resto del personal con mejorrendimiento laboral. El costo para el Poder Judicial escero y más bien termina siendo una ganancia no sólo para

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el becario y el justiciable, sino que crea incentivos paraque cada persona eleve su desempeño. Para ello, sinembargo, son necesarias otras medidas, como implementarun sistema de medición del desempeño.

c. Desatención al desarrollo de competenciasgerenciales en el juez y falta de incentivospara su promoción

Debido a los problemas observados en la formaciónprofesional, cuando un abogado se convierte en juez y estáen la obligación de aplicar herramientas de gestión en sudespacho, lo que hace frecuentemente es atender tareasadministrativas, mas no gestionar en todo el sentido de lapalabra, en el sentido en que un administrador, uneconomista o un ingeniero industrial �formados para ello�lo entenderían. Después de todo, como señala Pastor, escomún encontrar en instituciones especializadas como elPoder Judicial que los profesionales que lo integranprivilegian los aspectos técnicos por encima de todas laslabores administrativas implícitas.35

Es muy común que se hable sobre cambios en la gestióndel despacho judicial y, en obediencia a ello, se introducenpropuestas que el juez debe aplicar. Se le da al juez laherramienta, pero no se le educa respecto de cómoemplearla o, en más detalle, de cómo articularla,entenderla y emplearla en un plano mayor como partede un conjunto de actividades que se interrelacionanentre sí para controlar, dirigir y evaluar su despacho. La

35 Pastor, Santos. �Los nuevos sistemas de organización y gestión de lajusticia. ¿Mito o realidad?� Ponencia presentada en la TerceraConferencia sobre Justicia y Desarrollo en América Latina y El Caribe:Principales tendencias de la última década y hacia dónde vamos. Quito,Banco Interamericano para el Desarrollo, 2003, p. 17.

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culpa, por supuesto, no está en el juez o, por lo menos, nose le debe exigir mayor responsabilidad. Es un temaestructural. El cúmulo de esta desatención desembocacasi ineludiblemente en tener poco conocimiento sobrecómo afectan al usuario las medidas adoptadas. Enrealidad, conducir la gestión del despacho judicial sinparámetros técnicos contribuye a disminuir la eficienciaen el trabajo y la satisfacción del usuario. No se trata deconvertir al juez en administrador, sino que conozca yemplee técnicas útiles en su diario quehacer. En concreto,deberían formarse cursos sobre gestión del personal,gestión de información, gestión de riesgos, gestión deprocesos (no desde la óptica judicial, sino administrativa),gestión de atención al cliente, entre otros.

d. Mínimas facilidades para laborar enambientes y condiciones adecuadas

La manera más fácil de apreciar uno de los niveles deorganización de una institución es observar las condiciones enlas que se trabaja, aspectos que incluyen desde lainfraestructura hasta los muebles y equipos con los que secuenta. Sobre el particular no es novedad alguna comentar lopoco adecuado de los ambientes de trabajo y equipamiento delas dependencias judiciales. Los juzgados contencioso-administrativos tienen la suerte de que, a la fecha, cadapersona cuenta con una computadora. Pero otras necesidadesse mantienen sin atenderse. La elevada carga procesal, la faltade espacio y su mal empleo, conducen a encontrar bastantesexpedientes en escritorios y en el piso. La escasa ventilaciónde los juzgados junto a la poca sanitaria acumulación de papeleses una constante agresión contra la salud de todo el personal.También se sufre de insuficiente cantidad de archivadores olibreros donde ordenar los materiales. La incomodidad queese ambiente genera en el personal es inmensa, no solo por la

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dificultad de trasladarse de un lugar a otro dentro del despacho,sino también por otros efectos no visibles.

En ocasiones, el espacio no es empleado eficientemente.Es difícil que se alcance su mejor uso con la preparaciónde un abogado, pero sí con una combinación dearquitectos y bibliotecólogos. Teniendo en cuenta que esoimplica un costo, parte de la solución a este problemapuede ser celebrar convenios de mutua colaboración entrelos colegios profesionales y el Poder Judicial, así comocon universidades.

2.3. Factores de organización y gestión deldespacho judicial que impulsan o afectan sueficiencia

Cuando se habla de la organización del despacho judicial,los primeros puntos que definitivamente deben entraren discusión son cómo organizar el equipo de trabajo, quétareas debe hacer y dirigir el magistrado, cuáles puededelegar, qué otras puede desvincular de despacho comoservicios especializados, y qué sistemas informáticospueden potenciar la labor. Los sistemas de gestión yseparación de funciones conllevan a una mayorracionalidad del trabajo judicial. Sobre esos temas tratanlos comentarios de las siguientes líneas.

a. Organización y distribución del trabajo en basea personas y no a la funcionalidad del sistema

En la actualidad, cada juzgado contencioso-administrativo cuenta con una organización similar. Cadauno está integrado, sin contar al juez, con un promediode 10 personas que ejercen los siguientes cargos: unsecretario judicial, tres o cuatro especialistas legales,

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entre uno y tres asistentes judiciales, un archivero y unnotificador. En algunos juzgados se asigna un archiveroo notificador más.

La concepción del juez respecto de cómo disponer laorganización del trabajo y distribuirlo se puede resumiren privilegiar personas por encima de funciones. De ahíque, por ejemplo, la distribución del trabajo de proyectarsentencias entre los especialistas no sea la ideal. Estasegmentación pierde totalmente su sentido cuando unespecialista recibe la tarea de elaborar proyectos desentencias de todos los procesos contra municipalidades.Como se vio en el capítulo anterior, estas entidades tienenprocesos por temas pensionarios, destitución de personas,licencias y autorizaciones municipales, tributos y bastantesotros temas. De la misma forma, se advirtió que otroespecialista legal tenía el encargo de trabajar proyectosde sentencias de ministerios. En este caso, la diversidadde carteras ministeriales y los temas por los que se lesdemanda conllevan a que cada proceso signifique la altaprobabilidad de empezar a estudiar un tema nuevo o pocotratado anteriormente por el especialista.

Asimismo, de acuerdo con la información brindada en lasentrevistas, la elevada carga de trabajo hace que en muchasocasiones cada persona dedique tiempo a realizarfunciones no contempladas en su cargo formal. Laorganización y distribución del trabajo entre especialistasy entre asistentes se piensa en función de las personas yno sobre la base de la segmentación de tareas factibles deser divididas o �departamentalizadas� al interior deldespacho. Es una división con poca funcionalidad en lamedida en que privilegia a la persona como núcleo de ladivisión del trabajo por encima del factor deespecialización en el trabajo que potencia la productividad

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individual y grupal. Los inconvenientes que se generanresiden en que el personal termina haciendo funciones queno le corresponden, no hay una lógica de seguimiento delexpediente y se pierde la especialización en las tareasrealizadas, entre otros factores.

La tendencia para organizar la división del trabajo alinterior del juzgado debe estar respaldadaindefectiblemente por la creación de una subespecialidadprevisional. En ese campo, la idea es que cada órganojurisdiccional cuente con compartimentos de trabajodentro de cada juzgado, tal como funciona un juzgado máspequeño. Es decir, que la estructura se base en tresgrupos, cada uno con un especialista legal, un asistentejudicial y un archivero, siendo óptimo que se modifiqueel ambiente de trabajo para facilitar la comunicacióninterna de cada grupo. Se podrían crear hasta tres deestos compartimentos de trabajo en cada juzgado, estandopor encima de ellos el secretario judicial y el juez. Estadivisión tiene varias ventajas, a saber:

- Cada expediente recorrerá una sola línea de trabajohasta llegar al juez.

- La responsabilidad de cada expediente dependerá,además, de cada compartimiento.

- El juez podrá tener mayor control sobre qué es loque hace cada una de las personas a su cargo y cuántose demora cada expediente.

- El juez podrá comparar la productividad de cadacompartimiento y así evaluar más de cerca sudesempeño.

- Incentiva la competencia en el seno del personal.- Permite distribuir el trabajo en función de las

materias y especializar en éstas al personal de cadacompartimiento.

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Adicionalmente se debería crear la figura de un cargo deapoyo cuya función sea permanecer en mesa de partes ypara atender necesidades extras de cualesquiera de estoscompartimentos. El área de notificaciones, más bien,debería ser un servicio común para todos los juzgados envista de que es un trabajo mecánico mucho másespecializado y que, en el mediano plazo, deberíainformatizarse por completo.

b. Tareas administrativas que consumen tiempo

Uno de los problemas comunes a toda organización judiciales la concentración de todas las tareas jurisdiccionales yadministrativas �o de aquellas que necesitan y no necesitande razonamiento judicial� en la figura del juez. Es el granresponsable por lo que sucede en su despacho �comocorresponde� pero también es quien, no siendo el indicado,se dedica a labores que le quitan importante tiempo.

Entre las tareas o labores que restan tiempo útil a losmagistrados o a su personal, y que podríanprogresivamente ser delegadas, se encuentran:

- Coordinaciones sobre personal (ausencias en eltrabajo, permisos, etc.).

- Entrega y distribución de documentos.- Fotocopia de expedientes cuando van para la Sala

en apelación (quien se encarga de esta labor,dependiendo del caso, puede ser cualquierintegrante del despacho, debiendo para ellodesatender su carga de trabajo por un tiempoconsiderable).

- Otras coordinaciones logísticas (los requerimientosen cada juzgado son constantes y de diversa índole,

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como, por ejemplo, fallas en computadoras, limpiezadel local u otras que no son atendidas a su debidotiempo).

En términos generales, los jueces terminan por ceder yceder más tiempo a labores menores, pero con muchaexigencia de tiempo. Por ello, el cambio de la organizacióndel aparato administrativo del Poder Judicial revisteimportancia, pero también tiempo y un estudio aparte.Aún cuando eso cambie, cada juez será siempre el queestará pendiente de que se cumplan o no se cumplan suspedidos. Igualmente, su tiempo estará siendodesperdiciado si recaen sobre él esas tareas en que elrazonamiento judicial es completamente prescindible ymás bien es requerido un razonamiento de otro corte, másen el sentido de gestión. Si multiplicáramos el tiempo quecada uno de los diez (10) jueces contencioso�administrativos gasta sólo en coordinaciones y lasdistracciones y malestares que generan, entenderemos porqué cada vez es más frecuente en los países en desarrolloagrupar ciertas tareas fuera del despacho y unificarlas enuna cabeza administrativa.

Es más lógico, así como útil, nombrar a una o dos personascon el cargo de administrador para todos los juzgadoscontencioso�administrativos. Su función central seríarecoger todas las inquietudes, problemas y propuestasde corte administrativo para coordinar su solución oimplementarlas directamente con la oficina deAdministración de la Corte Superior respectiva. Realizarel seguimiento de los pedidos será mucho más fácil paraeste funcionario. Coordinar, hacer llamadas y elseguimiento a los pedidos será precisamente su funcióny no estará dejando de hacer su labor.

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La figura del administrador en el Perú no es nueva. Nacióy funciona hasta hoy en los Módulos Corporativos conrelativo éxito. En sí, la figura no es mala. Debe aprendersede los errores y evitarlos. Se dice que la figura deladministrador careció de aceptación y legitimidad entrelos magistrados e incluso entre los auxiliaresjurisdiccionales, y que en la práctica las decisionesadministrativas siguieron bajo la dirección y realizacióndel juez.36 Para evitar el divorcio entre las tareasjurisdiccionales y administrativas, la introducción delAdministrador se debe hacer de manera gradual. Estoimplica definir cuotas de correcta definición de objetivos,funciones, liderazgo, responsabilidad, calidad profesional,coordinación constante, etcétera. Se puede aplicar lagradualidad de la siguiente manera:

- Coordinaciones logísticas menores.- Entrega y distribución de documentos.- Fotocopia de expedientes.- Coordinación sobre personal.- Otras que se crea convenientes.

c. Escasa utilidad de los sistemas de estadísticapara el juez

Desde hace algunos años, una de las aristas de inversiónpara las reformas judiciales ha sido la preparación ypotenciación tecnológica de los órganos jurisdiccionales,no sólo con la provisión de equipos de cómputo, sinoademás con programas informáticos para el registro deinformación sobre la actuación de cada juzgado. En locontencioso-administrativo opera un sistema informático

36 Comisión de Magistrados para la Reestructuración del Poder Judicial.Ob. cit., p. 11.

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que permite llevar el registro de lo que el juez hace alnivel de escritos proveídos, datos sobre la notificación,ubicación del expediente (despacho, Sala o Fiscalía),resoluciones emitidas, sentencias, entre algunos otrosdatos. La información que reúne es interesante, pero serecogieron quejas de algunos magistrados en el sentidode que no sistematiza la información que se introduce enel sistema. A excepción de datos como cuánto se provee ocuántas sentencias por mes se contabilizaron, el sistemaestadístico presenta información a manera de listados.No es posible obtener información por mes, porcentajeso tendencias. Hace falta introducir este tipo desistematización de datos históricos para que elmagistrado se haga una idea más clara de su rendimientoy que las autoridades encargadas de tomar decisionesobtengan una herramienta objetiva para apoyar susdecisiones.

En la actualidad, la información que no acopian lossistemas estadísticos se suple tal como se hizo antes dela llegada de estos programas informáticos, es decir, demanera escrita en cuadernos y sólo para la informaciónimportante. Huelga decir que tal práctica es lenta,burocrática, desfasada y quita importante tiempo a quienla elabora. Algunos auxiliares jurisdiccionales oadministrativos llevan un control propio de su trabajo,pero también de manera manual. La gente másorganizada en este sentido es la encargada del sistemade notificaciones. Pero, en general, para contar coninformación sobre lo que hace y cuánto hace el personal,las herramientas usuales son básicas y rudimentarias.

La ampliación del paquete informático o, en todo caso,su renovación, es una herramienta esencial paraintroducir en el despacho parámetros de evaluación del

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desempeño que sirvan a cada juez para hacer elseguimiento de su productividad y la de su personal.Además, un buen sistema de estadísticas mejora la tomade decisiones al dejar de lado la intuición y experienciacomo factores determinantes, cambiándolos por hechosconcretos. Esto no sólo sirve para cada órganojurisdiccional, sino también para las cortes superiores.Paralelamente a esa implementación es fundamentaltrabajar otro tema que guarda relación con la cultura delpersonal y su sensibilización sobre las bondades de su uso.En general, existe la percepción de que la utilidad de lossistemas informáticos es muy poca, y que introducir lainformación requiere mucho consumo de tiempo. De nadaservirá un buen programa si el personal no es conscientede que su uso los favorece tanto a ellos como a losusuarios.

3. Carga procesal

Los juzgados del Poder Judicial están saturados deexpedientes, más de los que pueden atender. Sinembargo, en contadas ocasiones, los órganosjurisdiccionales deben haber estado tan congestionadoscomo ahora lo están los juzgados contencioso-administrativos. A diciembre del 2006, según informaciónde la Corte Superior de Justicia de Lima, había juzgadoscon más 5,000 expedientes en trámite. Lo preocupantees que la mitad de los juzgados contencioso-administrativos tiene apenas unos dos años defuncionamiento y que, en conjunto, la justicia contencioso-administrativa tiene unos cinco. Todo esto condujo a quelos juzgados contencioso-administrativos fuesendeclarados en emergencia en el 2005 por su carga procesaltan elevado (Resolución Administrativa 124-2005-CED-CSJLI/PJ, publicada el 27 de julio del 2005).

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Cuadro Nº 13Expedientes en trámite o giro por juzgado,

diciembre del 2006

El problema ha sido el crecimiento vertiginoso de lacantidad de ingresos y la poca capacidad de la estructurade funcionamiento para atenderlos, sobre todo a raíz de lasentencia del Tribunal Constitucional en el caso Anicama,en julio del 2005 que, como se observa en el Gráfico Nº 1,marca un punto de quiebre en la tendencia hasta entoncesobservada. Aún cuando la cantidad de juzgados haaumentado, resulta insuficiente para procesar el inmensoy creciente volumen de causas. El efecto de la cargaprocesal no sólo se queda al nivel de los juzgados, sino queademás se traslada a las salas superiores contencioso�administrativas, pues conocerán en mayor cantidad losrecursos de apelación, y luego a las salas supremas querevisan las apelaciones (provenientes de casos que inicianen salas superiores) y casaciones.

Nota: El dato del 9º y 10º juzgado pertenece a enero del 2007 y esreferencial.Fuente: Oficina de Desarrollo de la Presidencia de la Corte Superior deJusticia de Lima.

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Gráfico Nº 1Carga procesal de los juzgados contencioso-

administrativos, 2004-2005

El problema de la carga procesal no es, en sí mismo, lacantidad de casos que están en el despacho. Esa visiónlimita la solución en crear más juzgados. Obviamente senotará un alivio en la cantidad de casos que ingresan acada juzgado, pero lo que no se toma en cuenta es que,sin cambiar la funcionalidad del sistema del despacho yla eficiencia, en el mediano plazo, los nuevos juzgadosadquirirán las mismas deficiencias orgánicas del restode los despachos. En ese punto, entonces, se volverá areclamar la creación de más dependencias judiciales.

El enfoque citado restringe la aplicación de propuestas enotros campos de acción fundamentales. No se debe olvidarque en lo integral de los cambios residen las solucionesefectivas.

Fuente: Página Web de la Corte Superior de Justicia de Lima.Nota: Al 2005 sólo funcionaban cinco de los 10 juzgados contencioso�administrativos que existen a la fecha.

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De acuerdo a las experiencias internacionales, lavinculación entre las medidas orientadas únicamente aaumentar la cantidad de órganos jurisdiccionales(supuesta mejora de productividad) y el aumento de laproductividad ha sido discreta.37 Se puede decir que, engeneral, son tres las objeciones que plantea EnriqueVargas contra la posición de que la única solución a losjuzgados sobrecargados es la de crear más dependenciasjudiciales:38

- Es una solución cara, además de no solucionar elprincipal cuello de botella del sistema: el tiempodel juez.

- Se abarata el costo de litigar y así se alienta lallegada de nuevos casos que rápidamente saturanlos juzgados, tal como los antiguos.

- Los aumentos en el presupuesto público no handemostrado estar asociados a cambios importantesen la productividad judicial.

En este camino, lo que se propone es que de maneraparalela a la implementación del resto de recomendacionesexpuestas en este trabajo se implementen 10 juzgados másen el 2007, reconvirtiendo los juzgados civiles dirigidospor jueces provisionales (para no afectar su derecho a laespecialidad) con menor carga. Se necesitará incorporarotros seis juzgados en el 2008. Esta propuesta surge delas proyecciones que se pueden efectuar a partir delnúmero de casos que han venido ingresando en losjuzgados contencioso�administrativos.

37 Pastor, Santos. Ob. cit., p. 3 (Cita 3).38 Vargas, Enrique. Ob. cit., pp. 464 y ss.

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Revertir el problema de la carga procesal implica, además,tener en cuenta sus consecuencias, las cuales se revisanbrevemente en los siguientes puntos.

� Dilaciones indebidas. El exceso de casos en unjuzgado conlleva rápidamente a que cada acto delproceso demande mayor tiempo para su realización.Así, por ejemplo, en el trabajo de campo se registróque el tiempo promedio para proveer los alegatosde la parte demandada fue de 48 días. En realidad,el dato se queda muy corto. El máximo tiempohallado en esa misma variable fue de 213 días sólopara proveer. Lo mismo sucede con el tiempo hastaconseguir la sentencia en primera o segundainstancia. El 1º y 2º juzgado aún tienen casospendientes iniciados antes del 2000 (procesostrasladados de los juzgados civiles) que abarcanalrededor del 15% al 25% de su carga total.

El incumplimiento de los plazos procesales porparte de la autoridad judicial conlleva a ciertaindefensión por parte del justiciable, quien tienela esperanza �legalmente establecida� de lograrque se reconozcan sus derechos en el plazodeterminado por la Ley que regula el procesocontencioso-administrativo.

� Extensión del tiempo del derecho vulnerado.Por el mismo hecho de que el proceso se dilata, lavulneración del hecho que afectó la situaciónjurídica del derecho del demandante también seextiende, habida cuenta de que iniciar un procesojudicial contencioso-administrativo no suspende laejecución de la actuación administrativa.

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� Menor tiempo dedicado para estudiar los casos.Una de las consecuencias indiscutibles de la cargaprocesal es la menor dedicación de tiempo que eljuez le concederá a cada caso. Bajo la estructuraactual de funcionamiento del despacho, casi todoslos actos deben pasar por sus manos o su supervisión,convirtiéndose el mismo juez en el cuello de botelladel trabajo de quienes trabajan en su despacho.Atosigados con los 3,000 o 5,000 expedientes de sudespacho, según las cifras vistas, una de las manerasde no ser absorbido por la carga procesal es reducirel tiempo de dedicación a cada caso.

� Incentiva la lógica de descarga procesal. Contodo el trabajo y presión que implica una exageradacarga de casos por resolver, también aumenta latentación de ajustarse a formalidades en eljuzgamiento de los procesos que terminen pordesembocar en el rechazo liminar de las demandaso, como se detalló anteriormente, en establecerplazos muy cortos para subsanar los vicios de lasdemandas.

� Dificultad para generar predictibilidad.Mientras más elevada sea la cantidad de procesosen cada juzgado, mayor será la dispersión y menorel contacto entre los magistrados para poderdiscutir y afinar criterios que se deben seguir en laadmisión o tramitación de cada materia.

� Afectación de la calidad de las sentencias. Unode los productos del juez que recoge muchas de lasvirtudes y defectos de la organización del despachoy de cómo afronta la carga procesal es la calidad de

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las sentencias. El menor tiempo que dedica por caso,la falta de criterios homogéneos de predictibilidad,la lógica de descarga, la deficiente formulaciónde las demandas y la poca relevancia del dictamenfiscal, son el camino a una sentencia que siemprepudo haber sido elaborada bajo mejores parámetros.

� Crecimiento de las quejas contra losmagistrados. Una de las muestras de lainsatisfacción de las partes acerca del proceso es lapresentación de quejas ante los órganoscorrespondientes. Cada vez son más frecuentes lasquejas que las partes les interponen ante la Oficinade Control de la Magistratura (OCMA), más quenada por demoras en dictar sentencia. Los juzgadosmás quejados tienden a ser los más antiguos, puescargan con la mayor cantidad de casos antiguos sinresolver. Cuando la dilación del proceso da lugar auna queja, el juez deberá buscar el expediente dequien la presentó, enterarse sobre cómo marcha yen qué etapa está y formular su descargo ante laOCMA. El tiempo invertido en cumplir con esedeber para dar razón a la inevitable dilación lerestará aún más tiempo para realizar el resto desus labores.

4. Deficiencias en el proceso contencioso-administrativo

En las siguientes líneas se identifican problemasestructurales en el proceso contencioso-administrativo,en lo referente a su forma legal y procesal. Laimportancia de los problemas que se detallarán acontinuación radica en que su solución reporta beneficios

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que pueden reducir a la mitad el tiempo que duracualquier proceso contencioso-administrativo. Los temastocados son el sistema de la calificación de las demandas,el excesivo consumo de tiempo en las notificaciones a lolargo de todo el proceso, la poca relevancia del dictamenfiscal y su impacto en la dilación de cada caso y en cadainstancia, las dificultades relacionadas con la víaprocedimental y la evaluación de la limitación del derechoa probar, consagrado en la Ley que regula el procesocontencioso-administrativo.

4.1. Alta dedicación de tiempo para el estudio dedemandas que no prosperan

En la estructura de funcionamiento de cada juzgado seencontró que entre una y tres personas tienen la laborpermanente o de medio tiempo de estudiar las demandasy emitir la resolución que las admite, declararlasinadmisibles o rechazarlas. Esa cifra varía además enfunción de la carga de trabajo. Se considera que estudiary calificar demandas es una tarea que no entraña muchadificultad. Pero, como toda tarea, el estudio y lacalificación de las demandas toman su tiempo, sobre todopor el alto número de demandas nuevas que ingresan acada despacho.

De acuerdo con la información recogida sobre laproductividad en determinadas tareas del despacho, enuna hora, un trabajador judicial estudió y emitió laresolución de calificación respectiva para 2.5 demandas.En función de los días promedio que esa misma personale dedica a esta labor por semana (tres días) y en funciónde las horas de trabajo diario invertidas (5.4 horas), seobtiene el siguiente resultado:

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- En una semana, en promedio, quien se encarga deeste trabajo podrá estudiar y emitir 12 resolucionesque admiten, declaran inadmisible o rechazan lademanda.

- Esa persona destinará 27 horas por semana de las40 horas legales de trabajo a la calificación.

Aún dedicando a tres personas a mejorar el ritmo decalificación, se llegará apenas a cubrir un 10% del ingresode demandas por semana. Por otro lado, teniendo encuenta que la cantidad promedio de personas queintegran el despacho está en su límite permitido (10), sila solución se enfoca en destinar más horas por personaa la calificación de las demandas o más personas, a lomucho se avanzará un poco más, pero a expensas de ungran costo, consistente en desviar al resto de especialistaso auxiliares de sus otras labores, dilatando así los tiemposde todo proceso.

En realidad, el tiempo real alrededor de la tarea deestudio y calificación de cada demanda es mucho mayoren razón de que no se consideran las siguientes tareasoperativas anexas:

- El tiempo desde la llegada de la demanda a la mesade partes del juzgado.

- La preparación del expediente (foliado, cosido, etc.).- La revisión y conformidad de la resolución que

admite o rechaza por parte del juez.- El descargo en el sistema informático.- La entrega al encargado de notificaciones.- La elaboración de la cédula de notificación.- La remisión de la cédula de notificación a la Central

de Notificaciones.

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- La recepción del cargo de notificación.- La compaginación del expediente.

Para completar el panorama y tener más parámetros decomparación sobre el uso y eficiencia del tiempo y losrecursos es necesario considerar que solo el 26% de lasdemandas presentadas son admitidas. Es decir, hay unafuerte inversión de tiempo y recursos humanos ylogísticos para ver casos que no avanzarán en el procesoy que lo único que hacen es alargar el tiempo de resolucióndel resto de casos que sí son admitidos.

La solución debería producirse si se diese la debidaprioridad a la calificación de las demandas, incluso másespecializada, pero por fuera de las tareas habituales decada despacho. Una alternativa es crear de maneratransitoria la figura del juez calificador, quien trabajaríacon un grupo de apoyo similar al que sustenta el trabajoen el despacho. Lo ideal es que se cuente con un númerode dos a cuatro juzgados calificadores en la materiacontencioso�administrativa en función de la carga deingreso de demandas. La distribución de demandas seráaleatoria. El trabajo de estos juzgados calificadores secentrará en la depuración de los casos cuyo fondo luegoserá conocido y discutido. Asimismo, deberán seguirsiendo competentes si sus fallos son apelados yregresaron para ser revisados nuevamente.

En el caso de demandas admitidas, luego de haber sidonotificado el auto admisorio y hacer constar su cargo en elexpediente, éste se deberá trasladar a los otros juzgadospara su trámite correspondiente. A estos órganos se lespuede denominar �juzgados de trámite� o �de desarrollo delproceso� y solo recibirían las demandas admitidas.

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Para que este sistema funcione adecuadamente esperentoria la realización periódica de plenosjurisdiccionales al nivel de juzgados (tanto calificadorescomo de proceso), Salas superiores y Supremas, para asígenerar predictibilidad y homogeneidad en los criteriosde admisibilidad, y brindar seguridad al justiciable.

Sólo con esta medida, la productividad de cada despachose podría duplicar fácilmente. Si además se acompañacon el resto de propuestas recogidas en este InformeDefensorial, el giro en la productividad podría ser inclusomayor. Hay que recordar, como parte del paquete demedidas hasta ahora señaladas, que se tiene la propuestade creación de la subespecialidad previsional (de talmanera que cubra, como mínimo, al 60% de los juzgadosen operación), la creación y reconversión de 16 juzgadosentre el 2007 y 2008, la capacitación del personal, laespecialización de tareas administrativas por fuera deldespacho, pero en coordinación con cada juez, mayorinformación y mejor atención al justiciable, aplicación deherramientas de gestión, entre tantas otras.

Los resultados concretos se obtendrán en la medida enque se implementen en su conjunto, pues hay propuestasque se complementan entre sí. Llevarlas a cabo de maneraaislada contribuirá a efectos parciales y poco sostenibles.

4.2. Demora de la notificación escrita

Todo proceso judicial debe establecer una comunicaciónescrita con las partes, dándoles cuenta de todo decreto,auto o sentencia que emita el juez. El privilegio a lo escritopor encima de modalidades más eficaces de comunicaciónsigue siendo uno de los principales factores que dilata la

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duración de un proceso judicial. Si a ello sumamos quecomo consecuencia del excesivo formalismo se emitendecretos de impulso del proceso sin mayor aporte a éste,además de estrategias dilatorias de abogados quepresentan escritos que deben ser notificados (cambios dedomicilio, por ejemplo), se cuenta con la fórmula perfectapara afectar el derecho a la tutela jurisdiccional en elextremo de un proceso sin dilaciones indebidas.

Durante el trabajo de campo con los expedientesjudiciales contencioso-administrativos se analizaron lostiempos de notificación en tres etapas clave que fueronlas notificaciones de la demanda, la contestación y eldictamen fiscal. La medición abarcó la distancia entrelas fechas de la emisión de la concerniente resolución ysu recepción por parte del usuario.

Bajo el sistema de notificación escrita, lo más razonablesería que en un máximo de 10 días uno esté debidamenteenterado de lo que dicta el juez. Sin embargo, ese idealsolo llega al 36% de los casos. Otro 35% es notificado entrelos 11 y 20 días de emitida la resolución del juez. El grupomás afectado está en ese otro tercio (29%) que esnotificado en más de 20 días, habiendo casos más gravesen que la notificación llega después de meses. En los trestipos de notificaciones analizadas (Cuadro Nº 14) siemprese encontró una duración de tres o cuatro meses.39 Sededuce que no se trata de prácticas tan aisladas sino que,en baja proporción, son recurrentes.

39 La información no consideró casos extremos de notificaciones quedemoraron más de un año porque distorsionaban los datos promedio.Su peso porcentual no fue mayor al 2% del total analizado.

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Cuadro Nº 14Tiempos promedio de notificación en tres etapas

clave del proceso contencioso-administrativo

En términos promedio, los resultados muestran que eltiempo que transcurre entre la emisión de la resolución ysu recepción por una de las partes dura 24 díascalendarios, a pesar de que, de acuerdo a la Ley que regulael proceso contencioso-administrativo, el tiempo deduración total del proceso más corto (vía procedimentalespecial) debería ser de unos 50 días (casi el doble de lo quedemora sólo una de las tantas notificaciones del proceso).

Además se debe observar que los tres actos procesalescitados en el cuadro anterior no son los únicos notificadosen un proceso que llega hasta sentencia de primerainstancia. Como mínimo son seis resoluciones del juezque deben ser notificadas, aunque ello no siemprecorresponda a la mayoría de los casos.

Nota: Los totales de las notificaciones de la admisión de demanda y lascontestaciones a la demanda no coinciden por varias razones. No setomaron en cuenta tiempos de notificación mayores a cuatro meses porquedistorsionaban los datos. En otros casos no se ubicó la información enlos expedientes. En el caso de la notificación del dictamen fiscal se sumala razón que no siempre fue notificado (11% de las veces) pese a que esuna obligación.

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Cuadro Nº 15Tiempo mínimo del proceso contencioso-

administrativo empleado en notificar a las partes

Visto así, un proceso que en promedio hasta sentenciade primera instancia duró 656 días, habrá tenido estaduración debido a los 144 días requeridos para notificara las partes sobre determinados actos del proceso.Equivale a decir que un cuarto de la duración del procesoes exclusiva para la mensajería de las notificaciones deljuez. El grado de ineficiencia es tal que alarga en 27% elproceso si la notificación fuera inmediata. Es un tiemposumamente exagerado que debe ser enfrentado, sobretodo si nos acordamos que a los juzgados contencioso�

Notas:- Un proceso más completo puede incluir notificaciones para subsanarerrores de la demanda, citación para audiencia de pruebas, alegatos ycualquier otro escrito presentado por las partes. Asimismo, tampoco setoma en cuenta todas las notificaciones en apelación o casación.- En el proceso contencioso administrativo, las pruebas y excepciones seplantean al momento de presentar la demanda y su contestación,respectivamente. Tanto las tachas como las excepciones se resuelven enel auto de saneamiento del proceso.

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administrativos mayormente acuden personas con unpromedio de edad de 62 años.

A fin de solucionar el problema se puede tomar comoreferencia la base legal introducida en el 2001 con la LeyNº 27419. Esta modificó el artículo 163º del CódigoProcesal Civil y, desde entonces, se faculta la notificaciónpor correo electrónico, fax, telegrama u otro medio apedido de la parte. La propuesta se debe orientar a lanotificación por correo electrónico, incentivando su usoentre las partes y sus abogados, y haciéndolo obligatorioen un mediano plazo. Por una parte, el beneficio sobre elusuario es directo y claro. Su proceso durará menos. Enel otro lado, el tiempo de dedicación al proceso por partedel abogado se reducirá notablemente. Para que estapropuesta no fracase, como mínimo se deberán tener encuenta los siguientes aspectos:

- La gradualidad en su implementación es un factorclave para no tropezarse con patrones culturalesarraigados en la cultura de lo escrito. Se recomiendainiciar la notificación virtual desde los últimos actosdel proceso hacia los primeros. Eso permitiráadvertir al usuario sobre qué tipo de notificación leserá entregada en cada etapa del proceso y nosorprenderlo de frente con el rechazo de su demandavía electrónica.

- Realizar campañas de difusión con abogados yjusticiables sobre la posibilidad de la notificaciónelectrónica y sus ventajas en tiempo y costos. Esimprescindible que los colegios de abogados del paísgeneren grupos de interés y luego casillaselectrónicas donde notificar o, en su caso, el usomasivo del correo electrónico.

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- Deben habilitarse centros de consulta denotificaciones electrónicas en lugares estratégicos.La idea es crear o celebrar convenios con institucionesque faciliten o apoyen con equipos y tecnología paraimplementar varios de estos centros administradospor personal del Poder Judicial capacitado enatender al usuario y orientarlo en su búsqueda.Incluso se abre la posibilidad de autogeneración derecursos por servicios anexos como la impresión decopias adicionales u otros. Tampoco se debe girarhacia el cobro de todos los servicios en estos centrosde consulta de notificaciones electrónicas pues sedesincentivará su uso.

- Siempre existirá el riesgo de que la notificación y laresolución adjunta no correspondan a la verdaderaemitida por el juez. Para tal caso es ineludible formaruna oficina en el Poder Judicial a fin de que supervisetodas estas tareas, ejecute un control de calidad ymantenga una constante supervisión. En esa línea,desde hace varios años existen propuestas para lacreación del Fedatario Particular Juramentado enInformática.40

- En el mediano plazo, además, se deberá modificar elartículo 163º del Código Procesal Civil para,progresivamente, lograr que la notificación en ciertosactos procesales sea obligatoria. La modificación debealcanzar también al artículo 164º que actualmentesienta la obligación de dejar constancia en el

40 Velarde, Carmen. �La notificación por correo electrónico y laintervención del Fedatario Particular Juramentado en Informática�. En:Revista de Derecho Informático, Nº 39, octubre del 2001. En: http://www.alfa-redi.org/rdi-articulo.shtml?x=854

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expediente del ejemplar de la notificación entregadopara su envío, así como la necesidad de anexar alreporte técnico que acredite su envío. Los trámitesde este tipo sólo crean más burocracia y no hacen dela notificación virtual el centro de la agilidad.

4.3. Intervención del Ministerio Público

La Ley que regula el proceso contencioso-administrativoprevé, en su artículo 14º, un espacio para la participacióndel Ministerio Público en el proceso contencioso-administrativo, sea como parte o como el encargado deemitir un dictamen fiscal referencial para la decisión delmagistrado en cada una de las instancias que recorre elproceso, incluso en casación.41 Luego de admitida unademanda, todo proceso está supeditado a la emisión deldictamen fiscal. Sin éste no puede haber sentencia.

En los hechos, la emisión del respectivo dictamen fiscalagrega poco valor al proceso. El razonamiento jurídicoque exponen es limitado. En la motivación del dictamensuele ser poco común citar normas muy específicas ocomplementarias que sean transcendentes para dar unaapreciación objetiva sobre el derecho reclamado.

41 Ley Nº 27584, que regula el proceso contencioso-administrativo.Artículo 14.� Intervención del Ministerio Público:En el proceso contencioso-administrativo, el Ministerio Público intervienede la siguiente manera:1. Como dictaminador, antes de la expedición de la resolución final y encasación.2. Como parte cuando se trate de intereses difusos, de conformidad conlas leyes de la materia.El dictamen del Ministerio Público es obligatorio, bajo sanción de nulidad.Cuando el Ministerio Público intervenga como dictaminador, el órganojurisdiccional le notificará obligatoriamente con la resolución que ponefin a la instancia o con la que resuelve la casación, según sea el caso.

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Una manera más objetiva de analizarlo es examinar enqué grado las resoluciones finales de cada instancia se hanbasado en la opinión vertida por el Ministerio Público. Suopinión en el proceso no es vinculante, así que ningúnmagistrado está en la obligación de seguirlaobligatoriamente; pero, de ser útil, debería ser tomada encuenta. Esta información se recogió de cada expedientejudicial analizado y sus resultados se presentan en losrespectivos cuadros.

Cuadro Nº 16Sustento de la sentencia de Primera Instancia en

argumentos recogidos en el proceso

Cuadro Nº 17Sustento de la sentencia de Segunda Instancia en


Nota: En más de una sentencia hubo más de un tipo de sustento.


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Cuadro Nº 18Sustento de la sentencia de Casación en


De todos los argumentos vertidos en el proceso, losmagistrados tienen las opciones de seguir lo alegado porlas partes, por alguno de los dictámenes fiscales emitidos,o seguir otros argumentos. La conclusión es clara. La mayorpreferencia recogida en las resoluciones finales de cadainstancia fue casi siempre seguir otros argumentos. Por elcontrario, la menor preferencia en la mayoría de los casosfue tomar como referencia lo dicho por el Ministerio Público,con un énfasis bastante negativo en las Salas Superiores ySupremas (6% y 7% de las veces, respectivamente).

Al margen de la buena o mala calidad de los dictámenesfiscales, surge la duda sobre si el Ministerio Público debeseguir interviniendo en el proceso. Al respecto, se debeoptar por su no intervención o que ésta se limite a algunoscasos a pedido de la propia institución.

Otro de los temas de fondo que impulsa a sentar posiciónsobre la inconveniencia de continuar con la participacióndel Ministerio Público en el proceso contencioso-administrativo es el tiempo que demora en emitir sudictamen. La información levantada para esta investigacióndeterminó que entre la fecha de envío del expediente


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judicial a la fiscalía y su regreso con el dictamen emitido seregistró un promedio de 79 días. Además, en el 26% de lasveces, la espera es mayor a tres meses. El contraste esnotable con respecto a los plazos legales. Según la Ley queregula el proceso contencioso-administrativo, el tiempopara la emisión del dictamen fiscal es de cinco días en elproceso sumarísimo y de 15 en el proceso especial.

Cuadro Nº 19Tiempo entre la remisión y devolución del

expediente judicial al Ministerio Público paraque emita el dictamen fiscal

En resumen, son diversos factores los que concluyen afavor de evaluar la intervención del Ministerio Público ydelimitar mejor su intervención en el procesocontencioso-administrativo. La escasa referencia de susdictámenes para los magistrados al momento desentenciar y la demora en su emisión son variables de pesopara el debate, sin considerar el positivo y fuerte efectoque tendría sobre el ciudadano la elección de aquello quefavorezca la menor duración total de cada proceso.

En la propuesta de reformas a la Ley que regula elproceso contencioso-administrativo se contempla un

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cambio sobre la materia.42 Al respecto se propone unainteresante alternativa:

�Artículo 14º.� Intervención del Ministerio Público.En el proceso contencioso-administrativo, elMinisterio Público intervendrá como dictaminadorantes de la expedición de la resolución final enapelación y en casación.Es atribución del Ministerio Público decidir en quécasos el dictamen debe ser necesariamente emitido.Cuenta con un plazo de caducidad de treinta (30) díascalendarios, contados a partir de la recepción delexpediente, vencido el cual deberá devolverlo alórgano jurisdiccional remitente, con o sin dictamen,bajo responsabilidad funcional.Si la materia controvertida versa sobre derechosfundamentales y el órgano jurisdiccional consideraurgente la necesidad de tutela en atención a lascircunstancias del caso, se podrá obviar el trámite deldictamen fiscal, procediéndose a emitir la sentenciarespectiva en el plazo previsto en la presente Ley�.

4.4. Efectos de la vía procedimental especial

En su origen, la Ley que regula el proceso contencioso-administrativo contempló dos vías procedimentales paralos procesos que regula: el proceso sumarísimo y elproceso abreviado. La norma estableció que, como reglageneral, sea el proceso abreviado el que rija la víaprocedimental. El sumarísimo quedaba para sólo dostipos de pretensiones (artículo 24º):

42 Propuestas de reformas a la Ley Nº 27584 que regula el procesocontencioso-administrativo, elaboradas por la Comisión Técnica creadapara tal efecto mediante Resolución Ministerial Nº 026-2006-JUS.

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1) El cese de cualquier actuación material que no sesustente en acto administrativo. Esta pretensiónprácticamente no fue invocada (0,3%). Hasta ciertopunto, ello refleja un aspecto positivo pues sucontenido resguarda la tutela jurisdiccional contraactos de excesos de poder puros en tanto no existeresolución administrativa.

2) Se ordene a la administración la realización de unadeterminada actuación a que se encuentre obligada pormandato de la ley o en virtud de acto administrativofirme. En lo primordial, esta pretensión es planteadaante la omisión o inercia de la Administración. Supresencia llegó a un 28% en las demandas.

Las otras dos pretensiones del contencioso-administrativodeben ser planteadas bajo el proceso abreviado.43

En mayo del 2005 se promulgó la Ley Nº 28531, que sustituyóel proceso abreviado por el proceso especial, suprimiendola audiencia de saneamiento procesal y conciliación. Conello se trató de recortar el tiempo del proceso en vista deque la sobrecarga procesal generaba entonces que lasaudiencias se programasen para un año después. Noobstante, el legislador no consideró a fondo los problemasque se podrían desencadenar. Construyó un proceso especial(antes abreviado) más corto que el sumarísimo, cuando laLey que regula el proceso contencioso-administrativobuscó el beneficio contrario. Además, no contar con la

43 Según el artículo 5º de la Ley que regula el proceso contencioso-administrativo (Ley Nº 27584), éstas son:1. La declaración de nulidad, total o parcial o ineficacia de actosadministrativos.2. El reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés jurídicamentetutelado y la adopción de las medidas o actos necesarios para tales fines.

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audiencia de saneamiento procesal y conciliación implicaque ninguna de las partes estará presente al momento dela fijación de los puntos controvertidos, aspecto deimportancia para que el juez delimite las posicionesdiscrepantes y sobre ellas determine su posición pararesolver el caso.

Cuadro Nº 20Vía procedimental del proceso determinada

por el juez para las demandas admitidas

4.5. Limitación del derecho a probar consagradoen la ley

Uno de los temas poco favorables que ha sido instauradoen la Ley que regula el proceso contencioso-administrativo (Ley Nº 27584) se relaciona con el derechoa probar. En su artículo 27º se señala que la actuaciónprobatoria está restringida a lo que se haya recogido enel procedimiento administrativo, siendo ademásobligatorio que todos los medios probatorios se presentenal momento de interponer la demanda o su contestación.

En el marco del contencioso-administrativo como controlde legalidad, es decir, donde el juez se ciñe estrictamentea pronunciarse sobre la validez o no de la actuación

Nota: Los procesos abreviados y especiales coexisten en la misma lista pues lafecha de creación del último está ubicada en el centro del horizonte temporal dela muestra de expedientes.

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administrativa, no sería necesaria la incorporación depruebas durante el proceso judicial. Además, como seaprecia en el cuadro respectivo, el acervo probatorioconsiste esencialmente en documentos. Se asumeerróneamente �tal como hizo el Congreso al modificar elproyecto de ley original de la Ley que regula el procesocontencioso-administrativo� que toda la probanza ya sedio en el procedimiento administrativo y que no puedenaparecer hechos nuevos o que se conozcan conposterioridad con importancia para el proceso.

La restricción del derecho a probar, sin discusión alguna,va contra el derecho a la defensa y la tutela jurisdiccionalefectiva, siendo aún peor en los casos en que terceraspartes se incorporen al proceso judicial y vean limitadasu capacidad de actuación probatoria. Ahora, si el juezconsidera que la carga probatoria no es la suficiente paraformar convicción, puede ordenar la actuación de mediosprobatorios de oficio, en decisión inimpugnable por laspartes (artículo 29º).44

Con esta carga jurídica como base se le preguntó a variosmagistrados sobre su opinión al respecto y cómo en lapráctica afrontaban esa limitación. Todos coincidieron enque la ley es muy restrictiva para las partes en juicio entemas probatorios. Asimismo, mencionaron que la salidaque toman ante ese vacío es hacer uso del control difusofacultado por el artículo 138º de la Constitución, o actuarmedios probatorios de oficio. Es una conducta interesante y

44 Ley Nº 27584, que regula el proceso contencioso-administrativo.Artículo 29.� Pruebas de oficioCuando los medios probatorios ofrecidos por las partes sean insuficientespara formar convicción, el Juez, en decisión motivada e inimpugnable,puede ordenar la actuación de los medios probatorios adicionales queconsidere convenientes.

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muy loable que busca reparar los desequilibrios normativos.Sin embargo, del grupo de expedientes analizados, laintensidad de la estrategia de actuación de mediosprobatorios de oficio apareció en una proporción muybaja (1%). En uno de estos casos se ordenó una pericia yen el otro la exhibición de documentos en manos deterceros.

Cuadro Nº 21Actuación de medios probatorio de oficio

Cuadro Nº 22Tipo de medios probatorios presentados con la

demanda

Nota: El total es mayor a la muestra de casos analizados debido a losprocesos con más de un tipo de medio probatorio.

Corresponde, por lo tanto, modificar el actual texto delartículo 27º de la Ley que regula el proceso contencioso-administrativo. Sobre este tema, la Comisión Técnica

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especial formada para revisar la citada ley ha planteadola siguiente propuesta:45

�Artículo 27.- Actividad probatoria. En el procesocontencioso-administrativo, la actividad probatoria nose restringe a las actuaciones recogidas en elprocedimiento administrativo, pudiendo incorporarseal proceso la probanza de hechos nuevos o no alegadosen etapa prejudicial�.

5. Actuaciones que entorpecen o facilitan eldesarrollo del proceso

En el desarrollo del proceso confluyen una diversidad deestrategias y contraestrategias de cada una de las partesen conflicto, muchas de ellas legales y otras con algunaintención no del todo apropiada. En las siguientes líneasse busca destacar aquellos usos y abusos de las actuacionesque entorpecen el normal desarrollo del proceso, y cuyodesincentivo es vital para su fluidez.

5.1. Planteamiento de excepciones para evitar queavance el proceso

De acuerdo con el diseño del proceso contencioso-administrativo, las excepciones las plantea el demandado almomento de la contestación de la demanda y se resuelvenen el auto de saneamiento procesal y conciliación. Secaracterizan por formular una oposición al demandantetratando de obstaculizar la demanda de forma provisionalo definitiva. En buena cuenta, con la excepción, el

45 Propuestas de reformas a la Ley Nº 27584 que regula el procesocontencioso-administrativo, elaboradas por la Comisión Técnica creadapara tal efecto mediante Resolución Ministerial Nº 026-2006-JUS.

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demandado busca introducir criterios de hecho o derechopara que el caso no avance y no se resuelva el fondo del asunto.

Habitualmente, el planteamiento de excepciones es una delas estrategias dilatorias frecuentes en todo proceso judicial.En el caso de los procesos contencioso-administrativos, supresencia se produce en el 28% de los casos.

Cuadro Nº 23Frecuencia de planteamiento de excepciones

Una mirada más interesante salta a la vista cuando sedetallan las excepciones y se discrimina en función de lamateria del proceso (previsional y no previsional). En loreferente a la materia previsional, la excepción interpuestacon mayor frecuencia es la prescripción extintiva. El 29%de las veces, la Administración la solicitó contra la accióndel demandante.

Luego de esa excepción vale hacer una corta referencia ala que le sigue en orden de importancia: la falta deagotamiento de la vía administrativa. Se planteó en el22% de las veces, siendo declaradas fundadas en uno decada tres casos.

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Cuadro Nº 24Excepciones planteadas y fundadas en materia

previsional

En cuanto a los procesos que no son de materiaprevisional, la excepción planteada con mayor frecuenciaes la de caducidad. Exactamente, esa excepción cubre el33% de los tipos de excepciones planteadas. Con respectoa su efectividad, ésta fue aceptada por el juez en uno decada tres casos. La relación directa con esa tasa deexcepciones fundadas reside en que el administrado seinforma tarde y reacciona para impugnar la resoluciónadministrativa.

La siguiente excepción más recurrida en materia noprevisional es la de incompetencia, planteada en un 20%de las veces, pero con una efectividad baja (4%). Estaexcepción se interpone cuando a los juzgados no lescorresponde haber recibido la demanda. Durante eltrabajo de campo con expedientes judiciales se observó

Nota: El total es mayor al número de procesos con excepciones planteadasdebido a los casos en que se planteó más de una.

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cierta confusión al momento de presentar la demandaante el órgano competente (juzgado o Sala contencioso�administrativa). Es más: algunos casos fueron declaradosimprocedentes por tales razones.

Cuadro Nº 25Excepciones planteadas y fundadas en materia

no previsional

En general, la cantidad de excepciones interpuestas noparece ser baja, aunque tampoco se muestra en nivelesalarmantes. Lo que sí llama la atención es que, en general,sólo el 10% de las excepciones en procesos de materiaprevisional haya sido aceptado y que en materia noprevisional la cifra sea de 24%. En este caso, pareceríahaber un planteamiento de excepciones más allá de las queel Derecho otorga razón. De ser así, el juez deberíapromover desde su despacho la aplicación de sanciones alos abogados que maliciosamente las plantean con el fin deganar tiempo o hacérselo perder a las partes.

Nota: El total es mayor al número de procesos con excepciones planteadasdebido a los casos en que se planteó más de una.

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5.2. Recursos de apelación y nulidad de autos queno finalizan la instancia

El proceso contencioso�administrativo es corto enreferencia a todas las etapas procesales que lo estructuran.Recuérdese que la Ley que los regula no permite la admisiónde medios probatorios que no sean los que provengan delexpediente administrativo. En muy pocos casos se realizandiligencias fuera del despacho y casi no hay alegatospresentados por los abogados de las partes. Por ello mismo,el ánimo de interponer nulidades o apelaciones (deresoluciones que no finalizan instancia) está bastantelimitado. En general, la actividad procesal es baja, tal comose aprecia en los cuadros que resumen la incidencia denulidades y apelaciones de resoluciones que no ponen fin ainstancia.

Así, por ejemplo, de los 246 procesos que fueron admitidos,solo en 33 se presentaron apelaciones. Es decir en un 13%de las veces. En el caso de las nulidades, la recurrencia escasi cero. Y si restringimos los datos sólo a aquellasapelaciones o nulidades fundadas, se nota que su efectividades bastante reducida. Sólo el 15% de las apelaciones fueronfundadas por la instancia superior. En el caso de las nulidades�que son resueltas por el mismo órgano ante el cual sonimpuestas� la tasa de aprobación es estadísticamente cero.

Cuadro Nº 26Apelaciones presentadas en Primera Instancia y

fundadas en Segunda Instancia

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Cuadro Nº 27Nulidades presentadas y fundadas por instancia

5.3. Inasistencia de las partes a audienciasprogramadas

En uno de los momentos más sobrecargados en losjuzgados contencioso-administrativos, las audiencias seprogramaban hasta un año después de la fecha actual.Hoy en día, la audiencia es cada vez menos recurrida envista de que la vía procedimental del proceso especial yano la incorpora, y en el proceso sumarísimo solo hay unaaudiencia única. Asimismo, la audiencia de pruebas sueleser poco necesaria habida cuenta de que las pruebas casisiempre vienen ya determinadas en el expedienteadministrativo. Aunque por estas razones ya no tengamayor relevancia comentar la reprogramación deaudiencias, deseamos mostrar una cifra obtenida en eltrabajo de campo: en el 21% de las veces, la audiencia desaneamiento procesal y conciliación tuvo que serreprogramada por la inasistencia de una de las partes(se dieron muy pocos casos de falta de ambas partes). Envarios casos, además, hubo más de una reprogramación.Este porcentaje es relativamente alto y puede habersedebido al desinterés de las partes por el largo tiempoque se esperó hasta que llegó la audiencia o simplementeuna estrategia para dilatar el proceso.

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5.4. Pocas multas por conductas litigiosas noapropiadas

Las cifras sobre la imposición de multas contra abogadospor instancia se pueden sintetizar en pocas palabras. Enprimera instancia se impuso multa a abogados en el 0,2%de los procesos, mientras que, en segunda instancia,ninguna. Las 26 multas impuestas en Casación obedecierona que se utilizó como referencia el artículo 398º del CódigoProcesal Civil por medio del cual se debe aplicar una multade entre tres y 10 Unidades de Referencia Procesal(equivalente al 10% de la Unidad Impositiva Tributaria) alos recursos de casación rechazados por inadmisibles oimprocedentes. De las pocas multas impuestas, ninguna sedebió a inconductas procesales.

Cuadro Nº 28Imposición de multas por instancia en procesos

contencioso-administrativos

El problema no reside en la falta de actuaciones punibles,sino en la falta de incentivos para que los magistradosejerzan su poder sancionador. En principio, los juecesmanifiestan que las multas son poco efectivas. No tienenpoder disuasorio. Además, la OCMA solicita que se le reporte

Nota: Según el artículo 398º del Código Procesal Civil, si el recurso de casaciónes denegado por razones de inadmisibilidad o improcedencia se le impondrá alrecurrente una multa entre tres y 10 Unidades de Referencia Procesal (URP),equivalente al 10% de la Unidad Impositiva Tributaria. Si el recurso no es casado,la multa corresponde a una URP.

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sobre las multas impuestas, lo que le causa al magistradouna tarea adicional a su ya recargada labor. Si no existe unmensaje claro a los abogados sobre la punibilidad de susactuaciones, se dejan las puertas abiertas a un mal uso delos medios procesales del derecho, incidiendo siemprenegativamente sobre una de las partes en conflicto.

Es necesario delimitar criterios y homogeneizar pautasentre los jueces para el debido uso de las multas(oportunidad, supuestos, proporcionalidad de las multas,etcétera). Un equipo mejor informado será competente paraese primer paso. Asimismo se debe debatir la posibilidadde diseñar una base de datos pública (dispuesta en Internety en lugares visibles en locales judiciales) con los nombresde los abogados multados y los tipos de multas querecibieron, con el fin de que cualquier persona que deseecontratar un abogado tenga algún parámetro sobre laconducta de quien desea contratar. Se trata de generarmayores herramientas de decisión para el ciudadano.

6. Ejercicio del derecho a la impugnación y auna resolución fundada en derecho que pongafin al conflicto

En el 87% de los procesos contencioso�administrativos,ninguna de las partes apela la resolución del juez deprimera instancia que pone fin a su controversia. Estono necesariamente significa que estas personaspermanezcan satisfechas con la forma en que terminó sucaso. La decisión de apelar depende de varios factores,desde los económicos hasta los psicológicos que le den elsustento para continuar litigando en el Poder Judicial.

Vale destacar que un proceso en apelación de sentenciatiene una duración promedio de un año y tres meses, y es

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imposible prever si el recurrente tendrá un fallo a su favor o si,por el contrario, se le revierte el sentido inicial. El panoramade la casación implica lo mismo, pero con un tiempo inclusomayor de duración (dos años). Son procesos que, por lo general,envuelven un mayor costo en abogados. Incluso, en casación,según la regulación del Código Procesal Civil, existe laposibilidad de ser multado si no procede el recurso o no esfundado. Por ello es que la frecuencia de interposición derecursos de casación es mucho menor en los procesoscontencioso-administrativos: sólo en el 4%.

Cuadro Nº 29Número de instancias que recorre un proceso

contencioso-administrativo

Además de la frecuencia y la forma en que terminan laapelación y la casación, es importante acercarnos a ciertascaracterísticas que definen cómo se resolvieron lasapelaciones y casaciones. En razón de ello se recogenalgunos parámetros útiles, aunque no categóricos, deaproximación a la calidad de las sentencias.

6.1. Recursos de apelación de sentencia

A todas las partes en un proceso judicial les asiste el derechoa una doble instancia que se materializa con la interposiciónde un medio impugnatorio sobre la resolución que dio fin ala primera instancia. En el caso de la justicia contencioso�administrativa, son los juzgados los que en la gran mayoría

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de los casos representan esa primera instancia. La segundale corresponde a las Salas especializadas en la materia.

a. El demandante como principal agente queinterpone el recurso de apelación

En el fondo, la impugnación representa el descontentode una de las partes sobre cómo resolvió el juez su caso.Si tuviéramos que representarlo así, se diría que el 87%estuvo satisfecho con la forma en que se resolvió suconflicto pues en esa proporción nunca se apeló laresolución que finalizó la primera instancia. Sin embargo,para ser más correctos, es probable que toda cifra deimpugnación esté subvaluada en alguna proporción, puesapelar implica continuar otro largo proceso con unimportante gasto de tiempo, dinero e incluso tensión queno todos están dispuestos a soportar.

Cuadro Nº 30Frecuencia de apelación de resoluciones que

finalizaron la primera instancia

En un análisis más fino, que discrimina la impugnaciónsegún el tipo de resolución que finalizó la instancia, losporcentajes son similares entre sí. Cuando el caso serechazó por improcedencia, el 81% nunca apeló, mientrasque, cuando el caso llegó a sentencia, el 83% nunca lohizo. Es particular que la frecuencia de apelación en

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demandantes y demandados sobre resoluciones de fondosea casi la misma (9% y 8%, respectivamente). Eldescontento de una resolución de fondo en contra impulsaen la misma proporción a la impugnación, sea la partedemandante o demandada.

Cuadro Nº 31Impugnación de resolución de primera instanciasegún su pronunciamiento sobre el fondo o forma

de la controversia

(*) Incluye demandas rechazadas luego de la admisión de la demanda.

b. Tendencia estadística a confirmar el fallo deinstancia

Por fuera de las razones que crea tener la parte paraimpugnar, su solicitud siempre debe pasar un filtro anteel mismo juez que la impone, con el fin de verificar elcumplimiento de aspectos formales del recurso deapelación. Una gran parte pasa esta valla (90%) y suapelación pasa a ser revisada por la Sala superior.

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Cuadro Nº 32Calificación de la apelación

Las razones para el rechazo de la apelación cayeron casisiempre en cuestiones formales. En un 38% se presentófuera del plazo legal, en el 23% de las veces no se adjuntótasa y en esa misma proporción no se precisó el agravio.Finalmente, un 15% no tenía fundamento de acuerdo aljuez que la calificó.

Sobre cómo se resolvió la apelación, en un 74% de lasveces, la Sala confirmó el fallo. En el 16% lo revocó y enun 10% lo anuló. Prácticamente, tres de cada cuatroresoluciones emitidas por los jueces contencioso�administrativos no deben ser reinterpretadas en funciónde distintos parámetros jurídicos, según la opinión delas vocales superiores. Esa tasa de confirmación essimilar a la que se consigna para el conjunto de órganosjurisdiccionales a nivel nacional según la página Webdel Poder Judicial (70% en el cuarto trimestre del2005).46

46 Página web del Poder Judicial:http://www.pj.gob.pe/transparencia/Documentos/2005/IVTrimestre/IN_2005_IV_PRINCIPALES_INDICADORES_DESEMPENHO.pdf

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Cuadro Nº 33Resolución del recurso de apelación interpuesto

Sería erróneo tomar los datos de confirmación, revocacióny nulidad como parámetros para medir la calidad de lassentencias de los jueces contencioso�administrativos. Ensu lugar, esos datos deben ser interpretados como lapercepción que los vocales contencioso�administrativostienen sobre las resoluciones que se emiten en la instanciainferior. Entender que el fallo de segunda instanciaindefectiblemente marca la calidad y razón del proceso esaplicar una jerarquía al conocimiento y condicionarlo alescalafón judicial. Cualquier magistrado de cualquierinstancia puede equivocarse. Un punto adicional que debeser considerado, además, es lo conservador o progresistaque pueda ser el razonamiento jurídico de cada juez. Unjuez tradicional puede revocar resoluciones de uno quehaya estudiado corrientes nuevas del Derecho, o viceversa.Asimismo, no se debe olvidar que es el abogado quiendetermina en buena medida la calidad y solidez de losargumentos de cada proceso. Que la apelación se resuelvaa su favor o en contra dependerá también de la preparacióny del estudio que aplicó al caso.

Nota: El aumento del total de casos obedece a que cuatro de las apelacionesmencionadas en el cuadro anterior que fueron declaradas inadmisibles,luego fueron subsanadas.

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6.2. Recurso de casación

Dentro de los 10 días posteriores a la emisión de laresolución que resuelve la apelación por la Sala contencioso�administrativa, cualquier parte del proceso tiene la facultadde interponer el recurso de casación. El fin esencial de lacasación es que se juzgue la correcta interpretación yaplicación del Derecho. La pauta referida a quiénes lescorresponde la posibilidad de hacer efectivo este medioimpugnatorio la establece la Ley que regula el procesocontencioso-administrativo, en su artículo 32º, quedetermina que el recurso de casación procede cuando lacuantía del acto impugnado es mayor a las 70 URP.47

La Ley no hace referencia alguna a cómo tratar a los casosen que la cuantía del acto impugnado haya sidoestablecida como indeterminable. La preocupación en elcontencioso-administrativo por este vacío legal esconsiderable habida cuenta de que en el 91% de las vecesse consignó un petitorio indeterminable en la demanda, apesar de que, en sentido estricto, sólo el 13% lo era.Además, según las referencias de abogados y personaljurisdiccional contactado, es una práctica común que enprocesos previsionales se especifique el petitorio comoindeterminable, aun siendo éste monetario, con el objetivode no estar afecto al pago de tasas judiciales (llegado elmomento se efectuará la liquidación).48

47 En realidad, el artículo 32º señala que el segundo requisito es que el �[�]acto impugnado provenga de autoridad de competencia provincial, regionalo nacional [�]�, pero luego señala que por excepción también se vale casarcontra �[�] los actos administrativos dictados por autoridad administrativadistrital, cuando la cuantía sea superior a 70 Unidades de ReferenciaProcesal�.48 La Ley Orgánica del Poder Judicial (artículo 24º) regula la exoneración detasas, aplicándola, entre otros, a los procesos previsionales que sean

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Afortunadamente, los problemas con la Ley que regulael proceso contencioso-administrativo respecto de en quécasos se permite presentar recurso de casación, no fueimpedimento para que en esta etapa se conozcan casosen los que el petitorio de la demanda fue presentado comoindeterminable. Es más, en ninguno de los casos en quese interpuso casación la demanda había especificado unpetitorio cuantificado en dinero.

a. El demandante como principal agente queinterpone el recurso de casación

Del 100% de casos que se iniciaron en los juzgadoscontencioso�administrativos y cuyas sentencias de primerainstancia fueron apeladas, en el 71% de casos no seinterpuso el recurso de casación. En la mayoría de los casosfue el demandante quien lo impulsó (61%) y, en menorproporción, la Administración (39%), repitiéndose así elpatrón de descontento que impulsa al demandante a buscaren una nueva instancia la posibilidad de obtener reparacióna sus derechos vulnerados.

Cuadro Nº 34Frecuencia de Casación

inapreciables en dinero por la naturaleza de su pretensión o cuando su petitoriono exceda las 70 URP. Si excede este monto se paga el 50% de la tasa.

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El fondo jurídico o el motivo por el cual se tomó ladecisión de acudir a la casación recayó en proporciónmayoritaria en el argumento de que el fallo de la segundainstancia incurrió en deficiencias en la interpretación oinaplicación de una norma (86%). Luego se encuentra laafectación al debido proceso (14%), aunque sin ningunaconcentración específica en alguno de los derechos que loconforman.

Cuadro Nº 35Motivo de la Casación

Nota: Varios recursos de casación especificaron más de un motivo. Porello, el total en este cuadro es mayor al total de recursos de casacióninterpuestos.

b. Tendencias estadísticas

En la mayoría de los casos, la casación es admitida (69%)y casi excepcionalmente es inadmisible (6%), a diferenciade lo que sucede con el nivel de improcedencia, un tantoelevado (25%).

Cuadro Nº 36Calificación de la Casación

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La declaración de improcedencia más frecuente fue queel recurrente nunca estableció cuál era la norma dederecho material aplicable (56%), seguida de que se estabasolicitando incorrecta interpretación, indebida aplicacióno inaplicación de normas procesales (22%). La indebidaacumulación de causales y la no especificación de cuáleseran las normas de derecho material aplicablecompletaban la lista (cada una con 11%).

Por último, cerrando la etapa de casación se debe hacermención a la forma en que fue resuelta. Solo en el 16%de las veces se la declaró fundada. Eso representa cuatrocasos en toda la muestra de expedientes recogida, en tresde los cuales hubo pronunciamiento para anular loactuado y en uno para revocar (en contra delpronunciamiento de instancia). En el otro extremosorprende la elevada proporción de casos que terminansiendo infundados (76%).

Cuadro Nº 37Resolución del recurso de casación interpuesto

Si la casación no prospera por alguno de los motivos deinadmisibilidad o improcedencia, el Código ProcesalCivil (artículo 398º) faculta a que se imponga una multaal peticionante no menor de tres ni mayor de 10 URP. Elmismo artículo regula la multa que corresponde en el

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caso en que se resuelva como infundada la demanda, laque ascenderá a una URP y se duplicará si el recurso fueinterpuesto contra una resolución que confirmaba laapelada. A pesar de que esta medida debería ser un fuerteincentivo para no presentar recursos de casación sin elfundamento debido, la lectura de las cifras parecería indicarque la medida no es del todo disuasiva.

6.3. Calidad de las resoluciones a lo largo delproceso contencioso-administrativo

El desarrollo siguiente brinda algunos aportes para unanálisis de los temas más resaltantes, tanto buenos comomalos, de las resoluciones que pusieron fin a cadainstancia revisada durante el trabajo de campo. Elloreemplaza a un trabajo más profundo, concentrado en elanálisis cualitativo de resoluciones judiciales.

a. Observación de cuestiones de forma paraluego admitir y rechazar el caso

Uno de los datos más relevantes encontrados en el análisisde expedientes contencioso�administrativos fue el altogrado de inadmisibilidad de las demandas presentadasa los juzgados (33%).

Los principios procesales señalan una serie de requisitosen orden a la admisión de la demanda (revisión de forma)para luego analizar los puntos controvertidos y resolverel conflicto (revisión de fondo). Es la lógica que, por logeneral, debe aplicarse a todos los casos, y eso losmagistrados lo tienen bien en cuenta. En el otro lado estála posición, también amparada en principios procesales,que faculta al juez a subsanar los defectos de forma que

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estén a su alcance para así favorecer el inicio del procesoy avanzar sobre la revisión del fondo de la controversia.Ninguno de estos criterios debe ser aplicado en formaabsoluta. Todo lo contrario. Debe mediar un profundoanálisis de la situación de las partes y sobre todo deladministrado, que en los procesos contencioso�administrativos suele ser casi siempre una persona deavanzada edad.

En ese sentido, resulta inconveniente que el 22% de lasdemandas que fue admitido luego de haber subsanadoerrores haya sido luego rechazado por ser improcedente.En esos casos, en promedio, desde la presentación de lademanda hasta la resolución que formula laimprocedencia transcurrieron cinco meses. En apego alprincipio de economía procesal, bien se pudo haberrechazado la demanda desde un inicio, en lugar dequitarle tiempo al demandante y también al mismo juezen tramitar demandas que no prosperarán.

Lo dicho no tiene ninguna intención de validar demandasque no se ajustan a las condiciones de procedencia y llevarlashasta la sentencia, sino la figura inversa. En los casos enque es evidente que una demanda no cumple con losrequisitos para ser revisada (cuando no se agota víaadministrativa, por ejemplo) es necesario que el juez �comose encontró en casos muy contados� subsane los defectosprocesales y rechace la demanda en el menor tiempo posible,ajustándose siempre a los márgenes del debido proceso.

Una de las manifestaciones más claras de un proceso ágiles la aplicación, cuando se pueda, del principio deeconomía procesal recogido en nuestro Código ProcesalCivil, que implica ahorro de tiempo, gastos y esfuerzo.

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b. Sentencias con mediana recurrencia aargumentos distintos de los recogidos duranteel proceso

Una variable para poner a prueba el contenido de lasresoluciones judiciales es observar en qué medida eljuzgador apoya su decisión jurídica en referencias distintasa las vertidas durante el proceso por las partes (demanda,contestación de la demanda, escritos de fondo y alegatos) ypor el Ministerio Público (dictamen fiscal). Aclaremos queno basta con que una resolución cuente con estas referencias,siendo en realidad mucho más importante saber aplicarlas,interrelacionarlas entre sí y mantener una conexión lógicacon los hechos de cada caso y con los derechos que reclamacada parte procesal. Definitivamente, no es una maneracategórica para definir la calidad de las sentencias, perobrinda siquiera algunas pautas para ver el interés opreocupación del juez para basar sus decisiones enargumentos distintos de los vertidos en el proceso judicial.

Lo exteriorizado del trabajo de los magistradoscontencioso�administrativos, así como en lasresoluciones casatorias, fue un balance entre la cantidadde sentencias que hicieron referencias distintas y las queno. Cuando las hubo, los más recurridos fueron losprincipios de Derecho general (a veces muy generales),leyes y normas constitucionales. En menor medida secitaba doctrina y jurisprudencia.

El escenario óptimo es aquel en que el magistradosustenta sus opiniones en una mayor base jurídica parafortalecer la solidez de su decisión, reducir la posibilidadde interposición de medios impugnatorios y hacer valeren todo el sentido de la palabra el derecho a unaresolución judicial debidamente fundada en Derecho.

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Como ya se ha venido señalando, paralelamente a laimplementación de las recomendaciones brindadas aquícon una influencia positiva en la reducción de la cargade trabajo de los órganos contencioso�administrativos,se debe instaurar la obligación de los magistrados de fijarcriterios interpretativos más homogéneos que faciliteny agilicen el estudio y resolución de los casos, brindandoasí una mayor posibilidad de contar con sentencias mejorfundadas en Derecho.

c. Amplio uso de modelos o formatos deresoluciones

Cuando se tocó el tema de las resoluciones de laAdministración se hizo mención a lo común que fue encontrardecisiones muy similares entre sí que, en realidad, obedecíana formatos para ciertos tipos de casos, favoreciendo así larapidez de la resolución de las controversias. En la vía judicialtambién se observó algo similar. Hubo un uso relativamenteimportante de resoluciones bajo iguales estructuras yesquemas de desarrollo. Al igual que lo expuesto para la víaprevia administrativa, la aplicación de formatos no es malaen sí misma. Es más, la continua aplicación de criteriosestablecidos y una forma ordenada de trabajo debe llevar aproducir formatos para resolver determinados tipos de casos.

Habrá un problema, sin embargo, cuando ese formato no seorigine en los fundamentos del análisis individual dedemandas con cuestiones de hecho y derecho similares, sinoque, en su lugar, se origine dando mayor preponderancia ala celeridad que al estudio particular de casos que, siendoparecidos, merecen un trato diferenciado que se debeexpresar en las resoluciones del juez. En el caso de lasresoluciones que pusieron fin a la primera instancia en locontencioso-administrativo se observó un poco de ambos

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casos, del buen formato y del no tan bueno, pero inclinadomás sobre este último. En todo caso, incluso cuando la formay fondo de los casos mereció la aplicación de formatos deresoluciones, se observó cierta tendencia a perder laindividualización necesaria sobre el caso en particular.

Para corregir los formatos deficientes y promover losbuenos cuando sean necesarios se debe contar con criteriosjurisprudenciales que guíen la actuación de los jueces.Sin ello, podría haber hasta varios formatos de buenacalidad, pero que se pronuncien en sentidos distintos.

d. Indebida motivación de resoluciones queprovinieron de demandas de amparos

Luego de que el Tribunal Constitucional ordenara, en susentencia sobre el caso Anicama, que determinadasmaterias de índole previsional que eran vistas en losprocesos de amparo sean ahora tramitadas por losjuzgados contencioso-administrativos, se inició un rápidocrecimiento de la carga procesal de estos últimos. Elmismo Tribunal Constitucional señaló que esos casosdebían ser admitidos, pero con cargo a adecuar. Los juecescontencioso�administrativos cumplieron con esa regla.

En el 48% de los autos que admitieron los amparos concargo a adecuar, los jueces contencioso�administrativosse limitaron a señalar que se debía �adecuar la demanda alos formatos de la Ley que regula el proceso contencioso-administrativo�, pero sin mayor precisión sobre losrequisitos específicos que debieron ser corregidos. Lograve de este asunto es que se juzgó de espaldas a unadebida motivación de las resoluciones judiciales. Enseptiembre del 2001 se dictó la Ley 27524 que modificó elartículo 122º del Código Procesal Civil, apuntando que �si

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el juez denegase una petición por falta de algún requisitoo por una cita errónea de la norma aplicable a su criterio,deberá en forma expresa indicar el requisito faltante y lanorma correspondiente�.

Si bien la figura jurídica empleada fue de �admisión concargo a adecuar� la realidad de los hechos es que se tratóde una admisión condicionada, lo que equivale a calificarla demanda como inadmisible. Tal es así que (i) sólo el4% de un total de 181 casos fue adecuado y presentadonuevamente al juez para una segunda evaluación de susrequisitos de forma y así recién ser admitidos los casos afin de discutir sobre el fondo de la controversia, y (ii)finalmente sólo el 1% de los casos �admitidos con cargo aadecuar� fue finalmente admitido por haber subsanadocorrectamente los errores.

e. Insuficiente mirada del proceso como uno deplena jurisdicción

De acuerdo al artículo 5.2 de la Ley que regula el procesocontencioso-administrativo, el demandante puedesolicitar el reconocimiento o restablecimiento delderecho o interés jurídicamente tutelado y la adopciónde las medidas o actos necesarios para tales fines. Enesa línea, se entiende que el juez está facultado por laley para pronunciarse más allá del exacto pedido dedemandante en el amparo de la efectiva tutela de susderechos e intereses.

La posibilidad de aplicarla depende de varios factores.Durante el levantamiento de información de expedientesjudiciales se observó, en primer lugar, que no fue unapráctica común plantearla. Está, además, la visión de losmagistrados de mayor jerarquía en considerar al proceso

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contencioso-administrativo como la vía para determinarúnicamente la validez o no validez del acto administrativo.En el 19% de las demandas judiciales se combinó lapretensión de nulidad de la resolución administrativa másel reconocimiento o restablecimiento del derecho o interésjurídicamente tutelado y la adopción de las medidas o actosnecesarios para tales fines. De ese grupo de casos quellegaron hasta la sentencia, lo más recurrente fueencontrar que el pronunciamiento del juez se reservóúnicamente a la validez de la resolución administrativa.

Sin embargo, ese control de la legalidad no es sinónimo dejusticia. Pongamos un ejemplo concreto. Luego de haberiniciado un proceso contra la ONP, el demandante obtieneuna sentencia a su favor que ordena la anulación de laresolución que no le consideró todos sus años deaportaciones al sistema de pensiones y que se emita unanueva. Luego se registran hasta seis escritos formuladospor el administrado a fin que el juez no archive el caso yrealice las diligencias necesarias para que se cumpla con loordenado en la sentencia. De acuerdo a lo sostenido por eladministrado, si bien se le reconocieron los años de aporte,la nueva resolución administrativa omitió reconocer losbeneficios colaterales (devengados e intereses). En el otrolado de la controversia, la ONP presentó hasta tres escritossolicitando el archivamiento del caso. A su turno, el juezresponde argumentando que no hay �recurso� de oposiciónal archivamiento y que, en todo caso, lo que le correspondeal administrado es presentar un recurso de apelación.Finalmente, el demandante nunca apeló con lo que se diopor consentida la resolución y se ordena el archivo del caso.Sobre el particular es poca la responsabilidad de la ONPhabida cuenta que debe ajustarse a lo que dicta la sentencia.Y en ese sentido la cumplió con emitir una nueva resolucióny reconocer los años de aportes.

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Este tipo de casos no fue tan aislado. El juez no se pronunciaal respecto y menos brinda parámetros para encauzar ladecisión de la Administración sobre los márgenes de lalegalidad y de los derechos que le corresponden aladministrado. Por ello, insistimos, si el proceso contencioso�administrativo es entendido sólo como el control de lalegalidad de los actos de la Administración, no esmanifestación firme para conseguir justicia.

Como prueba de que sí es posible ver el contencioso-administrativo como un proceso de plena jurisdicción citamosun caso dentro de la muestra de expedientes judicialesanalizada. En un proceso similar al mencionado en el párrafoanterior, también contra la ONP, el administrado que vioafectados sus derechos interpuso su demanda invocando quese le reconociese su derecho a pensión, pero sin hacerexplícito que estaba solicitando además los devengados eintereses legales. La resolución del juez, lejos desimplemente resolver con la generalidad de reconocer elderecho, se pronunció en el sentido de que, además, la ONPdebía cumplir con el pago de los devengados e interesesgenerados por el tiempo que no percibió la pensión. Esejuez actuó dentro de los poderes que se desprenden de laley (plena jurisdicción) y concretó una amplia defensa delos derechos fundamentales del administrado.

Un magistrado con el debido enfoque y con el debidoestudio del caso debe estar en la posibilidad deplantearse las preguntas que sean necesarias paraencontrar las divergencias en la postura de cada una delas partes del proceso. Esas divergencias, luego, pasarána engrosar la lista de los puntos controvertidos y porúltimo serán la base fundamental para la decisión deljuez. En esto radica la importancia de impulsar el mejorconocimiento y empleo del proceso contencioso-

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administrativo de plena jurisdicción entre abogados ytambién entre jueces.

f. Redacción poco clara de las resoluciones

Toda resolución y, con mayor razón, toda sentencia judicialdebe ser concebida como un medio de comunicación demáxima efectividad, esto es, debe dejar claro qué es loque piensa el juez y las razones que sustentan su decisióny qué implica su decisión para el proceso. No es que elciudadano común deba entender el fondo jurídico de ladecisión del juez y además conocer las normas que seinvocan, pero sí debe ser capaz de entender por lo menossi su proceso avanza o no, y cómo lo afecta.

En el trabajo de campo quedó claro que los decretos, autoso sentencias emitidos por jueces, vocales superiores ysupremos están lejos de ser canales efectivos decomunicación hacia el ciudadano. Varios de los usuariosque fueron entrevistados hicieron referencias directas aque entendían muy poco las resoluciones del proceso sisu abogado no se los explicaba.

Precisamente, una de las tareas del abogado esacompañar el curso del proceso y explicarle a supatrocinado cada una de las resoluciones emitidas por elmagistrado. Lo malo de una resolución promedio es quesuele ser incluso difícil de comprender hasta para unabogado, tal como señalaron algunos entrevistados en elcurso de esta investigación. La deficiente organizaciónde las ideas y cómo se plasman en la redacción de lasentencia es un factor que contribuye a este problema.Abundan párrafos largos en extremo, sin una lógicaadecuada para conectar las ideas, pero que en el fondodicen poco. El uso excesivo y sin sentido de vocablos,

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expresiones rebuscadas de poca coherencia y lenguajeformal judicial es tan evidente como desfavorable. Lostecnicismos son inherentes a cada resolución, pero debenser desarrollados de forma tal que no se abuse de ellos oque, en todo caso, su incomprensión no invalide elentendimiento general del resto del texto.

En la práctica, el lenguaje técnico y la escasa claridad enla redacción de las resoluciones judiciales se conviertenen una barrera para el acceso a la justicia no sólo en supuente de comunicación con el ciudadano, sino tambiéncon el abogado. La solución no pasa únicamente poratender las deficiencias del juez en cómo vuelca sus ideas.Es incluso mucho más importante trabajar estascarencias con ese grupo de actores judiciales muchasveces invisible durante el proceso judicial e inclusoinvisible en las reformas judiciales: el personaljurisdiccional y auxiliar. En los hechos son el secretario,los especialistas legales y hasta los asistentes judicialesquienes mayormente elaboran los proyectos de decretos,autos y sentencias. El juez básicamente los revisa, efectúaobservaciones, los aprueba y los firma.

La tendencia en un servicio de calidad enfocado alusuario debería estar orientada a elaborar una guía debuenas prácticas para redacción y expresión de todaresolución judicial. Es la única manera de darle el lugarque se merece al ciudadano dentro del proceso y noobstaculizar que conozca con mejor precisión qué es loque ese mundo legal le impone.

7. Efectividad de las sentencias

El acto de encontrar justicia no culmina con la sentencia.Luego del fallo favorable a la parte demandante

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corresponde la ejecución de éste para cerrar el círculode la tutela jurisdiccional. De nada servirá obtener unasentencia de primera calidad y expedida en corto tiemposi no se ejecuta a tiempo o simplemente no se ejecuta.Por ello, la tutela jurisdiccional implica también suefectividad, es decir, que se cumplan las resolucionesjudiciales en la medida en que representan la expresiónmáxima de encontrar justicia.

Por estos motivos, para la Defensoría del Pueblo, elincumplimiento de sentencias vulnera los derechosconstitucionales a la igualdad ante la ley, al debido procesoy a la tutela jurisdiccional efectiva, consagrados en losartículos 2º inciso 2) y 139º inciso 3) de la Constitución,respectivamente. Asimismo, con este incumplimiento nose observa la prohibición establecida por el artículo 139ºinciso 2) de la Constitución, según la cual nadie puederetardar la ejecución de sentencias. La Defensoría harecibido quejas por el incumplimiento de sentencias porparte de las entidades del Estado, así como harecomendado propuestas específicas para hacer frente aesta situación por parte de las entidades estatales.49

Pese a que un objetivo de esta investigación fue analizarel estado de la ejecución de las sentencias firmes en lajusticia contencioso�administrativa, es poco lo que sepuede decir al respecto. Sólo el 10% de los procesosfinalizan con un pronunciamiento del juez sobre el fondode la controversia y solo el 3% favorece al demandante.

Básicamente, el problema de la ejecución de sentenciascontra el Estado debe verse desde dos puntos de vista:

49 Se puede revisar, al respecto, el Informe Defensorial �Debido Proceso yAdministración estatal�, Lima, Defensoría del Pueblo, 1999, p. 73-113.

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(i) el problema actual es la dificultad de ejecutarsentencias contra el Estado que implican el cobro desumas de dinero, aun cuando son pocas las sentenciasque a la fecha tienen sentencia firme y que han podidohacer valer sus derechos con eficacia en el conjunto dejuzgados contencioso�administrativos; y (ii) el problemalatente que se deriva del futuro crecimiento de lacantidad de sentencias que irán acumulándose en lospróximos años en la medida en que los todavía recientesjuzgados contencioso�administrativos vayan dandotérmino a su carga procesal.

La ejecución de las sentencias en materia contencioso�administrativa es un tema que puede incluso ser tancomplicado como un proceso judicial en el que hay queestar detrás de la Administración para que cumpla conlo establecido en el fallo judicial. El tema se centra casiexclusivamente en los procesos que implican la obligaciónde entregar sumas de dinero a cargo del Estado.Básicamente, esos casos son los de materia previsional.Téngase en cuenta que en el trabajo de campo se detectóque, en las demandas, los petitorios por devengados depensión e intereses fluctuaron mayormente entre los 10mil y 40 mil nuevos soles, pero también los hubo porcantidades mucho mayores (hasta 98 mil nuevos soles).La multiplicación de esas pretensiones por la cantidadde personas que judicialmente han ganado ese derecho ylas facultades que posibilitan la ejecución forzada delmismo (embargo de cuentas del Estado) puede llegar aser considerado como un problema para las finanzas dela Administración y del Estado en su conjunto.

Es difícil establecer un porcentaje de cumplimiento desentencias en vista de que no siempre consta en elexpediente judicial si han sido cumplidas en su totalidad

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o en parte, o si simplemente no fueron cumplidas. Noaparecen tampoco las nuevas resoluciones administrativasemitidas luego de las impugnadas judicialmente. En todocaso, presentamos los problemas que es posible identificaren el proceso de cumplimiento de las sentencias.

7.1. Omisión en la fijación del plazo para laejecución de sentencias

Ahí donde hubo sentencias estimatorias firmes se encontróque no siempre cumplieron con el requisito impuesto porel artículo 39º de la Ley que regula el proceso contencioso-administrativo, que obliga a establecer en ellas el respectivoplazo para su ejecución.50 Para ciertos casos, ésta es una delas primeras omisiones para la efectividad de lassentencias. Algo que puede ser tan simple y que no debetomar mucho tiempo de plasmar en la sentencia puedegenerar problemas posteriores en la falta de presión sobrela Administración para cumplir sus fallos.

7.2. Falta de determinación de los bienes delEstado embargables

En los casos en que las sentencias ya cuentan con unafecha para cumplir con lo que mandan o cuando ésta sedetermina posteriormente, sobreviene el problema decompatibilizar el hacer justicia con la disponibilidad derecursos del Estado. Al justiciable no le falta razón paraexigir el pronto cumplimiento de lo obtenido por vía

50 Ley Nº 27584, que regula el proceso contencioso-administrativo.Artículo 39.� Especificidad del mandato judicial:Sin perjuicio de lo establecido en el Artículo 122 del Código ProcesalCivil, la sentencia que declara fundada la demanda deberá establecer eltipo de obligación a cargo del demandado, el titular de la obligación, elfuncionario a cargo de cumplirla y el plazo para su ejecución.

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judicial, pero tampoco le falta razón a la Administracióncuando la posibilidad económica y la burocracia estatallo complican.

El Tribunal Constitucional, a propósito de demandas deinconstitucionalidad presentadas por la Defensoría delPueblo y el Colegio de Abogados de Lima, ha señaladoenfáticamente que la disponibilidad de recursos no puedeser tomada como excusa de la Administración para elincumplimiento de las sentencias.51

Cualquier individuo con una sentencia favorable puedepedir al juez contencioso-administrativo el embargo debienes del Estado cuando éste no cumpla voluntariamentela sentencia judicial que lo favorece. Sin embargo, noexiste una ley que de forma expresa establezca cuálesson los bienes del Estado que pueden ser sujetos deembargo, a pesar de haberse presentado propuestas alrespecto en el Congreso, que deberían ser sometidas aun inmediato debate.52

En la actualidad, si un juez desea ordenar el embargo,primero deberá solicitar y luego ser informadodebidamente por la Administración respecto de lascuentas con que pueda hacerlo. Eso toma su tiempo yademás brinda mucha discreción y poder a laAdministración sobre la determinación de la forma enque se pueden cumplir las sentencias judiciales.

51 Sentencia de los expedientes acumulados 0015-2001-AI, 0016-2001-AI y 0004-2002-AI, publicada el 1 de febrero del 2004.52 Ver al respecto el Informe Final de la Comisión Multisectorial encargadade estudiar y formular propuestas técnicas y normativas orientadas acoadyuvar al cumplimiento de sentencias por parte de la AdministraciónEstatal (Resolución Ministerial Nº 238-2003-PCM y ResoluciónMinisterial Nº 317-2003-PCM). Lima, octubre del 2003, pp. 18-24.

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7.3. Extensión del plazo para cumplir lassentencias contra el Estado con obligación dedar suma de dinero

De acuerdo con lo señalado por varios jueces, es frecuenteque la Administración solicite el aplazamiento de la fechaen que la sentencia debe ser ejecutada. Incluso, a veces,esa solicitud se repite más de una vez en un solo caso.Cuando los pagos que debe efectuar son altos, incluso laejecución puede programarse hasta en cinco años, enpleno apego a lo que el Tribunal Constitucionaldeterminara en la misma sentencia que se ha citado:

�A juicio de este Colegiado, establecer un plazo máximo decinco años para que el Estado cubra proporcionalmentela totalidad de una obligación declarada en una resoluciónjudicial resulta razonable y, por ende, constitucional�.

Si pensamos en el país como un colectivo de personas connecesidades básicas insatisfechas, oportunidadesdesiguales para el acceso a la justicia y carenciaseconómicas, y a la vez conjugamos ese análisis con laposibilidad del Estado de honrar las deudas que lasentidades públicas asuman, quizá no sea tan difícil entenderque ese plazo de cinco años se considere razonable.

Sin embargo, es importante mirar desde otro ángulo. Elpromedio de edad de una persona que inicia un procesojudicial contencioso-administrativo en materia previsionales de 62 años. Un proceso con sentencia a favor de eseadministrado dura en promedio, según la muestrarepresentativa levantada, cinco años y seis meses, habidacuenta de que siempre la ONP apeló y casi siempreinterpuso recurso de casación. Contando únicamentehasta ahí, un pensionista cuyo caso tuvo que pasar por el

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juzgado contencioso-administrativo, por la Salacontencioso-administrativa y por la Corte Suprema,conseguirá justicia a los 67 años. Pero, un detalle que sueleomitirse es que, de acuerdo con el Instituto Nacional deEstadística (INEI), la esperanza de vida promedio dehombres y mujeres en el Perú asciende a 70 años.53

En este sentido, agregar hasta cinco años para cumplirlos pagos de las sentencias de los pensionistas puede darlugar a que la ejecución de los fallos se produzca cuandoestos han fallecido.

Gráfico Nº 2Brechas entre edad del pensionista ganador delproceso judicial, su esperanza de vida y el plazo

máximo para cumplir la sentencia

Fuente: Instituto Nacional de Estadística. Proyecciones de la Poblacióndel Perú, 1995-2025 (www.inei.gob.pe)

53 Instituto Nacional de Estadística. Proyecciones de la Población delPerú, 1995-2025: www.inei.gob.pe. La esperanza de vida proyectada porel INEI para el período 2000-2025 es de 67 años para los hombres y de72 para las mujeres.

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Cuadro Nº 38Edad del demandante al iniciar un proceso

judicial contencioso-administrativo en materiaprevisional

Apremia tener otra visión al respecto, una más inclusiva.La responsabilidad no solo está en el TribunalConstitucional, en la ONP y el resto de entidades públicas,sino también en los magistrados, para invocar fórmulasde cumplimiento de sentencias que aceleren su proceso.

8. Estructura de tiempos en el procesocontencioso-administrativo

En esta última sección de la investigación se presentanlos tiempos promedio del proceso contencioso-administrativo. Los datos especifican cuál es el tiempoque demora cada una de las etapas por las que atraviesa.

La lectura de las cifras no es alentadora. Sólo en primerainstancia, el proceso puede durar un año y 10 meses hastala sentencia. Si se apela, el promedio hasta su resoluciónserá de un año y tres meses. Si se interpone el recursode casación, habría en promedio 2 años y 6 meses más deespera. En total, el promedio de duración de un procesocontencioso-administrativo, en todas sus etapas, es de 5años y 7 meses.

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Cuadro Nº 39Tiempos entre etapas y acumulado del proceso

contencioso-administrativo

Como dato final se debe señalar que, en el caso de lasdemandas que se iniciaron como proceso de amparo enjuzgados civiles y que, luego del fallo del TribunalConstitucional en el caso Anicama, se remitieron a losjuzgados contencioso-administrativos, el tiempo

Nota: Los tiempos entre etapas no incluyen el lapso entre la sentencia y ladecisión de interponer el recurso de apelación (50 días) o casación (59 días),pues constituyen el resultado de la decisión de las partes en el proceso. Eltiempo acumulado sí incluye estas cifras.

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promedio desde el inicio del proceso constitucional hastasu llegada a estos juzgados fue de 497 días (un año y cuatromeses aproximadamente).54

IV. CONCLUSIONES

Sobre la Defensoría del Pueblo y la Administraciónde Justicia

1. El presente Informe Defensorial sobre la justiciacontencioso�administrativa se enmarca dentro delconjunto de actividades que realiza la Defensoríadel Pueblo en el ámbito de la impartición de justiciaen el Perú, y sigue la línea de los recientes informesdefensoriales Nº 109, Propuestas básicas de laDefensoría del Pueblo para la reforma de la justiciaen el Perú, y Nº 119, Justicia de Paz Letrada encomisarías: una propuesta para enfrentar lainseguridad ciudadana.

Sobre la justicia contencioso-administrativa engeneral

2. La justicia contencioso�administrativa escompetente para pronunciarse sobre las demandaspresentadas por los administrados, mediante lascuales estos impugnan determinadas actuacionesadministrativas que consideran que afectan susderechos. La complejidad del trabajo de los juzgadoscontencioso�administrativos queda de manifiestopor la amplitud de temas que llega a conocer y de

54 El 96% de las demandas que inicialmente fueron amparos nunca sesubsanaron durante el proceso contencioso-administrativo y se archivaron.

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entidades públicas que pueden ser demandadasante estos órganos.

3. La mayoría de casos que conocen los juzgadoscontencioso�administrativos versan sobre materiaprevisional (67%) y, en menor medida, sobreresoluciones administrativas concernientes alpersonal de la Administración Pública (12%). Elporcentaje restante (21%) abarca una variedad detemas, como licencias y autorizaciones municipales,propiedad, transporte, construcción, temasregistrales, contratos, servicios públicos,comunicaciones, impuestos, tributos, medioambiente, entre otros. Además, el 15% de los casosque conoce tratan sobre temas relacionados con elejercicio de la potestad sancionadora de laAdministración.

4. En cuanto a las entidades demandadas, unaimportante cantidad de casos son planteados contrala Oficina de Normalización Provisional (ONP)(35%), luego de la cual forman parte de losdemandados EsSalud (24%), ministerios (17%),municipalidades (13%) y un amplio grupo deentidades públicas como las Fuerzas Armadas, laPolicía Nacional del Perú (PNP), las entidades quebrindan servicios públicos, las universidadespúblicas, los organismos reguladores, el Banco dela Nación, el Poder Judicial, el Ministerio Público,entre otras.

5. Al cierre del 2006, la carga procesal promedio porjuzgado contencioso-administrativo �primerainstancia en la gran mayoría de casos� fue de 3,039expedientes. Sin embargo, este promedio no debe

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dejar de lado el hecho de que algunos juzgadoscontencioso�administrativos cuentan con cerca deseis mil expedientes.

6. De acuerdo con los datos recogidos, un proceso deprimera instancia dura un promedio de un año ydiez meses hasta la sentencia. Si ésta es apelada, elproceso en segunda instancia dura un promedio deun año y tres meses más. De interponerse el recursode casación se tendrá que esperar dos años y seismeses adicionales hasta la resolución final. En total,el promedio de duración de un proceso contencioso�administrativo, en todas sus etapas, es de cinco añosy siete meses.

7. Debido a que la mayor carga de trabajo de losjuzgados contencioso�administrativos es de tipoprevisional (67%), las personas que están detrás deesos casos tienen en promedio 62 años al iniciar elproceso judicial y, en promedio, recién podríanconseguir que su caso culmine con todas las etapasen cinco años más.

Sobre el procedimiento administrativo

8. El administrado que inicia un procedimientoadministrativo tiene escasa preparación paraafrontarlo. Entre las tareas que deberá encarar seencuentran: informarse sobre las normas quesustentan los derechos para su solicitud o defensa(leyes, decretos, directivas, resoluciones,ordenanzas, o cualquier otro dispositivo legal),buscar y acceder a esa información, entender lostecnicismos y la redacción de esas normas, y luegoentender e invocar las normas pertinentes a su caso

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concreto. Esa dificultad se agrava por el hecho deque no siempre se consulta a un abogado duranteel procedimiento administrativo.

9. La falta de conocimiento por parte de unadministrado sobre cómo afrontar un procedimientoadministrativo influye negativamente en laresolución de su caso en esta vía. Un tema clave enese sentido fue el constante planteamientoincorrecto de medios impugnatorios. Algunos seplantearon de forma extemporánea. En otros casosse presentaban escritos que no cumplían con losrequisitos formales exigidos por la Ley delProcedimiento Administrativo General. Mientrasel administrado cree firmemente estar objetandodecisiones de la Administración, ésta no consideratales escritos como medios impugnatorios.

10. También llamó la atención la generalidad de losargumentos que fundamentaban los mediosimpugnatorios. Un argumento recurrente fue lasimple invocación al respeto de los derechosafectados que, a todas luces, no es suficiente paraamparar y lograr revertir el pronunciamiento de laAdministración que lo afecta.

11. De igual modo fue común no plantear medioimpugnatorio alguno en vía administrativa,acudiendo el particular directamente al PoderJudicial, en donde la demanda respectiva fuedeclarada improcedente por no agotarse esta vía.

12. La Administración en general mostró conductas queintrodujeron desequilibrios importantes en el normaldesarrollo del procedimiento administrativo. Uno

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de los principales se relaciona con el contenido enforma y fondo de las resoluciones que emite.Característica común fue encontrar resolucionestipo plantilla que se emitían muchas vecesperdiendo el debido estudio individual de cada caso.También estuvo presente el lenguaje técnico de lasresoluciones que dificulta su comprensión por partedel administrado y limita su capacidad de defensasi éste no es asesorado por algún abogado quemaneje temas administrativos.

13. Sobre cuestiones de fondo, dos aspectos llamaronla atención. El primero fue una recurrencia a laindebida motivación de las resolucionesadministrativas plasmada en una muy cortaexposición de las razones de la negación de lasolicitud del administrado. En otros casos, laAdministración omitió pronunciarse sobre losolicitado por el administrado.

14. En el trabajo de campo se constató que en un mínimode 20% de los procedimientos administrativos, eladministrado optó por acogerse al silencioadministrativo. Sin embargo, no se puede desconocerque hay entidades que, debido a la elevada cantidadde procedimientos administrativos que manejan, leses materialmente imposible atenderlos a todos.

Sobre la defensa de los abogados

15. En los juzgados contencioso�administrativos seidentificaron dos tipos de abogados que intervienenen los referidos procesos. Uno minoritario �casisiempre defendiendo a la Administración� quemaneja adecuadamente los temas y realiza un

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seguimiento constante de sus casos, y otromayoritario �casi siempre en la defensa deladministrado� con características opuestas.

16. La inadecuada defensa de este segundo grupomayoritario de abogados queda de manifiesto en elelevado porcentaje de omisiones formales en lademanda: el 32% de las veces en que una demandafue declarada inadmisible se debió a la falta depresentación de medios probatorios, el noseñalamiento de la vía procedimental y otrasprecisiones sobre las resoluciones administrativasimpugnadas y la forma en que se agotó la víaadministrativa.

17. En cuanto al manejo de este segundo grupo deabogados sobre cuestiones más de fondo, lainformación sistematizada evidenció seriasfalencias que en muchos casos terminaron pordefinir la suerte del proceso. Uno de los temas másgraves fue la deficiente formulación y planteamientode las pretensiones en la demanda, tanto así querepresentó el 13% de las razones por las cuales unjuez calificó una demanda como inadmisible. Enotros casos, incluso la relación entre laspretensiones y los hechos estuvo muy malplanteada, por lo que nunca fue corregida y ocasionóel archivamiento del proceso. Asimismo, las citasen la demanda de normas relevantes, jurisprudenciao doctrina fueron excepcionales en este grupo deabogados. Los argumentos jurídicos, por elcontrario, bordeaban una generalidad poco útil paraganar un caso, limitándose muchas veces a invocaralgunos artículos de la Constitución o de la Ley queregula el proceso contencioso-administrativo.

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Asimismo, la difícil comprensión de la redacciónobservada en las demandas y escritos complicó suadmisión y el trabajo del juez.

18. El resultado final de cómo influye el trabajo de losabogados de baja calidad que, por lo general,defendieron los intereses de los administrados,puede resumirse en las siguientes cifras: (i) solo el26% de las demandas presentadas es admitido; (ii)sólo en el 10% de las demandas presentadas se llegaa un pronunciamiento de fondo (sentencia) enprimera instancia; (iii) el 68% de las sentencias deprimera instancia no favorece al demandante; (iv)igual proporción no favorece al demandante cuandolas apelaciones de sentencia son resueltas; (v) entreun 2% y 3% de las demandas refleja que laparticipación del abogado se limita a prestar su firma.

Sobre el acceso a la justicia contencioso-administrativa

19. Respecto a la actuación del juez, al momento de laadmisión de las demandas o durante el transcursodel proceso, la investigación realizada mostróevidencias tanto negativas como positivas sobre elparticular. De estas últimas, la constante se advierteen la actitud de los jueces que favorecen la admisiónde demandas cuya redacción no es clara sobre lo quese desea plantear. En el otro extremo, se ubicanresoluciones que condicionan la admisión arequisitos que bien podrían luego subsanarse,manteniéndose aún la posibilidad de rechazar lademanda si ello no ocurre. Algunos ejemplos estánen el requerimiento del juez para que se presentecopia legible del Documento Nacional de Identidad

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(DNI), solicitar copias adicionales de la demanda parapoder notificar a todos los demandados, exigir ladeterminación de la vía procedimental, entre otras.

20. En la misma senda de las barreras que restringenel acceso a la justicia se debe hacer mención a unaconsagrada en la misma Ley que regula el procesocontencioso-administrativo. En su artículo 8º seestablece que el juez competente para recibir unademanda será el del lugar del domicilio deldemandado o del lugar donde se produjo laactuación impugnable. El privilegio está puestonetamente en la Administración, casi siempre laparte demandada, cuyas entidades principales seencuentran ubicadas principalmente en la capital.En consecuencia, será el demandante quien, en suintento de revocar situaciones que lo afectan,deberá sortear la barrera geográfica y luego laeconómica para llevar su caso en la capital.

Sobre la organización y gestión del despachocontencioso-administrativo

21. El estudio de la organización y gestión del despachojudicial contencioso�administrativo permitióidentificar una serie de fallas que afectan su eficientefuncionamiento, originadas por las deficiencias enel diseño de una política judicial. Estas obedecen afactores estructurales, pues los conceptos deplanificación, gestión, administración u organizaciónno se abordan en las Facultades de Derecho.

22. Los problemas se acrecientan por la verticalidadcon que los órganos de dirección del Poder Judicialsuelen imponer las medidas de cambio, las cuales

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son, por lo general, poco consultadas con quienesluego las aplicarán, es decir, con los jueces, elpersonal jurisdiccional y el personal auxiliar,quienes conocen mejor el trabajo diario y laposibilidad de éxito de esas propuestas. Por talmotivo, los objetivos entre la política judicial y losdel despacho judicial carecen de la vinculaciónnecesaria para articular una estructura sólida yhomogénea en su funcionamiento.

23. La organización y gestión del despacho judicial seven afectadas porque los jueces no son especialistasen gestión, planificación o administración engeneral. La distribución del trabajo se enfoca en lapersona y no en la funcionalidad que se debeconferir al sistema. Además, la distribución defunciones encuentra otro punto débil en que lossecretarios judiciales, especialistas legales e inclusoasistentes realizan tareas que no les corresponden.El juez se convierte en un gran supervisor y reduceasí su tarea de producción. Por último, los sistemasestadísticos que funcionan en cada despacho judicialno permiten identificar las tendencias de los actosprocesales ni la productividad del personal.

24. El tiempo del juez suele estar dedicado asimismoal control y seguimiento de tareas administrativasque no necesitan de su razonamiento jurídico, perole restan valioso tiempo. En ocasiones, el personaljurisdiccional también debe darle tiempo a larealización de estas labores. Las tareasadministrativas que se podrían delegarprogresivamente, bajo una supervisión general deljuez, son la coordinación del personal, lacomunicación con los funcionarios de

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Administración de las cortes superiores, la entregay distribución de documentos y la fotocopia deexpedientes que son objeto de apelación.

25. Una de las primeras conclusiones mencionadas fuela complejidad y diversidad de casos y temas quepuede abarcar la justicia contencioso�administrativa. En el trabajo diario, esto se traduceen más tiempo de dedicación por caso y tener queingresar continuamente al estudio de temas que nose conoce en profundidad. Esa exigenciacorresponde más a los procesos que no sonprevisionales, que representan el 33% de la cargaprocesal de los juzgados contencioso-administrativos.

26. El estado de la infraestructura y las condiciones enque trabajan jueces y demás personal judicial esinadecuado. Es un tema de insuficiente mobiliario,así como de aprovechamiento y organización delespacio. La desatención que se menciona es comúna lo largo de muchos órganos jurisdiccionales, perono es excusa para no atender esas carenciasprogresivamente.

Sobre las deficiencias en el proceso contencioso-administrativo

27. Del 100% de demandas revisadas, el 41% fueroncalificadas como improcedentes y el 33% comoinadmisibles. En cada juzgado, aproximadamenteentre una y tres personas se dedican a tiempocompleto o a medio tiempo a las tareas decalificación, con un ritmo de productividadindividual promedio de 12 calificaciones por

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semana. Cada auto que admite, y declararimprocedente o inadmisible la demanda demoran,en promedio, 37 días. A todo esto, deben agregarselas tareas conexas a la calificación de las demandasque también son una fuerte carga de trabajo:recepción de la demanda en mesa de partes, sutraslado al juzgado, preparación del expediente,descargo en el sistema informático, elaboración dela cédula de notificación y otras.

Aumentar el ritmo de calificación de demandasconlleva restarle tiempo a otras tareas deldespacho, generando vacíos en otros actosprocesales que igualmente retrasan todos losprocesos. A todas luces, el actual sistema es pocoeficiente. pues despoja al juzgado de tiempo valiosoen demandas que mayoritariamente noprosperarán.

28. Actualmente, una notificación dura un promedio de21 días, entre su emisión y su recepción por elusuario. Un 36% de las notificaciones dura menosde 10 días, el 35% demora entre 11 y 20 días y elrestante 29% toma más de 20 días hasta llegar aldestinatario. En un proceso con el mínimo denotificaciones posibles (admisión, contestación,saneamiento del proceso, dictamen fiscal,expediente listo para sentenciar y sentencia), el21% del proceso se habrá dedicado exclusivamentea notificar. La gran demora que ocasiona puedeincrementar el tiempo promedio de un procesocualquiera en un mínimo de 27%.

29. En todo proceso contencioso�administrativo(primera instancia, segundo grado y casación) está

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prevista la participación del Ministerio Públicomediante la emisión de un dictamen fiscal novinculante que debería apoyar al pronunciamientode cada sentencia. En el trabajo de campo se pudoobservar que la utilidad del dictamen fiscal es muyreducida, salvo contadas excepciones. Solo el 18%de las sentencias de primera instancia se basa enlo especificado en el dictamen fiscal, porcentaje quebaja a 7% en apelación y 6% en casación. Respectoal tiempo que tardan las fiscalías en emitir eldictamen fiscal en primera instancia, éste esprolongado (79 días en promedio).

30. Una restricción a la tutela jurisdiccional efectivaha sido consagrada en el artículo 27º de la Ley queregula el proceso contencioso-administrativo,donde se establece que la actividad probatoria serestringe a lo actuado en el procedimientoadministrativo. De forma excepcional, procede laactuación de pruebas de oficio por mandato del juez,excepcionalidad confirmada con la escasa frecuenciade su uso (1% de los casos admitidos).

Sobre las actuaciones que entorpecen o facilitanel desarrollo del proceso

31. El proceso contencioso�administrativo tiene pocosactos procesales, lo cual limita que la partedemandada interponga recursos con el único fin deretrasar el avance del proceso. Las opciones queaún dan cierto margen para ese fin son elplanteamiento de excepciones, nulidades yapelaciones de resoluciones que no finalizan elproceso. La frecuencia de las nulidades fueprácticamente inexistente. En el caso de las

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apelaciones, la cifra también fue baja (3% de loscasos admitidos), al igual que el número de las quefueron declaradas fundadas (13%).

32. En el caso de las excepciones, tanto en los procesosprevisionales como no previsionales, el 28% de loscasos admitidos fue objeto del planteamiento dealguna de ellas. En los casos previsionales, la másrecurrida fue la de prescripción (29%). La segundafue la falta de agotamiento de la vía administrativa(22%), siendo fundada (y culminando el proceso) enuno de cada tres casos. Con respecto a los casos noprevisionales, las excepciones más planteadasrecaen en la caducidad (33%) e incompetencia(20%). La primera fue aceptada en uno de cada trescasos (31%), pero la segunda tuvo una efectividadnotablemente menor (4%). En general, si bien elplanteamiento de la excepción no es frecuente, laoportunidad en su uso sí parece evidenciar rasgosde estrategias dilatorias. Debe considerarse alrespecto que sólo el 10% de las apelaciones de lasexcepciones en procesos previsionales y el 24% enmateria no previsional fueron declaradas fundadas.

33. A pesar de que cierto porcentaje de excepcionesparece obedecer a estrategias dilatorias, laaplicación de multas ha sido ínfima. En primerainstancia, apenas se detectaron dos multas de untotal de 946 procesos analizados. En segundainstancia no se halló ninguna. En consecuencia,existe una baja eficacia de las multas para frenarconductas impropias. Además, cada multa debe serreportada a la Oficina Distrital del Control de laMagistratura, lo cual termina siendo un trabajoadicional para el juez.

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Sobre el empleo de medios impugnatorios

34. La impugnación de los fallos judiciales representa lamanifestación de inconformidad de la parte afectada.Pero no todos apelan, a pesar de tener una sentenciaen su contra, pues apelar significa no solo cuestionarjudicialmente el pronunciamiento del juez, sinotambién incurrir en un mayor gasto económico,cansancio psicológico e inversión de tiempo.

35. En primera instancia, el 3% de los casos analizadosculminó con sentencia estimatoria y el 7% consentencia desestimatoria. Los otros casosconcluyeron por otras razones (abandono,desistimiento, etcétera). Las salas especializadasen lo contencioso-administrativo casi siempreconfirmaron el fallo impugnado por una de laspartes (74%). Pocas veces se revocó (16%) y en unaproporción menor se anuló el fallo (10%).

36. En cuanto a las resoluciones que fueron objeto decasación, el principal motivo de la formulación deeste pedido fue la incorrecta o indebidaonterpretación de una norma (86%). En cuanto a suresolución, la tendencia fue a desestimar la casación,dato que se apoya en el 76% de casaciones resueltasde esa forma.

Sobre la calidad de las resoluciones judiciales

37. En la presente investigación se fijaron algunosparámetros para evaluar preliminarmente lacalidad de las sentencias. Uno de ellos fue observaren qué medida el juez apoyó su decisión jurídica enreferencias distintas a las vertidas durante el

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proceso por las partes (demanda, contestación de lademanda, escritos de fondo y alegatos) y por elMinisterio Público (dictamen fiscal). En general, senotó un balance entre la cantidad de resolucionesque simplemente se fijaban en lo ya recogido duranteel proceso y aquellas que empleaban otros criterios.Estos últimos estuvieron centrados en principios dederecho general, leyes, normas constitucionales y,en menor medida, doctrina y jurisprudencia.

38. La redacción de las resoluciones judiciales suele serpoco clara, entre otras razones, por el uso excesivode un lenguaje jurídico demasiado formal. No sedebe olvidar que cada resolución es un medio decomunicación del juez con las partes de cadaproceso.

39. En el plano de los juzgados contencioso�administrativos se detectó un uso bastantefrecuente de modelos o formatos de resolucionespara resolver casos similares. Estrictamente, estono es malo. Sin embargo, cuando esos formatospierden de vista la mínima individualización decada caso, las consecuencias son perjudiciales en elfundamento de la demanda y en su aplicación a cadasituación concreta. Hubo una aplicación de formatoscon cierta tendencia hacia esa pérdida de miradaindividual de cada proceso.

Sobre la efectividad en el cumplimiento de lassentencias

40. En los pocos casos que terminaron con sentencia(10%) se pudo observar que aquellos fallos favorablesal demandante no siempre fijaron los plazos para que

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la Administración los cumpliese, contraviniéndosede esta manera la Ley que regula el procesocontencioso-administrativo (artículo 39º) yocasionando vacíos para el cumplimiento de losfallos.

41. Si bien cualquier persona con una sentenciafavorable puede solicitar al juez contencioso-administrativo el embargo de bienes del Estado,cuando éste no cumpla voluntariamente lasentencia judicial que lo favorece, en los últimos 10años, el marco legal de la ejecución de sentenciasha sido poco favorable al administrado, pues noexiste una ley que de forma expresa establezcacuáles son los bienes del Estado que pueden sersujetos de embargo.

42. Si un juez decide embargar cuentas del Estadodeberá iniciar el contacto formal con la entidad paraque cumpla con la sentencia. Ello toma su tiempo yademás le brinda mucho poder de discreción a laAdministración para determinar cuándo y cómo sele paga al administrado. Mientras tanto, éste, luegode haber esperado un largo tiempo hasta laresolución de su caso, cuenta con una sentencia asu favor y espera que ésta se cumpla en un tiempofuturo.

43. Para facilitar el cumplimiento de sentencias queestablecen una obligación de pago a cargo delEstado, el Tribunal Constitucional, a través de lasentencia de los expedientes acumulados 0015-2001-AI, 0016-2001-AI y 0004-2002-AI, publicada el 1 defebrero del 2004, determinó que su ejecución debíadarse en un plazo razonable cuya duración no

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debéría ser mayor de cinco años. En principio, esteplazo máximo resulta adecuado, pero debe hacerseuna excepción en el caso de los pensionistas quecuentan con una sentencia judicial a su favor. Sedebe tomar en consideración que, en promedio, unpensionista inicia su proceso contencioso-administrativo a los 62 años y puede culminarlo alos 67, si el caso llega hasta la casación, a lo queagregará otros cinco años para que se materialiceel pago de su sentencia, con lo que se obtendrá lacifra de 72 años, lo que es mayor a la esperanza devida promedio en el país (70 años).

V. RECOMENDACIONES

AL PODER JUDICIAL

1. Crear en el distrito judicial de Lima lasubespecialidad previsional al nivel de losjuzgados contencioso-administrativos, enatención a la clara distinción entre materias quese observa en su carga procesal y el manejodiferenciado de casos que se presenta. Entre el 60%y 70% de los juzgados contencioso-administrativosdeben ser de esta subespecialidad, lo que conduciráa una mayor preparación del juez y de su personalpara atender, tramitar e interpretar este tipo decasos, favoreciendo la agilidad, rapidez ypredictibilidad de los procesos.

2. Crear progresivamente un número mayor dejuzgados contencioso-administrativos, a partirde la medición de la actual carga procesal, lacomplejidad de las causas y las perspectivas de

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incremento de las demandas. Esta evaluaciónprevia permitirá obtener parámetros más confiablesy exactos sobre la verdadera carga de trabajo y laproductividad de cada despacho, a fin de facilitar latoma de decisiones futuras en lo referente aredistribución de carga procesal, reconversión dejuzgados y creación de nuevos órganosjurisdiccionales.

3. Crear la plaza de Administrador para losjuzgados contencioso-administrativos, tal comoactualmente existe en otros órganos jurisdiccionales,en la medida que así lo permitan las leyes depresupuesto. Su proceso de implementación debe sergradual. Sus funciones iniciales podrían ser: (i)coordinaciones logísticas menores; (ii) entrega ydistribución de documentos; (iii) fotocopia deexpedientes; (iv) coordinación sobre personal; y (v)otras que se crea convenientes.

4. Crear en forma transitoria entre dos y cuatrojuzgados calificadores de demandas enmateria contencioso-administrativa, cantidadque puede variar en función del mayor o menoringreso de demandas. El trabajo de los juzgadoscalificadores será un primer filtro de las demandaspara depurar los casos cuyo fondo luego seráconocido y discutido. Cuando las demandas seanadmitidas, notificadas y ello conste en elexpediente, éstas deberán trasladarse a los otrosjuzgados para su trámite correspondiente.

5. Implementar la notificación por correoelectrónico de manera gradual, apoyándose enla base legal existente (el Código Procesal Civil

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faculta la notificación por correo electrónico apedido de parte). La propuesta debe incentivar suuso entre las partes y sus abogados, con miras ahacerlo obligatorio en un mediano plazo. Elbeneficio para el usuario reside en la menorduración de su proceso, que se reduciría, comomínimo, en un 27%. El éxito de esta propuestadepende de tomar en cuenta varios factores, siendolos principales: (i) iniciar gradualmente suimplementación para no colisionar con patronesculturales acostumbrados a procesos por escrito; (ii)realizar campañas de difusión con abogados yjusticiables sobre la notificación electrónica y susventajas en tiempo y costos; (iii) habilitar centrosde consulta de notificaciones electrónicas enlugares estratégicos (por ejemplo, en los colegiosde abogados); y (iv) modificar, en el mediano plazo,el artículo 163º del Código Procesal Civil paraaplicar la obligatoriedad progresiva en lanotificación de ciertos actos procesales.

6. Realizar estudios técnicos sobre las razonesque motivan la presentación de demandas antelos juzgados contencioso-administrativos, enel entendido de que sólo a través del acercamientose podrá identificar las conductas de las entidadespúblicas que son contrarias a los derechos deladministrado y que originan el inicio de causasantes estos juzgados. A la vez, se podrá determinar(y luego desincentivar) conductas litigiosas sinmayor fundamento jurídico.

7. Mejorar los sistemas estadísticos del despachojudicial para que registren tendencias yproductividad del personal. La utilidad de los

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sistemas estadísticos debe ser repotenciada paraque el juez conozca el ritmo de su trabajo y el de supersonal, y pueda tomar decisiones que contribuyana la eficiencia del despacho. Los resultadosestadísticos de los juzgados contencioso�administrativos deben permitir una mejor toma dedecisiones sobre esta especialidad.

8. Crear espacios periódicos de discusiónjurisprudencial entre los jueces y vocalescontencioso-administrativos, con el objetivo deformar criterios uniformes en los siguientes puntos:(i) admisión de demandas; (ii) admisión deexcepciones; (iii) resolución de casos más comunes;(iv) resolución de casos controversiales; (v)imposición de multas a abogados, entre otros.

9. Crear espacios periódicos de discusión sobreproblemas y propuestas relacionadas con eldespacho judicial, con la participación de juecesy vocales contencioso�administrativos. El sentidode esta recomendación contiene dos orientaciones.La primera es otorgar el debido espacio a losproblemas que se generen en el trabajo diario, entanto que la segunda es analizar problemas másgraves que requieren de un estudio más detenido.La participación en estos grupos no puede seraislada del personal jurisdiccional y auxiliar puesellos conocen muy de cerca los problemas que sepresentan en cada caso.

10. Proponer proyectos de ley sobremodificaciones a la Ley Nº 27584 que regulael proceso contencioso-administrativo, a fin deampliar la competencia territorial en estos procesos

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(artículo 8º), delimitar la intervención delMinisterio Público como dictaminador (artículo 14º)y eliminar las restricciones a la actividad probatoria(artículo 27º).

11. Revisar y mejorar los formatos y modelos deresoluciones que emplean los juzgados, con elfin de homogeneizarlos de acuerdo a completas ycorrectas interpretaciones jurídicas y criteriosjurisprudenciales que cumplan sólidamente con laargumentación de cada caso sin perder la debidaindividualización, y no perjudicar al usuario.

12. Elaborar una guía para que la redacción deresoluciones judiciales permita que éstas seconviertan en un verdadero mecanismo decomunicación entre el juez y las partes. Estapropuesta busca elevar la calidad de lasresoluciones judiciales a fin de que las partescomprendan cómo se desarrollan las diferentesetapas de su proceso.

13. Implementar en la página Web del PoderJudicial un sistema de publicación dejurisprudencia y resoluciones de los juzgadosy salas contencioso-administrativas, incluyendolas decisiones de las salas de la Corte Suprema queconocen los recursos de casación y apelación enmateria contencioso-administrativa.

14. Implementar una base de datos pública sobrelas multas impuestas a los abogados litigantesen los juzgados contencioso-administrativos afin de generar pautas de transparencia para

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favorecer la elección, por parte del usuario, delprofesional que defenderá su caso. La base de datosdeberá presentar información sobre el nombre delabogado, su número de colegiatura, la cantidad demultas impuestas por año y el tipo de multasimpuestas. Esta base de datos se puede difundirpor medio de la página Web del Poder Judicial, asícomo mediante los periódicos murales de los mismoslocales judiciales. Es indispensable, paralelamente,uniformizar criterios con los jueces para laimposición de multas a ciudadanos que muestrendeterminado tipo de conductas.

AL CONGRESO DE LA REPÚBLICA

15. Modificar el artículo 8º de la Ley Nº 27584que regula el proceso contencioso-administrativo para ampliar la competenciaterritorial en estos procesos. La normativa actualobliga a interponer la demanda en el lugar deldomicilio de la entidad demandada, trasladandodirectamente costos al administrado. Su reformadebe abrir la posibilidad de demandar en eldomicilio del demandante. Con ello se logrará nosólo eliminar una fuerte barrera geográfica para elacceso a la justicia, sino también económica.

16. Modificar el artículo 14º de la Ley Nº 27584que regula el proceso contencioso-administrativo para delimitar adecuadamentela participación del Ministerio Público comodictaminador, de modo tal que el proceso sedesarrolle y la sentencia respectiva se emita enplazos razonables.

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17. Modificar el artículo 27º de la Ley Nº 27584que regula el proceso contencioso-administrativo para eliminar las limitacionesa la actividad probatoria, restringidaactualmente a lo actuado en el procedimientoadministrativo, en concordancia con una plenatutela jurisdiccional efectiva para favorecer elderecho a probar que le asiste a las partes.

18. Debatir las propuestas de reformas a la LeyNº 27584 que regula el proceso contencioso-administrativo, elaboradas por la ComisiónTécnica creada para tal efecto medianteResolución Ministerial Nº 026-2006-JUS, entrelas que se encuentran las reformas mencionadasanteriormente respecto a los artículos 8º, 14º y 27º.

19. Debatir y aprobar la ley que determine cuálesson los bienes embargables del Estado a fin defacilitar la ejecución de las sentencias judiciales enmateria pensionaria contra el Estado, garantizandoasí la tutela jurisdiccional efectiva.

20. Establecer un plazo máximo legal de dos añospara el cumplimiento de sentencias enmateria previsional con obligación de darsuma de dinero, a fin de que el pensionista queobtenga una sentencia favorable pueda gozar de susbeneficios declarados judicialmente.

21. Impulsar la implementación progresiva delprocedimiento administrativo virtual, en cadauna de sus fases. Su desarrollo requiere demodificaciones a la Ley del ProcedimientoAdministrativo General que, a la fecha, sólo

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permite la notificación por correo electrónico. Estamedida se enmarcaría dentro de los objetivos de laEstrategia Nacional de Gobierno Electrónico,aprobada mediante Resolución Ministerial 274-2006-PCM, del 25 de junio del 2006.

AL PODER EJECUTIVO

22. Promover, a través del Ministerio de Justicia,la presentación y debate público de lasreformas a la Ley Nº 27584 que regula elproceso contencioso-administrativo, elaboradaspor la Comisión Técnica creada para tal efectomediante Resolución Ministerial Nº 026-2006-JUS. Entre estas reformas se propone ampliar lacompetencia territorial en estos procesos (artículo8º), delimitar la intervención del Ministerio Públicocomo dictaminador (artículo 14º) y eliminar lasrestricciones a la actividad probatoria (artículo 27º).

23. Promover, a través del Ministerio de Justicia,la presentación y debate público de unproyecto de ley que determine cuáles son losbienes embargables del Estado a fin de facilitarla ejecución de las sentencias judiciales en materiapensionaria contra el Estado, garantizando así latutela jurisdiccional efectiva.

24. Establecer como política, en lo referente alcumplimiento de fallos judiciales, que lassentencias en materia previsional conobligación de dar suma de dinero se cumplanen un plazo máximo de dos años, a fin de que elpensionista que obtenga una sentencia favorable

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pueda gozar de sus beneficios declaradosjudicialmente.

25. Implementar el Tribunal AdministrativoPrevisional creado mediante la Ley Nº 28040,publicada el 25 de julio del 2003, a fin de contar conun órgano que establezca criterios uniformes sobrela interpretación de la legislación previsional y eldesarrollo de los respectivos procedimientosadministrativos, en la perspectiva de una mejor ymás rápida resolución de las controversias sobrepensiones en sede administrativa.

26. Otorgar los recursos necesarios para laimplementación del procedimientoadministrativo virtual, en cada una de sus fases y,en especial, para el soporte tecnológico.

27. Otorgar los recursos necesarios al PoderJudicial para el funcionamiento de lasubespecialidad previsional al nivel de los juzgadoscontencioso�administrativos y la incorporaciónprogresiva de nuevos juzgados contencioso�administrativos en Lima.

A LA OFICINA DE NORMALIZACIÓNPREVISIONAL Y A LA ADMINISTRACIONPÚBLICA EN GENERAL

28. Implementar centros u oficinas de atenciónespecializada en las entidades públicas conmayor flujo de jubilados, tanto en modalidadfísica (oficinas que no necesariamente deben estarubicadas en los locales de cada entidad pública, sino

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que pueden descentralizarse en función a laconcentración geográfica de quienes recurren a ella)como virtual (centros de consulta y respuesta enlas páginas Web).

En los casos en que ya exista este tipo de servicio,se recomienda su repotenciación pues losadministrados desconocen sus derechos y, engeneral, cómo transcurre un procedimientoadministrativo. Para mejorar la calidad de esteservicio se deben realizar permanentes consultascon los mismos usuarios (encuestas, grupos focaleso entrevistas). Los empleados que laboren en estoscentros u oficinas de atención deberán recibircapacitación sobre el funcionamiento y trámites dela entidad pública, los derechos de quienes atiendey sobre buenas prácticas en la comunicación conquienes solicitan sus servicios.

29. Desarrollar periódicamente campañas deinformación y capacitación dirigidas alpúblico usuario de cada entidad pública, entemas como: (i) importancia de consultar el caso conespecialistas; (ii) gestión de los trámites de lassolicitudes más frecuentes; (iii) procesos deimpugnación de las resoluciones administrativas;(iv) tipos de impugnaciones y casos en los que seaplican; (v) significado e interpretación del silencioadministrativo, entre otros que se considerenimportantes. El beneficio de implementar estosmecanismos de comunicación con el usuario radicaen consolidar una mejor preparación deladministrado para afrontar su solicitud y lasposibles impugnaciones que se puedan plantear.

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30. Crear formatos estándares para la presentaciónde medios impugnatorios, especialmente en loscasos más frecuentes, para facilitar así elcumplimiento de las formalidades que la Ley delProcedimiento Administrativo General exige paraestos escritos, así como favorecer su admisión porparte de la Administración. Estos formatosfavorecerían al administrado un pleno acceso a lavía previa administrativa.

31. Implementar un sistema de publicación de lasresoluciones administrativas en lasrespectivas páginas Web de las entidadespúblicas, de tal forma que las decisiones de laAdministración se vuelvan transparentes ypredecibles, propiciando así mayores niveles deconfianza de la población en su actuación. Laconfidencialidad de las partes en el procedimientose puede mantener eliminando datos que losidentifiquen (nombres, número de documentos deidentidad y domicilio).

32. Implementar un sistema interno deseguimiento aleatorio para la revisión deestándares de calidad de las resolucionesadministrativas, tales como el estudio individualde cada caso, el uso de un lenguaje que facilite lacomprensión, motivación precisa y detallada de lasresoluciones, relación precisa entre lo solicitado porel administrado y lo respondido por laAdministración, entre otros. El objetivo de estesistema es corregir aquellos errores que luegopueden conducir al administrado a impugnar ensede judicial las resoluciones administrativas. Se

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evitaría así una carga no sólo para el particular, sinotambién para la Administración y el Poder Judicial,y se crearía la posibilidad de generar ahorros parael Estado.

33. Implementar progresivamente elprocedimiento administrativo virtual, en cadauna de sus fases. Su desarrollo requiere no sólo delimpulso legal por parte del Congreso, sino tambiénque el Ejecutivo facilite los recursos para suimplementación. A su vez, corresponderá a cadaentidad asumir el compromiso institucional deponer en práctica este proyecto. Su implementaciónse puede desarrollar en etapas que sigan la siguientesecuencia: (i) información completa sobre trámites;(ii) absolución de consultas y asesorías; (iii)disposición de formatos virtuales para solicitudese impugnaciones; (iv) publicidad de resolucionesadministrativas; (v) recepción de solicitudes; y (vi)recepción de medios impugnatorios.

AL CONSEJO NACIONAL DE LA MAGISTRATURA

34. Mantener entre sus parámetros de seleccióny nombramiento de magistrados temas vinculadosa la organización y gestión del despacho judicial,tal como se establece en el actual artículo III, inciso g),del Título Preliminar del Reglamento de Concursos parala selección y nombramiento de jueces y fiscales,aprobado por la Resolución Nº 322-2006-CNM, publicadaen El Peruano el 20 de noviembre del 2006.

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A LA ACADEMIA DE LA MAGISTRATURA

35. Fortalecer a través de cursos y seminarios losconocimientos sobre Derecho Administrativo, elproceso contencioso-administrativo y la gestión deldespacho judicial, tomando como base los problemascentrales por los que actualmente atraviesa la justiciacontencioso�administrativa, para así potenciar mayorescompetencias en los magistrados para la atención de loscasos y las tareas de su despacho.

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ANEXO

RESOLUCIÓN DEFENSORIAL Nº 0024-2007/DP

Lima, 30 de mayo del 2007

VISTO:

El Informe Defensorial Nº 121, denominado �Propuestas parauna reforma de la Justicia Contencioso�Administrativadesde la perspectiva del acceso a la justicia�, elaboradopor la Adjuntía en Asuntos Constitucionales de laDefensoría del Pueblo.

CONSIDERANDO:

Primero.- Competencia de la Defensoría del Pueblo.De acuerdo con el artículo 162º de la Constitución Políticadel Perú y con el artículo 1º de la Ley Nº 26250, LeyOrgánica de la Defensoría del Pueblo, esta institución seha configurado como un órgano constitucional autónomoque se encarga de la defensa de los derechosconstitucionales y fundamentales de la persona y lacomunidad, la supervisión de los deberes de laadministración estatal y la prestación de los serviciospúblicos a la ciudadanía.

En el marco de este mandato, la Defensoría del Puebloha establecido, como una de sus líneas de trabajoinstitucional, la reforma del sistema de justicia, toda vezque de su buen funcionamiento depende en gran medidala vigencia efectiva de los derechos fundamentales, elcontrol en el ejercicio del poder y, en definitiva, la garantía

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última del Estado constitucional. Muestras de este trabajoson el Informe Defensorial Nº 32, �El derecho a un procesosin dilaciones indebidas: el caso de la Sala Constitucionaly Social de la Corte Suprema�, así como los recientesInformes Defensoriales Nº 109, �Propuestas básicas de laDefensoría del Pueblo para la reforma de la justicia en elPerú�, y Nº 119, �Justicia de Paz Letrada en comisarías:una propuesta para enfrentar la inseguridad ciudadana�.

Segundo.- Importancia de la justicia contencioso-administrativa. Para la Defensoría del Pueblo, elfuncionamiento de los órganos jurisdiccionales de estaespecialidad es particularmente importante pues setrata de instancias competentes para pronunciarse sobrelas demandas de los administrados, mediante las cualesimpugnan las actuaciones administrativas que �en suopinión� afectan sus derechos. De modo particular, sonórganos que conocen controversias sobre materiapensionaria, en las cuales las partes demandantes sonpersonas con más de 60 años de edad. Para analizar suactual situación, la Defensoría ha realizado unainvestigación a partir de la revisión de 946 expedientesdel 1º al 4º juzgado contencioso�administrativo deldistrito judicial de Lima, que fueron archivados entre losaños 2005 y 2006. El trabajo de campo duró dos meses yse realizó entre la primera semana de octubre y laprimera semana de diciembre del 2006.

Tercero.- Controversias sometidas a los juzgadoscontencioso-administrativos. La complejidad deltrabajo de los juzgados contencioso�administrativos sepone de manifiesto en la amplitud de temas que llegan aconocer y de entidades públicas que pueden serdemandadas ante estos órganos. En su mayoría, los casosque conocen versan sobre materia previsional (67%) y,

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en menor medida, sobre resoluciones administrativasconcernientes al personal de la Administración Pública(12%). El porcentaje restante (21%) abarca una variedadde temas, como licencias y autorizaciones municipales,propiedad, transporte, construcción, temas registrales,entre otros. Además, el 15% de los casos que conoce tratansobre temas relacionados con el ejercicio de la potestadsancionadora de la Administración. En lo referente a lasentidades demandadas, un número importante de casosse relaciona con la Oficina de Normalización Previsional(35%), tras el cual aparecen Essalud (24%), ministerios(17%), municipalidades (13%) y un amplio grupo deentidades públicas como las Fuerzas Armadas, la PolicíaNacional del Perú (PNP), las entidades que brindanservicios públicos, las universidades públicas, losorganismos reguladores, el Banco de la Nación, el PoderJudicial, el Ministerio Público, entre otras.

Cuarto.- Grupo vulnerable que es parte frecuenteen los procesos contencioso-administrativos. Lamayor parte de la carga de trabajo en los juzgadoscontencioso�administrativos es de tipo previsional (67%),siendo 62 años la edad promedio de las personasinvolucradas en estos casos al iniciarse el proceso judicial,lo que motiva la adopción de medidas urgentes paragarantizar efectivamente el derecho de acceso a la justiciade este importante sector vulnerable de la sociedad.

Quinto.- Carga procesal. Al cierre del 2006, la cargaprocesal promedio por juzgado contencioso�administrativo�primera instancia en la gran mayoría de casos� fue de3,039 expedientes. Sin embargo, este promedio no debedejar de lado el hecho de que algunos juzgadoscontencioso�administrativos cuentan con cerca de 6,000expedientes.

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Sexto.- Duración del proceso contencioso-administrativo. De acuerdo con los datos recogidos, unproceso de primera instancia dura un promedio de unaño y diez meses hasta la sentencia. Si ésta es apelada,el proceso en segundo grado dura un promedio de unaño y tres meses más. De interponerse el recurso decasación se tendrá que esperar dos años y seis mesesadicionales hasta la resolución final. En total, el promediode duración de un proceso contencioso�administrativo,en todas sus etapas, es de cinco años y siete meses.

Séptimo.- Los administrados en la vía previaadministrativa. El estudio de los expedientes judicialespermitió identificar un conjunto de problemas en la víaprevia administrativa, pues la preparación de losciudadanos es escasa para afrontar este procedimiento.Entre las tareas que deberá enfrentar se pueden detallar:a) informarse sobre las normas que sustentan los derechospara su solicitud o defensa (leyes, decretos, directivas,resoluciones, ordenanzas u cualquier otro dispositivolegal); b) buscar y acceder a esa información, entenderlos tecnicismos y la redacción de esas normas; y c)entender e invocar las normas pertinentes a su casoconcreto. Esa dificultad se agrava por el hecho de que nosiempre se consulta a un abogado durante elprocedimiento administrativo. La falta de conocimientopor parte de un administrado sobre cómo afrontar unprocedimiento administrativo influye negativamente enla resolución de su caso en esta vía.

Octavo.- Conducta y preparación de los abogados.En los juzgados contencioso�administrativos se hanidentificado a dos tipos de abogados que intervienen enlos referidos procesos. Uno minoritario �casi siempre enla defensa de la Administración� que maneja

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adecuadamente los temas y realiza un seguimientoconstante de sus casos, y otro mayoritario �casi siempreen la defensa del administrado� con característicasopuestas.

El resultado final de cómo influye el trabajo de losabogados de baja calidad se puede resumir en lassiguientes cifras: (i) sólo el 26% de las demandaspresentadas fueron admitidas; (ii) sólo en el 10% de lasdemandas presentadas se llega a un pronunciamiento defondo (sentencia) en primera instancia; (iii) el 68% de lassentencias de primera instancia no favorece aldemandante; (iv) el 68% de las apelaciones que sonresueltas no favorece al demandante; (v) en un 2% de lasdemandas, la participación del abogado se limitó a prestarsu firma.

Noveno.- Acceso a la justicia. Respecto de la actuacióndel juez al momento de la admisión de las demandas o enel transcurso del proceso, la investigación realizadamostró evidencias tanto negativas como positivas sobreel particular. De estas últimas, la constante se advierteen la actitud de los jueces a favor de la admisión dedemandas cuya redacción no aporta claridad sobre lo quese desea plantear. En el otro extremo se ubicanresoluciones que condicionan la admisión a requisitos quebien podrían subsanarse luego, manteniéndose aún laposibilidad de rechazar la demanda si ello no ocurre.

En la misma línea de las barreras que restringen el accesoa la justicia, se debe hacer mención del artículo 8º de laLey Nº 27584, Ley que regula el proceso contencioso-administrativo, que sólo permite presentar demandasante el juez del lugar de domicilio del demandado o dellugar donde se produjo la actuación que se desea

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impugnar. El privilegio está puesto netamente en laAdministración �casi siempre, la parte demandada�,cuyas entidades principales se encuentran ubicadasprincipalmente en la capital. Por consiguiente, será eldemandante quien, en su intento de revocar situacionesque lo afectan, deberá sortear la barrera geográfica yluego la económica que implica llevar su caso en la capital.

Décimo.- Organización y gestión del despachocontencioso-administrativo. Se identificó una serie defallas que afectan el eficiente funcionamiento de losjuzgados contencioso�administrativos, originadas por lasdeficiencias en el diseño de una política judicial. Estasobedecen a factores estructurales, pues los conceptos deplanificación, gestión, administración u organización nose abordan en las Facultades de Derecho.

Los problemas se acrecientan porque los órganos dedirección del Poder Judicial suelen adoptar medidas decambio, las cuales son, por lo general, poco consultadascon quienes luego las aplicarán, es decir, con los jueces,el personal jurisdiccional y el personal auxiliar, quienesconocen mejor el trabajo diario y la posibilidad de éxitode esas propuestas. Por tal motivo, los objetivos entre lapolítica judicial y los del despacho judicial carecen de lavinculación necesaria para articular una estructura sóliday homogénea en su funcionamiento.

Por otro lado, la organización y gestión del despachojudicial se ven afectadas porque los jueces no sonespecialistas en gestión, planificación o administraciónen general. La distribución del trabajo se enfoca en lapersona y no en la funcionalidad que debe darse alsistema.

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Asimismo, el tiempo del juez también suele estardedicado al control y seguimiento de tareasadministrativas que no necesitan de su razonamientojurídico, pero que le restan valioso tiempo. En ocasioneses el personal jurisdiccional quien también debe darletiempo a la realización de estas labores.

Undécimo.- Calificación de las demandas. Del 100%de demandas revisadas, el 41% integra a las que fueroncalificadas como improcedentes y el 33% identifica a lasinadmisibles. En cada juzgado, aproximadamente entreuna y tres personas se dedican a tiempo completo o mediotiempo a las tareas de calificación, con un ritmo deproductividad individual promedio de 12 calificacionespor semana. A esto deben agregarse las tareas conexas ala calificación de las demandas que también constituyenuna fuerte carga de trabajo: recepción de la demanda enmesa de partes, su traslado al juzgado, preparación delexpediente, descargo en el sistema informático,elaboración de la cédula de notificación y otras.

Duodécimo.- Notificaciones. En la actualidad, entrela emisión y recepción por parte del usuario, unanotificación demanda un promedio de 21 días. Un 36%de las notificaciones requiere menos de 10 días, el 35%demora entre 11 y 20 días y el restante 29% necesita másde 20 días hasta llegar al destinatario. En un procesocon el mínimo de notificaciones posibles (admisión,contestación, saneamiento del proceso, dictamen fiscal,expediente listo para sentenciar y sentencia), el 21% deltiempo del proceso se habrá dedicado exclusivamente anotificar. La gran demora que ocasiona puede incrementaren un mínimo de 27% el tiempo promedio de un procesocualquiera.

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Decimotercero.- Intervención del MinisterioPúblico. En todo proceso contencioso-administrativo(primera instancia, segundo grado y casación) estáprevista la participación del Ministerio Público mediantela emisión de un dictamen fiscal no vinculante quedebería apoyar al pronunciamiento de cada sentencia.En el trabajo de campo se pudo observar que la utilidaddel dictamen fiscal es muy reducida, salvo contadasexcepciones. Sólo el 18% de las sentencias de primerainstancia se basa en lo especificado en el dictamen fiscal,porcentaje que baja a 7% en apelación y 6% en casación.De otro lado, el tiempo que tardan las Fiscalías en emitirel dictamen fiscal en primera instancia es prolongado:79 días en promedio.

Decimocuarto.- Limitación de la actividadprobatoria. Una restricción a la tutela jurisdiccionalefectiva ha sido consagrada en el artículo 27º de la Leyque regula el proceso contencioso-administrativo, dondese establece que la actividad probatoria se restringe a loactuado en el procedimiento administrativo. De formaexcepcional, procede la actuación de pruebas de oficiopor mandato del juez, excepcionalidad confirmada con laescasa frecuencia de su uso (1% de los casos admitidos).

Decimoquinto.- Excepciones, nulidades, apelacionesde resoluciones que no finalizan el proceso y multas.El proceso contencioso�administrativo consta de pocosactos procesales, lo cual limita que la parte demandadainterponga recursos con el único fin de retrasar el avancedel proceso. Las opciones que aún aportan cierto margenpara ese fin son el planteamiento de excepciones,nulidades y apelaciones de resoluciones que no finalizanel proceso. La frecuencia de las nulidades esprácticamente inexistente. En el caso de las apelaciones,

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la cifra también es baja (3% de los casos admitidos), aligual que el número de las que fueron declaradasfundadas (13%).

En el caso de las excepciones, tanto en los procesosprevisionales como no previsionales, el 28% de los casosadmitidos fue objeto del planteamiento de alguna de ellas.Si bien el planteamiento de la excepción no es frecuente,la oportunidad en su uso sí parece evidenciar rasgos deestrategias dilatorias. Se debe considerar, al respecto,que sólo el 10% de las apelaciones de las excepciones enprocesos previsionales y el 24% concerniente a las demateria no previsional fueron declaradas fundadas. Pero,a pesar de que cierto porcentaje de excepciones pareceobedecer a estrategias dilatorias, la aplicación de multasha sido ínfima. En primera instancia, apenas sedetectaron dos multas de un total de 946 procesosanalizados. En segundo grado no se halló ninguna.

Decimosexto.- Empleo de medios impugnatorios.La impugnación de los fallos judiciales representa lamanifestación de inconformidad de la parte afectada.Pero no todos apelan, a pesar de tener una sentencia ensu contra, pues apelar significa no sólo cuestionarjudicialmente el pronunciamiento del juez, sino tambiénincurrir en un mayor gasto económico, cansanciopsicológico e inversión de tiempo.

En primera instancia, el 3% de los casos analizadosculminó con sentencia estimatoria y el 7% con sentenciadesestimatoria. Los otros casos concluyeron por otrasrazones (abandono, desistimiento, etcétera).

Las salas especializadas en lo contencioso-administrativocasi siempre confirmaron el fallo impugnado por una de

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las partes (74%). Pocas veces se revocó (16%) y, en unaproporción menor, el fallo se anuló (10%).

En cuanto a las resoluciones que fueron objeto decasación, el principal motivo de la formulación de estepedido fue la incorrecta o indebida interpretación de unanorma (86%). En cuanto a su resolución, la tendencia fuea desestimar la casación, dato que se apoya en el 76% decasaciones resueltas de esa forma.

Decimoséptimo.- Cumplimiento de las sentencias.En los pocos casos que terminaron con sentencia (10%)se observó que los fallos favorables al demandante nosiempre fijaron los plazos para que la Administración loscumpla, contraviniéndose de este modo la Ley que regulael proceso contencioso-administrativo (artículo 39º) yocasionando problemas para el cumplimiento de los fallos.

Si bien cualquier persona con una sentencia favorablepuede solicitar al juez contencioso-administrativo elembargo de bienes del Estado, cuando éste no cumplavoluntariamente la sentencia judicial que lo favorece, elmarco legal de la ejecución de sentencias �en los últimos10 años� ha sido poco favorable al administrado, pues noexiste una ley que de forma expresa establezca cuálesson los bienes del Estado que pueden ser sujetos deembargo.

Para facilitar el cumplimiento de sentencias queestablecen una obligación de pago a cargo del Estado, elTribunal Constitucional, mediante la sentencia de losexpedientes acumulados Nº 0015-2001-AI, Nº 0016-2001-AI y Nº 0004-2002-AI, publicada en el diario oficial ElPeruano el 1 de febrero del 2004, determinó que suejecución debía darse en un plazo razonable cuya duración

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no debería ser mayor de cinco años. En principio, esteplazo máximo resulta adecuado, pero se debe hacer unaexcepción en el caso de los pensionistas que cuentan conuna sentencia judicial a su favor. Se debe tomar enconsideración que, en promedio, un pensionista inicia suproceso contencioso-administrativo a los 62 años y puedeculminarlo a los 67, si el caso llega hasta el recurso decasación. Agregándole otros cinco años para que sematerialice el pago de su sentencia se obtiene la cifra de72 años, lo que es mayor a la esperanza de vida promedioen el país (70 años).

SE RESUELVE:

Artículo Primero.- APROBAR el Informe DefensorialNº 121, denominado �Propuestas para una reformade la Justicia Contencioso-Administrativa desde laperspectiva del acceso a la justicia�, elaborado porla Adjuntía en Asuntos Constitucionales de la Defensoríadel Pueblo.

Artículo Segundo.- RECOMENDAR al Poder Judicial:

1. CREAR en el distrito judicial de Lima lasubespecialidad previsional al nivel de los juzgadoscontencioso�administrativos, en atención a la claradistinción entre materias que se observa en su cargaprocesal y el manejo diferenciado de casos que sepresenta. Entre el 60% y 70% de los juzgadoscontencioso�administrativos deben ser de estasubespecialidad, lo que conducirá a una mayorpreparación del juez y de su personal para atender,tramitar e interpretar este tipo de casos, favoreciendola agilidad, rapidez y predictibilidad de los procesos.

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2. CREAR progresivamente un número mayor dejuzgados contencioso�administrativos, a partir de lamedición de la actual carga procesal, la complejidadde las causas y las perspectivas de incremento delas demandas. Esta evaluación previa permitiráobtener parámetros más confiables y exactos sobrela verdadera carga de trabajo y la productividad decada despacho a fin de facilitar la toma de decisionesfuturas en cuanto a redistribución de carga procesal,reconversión de juzgados y creación de nuevosórganos jurisdiccionales.

3. CREAR la plaza de Administrador para los juzgadoscontencioso�administrativos, tal como actualmenteexiste en otros órganos jurisdiccionales, en la medidaque así lo permitan las leyes de presupuesto. Suproceso de implementación debe ser gradual. Susfunciones iniciales podrían ser: (i) coordinacioneslogísticas menores; (ii) entrega y distribución dedocumentos; (iii) fotocopia de expedientes; (iv)coordinación sobre personal; y (v) otras que se creaconvenientes.

4. CREAR en forma transitoria entre dos y cuatrojuzgados calificadores de demandas en materiacontencioso�administrativa, número que puedevariar en función del mayor o menor ingreso dedemandas. El trabajo de los juzgados calificadoresserá un primer filtro de las demandas para depurarlos casos cuyo fondo luego será conocido y discutido.Cuando las demandas sean admitidas, notificadas yello conste en el expediente, éstas se deberántrasladar a los otros juzgados para su trámitecorrespondiente.

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5. IMPLEMENTAR la notificación por correoelectrónico de manera gradual, apoyándose en la baselegal existente (el Código Procesal Civil faculta lanotificación por correo electrónico a pedido de parte).La propuesta debe incentivar su uso entre las partesy sus abogados, con miras a hacerlo obligatorio en unmediano plazo. El beneficio para el usuario reside enla menor duración de su proceso, que se reduciría,como mínimo, en un 27%. El éxito de esta propuestadepende de tomar en cuenta varios factores, siendolos principales: (i) la gradualidad en su implementaciónpara no colisionar con patrones culturalesacostumbrados a procesos por escrito; (ii) realizarcampañas de difusión con abogados y justiciablessobre la notificación electrónica y sus ventajas entiempo y costos; (iii) habilitar centros de consultade notificaciones electrónicas en lugaresestratégicos (por ejemplo, en los colegios deabogados); y (iv) en el mediano plazo, modificar elartículo 163º del Código Procesal Civil para aplicarla obligatoriedad progresiva en la notificación deciertos actos procesales.

6. REALIZAR estudios técnicos sobre las razones quemotivan la presentación de demandas ante losjuzgados contencioso�administrativos, en elentendido de que sólo mediante el acercamiento aéstas se podrá identificar las conductas de lasentidades públicas que son contrarias a los derechosdel administrado y que originan el inicio de procesosante estos juzgados. A la vez, se podrá determinar (yluego desincentivar) conductas litigiosas sin mayorfundamento jurídico.

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7. MEJORAR los sistemas estadísticos del despachojudicial para que registren tendencias yproductividad del personal. La utilidad de lossistemas estadísticos debe ser repotenciada para queel juez conozca el ritmo de su trabajo y el de supersonal, y pueda tomar decisiones que contribuyana la eficiencia del despacho. Los resultadosestadísticos de los juzgados contencioso�administrativos deben permitir una mejor toma dedecisiones sobre esta especialidad.

8. CREAR espacios periódicos de discusiónjurisprudencial entre los jueces y vocalescontencioso�administrativos con el objetivo deformar criterios uniformes en los siguientes puntos:(i) admisión de demandas, (ii) admisión deexcepciones, (iii) resolución de casos más comunes,(iv) resolución de casos controversiales, y (v)imposición de multas a abogados, entre otros.

9. CREAR espacios periódicos de discusión sobreproblemas y propuestas relacionadas con eldespacho judicial con la participación de jueces yvocales contencioso�administrativos. El sentido deesta recomendación tiene dos orientaciones. Laprimera es otorgar el debido espacio a los problemasque se generen en el trabajo diario y, la segunda,analizar problemas más graves que requieren de unestudio más detenido. La participación en estosgrupos no puede ser aislada del personaljurisdiccional y auxiliar, pues ellos conocen muy decerca los problemas que se presentan en cada caso.

10. PROPONER proyectos de ley sobre modificaciones ala Ley Nº 27584, Ley que regula el proceso contencioso-

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administrativo, con el propósito de ampliar lacompetencia territorial en estos procesos (artículo 8º),delimitar la intervención del Ministerio Público comodictaminador (artículo 14º) y eliminar lasrestricciones a la actividad probatoria (artículo 27º).

11. REVISAR y MEJORAR los formatos y modelos deresoluciones que emplean los juzgados con el fin dehomogeneizarlos de acuerdo con completas ycorrectas interpretaciones jurídicas y criteriosjurisprudenciales que cumplan sólidamente conargumentar cada caso sin perder la debidaindividualización, y no perjudicar al usuario.

12. ELABORAR una guía para que la redacción deresoluciones judiciales permita que éstas seconviertan en un verdadero mecanismo decomunicación entre el juez y las partes. Estapropuesta busca elevar la calidad de las resolucionesjudiciales a fin de que las partes comprendan cómose desarrollan las diferentes etapas de su proceso.

13. IMPLEMENTAR en la página web del Poder Judicialun sistema de publicación de jurisprudencia yresoluciones de los juzgados y salas contencioso�administrativas, incluyendo las decisiones de lassalas de la Corte Suprema que conocen los recursosde casación y apelación en materia contencioso�administrativa.

14. IMPLEMENTAR una base de datos pública sobrelas multas impuestas a los abogados litigantes enlos juzgados contencioso�administrativos, a fin degenerar pautas de transparencia para favorecer laelección, por parte del usuario, del profesional que

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defenderá su caso. La base de datos deberá presentarinformación sobre el nombre del abogado, su númerode colegiatura, la cantidad de multas impuestas poraño y el tipo de multas impuestas. La difusión deesta base de datos se puede dar por medio de lapágina web del Poder Judicial, así como de periódicosmurales de los mismos locales judiciales.Paralelamente, es indispensable uniformizarcriterios con los jueces para la imposición de multasen determinado tipo de conductas.

Artículo Tercero.- RECOMENDAR al Congreso de laRepública:

1. MODIFICAR el artículo 8º de la Ley Nº 27584, Leyque regula el proceso contencioso- administrativo,para ampliar la competencia territorial en estosprocesos. La normativa actual obliga a interponerla demanda en el lugar del domicilio de la entidaddemandada, trasladando directamente costos aladministrado. Su reforma debe abrir la posibilidadde que el demandante interponga la demanda en ellugar de su domicilio. Con ello se logrará no sóloeliminar una fuerte barrera geográfica para elacceso a la justicia, sino también económica.

2. MODIFICAR el artículo 14º de la Ley Nº 27584 paradelimitar adecuadamente la participación delMinisterio Público como dictaminador, de modo talque el proceso se desarrolle y la sentencia respectivase emita en plazos razonables.

3. MODIFICAR el artículo 27º de Ley Nº 27584 paraeliminar las limitaciones a la actividad probatoria,actualmente restringida a lo actuado en el

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procedimiento administrativo, en concordancia conuna plena tutela jurisdiccional efectiva parafavorecer el derecho a probar que asiste a las partes.

4. DEBATIR las propuestas de reformas a la Ley Nº27584 elaboradas por la Comisión Técnica creadapara tal efecto mediante Resolución Ministerial Nº026-2006-JUS, publicada en el diario oficial ElPeruano el 27 de enero del 2006, entre las que seencuentran las reformas mencionadasanteriormente respecto a los artículos 8º, 14º y 27º.

5. DEBATIR y APROBAR la ley que determine cuálesson los bienes embargables del Estado a fin defacilitar la ejecución de las sentencias judiciales enmateria pensionaria contra el Estado, garantizandoasí la tutela jurisdiccional efectiva.

6. ESTABLECER un plazo máximo legal de dos añospara el cumplimiento de sentencias en materiaprevisional con obligación de dar suma de dinero, afin de que el pensionista que obtenga una sentenciafavorable pueda gozar de sus beneficios declaradosjudicialmente .

7. IMPULSAR la implementación progresiva delprocedimiento administrativo virtual, en cada una desus fases. Su desarrollo requiere de modificaciones ala Ley Nº 27444, Ley del ProcedimientoAdministrativo General, que, a la fecha, sólo permitela notificación por correo electrónico. Esta medida seenmarcaría dentro de los objetivos de la EstrategiaNacional de Gobierno Electrónico, aprobada medianteResolución Ministerial Nº 274-2006-PCM, del 25 dejunio del 2006.

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Artículo Cuarto.- RECOMENDAR al Poder Ejecutivo:

1. PROMOVER, a través del Ministerio de Justicia, lapresentación y debate público de las reformas a laLey Nº 27584, Ley que regula el proceso contencioso-administrativo, elaboradas por la Comisión Técnicacreada para tal efecto mediante ResoluciónMinisterial Nº 026-2006-JUS, publicada en el diariooficial El Peruano el 27 de enero del 2006. Lasreformas que se proponen consisten en ampliar lacompetencia territorial en estos procesos (artículo8º), delimitar la intervención del Ministerio Públicocomo dictaminador (artículo 14º) y eliminar lasrestricciones a la actividad probatoria (artículo 27º).

2. PROMOVER, a través del Ministerio de Justicia,la presentación y debate público de un proyecto deley que determine cuáles son los bienesembargables del Estado a fin de facilitar la ejecuciónde las sentencias judiciales en materia pensionariacontra el Estado, garantizando así la tutelajurisdiccional efectiva.

3. ESTABLECER como política, en lo referente alcumplimiento de fallos judiciales, que las sentenciasen materia previsional con obligación de dar sumade dinero se cumplan en un plazo máximo de dosaños.

4. IMPLEMENTAR el Tribunal AdministrativoPrevisional creado mediante la Ley Nº 28040,publicada en el diario oficial El Peruano el 25 dejulio del 2003, a fin de contar con un órgano queestablezca criterios uniformes sobre lainterpretación de la legislación previsional y el

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desarrollo de los respectivos procedimientosadministrativos, en la perspectiva de una mejor ymás rápida resolución de las controversias sobrepensiones en sede administrativa.

5. OTORGAR los recursos necesarios a las entidadesde la Administración Pública para laimplementación del procedimiento administrativovirtual en cada una de sus fases y, en especial, parael soporte tecnológico.

6. OTORGAR los recursos necesarios al PoderJudicial para el funcionamiento de lasubespecialidad previsional al nivel de los juzgadoscontencioso�administrativos y la incorporaciónprogresiva de nuevos juzgados de este tipo en Lima.

Artículo Quinto.- RECOMENDAR a la Oficina deNormalización Provisional (ONP) y a la AdministracionPública en general:

1. IMPLEMENTAR centros u oficinas de atenciónespecializada en las entidades públicas con mayorflujo de jubilados, tanto en modalidad física (oficinasque no necesariamente deben estar ubicadas en loslocales de cada entidad pública, sino que se puedendescentralizar en función de la concentracióngeográfica de quienes recurren a ella) como virtual(centros de consulta y respuesta en las páginas web).

En los casos en que ya exista este tipo de servicio,se recomienda su repotenciación pues losadministrados desconocen sus derechos y, engeneral, cómo transcurre un procedimientoadministrativo. Para mejorar la calidad de este

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servicio se deben realizar permanentes consultascon los mismos usuarios (encuestas, grupos focaleso entrevistas). Los empleados que laboren en estoscentros u oficinas de atención deberán recibircapacitación sobre el funcionamiento y trámites dela entidad pública, los derechos de quienes atiende,así como sobre buenas prácticas en la comunicacióncon quienes solicitan sus servicios.

2. DESARROLLAR periódicamente campañas deinformación y capacitación dirigidas al públicousuario de cada entidad pública, en temas como: (i)importancia de consultar el caso con especialistas;(ii) gestión de los trámites de las solicitudes másfrecuentes; (iii) procesos de impugnación de lasresoluciones administrativas; (iv) tipos deimpugnaciones y casos en los que se aplican; (v)significado e interpretación del silencioadministrativo, entre otros que se considerenimportantes. El beneficio de implementar estosmecanismos de comunicación con el usuario radicaen consolidar una mejor preparación deladministrado para afrontar su solicitud y las posiblesimpugnaciones que pueda plantear.

3. CREAR formatos estándares para la presentaciónde medios impugnatorios, especialmente en loscasos más frecuentes, para así facilitar elcumplimiento de las formalidades que la Ley delProcedimiento Administrativo General exige paraestos escritos y, así, favorecer su admisión por partede la Administración. Estos formatos favoreceríanal administrado un pleno acceso a la vía previaadministrativa.

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4. IMPLEMENTAR un sistema de publicación de lasresoluciones administrativas en las respectivaspáginas web de las entidades públicas, de tal formaque las decisiones de la Administración se vuelvantransparentes y predecibles, propiciando asímayores niveles de confianza de la población en suactuación. La confidencialidad de las partes en elprocedimiento se puede mantener eliminando datosque las identifiquen (nombres, número dedocumentos de identidad y domicilio).

5. IMPLEMENTAR un sistema interno de seguimientoaleatorio para la revisión de estándares de calidadde las resoluciones administrativas, tales como elestudio individual de cada caso, el uso de un lenguajeque facilite la comprensión, motivación precisa ydetallada de las resoluciones, relación precisa entrelo solicitado por el administrado y lo respondido porla Administración, entre otros. El objetivo de estesistema es corregir aquellos errores que luegopueden llevar al administrado a impugnar en sedejudicial las resoluciones administrativas. Seevitaría así una carga no sólo para el particular, sinotambién para la Administración y el Poder Judicial,además de generar ahorros para el Estado.

6. IMPLEMENTAR progresivamente el procedimientoadministrativo virtual en cada una de sus fases. Sudesarrollo requiere no sólo el impulso legal por partedel Congreso, sino también que el Ejecutivo facilitelos recursos para su implementación. A su vez,corresponderá a cada entidad asumir el compromisoinstitucional de poner en práctica este proyecto. Suimplementación se puede desarrollar en etapas quese ajusten a la siguiente secuencia: (i) información

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completa sobre trámites; (ii) absolución de consultasy asesorías; (iii) disposición de formatos virtualespara solicitudes e impugnaciones; (iv) publicidad deresoluciones administrativas; (v) recepción desolicitudes; y (vi) recepción de mediosimpugnatorios.

Artículo Sexto.- RECOMENDAR al Consejo Nacionalde la Magistratura:

1. MANTENER entre sus parámetros de selección ynombramiento de magistrados temas vinculados ala organización y gestión del despacho judicial, talcomo se establece en el actual artículo III, inciso g),del Título Preliminar del Reglamento de Concursospara la selección y nombramiento de jueces yfiscales, aprobado por la Resolución Nº 322-2006-CNM, publicada en el diario oficial El Peruano el20 de noviembre del 2006.

Artículo Sétimo.- RECOMENDAR a la Academia dela Magistratura:

1. FORTALECER a través de cursos y seminarios losconocimientos sobre derecho administrativo, elproceso contencioso-administrativo y la gestión deldespacho judicial, tomando como base los problemascentrales por los que actualmente atraviesa lajusticia contencioso�administrativa para asípotenciar mayores competencias en los magistradospara la atención de los casos y las tareas de sudespacho.

Artículo Octavo.- ENCARGAR el seguimiento de lasrecomendaciones del Informe Defensorial Nº 121 a la

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Adjuntía en Asuntos Constitucionales de la Defensoríadel Pueblo.

Artículo Noveno.- INCLUIR la presente ResoluciónDefensorial en el Informe Anual de la Defensoría delPueblo al Congreso de la República, de acuerdo con loestablecido en el artículo 27º de la Ley Nº 26520, LeyOrgánica de la Defensoría del Pueblo.

Regístrese, comuníquese y publíquese.

Beatriz Merino LuceroDEFENSORA DEL PUEBLO

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Impreso enServicios Gráficos JMD

470-6420 / 472-8273Mayo 2007

Documents

informe defensorial 121