INFORME El régimen jurídico de la intervención, … · 7 Informe advocats de Gispert, Tornos & Creixell Índice I.Consulta 9 II.Informe 10 1. La libertad de empresa industrial

El régimen jurídico de laintervención, controle inspección en materiade seguridad industrialde instalaciones,medio ambiente e inspeccióntécnica de vehículos

INFORME

AutoresJoaquín Tornos Mas

Joan Perdigó Solà

INFORME El régimen jurídico de la intervención, controle inspección en materia de seguridad industrial de instalaciones, medioambiente e inspeccióntécnica de vehículos

AutoresJoaquín Tornos Mas y Joan Perdigó Solàde Gispert Tornos & Creixell Advocats

EdiciónDiciembre de 2004

EditaColegio de IngenierosTécnicos Industrialesde Barcelona

Consell de Cent, 36508009 BarcelonaTel.: 934 96 14 20Fax: 932 15 20 [email protected]

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COL·LEGID’ENGINYERSTÈCNICSINDUSTRIALSDE BARCELONA

INFORME

El régimen jurídico de la intervención, control e

inspección en materia de seguridad industrial

de instalaciones, medio ambiente e inspección

técnica de vehículos

Índice

3Presentación

5Informe

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Presentación

El cumplimiento reglamentario en materia de seguridad de las instala-ciones industriales, el medio ambiente y la inspección técnica de vehí-culos, así como la correspondiente intervención administrativa configu-ran actualmente una situación compleja. Los diversos agentes que in-tervienen, los titulares, los técnicos competentes, los instaladores, losorganismos de inspección y la misma Administración, a menudo inter-actúan con unas reglas del juego que no siempre, según nuestro pare-cer, son lo suficientemente claras.

La seguridad de las instalaciones industriales y el medio ambiente noson compartimentos estancos, sino que se superponen y, a la vez, noson nada ajenos a otros campos como la prevención de riesgos labora-les, el control de la construcción y, además, la inspección técnica devehículos. Y están todas estas materias relacionadas, las diversas mo-dalidades de control y de intervención administrativa existentes ennuestro país para cada una de ellas pueden ser, en determinados ca-sos, una fuente de conflicto de intereses.

Para poder tener una visión ordenada y poder conformar una opiniónfundamentada sobre la cuestión, el Colegio de Ingenieros TécnicosIndustriales de Barcelona ha pedido al catedrático Joaquín Tornos y alprofesor Joan Perdigó, la elaboración del informe que presentamos enesta publicación y que aportamos a todos los agentes implicados con lavocación de servicio a la Sociedad, que en todo momento tiene queguiar la actuación de un colegio profesional.

Antonio CarrilloDecano

COL·LEGID’ENGINYERSTÈCNICSINDUSTRIALSDE BARCELONA

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de Gispert, Tornos & Creixell 5

Informe que se emite, a petición del Colegio de Ingenieros TécnicosIndus-triales de Barcelona, sobre el régimen jurídico de la interven-ción, control e inspección en materia de seguridad industrial de ins-talaciones, medio ambiente e inspección técnica de vehículos

Joaquín Tornos Mas Abogado y catedrático de Derecho administrativo

Joan Perdigó Solà Abogado y profesor de Derecho administrativo

Barcelona, mayo de 2004Versión en castellano del original catalán,

actualizada a 31 de agosto de 2004.

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de Gispert, Tornos & Creixell

Índice

I. Consulta 9

II. Informe 10

1. La libertad de empresa industrial y sus antecedentes 10

1.1. El marco constitucional y legal de la libertad de industria 10

1.2. La libertad de industria y sus antecedentes 11

1.3. El modelo español, preconstitucional, de intervención administrativa de la industria 15

2. La libertad de establecimiento industrial a partir de la Constitución de 1978 17

2.1. El Real Decreto 2135/1980 de liberalización industrial 17

2.2. Los antecedentes de las entidades colaboradoras de la Administración 18

2.3. El régimen de incompatibilidades de las entidades de inspección 20

y control en el Real Decreto 1407/1987

3. La Ley de Industria de 16 de julio de 1992: cumplimiento reglamentario,control administrativo y organismos de control 22

3.1. Cumplimiento reglamentario y control administrativo en la Ley de Industria 22

3.2. Los organismos de control y el Reglamento de la infraestructura

para la calidad y la seguridad industrial de 1995. En particular,

su régimen organizativo y de incompatibilidades 25

3.2.1. Acreditación por el ENAC 26

3.2.2. La autorización autonómica y su validez para actuar

en diferentes comunidades autónomas 28

3.3. Organismos de control y traslado de funciones públicas 31

3.4. Cumplimiento reglamentario y control administrativo en algunas

reglamentaciones técnicas 35

3.4.1. Aparatos a presión 35

3.4.2. Instalaciones térmicas en edificios 36

3.4.3. Instalaciones de gas 36

3.4.4. Instalaciones eléctricas 37

3.4.5. Ascensores y grúas torre 39

4. Entidades colaboradoras y medio ambiente 39

5. La inspección técnica de vehículos 43

III. Conclusiones 45

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I.Consulta

Por parte del Colegio de Ingenieros Técnicos Industriales de Barcelona –en adelante, CETIB– se nos requie-re para realizar un estudio de las diferentes formas con las que las distintas entidades de control e inspec-ción ejercen su actividad en materia de seguridad industrial, protección del medio ambiente e inspeccióntécnica de vehículos. Se trata de las genéricamente conocidas como entidades colaboradoras de laAdministración, aunque ya podemos avanzar que una de las conclusiones de este trabajo será que su cola-boración no es siempre con la Administración sino que, en realidad, buena parte de su actividad es de cola-boración con los particulares.

A efectos de este informe, y por el que se refiere sobre todo, a la seguridad industrial y al medio ambiente,se analizará la evolución de la función de policía administrativa o de intervención de la Administración enestos diferentes sectores, esencialmente, por medio de la autorización y/o de la comunicación, previas al fun-cionamiento de la actividad, y el posterior régimen de autocontrol, control y/o inspección de este funciona-miento, y la progresiva incorporación a estas funciones de las entidades colaboradoras. Y con respecto aestas entidades, se estudiará su diferente régimen de acreditación, autorización o concesión, según cuál seasu objeto. En particular, pondremos una especial atención en la distinción, derivada de los artículos 2.4, 12,13.1 y 14 de la Ley de industria de 1992, entre el cumplimiento reglamentario y el control administrativo enrégimen de inspección, y el diferente papel que tiene la responsabilidad industrial.

Este informe se hará con una concreta referencia a Cataluña y teniendo en cuenta el ordenamiento estatalde aplicación; ello sin perjuicio de efectuar alguna referencia a los regímenes establecidos en otras comuni-dades autónomas cuando sea especialmente ilustrativa.

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II. Informe

1. La libertad de empresa industrial y sus antecedentes

1.1. El marco constitucional y legal de la libertad de industria

En el vigente régimen constitucional español, el ejercicio de actividades industriales por parte de los ciuda-danos está amparado por el derecho a la libertad de empresa, en los términos que está expresado en el art.38 de la Constitución española, CE. Es decir, en el marco de la economía de mercado, y con el mandatoconstitucional que los poderes públicos tienen que garantizar y proteger el ejercicio de esta libertad, deacuerdo con las exigencias de la economía general y, si procede, de la planificación.

Así pues, la libertad de empresa, en su manifestación de libertad de industria, no está sujeta a ninguna limi-tación administrativa, de manera que el hecho de que una actividad económica tenga por objeto el ejerciciode cualquier tipo de industria no está, por sí misma, sometida a una intervención administrativa previa.Aunque parezca extraño, este principio constitucional no tuvo, sin embargo, un despliegue legal sistemáticohasta la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, LI, que, como primera finalidad (art. 3) tiene, justamen-te, la de garantizar y proteger la libertad de empresa industrial. En este sentido, el art. 4 LI proclama la liber-tad de establecimiento para la instalación, la ampliación y el traslado de industrias; y limita el régimen deautorización previa a los supuestos en los cuales, por razones de interés general, así lo establezca la Ley olos tratados y convenios internacionales.

La existencia, sin embargo, de otros fines, como la seguridad y la salud –incluyendo su vertiente laboral– yla necesidad de hacer compatible la actividad industrial con la protección del medio ambiente exige, a esteefecto, una ordenación de las diferentes actividades industriales y una intervención administrativa de éstas,con vistas a dar cumplimiento a otros preceptos constitucionales como los contenidos a los arts. 15, 43 y 45CE. No obstante, el principio de responsabilidad industrial, contenido en el mencionado art. 2.4 LI, tienecomo consecuencia que la intervención previa en forma de autorización sea la excepción a la regla, tal comoprevé el art. 4.2 LI. De esta manera y ordinariamente, el ejercicio de actividades industriales está sólo some-tido a la comunicación previa, ya sea en su forma más simple de declaración o bien acompañado ésta deuna certificación o acto de técnico competente, instalador u organismo autorizado (art. 13.1 LI), trasladán-dose la intervención administrativa, propiamente dicha, a la inspección y control de la actividad una vez éstase ha puesto en marcha, aunque incluso ésta se puede sustituir por el control en régimen de responsabili-dad. De hecho, una de las cuestiones centrales de este trabajo será la de distinguir entre la actuación de lasentidades colaboradoras en el marco de la responsabilidad/cumplimiento reglamentario/autocontrol indus-trial, y su actuación por cuenta de la Administración en funciones de inspección y de control administrativo.

El régimen excepcional de la autorización (arts. 4. 2 LI) queda restringido a las exigencias derivadas de laeconomía general, que podríamos identificar, por ejemplo, con los servicios de interés económico generalsometidos a una regulación específica, como la producción, transporte, distribución y comercialización deenergía eléctrica o de gas, o las instalaciones químicas para la fabricación de explosivos1 , y en las autoriza-ciones y licencias que tienen por objeto la protección del medio ambiente. De hecho la autorización relativaa la prevención de riesgos de accidentes graves con intervención de sustancias peligrosas (Directiva

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1 Son las que el arte. 3 b) de la Llei16/2002, de prevención y control integrados de la contaminación, llama “autorizaciones sustantivas”.

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96/82/CEE y Real Decreto 1254/1999) se integra prácticamente en la normativa ambiental en virtud de laDirectiva IPCC, de Ley estatal 16/2002 y, en Cataluña claramente en virtud de la LIIAA.

Con carácter general, la autorización previa deriva, en todo caso, de la planificación y, siendo hoy práctica-mente inexistente la de carácter económico, se limita al urbanismo, que es el único aspecto en el cual lasactividades industriales, como todos los usos del suelo, están sujetas a licencia. Y aún en esta materia, lalicencia se refiere estrictamente a la construcción; porque la adecuación al planeamiento urbanístico, pro-piamente dicha, queda integrada en otra licencia o autorización: la antigua licencia municipal de actividad,hoy reconvertida –en Cataluña en particular– en autorización o licencia ambiental, en el marco de la nor-mativa sobre prevención y control integrados de la contaminación, IPPC.

1.2. La libertad de industria y sus antecedentes

Esta formulación de la libertad de establecimiento industrial tiene sus orígenes en la revolución liberal, ini-ciada en España por las Cortes de Cádiz, entre 1811 y 1813.

Tanto en el régimen feudal como en el absolutismo, el ejercicio de las actividades industriales más elemen-tales, como hornos, molinos o aprovechamientos hidráulicos estaba sometido a privilegios exclusivos, priva-tivos o prohibitivos, que se otorgaban primero los señores feudales o eclesiásticos y después el rey y que, enrealidad, se articulaban legalmente como una especie de concesiones, en las que el titular disponía deldominio útil de las instalaciones y la actividad, mientras que el dominio directo se reservaba al Real patri-monio2. Este régimen fue abolido por las Cortes de Cádiz, por Decreto de 6 de agosto de 1811; y, una vezconsagrada la libertad de industria al art. 13.21 de la Constitución de 1812, se desarrolló por el Decreto de6 de junio de 1813. El contenido de este segundo Decreto es de gran interés, ya que, en síntesis, recoge elantecedente del régimen jurídico de intervención administrativa de la industria hoy vigente:

“... todos los españoles y los extranjeros avecindados o que se avecinen en los pueblos de la Monarquía,podrán libremente establecer las fábricas o artefactos de cualquiera clase que las acomode, sin necesidadde permiso ni licencia alguna...”

Eso sí, ya se preveía el cumplimento de las normas adecuadas para con la seguridad y a la protección del medioambiente, en el que se basó la licencia municipal de actividad y, hoy, la autorización o licencia ambiental:

“..., con tal que se sujeten a las reglas de policía adoptadas, ó que se adoptan para la salubridad de los mis-mos pueblos.”

En este mismo sentido, el Decreto de 6 de agosto de 1811 también preveía que el libre ejercicio de activi-dades industriales sólo quedaba limitado por el,

“... libre uso de los pueblos, con arreglo al derecho común, y a las reglas municipales establecidas en cadapueblo.”

La intervención administrativa, circunscrita a la seguridad y la salubridad3, se atribuye, pues, a los munici-pios, sin que se prevea ninguna intervención de la Administración del Estado. Y la primera vez que el orde-

2 Como más adelante estudiaremos, determinados regímenes de autorización recuerdan este sistema de concesión del “antiguo régimen”.3 La preocupación por la seguridad y la salubridad ya eran presentes en nuestra legislación histórica. Así en la Nuevísima Recopilación, ley 5ª, título40, libro 7º, y entre las reglas de salud pública que se encomiendan a la suprema Junta de Gobierno de Medicina", la 3ª establece: Siendo especial-mente útil a la pública salud que dentro del corto recinto de esta Corte y demás poblaciones no se establezcan fábricas y manufacturas que alteran einfeccionen considerablemente la atmósfera, como jabonerías, tenerías, fábricas de velas de sebo, cuerdas de vihuela, ni los obradores artesanos quese ocupan en aligaciones de metal y fósiles que infectan el aire, debiéndose permitir solamente almacenes o depósitos de materiales ya trabajados...”.

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namiento jurídico encomienda alguna función a la Administración estatal, ésta es de fomento de la industriay no de policía administrativa. Así el Real Decreto y la Instrucción de 30 de noviembre de 1833, obra deJavier de Burgos, prevé que los subdelegados provinciales de Fomento –predecesores de los desaparecidosGobernadores Civiles y de los actuales Delegados y Subdelegados del Gobierno– se encarguen de:

“..., generalizar el conocimiento de las máquinas y los métodos que hayan inventado o inventen en toda Europa...”

Así como,“..., visitar las manufacturas y sembrar en una esperanza, derramar en otra consuelos, alentar con elogio,estimular allí con censura, halagar más allá con la remoción de trabas; deben en fin, popularizar la indus-tria, como el medio más expedito y seguro de generalizar sus beneficios.”

En realidad, más que la voluntad de establecer una verdadera política de acción de fomento, la Instrucciónde 1833 manifiesta una concepción paternalista del Estado, muy propia el absolutismo ilustrado que seimpone a España después de las Cortes de Cádiz 4 .

A partir de aquí, aquello que hay que entender como intervención administrativa de las actividades indus-triales se remite, inicialmente, a los Ayuntamientos y en este sentido las Reales Órdenes de 11 de abril de1860 y de 11 de noviembre de 1863, abundan en la necesidad de reglamentar y clasificar actividades, deacuerdo con su peligrosidad. En estas normas se hace referencia expresa al primer ordenamiento francés enesta materia, el Decreto de 15 de octubre de 1810 y su Reglamento de 14 de enero de 1815, que están enel origen del régimen de actividades clasificadas que todavía rige a buena parte de España, y que, adapta-do a la normativa IPPC, sigue aplicándose a Francia.

La intervención municipal es consagrada por el Código Civil de 1888 (arts. 590 y 1908). Esta línea de actua-ción, iniciada con la Instrucción General de Sanidad de 12 de enero de 1904, la Real Orden de 12 de octu-bre de 1910, sobre las bases de los reglamentos municipales de higiene, el Estatuto Municipal y suReglamento de Obras y Servicios de 1924, el Reglamento de Sanidad Municipal de 9 de febrero de 1925 y,finalmente la Real Orden de 17 de noviembre de 1925, por la cual se aprueba el Reglamento deEstablecimientos Clasificados, lleva derecho al Reglamento de actividades molestas, insalubres y peligrosasde 1961, todavía en vigor en bastantes Comunidades Autónomas.

De todos modos, junto a este ordenamiento municipalista, bien pronto y con respecto a determinadas indus-trias que se consideran de mayor riesgo de afección a la seguridad y la salud de las personas, aparecen auto-rizaciones previas al margen de la intervención del Ayuntamiento. Así, el Real Decreto de 13 de mayo de1857, sobre el servicio de carruajes destinados al transporte de viajeros, y la Real Orden de 11 de enero de1865, sobre fabricación y almacenaje de pólvora y sustancias explosivas, serían los primeros en contemplaruna autorización específica del Gobernador Civil.

Paralelamente y junto a la intervención del primer establecimiento de las actividades, se manifiesta la rele-vancia de prestar atención a su funcionamiento, naciendo así la inspección industrial. Con antecedentes enlas Reales Órdenes de 10 de octubre 1902 y 16 de octubre de 1903, el Real Decreto de 19 de febrero de1904 aprueba el Reglamento de Inspección Industrial. El objeto de la inspección que se regula en este pri-mer Reglamento está más relacionado con la información y la estadística que con la seguridad, a efectos dela cual se prevé la creación de un futuro cuerpo de inspectores. Curiosamente, en la "exposición de motivos"

4 Las instrucciones de 30 de noviembre de 1833 establecen de la división provincial prácticamente idéntica a la que hoy conocemos. Por debajo delSubdelegado de Fomento, los Ayuntamientos que, en una manifestación más del paternalismo al cual antes nos hemos referido se definen como, "con-ducto por donde la acción protectora del Gobierno se extiende desde el palacio del grande en la choza del labrador...". Idea bastante anticuada y re-accionaria, sobre todo si la comparamos con una de paralela, pero mucho más moderna, de Napoleón que, treinta años antes, en 1800, concebía losmunicipios y los departamentos franceses como una: "cadena de ejecución que desciende sin interrupción desde el ministro hasta el administrado, yque transmite las órdenes del Gobierno hasta las últimas ramificaciones del orden social cono la rapidez del fluido eléctrico."

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del Reglamento se afirma que la inspección a cargo de un cuerpo de funcionarios públicos no es en abso-luto la fórmula que han adoptado otros países más adelantados, pero que en España parece ser la alterna-tiva más adecuada al estado de la industria:

“Van ahora por distintos caminos y toman otros rumbos los procedimientos de la Inspección industrial téc-nica en los países más adelantados. Hay en ellos Asociaciones especiales de propietarios, de todo linaje demáquinas, cuyos fines son el mejor funcionamiento de ellas, y Sociedades para vigilarlas y perfeccionarlascontinuamente; estos organismos, en cambio de pequeñas concesiones, ayudan de la manera más eficaz laacción inspectora del Estado, facilitándola sobradamente. No existiendo en España todavía agrupaciones detal género, cuya utilidad práctica es notoria por lo que simplifica y abarata la Inspección, claro está que noes posible adoptar el modernísimo sistema, que en todas partes tiende en prevalecer.”

La cita es bien significativa de la conciencia y del convencimiento de que ya tenía el primer legislador espa-ñol sobre la necesaria complementariedad entre la responsabilidad y el autocontrol a cargo de los mismosindustriales, y la función pública de inspección a cargo de la Administración. Y es en esta línea que hay quehacer efectivo el principio de responsabilidad industrial, que hemos visto que recoge la Ley de Industria de1992 y que se manifiesta en el régimen de cumplimiento reglamentario y de control administrativo estable-cido a las artes. 13 y 14 LI.

No es hasta la Dictadura de Primo de Rivera que, por Real Orden de 25 de enero de 1924, se crean losServicios Provinciales de Inspección Industrial, en los que, junto a las funciones propiamente dichas de ins-pección técnica, con vistas a la seguridad de las instalaciones y de su funcionamiento, se manifiesta un fuer-te componente de fomento. Uno de los primeros ámbitos en que actúan estos servicios es el del cumplimientodel primer Reglamento de aparatos y recipientes de fluidos de presión, de 21 de noviembre de 1929, queatribuye al respectivo Servicio Provincial de Inspección Industrial el reconocimiento y prueba de las calderasde vapor y otros aparatos y recipientes de presión. Es en esta función de inspección donde podemos adver-tir una nueva modalidad de intervención, en forma de autorización previa, al menos de la puesta en marchadel aparato, independiente de la licencia del Ayuntamiento referida al conjunto de la industria o actividad.

El otro sector objeto de intervención estatal, dirigida a la seguridad, es el de los automóviles y otros vehículos amotor. Ya hemos visto antes el antecedente de la autorización gubernativa de los carruajes públicos del RealDecreto de 13 de mayo de 1857. Pues bien, a partir del Real Decreto de 23 de julio de 1918, la puesta en cir-culación de todos los vehículos de motor se somete al previo reconocimiento y matriculación, y a una inspeccióntécnica periódica por parte de los ingenieros de obras públicas. Con el Código de la Circulación, aprobado porDecreto de 25 de septiembre de 1934, estas funciones pasan a las Delegaciones Provinciales del Ministerio deIndustria. Y por Orden de 27 de enero de 1936, la inspección y autorización de puesta en marcha de toda clasede máquinas de motor y otros dispositivos se atribuye, en general, en estas mismas Delegaciones de Industria.

Junto a esta intervención estatal de carácter eminentemente técnico, la Dictadura de Primo de Rivera tam-bién inicia una nueva política que ya no es de seguridad ni salubridad, sino limitadora de forma patente dela libertad industrial. Así, los Reales Decretos de 4 de noviembre de 1926 y 16 de febrero de 1927 condi-cionan la creación de cualquier sociedad o negocio industrial, así como su ampliación o traslado, a la auto-rización del denominado Comité Regulador de la Producción Industrial.

Con antecedentes en los mencionados Reales Decretos de la Dictadura de Primo de Rivera, el modelo deci-didamente autárquico que, con la Dictadura de Franco, adopta la economía española después de la GuerraCivil, elimina o reduce a su mínima expresión la libertad industrial, tal como pone de manifiesto la Ley deOrdenación y Defensa de la Industria, de 24 de noviembre de 1939. De acuerdo con esta Ley y con criteriosque no tienen nada que ver con la seguridad, las industrias se clasifican en: a) las vinculadas a la DefensaNacional y las auxiliares de ésta; b) las industrias básicas para la Economía Nacional; y c) las industriasdiversas (todas las otras). En cualquier caso y con independencia de limitaciones específicas, no podían ins-

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talarse nuevas industrias, ni trasladarse o ampliarse, sin la resolución favorable del Ministerio de Industria yComercio, adoptada de acuerdo con la normativa y el procedimiento establecidos para el mismo Ministerioy siempre según de las necesidades nacionales. La libertad de industria dejó pues de existir, condicionadacomo estaba por una discrecionalidad difícil de distinguir de la pura y simple arbitrariedad. En realidad, lasDictaduras reproducen el régimen de concesión al que el feudalismo primero y después el absolutismo, habí-an sometido las actividades industriales.

A partir de los años sesenta y con la llamada estabilización económica emprendida con el Decreto-Ley de 21de julio de 1959 y el Decreto de 23 de diciembre de 1962, de directrices y medidas preliminares de lo quesería el primer Plan de Desarrollo, se inició una etapa de pretendida liberalización de la instalación, amplia-ción y traslado de industrias, representada por el Decreto 157/1963, de 26 de marzo. Este Decreto estable-ce una clasificación en tres categorías de industrias: una primera con los servicios de agua, gas y electrici-dad, minería e hidrocarburos sujeta, en régimen de autorización previa; una segunda en la que las indus-trias quedaban sometidas a autorización según determinadas dimensiones y condiciones técnicas; y una ter-cera categoría, la realmente liberalizada que se limitaba a la pequeña industria y alguna por término medio.A través de estos mecanismos, la Administración del Estado regulaba el alcance de la libre competencia encada sector, con una intervención ajena de forma patente a criterios de seguridad industrial y bastante lejosde la objetividad. El posterior Decreto 1775/1967, de 23 de julio, que derogó y sustituyó el 157/1963, man-tuvo el mismo sistema; es más, a partir del Decreto 2072/1968, de 27 de julio, y de Decretos posteriores,muchos sectores industriales quedaron sujetos a autorización previa específica, de manera que el ámbito delas actividades liberalizadas se redujo más todavía.

Con el Real Decreto 378/1977, de 25 de febrero, desaparece el sistema de mínimos, como parámetro de laautorización previa, que se sustituye por dos criterios un poco más objetivos: que el proceso productivo exi-giera un consumo superior a 6.000 toneladas de fuel-oil o su equivalencia, o bien 24 millones de kilova-tios/hora anuales; y que las piezas o componentes de importación superaran el 30% del valor del productofabricado. Además, se sometían a autorización previa las industrias beneficiarias de acciones concertadascon la Administración y aquéllas que utilizaran tecnología extranjera.

Junto a esta intervención politico-administrativa, se mantiene y evoluciona la intervención en razón de segu-ridad industrial, regulada por sectores y sujeta a la respectiva reglamentación técnica.

Así, por Orden del Ministerio de Industria, de 21 de octubre de 1952, se aprueba el nuevo Reglamento deaparatos y recipientes de presión. De acuerdo con esta reglamentación técnica se mantiene la autorizaciónprevia de la instalación y la posterior puesta en marcha; y se añade la regulación de la autorización de tipode aparatos, de la autorización de los fabricantes y de reparadores, y la autorización de los instaladores.

Por Orden de 1 de agosto de 1952, se aprueba el Reglamento para la construcción e instalación de ascenso-res y montacargas, que regula la autorización de tipo, la de la instalación y la puesta en marcha, y las revisio-nes periódicas. Y al efecto de estas revisiones, se establece la obligación de los propietarios o arrendatarios deformalizar un contrato de conservación con una entidad inscrita en el Registro especial de cada DelegaciónProvincial de Industria. Estas entidades de conservación son uno de los primeros antecedentes españoles –sino el primero– de las entidades colaboradoras de la Administración en materia de seguridad industrial y, pro-bablemente, en cualquier otro ámbito. Cabe señalar que, en los diferentes procedimientos de autorización men-cionados, las pruebas que en principio tenían que practicar los funcionarios de la Delegación de Industria, sepodían suplir por un certificado expedido por cualquier Escuela Técnica Superior de Ingenieros Industriales.

En cuanto a la prevención de la salubridad o de lo que ya se empieza a denominar protección del medioambiente, durante la etapa franquista y en la línea emprendida durante la Dictadura de Primo de Rivera deadoptar el modelo francés de actividades clasificadas, por Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, se apro-bó el Reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas.

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1.3. El modelo español, preconstitucional, de intervención administrativa de la industria

De esta manera y con independencia del “control político" introducido por la Dictadura de Primo de Riveray mantenido durante buena parte de la Dictadura de Franco, de los antecedentes hasta aquí aludidos, sepuede concluir que, en España, se configura una intervención dual de las actividades industriales, con vis-tas a su salubridad y seguridad.

Por una parte, la intervención municipal, de carácter general, que tiene como instrumento esencial la autori-zación o licencia de la actividad considerada en su conjunto, con finalidades de control urbanístico y de pre-vención evidentemente ambiental, como las bien antiguas referencias a la atmósfera y al aire manifiestan. Sinembargo y dado que las principales medidas correctoras son la pura y simple prohibición o el alejamiento delcasco urbano y de los núcleos de población, la vertiente técnica no es particularmente relevante. En todo caso,aunque la competencia es municipal, los aspectos más técnicos se encomiendan a una Comisión depen-diente del Gobierno Civil y de carácter interdisciplinar, el informe de la cual es vinculante en la calificación dedesfavorable y en las medidas correctoras que impone. Ya desde su inicio, queda claro que las licencias muni-cipales de actividad son autorizaciones de funcionamiento y no de mera operación –como es el caso de laslicencias de obras–, pero sin perjuicio del eventual ejercicio de la potestad de inspección por parte de los ser-vicios del Ayuntamiento, el control de la ampliación o reforme de las actividades se remite a la autorizaciónde las modificaciones, cuya caracterización siempre ha sido, y lo sigue siendo, bastante difícil.

Por otra parte, y aunque más tardíamente y con respecto instalaciones o aparatos específicos, va apare-ciendo una intervención estatal de contenido más claramente técnico, dirigida a la seguridad de cada apa-rato o instalación. La calificación de esta intervención estatal como inspección industrial pone el énfasis enel hecho de que su objeto es la seguridad en el funcionamiento, y en el hecho de que sus parámetros sonestrictamente técnicos, en aplicación reglamentaciones igualmente técnicas. No obstante, esta forma deintervención no se limita a la inspección de los aparatos e instalaciones en funcionamiento, sino que su pri-mera y más relevante manifestación es la autorización de la puesta en marcha. Asimismo, las diferentesreglamentaciones prestan igualmente atención a la acción de inspección durante toda la vida del aparato oinstalación, por medio de un régimen de controles periódicos.

No deja de ser extraño, sin embargo, que a la vista de lo que tardaron en consolidarse los estudios de inge-niería industrial en el resto de España y con ellos la efectiva asunción por parte de la Administración del Estadode la intervención y la inspección industriales, en Cataluña y/o en el País Vasco, no surgieran formas de auto-control a cargo de los mismos empresarios y/o de los profesionales técnicos, como en Alemania y al ReinoUnido. Cómo veremos a continuación, mucho antes que en el resto de España, en Cataluña ya había técnicoscalificados, y es bastante conocida la tendencia catalana de adoptar modelos germánicos y anglosajones, másacomodables a un país sin estructura política y administrativa propia. Es probable que la convulsa historia delsiglo XIX, tanto en Cataluña como en el resto de España, haya sido la causa de que la empresa catalana, másallá del asociacionismo industrial, no diera pasos en la línea del autocontrol corporativo de la seguridad.

En Alemania, y ya desde 1850, el control industrial se confía a agrupaciones de ingenieros, constituidas en“Asociaciones de Verificación Técnica” –las Technische Überwachungs Vereine, TÜV– entidades sin ánimo de lucroa las que finalmente la Administración –ahora los Länder o estados federados de la República Federal Alemana–confía oficialmente esta función por medio de un apoderamiento o Beliehene. Como veremos más adelante, esteapoderamiento no es claramente asimilable a una delegación de funciones públicas en favor de entidades privadascomo la que, en ocasiones, se puede producir en nuestro ordenamiento jurídico; sin embargo, se acerca bastante,particularmente, cuando esta delegación se hace en favor de entidades corporativas sin ánimo de lucro.

En el Reino Unido, es el legislador el que promueve un modelo de control industrial esencialmente privado.La Ley o Boiler Explosion Act, de 1890, exigió a los titulares de calderas de vapor y otros aparatos o reci-pientes de presión un seguro de responsabilidad civil. A partir de éste exigencia legal, son las compañías de

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seguros las que condicionan su efectiva asunción de la responsabilidad a que la industria haya hecho ins-peccionar el aparato por una ingeniería acreditada por la entidad aseguradora, como mínimo, catorce mesesantes del eventual siniestro.

Incluso en Francia, por Decreto de 2 de abril de 1926, se encomendaron al APAVE (Asociación dePropietarios de Aparatos de Presión) las funciones de inspección previa a la autorización, la primera pruebay las inspecciones periódicas; las certificaciones del APAVE son después convalidadas para la Administración.

En España, hubo un intento bastante tardío e infructuoso, con el Decreto 1765/1961, de 22 de septiembre,por el cual se prevé la creación de Asociaciones de Investigación Industrial; y con la Orden de 2 de noviem-bre de 1966 se contempló la posibilidad de colaboración entre el Ministerio de Industria y unas llamadasentidades para la asistencia técnica de aparatos y recipientes de presión, con funciones de reconocimientoy prueba de estas instalaciones.

Para finalizar este apartado, no podemos dejar de referirnos la habitual equiparación que se hace del mode-lo de intervención administrativa de la industria, hasta aquí estudiado y, en particular, del régimen de ins-pección industrial español, con el modelo francés, basado en los grandes cuerpos de funcionarios surgidosde las escuelas estatales de élite, creadas ya a finales del siglo XVIII (École de Ponts te Chaussées y Écolede Minas, de 1789, y École Polytècnique, de 1794), por contraposición al modelo de seguridad industrialalemán y británico surgido de la sociedad civil. Pero esta similitud entre el modelo español y el francés esmás formal que sustantiva. Puede haber un cierto paralelismo con los cuerpos de ingenieros de caminos,canales y puertos, ingenieros de minas e ingenieros de montes, constituidos por el Real Decreto de 30 deabril de 1835, en el seno del Ministerio de Fomento, creado en 1832; pero, en el caso de los ingenierosindustriales, el paralelismo es mucho más difuso, sobre todo si se tienen en cuenta las vicisitudes de losestudios de ingeniería industrial en España.

Las primeras escuelas industriales se crearon por el Real Decreto de 4 de septiembre de 1850, impulsado porManuel de Seijas Lozano. Es en virtud de este Real Decreto que, por Real Orden de 24 de marzo de 1851, secrea la Escuela Industrial de Barcelona; y entre 1850 y 1855 se constituyen las Escuelas de Sevilla, Vergara,Valencia y Gijón, y el Real Instituto Industrial de Madrid. Pero con las exigencias de nivel de la Ley deInstrucción Pública, de 10 de septiembre de 1857 (Ley Moyano) y la falta de financiación, entre 1860 y 1867,fueron desapareciendo todas las escuelas industriales, incluso el mismo Real Instituto Industrial de Madrid.Sólo subsistió la Escuela de Barcelona, que se mantuvo gracias a la colaboración de la Diputación de Barcelonay del Ayuntamiento de la Ciudad. Durante 32 años y hasta que en 1899 no se creó la Escuela de IngenierosIndustriales de Bilbao, la de Barcelona fue la única que funcionó en toda España. No es hasta 1901 que sereorganizan los estudios técnicos, creándose o reconstituyéndose, en 1902, las Escuelas de Alcoy, Bejar,Cartagena, Gijón, Las Palmas de Gran Canaria, Madrid, Terrassa, Vigo, y Vilanova i la Geltrú. Por esta razón, noes hasta ya bien entrado el siglo XX que, por Real Decreto de 23 de marzo de 1911 y en el seno del Ministeriode Fomento, se constituye el Cuerpo nacional de ingenieros industriales. Queda claro, pues, que este Cuerpoy con él la efectiva intervención administrativa de la industria en España, aparecen cuando la revolución indus-trial ya está muy avanzada, cuando menos en Cataluña, el País Vasco y zonas muy determinadas de Asturias,Valencia, Murcia y Andalucía. Es decir que, en España, la intervención pública de la industria por razones deseguridad, no tiene en absoluto su antecedente en unos estudios industriales nacidos al mismo tiempo queevoluciona la actividad industrial, sino que –salvo Cataluña– estos estudios no se crean hasta que la industriaya se encuentra bastante consolidada. En este sentido, se puede afirmar que la intervención administrativa dela industria española tiene unos antecedentes más bien burocráticos que no técnicos y académicos.

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2. La libertad de establecimiento industrial a partir de la Constitución de 1978

2.1. El Real Decreto 2135/1980 de liberalización industrial

La aprobación y entrada en vigor de la Constitución española de 1978, y en particular del arte. 38 CE, exi-gía una reforma radical del modelo de instalación, ampliación y traslado de industrias. Este cambio impres-cindible se materializa en el Real Decreto 2135/1980, de 26 de septiembre, desarrollado por la Orden minis-terial de 19 de diciembre de 1980.

El nuevo régimen hace efectivo el principio de libertad de empresa industrial, estableciendo el criterio de quela autorización previa es un requisito excepcional5, mientras que la regla general es la comunicación, bajo laresponsabilidad de cada industrial y sus técnicos. La exposición de motivos del Real Decreto 2135/1980 esbastante significativa de la nueva filosofía:

“.. .la liberalización industrial viene enmarcada en la presente disposición, no sólo a través de la eliminaciónde la autorización administrativa previa para la mayoría de las industrias, sino lo que es más fundamental,de la eliminación de trámites, de tal forma que la elaboración de un proyecto y la certificación por técnicoscompetentes, conocidos por el órgano administrativo correspondiente, es suficiente requisito para la puestaen funcionamiento de la industria, sin necesidad de la previa comprobación administrativa de cada uno delos elementos establecidos por las normas vigentes.”

Y más adelante se destaca el papel de los técnicos y el traslado de responsabilidad de la Administración aestos profesionales al servicio del industrial, precisando que:

“... potenciar la participación de los técnicos competentes, tanto en cuanto a funciones como en cuanto enresponsabilidad, puesto que la liberalización proyectada no prescinde, como es lógico, de que la instalaciónindustrial deba cumplir las normas de seguridad, protección del medio ambiente, calidad de procesos, etcé-tera, sino que tiene como idea básica el descargar en la Administración de trámites burocráticos en favor dela mayor agilidad de la instalación industrial que redunde, en última instancia, beneficio del administrado”

En el bien entendido de que el administrado es el industrial, claro está.

Los trámites esenciales del nuevo procedimiento dirigido al cumplimiento reglamentario son los siguientes:

a) Presentación de un proyecto redactado y firmado por técnico competente, y visado para el colegio oficialcorrespondiente. Presentado el proyecto, la Administración dispone del plazo de un mes para pedir aclara-ciones, transcurrido el cual se entenderá que no hay inconveniente para la ejecución del proyecto, sin queello suponga en ningún caso, la aprobación técnica por la Administración del citado proyecto.

b) Ejecutado el proyecto, para la puesta en marcha de la industria sólo hay que comunicar a la Administraciónun certificado entregado por técnico competente, en que se haga constar la adaptación de la obra al proyectoy el cumplimiento de las condiciones técnicas y las prescripciones reglamentarias de aplicación.

c) El certificado mencionado es también documento suficiente para practicar las inscripciones al RegistroIndustrial.

5 La autorización previa se limita a las actividades relacionadas con la minería, los hidrocarburos y la producción, transporte y distribución de ener-gía; armas, explosivos e industrias militares; y industrias que produzcan estupefacientes o psicotrópicos. Además de estos supuestos, ya clásicos, elReal decreto 2135/1980 también somete a autorización previa las industrias sometidas a planes de reconversión industrial", cuestión de gran rele-vancia socio económica y política en los años ochenta que, en la actualidad, ya ha perdido vigencia; a este respecto es de interés el trabajo deElisenda MALARET, Régimen jurídico-administrativo de la reconversión industrial, Ed. Civitas - Escuela de Administración de Cataluña, Madrid, 1991.

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La Administración mantiene las potestades de inspección y de sanción, pudiendo ordenar ex post, si proce-de, la adopción de las medidas para la efectiva adecuación a la normativa aplicable y la paralización inme-diata de la actividad en el supuesto de que eso sea imprescindible.

El régimen de libertad industrial/intervención industrial del Real Decreto 2135/1980 es a la vez claro y sen-cillo. La libertad de industria se manifiesta en la supresión de la potestad de intervención administrativa ejer-cida mediante la autorización previa de las instalaciones y de su puesta en marcha, de manera que la res-ponsabilidad del cumplimiento reglamentario se traslada al empresario industrial y al técnico competente.De esta manera la mencionada potestad pública queda circunscrita, a partir de la puesta en marcha, en lafunción inspectora y, en su caso, en la sancionadora. Hasta la puesta en marcha, ésta incluida, lo que podrí-amos llamar la tutela técnica del industrial se pone en manos del técnico competente, es decir, debidamen-te titulado y colegiado, sin otros intermediarios y, en particular, sin que las certificaciones de los técnicos ten-gan que ser validadas por ninguna entidad u organismo de control. Y una vez la instalación está en funcio-namiento, esta tutela técnica se integra en la función pública inspectora ejercida por la Administración, pormedio de sus cuerpos de funcionarios especializados.

Posteriormente, el art. 6.1 del Real Decreto Ley 1/1986, de 14 de marzo, de medidas urgentes, administra-tivas, financieras, fiscales y laborales, suprimió las autorizaciones para la apertura de centros de trabajo, asícomo para alteraciones, ampliaciones o transformaciones, reguladas en el Texto Refundido de la Ley gene-ral de la Seguridad Social, aprobado por Decreto 2065/1974,de 30 de mayo, y se estableció, en su lugar, unrégimen de simple comunicación previa. Este precepto fue desarrollado por medio de la Orden ministerialde 6 de mayo de 1988.

2.2. Los antecedentes de las entidades colaboradoras de la Administración

Esta clara delimitación de esferas de responsabilidad, privada y pública, que se desprende del Real Decretode liberalización industrial de 1980, se empieza sin embargo a desdibujar con la previsión de la posibilidadde que la Administración pueda exigir la intervención de entidades colaboradoras. El antecedente general,en materia de seguridad industrial, es el Real Decreto 735/1979, de 20 de febrero, que, aunque esencial-mente dirigido a la intervención de estas entidades en la homologación de productos, incluye también, entresus posibles funciones, las de verificación, control e inspección de aparatos e instalaciones, y hay tambiénuna extraña alusión a la comprobación de proyectos que no se hizo nunca efectiva. Por lo que se refiere ala naturaleza de estas entidades, tanto pueden ser públicas como privadas, sin ánimo de lucro o bien socie-dades mercantiles. La posibilidad de que empresas con ánimo de lucro actúen como entidades colaborado-ras, pasando a constituir un sector de mercado en régimen de libre competencia entre ellas, no se hace efec-tiva de inmediato, pero es un primer indicio de la futura evolución en este sentido y del nuevo régimen queinstaurará la Ley de Industria de 1992. En el terreno de la normalización, la homologación y la certificación,los posteriores Reales Decretos 2584/1981, de 18 de septiembre, y 1614/1985, de 1 de agosto, circunscri-ben su ámbito subjetivo a entes públicos y entidades privadas sin ánimo de lucro.

No obstante, en un sector determinado, el de las actividades industriales potencialmente contaminantes dela atmósfera se produce una evolución claramente favorable a las entidades colaboradoras de carácter pri-vado, con ánimo de lucro y en régimen de libre competencia. Inicialmente, la Ley 38/1972, de 22 de diciem-bre, de protección de la contaminación atmosférica, y en particular el Decreto 833/1975, de 6 de febrero,que la desarrolla, optan por entidades colaboradoras de naturaleza pública hasta que, por Orden delMinisterio de Industria y Energía de 25 de febrero de 1980, se abre la puerta a las entidades privadas. Ahorabien, tal como se desprende del art. 1 de esta Orden:

“El Ministerio de Industria y Energía, para realizar las funciones de comprobación, seguimiento, vigilancia einspección de la contaminación atmosférica, podrá exigir de las Empresas, Organismos o personas físicas

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que están afectadas, que presentan documento, expedido por la Entidad colaboradora, en el que se acre-diten las comprobaciones o inspecciones realizadas por ésta.”

Es claro, pues, que la intervención de estas entidades colaboradoras para el control de las emisiones a laatmósfera se sitúa en el terreno de la responsabilidad del empresario industrial –que puede escoger entrelas entidades acreditadas–, más que no en el ámbito de la inspección por cuenta de la Administración porparte de estas entidades.

En Cataluña, en cambio, se adopta un modelo radicalmente diferente. A partir de la Ley 22/1983, de 21 denoviembre, de Protección del Ambiente Atmosférico –modificada por la Ley 6/1996, de 18 de junio–, el art.48 del Decreto 322/1987, de 23 de septiembre, que desarrolla la Ley 22/1983, opta por el régimen de con-cesión de las que denomina entidades de inspección y control (EIC). Por Orden de 3 de julio de 1986, con-firmada por Decreto 230/1993, de 13 de julio, se adjudicaron dos concesiones a ICICT, S.A. y ECA, S.A6.Como insistimos más adelante, en el régimen de concesión, la entidad colaboradora ya no actúa por cuen-ta del particular, sino de la Administración, en un claro ejercicio de funciones delegadas de inspección, sinperjuicio de que el interesado pueda escoger entre los dos concesionarios.

Volviendo a la seguridad industrial, el Real Decreto 1407/1987, de 13 de noviembre, crea las entidades deinspección y control reglamentario. No hay limitaciones entre entidades públicas y privadas, ni entre parti-culares con ánimo de lucro o sin; más bien al contrario, de las condiciones generales para su autorización,se desprende que, normalmente, serán sociedades mercantiles con afán de lucro. En el art. 1.1 de este RealDecreto, las funciones genéricas de las entidades de inspección y control reglamentario en materia de segu-ridad industrial se caracterizan de forma muy similar a las de las entidades colaboradoras en materia de emi-siones a la atmósfera:

“El Ministerio de Industria y Energía, y en su caso, las Comunidades Autónomas que, de conformidad consus respectivos Estatutos de Autonomía, tengan competencias en materia de vigilancia del cumplimiento dela legislación del Estado sobre seguridad de productos industriales, equipos e instalaciones industriales,podrán ejercer estas funcionas directamente o exigiendo a los interesados que presentan los documentosacreditativos del cumplimiento reglamentario correspondiente expedidos por una Entidad de Inspeccióny Control Reglamentario.”

Cómo se puede advertir, se distingue claramente entre las funciones de control e inspección ejercidas por lamisma Administración, y la actividad de las entidades de inspección y control que actúan por cuenta de laempresa industrial; actividad que ya se califica de acreditación del cumplimiento reglamentario, al que des-pués se referirá la Ley de Industria de 1992, distinguiéndolo del control administrativo, es decir de la fun-ción pública de inspección ejercida por la Administración.

Es cierto, sin embargo, que el art. 7.2 del Real Decreto 1407/1987 prevé que las entidades de inspección ycontrol puedan realizar actuaciones encomendadas por la Administración; por lo tanto, en la esfera de la fun-ción pública de inspección. No se indica en qué régimen se tiene que efectuar esta encomienda; pero, amenos que se trate de entidades públicas, éste régimen no puede ser otro que el de la contratación admi-nistrativa propio de las Administraciones públicas.

La regulación y la autorización estatal de estas entidades de inspección y control reglamentario fueron cuestio-nadas por la Generalidad de Cataluña, que impugnó el Real Decreto 1407/1987 ante el Tribunal Constitucional.Con antecedentes en la Sentencia de este Tribunal, STC 203/1992, de 26 de noviembre, en relación con la

6 Si tuviéramos que encuadrar estas concesiones en el ordenamiento de contratación pública, se podría decir que se trata más bien de los conve-nios de colaboración con entidades privadas del art. 3.1 de) del texto refundido de la Ley de contratas de las administraciones públicas, aprobadopor el Real decreto legislativo 2/2000, de 16 de junio.

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Orden de 20 de septiembre de 1985, sobre aprobación de tipo, ensayos e inspecciones de cisternas para eltransporte de mercancías peligrosas, la STC 243/1994, de 21 de julio, da la razón a la Generalidad y declara quelas funciones de autorización e inspección de las entidades de inspección y control reglamentario tienen quecorresponder a las Comunidades Autónomas con competencias estatutarias en materia de seguridad industrial.

Y es en el ejercicio de estas competencias y en el marco primero del Decreto 348/1985, de 13 de diciem-bre7, sobre funciones de inspección técnica, control y ensayo en el ámbito de la seguridad, la calidad y lanormativa industrial y después de la Ley 13/1987, de 9 de julio, de seguridad de instalaciones industriales,que la Generalidad optó por un modelo similar al ya visto en materia de control atmosférico: la concesiónadministrativa a dos entidades, ICICT, S.A. y ECA, S.A., por medio de la Orden de 17 de marzo de 1986,modificada por la de 7 de abril siguiente8. Este modelo fue confirmado primero por Sentencia del TribunalSuperior de Justicia de Cataluña, STSJC de 11 de julio de 1990, y después por STS de 29 de octubre de1998 (Aranzadi 1998\9063), por la cual se desestimó el recurso interpuesto por diversas entidades de ins-pección y control reglamentario, autorizadas por la Administración del Estado, que impugnaron la denega-ción de su solicitud de actuar en Cataluña.

Teniendo como base, pues, la STC 243/1994 y en la STS de 29 de octubre de 1998 (Aranzadi 1998\9063),se instaura en las diferentes Comunidades Autónomas un doble modelo de entidades colaboradoras enmateria de seguridad industrial: en régimen de de autorización y libre competencia, o bien de concesiónadministrativa con competencia restringida a los adjudicatarios de la concesión. Pero más allá de una cues-tión de más o menos competencia en el sector de mercado que constituye el control de la seguridad indus-trial, estos dos modelos también configuran un diferente régimen de responsabilidad privada o de controlpúblico, que la Ley de Industria de 1992 se encargará de delimitar con más precisión.

2.3. El régimen de incompatibilidades de las entidades de inspección y control en el Real Decreto 1407/1987

Antes de entrar en el estudio del régimen de los organismos de control regulados por el Real Decreto2200/1995 en desarrollo de la Ley de Industria de 1992, es de notable interés el estudio de las condicionesde independencia que el Real Decreto 1407/1987 imponía a las entidades de inspección y control regla-mentario, con el fin de poder captar luego el sustancial cambio que el Real Decreto de 1995 da a esta cues-tión en aplicación de la Norma UNE-EN 45004.

El art. 8.1 de esta norma establece con respecto a las entidades de inspección y control reglamentario que:

a) El objeto principal de su actividad será la inspección y control de los productos, equipos e instalacionesindustriales, y sus Estatutos no contendrán ninguna disposición contraría a lo establecido en el Real Decreto.

b) No tendrán ningún tipo de participación, ni estarán participadas por, Entidades que sean propietarias, sumi-nistradoras, proyectistas, subcontratistas, instaladoras o conservadoras de los productos, equipos e instalacio-nes industriales que extiende autorizadas a verificar como Entidades de Inspección y Control Reglamentario.

En aplicación de estas disposiciones, el Ministerio de Industria y Energía denegó, el 3 de octubre de 1989,la inscripción en el Registro de Entidades de Inspección y Control Reglamentario de la empresa “Geotecniay Cimientos, S.A.”, aduciendo que los Estatutos de la compañía comprendían en su objeto social actividadesincompatibles, y que la escritura de constitución evidenciaba que el accionista mayoritario era una empresadel sector industrial “Dragados y Construcciones”, de manera que se infringían ambas condiciones del Real

7 Confirmado por STS de 27 de mayo de 1991 (Aranzadi 1991\4400).8 Ambas concesiones se otorgan por un periodo de 20 años, prorrogables por periodos sucesivos, hasta un plazo máximo de 99 años.

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Decreto. El Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en Sentencia de 22 de abril de 1992, avaló la resolu-ción impugnada y, en recurso de casación, el Tribunal Supremo confirmó a su vez la Sentencia de la Sala deMadrid, en STS de 17 de noviembre de 2000 (Aranzadi 2000\9136). Más allá del supuesto de hecho sobrelo que se pronuncia, esta Sentencia del Supremo es de interés por las declaraciones de carácter general quecontiene. En primer lugar y en relación a que la norma de aplicación, el Real Decreto de 1987, que ya noestaba en vigor, se precisa que:

“Aun cuando el Real Decreto 1407/1987, sobre cuyas prescripciones se basó el fallo recurrido, haya sido dero-gado (disposición derogatoria única del Real Decreto 2200/195, por el que se aprueba el Reglamento de laInfraestructura para la Calidad y la Seguridad Industrial) y el nuevo régimen en la materia, derivado de la Ley21/1992, de 16 de julio, de Industria, y de este último reglamento, modifica sustancialmente las prescrip-ciones del anterior, el recurso debe ser resuelto en atención al marco reglamentario en que fue planteado.”

La Sentencia reconoce, por lo tanto, que el régimen de los organismos de control del vigente Real Decreto2200/1995 ha variado sustancialmente con respecto al de las entidades de inspección y control del antiguoReal Decreto 1407/1987. Partiendo de este reconocimiento, los pronunciamientos que la Sentencia hacesobre el Real Secreto de 1987 pueden servir de pauta interpretativa del régimen de incompatibilidades delReal Decreto de 1995. Y con referencia a eso sigue diciendo,

“..., pues los términos del precepto son claros y no dejan lugar a dudas: la prohibición de participar en, o serparticipadas por otras empresas cuyos productos, equipos o instalaciones sean susceptibles de verificaciónpor estas Entidades de Inspección y Control Reglamentarios, es general, absoluta e incondicionada. (...)”

Es cierto que, de <<lege ferenda>>, la incompatibilidad pudiera no haberse establecido en términos abso-lutos, sino en los relativos que auspicia la recurrente; pero se trata de una opción más, entre otras, para lasque el titular de la potestad reglamentaría tiene libertad de configuración normativa. (...)”

Por expresarlo de otra manera, la interpretación que propugna la recurrente abocaría a imponer a las enti-dades de inspección y control un mero deber de <<abstención>> para casos concretos en los que hubieraun efectivo conflicto de intereses, mientras que el texto reglamentario lo que impone es una prohibición pre-via, una incompatibilidad general, para evitar que ni siquiera el conflicto pueda llegar a plantearse.”

Precisamente, y como veremos más adelante, frente a la prohibición absoluta del Real Decreto 1407/987, elrégimen de prohibición relativa, es decir, de obligación de abstenerse sólo en caso de conflicto efectivo deintereses, es la opción que figura después en el Real Decreto 2200/1995.

En otro orden de cosas, la STS de 17 de noviembre de 2000 también es de interés cuando distingue, conbastante nitidez, el régimen de autorización de las entidades de inspección y control, de otros regímenes deconcesión:

“La utilización de la técnica autorizatoria en relación con la encomienda en estas entidades privadas dedeterminadas funciones de carácter certificante cuyo ejercicio podía tener, respecto de los terceros inspec-cionados o controlados, una inmediata eficacia jurídico-administrativa en el ámbito de la seguridad industrial(...), no encaja en el ámbito de las relacionas contractuales (...).- En efecto, no nos encontramos en pre-sencia de un régimen concesional ni de cualquier otro en que haya unas relaciones bilaterales de naturale-za contractual, a diferencia de lo que ocurría con respecto de las estaciones de inspección técnica de vehí-culos reguladas por el Real Decreto 1987/1985, de 24 de septiembre, cuyo artículo 2 adoptaba expresa-mente el mecanismo concesional.”

En definitiva que, según esta Sentencia, es bastante claro que en régimen de autorización no se actúa porcuenta de la Administración, sino del titular privado de la instalación.

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3. La Ley de industria de 16 de julio de 1992: cumplimiento reglamentario, control administrativo y organismos de control

A partir del marco constitucional al que antes hemos aludido, integrado esencialmente por el art. 38 CE dereconocimiento de la libertad de empresa y el art. 45 CE que consagra el derecho a disponer de un medioambiente adecuado y a conservarlo –pero en base a otros: 40.1 CE sobre el progreso social y económico,130.1 CE modernización de todos los sectores económicos, 139.2 CE libre establecimiento y circulación per-sonas y bienes, o 51.1 CE protección de los consumidores y usuarios– y en ejercicio de la competencia exclu-siva del Estado sobre las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio de derechos, y sobrelas bases y la coordinación de la planificación de la actividad económica general de los arts. 149.1.1a y 13ªCE, se aprueba la Ley de Industria 21/1992, de 16 de julio, LI. Justamente, es al amparo de estos dos pre-ceptos de la Constitución que la Disposición Final Única de la LI, declara los artículos que son de aplicaciónplena en todo el Estado, y las que son de aplicación supletoria, en defecto de legislación autonómica.

Por otra parte, la LI y su desarrollo reglamentario incorporan plenamente al derecho español el ordenamien-to comunitario europeo contenido en las directivas llamadas de nuevo enfoque. La política comunitaria diri-gida a la eliminación de las barreras técnicas se inicia con la Sentencia del Tribunal de Justicia, de 20 defebrero de 1979, dictada en el asunto Cassis de Dijon, de la Directiva 83/1989/CEE, de 28 de marzo, el LibroBlanco de 1985, y la Resolución del Consejo de 7 de mayo de 1985, conocida como de nuevo enfoque, alcual después se añade el llamado enfoque global de la Resolución del Consejo de 21 de diciembre de 1989 9.

En base a los principios constitucionales y comunitarios, los fines de la LI, precisados en su art. 2 –de apli-cación plena según la Disposición Final Única– son los siguientes:– Garantía y protección del ejercicio de la libertad de empresa industrial– Modernización, promoción industrial y tecnológica, innovación y mejora de la competitividad– Seguridad y calidad industriales– Responsabilidad industrial– Hacer compatible la actividad industrial y la protección del medio ambiente

3.1. Cumplimiento reglamentario y control administrativo en la LI

Por lo que se refiere a la interacción entre los principios de libertad, seguridad y responsabilidad industria-les, no cabe otra cosa que estar de acuerdo con aquello que estipula el arte. 4 LI, también de aplicaciónplena según la Disposición Final Única LI.

De conformidad con dicho precepto –que reconoce la libertad de establecimiento para la instalación, amplia-ción y traslado de las actividades industriales–, la seguridad y la protección del medio son una cuestión quepermanece en la esfera de la responsabilidad del empresario industrial. Y según el arte. 4.2 LI, este régimengeneral de libertad/responsabilidad, sólo puede ser objeto de excepción por vía de autorización adminis-trativa previa cuando:

a) Así se disponga por la ley, por razones de interés público.

b) Se establezca reglamentariamente para el cumplimiento de obligaciones estatales impuestas por tratadoso convenios internacionales, con fuerza de ley por lo tanto.

9 Sobre esta Directiva: A. MATTERA, El Mercado Único Europeo, sus reglas su funcionamiento, Madrid, 1991, pág. 175 a 189; y E. MALARET, Unaaproximación jurídica a sistema español de normalización de productos industriales, Revista de Administración Pública, núm. 116, 1988.

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Con respecto a la seguridad industrial, el instrumento normativo esencial son los reglamentos de seguridad.Estos reglamentos (art. 12.2 y 12.3 LE) pueden:

a) Condicionar la puesta en marcha de determinadas instalaciones en que se acredite el cumplimiento delas normas reglamentarias, y

b) Establecer la obligación de comprobar el funcionamiento y estado de conservación o mantenimiento pormedio de controles o inspecciones periódicas.

Este cumplimiento reglamentario, referido tanto a la puesta en marcha como las inspecciones periódicas, sehace efectivo, con carácter general y tal como ya hemos visto, en el régimen de responsabilidad y por losmedios que precisa el art. 13.1 LE:

a) Declaración del titular de la instalación.

b) Certificación o acta de un instalador o conservador autorizado, de un técnico facultativo competente, y deun organismo de control autorizado10 .

c) Cualquier otro medio de comprobación previsto por el derecho comunitario europeo que no esté com-prendido entre los anteriores.

En todo caso, pues, el régimen de libertad/responsabilidad –cuándo no está sometido a la excepción de la auto-rización previa– utiliza la declaración o comunicación como único instrumento administrativo y eso tanto con res-pecto a la puesta en marcha como a las inspecciones periódicas. Y no se trata de un régimen de comunicaciónestablecido en nombre de la simplificación administrativa11, sino de una cuestión principal, directamente dirigi-da a hacer efectivo el principio y el derecho al libre establecimiento industrial, consagrado por la Constituciónespañola de 1978, pero con un antecedente claro en la Constitución de 1812 como antes hemos visto.

Ahora bien, la libertad/responsabilidad pueden no estar sometidas a ninguna tutela técnica, de manera que elcontenido de la comunicación es sólo la declaración responsable del titular de la instalación; o bien se puedensometer a una tutela encomendada –por el reglamento de seguridad correspondiente– a un instalador o con-servador autorizado, a un técnico facultativo competente o, con mayor grado de exigencia, a un organismo decontrol, o sucesivamente a los tres. Incluso, en el régimen excepcional de autorización, ésta se puede limitar ala autorización del proyecto, mientras que su ejecución y puesta en marcha, así como los controles periódicospueden regularse y efectuarse en régimen de responsabilidad y comunicación, con las condiciones señaladas.

Pero en todo caso hay que destacar que el cumplimiento reglamentario de los arts. 12.2, 12.3 y 13.1 LI–también de aplicación plena según la DF– se ubica en el ámbito de la libertad y la responsabilidad delempresario industrial, y no en el de la intervención o control de la Administración. Salvo el supuesto de laautorización previa, el cumplimiento reglamentario no está sujeto a otra potestad administrativa que no sea,justamente, la reglamentaria; pero el cumplimiento de ésta corresponde a la responsabilidad industrial deltitular de la actividad. Incluso cuando, además de un instalador o conservador autorizado o de un técnicocompetente, la tutela técnica se atribuye a un organismo de control, no estamos ante una intervención admi-nistrativa delegada a un organismo de control, por la sencilla razón que en el cumplimiento reglamentario nohay potestades administrativas y, por lo tanto, no hay delegación posible de aquello que no existe. Los orga-nismos de control, una vez acreditados y autorizados por la Comunidad Autónoma respectiva actúan, en régi-men de libre competencia entre sí, por cuenta del industrial y no por cuenta de la Administración, con lacual no tienen ningún vínculo contractual; eso sin perjuicio del régimen de concesión en el ámbito del con-

10 Nueva denominación de las entidades colaboradoras y, en particular, de las entidades de inspección y control reglamentario.11 J. TORNOS MAS, La simplificación procedimental en el ordenamiento español, Revista de Administración Pública, núm. 151, enero-abril 2000

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trol administrativo, antes aludido y que después estudiaremos mejor en el contexto de la LI. Así pues, cuan-do los organismos de control actúan en el ámbito que les es propio y ordinario, el del cumplimiento regla-mentario, no podemos hablar en absoluto de entidades colaboradoras de la Administración, sino más biende entidades colaboradoras de las empresas.

Cuestión distinta del cumplimiento reglamentario del art. 13 LI, es el control administrativo ejercido, directao indirectamente, para las Administraciones públicas. Así y en aplicación del art. 14.1 LI –de aplicaciónplena según la Disposición final Única LI–:

“Las Administraciones Públicas competentes12 podrán comprobar en cualquier momento por sí mismas,contando con los medios y requisitos reglamentariamente exigidos, o a través de Organismos de Control, elcumplimiento de las disposiciones y requisitos de seguridad, de oficio o instancia de parte interesada encasos de riesgo significativo para las personas, animales, bienes o medio ambiente.”

Este control administrativo, así descrito, no es otra cosa que la típica función pública de inspección13, enten-dida como potestad específica o encuadrada en otras potestades, como la de policía administrativa y, por lotanto, en la esfera de la soberanía que el Estado14 ejerce a través de las Administración públicas.

Para referirse a esta función pública, la LI utiliza la expresión control administrativo, en lugar de la de ins-pección. Ello es así porque, en la definición de conceptos que hace el art. 8.9 LI, al término inspección sele atribuye un significado genérico y puntual de acto o actividad de inspección, en sentido puramente mate-rial y con independencia de quién lo practique y de si se practica en el ámbito del cumplimiento reglamen-tario o del control administrativo:

“Inspección: La actividad por la que se examinan diseños, productos, instalaciones, procesos productivos yservicios para verificar el cumplimiento de los requisitos que le sean de aplicación.”

En todo caso, las actuaciones de control administrativo en las que consiste la función pública de inspección, enmateria de seguridad industrial, se pueden ejercer, como no puede decir de forma más explícita el art. 14.1 LI,por parte de la misma Administración o bien por medio de un organismo de control. En este segundo supuesto,los organismos de control actúan ciertamente por cuenta de la Administración y no por cuenta del industrial suje-to pasivo de la inspección. Ahora bien, la Administración no puede pedir la colaboración de una empresa priva-da, sin acudir a los procedimientos de licitación y adjudicación, propios de la contratación administrativa y presi-didos por los principios de publicidad y concurrencia. Y, dado que no parece muy operativo que las actuacionesde inspección o control administrativo se contraten puntualmente, una por una, con un organismo de control, lavía más adecuada es su contratación por un tiempo determinado, en régimen de contrato de concesión admi-nistrativa, o de contrato de asistencia técnica, consultoría y servicios, o en el más genérico de convenio, regula-dos por el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por el Real DecretoLegislativo 2/2000, de 16 de junio, sin perjuicio de su regulación específica por la legislación autonómica. En estesentido, está claro el pronunciamiento de la Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de noviembre de 2000(Aranzadi 2000\9136), antes comentada, o el anterior de 13 de octubre de 1997 (Aranzadi 1997\7439) que, sibien referida al supuesto singular de las ITV, contiene un pronunciamiento general en los términos siguientes:

“Ahora bien, cuando el poder público acude en la empresa privada para pedir su colaboración en el ejerciciode una función pública, surge entre ellas un vínculo, cuya naturaleza está muy próxima en una relación con-

12 Del art. 14.2 LI se desprende que, ordinariamente, las administraciones competentes son las de las comunidades autónomas, sin perjuicio de lacolaboración de Éstas con la Administración del Estado.13 J. BERMEJO VERA, La Administración inspectora, Revista de Administración Pública, núm. 147, 1998; S. FERNÁNDEZ RAMOS, La actividad ad-ministrativa de inspección. El régimen general de la función inspectora, Granada, 2002, pág. 47 a 61. 14 STS de 13 de octubre de 1997 (Aranzadi 1997\7439)

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tractual. Podría incluirse en los denominados convenios de colaboración a los que se refiere el artículo 2º.7 dela Ley de Contratos del Estado, que se regularán por sus normas peculiares, y supletoriamente por la de loscontratos de la Administración, siéndoles aplicables, en todo caso, los principios de dicha contratación.”

Por otra parte, hay que tener en cuenta que el objeto del control administrativo no es sólo la instalación,aparato o producto y su titular, sino que lo son también todos los agentes que han intervenido en el régi-men de cumplimiento reglamentario, de acuerdo con las arts. 12 y 13 LI y las reglamentaciones técnicas deseguridad correspondientes. Es decir que, el control administrativo, como potestad administrativa y funciónpública que es, se ejerce también con respecto a todos aquéllos que con una habilitación específica, comola del técnico competente, la del instalador o conservador autorizado, y la del organismo de control, hanintervenido en las distintas actuaciones de verificación del cumplimiento reglamentario. Y es lógico que seaasí, ya que en la medida en que el legislador confía más en la libertad y la responsabilidad de los particula-res, en detrimento de la intervención administrativa, la acción de la Administración se traslada a la vigilan-cia y al control del libre ejercicio de las actividades privadas15.

Y en el supuesto de que la Administración ejerza su potestad de inspección o de control administrativo, indi-rectamente, por medio de organismos de control concesionarios es obvio que éstos no pueden haber inter-venido, en términos absolutos y no sólo relativos o de deber de abstención, en las operaciones de control delcumplimiento reglamentario.

Los organismos de control pueden actuar, pues en dos contextos bien diferenciados:

– En el de cumplimiento reglamentario en régimen de libertad y responsabilidad industrial, y de libre com-petencia en organismos autorizados.

– Y, si procede, en el de inspección o control administrativo por cuenta de la Administración y en régimende contratación administrativa con ésta.

Acto seguido pasaremos a un análisis más detallado de esta formulación en el estudio del régimen jurídicode los organismos de control establecido por la LI y por su despliegue reglamentario. Como avanzábamos enla introducción, sólo cuando entre organismo de control y Administración pública existe este vínculo de con-trato administrativo, adicional o alternativo a la acreditación y en la autorización, se puede hablar con pro-piedad de entidades colaboradoras de la Administración.

La distinción entre cumplimiento reglamentario y control administrativo, así como el diferente título con quelos organismos de control pueden actuar en ambos ámbitos se manifiesta en el Decreto de Andalucía358/2000, de 18 de julio, por el cual se regula el procedimiento para la instalación, ampliación, trasladopuesta en funcionamiento de los establecimientos e instalaciones, la Orden de 16 de octubre de 2000 quelo desarrolla (modificada por Orden de 16 de septiembre de 2002), y Decreto de Andalucía 25/2001, de 13de febrero, por el cual se regulan los organismos de control.

3.2. Los organismos de control y el Reglamento de la infraestructura para la calidad y la seguridad industrial de 1995. En particular, su régimen organizativo y de incompatibilidades

Como hemos visto, los organismos de control actúan en el ámbito de la seguridad industrial. Pero la normareglamentaria que los regula en desarrollo de la LI, el Reglamento de la infraestructura para la calidad y laseguridad industrial, RICSI aprobado por el Real Decreto 2200/1995, de 28 de diciembre, y modificado por

15 A. EMBID IRUJO, El rol del Estado: vigilante o gestor", a Política ambiental y desarrollo sostenible, Instituto de Ecología y Mercado, Madrid, 1999,pág. 332; R. RIVERO ORTEGA, El Estado vigilante, Madrid, 2000, pág. 28.

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el Real Decreto 411/1997, de 21 de marzo, regula un abanico más amplio de entidades colaboradoras queincluye las de certificación voluntaria de calidad industrial también previstas por la LI, y los verificadoresambientales que actúan en el ámbito del sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales oEMAS. Visto el objeto de este informe, circunscribiremos nuestro estudio a los organismos de control queactúan en el ámbito de la seguridad, sin perjuicio que cuando, más adelante abordamos, el estudio de lalegislación catalana de intervención integral de la Administración ambiental o IPPC, nos referiremos tambiéna los verificadores.

Los organismos de control constituyen lo que el RICSI denomina la infraestructura acreditable para la segu-ridad industrial. El art. 41 RICSI define estos organismos como

“... entidades públicas o privadas, con personalidad jurídica, que se constituyen con la finalidad de verifi-car el cumplimiento de carácter obligatorio de las condicionas de seguridad de productos e instalacionesindustriales, establecidas por los Reglamentos de Seguridad Industrial, mediante actividades de certifica-ción, ensayo, inspección o auditoría.”

En principio, pues, los organismos de control actúan en el ámbito del cumplimiento reglamentario antes ana-lizado (arts. 12 y 13 LI) y, por lo tanto, siempre al servicio de los industriales cuando su responsabilidad estásometida, por el correspondiente reglamento de seguridad, a esta tutela técnica adicional, a su mera decla-ración o a la certificación de un técnico competente. La actuación de los organismos de control –no expre-samente prevista por el RICSI– en el ámbito del control administrativo por cuenta de la Administración, cons-tituye pues, un régimen diferente e independiente del cumplimiento reglamentario, aplicable según la legis-lación de cada Comunidad Autónoma; entre otras razones porque, como hemos visto, la actuación de losorganismos de control en la verificación del cumplimiento reglamentario también es objeto del control admi-nistrativo.

La naturaleza y la personalidad jurídica de los organismos de control no están sujetas a ninguna limitación,pueden adoptar cualquiera de las admitidas en derecho. Así tanto se puede tratar de organismos públicoscomo de entidades privadas, y de entre éstas tanto pueden tener ánimo de lucro como no tenerlo. Sin embar-go, en realidad la fórmula habitual es de sociedades mercantiles con ánimo de lucro y participación íntegra-mente privada en su capital social.

La actuación efectiva de un organismo de control está sometida a una doble intervención: la acreditación yla autorización.

3.2.1. Acreditación por el ENACLa acreditación de los organismos de control es a cargo, exclusivamente, del Entidad Nacional deAcreditación, ENAC, a pesar del carácter en principio abierto que, en el art. 14 RICSI, tienen las entidadesde acreditación –privadas pero sin ánimo de lucro– es la única reconocida como tal por Disposición AdicionalTercera del Real Decreto 2200/1995. Así pues, nada impediría que, con la modificación previa de la referi-da Disposición Adicional del Real Decreto 2200/1995, se constituyeran otras entidades de acreditación dife-rentes al ENAC, por ejemplo de ámbito autonómico. Sin embargo, vista la práctica de la mayor parte de losEstados miembros de la Unión Europea de tener una sola entidad de acreditación, otra alternativa, quizá másadecuada, sería la descentralización del ENAC en cada Comunidad Autónoma.

De acuerdo con el arte. 42.2 a) RICSI, la acreditación se refiere a una determinada reglamentación de segu-ridad, de manera que hay que obtener acreditación en cada uno de los ámbitos de cumplimiento regla-mentario en el cual una entidad pretenda actuar como organismo de control. El riguroso cumplimiento delas condiciones y prescripciones que el art. 42 RICSI prevé para la acreditación tendría que constituir, ya porsí mismo, la garantía de que el número de organismos de control no será ilimitado y desproporcionado.

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Entre las condiciones que el arte. 42.2 RICSI exige para la acreditación de un organismo de control intere-san, en particular y a efectos de este trabajo, las siguientes:

“c) Su organización deberá separar los aspectos técnicos de los de gobierno y representación, debiendo estarestructurados los primeros de manera que la imparcialidad de sus actuaciones esté garantizada respecto aintereses de grupo.”

Esta condición presupone que el organismo de control puede ser una sociedad que pertenezca a un grupocon intereses que eventualmente puedan entrar en conflicto con la actividad del organismo de control. Peroaunque eso pueda ocurrir, la organización de los servicios técnicos tiene que acreditar suficiente indepen-dencia con respecto a los órganos de gobierno de la Sociedad –Junta General, Administradores, Consejo deAdministración, Consejero Delegado, Presidente, e incluso, Gerente– como para que, en cualquier momen-to y actuación, se pueda acreditar la imparcialidad del organismo de control en las funciones de cumpli-miento reglamentario que le son propias. Como la solvencia técnica y la disponibilidad de medios materia-les, este modelo organizativo se puede demostrar estando ya en posesión de acreditación conforme a las nor-mas de la serie UNE-EN 45.000 y en particular la UNE-EN 45004, que también servirá como a pauta paraverificar la actuación del organismo de control una vez acreditado y autorizado.

“e) Las actividades de la entidad y de su personal son incompatibles cono cualquier vinculación técnica,comercial o financiera o de cualquier otro tipo que pudiera afectar a su independencia e influenciar el resul-tado de sus actividades de control reglamentario.”

Más allá, pues, de los aspectos formales y organizativos, con carácter casuístico y sustantivo, no será posi-ble que el grupo de empresas al cual pertenezca un organismo de control y –no hay que decirlo, el mismoorganismo– intervenga en actuaciones que lesionen su independencia e imparcialidad por el hecho de haberactuado anteriormente con motivo de otras actividades.

A efectos de garantizar la independencia, la imparcialidad y la integridad de los organismos de control, elapartado 4.1 de la Norma UNE-EN45004 establece que:

“El personal del organismo de inspección debe estar libre de cualquier presión comercial, financiera o de otrotipo que pueda influenciar su juicio. Deben implantarse procedimientos para asegurar que personas u orga-nismos externos al organismo de inspección no puedan influir en los resultados de las inspecciones realizadas.”

Y con respecto a la independencia, es de gran interés la distinción que hace el apartado 4.2 entre:

Organismos de Tipo A: que prestan servicios a terceros.

Organismos de Tipo B: que forma parte separada e identificable de una organización involucrada en el dise-ño, fabricación, suministro, instalación, uso o mantenimiento del ítem que inspecciona y se ha creado, pre-cisamente, para proporcionar servicios de inspección a su organismo matriz.: autocontrol.

Organismos de Tipo C: que están involucrados en el diseño, fabricación, suministro, instalación o manteni-miento del ítem que inspecciona o bien de otros similares que concurren en el mercado, y presta serviciosde inspección a otras partes interesadas diferentes de su propia organización matriz. Este tipo de organismoy sus reglas o criterios de independencia e imparcialidad son de especial aplicación cuando un mismo orga-nismo actúa en ámbitos y actividades diferentes, y condiciona la intervención como organismo de control eninstalaciones con respecto a las cuales ya se ha intervenido con motivos diferentes.

Los criterios de independencia de cada uno de estos tipos de organismos están debidamente regulados, porseparado, en los anexos normativos A, B y C de la norma UNE-EN 45004. Aunque en España los organismos

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de control más habituales son los de tipo A, nada impide que se acrediten los internos o de tipo B, de la mismaempresa; o bien de tipo C, cómo sería el caso de una empresa industrial o una ingeniería de proyectos tam-bién acreditadas como organismo de control. En todo caso, esta diferente tipología de organismo manifiesta lanítida delimitación entre cumplimiento reglamentario y control administrativo, ya que es obvio que los organis-mos de tipo B y C nunca podrán actuar en el campo del control administrativo por cuenta de la Administración;y como veremos más adelante, cuando los del tipo A pasen a ejercer actividades de control administrativo porcuenta de la Administración, deberán abstenerse en materia de cumplimiento reglamentario.

A diferencia, pues, del régimen de incompatibilidad absoluta de las entidades de inspección y control del RealDecreto 1407/987, el RICSI y la UNE-EN 45004 (organismos de tipo C) establecen un nuevo régimen en quéla condición absoluta se refiere a la independencia de la organización técnica, mientras que con respecto alos conflictos efectivos de intereses, con respecto a los cuales el organismo de control haya intervenido enejercicio de una actividad diferente, la prohibición es relativa y limitada al deber de abstención de intervenir.

Así por ejemplo y en relación con las empresas que prestan servicios de prevención, que prevé al art. 31 de laLey 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de riesgos laborales, acreditadas por la Administración laboralcompetente16, nada impide que se acrediten como tal los organismos de control de seguridad industrial, en el bienentendido de que se impondrá el deber de abstención con respecto a los clientes a los que se haya prestado unou otro servicio. Hay que tener en cuenta con referencia a ello que el objeto de los servicios de prevención ajenoses el de proporcionar a las empresas el asesoramiento y el apoyo que requieran según el tipo de riesgos propiosde cada actividad, función que de forma patente se superpone con la del control de la seguridad industrial.

Con respecto a los organismos de control u otras entidades que actúan en la condición de concesionarios,ejerciendo funciones de control administrativo por cuenta de la Administración, la incompatibilidad sí que esabsoluta ya que, de acuerdo con el art. 14.1 LI, su misión es la de practicar comprobaciones en cualquiermomento y con respecto a cualquier instalación. Sería un claro impedimento al ejercicio de la actividad decontrol administrativo concedida que la incompatibilidad fuera sólo relativa y que el concesionario se tuvie-ra que abstener cuando hubiera que controlar una instalación en la cual ya había intervenido en la fase decumplimiento reglamentario. Por otra parte, la incompatibilidad absoluta del concesionario no tiene sólo unfundamento formal, sino que deriva, cómo ya hemos visto, de otra razón sustantiva, como es la de que elcontrol administrativo, lógicamente, no tiene sólo por objeto la instalación y su titular, sino también la inter-vención del resto de agentes que han participado en el cumplimiento reglamentario como colaboradores deltitular, es decir, el instalador o conservador, el técnico competente y, por supuesto, el organismo de controlcuando la reglamentación técnica exige su intervención.

3.2.2. La autorización autonómica y su validez para actuar en diferentes Comunidades AutónomasDe acuerdo con el art. 14 LI, una vez acreditado por el ENAC, el organismo de control ha de obtener autoriza-ción –de carácter periódico y renovable– otorgada por la Administración de cada Comunidad Autónoma en la cualpretenda actuar17. Además de la condición obvia de disponer de acreditación, el art. 43 .2 b) RICSI prevé unacondición de impreciso cumplimiento, la de que el organismo de control tiene que disponer de instalaciones,medios materiales, y personal con formación profesional y técnica para atender, como mínimo, el 5% de las ins-talaciones existentes en el territorio de la Comunidad correspondiente. Sin embargo, si esta condición fuera obje-to de un esmerado estudio y regulación para cada sector y reglamentación técnica aplicable, podría constituir unfiltro notable a la proliferación de un número ilimitado y, quizá, desproporcionado de organismos de control.

Dos condiciones más, son las disponer de un procedimiento de reclamaciones, y de tener formalizada una

16 Art. 26 del Reglamento de los servicios de prevención de riesgos laborales, aprobado por el Real decreto 39/1997, de 17 de enero.17 La autorización estatal que se remite al arte. 13.4 LI se refiere sólo a la homologación de vehículos, a sus partes, y a las piezas y sistemas queafecten al tráfico y la circulación.

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póliza de seguro por valor de 120.020e (200 millones de pesetas)18. Sin que esta cuantía limite la respon-sabilidad y debiéndose actualizar según la evolución del IPC.

El incumplimiento de estos requisitos puede ser objeto de reclamación ante el mismo organismo y ante laAdministración que lo haya autorizado y ulteriormente, en vía jurisdiccional contenciosa administrativa, enaplicación de lo que estipulan los arts. 43.2 c), 46 y 48 RICSI. Asimismo, el incumplimiento de cualquierade las condiciones de la autorización o de la acreditación puede dar lugar a la revocación de la autorización.También puede ser causar de sanción, una vez establecida la infracción en resolución del correspondiendoexpediente disciplinario; pero con el régimen de infracciones y sanciones de los arts. 31 y 34 LI, estos incum-plimientos sólo constituirían infracciones leves sancionables con multa de 3.005,06e (500.000 ptas.). Lasinfracciones graves están reservadas a las certificaciones, inspecciones, ensayos o pruebas mal practicados[art. 31.2 e) y f) LI], que se elevan a muy graves cuando resulte un daño o un peligro muy grave e inminentepara las personas, la flora, la fauna, las cosas y el medio ambiente, tipificación que podría derivar en el deli-to ecológico de los arts. 325 y siguientes del Código Penal.

De acuerdo con el art. 13.3 LI, las autorizaciones otorgadas por una Comunidad Autónoma son válidas paraactuar en cualquier otra. Hay que advertir que esta validez estatal se predica (art. 13 LI) de las personas y empre-sas que –y por lo tanto también de los organismos de control– cuando actúan en el ámbito del cumplimiento regla-mentario, no en el del control administrativo por cuenta de una determinada Administración autonómica. Los arts.15.4 LI y 43.5 RICSI prevén, con respecto a los organismos de control, un régimen de pseudocomunicación consilencio positivo. Los organismos de control acreditados por el ENAC y ya autorizados por una Comunidad, paraactuar en otra, lo tienen que comunicar al órgano competente en materia de industria. En principio, efectuadaesta comunicación ya pueden emprender la actividad, con la condición, eso sí, que se supone que cumplen conel requisito de disponer de instalaciones, medios materiales y personales para atender el 5% de las instalacionesde aquella Comunidad, como mínimo. Este requisito no se tiene que acreditar expresamente en la comunicación,pero su incumplimiento podría ser causa de revocación y sanción. No obstante, este régimen de comunicaciónno es exactamente tal sino que, en el plazo de tres meses, la Administración autonómica puede manifestar suoposición por resolución expresa, que impedirá al organismo de control seguir actuando si ya ha empezado ahacerlo, o bien a iniciar la actividad si no ha comenzado todavía. Obviamente, la resolución de oposición dictadapor la Comunidad Autónoma podrá ser objeto de recurso ante la jurisdicción contenciosa administrativa.

En principio, uno de los motivos de oposición puede ser que la Comunidad Autónoma disponga, de acuerdocon su legislación específica en materia de seguridad industrial, de un régimen propio de autorización adicio-nal o de concesión. Cómo antes hemos visto, las STC 243/1994 y en la STS de 29 de octubre de 1998 (Aranzadi1998\9063) ampararían, en particular en Cataluña, su régimen de concesiones en materia de seguridad indus-trial. Asimismo y de acuerdo con esta misma jurisprudencia, este régimen de concesiones ampara la seguridadrelativa a instalaciones industriales, pero no a productos hacia los cuales ni Cataluña ni ninguna otra ComunidadAutónoma tiene competencias normativas19. Ahora bien, en cualquier caso, la jurisprudencia mencionada serefiere al régimen estatal de las entidades de inspección y control reglamentario del Real Decreto 1407/1987,el Decreto catalán 348/1985 sobre seguridad, calidad y normativa industrial y la Ley catalana 13/1987 de segu-ridad en instalaciones industriales, disposiciones todas ellas anteriores a la LI de 1992 y al RICSI de 1995. Porlo tanto, se trata de unos pronunciamientos jurisprudenciales en los que el ejercicio de las competencias esta-tutarias en materia de seguridad industrial por parte de las Comunidades Autónomas, así como las funcionesde las entidades de inspección y control, todavía no estaban delimitadas como después lo ha estado en virtudde la Ley de Industria de 1992. Estas sentencias no tienen el referente de una ley, para la cual, en materia deindustria, el Estado hace efectivas sus competencias en materia de economía general. Se trata, pues, de unadoctrina jurisprudencial que no tiene en cuenta la nítida distinción que hacen los arts. 13 y 14 LI entre la dife-rente actuación de los organismos de control en el ámbito del cumplimiento reglamentario y en el ámbito del

18 Para la conversión en euros, hay que ver la Resolución de 1 de noviembre de 2001. 19 Dolors CANALS i AMETLLER, El ejercicio por particulares de funciones de autoridad. Control, inspección y certificación, Granada 2003, págs. 42 y 43.

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control administrativo, ni las previsiones de los arts. 13.1 y 14.4 LE, sobre la validez estatal otorgada a los orga-nismos de control por una Comunidad Autónoma, en relación todo ello con el particular régimen de concesio-nes catalán bastante anterior a la LI de 1992. En este sentido, hay que advertir que la Disposición TransitoriaPrimera de la LI prevé que las entidades concesionarias de inspección de instalaciones existentes a la entradaen vigor de la Ley podrán seguir actuando hasta el fin de la concesión, pero sin que se establezca que ello impi-de la actuación de los organismos de control, debidamente acreditadas, con respecto a las actividades de cum-plimiento reglamentario que no se pueden considerar objeto de concesión (control administrativo).

Sin embargo, en los últimos años, el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, TSJC, ha tenido ocasión de pro-nunciarse sobre esta cuestión; es decir la autorización de organismos de control acreditados y autorizados en otrascomunidades que habían solicitado actuar en Cataluña. Las tres resoluciones de la Dirección General de Consumoy Seguridad Industrial, de 21 de julio, 23 de septiembre y 13 de octubre de 1997, confirmadas por el consejerode Industria, Comercio y Turismo de la Generalidad, que son objeto de las sentencias del TSJC tienen un conte-nido bastante peculiar. Por una parte, deniegan y prohíben la actuación en Cataluña de los organismos de controlsolicitantes, sobre la base del régimen catalán de concesión establecido en el Decreto 348/1985 sobre seguridad,calidad y normativa industrial, y en Ley catalana 13/1987 de seguridad en instalaciones industriales. La constitu-cionalidad y la validez de esté régimen de concesión fueron confirmadas, como hemos visto, por la STC 243/1994y la STS de 29 de octubre de 1998 (Aranzadi 1998\9063). Sin embargo, las tres resoluciones reconocen que losorganismos solicitantes pueden actuar en Cataluña en el campo “voluntario"; es decir, en el ámbito de la calidadde los arts. 20 a 40 RICSI (entidades de certificación, laboratorios de ensayo, entidades auditoras y laboratoriosde calibración), cosa que se da por hecha y que no pedían en absoluto los interesados por innecesaria.

Las tres sentencias del TSJC –núm. 904/2002 de 22 de noviembre, 120/2003 de 5 de febrero, y 219/2003de 3 de marzo– que resuelven los recursos interpuestos contra las tres resoluciones del Departamento deIndustria, Comercio y Turismo ciertamente las confirman, pero refiriéndose siempre a las funciones que losconcesionarios desarrollan en el ámbito del control administrativo del arte. 14.1 LI, sin mencionar nunca lasactuaciones de cumplimiento reglamentario del art. 13.1 b) LI, ajenas al régimen de concesiones. El con-tenido de las tres sentencias es totalmente idéntico, salvo la parte de la primera –STSJC 904/2002– que des-estima plantear ante el Tribunal Constitucional la cuestión de inconstitucionalidad de la Ley 13/1987 que larecurrente pedía. En primer lugar y refiriéndose al régimen de concesiones de la seguridad industrial esta-blecido en Cataluña por la referida Ley, establecen que:

“Este régimen no se ha visto variado con la entrada en vigor de la Ley 21/1992, de 16 de julio, que dedicalos artículos 9 en 18, referidos en la Disposición final única, en la seguridad industrial. De conformidad conlo dispuesto en su artículo 14, las Administraciones Públicas competentes pueden comprobar el cumpli-miento de las disposiciones y requisitos de seguridad, de oficio o a instancia de parte interesada, por sí mis-mas o a través de Organismos de Control.”

Y eso realmente es así con respecto al control administrativo del art. 14.1 LI, pero no en relación con el cum-plimiento reglamentario del art. 13.1 LI, con respecto al cual el ordenamiento jurídico sí que ha cambiadosustancialmente, en la medida en que se hace efectivo en régimen de libertad y responsabilidad industrial yno en régimen de control, ni directo ni indirecto, de la Administración.

Y con respecto al reconocimiento para actuar en Cataluña de la autorización otorgada por otra comunidadautónoma, las sentencias declaran que:

“e) en el caso de la Comunidad Autónoma de Cataluña, habida cuenta que, según lo establecido en el artí-culo 7 de la Ley 13/1987, de 9 de julio, se ha optado por un sistema de gestión indirecta, para actuar cual-quiera de esos Organismos dentro de su ámbito territorial se precisa la previa obtención de concesión admi-nistrativa, sin que resulte suficiente con el cumplimiento de las prescripciones técnicas exigidas con carác-ter general para el desarrollo de la actividad.”

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Pero volvemos a lo mismo. Esta afirmación, que no es cuestionable con respecto al control administrativo delart. 14 LI, sí y absolutamente con respecto a la actuación de los organismos de control en el campo del cum-plimiento reglamentario del art. 13.1 b) LI.

Por otra parte, en las Sentencias comentadas, cuando el Tribunal Superior de Justicia catalán afirma que laLey de Industria de 1992 no ha modificado el régimen de las entidades de inspección y control del RealDecreto 1407/1987, no tiene en cuenta el pronunciamiento efectuado en sentido contrario por el TribunalSupremo, cuando en la también citada Sentencia de 17 de noviembre de 2000 (Aranzadi 2000\9136), con-sidera que, con respecto al Real Decreto de 1987:

“... el nuevo régimen en la materia, derivado de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, y de este últi-mo reglamento (se refiere al RICSI), modifica sustancialmente las prescripciones del anterior...”

En todo caso, a la hora de aplicar los arts. 13 y 14 LI, así como los arts. 15 a 17 LI sobre los organismos decontrol, y su desarrollo en el RICSI, hay que tener en cuenta que la Disposición Final Única de la LI esta-blece que se trata de preceptos que se dictan al amparo de las competencias estatales en materia de con-diciones básicas para la igualdad en el ejercicio de los derechos constitucionales (art. 149.1.1a CE) y debases y coordinación general de la actividad económica (art. 149.1.13a). Es decir que, como el resto de artí-culos que la mencionada Disposición Final declara que tienen el amparo de los mencionados títulos consti-tucionales, los preceptos indicados son de aplicación plena y prevalente sobre la legislación autonómica.

De todas formas debe tenerse en cuenta que la literalidad del art. 7.2 de la Ley catalana 13/1987, sobreseguridad de instalaciones industriales, –sobre todo si se interpreta a la luz de los arts. 13 y 14 LI– sólo auto-riza a encomendar a las entidades concesionarias las funciones de inspección o control administrativo, nolas de cumplimiento reglamentario. Como veremos más adelante, en el estudio del Decreto 363/2004, de 24de agosto, sobre a aplicación en Cataluña del estatal Reglamento electrotécnico de baja tensión, el plantea-miento de la Administración de la Generalidad, con respecto a la actuación de los organismos de control enel ámbito de la seguridad industrial, parece haber variado sustancialmente, en este sentido20.

3.3. Organismos de control y traslado de funciones públicas

Antes de entrar en el análisis de cómo diferentes reglamentaciones técnicas contemplan el cumplimientoreglamentario y el control administrativo, y de los títulos con los que intervienen los organismos de control,es imprescindible detenerse en una cuestión típica, en todo estudio sobre entidades colaboradoras, como esel las funciones públicas que estas entidades pueden asumir.

Y ello en el bien entendido de que no estamos hablando de gestión indirecta de servicios públicos, sino deauténticas funciones públicas con ejercicio de autoridad, que se manifiestan por medio de actuaciones equi-valentes a los actos administrativos propios de la Administración pública21.

El ejercicio privado de funciones públicas, formulado genéricamente, tiene zonas de penumbra que propi-

20 Los dictámenes de la Comisión Jurídica Asesora 482/01, 500/01 y 53/04 también apuntan en esa dirección.21 La doctrina al respecto es bastante amplia. T.R. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Derecho administrativo, sindicatos y autoadministración, Madrid,1972; F. SAINZ MORENO, Ejercicio privado de funcionas públicas, Revista de Administración Pública, núm. 100-102, 1983; G. FERNÁNDEZ FA-RRERES, La infraestructura organizativa para la calidad y la seguridad industrial y el fenómeno del ejercicio por particulares de funcionas públicasde inspección y control, Revista Aragonesa de Administración Pública, núm. 13, 1998; J. ESTEVE PARDO, Técnica, riesgo y Derecho, Barcelona,1999, págs. 124 a 131; Narcís MIR i SOLER, Societat, Estat i risc, Barcelona, 1999, págs. 64 A 75; P.T. NEVADO-BATALLA, La intervención admi-nistrativa en la industria: seguridad y control, Granada, 2000, pág. 107 a 114; C. PADRÓS CORVINA, Actividad administrativa y entidades colabora-doras. Especial referencia en su actuación en el Estado autonómico y a las implicaciones económicas de su régimen jurídico, Madrid, 2001; MOLESPLAZA, R. J., Derecho y calidad. El régimen jurídico de la normalización técnica, Barcelona, 2001; S. FERNÁNDEZ RAMOS, La actividad adminis-trativa de inspección, Granada, 2002, págs. 501 a 574; y más recientemente Dolors CANALS i AMETLLER, El ejercicio por particulares de funcionesde autoridad. Control, inspección y certificación, Granada, 2003, págs. 269 a 299.

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cian, ciertamente, la polémica y el debate. Sin embargo, situada esta cuestión en relación con los diferentesorganismos previstos para el RICSI, no es muy difícil establecer los supuestos en los que es claro el ejerci-cio privado de funciones públicas, de aquéllos otros en qué no estamos ante otra cosa que una actividad pri-vada reglamentada.

Con respecto a las infraestructuras comunes para la calidad y la seguridad industrial, el ejercicio de funcio-nes públicas es obvio en los organismos de normalización y en las entidades de acreditación, entes privadospero sin ánimo de lucro y que no actúan en absoluto en régimen de competencia. Tanto es así que lasDisposiciones Adicionales 1ª y 3ª del RICSI atribuyen estas funciones a dos únicos organismos o asociacio-nes de carácter corporativo, AENOR22 y ENAC23. Y del mismo modo está claro todo lo contrario; que no haytal ejercicio de funciones públicas en la actuación de las diferentes entidades que actúan como infraestruc-tura acreditable para la calidad: entidades de certificación, laboratorios de ensayos, entidades auditoras y deinspección, y laboratorios de calibración industrial.

Pero las cosas no son, ciertamente, tan sencillas en el campo de la infraestructura acreditable para seguri-dad industrial. El régimen voluntario del sistema comunitario de gestión y auditoría medioambiental, EMAS,hace evidente que los verificadores ambientales no ejercen funciones públicas. En cambio, en el caso de losorganismos de control para la seguridad industrial la distinción entre las actuaciones que son funcionespúblicas y las que no tienen este carácter no es tan aparente; aunque parece haber una tendencia a identi-ficar su actividad como una función pública delegada. No obstante y cómo ya hemos ido avanzando, estacalificación como función pública de la actividad de los organismos de control no tiene suficientemente encuenta la nítida separación que hace la LI, y en la que tanto hemos insistido, entre cumplimiento reglamen-tario, y control administrativo a cargo de la Administración.

Si el cumplimiento reglamentario se ejerce en régimen de responsabilidad industrial, ya sea estrictamenteindividual con la simple declaración del titular de la industria, o bien sometido a la intervención o tutela téc-nica por medio de la certificación o acta de un instalador o conservador autorizado, de un técnico compe-tente y/o de un organismo de control, por voluntad expresa del legislador, no hay intervención administrati-va –a menos que el cumplimiento reglamentario se someta a autorización–, y, por lo tanto, no hay ejerciciode potestades ni de funciones públicas. El cumplimiento reglamentario es, pues, una responsabilidad priva-da del industrial con respecto al cual la Administración no ejerce ninguna tutela pública; salvo, claro está,de los supuestos de autorización administrativa. Y el carácter privado no desaparece por el hecho de que laresponsabilidad industrial en el ámbito del cumplimiento reglamentario se ejerza bajo una tutela técnica pri-vada; y en este sentido tan privada es la tutela del técnico competente, del instalador autorizado o del orga-nismo de control, por más que los tres agentes tengan que recibir algún tipo de habilitación pública paraejercer su actividad, que no por eso deja de ser una actividad profesional o empresarial privada. Es signifi-cativo al respecto que, en algunas reglamentaciones técnicas, la práctica de las pruebas periódicas se atri-buye a los mismos servicios del titular de la industria según los parámetros de la instalación o aparato.

En este sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de febrero de 2004 (Aranzadi 2004\1737) esta-blece que, con respecto a la distintas alternativas de cumplimiento reglamentario que ofrecen los apartadosa) y b) del art. 13.1 LI –declaración del titular de la instalación, certificación de organismo de control, insta-lador o conservador autorizado o técnico facultativo–, y como dice el propio precepto, es el Reglamento apli-cable el que ha de precisar cual de los diferentes sujetos ha de practicar las actuaciones de control inicial ode controles periódicos (cumplimiento reglamentario). Esta Sentencia, dictada en resolución de recurso con-tencioso-administrativo interpuesto contra el Reglamento electrotécnico de baja tensión, aprobado por Real

22 AENOR es una asociación civil, abierta a personas físicas y jurídicas, privadas y públicas, relacionadas con la industria. 23 ENAC es también una asociación civil, la asamblea general de la cual está integrada por entidades y laboratorios que dispongan, al menos, deuna acreditación y sus clientes, las administraciones y entes públicos que reconozcan las acreditaciones otorgadas y representantes del Consejo deCoordinación de la Seguridad Industrial (art. 18 LI).

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Decreto 842/2002, de 2 de agosto, confirma la distribución de actuaciones de control reglamentario, entreinstaladores autorizados, técnicos facultativos y organismos de control, que dicho Reglamento regula –y par-ticularmente, sus ITC BT-03, 04 y 05–, frente a la pretensión de los recurrentes que entendían que dichasfunciones debían quedar abiertas a todos en general y, más concretamente, a los técnicos facultativos.

“En efecto, la Ley contempla distintos medios de acreditación del cumplimiento de las medidas de seguri-dad, pero en modo alguno establece de manera indubitada, como sostiene la parte actora, que todos ellosdeban ser admisibles en todo caso y para todo tipo de supuestos. Antes al contrario, la remisión al regla-mento expresamente mencionada en e citado artículo 13 de la Ley de Industria al señalar los distintos pro-cedimientos de acreditación del cumplimiento de las medidas de seguridad tiene precisamente por objetopermitir que la regulación reglamentaria, más detallada y con posibilidad de una más fácil adaptación a laevolución de las necesidades en materia de seguridad, pueda señalar en su caso cual o cuales de dichosprocedimientos son los adecuados según el tipo de instalación eléctrica de que se trate.”

A los efectos de este estudio, la Sentencia establece, de forma implícita pero clara, que entre las opcionesque el art. 13.1 LI le ofrece, el Reglamento podría haber atribuido los actos de control reglamentario (inicia-les o periódicos) a técnicos facultativos; o incluso, por ejemplo, remitir los controles periódicos a un conser-vador autorizado o al autocontrol del propio titular de la instalación; o distribuirlos en función de la magnitudde la instalación. Y son precisamente estas alternativas entre distintos sujetos privados, lo que nos confirmaque el control reglamentario es una actividad puramente privada, claramente diferenciada del control admi-nistrativo o función pública de inspección que la Administración puede ejercer, directa o indirectamente.

Por el contrario, el traslado o la delegación del ejercicio de funciones públicas es patente y salta a la vistacon la mera lectura del art. 14.1 LI, cuando el control administrativo no lo asume directamente laAdministración, sino que lo realiza a través de organismos de control24. La gestión indirecta de una funciónpública, por medio de formas de concesiones o contractuales no es en absoluto extraña a nuestro ordena-miento. Eso lo admite el Tribunal Supremo en las ya mencionadas SSTS de 17 de noviembre de 2000(Aranzadi 2000\9136) y de 13 de octubre de 1997 (Aranzadi 1997\7439) que, todo y que referida al supues-to singular de las ITV, contiene un pronunciamiento general que repetimos:

“..., cuando el poder público acude en la empresa privada para pedir su colaboración en el ejercicio de unafunción pública, surge entre ellas un vínculo, cuya naturaleza está muy próxima en una relación contractual.Podría incluirse en los denominados convenios de colaboración a los que se refiere el artículo 2º.7 de la Leyde Contratos del Estado, que se regularán por sus normas peculiares, y supletoriamente por la de los con-tratos de la Administración, siéndoles aplicables, en todo caso, los principios de dicha contratación.”

Eso explica el hecho de que el control administrativo de la seguridad industrial no constituya un serviciopúblico sino una función pública, no es impedimento porque el procedimiento de licitación, adjudicación yejecución de la función para un particular se someta a la legislación en materia de contratación administra-tiva. Antes al contrario, es un deber de la Administración aplicar los principios de esta legislación, tal comose desprende del vigente art. 3.1 b) del ya citado Texto Refundido de la Ley de Contratos de lasAdministraciones Públicas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio.

La distinción material entre las actuaciones de cumplimiento reglamentario y las de control administrativo yahemos visto que se desprende de los mismos arts. 12, 13 y 14 LI y de las reglamentaciones técnicas. Lasactuaciones de cumplimiento reglamentario son certificaciones o actos relativos a la ejecución del proyecto

24 En la República Federal Alemana, el traslado de funciones públicas o Beleihung en favor de las TÜV no tiene término de comparación en España,ya que se trata de instituciones privadas, pero de base corporativa y sin ánimo de lucro, que actúan cada uno en un estado federado o Land, sin que,por lo tanto, haya un régimen de libre competencia. En este modelo sí que las actuaciones de cumplimiento reglamentario y de control administrati-vo se confunden; pero precisamente porque tanto los industriales como la Administración confían esta función de control técnico a estos organismos.

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y a la puesta en funcionamiento, a operaciones de conservación y a inspecciones periódicas debidamenteprevistas en las diferentes reglamentaciones, esencialmente el control inicial previo a la puesta en funciona-miento del art. 12.3 LI, y los controles, inspecciones o pruebas periódicas del art. 12.2. LI; el control admi-nistrativo –o función pública de inspección– son las actuaciones de comprobación que en cualquier momen-to puede practicar la Administración, con independencia de los controles iniciales o periódicos previstos alas reglamentaciones. Y ya hemos visto que estas actuaciones de cumplimiento reglamentario afectan tantoa los titulares de las instalaciones o aparatos como a los agentes que, por su cuenta, intervienen –como ins-taladores, conservadores, técnicos competentes y organismos de control– que también son, o pueden ser,objeto del control administrativo, tanto si es directo como indirecto.

Así pues, mientras que las actuaciones de cumplimiento reglamentario constituyen, actos privados –salvoclaro está del supuesto de autorización administrativa–, los actos de control administrativo son verdaderosactos administrativos, tanto si emanan de la misma Administración pública como de un organismo de con-trol que actúa por cuenta de la Administración. Se podría decir así que, en el cumplimiento reglamentario lallamada reserva de derecho administrativo 25 es relativa y la fija el legislador cuando delimita el régimen gene-ral de la responsabilidad industrial –con declaración y/o certificación o acta de instalador, técnico compe-tente u organismo de control– y la sujeción excepcional a autorización administrativa. En cambio, en el con-trol administrativo –por alguna razón el art. 14.1 LE utilizará este adjetivo, administrativo– la reserva de dere-cho administrativo es absoluta, porque estamos hablando de la función pública de inspección, sujeta nece-sariamente a derecho administrativo y a control de la jurisdicción contenciosa administrativa, tanto si lo ejer-ce la propia Administración como, por su cuenta, un organismo de control en régimen de concesión.Como es habitual, la cuestión del control jurisdiccional contencioso administrativo acostumbra a ser clave ala hora de establecer cuando nos encontramos ante actuaciones sujetas de derecho administrativo y cuan-do no. En este sentido, es de bastante interés la distinción entre reclamaciones y recursos que efectúan losapartados 15.1 y 15.2 de la norma UNE-EN 45004. Mientras que el apartado 15.1 se refiere a los procedi-mientos de los que los organismos de control tienen que disponer “...para el tratamiento de las reclamacio-nes recibidas de clientes u otras partes sobre sus actividades de inspección”, el 15.2 exige unos procedi-mientos diferenciados “...para la consideración y resolución de los recursos contra los resultados de sus ins-peccionas, cuando éstas sean realizadas en base a una autoridad delegada legalmente”. La distinción entrereclamación y recurso es, pues, clara y perfectamente ajustada a nuestro derecho administrativo; mientrasla reclamación se formula con respecto actuaciones privadas de los organismos de control (cumplimientoreglamentario), el recurso se interpone contra los actos de inspección emanados del organismo de controlcuando actúa por delegación de la Administración (control administrativo)

El art. 46 RICSI no hace esta distinción y sólo regula las reclamaciones. En principio, eso no deja de ser cohe-rente con el hecho de que este Reglamento contempla los organismos de control desde su vertiente deinfraestructura acreditada para el cumplimiento reglamentario (art. 41 RICSI) y no para el control adminis-trativo en régimen de concesión, que será un régimen específico que las Comunidades Autónomas puedenadoptar, o no. Es imprescindible, sin embargo, analizar con detalle el art. 46.2 RICSI porque, si no se hacela debida precisión, se puede pensar que regula un procedimiento que se parece más a un recurso admi-nistrativo que a una reclamación:

“Cuando del protocolo, acta, informe o certificación de un Organismo de control no resulte garantizado elcumplimiento de las exigencias reglamentarias, el interesado podrá manifestar su disconformidad ante elOrganismo de control y, caso desacuerdo, ante la Administración competente que lo autorizó. LaAdministración requerirá en el Organismo los antecedentes y practicará las comprobaciones que correspon-dan, dando audiencia al interesado en la forma prevista en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de RégimenJurídico de las Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo Común, resolviendo en el plazo

25 S. del SAZ, Desarrollo y crisis del derecho administrativo. Su reserva constitucional, en C. CHINCHILLA, B. LOZANO y S. del SAZ, Nuevas pers-pectivas del derecho administrativo. Tres estudios, Madrid, 1992

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de tres meses si es o no correcto el control realizado por el Organismo de control. En tanto no exista unarevocación de la certificación negativa por parte de la Administración, el interesado no podrá solicitar elmismo control de otro Organismo autorizado.”

En principio y de la lectura de los primeros incisos, no hay duda de que estamos ante una reclamación, apartir de la cual la Administración ejerce la función de tutela que legalmente le corresponde sobre la actua-ción del organismo de control. Sin embargo, en el último inciso y, en particular, en la alusión a la revocaciónde la certificación negativa del organismo de control, podría verse una forma de resolución por parte de laAdministración del recurso interpuesto por el interesado contra la actuación del organismo de control. Peronada más lejos de la realidad; en la función de control jerárquico y de revisión de los actos del inferior porparte del superior, al menos que por algún vicio de procedimiento se ordene la retroacción del expediente,la resolución del superior consiste en la substitución del acto dictado por el inferior por un nuevo acto dic-tado por el superior. En caso de que nos ocupa, pues, si estuviéramos ante un recurso la Administración nosólo revocaría la certificación negativa, sino que emitiría una certificación positiva; por el contrario, en el art.46.2 RICSI sólo se prevé la desautorización puntual de la actuación del organismo de control, pero sin quela Administración la sustituya por un acto propio; de manera que el interesado tiene que acudir a otro orga-nismo de control para obtener una certificación positiva.

En definitiva, el art. 46 RICSI deja claro que estamos ante reclamaciones, en las que la ulterior intervención dela Administración es de tutela sobre el organismo de control, pero no de control jerárquico como sería propiode un recurso. Por otra parte, de este precepto también se infiere con nitidez que estamos ante reclamacio-nes formuladas hacia actuaciones de los organismos de control practicadas en el ámbito del cumplimientoreglamentario; porque en una actuación de control administrativo no tendría sentido hablar de revocación dela certificación negativa ni, mucho menos, de que el interesado pudiera acudir a otro organismo de control.

Cuando la discrepancia con el organismo de control se manifiesta en el seno de una actividad de controladministrativo, el carácter de acto administrativo que tiene la actuación del organismo lo hace susceptiblede recurso administrativo de alzada; alzada impropia, como se denomina el supuesto del recurso que no seinterpone contra el acto de un órgano de la Administración. Pero es que normalmente, del control adminis-trativo ya se derivarán actos de la misma Administración –como p. ej., incoación de expediente sancionador–que susceptibles de dar pie a los correspondientes recursos en vía administrativa y, si es el caso, en vía juris-diccional contenciosa administrativa.

3.4. Cumplimiento reglamentario y control administrativo en algunas reglamentaciones técnicas

Pasaremos seguidamente al análisis de algunas reglamentaciones técnicas para comprobar como se mani-fiestan las actuaciones de cumplimiento reglamentario y la función –si es que la tienen– de los organismosde control. Asimismo, estudiaremos las funciones de control administrativo que se ejercen en régimen deconcesión, intentando diferenciarlas de las primeras.

3.4.1. Aparatos de presiónEn el régimen de seguridad industrial que se desprende de la Orden de 27 de marzo de 1990, por la cualse regula la aplicación en Cataluña del Reglamento de aparatos de presión, aprobado por el Real Decreto1244/1979, de 4 de abril, y modificado por el Real Decreto 769/1999, de 7 de mayo, de transposición de laDirectiva 97/23/CE, no hay propiamente intervención de los organismos de control en las operaciones decumplimiento reglamentario. De acuerdo con los arts. 2 y 4 de la Orden citada y con respecto al cumpli-miento reglamentario, la ejecución de proyectos y la puesta en funcionamiento de aparatos de presión noestá sometida a autorización, sino que sólo requiere la firma del proyecto y de la certificación final de obrapor parte de un técnico competente en instalaciones de clase A, y de persona autorizada para la empresa

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en los de clase B. Y las pruebas periódicas reglamentariamente previstas por las instrucciones técnicas com-plementarias, ITC, las pueden practicar los servicios de conservación de la misma empresa titular de la ins-talación o bien instaladores autorizados. Pero en ambos casos, la Orden de 27 de marzo de 1990 incluye lasupervisión de los organismos de control que actúan, por cuenta de la Administración de la Generalidad enrégimen de concesión (entidades de inspección y control, EIC). Por otra parte, las empresas instaladoras tie-nen que contratar el control de su actividad de instalación y conservación de aparatos de presión con algu-na de las dos EIC concesionarias, las cuales tienen que emitir un informe anual sobre las actuaciones de lasempresas instaladoras sujetas a su control.

Se trata, claramente, de un modelo anterior a la LI de 1992, en el cual la separación con respecto al cumpli-miento reglamentario (pruebas periódicas de las ITC) se superpone el control administrativo de las EIC. De hecho,de actuaciones de control administrativo propiamente dicho, a cargo de las EIC, sólo habría las del inciso finaldel art. 12.1 c) de la Orden mencionada, sobre realización de pruebas, controles o ensayos no periódicos “... quela Dirección General de Seguridad Industrial o el servicio competente les encomiende”; ello sin perjuicio deque, ciertamente, la supervisión sistemática de las pruebas o controles periódicos practicados por el interesadode acuerdo con la ITC, es una forma control administrativo muy poco integrado en la sistemática de la LI.

En todo caso, el régimen de seguridad de los aparatos de presión, pone de manifiesto que el modelo cata-lán de concesiones de seguridad industrial (Decreto 348/1985, de 13 de diciembre, Orden de 17 de marzode 1986 y Ley 13/1987, de 9 de julio) requiere de una urgente adaptación a la Ley de Industria de 1992.

3.4.2. Instalaciones térmicas en edificiosEn el Reglamento de instalaciones térmicas en los edificios, RITE, aprobado por el Real Decreto 1751/1998,de 31 de julio, no se prevé la intervención de organismos de control en el cumplimiento reglamentario que,tanto por lo que se refiere a la instalación como a la conservación, está atribuido a empresas instalado-ras/mantenedores y a técnicos competentes. En la Orden de 3 de mayo de 1999, que regula la aplicacióndel RITE en Cataluña, las funciones de las EIC concesionarias, previstas a los arts. 23 a 27, son claramentede control administrativo por cuenta de la Administración de la Generalidad. La instalación, puesta en mar-cha y mantenimiento está a cargo de empresas instaladoras y mantenedoras que, asimismo, actúan bajo lasupervisión de las EIC, pero sin que se prevea la intervención de los concesionarios en las diferentes opera-ciones concretas de instalación y mantenimiento. En este sentido, se nota, quizás, que la Orden de 1999 esya posterior a la LI de 1992.

3.4.3. Instalaciones de gasEn el régimen de seguridad de las instalaciones de gas se nota todavía el peso del carácter de servicio públi-co, prestado en régimen de concesión administrativa, que este servicio de suministro tuvo hasta su liberali-zación en virtud de la Ley 34/1998, de 27 de octubre, del sector de los hidrocarburos. Así se pone de mani-fiesto en el Decreto 2913/1973, de 26 de octubre, por el que se aprobó el Reglamento General del ServicioPúblico de Gases Combustibles. La normativa técnica posterior –Reales Decretos 3484/1983 y 449/1988–se aprueba todavía en este contexto. Es lógico, por lo tanto, que en el marco de un servicio público presta-do por concesión, el concesionario del servicio tuviera una intervención relevante tanto en el cumplimientoreglamentario de la instalación y conservación, como en las funciones de inspección. Ciertamente, se apre-cia en este sector la falta de una norma equivalente al nuevo Reglamento electrotécnico para baja tensión,de 2002, aprobado en el marco de la Ley 45/1997, de 24 de noviembre del sector eléctrico.

Las instalaciones de gas sí que disponen, sin embargo, de un Reglamento, aprobado por el Real Decreto1853/1993, de 22 de octubre, adaptado al régimen de seguridad de la LI. En este Reglamento, el cumpli-miento reglamentario queda en manos de las empresas instaladoras autorizadas y de los técnicos compe-tentes, sin previsión de que intervengan organismos de control. En Cataluña, el Decreto 291/1991, de 11 de

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diciembre, sobre instalaciones receptoras de gases combustibles, es todavía anterior tanto a la LI de 1992como a la Ley del sector de los hidrocarburos de 1998. La Orden de 28 de marzo de 1996, sobre el proce-dimiento de actuación de las empresas instaladoras, de las entidades de inspección y control y de los titu-lares en las instalaciones de gases combustibles, es muy similar a la Orden de 3 de mayo de 1999, de apli-cación del RITE en Cataluña, y las funciones que se encomiendan a las EIC concesionarias, previstas en losarts. 17 a 21, son también de estricto control administrativo y no de cumplimiento reglamentario.

3.4.4. Instalaciones eléctricasEl nuevo Reglamento electrotécnico para baja tensión, RETB, aprobado por el Real Decreto 842/2002, de 2de agosto, y sus ITC –particularmente, las ITC BT-03, 04 y 05, sobre instaladores autorizados, puesta en ser-vicio, y verificaciones e inspecciones– constituyen una normativa técnica que, quizás podríamos llamar denueva generación, en el sentido que ya está plenamente adaptada ya en la LI y en el RICSI.

En el apartado 5.5 de la ITC-BT-04, el cumplimiento reglamentario de la instalación está a cargo del instala-dor autorizado para la puesta en servicio, tiene que disponer de una certificación de técnico competente y, siprocede, de certificación de una inspección inicial favorable realizada por un organismo de control. Es la ITC-BT-05 la que precisa las clases de instalaciones eléctricas que requieren una inspección inicial, previa a lapuesta en servicio, e inspecciones periódicas a cargo de un organismo de control. Ya hemos visto como esterégimen de distribución de actuaciones entre los distintos sujetos previstos en el art. 13.1 LI, establecido porel nuevo Reglamento, ha sido confirmado por la Sentencia de 17 de febrero de 2004 (Aranzadi 2004\1737).

Y es en este ámbito en el cual la hasta hace bien poco vigente Instrucción 7/2003 de 9 de septiembre, de laDirección General de Energía y Minas de la Generalidad de Cataluña, sobre el procedimiento administrativopara la aplicación del Reglamento electrotécnico para baja tensión y, en particular, el modelo de concesionesdel régimen de seguridad industrial catalán, chocaban frontalmente con el sistema de cumplimiento regla-mentario de la LI y del RICSI. En esta Instrucción se atribuían las inspecciones iniciales y periódicas, previs-tas en la ITC-BT-05, a las EIC concesionarias cuando, tratándose de actuaciones de cumplimiento reglamen-tario, no de control administrativo, podrían y deberían ser practicadas por cualquier organismo de control acre-ditado y autorizado por otra Comunidad Autónoma, con la notificación previa a la Administración de laGeneralidad, de conformidad con el art. 43.5 RICSI. Como hemos dicho antes, la doctrina establecida por laSTSJC de 11 de julio de 1990, y después por la STS de 29 de octubre de 1998 (Aranzadi 1998\9063), por lasque se desestimó el recurso interpuesto para diversas entidades de inspección y control reglamentario, auto-rizadas por la Administración del Estado, que impugnaron la denegación de su solicitud de actuar en Cataluña,ya no sería hoy de aplicación, en el marco de la LI y del RICSI; sobre todo teniendo en cuenta la preeminen-cia de los preceptos de la LI de aplicación a este supuesto, tal y como establece su Disposición Final Única.

Pues bien, el reciente Decreto 363/2004, de 24 de agosto, del Gobierno de la Generalidad de Cataluña,sobre el procedimiento administrativo para la aplicación del Reglamento electrotécnico para baja tensión, daun giro radical a la cuestión, dando entrada parcial, en el ámbito del cumplimiento reglamentario, a los orga-nismos de control.

De todas formas, este giro del Decreto 363/2004 es no tan brusco como parece, sino que tiene precedentesen la normativa anterior de desarrollo y aplicación, en Cataluña, de la Ley 45/1997, de 24 de noviembre, delsector eléctrico, y de su Reglamento de actividades de transporte, distribución, comercialización, suministroy procedimiento de autorización de instalaciones de energía eléctrica, aprobado por el Real Decreto1955/2001, de 1 de diciembre. En esta normativa catalana –Decretos 328/2001, de 4 de noviembre, y329/2001, de 4 de diciembre– se puede advertir un ligero pero claro distanciamiento con respecto al régi-men de concesión de la seguridad industrial establecido en el Decreto 348/1985, las Órdenes de 17 demarzo y de 7 de abril y la Resolución de 31 de julio de 1986; distanciamiento que recibe el aval de laComisión Jurídica Asesora en sus Dictámenes 482/01 y 500/01.

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En la línea iniciada por los dos Decretos citados, el art. 6.2, el Decreto 363/2004 distingue, nítidamente,entre control administrativo y cumplimiento reglamentario. Por una parte y de conformidad con el art. 14 LI,el control administrativo se atribuye al Departamento de Trabajo e Industria como función de inspección quepuede ejercer directamente o a través de concesionarios; Por otra parte y aunque sin citar el art. 13 LI, elcontrol reglamentario se atribuye de organismos de control autorizados para actuar en este campo de la bajatensión y en el ámbito territorial de Cataluña; y en el art. 6.3 del Decreto se identifican claramente comoactuaciones de cumplimiento reglamentario tanto las inspecciones o controles iniciales como los periódicos.

Más concretamente, el art. 7 del Decreto, que regula el control inicial, es coherente con este planteamientoatribuyendo las actuaciones de inspección inicial a los organismos de control autorizados. Pero ya no lo estanto el art. 8, sobre controles o inspecciones periódicas, que las atribuye a las EIC concesionarias de laGeneralidad, dice “… de acuerdo con la posibilidad establecida en el artículo 6.2 de este Decreto”; cuandoprecisamente hemos visto que dicho precepto se refiere al control administrativo y que el art. 6.3 incluye en elcumplimiento reglamentario tanto los controles iniciales como los periódicos. La explicación de esta aparenteincoherencia podría estar en la preocupación por respetar el alcance de las concesiones efectuadas por laGeneralidad en el campo de la seguridad industrial. En el régimen de seguridad anterior al vigente Reglamentoelectrotécnico para baja tensión, aprobado por el Real Decreto 842/2002, sólo se contemplaban las inspeccio-nes periódicas, y no existía la figura de la inspección o control inicial previo a la puesta en marcha de la insta-lación, sometida al trámite de simple comunicación. Por lo tanto, las inspecciones iniciales no quedan com-prendidas en el ámbito material de las concesiones otorgadas a las dos EIC concesionarias que no pueden, porconsiguiente, sentir lesionados sus derechos concesionales. La confirmación de que, probablemente, esta esla explicación, la encontramos en la Disposición transitoria segunda del Decreto 363/2004, que advierte que elconjunto de actuaciones atribuidas a las entidades de inspección y control concesionarias26, se entenderávigente durante el plazo inicial27 de vigencia de la concesión; régimen transitorio que claramente abre las puer-tas a que, una vez agotado dicho plazo, las inspecciones periódicas se reconduzcan al ámbito del control regla-mentario y se confieran a organismos de control autorizados. Hay que advertir, de todas formas, que en elDictamen 53/2004, de 12 de febrero, que la Comisión Jurídica Asesora emitió con respecto al proyecto deDecreto, se considera que el proyecto desconoce totalmente el régimen de actuación de los organismos de con-trol que establecen tanto la LI de 1992 y el RICSI de 1995, como el mismo RETB de 2002

En todo caso, el Decreto 363/2004 es pues de una trascendencia extraordinaria, ya que abre las puertaspara que organismos de control acreditados por ENAC en el campo de la baja tensión soliciten autorizaciónpara actuar en Cataluña, por lo menos en la práctica de controles iniciales, y marca la línea a seguir paraque, no sólo en el ámbito de las instalaciones eléctricas de baja tensión, sino con carácter general, se impon-ga el modelo establecido en la LI y en el RICSI. Es decir que, el cumplimiento reglamentario del art. 13.1 LIqueda en el ámbito privado de la responsabilidad industrial (titular, instalador, técnico competente y/o orga-nismo de control) según disponga cada reglamento de seguridad; mientras que el control administrativo ofunción pública de inspección del art. 14 LI se reserva a la Administración que o puede ejercer directamen-te o a través de un organismo de control concesionario. Como ya hemos dicho, este planteamiento se ajus-ta perfectamente a la Ley catalana 13/1987 cuyo art. 7.2 sólo autoriza a encomendar a las entidades con-cesionarias las funciones de inspección o control administrativo por cuenta de la Administración previstas enel art. 14 LI, pero no las actuaciones de cumplimiento reglamentario del art. 13 LI; los dictámenes de laComisión Jurídica Asesora, antes citados, apuntan claramente en esta línea. De todas formas, sería conve-niente una reforma en profundidad de la Ley 13/1987, cuyo referente normativa estatal todavía es la Ley dela Industria Nacional de 1939, para adecuarla a la Ley de Industria de 1992.

26 Además de las inspecciones periódicas, el Decreto 363/2004 atribuye a las concesionarias la recepción de la documentación de las instalacionesque requieren proyecto o memoria técnica (art. 4.1 y 4.3) y el control de las empresas instaladoras inscritas en el correspondiente Registro (art. 12.7),funciones ambas claramente administrativas que perfectamente puede la Administración ejercer indirectamente por medio de concesionarios. De to-das formas, la posibilidad de que las empresas instaladoras contraten sus controles con más de un concesionario abre las puertas para que, en elfuturo, se considere este tipo de control como de carácter reglamentario y se atribuya a los organismos de control. 27 Esta alusión al plazo inicial de las concesiones es pertinente habida cuenta de la anulación de las prórrogas.

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3.4.5. Ascensores y grúas torreLa Orden de 31 de mayo de 1999 de aplicación del Real Decreto 1314/1997, de 1 de agosto, sobre la ins-talación y puesta en funcionamiento de ascensores, así como del Reglamento de aparatos de elevación ymanutención de 1985 y de la ITC-AEM 1, atribuye a las EIC concesionarios funciones tanto de control admi-nistrativo, como de inspección inicial y de revisiones periódicas que estarían claramente ubicadas en elmarco del cumplimiento reglamentario.

Pero en el caso del Real Decreto 836/2003, de 27 de junio, por el cual se aprueba una nueva ITC <<MIE-AEM-2>> del Reglamento de aparatos de elevación en lo referente a grúas torre para obras y otras aplica-ciones, sí que ya hay una clara intervención de los organismos de control en el cumplimiento reglamentariode la instalación de estos aparatos, tanto en la inspección inicial como en las inspecciones extraordinarias,cada dos años, en el caso de emplazamientos en obras de larga duración. No hay, todavía normativa cata-lana, pero es obvio que se trata de unas actuaciones abiertas a cualquier organismo de control, que no sepueden reservar a las EIC concesionarias.

4. Entidades colaboradoras y medio ambiente

En relación con el art. 13 LI, la protección del medio ambiente, regulada por el antiguo Reglamento de acti-vidades, molestas, insalubres y peligrosas de 1961, RAM constituye la gran excepción del cumplimientoreglamentario, en la medida en que, en lugar de poder satisfacerse por el régimen general de declaración ocertificación de técnico, instalador y organismo de control del arte. 13.1 LI, se somete a la autorización admi-nistrativa del art. 13.3 LI. En principio, esta forma de cumplimiento reglamentario, y su correspondiente con-trol administrativo, ha sido asumido por las Comunidades Autónomas, a partir de la Constitución y de los res-pectivos Estatutos de Autonomía; y, con respecto a la ejecución se ha mantenido como competencia muni-cipal, en virtud de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Básica de Régimen Local, y sin perjuicio de la legislaciónautonómica de aplicación.

La única intervención estatal, al respecto, ha sido la transposición de la Directiva 96/61/CE, relativa a la pre-vención y al control integrado de la contaminación (Directiva IPPC) por la Ley 16/2002, de 1 de julio, queregula la autorización ambiental integrada28. Esta autorización se prevé como una competencia autonómica,sin perjuicio de la ulterior licencia municipal de actividad, si no es que la legislación de la ComunidadAutónoma ha establecido una única autorización autonómica. Pero la autorización ambiental integrada sóloafecta a las actividades del Anexo 1 que se corresponde con las del Anexo 1 de la Directiva IPPC; para elresto de actividades se aplica la legislación autonómica y, en su efecto el RAM de 1961.La mayor parte de Comunidades Autónomas que han legislado en esta materia han mantenido el modelo delRAM de 196129. Apartándose de este modelo, Cataluña, con la Ley 3/1998, de 27 de febrero, de interven-ción integral de la Administración ambiental, LIIAA, se adelantó en la transposición de la Directiva IPPC,extendiendo el modelo de la autorización integrada a todas las actividades sujetas a licencia municipal30.Madrid, con una Ley 2/2002, de 19 de junio, sobre evaluación ambiental, extiende a todo el ámbito del anti-guo RAM el modelo de la evaluación ambiental; ello no deja de ser extraño, puesto que se tramitó al mismotiempo que la Ley IPPC estatal 16/2002. Y en La Rioja, la Ley 5/2002, de 8 de octubre, ya aprobada des-

28 F.B. LÓPEZ-JURADO y A. RUIZ DE APODACA, La autorización ambiental integrada: estudio sistemático de la Ley 16/2002, de prevención y con-trol integrados de la contaminación, Madrid, 2002.29 Andalucía, Ley 7/1994; Aragón, Decreto 109/1986; las Islas Baleares, leyes 6/1995, 12/1999 y 9/2000; Canarias, Ley 1/1998; Castilla - la Manxa,decretos 79/1986 y 27/1998; Castilla - León, Ley 5/1993; Galicia, Ley 1/1995; Murcia, Ley 1/1995; Navarra, Ley foral 16/1989; País Vasco, Ley3/1998; y Comunitat Valenciana, Ley 3/1998.30 J. PERDIGÓ SOLÀ, La Ley estatal de transposición de la Directiva IPPC, sus efectos sobe la Ley catalana de intervención integral de laAdministración ambiental y sobre las competencias municipales, Revista Aranzadi de Derecho Ambiental, núm. 2, 2002.

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pués de la mencionada ley estatal, y modificada por la Ley 10/2003, de 19 de diciembre, sigue la línea dela LIIAA catalana, pero todavía está pendiente de un despliegue reglamentario. En todo caso ninguna deestas dos leyes autonómicas ni de las mencionadas antes incluyen la intervención de entidades colaborado-ras, sin perjuicio que en su adaptación a la Ley IPPC o en su despliegue reglamentario se pueda prever.

A pesar del precedente de las entidades colaboradoras de la Ley 38/1972 de protección de la contaminaciónatmosférica, y su desarrollo por el Decreto 833/1975 y la Orden de 25 de febrero de 1980, en general, estalegislación autonómica no prevé la intervención de organismos de control o de verificadores ambientales, nien el procedimiento de concesión de autorizaciones o licencias, ni en los supuestos que ésta se sustituya porel régimen de comunicación. Tampoco incluye la actuación de estos organismos la Ley estatal IPPC.

En cambio, en Cataluña, donde recordemos que ya existe el antecedente de las entidades de inspección ycontrol, EIC, del Decreto 322/1987, que despliega la Ley 22/1983 de protección del ambiente atmosférico,–modificada por la Ley 6/1996– sí que otorga un papel relevado a las entidades colaboradoras. Sin embar-go estas entidades, denominadas entidades ambientales de control, EAC, no ostentan el título concesiona-rios como las EIC de atmósfera y de seguridad industrial, sino que son acreditadas por la mismaAdministración de la Generalitat, acreditación a partir de la cual actúan libremente, con precios simplemen-te comunicados, pero no autorizados. El despliegue de la LIIAA se ha efectuado por medio de su Reglamentogeneral, RIIAA, aprobado por el Decreto 136/1999, de 18 de mayo -modificado por el Decreto 143/2003, de10 de junio-, y por el Decreto 170/1999, de 29 de junio, que contiene el Reglamento de provisional de lasentidades ambientales de control, RPEAC.

En el procedimiento de acreditación, regulado por el art. 20.2 RPEAC, se estipula que las EAC tienen quecumplir las normas de organización y los requisitos de independencia e imparcialidad de las normas UNE-EN 45000. Es decir que, aunque no se exige que estén acreditadas, sí que el contenido de estas normas yen particular de la UNE-en 45004 sobre organismos de inspección, tiene carácter normativo.

Este régimen de acreditación y libre competencia entre las EAC acreditadas sólo tiene la excepción, reguladaa la Disposición Transitoria 1 del RPEAC, consistente en que en las tipologías de actividades industriales yenergéticas, sólo pueden intervenir, con la condición de EAC y de manera exclusiva y excluyente, las dos EICconcesionarias en materia de atmósfera y seguridad industrial: ICICT, SU y ECA, SU. Esta Disposición transi-toria ha sido declarada nula por la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña 1079/2001, de 9de noviembre, aunque está pendiente del recurso de casación interpuesto ante el Tribunal Supremo. En todocaso y en virtud de la Disposición Transitoria Quinta de la LIIAA, el régimen de acreditación y de actuación delas EAC tiene que ser objeto de una regulación definitiva, que sustituye el actual Reglamento provisional.

La intervención de las EAC acreditadas por el Departamento de la Administración de la Generalidad se prevépara las actividades del Anexo I del RIIAA31, sujetas en autorización ambiental de la Generalidad, y para lasactividades del Anexo II.1, sujetos a licencia ambiental municipal con el informe previo de la PonenciaAmbiental de la Generalitat. La intervención de las EAC se prevé, ordinariamente, en tres momentos:

– Control inicial. Es el control previo al inicio de la actividad, en el cual la certificación del EAC se exige ade-más de la certificación del técnico responsable de la ejecución el proyecto.

– Controles periódicos. Controles cada 2 años para las actividades del Anexo I y cada 4 para las del AnexoII.1. Las actividades acogidas al sistema europeo de ecogestión y ecoauditoría, EMAS, quedan exentas decontroles periódicos. Eso supone, de acuerdo con Reglamento CE 761/2001, de 19 de marzo, la interven-ción de un verificador ambiental, acreditado delante del ENAC de acuerdo con los arts. 49 a 52 RICSI. Lo

31 Incluye las del Anexo 1 de la Directiva IPPC y de la Ley estatal 16/2002, más algunas otras.

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cual explica que, en caso de que el titular de la actividad opte por el control externo o por el control mixto(art. 81.1 b) y c) RIIAA), el Departamento de Medio Ambiente y Vivienda, DMAH, admita que los sistemas deautocontrol interno sean verificados para una EAC o para un verificador ambiental. De hecho, si se entiendeque el control interno implica que la empresa se convierte en un organismo de tipo B, de los que incluye lanorma UNE-EN 45004, la verificación no correspondería tanto a una EAC o a un verificador ambiental, comoel mismo Departamento de Medio Ambiente y Vivienda que asume las funciones de entidad de acreditación.

– Revisión. La autorización y la licencia ambientales se sujetan a revisión cada 8 años. En principio, esta revi-sión parte de una evaluación ambiental, efectuada por un técnico competente, que tiene que ser verificadapor una EAC. Sin embargo, el DMAH también admite que la verificación la efectúe un verificador ambiental.

Extraordinariamente, las EAC intervienen también en los procedimientos siguientes:

– Procedimientos de legalización y de adaptación al nuevo régimen de autorización y licencia ambiental. Deacuerdo con el régimen transitorio de la LIIAA, hasta el 31 de diciembre de 2001, las empresas que dispo-nían de licencia municipal podían legalizar su situación a partir de la presentación de una evaluación ambien-tal verificada para una EAC o para un verificador ambiental; un procedimiento similar se ha tenido que seguir,hasta el 31 de diciembre de 2003, por la adaptación al régimen de licencia ambiental de las actividades delAnexo II.1; las del Anexo I se tienen que adaptar al régimen de autorización ambiental antes del 1 de enerode 2007 por medio igualmente de una evaluación ambiental verificada por una EAC o un verificador ambien-tal. Hay que advertir asimismo que, en todos estos procedimientos y sin ninguna norma que así lo establez-ca, el DMAH entiende y admite que no hace falta que las evaluaciones ambientales las efectúe un técnicocompetente si las elabora la misma EAC o el mismo verificador ambiental que después las verifica32.

La intervención de las EAC en los procedimientos de control inicial y periódico de las actividades del AnexoII.2 y en el régimen de comunicación del Anexo III es más aleatoria. La LIIAA y el RIIAA otorgan a losAyuntamientos la alternativa de que los controles del Anexo II.2 los realicen las EAC acreditadas por el DMAHo bien las EAC acreditadas para el mismo Ayuntamiento; y con respecto a las comunicaciones del Anexo IIIpermiten que la certificación que tiene que acompañar la comunicación sea expedida por un técnico com-petente o por una EAC acreditada por la Generalidad o por el mismo Ayuntamiento; y asimismo se autorizaa las Corporaciones municipales para sustituir el régimen de comunicación de las actividades del Anexo IIIpor una licencia de apertura de establecimiento.

En la calificación de la intervención de las EAC en los procedimientos establecidos por la LIIAA y el RIIAA,entendemos que hay que acudir a los principios de la LI. En la medida en que, la protección del medioambiente afecta al libre establecimiento industrial, sometiéndolo, con carácter general, al régimen de auto-rización o licencia, la aplicación de la LI al régimen de actividades clasificadas en general y en particular aldel IPPC se desprende:

a) De la interiorización que el art. 2 LI hace de la compatibilidad de la actividad industrial con la proteccióndel medio ambiente como uno de los fines de la Ley.

b) De la preeminencia de los artículos de la LI que su Disposición Final Única declara dictados al amparo delas competencias estatales en materia de condiciones básicas del ejercicio de los derechos constitucionales, yde las bases la coordinación de la economía general, preceptos entre los cuales están las disposiciones gene-rales y toda la regulación de la seguridad industrial, el cumplimiento reglamentario y el control administrativo.

Es este sentido, la actividad de las EAC y, si es el caso, de los verificadores ambientales, hay que situarla en

32 Recientemente, la Ley catalana 4/2004, de 1 de julio, acaba de ampliar el plazo de adecuación de las licencias de actividad del Anexo II hasta el1 de enero de 2007, ya fijado para las del Anexo I, si bien con la previsión de que, reglamentariamente, se establecerá un Programa de adecuación.

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el terreno del cumplimiento reglamentario, aunque salvo el régimen de comunicación, este cumplimientoreglamentario se hace efectivo después de una autorización administrativa. Tal como están regulados loscontroles iniciales y periódicos en la LIIAA y en el RIAA, es claro que no se trata de inspecciones que lasEAC realizan en régimen de control administrativo por cuenta de la Administración de la Generalidad o delos Ayuntamientos, sino que su intervención depende de la libre responsabilidad del titular de la actividad.El régimen de acreditación y de libre mercado en el que actúan las EAC confirma que no tienen ningún vín-culo que las autorice a actuar por cuenta de la Administración, de manera que su ámbito es el del cumpli-miento reglamentario y no el del control administrativo. El arte. 46 LIIAA estableciendo que la acción ins-pectora –es decir el control administrativo, en términos de la LI– corresponde a la Administración de laGeneralidad y a los ayuntamientos, sin ninguna alusión a las EAC, confirma esta conclusión. Igualmente, laconfirma que en la verificación de las evaluaciones ambientales, además de las EAC también puedan inter-venir los verificadores ambientales acreditados por el ENAC.

La ubicación de la actividad de las EAC en el campo del cumplimiento reglamentario y no en el del controladministrativo es bastante útil a la hora de pronunciarse sobre determinados aspectos conflictivos.

Así, en relación con la Disposición Transitoria 1 del RPEAC que atribuye, de manera exclusiva y excluyente,los controles iniciales y periódicos de las actividades industriales y energéticas a las dos EIC concesionariasde seguridad industrial y atmósfera, además de las razones que da la STJC 1079/2001 para establecer sunulidad, se puede añadir que estas concesiones están otorgadas en el ámbito del control administrativo,mientras que las actuaciones de la LIIAA se hacen en el ámbito del cumplimiento reglamentario. Por otraparte, la duplicidad de la actuación de los concesionarios podría infringir los criterios de independencia eimparcialidad del arte. 42.2 e) RICSI y de la norma UNE-EN 45004 antes estudiados. En particular, habríaque ver si no estamos en realidad ante dos actividades que hacen que el EIC-EAC se convierta en un orga-nismo de tipo C, a efectos de esta norma.

Y por lo que se refiere a la asunción que de hecho, no de derecho, admite el DMAH en cuanto a que lasEAC –y los verificadores ambientales– efectúen las evaluaciones ambientales y seguidamente las verifiquen,la infracción de los criterios de independencia e imparcialidad –que también aplican a los verificadoressegún el art. 53 b) RICSI– son todavía más patentes; al menos mientras legal y reglamentaria, las evalua-ciones ambientales se atribuyan al titular de la instalación y en definitiva a sus técnicos, y su verificación auna EAC o verificador ambiental. Por otra parte, por esta vía –insistimos, de hecho que no de derecho– seestá infringiendo manifiestamente todo el ordenamiento jurídico de aplicación (LIIAA, RIIAA y RPEAC), en lamedida en que las EAC tienen unas actuaciones tasadas que incluyen la verificación de las evaluaciones,pero no su redacción. Asimismo, habría que considerar también si el EAC al asumir funciones propias deltitular de la instalación también se convierte en un organismo de tipo C, al efecto antes indicado.

Otra controversia, ésta más de fondo, también podría tener su encaje en la aplicación de la LI y el RICSI: laacreditación de las EAC por la Administración de la Generalidad (anexos I y II.1) y, en su caso, por losAyuntamientos (anexos II.2 e III). En la medida en que la actuación de las EAC se desarrolla en el campo delcumplimento reglamentario propio de los organismos de control, se podría argumentar, con fundamento, quesu acreditación tiene debería corresponder al ENAC, al menos hasta que la Administración de la Generalidad–u organismo de ella dependiente– no disponga de una entidad de acreditación, designada en el marco delart. 15 RICSI. Y lo que ya parece absolutamente inadmisible es la acreditación de las EAC por parte de losAyuntamientos. En todo caso, es una cuestión a tener en cuenta en la futura Ley que para las EAC prevé laDisposición Adicional Quinta de la LIIAA.

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5. La inspección técnica de vehículos

La inspección técnica de vehículos, ITV, constituye un supuesto singular en lo medida en que rebasa la seguridadindustrial y la protección ambiental, y afecta a un ámbito del interés público de un alcance mucho más amplio, elde la seguridad vial, en la que los sujetos implicados no son sólo los industriales sometidos a la LI o a las normasmedioambientales, sino los usuarios de vehículos en general. Es decir, una parte considerable de la población yya no sólo los titulares de determinadas instalaciones, productos industriales o de los mismos vehículos de usoindustrial y de transporte, con unos deberes específicos como tales. Eso sin perjuicio, claro está, que determina-dos tipos de vehículos de uso industrial y de transporte sean objeto de reglamentaciones técnicas específicas.En los dos párrafos finales del epígrafe 2, la Exposición de Motivos de la LI parece excluir los vehículos automóvi-les. Sin embargo, esta exclusión hay que entenderla referida a los procedimientos de normalización y homologa-ción, y no al régimen de seguridad industrial, tal y como entiende la Sentencia del Tribunal Constitucional 14/1994,de 20 de enero. De todos modos, la amplitud del uso de los automóviles hace que muchas de las pautas conteni-das en la LI no puedan ser de directa aplicación a la ITV, o bien se tiene que aplicar con notables matices. Así, ladistinción, que es el leit motiv de este informe, entre cumplimiento reglamentario y control administrativo no seríatan nítida. Aunque formalmente es claro que la ITV se encuadraría en el campo del cumplimiento reglamentario,de responsabilidad privada, la extensa y variada tipología de los sujetos obligados que, como hemos dicho, rebasaen mucho los sectores industriales y profesionales, comporta que la delimitación entre cumplimiento reglamentarioy control administrativo o función pública de inspección sea bastante más difusa. No obstante, con la liberalizacióndel sector operada por el Real Decreto-Ley 7/2000, parece que se ha hizo la opción de situar la ITV en la esfera delcumplimiento reglamentario y de la responsabilidad del usuario, más que no en la del control administrativo.

El ordenamiento sobre la ITV, en particular con respecto a la intervención privada, ha sido y sigue siendo bastantealeatoria. En un primer momento, la actividad privada de ITV sólo requería la inscripción e el Registro Especial deEntidades Colaboradoras, regulado en la Orden de 9 de junio de 1980, en relación en el Reglamento sobre vehí-culos y contenedores; pero bien pronto, el Real Decreto 2373/1981, de 30 de octubre, la sometió a autorizaciónprevia. Unos años después, el Real Decreto 1987/1985, de 24 de septiembre, procedió a una especie de publifi-cación del sector, estableciendo que la lTV la realizarían las Comunidades Autónomas directamente, o bien pormedio de empresas mixtas o empresas privadas en régimen de concesión administrativa. Sin embargo, el RealDecreto 2042/1994, de 14 de octubre, vuelve a introducir la técnica de la autorización, manteniendo sin embargola facultad de las Administraciones autonómicas de ejercer esta función directamente o a través de concesionarios.

La Administración de la Generalidad optó por la fórmula de concesiones, establecida en el Decreto 54/1982,de 4 de marzo, y desarrollado por la Orden de 21 de junio de 1982, por la que se aprueba el Reglamentode organización y régimen jurídico del Servicio de Inspección Técnica de Vehículos, modificado parcialmen-te por la Orden de 28 de diciembre de 1999. Se trata de una concesión33 con el pleno alcance de la insti-tución, incluyendo la reversión de bienes, equipos e instalaciones, y con una previsión específica de subro-gación de la Generalidad en los contratos de alquiler de locales o terrenos. Este régimen de concesiones esel que se mantiene, a pesar del vuelco dado por la legislación estatal.

El Real Decreto-Ley 7/2000, de 23 de junio, de medidas urgentes en el sector de las telecomunicaciones,incluye entre otras medidas, las dirigidas a la liberalización de la inspección técnica de vehículos34. Así, elart. 7 establece que la ejecución material de las inspecciones la podrán efectuar las Administraciones auto-nómicas directamente o por medio de sociedades de economía mixta, o de particulares autorizados, sin limi-tación del número de autorizaciones. En este último sentido, la norma es clara:“La autorización deberá otorgarse siempre que el titular acredite que la instalación en la que proyecta realizarlos servicios de inspección cumple los requisitos técnicos que a tal efecto se determinan reglamentariamente...”

33 La concesión se otorgó a tres entidades -ECA-ITV, ITEUVE y RVSA- por Orden de 16 de junio de 1982, por un periodo de 20 años, ampliado des-pués a 23 años, por Resolución del consejero de Industria y Energía de 28 de mayo de 1982; finalizado el periodo inicial, las concesiones se pue-den prorrogar por periodos sucesivos de 5 años, hasta un plazo máximo de 99 años.34 E. ARANA GARCÍA, Naturaleza jurídica de la actividad de Inspección de Vehículos, Revista Vasca de Administración Pública, núm. 54, 1999.

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Parece, pues, que el Real Decreto-Ley 7/2000 limita la gestión indirecta a la modalidad de empresa mixta eimpide la gestión indirecta por concesión a particulares, aunque la Disposición Transitoria Única mantienela vigencia de las concesiones otorgadas conforme al Real Decreto 1987/1985.

La voluntad de poner fin al régimen de concesiones es todavía más evidente en el Real Decreto 833/2003,de 27 de junio, de reglamentación de las ITV en desarrollo del Real Decreto-Ley de 2000. Este Reglamentoautoriza a las Comunidades Autónomas a posponer el otorgamiento de las nuevas autorizaciones a la finali-zación del plazo de las concesiones en vigor, sin perjuicio de que el establecimiento de nuevas estacionesde ITV por parte de los concesionarios ya se tenga que someter al nuevo régimen de autorización y no al deconcesión. Igualmente y en caso de que las concesiones estén otorgadas en función de ámbitos territorialesdeterminados, en las zonas no cubiertas por concesión, el régimen de autorización habría quedado ya expe-dito desde la entrada en vigor del Real Decreto 83/200335. Como hemos avanzado, el sistema de ITV porautorización situaría esta actividad en el terreno del cumplimiento reglamentario y de la responsabilidad delusuario, quedando fuera del control administrativo y de la responsabilidad de la Administración.

La plena liberalización del sector no se ajusta, sin embargo, a la doctrina hasta ahora emanada por el TribunalSupremo [STS de 26 de febrero de 1998 (Aranzadi 1998\3273) y de 7 de mayo de 1999 (Aranzadi 1999\5615)].En esta Sentencia, el Tribunal Supremo entiende que la alternativa entre régimen de gestión directa o indirecta(tanto si es por concesión o por empresa mixta), y régimen por autorización y gestión privada reglamentada esuna cuestión puramente organizativa y, por lo tanto, discrecional de las Comunidades Autónomas competentesen al materia. De todos modos, esta jurisprudencia es todavía anterior al Real Decreto-Ley 7/2000 y, por estemotivo, es de interés la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Murcia de 22 de noviembre de 2003(Aranzadi 2003\19747), dictada ya en aplicación del referido Decreto-Ley. La doctrina que propugna estaSentencia, aunque todavía no ha tenido confirmación del Tribunal Supremo, abunda en el cambio de régimenen favor de la autorización a privados, afirmando que la normativa actual “...hace tabla rasa del sistema ante-rior, e instaura el de autorización previa cuando el solicitante sea un particular”. No obstante, hay que advertirque el futuro régimen de gestión privada no reglamentada nunca se podrá ejercer en régimen de libre compe-tencia, ya que el Real Decreto-Ley 7/2000 ampara la gestión directa para la Administración Autonómica o la indi-recta, como mínimo, por medio de sociedades de economía mixta con capital público y privado. La verdad esque la convivencia entre ITV públicas, de gestión directa o indirecta, y de ITV privadas no parece muy pacífica.

En todo caso, mientras se mantenga el régimen de concesión, la actividad de los concesionarios debe enten-derse delimitada por el objeto del contrato adjudicado para la correspondiente Comunidad Autónoma, sinque se pueda extenderse a otras actuaciones. En cambio, las ITV que actúen en régimen de autorizaciónpodrán compatibilizar actividades, siempre y cuando no lesionen su independencia e imparcialidad, confor-me a las previsiones del RICSI y de la norma UNO-EN 45004 antes estudiadas.

En este sentido, por ejemplo, en relación con la normativa aplicable en materia de vehículos de importación,ni la entidad concesionaria, ni la entidad autorizada, podrán intervenir como técnico competente y como ITVhacia un mismo vehículo importado. En estos supuestos, el Real Decreto 2140/1985, modificado por el Realdecreto 1204/1999, exige que para la inspección técnica hay que aportar una ficha reducida extendida porel fabricante, por la Administración competente en materia de homologación de vehículos, por un laborato-rio habilitado, o bien, por un técnico competente. Pero en Cataluña, por Instrucción 10/1998 de la DirecciónGeneral de Consumo y Seguridad Industrial, de 26 de mayo de 1998, modificada el 14 de octubre de 1998,se sustituye la ficha reducida por un certificado, que se autoriza extender también a las ITV concesionarias,fijando la correspondiente tarifa. Además de que por la vía de Instrucción de una Dirección General no sepuede modificar la normativa que regula el régimen de concesiones de las ITV, ni se puede ampliar el obje-to de las concesiones, la duplicidad de funciones de las ITV infringiría la norma ISO-UNE 45004 en relacióncon los organismos de tipo C, en los términos antes estudiados.

35 No es éste el caso de Cataluña, pero sí el de la Comunidad de Madrid según prevé el Decreto 233/2003, de 6 de noviembre.

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III.Conclusiones

Primera. Libertad de establecimiento industrialEn aplicación del derecho a la libertad de empresa, declarado por el artículo 38 de la Constitución, la Ley deIndustria de 1992, LI, reconoce la libertad de establecimiento para la instalación, ampliación y traslado delas industrias, con sujeción a los principios de responsabilidad industrial, seguridad y calidad industriales, ycompatibilidad de las actividades con la protección del medio.

Con carácter general la Ley de Industria, confía la seguridad industrial y la protección del medio ambiente ala libre responsabilidad del titular de cada actividad, a menos que el ordenamiento jurídico exija una autori-zación administrativa previa.

Segunda. Relación entre la Ley de Industria de 1992 y la legislación autonómicaDe acuerdo con la Disposición Final Única de la Ley de Industria, los arts. 12, 13 y 14 LI, así como los arts.15 a 17 LI sobre organismos de control, y su desarrollo por el RICSI, son preceptos que se dictan al ampa-ro de las competencias estatales en materia de condiciones básicas para la igualdad en el ejercicio de losderechos constitucionales (art. 149.1.1ª CE), y de bases y coordinación general de la actividad económica(art. 149.1.13ª). Es decir que, como el resto de artículos que la mencionada Disposición Final Única decla-ra que tienen el amparo de los mencionados títulos constitucionales, los preceptos indicados son de aplica-ción plena y prevalente sobre la legislación autonómica.

Tercera. Responsabilidad industrial, cumplimiento reglamentario y control administrativoLa responsabilidad industrial del titular de la actividad con respecto a la seguridad y la protección del medioambiente se hace efectiva por medio del cumplimiento de los reglamentos de seguridad y otras normas deaplicación. El efectivo cumplimiento reglamentario puede ser objeto de comprobación por parte de laAdministración por medio del control administrativo. Cumplimiento reglamentario y control administrativoestán, sin embargo, claramente delimitados en los arts. 12, 13 y 14 LI.

Cuarta. Cumplimiento reglamentarioComo su propia denominación indica, el cumplimiento reglamentario consiste en el cumplimiento de pres-cripciones establecidas en el art. 12 LI, en relación con los reglamentos de seguridad y otras normas de apli-cación. En particular, constituyen actuaciones de cumplimiento reglamentario la inspección o el control ini-cial, previo a la puesta en funcionamiento de una instalación (art. 12.3 LE), y los controles, inspecciones opruebas periódicas (art. 12.2 LE).

A menos que, al amparo de lo establecido en el art. 4.2 LI, el ordenamiento de aplicación haya establecidoel régimen de autorización, de acuerdo con el arte. 13.1 LI, el cumplimiento reglamentario lo hace efectivoel titular de la instalación en régimen de libertad y responsabilidad industrial, por simple declaración, o bienacompañando certificación o acta de técnico competente, de instalador, conservador u organismo de con-trol autorizado.

Como los técnicos competentes, tanto los instaladores y conservadores como los organismos de control autori-zados, actúan por cuenta del titular de la instalación y no por cuenta de la Administración pública. Las actua-ciones de cumplimiento reglamentario, por lo tanto, no constituyen ningún tipo de potestad o función pública.

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Quinta. Organismos de control, acreditación y autorizaciónEl riguroso cumplimiento de las condiciones de acreditación por parte del ENAC y de autorización por partede las Comunidades Autónomas tendría que ser garantía suficiente para impedir una proliferación excesivade los organismos de control.

Nada impediría la descentralización del ENAC a las Comunidades Autónomas.

Sexta. Control administrativoComo también pone de manifiesto la misma expresión y estipula claramente el art. 14.1 LI, el control admi-nistrativo comprende todas aquellas comprobaciones que en cualquier momento y, por lo tanto, no previs-tas expresamente por las reglamentaciones técnicas, puede efectuar la Administración pública, ya sea direc-tamente o a través de organismos de control concesionarios.

El control administrativo no se ejerce sólo sobre la instalación y su titular, sino sobre todos los agentes quehan intervenido en el régimen de cumplimiento reglamentario, de acuerdo con los arts. 12 y 13 LI y lascorrespondientes reglamentaciones técnicas de seguridad. El control administrativo, pues, se ejerce tambiéncon respecto a todos aquéllos que, con una habilitación específica como la del técnico competente, la delinstalador o conservador autorizado y la del organismo de control, han participado en las distintas actuacio-nes de verificación del cumplimiento reglamentario.

Por lo tanto, en el supuesto de que la Administración actúe indirectamente por medio de organismos de con-trol concesionarios, éstos no pueden haber intervenido, en términos absolutos y no sólo relativos o de deberde abstención, en las operaciones de control del cumplimiento reglamentario.

La actividad de control administrativo constituye una función pública que no pueden ejercer los organismosde control en régimen de autorización administrativa, sino que hace falta que se establezca entre laAdministración y estos organismos una relación de tipo convencional, contractual o de concesión en elmarco de la legislación de contratación administrativa.

Como función pública que es, el control administrativo no se puede confundir, pues, con las actuaciones decumplimiento reglamentario. Por lo tanto, los organismos de control autorizados, pero no concesionarios, nopueden actuar en este ámbito; pero a su vez los concesionarios de funciones de control administrativo nopueden intervenir en actuaciones de cumplimiento reglamentario.

Séptima. Ámbito material y territorial de actuación de los organismos de controlEn el ámbito del cumplimiento reglamentario, los organismos de control debidamente acreditados por elENAC tienen que ser autorizados por todas las Comunidades Autónomas, siempre que reúnan las condicio-nes que para la autorización establece el artículo 43 RICSI. La existencia de un régimen de concesión sóloimpide a los organismos de control acreditados intervenir en el estricto ámbito del control administrativo, dela misma manera que se lo impediría el directo ejercicio de este control por parte de la Administraciónmisma.

Octava. Condiciones de independencia, imparcialidad e incompatibilidad de los organismos de control De acuerdo con las prescripciones del Reglamento de la infraestructura para la calidad y la seguridad indus-trial de 1995, RICSI, y de la norma UNE-EN 45004, la organización técnica de los organismos de controltiene que estar separada de los órganos de gobierno y representación del organismo, de manera que segarantice la imparcialidad de las actuaciones técnicas hacia los intereses de grupo.

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En cambio y en aplicación de las mismas disposiciones mencionadas, los organismos de control autorizadospueden actuar en otras actividades, con la obligación sin embargo de abstenerse cuando, en relación en unamisma instalación o aparato, ya hayan intervenido antes con un título distinto.

Por lo que se refiere, no obstante, a los organismos de control o a otras entidades que actúan en la condiciónde concesionarios, ejerciendo funciones de control administrativo por cuenta de la Administración, la incom-patibilidad sí que es absoluta ya que, de acuerdo con el art. 14.1 LI, su misión es la de practicar comproba-ciones en cualquier momento y hacia cualquier instalación; comprobaciones que tienen por objeto tanto las ins-talaciones y el cumplimiento de sus obligaciones por parte del titular, como las verificaciones que han de efec-tuar los instaladores o conservadores autorizados, los técnicos competentes y los organismos de control.

Novena. Entidades ambientales de controlEn la medida en que afectan a la libertad de establecimiento industrial, a las actuaciones de cumplimientoreglamentario y de control administrativo en materia de protección del medio ambiente también les es deaplicación la Ley de Industria.

En consecuencia, a las entidades ambientales de control que actúan en Cataluña en aplicación de la Ley deintervención integral de la Administración ambiental también les son de aplicación las conclusiones anteriores.

Décima. Inspección Técnica de VehículosAunque la ITV constituye un régimen singular, tanto por su doble incidencia en la seguridad industrial y laseguridad vial, como por la posibilidad de coexistencia de entidades concesionarias y entidades autorizadas,ejerciendo unas mismas funciones, las condiciones de organización, independencia, imparcialidad e incom-patibilidad que se derivan del Reglamento de la Infraestructura para la Calidad y la Seguridad Industrial de1995, y de la norma UNE-EN 45004, les son igualmente de aplicación.

Barcelona, el 28 de maig de 2004Revisado, como ya se dicho,

a 31 de agosto de 2004

El régimen jurídico de laintervención, controle inspección en materiade seguridad industrialde instalaciones,medio ambiente e inspeccióntécnica de vehículos

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