View
26
Download
1
Embed Size (px)
Citation preview
Marco Normativo y Buenas Prácticas: “Propuesta de lineamientos para la valuación socioeconómica de proyectos y programas de inversión en infraestructura de transporte y movilidad urbana que incluyan parámetros ambientales y sociales, y propuesta de estrategia para la aprobación de la SHCP”
PPP=
ANÁLISIS DEL MARCO REGULATORIO Y REVISIÓN DE BUENAS PRÁCTICAS
“Propuesta de lineamientos para la valuación socioeconómica de proyectos y programas de inversión en infraestructura de transporte y movilidad urbana que incluyan parámetros
ambientales y sociales, y propuesta de estrategia para la aprobación de la SHCP”
Consultor: Alejandro Villegas
11 de diciembre de 2014
Por medio de una Cooperación Técnica del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), se desarrolla este estudio cuyo objetivo general es desarrollar instrumentos de evaluación de proyectos de transporte y movilidad urbana que permitan la consideración y cuantificación de sus costos y beneficios sociales y ambientales, lo que debería resultar en reorientar el financiamiento destinado a este sector.
Marco Normativo y Buenas Prácticas: “Propuesta de lineamientos para la valuación socioeconómica de proyectos y programas de inversión en infraestructura de transporte y movilidad urbana que incluyan parámetros ambientales y sociales, y propuesta de estrategia para la aprobación de la SHCP”
1
1. ANÁLISIS DEL MARCO REGULATORIO
a. Marco institucional y el ciclo de inversiones
Para poder entender el marco normativo que regula los proyectos de infraestructura de
transporte y movilidad urbana es importante entender el ciclo de inversiones de los PPIs, debido
que a partir de éste se generan los lineamientos que regulan la planeación, evaluación,
implementación y evaluación de todos los PPIs que ejecutan tanto las dependencias y entidades
de la APF, como los gobiernos locales que ejercen recursos de origen federal. En este apartado se
describe el ciclo de inversiones elaborado por la SHCP en la Metodología Global de las Etapas que
componen el Ciclo de Inversiones, con el objetivo de conocer cada una de las etapas de manera
general para posteriormente hacer un análisis más profundo de los lineamientos que se
desprenden de cada una de las etapas y los incentivos que se generan.
El ciclo de inversiones de los PPIs
La SHCP, dependencia de la administración pública federal encargada de dirigir la política
económica del Gobierno Federal en materia financiera, llevó a cabo la iniciativa del Presupuesto
Basado en Resultados (PBR) Fase I con la finalidad de tener un mayor beneficio a la sociedad con el
uso eficiente de los recursos públicos. Dentro de esta iniciativa se generó el Sistema de Inversión
Pública (SIP), el cual busca consolidar el sistema de evaluación y priorización de proyectos de
inversión con la aplicación de la metodología del Ciclo de Inversiones. Con esta metodología se
busca ayudar a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal (APF) a
identificar las necesidades sociales y asignar recursos a los PPIs de una manera más eficiente.
Cada PPI que se planea ejecutar con recursos públicos tiene que pasar por las siguientes etapas del
ciclo de inversión:
1. Planeación Estratégica de la Inversión
2. Análisis y Evaluación
3. Priorización
4. Seguimiento a la Ejecución
5. Evaluación Ex-Post
1. Planeación Estratégica de la Inversión
Marco Normativo y Buenas Prácticas: “Propuesta de lineamientos para la valuación socioeconómica de proyectos y programas de inversión en infraestructura de transporte y movilidad urbana que incluyan parámetros ambientales y sociales, y propuesta de estrategia para la aprobación de la SHCP”
2
Durante esta etapa las dependencias y entidades de la APF realizan un Diagnóstico de Avance en la
Consecución de Metas con el fin de identificar las brechas que existen entre las metas establecidas
en el Plan Nacional de Desarrollo (PND), los programas especiales, sectoriales, regionales e
institucionales versus los logros alcanzados. Una vez identificadas las brechas, se elaboran los PPIs
que se requieren para atender dichas necesidades.
Los PPIs definidos son sometidos a una primera evaluación a nivel conceptual, donde se recopila
su información actual, se definen sus objetivos, se establecen los beneficios potenciales e
identifican alternativas de solución; esta evaluación se vacía en una Ficha Técnica1. Las propuestas
de PPIs deben de considerarse viables para que las ideas desarrolladas puedan ser analizadas y
evaluadas con el fin de seleccionar aquéllas que ameriten una evaluación más detallada para
determinar su rentabilidad y conveniencia para la sociedad.
Este análisis conceptual se hace en una Ficha Técnica la cual tiene que ser presentada ante la
Unidad de Inversiones (UI) de la SHCP como pre-requisito para su registro en Cartera. Una vez que
las dependencias y entidades de la APF han seleccionado los PPIs a llevar a cabo en los siguientes
seis años, deben consolidarlos en un Portafolio de Inversiones, que representa el plan estratégico
de inversión de corto y mediano plazo de la dependencia o entidad de la APF. Asimismo, la gran
parte de los programas y fondos federales que ejercen los gobiernos locales, requieren que los
proyectos cumplan con los requisitos establecidos por la UI para el registro en Cartera.
2. Análisis y Evaluación de PPIs
La etapa de análisis y evaluación es considerada una de las más importantes, debido a que se
determina la viabilidad y conveniencia de realizar un PPI. Durante esta etapa, las dependencias y
entidades de la APF llevan a cabo la Evaluación Socioeconómica de los PPIs, considerando la
identificación, cuantificación y valoración de los costos y beneficios asociados, para
posteriormente calcular los indicadores de rentabilidad. La Evaluación Socioeconómica se debe
presentar ante la UI con el fin de solicitar el registro del PPI en la Cartera de Inversión
Como primer paso es importante identificar los tipos de PPIs y su evaluación a realizar. Los
distintos tipos de PPIs refieren a los proyectos de infraestructura económica, social,
gubernamental, proyectos de inmuebles y otros proyectos de inversión. Asimismo, los PPIs
también abarcan los programas de adquisiciones, mantenimiento, estudios de pre-inversión y
otros programas de inversión. Por otro lado, de acuerdo con su monto, los PPIs reciben un
tratamiento distinto según su monto:
1 La fecha para poder cumplir con los Mecanismos de Planeación es a más tardar el último día hábil de mayo
de acuerdo a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
Marco Normativo y Buenas Prácticas: “Propuesta de lineamientos para la valuación socioeconómica de proyectos y programas de inversión en infraestructura de transporte y movilidad urbana que incluyan parámetros ambientales y sociales, y propuesta de estrategia para la aprobación de la SHCP”
3
o De hasta 50 mdp: requieren de una Ficha Técnica que implica un análisis de
conceptualización generado en la etapa de planeación.
o Mayores a 50 mdp y de hasta 500 mdp: requieren un Análisis Costo- Beneficio
Simplificado (ACBS) a nivel perfil, es decir, se hace uso de información secundaria
de estudios elaborados previamente para otros PPIs, publicaciones de
investigación, estadísticas u otras fuentes, e información básica obtenida en
trabajo de campo.
o Mayores a 500 mdp: requieren presentar un Análisis Costo-Beneficio (ACB) a nivel
pre-factibilidad, los cuales incrementan el grado de certeza de la evaluación a
través de información primaria completa o estudios específicos realizados para el
PPI.
Solamente en aquellos casos en los que los beneficios del PPI con un monto de inversión mayor a
50 mdp no sean cuantificables o sean de difícil cuantificación, se debe realizar un Análisis Costo-
Eficiencia Simplificado (ACES) con estudios a nivel perfil o un Análisis Costo-Eficiencia con estudios
a nivel pre-factibilidad, según el monto del proyecto, aplicando los mismo criterios que para el
Análisis Costo-Beneficio. Asimismo, aquellos PPIs con un monto de inversión estimado mayor a
1,000 mdp tendrán que registrar estudios de pre-inversión, con el objetivo de contar con
elementos más sólidos para su análisis y evaluación.
TABLA 1. TIPO DE ANÁLISIS Y NIVELES DE EVALUACIÓN
Conceptualización Perfil Pre-factibilidad
Proyectos de infraestructura económica, social, gubernamental y de inmuebles
Entre 0 y 50 mdp Entre 50 y 500 mdp Mayor a 500 mdp
Programa de adquisiciones Entre 0 y 150 mdp Entre 150 y 500 mdp Mayor a 500 mdp
Programa de mantenimiento Entre 0 y 150 mdp Entre 150 y 500 mdp Mayor a 500 mdp
En el análisis a nivel perfil, es opcional que la UI solicite sesiones de trabajo con la finalidad de
definir el límite o alcance de los estudios, mientras que a nivel pre-factibilidad no lo es. En algunos
casos, desde el nivel conceptualización se requiere incluir estudios de mercado, técnicos,
ambientales y legales.
Los ACB a nivel perfil o pre-factibilidad deben incluir los siguientes puntos:
- Resumen ejecutivo: incluye toda la descripción y resultados del PPI.
- Situación actual del PPI: análisis de la oferta y de la demanda de infraestructura actual.
Marco Normativo y Buenas Prácticas: “Propuesta de lineamientos para la valuación socioeconómica de proyectos y programas de inversión en infraestructura de transporte y movilidad urbana que incluyan parámetros ambientales y sociales, y propuesta de estrategia para la aprobación de la SHCP”
4
- Situación sin el PPI: situación esperada de la oferta y la demanda sin el PPI tomando en
cuenta medidas de inversión de bajo costo y una evaluación de la alternativa de solución
al PPI propuesto.
- Situ*ación con el PPI: situación esperada de la oferta y la demanda con el PPI y la
descripción detallada del PPI incluyendo la identificación de los principales agentes
económicos involucrados o que son afectados por el PPI
- Evaluación del PPI: cuantificación en términos monetarios de los costos y beneficios
incluyendo las externalidades. Se incluyen indicadores de rentabilidad (VPN, TIR y TRI) y
análisis de sensibilidad y riesgos.
- Conclusiones y recomendaciones
- Anexos: memorias de cálculo
- Bibliografía
Una vez que se ha realizado la evaluación socioeconómica del PPI y se ha determinado su
rentabilidad, las entidades federativas y dependencias federales podrán solicitar el registro en
Cartera ante la UI. Si el PPI obtiene registro por parte de la UI quiere decir que el PPI podrá ser
financiado con recursos del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) y que la información de
la evaluación socioeconómica podrá ser consultada por cualquier ciudadano en la página de la
SHCP.
La información de los PPIs registrados en Cartera deberá de actualizarse cuando reciba
modificaciones en el monto de inversión2, modalidad de financiamiento, tipo de clasificación o
variaciones en las metas físicas del PPI de acuerdo a los parámetros por la UI.
3. Priorización de PPIs
En esta etapa, las dependencias y entidades de la APF priorizan los PPIs registrados en Cartera y
los integran en el Mecanismo de Planeación consolidado a nivel sectorial para su envío a la UI,
quien a su vez lo remite a la Comisión Intersecretarial de Gasto Público, Financiamiento y
Desincorporación3 (CIGFD) para su eventual inclusión en el Proyecto de Presupuesto de Egresos de
la Federación (PPEF).
2 El porcentaje de variación en el monto total de la inversión que deberá ser notificado es a partir de 25%
para aquellos proyectos de hasta 1,000 mdp; 15% para aquellos entre 1,000 y 10,000 mdp y de 10% para mayores de 10,000 mdp. 3 De acuerdo al Diario Oficial la CIGFD tiene como objetivo la atención de los asuntos en materia de gasto
público federal, en particular los de inversión y financiamiento, así como la coordinación y supervisión de los procesos de desincorporación de entidades paraestatales o de sus unidades económicas con fines productivos. La Comisión estará integrada por las secretarías de Hacienda y Crédito Público; de Desarrollo
Marco Normativo y Buenas Prácticas: “Propuesta de lineamientos para la valuación socioeconómica de proyectos y programas de inversión en infraestructura de transporte y movilidad urbana que incluyan parámetros ambientales y sociales, y propuesta de estrategia para la aprobación de la SHCP”
5
Los componentes más importantes en esta etapa son los siguientes:
- Agrupación de los PPIs: los PPIs del portafolio de inversiones se agrupan según su status
en el que se encuentran, por ejemplo en ejecución, programas de mantenimiento, y PPIs
nuevos.
- Asignación de presupuesto: las dependencias deberán distribuir el presupuesto para el
ejercicio fiscal de acuerdo el status de los PPIs donde el orden de prioridad es para
aquellos que se encuentran en ejecución, posteriormente para los programas de
mantenimiento y por últimos a los PPIs nuevos.
- Priorización de los PPIs que cuentan con registro en Cartera: los criterios para escoger los
nuevos PPIs que tienen registro en Cartera son la rentabilidad socioeconómica, reducción
de la pobreza extrema, desarrollo regional y concurrencia con otros PPIs. En algunos casos
las dependencias y entidades APF utilizan los criterios de priorización cuando proceda. En
caso de que los PPIs nuevos no pudieran cubrirse con el presupuesto, son eliminados del
listado, así hasta llegar el final del listado de PPIs o terminar el presupuesto. El
procedimiento asegura que se termine con los PPIs con la evaluación más alta.
Una vez que se tienen los Mecanismos de Planeación de manera sectorial, se envían a la UI por la
dependencia o entidad de la APF correspondiente. Posteriormente, la UI remite la información a la
CIGFD para que determine su inclusión al PPEF y posteriormente pueda ser aprobado por la
Cámara de Diputados.
4. Seguimiento de PPIs
Una vez que los PPIs se encuentran integrados en el PPEF y se han presupuestado, comienza la
etapa de seguimiento, la cual tiene el objetivo de que los PPIs se lleven conforme a las
evaluaciones socioeconómicas planeadas. Esta etapa incluye las siguientes fases: 1) elaboración de
la programación de ejecución; 2) monitoreo del PPI a través del seguimiento a la ejecución y 3)
elaboración del reporte final de ejecución.
- Programación de la ejecución. Las dependencias y entidades de la APF son responsables
de que la información de la Cartera se encuentre actualizada en la etapa de ejecución y si
llegasen a haber cambios en cuestión de tiempos, presupuesto o riesgos se encuentren
notificados en los documentos de la programación de la ejecución.
Social; de Energía; de Economía; de Comunicaciones y Transportes; de la Función Pública y del Trabajo y Previsión Social. Las secretarías estarán representadas por su titular, quien podrá designar a su respectivo suplente el cual deberá tener el nivel de subsecretario.
Marco Normativo y Buenas Prácticas: “Propuesta de lineamientos para la valuación socioeconómica de proyectos y programas de inversión en infraestructura de transporte y movilidad urbana que incluyan parámetros ambientales y sociales, y propuesta de estrategia para la aprobación de la SHCP”
6
- Seguimiento a la ejecución. Las dependencias y entidades de la APF deben reportar la
información relativa al avance de la ejecución de manera mensual con los cambios en la
situación financiera y de trabajo.
- Elaboración del reporte final de ejecución. Este reporte se elabora para aquellos PPIs que
son mayores a los 500 mdp y con una duración mayor a un año con la finalidad de conocer
las lecciones aprendidas para los PPIs futuros. Dicho reporte se tiene que entregar a la UI
para futuras referencias.
5. Evaluación Ex-Post
Esta etapa tiene la finalidad de comparar los resultados reales contra lo planeado para mejorar la
eficiencia y efectividad de los PPIs, el Ciclo de Inversiones y la forma de planear y ejecutar los
próximos PPIs. Para lo anterior, se debe realizar una evaluación de los resultados del PPI y
documentarlos en un Informe de Resultados de la Evaluación Ex-Post, en el que se presentan las
lecciones aprendidas durante las etapas de ejecución y operación del PPI.
Anualmente, la UI selecciona de la Cartera de Inversión los PPIs que serán objeto de una
evaluación Ex-Post. Los criterios para ser seleccionados es que sea mayor a 1,000 mdp y cuente
con al menos tres años de haber entrado en operación. Una vez seleccionados los PPIs a evaluar,
la UI lo comunica a las dependencias y entidades de la APF para que éstas últimas integren un
equipo evaluador que cumpla con los lineamientos para hacerlo.
El equipo evaluador de las dependencias o entidades de la APF debe realizar una evaluación ex –
post de tal manera que pueda ser comparada con la evaluación ex- ante en términos del tiempo
de ejecución, costo total, fuentes de financiamiento, capacidad instalada, demanda, beneficios,
indicadores de rentabilidad y riesgos. Asimismo, se revisan los métodos, modelos, supuestos y
parámetros económicos que fueron utilizados para la evaluación ex-ante.
Cuando existe una variación entre los resultados planeados y los observados, deberá realizarse un
análisis que determine si la operación del PPI es socioeconómicamente rentable. En caso
contrario, deberán incluirse recomendaciones de acciones alternativas a realizar como parte de la
evaluación ex-post y de lecciones aprendidas.
El reporte terminado se debe entregar a la UI donde ésta última podrá solicitar aclaraciones a la
dependencia o entidad APF. Los resultados de las evaluaciones ex-post podrán ser publicadas por
la UI en el sitio de SHCP tomando en cuenta la normatividad aplicable.
En conclusión, el ciclo se planea cada seis años, pero se actualiza de manera anual inclusive para
los nuevos PPIs que aún no cuentan con su registro de Cartera en su primer año. La descripción
exhaustiva de los requerimientos para que las dependencias y entidades de la APF puedan cumplir
con cada etapa y documento que se requiere durante el ciclo de inversiones, deberá de ser
Marco Normativo y Buenas Prácticas: “Propuesta de lineamientos para la valuación socioeconómica de proyectos y programas de inversión en infraestructura de transporte y movilidad urbana que incluyan parámetros ambientales y sociales, y propuesta de estrategia para la aprobación de la SHCP”
7
consultados a través de los lineamientos publicados en el Diario Oficial de la Federación.
Asimismo, en el sitio web de la SHCP también se encuentran los manuales y guías que se requieren
para el llenado de formatos y la explicación más profunda de algunas cuestiones técnicas.
Por otro lado, la actual administración describe las etapas del ciclo de inversión en cinco o seis
procesos diferentes que tienen el mismo objetivo que las etapas anteriormente descritas, por lo
que siguen los mismos lineamientos que se encuentran publicados en el Diario Oficial de la
Federación. En la Tabla 2 se describe la analogía de los procedimientos descritos por la actual
administración y el ciclo de inversiones con sus lineamientos respectivos.
Marco Normativo y Buenas Prácticas: “Propuesta de lineamientos para la valuación socioeconómica de proyectos y programas de inversión en infraestructura de transporte y movilidad urbana que incluyan parámetros ambientales y sociales, y propuesta de estrategia para la aprobación de la SHCP”
8
TABLA 2. ANALOGÍA DE LOS PROCESOS Y LAS ETAPAS DEL CICLO DE INVERSIONES CON SUS LINEAMIENTOS CORRESPONDIENTE.
Etapa Procesos Nombre documento Objetivo Dirigido a Carácter Fuente Fecha de expedición
Perspectiva global Metodología global de las etapas que componen el ciclo de inversiones
Panorama general que describe el proceso el ciclo de inversiones de los Proyectos y Programas de Inversión PPIs
Dependencias y entidades de la APF
Informativo SHCP 2010
Manual global de la metodología global de las etapas que componen el ciclo de inversiones
Instruye en el llenado de formularios oficiales que comprenden el ciclo de inversiones
Dependencias y entidades de la APF
Informativo SHCP
1. Planeación Estratégica (nuevos PPIs)
I. Parte I. Mecanismos de Planeación
Plan Nacional de Desarrollo Trazar los objetivos de la política pública del país para que a través de éste se rijan la programación y presupuestación de toda la Administración Pública Federal. Por lo tanto, los Programas Sectoriales, Especiales, Insitucionales y Regionales deberán elaborarse en congruencia con este Plan rector.
Dependencias y entidades de la APF
Normativo SHCP 2013- 2018
Análisis de conceptualización en ficha técnica
Formato de vaciado que se requiere para los nuevos PPIs que contiene la planeación estratégica
Dependencias y entidades de la APF
Formato SHCP
Portafolio de inversiones Conjunto de fichas técnicas de los PPIs Dependencias y entidades de la APF
2. Análisis y evaluación de PPIs (nuevos PPIs)
Lineamientos para la elaboración y presentación de los análisis costo y beneficio de los programas y proyectos de inversión
Algunas consideraciones y elementos para la presentación del análisis costo beneficio de los PPIs como: contenido, tipo de PPIs, tipo de evaluaciones
Dependencias y entidades de la APF
Normativo DOF Diciembre 2013
Marco Normativo y Buenas Prácticas: “Propuesta de lineamientos para la valuación socioeconómica de proyectos y programas de inversión en infraestructura de transporte y movilidad urbana que incluyan parámetros ambientales y sociales, y propuesta de estrategia para la aprobación de la SHCP”
9
Etapa Procesos Nombre documento Objetivo Dirigido a Carácter Fuente Fecha de expedición
Lineamientos relativos a los dictámenes de los programas y proyectos de inversión a cargo de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal
Los estudios de la factibilidad económica, técnica y ambiental como el proyecto ejecutivo de obra pública serán revisados y dictaminados por un evaluador externo para aquellos que tengan un monto de inversión mayor a los 500 mdp.
Dependencias y entidades de la APF
Normativo DOF Marzo 2008
II. Registro en la Cartera de Proyectos de la Unidad de Inversiones (nuevos PPIs)
Lineamientos para el registro en la Cartera de Programas y Proyectos de Inversión
Determinar la información requerida para el registro de cartera, así como el contenido de la solicitud y el análisis costo y benefico. Describe el proceso para dar de alta un PPI y las razones por las cuales se dan baja del registro de Cartera, por ejemplo, vigencia de 3 años sin estar en etapa de ejecución u otras.
Dependencias y entidades de la APF
Normativo DOF Diciembre 2013
3. Priorización (todos PPIs)
I. Parte II. Mecanismos de Planeación
Lineamientos para la determinación de la información que deberá contener el mecanismo de planeación de programas y proyectos de inversión
Determinar la información y procedimientos para elaborar los mecanismos de planeación, los cuales plantean las necesidades de inversión en el corto, mediano y largo plazo conforme a lo establecido en el PND y los criterios de priorización
Dependencias y entidades de la APF
Normativo DOF Abril 2012
4. Seguimiento de PPIs
III. Seguimiento de PPIs
Lineamientos para el seguimiento del ejercicio de los programas y proyectos de inversión, proyectos de infraestructura productiva de largo plazo y proyectos de asociaciones público
Determinar la información requerida para que las dependencias y entidades de la APF reporten de manera mensual ante Hacienda en su respectivo "Módulo de seguimiento". La información que se requiere reportar es el avance del proyecto en términos de
Dependencias y entidades de la APF
Normativo DOF Diciembre 2013
Marco Normativo y Buenas Prácticas: “Propuesta de lineamientos para la valuación socioeconómica de proyectos y programas de inversión en infraestructura de transporte y movilidad urbana que incluyan parámetros ambientales y sociales, y propuesta de estrategia para la aprobación de la SHCP”
10
Etapa Procesos Nombre documento Objetivo Dirigido a Carácter Fuente Fecha de expedición
privadas, de la APF contratación, físico y en materia financiera. Asimismo, se incluye una matriz de riesgos para la ejecución de los proyectos.
5. Evaluación ExPost de PPIs
IV. Seguimiento de Rentabilidad
Lineamientos para el seguimiento de la rentabilidad de los programas y proyectos de inversión de la APF
Determinar la rentabilidad de los PPIs a través de evaluar nuevamente el total de costos erogados por el proyecto y su plazo de ejecuión. Las evaluaciones Expost serán para algunos PPIs y compararán tanto los costos como los beneficios de los proyectos. La finalidad del último es tener experiencias aprendidas para próximos proyectos.
Dependencias y entidades de la APF
Normativo DOF Marzo 2008
VI. Evaluacióon ExPost
Fuente: Alejandro Villegas, con base en información de la SHCP.
Marco Normativo y Buenas Prácticas: “Propuesta de lineamientos para la valuación socioeconómica de proyectos y programas de inversión en infraestructura de transporte y movilidad urbana que incluyan parámetros ambientales y sociales, y propuesta de estrategia para la aprobación de la SHCP”
11
b. Análisis del marco normativo
A continuación se describe el marco normativo que se requiere para cumplir con cada uno de los
procesos y etapas del ciclo de inversiones, y se presentan a manera de recomendación algunas
observaciones relevantes con el objetivo del estudio. Al respecto, en este documento se dará un
mayor énfasis en los lineamientos que se desprenden para la evaluación socioeconómica de la
etapa de evaluación.
1. Planeación Estratégica - Mecanismos de Planeación (parte I)
El marco normativo que se requiere para la etapa de la Planeación Estratégica y la Priorización son
los “Lineamientos para la determinación de la información que deberá contener el Mecanismo de
Planeación de Programas y Proyectos de Inversión”. El objetivo principal de estos lineamientos es
determinar la información y procedimientos para elaborar los mecanismos de planeación, los
cuales plantean las necesidades de inversión en el corto, mediano y largo plazo conforme a lo
establecido en el PND y en los programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales que
de él se desprendan.
- Criterios de priorización
Los criterios de priorización para incluir nuevos programas y proyectos de inversión para su
inclusión en el PPEF son los siguientes:
a. Rentabilidad socioeconómica;
b. Reducción de la pobreza extrema
c. Desarrollo regional
d. Concurrencia con otros PPIs
Las dependencias y entidades de la APF utilizan, cuando procedan, los lineamientos y criterios que
emita la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) sobre reducción de la pobreza extrema y
desarrollo regional, en términos de la Ley General de Desarrollo Social.
Observación: Podría considerarse un criterio de priorización adicional sobre “Impacto en estratos de menores ingresos”. Los lineamientos actualmente incluyen la reducción de la pobreza extrema, la cual se define principalmente por las carencias alimentarias y de subsistencias, donde únicamente el 10% de la población se encuentra en esta categoría (CONEVAL, 2012). La mayor parte de los PPIs podrían tener mayor impacto si el impacto fuera enfocado a un mayor rubro de población con menores ingresos, los cuales podría aplicar para cualquier carencia económica y de oportunidades donde el 46.2% de la población es considerada con algún nivel de pobreza.
Marco Normativo y Buenas Prácticas: “Propuesta de lineamientos para la valuación socioeconómica de proyectos y programas de inversión en infraestructura de transporte y movilidad urbana que incluyan parámetros ambientales y sociales, y propuesta de estrategia para la aprobación de la SHCP”
12
- Mecanismo de Planeación
El Mecanismo de Planeación debe contener los siguientes elementos generales:
a. Resumen ejecutivo
b. Situación actual prospectiva del sector
c. Objetivos y metas
d. Prioridades entre programas o proyectos de inversión
e. Programas y proyectos de inversión complementarios y sustitutos
f. Factores clave de cumplimiento y riesgos de la estrategia de Mediano Plazo
g. Anexo del Mecanismo de Planeación
Observación: En el contenido del Mecanismo de Planeación, el inciso (c) “Objetivos y metas”, donde se
requiere describir la congruencia que los PPIs tienen con los objetivos nacionales, estrategias y
prioridades contenidas en el PND, así como con los programas sectoriales, institucionales,
regionales y especiales, no se ve reflejado la cuantificación de las brechas de lo que existe con
respecto a lo que se desea alcanzar.
El inciso (e) “PPIs complementarios y sustitutos” requiere identificar las sinergias y complementariedades al interior de la dependencia o entidad, y de los gobiernos estatales y municipales. Se sugiere que también se considere a otras dependencias para corroborar que el proyecto se encuentra alineado con los objetivos institucionales de las distintas dependencias y entidades de la APF.
- Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 (PND)
El PND tiene como objetivo trazar la política pública del país para que a través de éste se rijan la
programación y presupuestación de toda la APF. De acuerdo con la Ley de Planeación, todos los
Programas Sectoriales, Especiales, Institucionales y Regionales que definen las acciones del
gobierno, deberán elaborarse en congruencia con el Plan. Por esta razón, es importante conocer
cuáles son los incentivos que pudieran encontrarse en este documento que pudiera alentar la
construcción de carreteras y no la promoción del transporte público.
Para conocer cuál es la importancia de la movilidad sustentable en términos de la construcción
carretera en zonas urbanas se hace una comparación de los objetivos y líneas de acción que las
contienen en cada uno de estos rubros. En la tabla 3 se observa la comparación de las líneas de
acción destinadas para incrementar el transporte público masivo con respecto a la infraestructura
carretera urbana.
Marco Normativo y Buenas Prácticas: “Propuesta de lineamientos para la valuación socioeconómica de proyectos y programas de inversión en infraestructura de transporte y movilidad urbana que incluyan parámetros ambientales y sociales, y propuesta de estrategia para la aprobación de la SHCP”
13
TABLA 3. COMPARACIÓN DE LÍNEAS DE ACCIÓN PARA MEJORAR EL TRANSPORTE MASIVO CON RESPECTO
EL INCREMENTO DE LA INFRAESTRUCTURA CARRETERA URBANA.
Transporte público Infraestructura carretera urbana
Meta nacional
2. México incluyente 4. México Próspero 4. México Próspero
Objetivo 2.5. Proveer un entorno adecuado para el desarrollo de una vida digna
4.9. Contar con una infraestructura de transporte que se refleje en menores costos para realizar la actividad económica.
4.9. Contar con una infraestructura de transporte que se refleje en menores costos para realizar la actividad económica.
Estrategias 2.5.1. Transitar hacia un Modelo de Desarrollo Urbano Sustentable e Inteligente que procure vivienda digna para los mexicanos.
4.9.1. Modernizar, ampliar y conservar la infraestructura de los diferentes modos de transporte, así como su conectividad bajo criterios estratégicas y de eficiencia.
4.9.1. Modernizar, ampliar y conservar la infraestructura de los diferentes modos de transporte, así como su conectividad bajo criterios estratégicas y de eficiencia.
Líneas de acción
- Fomentar una movilidad urbana sustentable con apoyo de proyectos de transporte público y masivo, y que promueva el uso de transporte no motorizado
- Mejorar la movilidad de las ciudades mediante sistemas de transporte urbano masivo, congruentes con el desarrollo urbano sustentable, aprovechando las tecnologías para optimizar el desplazamiento de las personas - Fomentar el uso de transporte público masivo mediante medidas complementarias de transporte peatonal, de utilización de bicicletas y racionalización del uso del automóvil.
- Modernizar las carreteras interestatales - Llevar a cabo la construcción de libramientos, incluyendo entronques, distribuidores y accesos - Ampliar y construir tramos carreteros mediante nuevos esquemas de financiamiento - Realizar obras de conexión y accesos a nodos logísticos que favorezcan el tránsito intermodal
Observación: Se ha incorporado la mejora del transporte público no sólo como un tema de mejora en la infraestructura de movilidad urbana, sino también como una medida de carácter distributivo. Sin embargo, por otro lado, las líneas de acción en este rubro únicamente son tres, de las cuales dos se encuentran con un nivel de compromiso bajo al no considerar acciones específicas en términos como ampliar, realizar o generar como en el caso de la infraestructura carretera urbana.
Marco Normativo y Buenas Prácticas: “Propuesta de lineamientos para la valuación socioeconómica de proyectos y programas de inversión en infraestructura de transporte y movilidad urbana que incluyan parámetros ambientales y sociales, y propuesta de estrategia para la aprobación de la SHCP”
14
2. Análisis y evaluación de PPIs
Todos los nuevos PPIs requieren pasar por una evaluación socioeconómica para poder ser
registrados en Cartera. La calidad y los resultados de dichas evaluaciones determinarán el registro
o no de dichos proyectos. Los requerimientos para la elaboración de la evaluación socioeconómica
están establecidos en los “Lineamientos para la elaboración y presentación de los análisis costo y
beneficio de los programas y proyectos de inversión”. El objetivo de estos lineamientos es describir
las consideraciones y elementos para la presentación del análisis costo beneficio de los PPIs tales
como contenido, tipo de PPIs y su tipo de evaluación, otros tipos de evaluación por su nivel de
información y algunos indicadores.
- Elementos de la ficha técnica
La ficha técnica deberá contener los siguientes elementos: justificación de la alternativa de
solución seleccionada, en la que se describa las alternativas que resuelvan la problemática
planteada, así como la cuantificación de sus costos y la descripción de los criterios técnicos y
económicos de selección, utilizados para determinar la alternativa más conveniente.
Observación: Otro de los criterios para seleccionar la alternativa más conveniente podría ser aquella con mayor impacto en rubros de población con menores ingresos.
- Análisis costo-beneficio simplificado
El análisis costo-beneficio simplificado se aplica en aquellos proyectos de infraestructura
económica, social, gubernamental, de inmuebles y otros proyectos con un monto total de
inversión superior a 50 millones de pesos y hasta 500 millones de pesos.
Observación: El rango de proyectos que es analizado con información secundaria por medio del análisis costo- beneficio simplificado es muy amplio. Existen obras con un alto impacto en la planeación urbana en este rango que podrían ser justificadas al hacer únicamente un análisis costo-beneficio simplificado, por lo que es importante considerar los rangos para los cuales se hace este tipo de análisis. Ver gráfica 1 con distintos proyectos de transporte y movilidad urbana que entran dentro de este rango.
Marco Normativo y Buenas Prácticas: “Propuesta de lineamientos para la valuación socioeconómica de proyectos y programas de inversión en infraestructura de transporte y movilidad urbana que incluyan parámetros ambientales y sociales, y propuesta de estrategia para la aprobación de la SHCP”
15
GRÁFICA 1. TIPO DE OBRAS Y MONTOS DE INVERSIÓN EN MILLONES DE PESOS
Fuente: Alejandro Villegas.
- Análisis costo-beneficio
El análisis costo-beneficio se aplicará en los siguientes casos: i) para los programas y proyectos de
inversión con moto total de inversión superior a 500 millones de pesos; ii) para los proyectos de
infraestructura productiva de largo plazo, y iii) para aquellos programas y proyectos de inversión
distintos de los anteriores, cuando así lo determine la UI, independientemente de su monto total
de inversión.
Observación: La UI se encuentra facultada para solicitar que los proyectos incluyan un análisis costo-beneficio independientemente del costo de inversión. Se podrían elaborar lineamientos para estos casos, por ejemplo, por consideraciones en los costos sociales y ambientales o de riesgo de llevar a cabo la implementación del proyecto o por considerar que no resuelve el problema en el mediano plazo. Lo anterior, se podría utilizar para los proyectos viales en zonas urbanas.
$60.00 $81.20
$440.00
$727.00 $800.00 $1,000.00
$1,600.00 $1,637.50
$- $200.00 $400.00 $600.00 $800.00
$1,000.00 $1,200.00 $1,400.00 $1,600.00 $1,800.00
Pri
mer
a e
tap
a d
e la
con
stru
cció
n d
e la
so
luci
ón
via
ld
e la
Car
rete
ra T
esi
stán
al c
ruce
con
la C
arre
tera
Co
lotl
án y
…
Dis
trib
uid
or
Via
l las
Arm
as(R
AM
A 2
0)
Tlal
ne
pan
tla,
Ed
o.
Mex
Mo
der
niz
acio
n d
el A
nill
oP
erif
eri
co d
e Sa
n L
uis
Po
tosi
(4.8
km)
Co
nex
ion
de
au
top
ista
urb
ana
sur
con
via
du
cto
Tla
lpan
(2.3
7km
)
Lin
ea
5 m
etr
ob
us
DF
(19
.27
km)
Red
Urb
ana
de
Tran
spo
rte
Art
icu
lad
o P
ue
bla
(1
8.5
km)
Lin
ea
6 m
etr
ob
us
DF
(28
km)
Eco
via
Mo
nte
rrey
(3
1km
)
Carreterasurbanas
Carreterasurbanas
Carreterasurbanas
Carreterasurbanas
Transportepúblicomasivo
Transportepúblicomasivo
Transportepúblicomasivo
Transportepúblicomasivo
Marco Normativo y Buenas Prácticas: “Propuesta de lineamientos para la valuación socioeconómica de proyectos y programas de inversión en infraestructura de transporte y movilidad urbana que incluyan parámetros ambientales y sociales, y propuesta de estrategia para la aprobación de la SHCP”
16
Asimismo, el análisis costo-beneficio de los programas o proyectos de inversión debe incluir las
principales conclusiones de la factibilidad técnica, legal, económica y ambiental, así como los
estudios de mercado y otros específicos de acuerdo al sector y al programa o proyecto de
inversión de que se trate. En caso de que las dependencias y entidades no cuenten en su totalidad
con lo referido en el párrafo anterior, podrán presentar la factibilidad con un nivel de avance.
Observación: La factibilidad técnica, legal, económica y ambiental debería considerarse como prioritaria para la
realización del análisis costo-beneficio. No tendría sentido analizar un proyecto que no será
factible legalmente, técnicamente o que no cumple con la normatividad ambiental.
- Evaluación del Programa o Proyecto de Inversión
La evaluación de los PPIs incluye:
a) Identificación, cuantificación y valoración de los costos del programa o proyecto de inversión:
Deberá considerar el flujo anual de costos del programa o proyecto de inversión, tanto en su etapa
de ejecución como la de operación. Adicionalmente, se deberá explicar de forma detallada cómo
se identificaron, cuantificaron y valoraron los costos, incluyendo los supuestos y fuentes
empleadas para su cálculo.
b) Identificación, cuantificación y valoración de los beneficios del programa o proyecto de
inversión: Deberán considerar el flujo anual de los beneficios del programa o proyecto de
inversión, tanto en su etapa de ejecución como de operación. Adicionalmente, se deberá explicar
de forma detallada cómo se identificaron, cuantificaron y valoraron los beneficios, incluyendo los
supuestos y fuentes empleadas para su cálculo.
Observación: El inciso (b) no identifica un análisis de incidencia que te mide la distribución de los beneficios
por nivel de ingreso debido a la implementación del PPI.
- Análisis costo- eficiencia
Marco Normativo y Buenas Prácticas: “Propuesta de lineamientos para la valuación socioeconómica de proyectos y programas de inversión en infraestructura de transporte y movilidad urbana que incluyan parámetros ambientales y sociales, y propuesta de estrategia para la aprobación de la SHCP”
17
El análisis costo-eficiencia es una evaluación socioeconómica que permite asegurar el uso eficiente
de los recursos cuando se comparan dos alternativas de solución, bajo el supuesto de que generan
los mismos beneficios. Dicha evaluación se deberá realizar a nivel prefactibilidad. Este tipo de
análisis se aplica en el caso de PPIs superiores a 500 millones de pesos, en los que los beneficios no
sean cuantificables.
Observación: Al no estimar los beneficios sociales del proyecto debido a su difícil cuantificación, se corre el
riesgo de descartar proyectos que pudieran tener mayor impacto en términos de población
beneficiada. Por ejemplo, en algunos casos se podría hacer comparaciones de carreteras con
opciones de transporte público y ganará siempre el de menor costo, sin importar el número de
beneficiarios. Por otro lado, es difícil considerar que un proyecto de más de 500 mdp no tenga la
posibilidad de hacer una cuantificación de beneficiarios potenciales.
- Lineamientos relativos a los dictámenes de los programas y proyectos de inversión a cargo
de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal
El objetivo de estos lineamientos es que los estudios de la factibilidad económica, técnica y
ambiental como el proyecto ejecutivo de obra pública sean revisados y dictaminados por un
evaluador externo para aquellos que tengan un monto de inversión mayor a los 500 mdp. Los
lineamientos describen las características de los dictaminadores y las revisiones que tienen que
hacerle a los estudios para poder expedir dicho dictamen. Para elaborar el dictamen sobre el
análisis de factibilidad económica se debe considerar la argumentación que lleva a cabo la
dependencia o entidad para justificar la determinación de los costos y beneficios estimados del
programa o proyecto.
Asimismo, el dictaminador puede recomendar que se tome en cuenta alguna de las siguientes
decisiones: i) ejecutar el proyecto conforme al calendario y características previstas; ii) ejecutar el
proyecto sujeto a ciertas condiciones; iii) aplazar la ejecución del proyecto; iv) rechazar el
proyecto, o v) realizar más estudios o acciones referentes al proyecto ejecutivo de obra y los
análisis de factibilidad técnica, económica y ambiental, antes de tomar una decisión definitiva.
Observación: En este punto se puede contemplar la posibilidad de que el dictaminador cuestione la mayor parte de los costos y beneficios de manera exhaustiva de manera que se consideren, costos en salud, ambientales y por accidentes del proyecto tanto en ejecución, operación y mantenimiento. Además, el dictaminador podría dar comentarios al proyecto en cuanto a la justificación del proyecto, es decir si el proyecto ayuda a solucionar el objetivo planteado.
Marco Normativo y Buenas Prácticas: “Propuesta de lineamientos para la valuación socioeconómica de proyectos y programas de inversión en infraestructura de transporte y movilidad urbana que incluyan parámetros ambientales y sociales, y propuesta de estrategia para la aprobación de la SHCP”
18
- Lineamientos para el registro en la Cartera de Programas y Proyectos de Inversión
El objetivo de estos lineamientos es determinar la información requerida para el registro de
cartera, así como el contenido de la solicitud y el análisis costo y beneficio. Describe el proceso
para dar de alta un PPI, el contenido de la solicitud de registro y las razones por las cuales se dan
baja del registro de Cartera, por ejemplo, vigencia de 3 años sin estar en etapa de ejecución u
otras.
La solicitud del registro se hace un vaciado del análisis costo y beneficio y sus principales. Respecto
al registro de PPIs en Cartera, la solicitud debe contener otros costos y gastos asociados: monto
estimado de recursos asociados a la ejecución del programa o proyecto distintos a los de
inversión, operación y mantenimiento.
Observación: Las guías y metodologías que se desprenden de los lineamientos podrían ser más explícitas en cuanto al tipo de costos y gastos asociados. Por ejemplo, tomar en cuenta los costos ambientales como de emisiones y ruido y otros asociados como pérdida de tiempo durante la ejecución.
3. Seguimiento de PPIs
Se basa en los “Lineamientos para el seguimiento del ejercicio de los programas y proyectos de
inversión, proyectos de infraestructura de largo plazo y proyectos de asociaciones público privadas,
de la Administración Pública Federal”, los cuales tienen la finalidad de que los PPIs que se han
registrado previamente tengan un seguimiento y puedan ser concluidos según su planeación. De
esta manera la SHCP puede monitorear de manera mensual, por medio del “Módulo de
seguimiento”, las entidades en cuanto a los recursos ejercidos y el avance del proyecto. Asimismo,
se incluye una matriz de riesgos para la ejecución para aquellos proyectos que tienen un monto de
inversión igual o superior a 500 mdp, esta matriz tiene la finalidad de identificar los riesgos
asociados a los PPIs, dentro de cada una de las etapas. Algunos de los riesgos que se requieren
reportar son los riesgos asociados en la licitación, construcción /ejecución, ambientales, de fuerza
mayor, legales y regulatorios, políticos /sociales y de mercado.
Observación general: La matriz de riesgos es algo muy importante que las dependencias y entidades de la APF deberían considerar en las evaluaciones costo beneficio y no necesariamente en la etapa de ejecución. Al incluir este ejercicio en la evaluación se podría identificar la vulnerabilidad de un proyecto a ciertas variables y actuar de manera preventiva para mitigar los riesgos.
Marco Normativo y Buenas Prácticas: “Propuesta de lineamientos para la valuación socioeconómica de proyectos y programas de inversión en infraestructura de transporte y movilidad urbana que incluyan parámetros ambientales y sociales, y propuesta de estrategia para la aprobación de la SHCP”
19
- Matriz de riesgos para la ejecución de proyectos
Actualmente se consideran los riesgos de diseño, los riesgos de atrasos en el desarrollo de la obra,
así como los riesgos en la construcción
Observación: Considerar los riesgos de afectaciones a terceros por la construcción de la obra que
desembocarán en altos costos a la sociedad, por ejemplo: reducción de carriles,
congestionamiento, desvíos innecesarios, bloque de acceso a personas locales. Se sugiere además
considerar los riesgos de accidentes por uso de maquinaria cerca de altas densidades
poblacionales.
Se sugiere considerar también que para algunos casos la construcción de determinado proyecto
no cumplirá con el objetivo para el cual es diseñado y podría tener otras afectaciones a la
población en términos de ruido, movilidad peatonal y por generación de espacios vulnerables
para actividades delictivas. Al considerar este tipo de afectaciones del riesgo del proyecto por su
construcción es importante que se consideren en la planeación o en el análisis de costos y
beneficios.
- Riesgos ambientales
Los lineamientos establecen solamente el riesgo de infracción de las normas establecidas para la
protección del medio ambiente y de sustancias emitidas.
Observación:
Considerar los riesgos que puedan tener impactos en salud o medio ambiente
independientemente de las normas actuales. Algunas de las prácticas es el uso del Marco de
Salvaguarda Ambiental y Social para el Transporte Urbano (MASTU), las cuales considera
impactos sociales ambientales por un proyecto.
- Obligación de reportar la matriz de riesgo
Los Proyectos obligados que requieren la matriz de riesgo son aquellos proyectos de inversión en infraestructura económica y social con un monto total de inversión igual o superior a 500 millones de pesos. La prioridad de reporte de matriz de riesgos se presenta a continuación:
Marco Normativo y Buenas Prácticas: “Propuesta de lineamientos para la valuación socioeconómica de proyectos y programas de inversión en infraestructura de transporte y movilidad urbana que incluyan parámetros ambientales y sociales, y propuesta de estrategia para la aprobación de la SHCP”
20
I. Si el calendario de inversión es menor o igual a dos años, se requerirá la matriz en el primer reporte de seguimiento; la siguiente actualización, se deberá presentarse a la mitad del calendario de ejecución, y al término de la ejecución, la matriz con el informe final de riesgos. II. Si el calendario de inversión es mayor a dos años, se requerirá la matriz en el primer
reporte de seguimiento y posteriormente cada seis meses. Al término de la ejecución, se
presentará la matriz con el informe final de riesgos.
Observación: El monto de inversión de 500 mdp es muy alto para elaborar una matriz de inversión. Muchos de
los proyectos con un impacto en la transformación de ciudades, por ejemplo obras de ampliación
de vialidades (pasos a desnivel, segundos pisos, túneles, etc,) puede partir desde los 50 mdp.
Considerar la matriz de riesgo en el Registro de Cartera debiera ser obligatoria para cierto tipo de proyecto, infraestructura vial en zonas urbanas, y no postergarla al periodo de ejecución de obra.
4. Evaluación Ex-post de PPIs
La evaluación está basada en los “Lineamientos para el seguimiento de la rentabilidad de los
programas y proyectos de inversión de la Administración Pública Federal”, cuyo objetivo es, por un
lado, conocer la rentabilidad financiera del proyecto una vez terminado su etapa de ejecución; y
por otro lado, tener un conjunto de experiencias aprendidas para la planeación y evaluación de los
PPIs. El seguimiento de la rentabilidad aplica para los proyectos que se haya aplicado una
evaluación costo y beneficio, ejercido en más de un periodo fiscal, o sean mayores a 100 mdp. Las
evaluaciones ex-post, aplicará cuando el proyecto se encuentra en etapa de operación y hayan
sido seleccionados por la SHCP. Las dependencias deben contratar a un tercero para llevar a cabo
la evaluación. La información de dichas evaluaciones estará pública en los sitios de Internet de la
SHCP.
- Seguimiento de la rentabilidad al término de la ejecución
La UI puede solicitar información adicional sobre los programas y proyectos de inversión, incluyendo, entre otros rubros, el cumplimiento de los objetivos, propósitos, componentes, actividades y metas de dichos programas y proyectos conforme a lo previsto en los análisis costo y beneficio con que se registraron en la Cartera;
Marco Normativo y Buenas Prácticas: “Propuesta de lineamientos para la valuación socioeconómica de proyectos y programas de inversión en infraestructura de transporte y movilidad urbana que incluyan parámetros ambientales y sociales, y propuesta de estrategia para la aprobación de la SHCP”
21
Observación: Se sugiere se exija que para todos los proyectos de infraestructura vial urbana el seguimiento de la rentabilidad de los proyectos.
- Evaluación Ex-post
La UI, tomando en consideración la complejidad técnica, económica o social, así como el monto total de inversión o al menos un año de operación, seleccionará anualmente un mínimo de diez programas o proyectos de inversión que deberán sujetarse a la evaluación ex–post. La lista se debe dar a conocer a las dependencias y entidades encargadas de la realización de los programas y proyectos seleccionados, por escrito y a través de la página electrónica de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a más tardar el último día hábil de enero.
El documento que contenga la evaluación ex-post debe incluir la siguiente información:
a. Beneficios socioeconómicos del programa o proyecto, para lo cual se deben describir y cuantificar en términos monetarios los beneficios directos e indirectos obtenidos anualmente por la realización del programa o proyecto de inversión, haciendo en su caso los ajustes que correspondan derivados de la utilización de precios sociales;
b. Costos y beneficios intangibles, para lo cual la dependencia o entidad debe explicar las razones por las cuales dichos conceptos no son cuantificables;
c. Indicadores de rentabilidad, esto es, la actualización del VPN, la TIR, el CAE y la TRI, según corresponda, utilizando la información sobre beneficios y costos socioeconómicos observados;
d. Comparación de los indicadores de rentabilidad considerados en el último análisis costo y beneficio presentado por la dependencia o entidad para efectos del registro en la Cartera del programa o proyecto de inversión, y
e. Explicación sobre el cumplimiento del objetivo, propósito, componentes, actividades y, en su caso, metas de producción de bienes y servicios del programa o proyecto, conforme a lo reportado en el último análisis costo y beneficio presentado por la dependencia o entidad para actualizar el registro en la Cartera del programa o proyecto de inversión.
Observación: Si bien la lista de proyectos sujetos a evaluación ex-post está disponible en la página de Internet de la SHCP, los resultados de la evaluación no lo están. La SHCP podría publicar los resultados de la evaluación a fin de que la sociedad en general conozca el desempeño de los proyectos, en especial, de las obras de ampliación vial en las zonas urbanas. Dentro de los costos indirectos del proyecto y para el análisis de la rentabilidad se consideren de manera explícita los que han terminado con altos impactos ambientales, salud y accidentes dentro de la operación del proyecto.
Marco Normativo y Buenas Prácticas: “Propuesta de lineamientos para la valuación socioeconómica de proyectos y programas de inversión en infraestructura de transporte y movilidad urbana que incluyan parámetros ambientales y sociales, y propuesta de estrategia para la aprobación de la SHCP”
22
c. Metodologías para la evaluación de proyectos de carreteras
Para realizar la evaluación costo-beneficio de los proyectos carreteros y de transporte masivo
urbano existen ciertas metodologías publicadas tanto por la SHCP y el Centro de Estudios para la
Preparación y Evaluación Socioeconómica de Proyectos (CEPEP4) que son de carácter informativo
y que sirven de guía para poder cumplir con las evaluaciones a priori que se solicitan para registrar
los PPIs en Cartera. En el caso de los proyectos carreteros, la SHCP publicó en su sitio web la
Metodología para la evaluación de proyectos carreteros, el Manual para la evaluación de
proyectos de carreteras y la Guía de evaluación de proyectos de carreteras. La diferencia entre
estos documentos es que la metodología hace una descripción de los principales componentes
que debe contener un análisis costo-beneficio, mientras que el manual muestra la aplicación de la
metodología de forma ilustrativa. El caso de la guía, el objetivo es enlistar los puntos más
importantes para realizar la evaluación de este tipo de proyectos. Por último, para la evaluación
de los proyectos de transporte masivo, CEPEP publicó la Guía metodológica para la evaluación de
proyectos de transporte masivo urbano con la finalidad de mostrar una guía metodológica para la
evaluación de proyectos de transporte público masivo, basada en el análisis costo-beneficio.
Metodología para la evaluación de proyectos carreteros
Esta metodología es una aplicación específica para carreteras en donde se describe el proceso de
evaluación de los PPIs en el Ciclo de Inversiones y los lineamientos para la elaboración y
presentación de los análisis costo y beneficio de los proyectos de inversión. Por lo anterior, los
principales procedimientos para la evaluación de los proyectos de carreteras se resumen en los
siguientes pasos anteriormente mencionados:
1. Análisis de la situación actual
2. Análisis de la situación sin proyecto
3. Análisis de la situación con proyecto
4. Identificación y valoración de los costos
5. Identificación, cuantificación y valoración de los beneficios
6. Evaluación del proyecto.
4 El Centro de Estudios para la Preparación y Evaluación Socioeconómica de Proyectos es un fideicomiso
creado en el año de 1994 por el gobierno federal por conducto de la SHCP y administrado por el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (Banobras).
Marco Normativo y Buenas Prácticas: “Propuesta de lineamientos para la valuación socioeconómica de proyectos y programas de inversión en infraestructura de transporte y movilidad urbana que incluyan parámetros ambientales y sociales, y propuesta de estrategia para la aprobación de la SHCP”
23
La metodología describe que el principal objetivo de los proyectos de carretera es:
“Independientemente del tipo de proyecto carretero que se desee llevar a cabo, estos proyectos
tienen como objetivo disminuir los Costos Generalizados de Viaje (CGV)”. Por lo anterior, la mayor
parte de los análisis que se hacen y su identificación de costos y beneficios se encuentran en
función de cómo se modifica este indicador.
1. Análisis de la situación actual.
La situación actual es la descripción de la interacción de la oferta y la demanda de infraestructura
carretera por la que se explica el proyecto. La oferta se caracteriza por las características físicas y
geométricas de la infraestructura actual. Mientras que la demanda se mide a través del Tránsito
Diario Promedio Anual (TDPA) o número de vehículos promedio que transitan diariamente por la
carretera tanto por distribución horaria de congestión y tipo de vehículo. La interacción de estas
dos variables se reflejará en el CGV, el cual es la suma del costo de operación de los vehículos y el
costo del tiempo de los pasajeros. Ambos costos se encuentran inversamente relacionados con la
velocidad que se puede obtener en la carretera, por ejemplo, a menor velocidad por congestión,
se tienen mayores costos de operación por consumo de combustible, lubricantes, desgaste de
llantas y elementos de frenado y otros y aunado a esto mayor tiempo de viaje y por ende, mayor
costo del pasajero.
2. Análisis de la situación sin proyecto
La situación sin proyecto se refiere a la situación futura en caso de que no se lleve a cabo el
proyecto, pero sí con el uso de medidas de optimización de bajo costo que permiten disminuir el
CGV. Algunas de las medidas de optimización descritas son:
- Restringir el acceso a vehículos pesados en ciertos horarios
- Mejorar la superficie y por lo tanto incrementar la velocidad promedio de recorrido
- Mejorar el señalamiento,
- Mejorar ciertos tramos pequeños, como una curva o un tramo desnivelado
- Cambio de sentido de circulación en tramos que crucen zonas urbanas
El cálculo de la demanda sin proyecto se estima a través del incremento del Tránsito Diario
Promedio Anual (TDPA) a la misma tasa de crecimiento de la economía del país durante el periodo
de evaluación. Para calcular la interacción de estas variables se calcula el CGV proyectado con
modelos de ingeniería de tránsito que midan cómo va caer la velocidad promedio conforme
aumenta el número de vehículos que transitan por la carretera.
Marco Normativo y Buenas Prácticas: “Propuesta de lineamientos para la valuación socioeconómica de proyectos y programas de inversión en infraestructura de transporte y movilidad urbana que incluyan parámetros ambientales y sociales, y propuesta de estrategia para la aprobación de la SHCP”
24
3. Análisis de la situación con proyecto
En este análisis se describe las características del proyecto y cómo se modificará la oferta con él
mismo. En la descripción del proyecto debe describirse los aspectos técnicos, legales y
ambientales realizados y los principales agentes económicos involucrados como los usuarios y
poblaciones beneficiarias. La demanda con proyecto al igual que sin proyecto se calcula con el
TDPA y el crecimiento económico del país. Sin embargo, la metodología reconoce que se genera
mayor tránsito al existente derivado del proyecto, ya sea por el tránsito desviado o por un nuevo
tránsito por el incremento en el número de viajes de los usuarios existentes y la actividad
económica que se genera por la construcción del proyecto. En la metodología se describen tres
diferentes métodos5 para calcular el tránsito desviado, sin embargo en el manual no se
identificaron ejemplos de cálculo al respecto.
La nueva interacción de la oferta y la demanda se verá nuevamente reflejado por el nuevo cálculo
del CGV, que tiene cambios en la velocidad y por lo tanto en el tiempo recorrido por los pasajeros.
4. Identificación y valoración de los costos
Los costos calculados incluyen los costos de inversión, mantenimiento y operación, y por
molestias. En cada uno de estos costos la metodología describe qué incluyen y cómo se pueden
estimar. Por ejemplo, los costos por inversión incluyen, estudios técnicos, proyecto ejecutivo,
terreno, obra, modificación y reposición de servicios afectados, costos de mitigación y reposición
por impacto ambiental y por evitar impactos arqueológicos. Los costos de mantenimiento y
operación incluyen el mantenimiento rutinario, periódico y de reconstrucción para cada tipo de
carretera.
En el caso de los costos por molestias, que se definen como los costos en los que incurren los
usuarios por la reducción de la velocidad y el incremento en tiempo de viaje ya sea por
desviaciones o reducción de carriles durante la construcción, se tendrán que ver reflejados por
medio de un CGV más alto durante la construcción de la carretera. Se pretende que este CGV alto
en este periodo vaya disminuyendo con el tiempo.
5. Identificación, cuantificación y valoración de los beneficios
5 El tránsito desviado se puede estimar a través de la matriz origen-destino o el CGV, en este último, se
asume que los usuarios ocuparán las carreteras que tienen menor CGV. El método de AASHTO, es utilizado exclusivamente para proyectos que incluyen peaje.
Marco Normativo y Buenas Prácticas: “Propuesta de lineamientos para la valuación socioeconómica de proyectos y programas de inversión en infraestructura de transporte y movilidad urbana que incluyan parámetros ambientales y sociales, y propuesta de estrategia para la aprobación de la SHCP”
25
Los beneficios se miden principalmente por el ahorro en el CGV, ya que para los usuarios debe ser
menos costoso transitar por la nueva carretera. Este beneficio es resultado del incremento en la
velocidad y la reducción en el tiempo recorrido tanto para los que ya circulaban como para los
nuevos usuarios (beneficios directos e indirectos). Otro beneficio que tienen los proyectos de
carretera es que al final de la vida de operación existe un valor de rescate de la construcción del
100% del valor de la inversión.
6. Evaluación del proyecto.
Para evaluar la rentabilidad se calculan los flujos netos de cada año del horizonte de evaluación.
Estos flujos netos son la diferencia entre la situación sin proyecto y la situación con proyecto. Con
base en esto se calcula los indicadores de Valor Presente Neto, Tasa Interna de Retorno y Tasa de
Rendimiento Inmediata (TRI). Es importante se suele incluir el análisis de sensibilidad y de riesgos
que pudieran derivarse en el transcurso del proyecto.
Observaciones generales:
- Es importante se consideren como medidas de optimización en la evaluación sin proyecto
medidas de mejora al transporte público por medio de carriles confinados para éste o
para vehículos de alta ocupación vehicular.
- En las mediciones en campo del aforo vehicular es importante considerar no únicamente
la cantidad de vehículos que circulan, sino también la cantidad de pasajeros
independientemente del tipo de vehículo, así como peatones y ciclistas. De esta forma, se
puede conocer la distribución de los costos y beneficios por número y reparto modal de
ususarios de las vías.
- La metodología no contempla estimaciones de otros costos a la sociedad que no sean los
que incluye el CGV, los cuales son específicos de los usuarios del proyecto. Sin embargo,
el CGV deja de fuera los costos por molestias para peatones que tienen que cruzar esa vía
de comunicación, viviendas aledañas por el incremento del ruido tanto por la
construcción como por el incremento de la velocidad de los vehículos o emisiones
derivadas de la construcción.
- No se observa cómo la demanda inducida repercutirá en el aforo vehicular del proyecto y
por lo tanto en la disminución de la velocidad de los vehículos y en la vida útil del
proyecto, debido que dicho cálculo se hace únicamente con el crecimiento de la
economía.
- Cuando se estime la demanda inducida deberá cuantificarse las externalidades que éstas
conlleva en términos de consumo de combustible, emisiones de contaminantes criterio y
de gases de efecto invernadero.
Marco Normativo y Buenas Prácticas: “Propuesta de lineamientos para la valuación socioeconómica de proyectos y programas de inversión en infraestructura de transporte y movilidad urbana que incluyan parámetros ambientales y sociales, y propuesta de estrategia para la aprobación de la SHCP”
26
Metodología para la evaluación de proyectos de transporte masivo urbano (CEPEP)
Publicada por el CEPEP, tiene la intención de presentar los principales conceptos para la
evaluación de proyectos de transporte público masivo. De la misma manera que las evaluaciones
anteriores, el análisis del proyecto empieza con una descripción de la situación actual, seguido de
un análisis de situación proyectada sin proyecto, con proyecto y de la evaluación total de los
costos y beneficios.
En el caso de la situación actual, la oferta se mide por el número y la capacidad total de todos los
modos de transporte utilizados para el traslado de personas; las rutas que existen para ofrecer el
servicio, y la longitud de cada una; el número de carriles que se utilizan y en su caso, si estos están
confinados; los tiempos de recorrido de la ruta; la descripción del sistema de semaforización
existente; y el número de paradas, su localización geográfica y la distancia que existe entre ellas.
La demanda actual del transporte se mide por el origen y destino de los pasajeros tomando en
cuenta una estimación del número de pasajeros promedio que ascienden y descienden
diariamente y la distancia que recorren, según el horario de congestión (bajo, medio y alto). Por
otro lado, se mide la ocupación promedio de cada modo de transporte público por horario de
congestión. La interacción de la oferta y demanda de transporte público permitirá una definición
de la problemática existente, por ejemplo: altos costos de traslado debido a la baja velocidad de
transporte, altos costos de operación y mantenimiento de los vehículos e ineficiente operación del
sistema por paradas en lugares prohibidos, incremento que hace que se incremente los costos
generalizados de viaje (CGV) para los vehículo particulares.
La situación sin proyecto toma en cuenta medidas de optimización que permiten mejorar la
eficiencia del transporte público actual de bajo costo. Algunos de los ejemplos considerados para
un proyecto de evaluación de un transporte masivo rápido en autobuses (TMRB) son las
siguientes:
- Establecer paradas fijas para los microbuses en los lugares más concurridos
- Reorganización vial de la ruta en estudio con mejores señales verticales y horizontales (no
vueltas a la izquierda, supresión de estacionamientos en vías públicas)
- Sincronización de los semáforos
- Confinamiento del carril de baja velocidad para la circulación del transporte público
masivo
- Programación de los horarios de las paradas
Marco Normativo y Buenas Prácticas: “Propuesta de lineamientos para la valuación socioeconómica de proyectos y programas de inversión en infraestructura de transporte y movilidad urbana que incluyan parámetros ambientales y sociales, y propuesta de estrategia para la aprobación de la SHCP”
27
Una vez que se incorporan estas optimizaciones para un año base, se proyectan los CGV en un
horizonte de evaluación determinado. Para ello, se estima una tasa de crecimiento que considere
los factores que impactan el uso del transporte público en la zona de influencia, como son: el
comportamiento histórico de los pasajeros que utilizan el transporte público, el crecimiento de la
población y la variación del Producto Interno Bruto (PIB) de los últimos años.
En la situación con proyecto se describen las características del proyecto como el número de
estaciones, terminales, modificaciones a la carpeta de rodado, sistemas de cobro, órgano
administrativo, tipos de vehículos por utilizar, etc. La misma descripción utilizada para describir la
situación actual de la oferta en términos de factores a estimar, se estimarán con el proyecto. Para
poder estimar la demanda con proyecto normalmente se realiza un trabajo de campo para
determinar los pasajeros que estarían dispuestos a trasladarse por modo de transporte que
proponga el proyecto, considerando el costo en tiempo del recorrido y la tarifa que deben pagar.
Asimismo se estima el pasaje desviado de otros modos de trasporte.
Además de considerar el trabajo de campo, se suelen utilizar modelos de operación de los
sistemas de transporte para modelar los flujos de personas y cómo éstos pueden ser cambiados
con la nueva oferta de transporte público. Alguno de estos modelos son el modelo clásico de
transporte que se mide en diferentes etapas de oferta y demanda; el modelo de equilibrio, el cual
resuelve de manera simultánea cada una de las etapas; o el modelo gravitacional que explica el
potencial de una zona para generar o atraer viajes.
Posteriormente se procede a la cuantificación de los costos y beneficios del proyecto. De la misma
forma que en las carreteras se cuantifican los costos de inversión, mantenimiento y operación y
los costos por molestias. Los beneficios se miden por la disminución del tiempo de traslado,
emisiones contaminantes6 por uso de modos de transporte más eficientes, reducción de los costos
de operación y mantenimiento y menor tiempo de traslado por otras vías descongestionadas.
Para evaluar el proyecto se hace uso de los mismos indicadores de rentabilidad y se elabora un
reporte de conclusiones y resultados relevantes del proyecto.
Observaciones generales:
- Se observa que la propuesta de un proyecto de transporte público surge debido a la
saturación del transporte público existente, sin embargo esta metodología no toma en
cuenta que la saturación de las vías congestionadas por vehículos privados es una
demanda insatisfecha por la oferta actual de transporte público por altos costos de
6 Por lo general de acuerdo a esta guía este beneficio se considera como intangible debido a la dificultad de
su estimación.
Marco Normativo y Buenas Prácticas: “Propuesta de lineamientos para la valuación socioeconómica de proyectos y programas de inversión en infraestructura de transporte y movilidad urbana que incluyan parámetros ambientales y sociales, y propuesta de estrategia para la aprobación de la SHCP”
28
traslado que implica éstos medios. Por lo tanto, se sugiere que cuando se mida la
demanda actual de transporte se considere tanto usuarios como posibles usuarios del
transporte público, de esta forma permitirá conocer más adelante el tráfico desviado de
pasajeros.
- Las medidas de optimización sugeridas en el ejemplo que se mencionan podrían ser casi
igual de costosas que el proyecto de BRT, pues hay que tomar en cuenta otras
consideraciones en términos de permisos y costos por molestias.
- Es importante tener un mejor conocimiento de los modelos de transporte para tener una
mejor cuantificación de los costos y beneficios del proyecto.
- Es importante poder medir los beneficios ambientales del proyecto debido a que estos
también inciden en cuestiones de salud a la población ya sea por cuestiones de movilidad
o calidad de aire.
- La metodología no contempla que existan obras complementarias al sistema de
transporte masivo, como pueden ser obras para mejorar la accesibilidad peatonal, así
como la infraestructura para otros usuarios de la vía (ciclistas, personas con discapacidad,
etc.). Lo anterior puede limitar el alcance y los beneficios del proyecto.
Marco Normativo y Buenas Prácticas: “Propuesta de lineamientos para la valuación socioeconómica de proyectos y programas de inversión en infraestructura de transporte y movilidad urbana que incluyan parámetros ambientales y sociales, y propuesta de estrategia para la aprobación de la SHCP”
29
d. Conclusiones con respecto al marco normativo nacional y las metodologías para
la evaluación de los proyectos de transporte
En cada una de las etapas del ciclo de inversiones descrito y analizado se generan ciertos
incentivos que pueden beneficiar la implementación de cierto tipo de proyecto en el sector de
movilidad urbana y transporte.
En la etapa de planeación se observa que uno de los criterios de priorización para los nuevos PPIs
que se proponen son la rentabilidad socioeconómica y la reducción de la pobreza extrema, cuando
los términos de mejor distribución del ingreso podría ser un criterio con mayor impacto social.
Asimismo, que las líneas de acción del PND dedicadas al transporte masivo son con bajo nivel de
compromiso al no incorporar acciones específicas que permitan cuantificar su impacto.
En la etapa de evaluación de los PPIs se observa que los lineamientos aplican para cualquier rubro
social o productivo como transporte, agua, salud, deporte, energía, u otros, por lo que se pierde el
nivel de detalle con el que cada sector puede aplicar algunos criterios de evaluación. En cuanto al
tipo de evaluación que existe en función del monto de inversión, se observa que mucho de los
proyectos de carretera cuentan con un nivel de evaluación muy laxo, es decir únicamente con el
uso de fuentes secundarias, por lo que el criterio de 500 mdp no necesariamente implica
proyectos de bajo impacto social. Por otro lado, que las evaluaciones costo- eficiencia, es decir
aquellas que no miden los beneficios por su dificultad en la cuantificación, le dará mayor peso a
los PPIs con menores costos sin considerar el potencial de beneficios, con lo cual se puede
incentivar la aprobación a proyectos carreteros con respecto a los de transporte urbano, si es que
éstos se encontraran como alternativos en la etapa de planeación. Aunado a esto, este tipo de
evaluación puede ser considerada para cualquier monto de inversión, a pesar de la estimación de
los beneficios se facilita cuando los PPIs cuentan con mayores montos de inversión.
La cuantificación de los costos y beneficios sociales son pocas veces explicitados en los
lineamientos por lo que a la hora de hacer las evaluaciones pudiera no tomarse en cuenta con
tanta importancia o considerarse como información difícil de cuantificar. Asimismo, es de gran
valor incluir análisis de incidencia para conocer cuál es la distribución de los costos y beneficios
para los diferentes estratos de ingreso de la población.
Los análisis de factibilidad técnica, legal, económica y ambiental puede ser postergado inclusive
hasta el registro de cartera de los proyectos, los cuales deberían de ser considerados prioritarios
en la planeación o evaluación debido a que no deberían de ser construidos o preaprobados los
PPIs que no cumplan con la normatividad actual. De la misma manera, es importante mencionar
que la normatividad no siempre es suficiente para prevenir daños ambientales o en salud, por lo
que es importante se considere algunas buenas prácticas que son consideradas en otros países
Marco Normativo y Buenas Prácticas: “Propuesta de lineamientos para la valuación socioeconómica de proyectos y programas de inversión en infraestructura de transporte y movilidad urbana que incluyan parámetros ambientales y sociales, y propuesta de estrategia para la aprobación de la SHCP”
30
para la evaluación ambiental de los PPIs como se hace para los proyectos de transporte por medio
del Marco de Salvaguarda Ambiental y Social para el Transporte Urbano (MASTU).
En la etapa de seguimiento, la matriz de riesgos para la ejecución es un elemento muy útil para la
toma de decisiones y que puede afectar las evaluaciones costo y beneficio, por lo que es
importante sea considerada para montos menores de inversión y en etapas previas de manera
prioritaria en lugar de ser aplicada cuando el proyecto ya se encuentra en la etapa de ejecución.
Las evaluaciones de rentabilidad deberán considerar en todo momento si la obra cumplió con el
objetivo con el que fue construida y si se consideran las externalidades provocados por el proyecto
real. Es importante, que las evaluaciones expost puedan ser también solicitadas y escogidas no
únicamente por parte de la SHCP, sino también por otros actores e instituciones de la sociedad
para que la diferencia de lo que se planeó versus lo que resultó pueda verdaderamente ser
utilizado como insumo de la planeación y evaluación de futuros PPIs. Por último, es importante
que las evaluaciones ex-post de los proyectos sean públicas y disponibles en formatos abiertos, a
fin de que las y los ciudadanos puedan tener acceso a esta información.
La metodología para la construcción de carreteras deberá considerar otras medidas de
optimización que tomen en cuenta carriles destinados al transporte público o carriles de alta
ocupación vehicular. Es importante que los aforos vehiculares contabilicen la cantidad de
pasajeros por vehículo, con la finalidad de poder identificar los potenciales por mejoras al
transporte público. Por otro lado, la metodología no considera las afectaciones que tendrán los
peatones o ciclistas por el proyecto, ni tampoco la cuantificación de las externalidades por ruido
en viviendas aledañas, emisiones o accidentes. Asimismo, la estimación de la demanda deberá de
incluir la estimación de la demanda inducida o generada por el proyecto y la cuantificación de los
impactos que esta genera en términos de costos sociales como en consumo de combustible,
emisiones contaminantes, gases de efecto invernadero, congestionamiento y accidentes.
La metodología para la evaluación de proyectos de transporte masivo urbano (CEPEP), en sus
estimaciones de demanda de transporte no solamente cuantificará los usuarios existentes de
transporte público, sino también deberá de considerar la estimación de la demanda latente de
transporte público, debido que cuando los servicios son de baja calidad, la demanda latente es
muy alta. Asimismo, es importante se cuantifiquen los beneficios ambientales del proyecto
debido a su importancia que tienen en términos de salud de la población ya sea por cuestiones de
movilidad o calidad del aire.
Marco Normativo y Buenas Prácticas: “Propuesta de lineamientos para la valuación socioeconómica de proyectos y programas de inversión en infraestructura de transporte y movilidad urbana que incluyan parámetros ambientales y sociales, y propuesta de estrategia para la aprobación de la SHCP”
31
e. Análisis FODA
Fortalezas
La gran fortaleza del procedimiento de la normatividad alrededor del ciclo de inversiones es que la
SHCP busca tener control del gasto de los recursos público en cada una de las etapas de los PPIs,
de manera que las dependencias y entidades federativas gasten en proyectos que serán más
rentables en términos sociales. Asimismo, la SHCP considera dos procesos de evaluación, uno
previo a la implementación de un PPI para conocer los costos y beneficios potenciales y uno
posterior a la implementación, el cual busca medir el impacto real del proyecto en términos
financieros y de objetivos.
Las características de los lineamientos que expide son de carácter normativo para las
dependencias y que su contenido es demasiado claro, con diferentes complementos de
información para aclarar cualquier nivel de pregunta a través de los manuales y guías para cada
una de las etapas.
En algunas evaluaciones como el conocimiento de la factibilidad económica, técnica y ambiental
son observados por dictaminadores que son totalmente externos a la Secretaría, las dependencias
y los evaluadores con la finalidad de que éstas sean imparciales.
El análisis de sensibilidad de las metodologías es una buena práctica, debido a que en la mayor
parte de los proyectos se tiene un gran margen de incertidumbre en cuanto a los costos y
beneficios, por lo tanto es importante conocer el punto donde el proyecto deja de ser rentable en
términos sociables.
Oportunidades
El proceso de ciclo de inversiones pudiera ser mejorado al incluir ciertas consideraciones que
tienen gran impacto social, por ejemplo:
- Considerar introducir en las evaluaciones costo y beneficio un análisis de incidencia para
conocer cuál es la distribución de los costos y beneficios para los diferentes estratos de
ingreso de la población.
- Introducir a los lineamientos las buenas prácticas internacionales en materia de impacto
ambiental y de otras externalidades debido a que la normatividad actual puede no ser
suficiente para garantizar impactos ambientales, en salud y otros.
Marco Normativo y Buenas Prácticas: “Propuesta de lineamientos para la valuación socioeconómica de proyectos y programas de inversión en infraestructura de transporte y movilidad urbana que incluyan parámetros ambientales y sociales, y propuesta de estrategia para la aprobación de la SHCP”
32
- Cambiar la solicitud de la matriz de riesgos para la ejecución, para que ésta pueda ser
considera en la etapa de planeación o en las evaluaciones costo y beneficio y en PPIs con
montos menores de inversión.
- Introducir la cuantificación de la demanda inducida y externalidades reales en las
evaluaciones ex-post para que éstas arrojen resultados reales de costos del PPI.
- Cambiar el criterio de que únicamente la SHCP puede solicitar las evaluaciones ex-post,
sino también por otros agentes sociales para que la diferencia de lo que se planeó versus
lo que resultó pueda verdaderamente ser utilizado como insumo de la planeación y
evaluación de futuros PPIs.
- Abrir la información de las evaluaciones ex-post, para que estas estén disponibles en la
página de Internet de la SHCP.
Las medidas de optimización para las metodologías de evaluación de carreteras pueden ser
mejoradas para tener una evaluación de proyectos que permita proyectos más rentables
socialmente.
Debilidades
En la etapa de planeación, se observa que las líneas de acción del PND dedicadas al transporte
masivo son con bajo nivel de compromiso al no incorporar acciones específicas que permitan
cuantificar su impacto, por lo que pudieran generarse pocos incentivos a la planeación de
proyectos de transporte público masivo y de movilidad no motorizada. Por otro lado, que existen
compromisos en el Plan Nacional de Infraestructura que se llevarán a cabo aún cuando la
evaluación de ACB no se haya realizado, por lo que se pone en cuestión la utilidad del proceso
riguroso de evaluación.
En la etapa de evaluación de los PPIs se observa que los lineamientos aplican para cualquier rubro
social o productivo como transporte, agua, salud, deporte, energía, u otros, por lo que se va
perdiendo el nivel de detalle con el que cada sector puede aplicar algunos criterios de evaluación.
Las evaluaciones a nivel pre-factibilidad únicamente se requieren con montos de inversión
mayores a 500 mdp cuando proyectos de inversión con montos más bajos como distribuidores
viales requieren un nivel de evaluación únicamente con información secundaria.
La cuantificación de los costos y beneficios sociales son pocas veces explicitados en los
lineamientos por lo que a la hora de hacer las evaluaciones pudiera no tomarse en cuenta con
tanta importancia o considerarse como información difícil de cuantificar.
Las metodologías de evaluación tanto de carreteras como de transporte público urbano no
cuentan con métodos de estimación de demanda que se ajusten más a la realidad. Asimismo, con
métodos para la cuantificación de los beneficios y costos ambientales del proyecto.
Marco Normativo y Buenas Prácticas: “Propuesta de lineamientos para la valuación socioeconómica de proyectos y programas de inversión en infraestructura de transporte y movilidad urbana que incluyan parámetros ambientales y sociales, y propuesta de estrategia para la aprobación de la SHCP”
33
Amenazas
En la etapa de planeación se observa que uno de los criterios de priorización para los nuevos PPIs
que se proponen son la rentabilidad socioeconómica y la reducción de la pobreza extrema, cuando
los términos de mejor distribución del ingreso podría ser un criterio con alto impacto social. Lo
anterior ha generado incentivos para la implementación de proyectos con graves externalidades
sociales, como son las obras de ampliación de infraestructura vial en las zonas urbanas.
En cuanto al tipo de evaluaciones que hay en función del monto de inversión, se observa que
mucho de los proyectos carreteros cuentan con un nivel de evaluación muy laxo, es decir
únicamente con el uso de fuentes secundarias, por lo que el criterio de 500 mdp no
necesariamente implica proyectos de bajo impacto social.
Las evaluaciones costo eficiencia, es decir aquellas que no cuantifican los beneficios por su difícil
estimación, no debieran ser consideradas para proyectos mayores a 500 mdp o de altos montos
de inversión, debido que a mayor monto de inversión es más fácil identificar los beneficios de la
obra y que asumir que dos proyectos tienen los mismos beneficios pudieran llevar a la
comparación de proyectos carreteros urbanos con proyectos de transporte al mismo nivel.
Los análisis de factibilidad técnica, legal, económica y ambiental puede ser postergado inclusive
hasta el registro de cartera de los proyectos, los cuales deberían de ser considerados prioritarios
en la planeación o evaluación debido a que no deberían de ser construidos o pre-aprobados los
PPIs que no cumplan con la normatividad actual.
La no cuantificación de la demanda inducida y de los costos sociales puede llevar a la evaluación
de proyectos que no son rentables o con alto impacto social en el largo plazo.
Marco Normativo y Buenas Prácticas: “Propuesta de lineamientos para la valuación socioeconómica de proyectos y programas de inversión en infraestructura de transporte y movilidad urbana que incluyan parámetros ambientales y sociales, y propuesta de estrategia para la aprobación de la SHCP”
34
f. Experiencia internacional y buenas prácticas en la evaluación de proyectos de
transporte carretero, público y de movilidad no motorizada
En este apartado se mostrará las diferentes prácticas que existen en algunos países para la
evaluación de proyectos de transporte y algunas buenas prácticas que se pudieran observar en
cuanto a la preparación y planeación de proyectos de inversión.
Estado de California, Estados Unidos de Norteamérica
En el Estado de California, se encuentra una iniciativa por parte de la Oficina de Planeación e
Investigación (OPR por sus siglas en inglés) para cambiar los lineamientos para medir los impactos
de transporte en la Ley de Calidad Ambiental para California (CEQA por sus siglas en inglés). La
razón para hacerlo es porque la principal forma de medir el impacto potencial de un proyecto o
plan de desarrollo de largo plazo es por medio del nivel de servicio7. El nivel de servicio a grandes
rasgos mide de forma cualitativa los niveles de congestión de una carretera o intersección. El
tomar como criterio de planeación los niveles de servicios de las carreteras ha desincentivado la
construcción de otros proyectos de transporte como transporte público, carriles para bicicletas y
accesos peatonales. Por otro lado, identifican que la ampliación de carreteras tiene un impacto
adverso en el medio ambiente, salud pública y en términos fiscales.
Por lo tanto, los nuevos criterios para los proyectos promueven la reducción de las emisiones de
gases de efecto invernadero, el desarrollo de redes multimodales de transporte y la diversidad de
los usos del territorio. El nuevo criterio para medir impacto deberá incluir de forma no limitativa
las millas recorridas por vehículo, millas recorridas por vehículo per cápita, tasas de generación de
viajes en automóvil o viajes generados en automóvil. Asimismo, la OPR también podrá generar
otros criterios alternativos para áreas que no son usadas para tránsito, si son apropiadas. Por
último, los impactos de transporte relacionados como calidad del aire, ruido y seguridad deberán
ser analizados bajo la Ley de Calidad de Aire Ambiental para California (CEQA), cuando fuere
apropiado.
7 El nivel de servicio mide de forma cualitativa las condiciones de flujo vehicular, y la percepción de los
automovilistas y/o pasajeros para realizar maniobras, la comodidad, la conveniencia y la seguridad vial. El nivel de servicio de una carretera o una intersección se mide principalmente en una escala de A a F, donde A representa tráfico fluido y F representa condiciones congestionadas.
Marco Normativo y Buenas Prácticas: “Propuesta de lineamientos para la valuación socioeconómica de proyectos y programas de inversión en infraestructura de transporte y movilidad urbana que incluyan parámetros ambientales y sociales, y propuesta de estrategia para la aprobación de la SHCP”
35
En este momento, el borrador de los nuevos lineamientos se encuentra en su sitio de Internet
para poder recibir comentarios del público en general, los cuales podrán ser recibidos hasta 21 de
Noviembre del 20148.
Nueva Zelanda, Agencia de Transporte
En Nueva Zelanda, la Agencia de Transporte es la agencia encargada de la aprobación y
asesoramiento para la planeación y evaluación de los proyectos de transporte. Sin embargo, la
etapa de planeación o la planeación integrada de los proyectos es considerada una de las etapas
más importantes para este país, debido a que se considera como la clave para poder alcanzar con
los requerimientos de la Ley de Manejo de Transporte y Tierra (Land Transport Management Act
2003) y la Declaración Política de Gobierno (Government Policy Statement). Por un lado, se busca
que las decisiones del uso de la tierra estén integradas con el diseño urbano y de transporte y por
otro lado, que las prioridades de gasto para los proyectos de transporte de los próximos 10 años
se cumplan con un uso eficiente de los fondos públicos.
Para poder llevar a cabo esta planeación integrada, la Agencia de Transporte elaboró una
herramienta práctica para asesorar y aconsejar a las dependencias en este rubro. El objetivo
principal de esta herramienta es asegurar que los principios de planeación de transporte de la
Declaración Política de Gobierno (GPS) sean considerados y sean aplicados de la mejor manera. A
través de esta herramienta interactiva, los usuarios pueden planear desde un enfoque de arriba
hacia abajo, es decir, definiendo primero los ejes principales que se quieren atacar y de ahí
observar las estrategias y hasta los mecanismos o líneas de acción que te permitirán alcanzarlo o
de abajo hacia arriba, teniendo en mente algunos de los mecanismos de acción que propone y
llegar al objetivo principal del GPS.
Parte de los insumos que le dan un valor agregado a esta herramienta es que la mayor parte de las
propuestas como líneas de acción recaen en proyectos que dan como prioridad el transporte
público y la movilidad no motorizada9. Asimismo, la herramienta proporciona mayor información
sobre las implicaciones, las ventajas y desventajas y da ejemplos de las diferentes experiencias
exitosas que han tenido la implementación de estos proyectos en otros países. Esto permite
observar que el GPS incluye dentro de sus acciones un presupuesto preponderante a los proyectos
de transporte público y no motorizado.
8 Para mayor información sobre la consulta de los nuevos lineamientos ver:
http://www.opr.ca.gov/s_sb743.php 9 Algunos de los ejemplos son la construcción de los carriles para transporte público, construcción de
paradas y paraderos de autobuses, líneas de autobuses rápidos (BRTs), ciclismo, y uso de suelo integrado y caminos para peatones y su integración con el transporte.
Marco Normativo y Buenas Prácticas: “Propuesta de lineamientos para la valuación socioeconómica de proyectos y programas de inversión en infraestructura de transporte y movilidad urbana que incluyan parámetros ambientales y sociales, y propuesta de estrategia para la aprobación de la SHCP”
36
En el proceso de inversión para poder aplicar al Fondo Nacional de Tierra y Transporte, además de
cumplir con la alineación estratégica del gobierno por parte de los programas nacionales y
regionales, las estrategias y proyectos de transporte y tierra tienen que cumplir con el marco legal
de inversión y ser priorizadas por medio de tres criterios principales:
- Ajuste estratégico para resolver el problema u oportunidad que se está abordando,
- Efectividad de la solución propuesta, y
- Eficiencia económica de la solución propuesta.
Para poder ser evaluadas las propuestas en términos de eficiencia económica se utiliza el manual
de la valoración económica (MVE) de los proyectos de transporte. El MVE es una guía técnica y de
procedimientos para elaborar los análisis de costos y beneficios sociales para las inversiones en
transporte que permite a los usuarios determinar la relativa eficiencia de las opciones
consideradas.
Los proyectos de transporte considerados en el MVE para su evaluación van desde proyectos de
carretera, trenes, proyectos de manejo de la demanda de transporte, mejoramiento de la calidad
de los servicios de transporte, transporte no motorizado hasta las estrategias de educación y
promoción del uso de transporte eficiente. Para cada uno de los proyectos considerados, el
manual incluye los criterios a considerar para su evaluación. Asimismo, los anexos del manual se
proporcionan las metodologías a emplear para la estimación de ciertos parámetros como los
costos de operación de los vehículos, los autobuses, los accidentes automovilísticos, el tiempo de
viaje, emisiones contaminantes, demanda inducida y otros10. En el sitio Web de la Agencia de
Transporte, también están disponibles los archivos Excel que te permiten el vaciado de
información y el cálculo del agregado de los costos y beneficios para los diferentes tipos de
proyectos que existen.
El MVE también proporciona una guía muy general de los elementos a considerar en una
evaluación de los impactos en equidad, los cuales miden la distribución de los costos y beneficios
de los proyectos de transporte para diferentes grupos de ingreso u otra variable. Sin embargo,
esta evaluación no es considerada como parte de la evaluación de la eficiencia económica, sino
que deberá considerarse dentro del proceso de planeación de la asignación de fondos.
10
Otras metodologías proporcionadas son los impactos externos de un proyecto, por ejemplo, ruido, vibraciones, calidad del agua, impactos visuales, exceso de sombras, asilamiento y otros.
Marco Normativo y Buenas Prácticas: “Propuesta de lineamientos para la valuación socioeconómica de proyectos y programas de inversión en infraestructura de transporte y movilidad urbana que incluyan parámetros ambientales y sociales, y propuesta de estrategia para la aprobación de la SHCP”
37
Reino Unido, Departamento de Transporte
El proceso de planeación, evaluación y aprobación de los proyectos de transporte en Reino Unido
tienen que ser presentados como un caso de negocio para transporte “Transport Business Case”
en donde tiene que pasar por cinco evaluaciones en dos diferentes etapas. Las cinco evaluaciones
se requieren trabajar al mismo tiempo, pero con diferente nivel de información, las cuales
dependerán del monto de inversión requerido para el proyecto. Las evaluaciones que son
requeridas son, estratégica, económica, financiera, comercial y de manejo.
- Evaluación estratégica: en esta evaluación se deberá presentar el por qué se requiere el
proyecto o la inversión y cómo esta persigue las metas de la organización. Para poder
cumplir con esta evaluación, el Departamento de Transporte provee de cierta información
y herramientas para poderla llevar a cabo, por ejemplo como el marco lógico,
investigaciones de mejores prácticas en la planeación de transporte, distribución de
impactos sociales y hasta de una calculadora de carbono para los proyectos.
- Evaluación económica: la finalidad de esta evaluación es identificar tanto los impactos,
como los resultados monetarios para cumplir con los requerimientos de la Tesorería en el
valor y uso que se le hace al dinero de los contribuyentes. El Departamento de Transporte
provee de un sitio de Internet con guías para la evaluación del transporte “Transport
Analysis Guidance: WebTAG”, del cual se describe más adelante.
- Evaluación financiera: en esta evaluación se muestra la disponibilidad de los recursos para
financiar el proyecto y la manera de poderlos ejercer.
- Evaluación comercial: esta evaluación es para asegurar el entendimiento de las
implicaciones financieras de los contratos, los riesgos, los tiempos de los recursos y del
proyecto.
- Evaluación de manejo: esta evaluación es para asegurar que el proyecto es viable, es decir
los tomadores de decisiones de las diferentes áreas de gobierno se encuentran en común
acuerdo con la planeación del proyecto, la estructura gubernamental, el manejo de riesgo
y la comunicación del proyecto.
Existen dos etapas de los proyectos de las cuales depende el nivel de información y evaluación que
requerirán los proyectos. En la primera etapa, el proceso de evaluación de los 5 tipos de
evaluaciones se hace de manera documental, es decir con referencia de otros estudios y
solamente se describen los impactos que puedan llegar a tener el proyecto y la distribución de
éstos en la sociedad.
En la segunda etapa, los promotores de la inversión requerirán presentar análisis más profundos
de los impactos y su cuantificación en términos de costos y beneficios de cada uno de ellos,
tomando en cuenta los escenarios con proyecto y sin proyecto en un escenario tendencial. Los
impactos se categorizan en cuatro grupos principales, los económicos, ambientales, sociales y en
el gobierno. Los impactos económicos son los que miden los impactos del proyecto en algunas
variables económicas como el empleo, valor del dinero y tiempo. Los impactos ambientales
Marco Normativo y Buenas Prácticas: “Propuesta de lineamientos para la valuación socioeconómica de proyectos y programas de inversión en infraestructura de transporte y movilidad urbana que incluyan parámetros ambientales y sociales, y propuesta de estrategia para la aprobación de la SHCP”
38
incluyen aquellos como ruido, calidad del aire, gases de efecto invernadero, paisaje, paisaje
urbano, biodiversidad, agua y ambiente natural histórico. Los impactos sociales describen los
impactos en cómo son afectados los usuarios y no usuarios, accidentes y seguridad y cuál es su
distribución en la población por nivel de ingreso u otras variables. Los impactos en el gobierno
medirán cómo el proyecto afectará financieramente en el gobierno.
Existe un compromiso por parte del gobierno de velar por los intereses de equidad de la población
por medio del departamento que le concierne, donde las cuestiones de equidad es un ejercicio de
rutina antes de tomar decisiones en el desarrollo de políticas y servicios y en toda la planificación
departamental.
El sitio de Internet del Departamento de Transporte provee de la información necesaria para hacer
las evaluaciones requeridas con sus metodologías respectivas. Asimismo, proporciona información
de los diferentes modelos de transporte para poder evaluar los impactos por diversas políticas y
los alcances que puedan tener cada uno de ellos. Por otro lado, también existen fichas de vaciado
de información que son exclusivas para cada uno de los impactos que se requieren medir, ésto es
con la finalidad de tener un mejor manejo de la información técnica requerida.
Chile, Ministerio de Desarrollo Social – Sistema Nacional de Inversiones
El Sistema Nacional de Inversiones (SNI), que pertenece al Ministerio de Desarrollo Social, es el
encargado de normar y regir el proceso de la inversión pública en Chile. Por lo tanto, reúne las
metodologías, normas y procedimientos que orientan la formulación, ejecución y evaluación de las
Iniciativas de Inversión (IDI) que postula a fondos públicos. El SNI está compuesto por cuatro
subsistemas, siendo los mismos que las etapas del proceso de inversión: subsistema de evaluación
ex ante, ex post, de formulación presupuestaria y de ejecución presupuestaria.
De acuerdo a Gómez-Lobo y Belmar (2011), el Sistema chileno es reconocido por ser uno de los
más antiguos de América Latina, por lo que ha servido para ser replicado en otros países del
continente. Entre las descripciones que hace del sistema de evaluaciones es que éstas son
requisito obligatorio para poder ejecutar un proyecto en todos los niveles de gobierno, ya sea a
nivel ministerio, gobierno regional, municipio, empresa o servicio público. Sin embargo, las
evaluaciones no requieren mostrar rentabilidad social para ejecutar un proyecto a menos que
provengan del fondo Fondo Nacional de Desarrollo Regional. En caso de que las iniciativas resulten
difíciles de evaluar en términos metodológicos, el Ministerio de Planeación (Mideplan) suele
formar un comité de analistas para su evaluación.
Asimismo mencionan que el porcentaje de las evaluaciones que salen con una rentabilidad social
positiva es de un 52% y 59% de manera anual. De estas evaluaciones rentables, el Mideplan revisa
aleatoriamente algunas de éstas para ver si cumplen con los criterios, en el 2006 se identificaron
Marco Normativo y Buenas Prácticas: “Propuesta de lineamientos para la valuación socioeconómica de proyectos y programas de inversión en infraestructura de transporte y movilidad urbana que incluyan parámetros ambientales y sociales, y propuesta de estrategia para la aprobación de la SHCP”
39
que alrededor del 15% no cumplían con los criterios técnicos para su recomendación favorable. El
total de evaluaciones que se elaboraron en ese mismo año fueron 12,730 iniciativas de inversión,
las cuales representaron el 68% de la inversión pública anual. El total del personal que las atendió
fueron 214 profesionales, incluyendo los de las oficinas regionales, por lo que el costo de la
evaluación promedio fue de US$400 por iniciativa (Dipres, 2007).
Los manuales para la evaluación de los proyectos de transporte incluyen proyectos de
aeropuertos, caminos de bajo estándar, proyectos de mejoramiento vial urbano, vías urbanas y
caminos interurbanos en comunas pobres del país, transporte interurbano, ciclovías y ferrocarril.
Colombia, Departamento Nacional de Planeación
El Departamento Nacional de Planeación es el encargado principal de las evaluaciones. Sin
embargo, los Ministerios, Departamentos Administrativos, Congreso, Órganos de Control, Rama
Jurisdiccional también determinan la viabilidad de los proyectos. En la etapa de planeación e
identificación del problema central utilizan la matriz de marco lógico y el diagrama de árbol de
problema para la descripción de alternativas. El modelo que utilizan para la evaluación de los
proyectos de transporte es el HDM (The Highway Design and Maintenance Standard Model), el
cual fue elaborado por el Banco Mundial en los años 70 para desarrollar y validar empíricamente
modelos de planeación de carreteras. El modelo HDM permite hacer un análisis cuantitativo de los
costos de construcción, mantenimiento y explotación de carreteras y de esta forma examinar
prioridades económicas.
España, Ministerio de Fomento – Centro de Estudios y Experimentación de Obras
Públicas (CEDEX)
En el caso de España, el Centro de Estudios y Experimentación de Obras Públicas elaboró un
Manual de Evaluación Económica de Proyectos de Transporte con la finalidad de identificar y
cuantificar cuál es la contribución de dicho proyecto al bienestar de la sociedad. Este manual no se
encuentra enfocado a un modo de transporte específico debido a que considera que los principios
de evaluación se aplican de la misma manera en cualquiera de los modos de transporte. Las
principales etapas que el Manual considera en el proceso de evaluación de proyectos son las
siguientes:
- Definición del proyecto
- Criterios de decisión
- Métodos de cálculo de los cambios en el bienestar social
- Identificación de beneficios y costes sociales
Marco Normativo y Buenas Prácticas: “Propuesta de lineamientos para la valuación socioeconómica de proyectos y programas de inversión en infraestructura de transporte y movilidad urbana que incluyan parámetros ambientales y sociales, y propuesta de estrategia para la aprobación de la SHCP”
40
- Cuantificación y valoración y de beneficios y costes sociales
- Discusión de resultados
En cada una de las etapas mencionadas con anterioridad el manual ofrece una guía teórica
práctica para poder hacer la evaluación del proyecto de transporte. La identificación de los costos
y beneficios sociales también incluye los costos medioambientales y accidentes a parte de los
costos de operación, mantenimiento de infraestructura y servicios. Los anexos proporcionan otras
técnicas para la estimación de la demanda futura, la valoración de los efectos externos, el papel de
la equidad e impactos territoriales en la evaluación de proyectos y el diseño institucional y
evaluación de proyectos.
Francia, Departamento Técnico Territorios y Ciudades
Las evaluaciones socioeconómicas de los proyectos de transporte en Francia son consideradas
como apoyo para la toma de decisiones, método de transparencia y herramienta para el diálogo y
concertación. Como en muchos otros países, el procedimiento previo a las evaluaciones
socioeconómicas de un proyecto es la evaluación de la coherencia, es decir el marco que tienen
los proyectos con las políticas ya definidas. Asimismo, es importante que estos proyectos ya hayan
sido revisados dentro los documentos de urbanismo previamente establecidos.
De acuerdo con el Departamento Técnico Territorios y Ciudades, las evaluaciones socioeconómicas
de los proyectos se llevan a cabo en dos partes, la evaluación costos beneficios y la evaluación
cualitativa y cuantitativa. Donde en ambas partes se hace una comparación de tres escenarios,
escenario sin proyecto o de referencia, escenario de implementación de un proyecto y escenario
de la elaboración de alternativas al proyecto. Los costos y beneficios que deberán cuantificarse
son los gastos de inversión y mantenimiento, gastos de funcionamiento, ingresos operativos, las
ventajas para los usuarios y los impactos ambientales, de seguridad, sobre espacios públicos,
sobre otras políticas públicas, el empleo y el desarrollo económico.
En la evaluación de las ventajas para los usuarios, se deberá tomar en cuenta el tipo de
beneficiarios y no beneficiarios que tendrá la elaboración del proyecto tales como, empresas,
grupos sociales, y por modos de transporte. Los impactos ambientales y de seguridad, deberán
considerar los accidentes viales, la contaminación acústica, contaminación del aire y los impactos
con el efecto invernadero.
Marco Normativo y Buenas Prácticas: “Propuesta de lineamientos para la valuación socioeconómica de proyectos y programas de inversión en infraestructura de transporte y movilidad urbana que incluyan parámetros ambientales y sociales, y propuesta de estrategia para la aprobación de la SHCP”
41
Otras prácticas internacionales
Los organismos internacionales han desarrollado diversas herramientas para la evaluación de
proyectos de movilidad no motorizada con la finalidad de que los tomadores de decisiones cada
vez los tomen más en cuenta y observen el potencial de beneficios en términos de salud y de
emisiones contaminantes. Un ejemplo de éste es el Banco Interamericano de Desarrollo.
El Banco Interamericano de Desarrollo elaboró un manual para los gobiernos de los países
prestatarios con la finalidad de proveer una herramienta para la evaluación de proyectos de
transporte útil para la toma de decisiones y que sea consistente con los avances conceptuales de
la teoría económica y las lecciones aprendidas de otros países. Asimismo, este manual no tiene la
intención de ser usado como un requisito administrativo para la aprobación de un proyecto por
parte del BID, sino únicamente como un instrumento de análisis.
El contenido de este manual va desde lecciones aprendidas, algunas metodología para la
valoración de costos y beneficios ambientales, casos de incertidumbre, análisis de eficiencia y
equidad, efectos indirectos, estimación del cálculo de la demanda y el tráfico inducido. Asimismo,
se incluye la evaluación de tres casos de estudio para América Latina donde dos de ellos son para
la evaluación de dos carreteras regionales y uno para un proyecto de BRT en Managua.
Otras herramientas útiles para la evaluación de políticas de transporte son las elaboradas por la
Organización Mundial para la Salud, oficinas de Europa (OMS) y la del Programa de Naciones
Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) en conjunto con el Fondo Global para el Medioambiente
(Global Environment Facility, GEF). Donde la OMS generó una guía y herramienta para el
asesoramiento de la evaluación de los impactos en salud por políticas que promueven la movilidad
no motorizada como el uso de bicicletas y de mejores accesos peatonales11. Mientras que PNUMA
en conjunto con el GEF (mejor conocido por sus siglas en inglés) publicaron una metodología y
calculadora para la medición de los beneficios de Gases de Efecto Invernadero de los proyectos de
transporte como ciclovías, bicicletas compartidas, transporte masivo articulado, manejo eficiente,
metro, carreteras urbanas de alta velocidad, estacionamientos, trenes y otros, donde los
escenarios de comparación es con proyecto y sin proyecto12.
11
Para conocer más sobre la herramienta para el cálculo de los beneficios en salud ver: http://heatwalkingcycling.org/ 12
Conocida también en inglés como “Transport Emissions Evaluation Models for Projects”, TEEMP. Esta calculadora se hizo inicialmente por parte del Banco de Desarrollo Asiático para los proyectos del continente, sin embargo, la gran utilidad de la herramienta ha sido reconocida para todos los proyectos de transporte que son financiados con fondos GEF. Para conocer más el manual elaborado por GEF y UNEP ver http://www.thegef.org/gef/sites/thegef.org/files/publication/GEF_CalculatingGHGbenefits_webCD.pdf ó http://cleanairinitiative.org/portal/projects/TEEMP
Marco Normativo y Buenas Prácticas: “Propuesta de lineamientos para la valuación socioeconómica de proyectos y programas de inversión en infraestructura de transporte y movilidad urbana que incluyan parámetros ambientales y sociales, y propuesta de estrategia para la aprobación de la SHCP”
42
Por otro lado, los organismos no gubernamentales como el Instituto para Políticas de Transporte y
Desarrollo (Institute for Tranpsortation & Development Policy, ITDP por sus siglas en inglés) han
creado algunos lineamientos y guías técnicas que son útiles para la planeación y elaboración de
proyectos de transporte público articulado y de ciclovías con la finalidad de que dichos proyectos
sean mejor planeados y tomados en cuenta por los gobiernos de los países13.
Conclusiones para la experiencia internacional y buenas prácticas
De acuerdo a la experiencia internacional analizada en este apartado, la evaluación de proyectos
de transporte es una práctica muy concurrida por los países para la toma de decisiones en el
manejo de los recursos fiscales. Se observa que las evaluaciones tienen continuos cambios con la
finalidad de que la planeación y la evaluación sean cada vez más integrales. Algunos ejemplos de
ésto son:
- Etapas de planeación más exhaustivas que llegan incluir herramientas para la planeación
urbana como guías de casos de éxito, calculadoras de carbono, marco lógico, y
evaluaciones de impactos en la distribución del ingreso y otras.
- Evaluaciones más exhaustivas de los impactos en los espacios públicos y en los aspectos
ambientales y de seguridad por la cuantificación de las emisiones de contaminantes al aire
y gases de efecto invernadero, contaminación acústica y accidentes viales.
- Las evaluaciones toman cada vez más en cuenta nuevas metodologías para las
evaluaciones de otros modos de transporte tanto como público y no motorizado de
manera que estas evaluaciones puedan ser incluidas como parte de los proyectos de
transporte. Por lo anterior, cada vez más se hace uso de modelos más complejos que
miden los cambios de transporte modal y de la demanda del proyecto.
Asimismo, los organismos internacionales y no gubernamentales cada vez proveen de más
herramientas para la planeación evaluación e inclusión de criterios ambientales y salud que
permiten a los gobiernos a tomar decisiones en sus proyectos de transporte.
Por último, es importante hacer una evaluación reflexiva de los resultados que han tenido las
evaluaciones de los proyectos de transporte en México y su utilidad para la toma de decisiones.
Hasta el momento, no se sabe si las evaluaciones han permitido detener proyectos que no son
rentables socialmente o construir aquellos que sí lo son y que no se habían tomado en cuenta con
anterioridad. Asimismo, también se desconoce qué tanto de los proyectos que se construyen en
los estados y municipios son financiados por la SHCP y que por lo tanto pasan por un proceso de
evaluación de los costos y beneficios y qué tantos no pasan por dicho procedimiento y cuáles son
las razones para no hacerlo.
13
Para conocer más de estos lineamientos ver https://www.itdp.org/library/standards-and-guides/
Marco Normativo y Buenas Prácticas: “Propuesta de lineamientos para la valuación socioeconómica de proyectos y programas de inversión en infraestructura de transporte y movilidad urbana que incluyan parámetros ambientales y sociales, y propuesta de estrategia para la aprobación de la SHCP”
43
g. Nivel de impacto de las recomendaciones y sus implicaciones para su
implementación
En este apartado se analizan el nivel de impacto y costo de las recomendaciones hechas tanto para
el ciclo de inversiones como a la revisión de las metodologías de evaluación de los proyectos
carreteros y de transporte público. Asimismo, se relaciona la recomendación con alguna buena
práctica que se ha descrito previamente. El impacto de las recomendaciones se mide en función
de cómo podría beneficiar a la elaboración y evaluación de proyectos de transporte más
incluyentes, equitativos y eficientes, en donde la escala de valores son tres, bajo, medio y alto. Un
impacto bajo, se considera aquel que tendrá beneficios para proyectos mejor evaluados pero no
necesariamente tendrá grandes impactos en los proyectos de transporte masivo y no motorizados.
Un impacto medio, se considera aquel que tendrá un impacto mayor en proyectos de transporte
masivo y no motorizado, pero dependerá en gran medida de su implementación. Por último, un
impacto alto, se considera aquel por su impacto en los proyectos de transporte público y masivo
independientemente como se lleve a cabo su implementación.
Es probable que las recomendaciones que se hacen a las metodologías de evaluación tengan
mayor impacto para una mejor planeación de proyectos de transporte sustentable, sin embargo,
de acuerdo la experiencia internacional el proceso de planeación y evaluación de los proyectos
deberán ir muy de la mano.
Por último, también se considera una cuantificación de los costos de las recomendaciones, así
como sus implicaciones para llevarlas a cabo. Debido a que estas dos medidas se encuentran muy
relacionadas se ubican en la misma columna “Costos e implicaciones”. La escala para determinar si
un costo es bajo, medio o alto, se debe a tres factores importantes: el primero a la posibilidad de
ser modificado en el corto, mediano o largo plazo. El segundo, las implicaciones que requieren
para ser modificadas, por ejemplo modificaciones que requieren únicamente de un actor para ser
aprobadas podría considerarse bajo, mayor número de actores para ser aprobadas aumenta el
costo de ser adoptada. Por último, la jerarquía de la normatividad, es decir cambios
constitucionales son más costosos mientras que reglamentos, normas y lineamientos son menos
costosos.
Marco Normativo y Buenas Prácticas: “Propuesta de lineamientos para la valuación socioeconómica de proyectos y programas de inversión en infraestructura de transporte y movilidad urbana que incluyan parámetros ambientales y sociales, y propuesta de estrategia para la aprobación de la SHCP”
44
Tabla 3. Nivel de impacto de las recomendaciones y sus implicaciones para su implementación
Etapa Recomendaciones Actor encargado
Costos e implicaciones Impacto Buena práctica asociada
Planeación La priorización de los criterios para los nuevos PPIs consideren una mejor distribución del ingreso y la efectividad para resolver el problema
SHCP Medio: Modificación a los lineamientos de los Mecanismos de Planeación
Medio Reino Unido: ejercicio para tomar en cuenta la prioridad de los proyectos
Planeación Capacitación por medio de cursos, seminarios, conferencias o guías a los Ayuntamientos o Estados para la planeación urbana
SEDATU Medio- Alto: Creación de guías y cursos para la planeación urbana en los Ayuntamientos y Estados
Medio Nueva Zelanda: herramienta y manual para la planeación de proyectos de transporte
Planeación Objetivos más específicos y cuantificables en el Plan Nacional de Desarrollo y Plan Nacional de Infraestructura que promuevan el transporte público masivo y la movilidad no motorizada
Presidencia de la República
Alto: Mayor participación de la sociedad civil organizada en la elaboración del PND y el PNI.
Alto Nueva Zelanda: muestra un cambio muy sustancial en su presupuesto y en su plan sectorial del departamento de transporte en mayores acciones para el transporte público y la movilidad no motorizada.
Planeación- Evaluación
Considerar la inclusión de un análisis de los impactos distributivos de los proyectos, ya sea en la etapa de evaluación o de planeación.
SHCP, CONEVAL o SEDESOL
Alto: Modificación a los lineamientos para la elaboración y presentación de los análisis costo y beneficio de los PPIs Modificación a los lineamientos de los Mecanismos de Planeación Metodología global de las etapas que componen el Ciclo de Inversiones
Alto
Reino Unido: considera el análisis de los impactos distributivos en el enfoque estratégico como en la evaluación ACB
Marco Normativo y Buenas Prácticas: “Propuesta de lineamientos para la valuación socioeconómica de proyectos y programas de inversión en infraestructura de transporte y movilidad urbana que incluyan parámetros ambientales y sociales, y propuesta de estrategia para la aprobación de la SHCP”
45
Etapa Recomendaciones Actor encargado
Costos e implicaciones Impacto Buena práctica asociada
Evaluación Cambios de los montos para pedir una evaluación a nivel perfil y prefactibilidad debido a que los proyectos carreteros cumplen con un nivel de evaluación más laxo debido al presupuesto que se les destina comparado con los proyectos de transporte público masivo
SHCP Medio- Alto: Modificación a los lineamientos para la elaboración y presentación de los análisis costo y beneficio de los PPIs
Bajo
Evaluación Mayor énfasis en la cuantificación de los costos y beneficios sociales para la evaluación de los PPIs
SHCP Medio: Modificación a los lineamientos para la elaboración y presentación de los análisis costo y beneficio de los PPIs
Bajo España, Nueva Zelanda, Reino Unido y Francia piden la cuantificación de dichos costos dependiendo la escala del proyecto
Evaluación Guías metodológicas para proyectos de movilidad no motorizada
SHCP/CEPEP Medio- Alto: Elaboración y validación de guías metodológicas para el transporte no motorizado
Medio Nueva Zelanda y Chile cuentan con guías para la construcción y evaluación de ciclovías y lugares peatonales
Evaluación Medidas de optimización que
consideren carriles confinados al
transporte público y/o carriles
de alta ocupación vehicular
SHCP/CEPEP Bajo: Cambios en la metodología y manual de evaluación de proyectos carreteros
Alta California, se encuentra considerando medidas alternativas previas a la ampliación de servicios carreteros como los carriles de alta ocupación. Francia, toma en cuenta la evaluación de un segundo para conocer su rentabilidad
Evaluación Aforos que tomen en cuenta número de pasajeros por vehículos
SHCP/CEPEP Bajo: Cambios en la metodología y manual de evaluación de proyectos carreteros
Medio Esta medida permite tener una mejor cuantificación del total de los beneficiarios del proyecto, como un mejor conocimiento de las medidas alternativas al proyecto
Evaluación Medición de afectación a SHCP/CEPEP Bajo: Medio Reino Unido y Nueva Zelanda toman en
Marco Normativo y Buenas Prácticas: “Propuesta de lineamientos para la valuación socioeconómica de proyectos y programas de inversión en infraestructura de transporte y movilidad urbana que incluyan parámetros ambientales y sociales, y propuesta de estrategia para la aprobación de la SHCP”
46
Etapa Recomendaciones Actor encargado
Costos e implicaciones Impacto Buena práctica asociada
peatones y ciclistas Cambios en la metodología y manual de evaluación de proyectos carreteros
cuenta las afectaciones sociales y a todo tipo de usuario y no usuario del proyecto
Evaluación Estimación de la demanda inducida
SHCP/CEPEP Bajo: Cambios en la metodología y manual de evaluación de proyectos carreteros
Alta Estados Unidos, Reino Unido, Nueva Zelanda y España proporcionan guías para el cálculo de la demanda inducida
Evaluación Cuantificación de los impactos ambientales y en accidentes de la operación de los proyectos carreteros
SHCP/CEPEP Bajo- Medio: Cambios en la metodología y manual de evaluación de proyectos carreteros
Alta Estados Unidos, Reino Unido, Nueva Zelanda, Francia y España proporcionan guías para la estimación de estos efectos. Asimismo, organismos internacionales cuentan con algunas guías para su evaluación.
Evaluación Cuantificar la demanda latente en los proyectos de mejora de transporte público
SHCP/CEPEP Bajo- Medio: Cambios en la metodología y manual de evaluación de proyectos de transporte público
Alta El Manual de España, describe que algunos modelos de transporte más sofisticados toman en cuenta la existencia de una demanda desviada por modo de transporte
Seguimiento Considerar la matriz de riesgos para la ejecución en la etapa de planeación
SHCP Bajo: Modificación a los lineamientos para el seguimiento del ejercicio de los PPIs de largo plazo y proyectos de asociaciones público privadas de la APF
Bajo
Externalidades sociales y ambientales: “Propuesta de lineamientos para la valuación socioeconómica de proyectos y programas de inversión en infraestructura de transporte y movilidad urbana que incluyan parámetros ambientales y sociales, y propuesta de estrategia para la aprobación de la SHCP”
47 Informe Final
Referencias
SHCP (2008) Metodología global de las etapas que component el Ciclo de Inversiones
Banco Mundial (2010). Marco de Salvaguarda Ambiental y Social para el Transporte Urbano
(MASTU)
DOF, Lunes 30 de diciembre de 2013. Lineamientos para el registro en la Cartera de Programas y
Proyectos de Inversión
DOF, Lunes 30 de diciembre de 2013. Lineamientos para la elaboración y presentación de los
análisis costo y beneficio de los programas y proyectos de inversión.
DOF, Martes 18 de marzo de 2008. Lineamientos relativos a los dictámenes de los programas de
inversión a cargo de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal.
DOF, Viernes 27 de abril de 2012. Lineamientos para la determinación de la información que
deberá contener el mecanismo de planeación de programas y proyectos de inversión.
DOF, Martes 18 de marzo 2008. Lineamientos para el seguimiento de la rentabilidad de los
programas y proyectos de inversión de la Administración Pública Federal.
DOF, Martes 31 de diciembre de 2013. Lineamientos para el seguimiento del ejercicio de los
programas y proyectos de inversión, proyectos de infraestructura productiva de largo plazo y
proyectos de asociaciones público privadas, de la Administración Pública Federal.
Plan Nacional de Desarrollo 2013- 2018. Gobierno de la República. México
Programa Nacional de Infraestructura 2014-2018. México
World Health Organization (2014). Health economic assessment tools (HEAT) for walking and for
cycling. Methodology and user guide, 2014 update.
Global Environment Facility (2010). Manual for Calculating Greenhouse Gas Benefits for Global
Environment Facility Transportation Projects.
SHCP (2009) Metodología para la Evaluación de Proyectos de Carreteras
SHCP (2009). Manual para la Evaluación de Proyectos de Carreteras
CEPEP (2009). Guía metodológica para la evaluación de proyectos de transporte masivo urbano
NZ Transport Agency (2013) Economic evaluation manual.
Externalidades sociales y ambientales: “Propuesta de lineamientos para la valuación socioeconómica de proyectos y programas de inversión en infraestructura de transporte y movilidad urbana que incluyan parámetros ambientales y sociales, y propuesta de estrategia para la aprobación de la SHCP”
48 Informe Final
Centro de Estudios y Experimentacion de Obras Públicas, CEDEX- España (2010). Evaluación
Económica de Proyectos de Transporte, Manual.
Banco Interamericano de Desarrollo (2006). Manual de evaluación económica de proyectos de
transporte.
Externalidades sociales y ambientales: “Propuesta de lineamientos para la valuación socioeconómica de proyectos y programas de inversión en infraestructura de transporte y movilidad urbana que incluyan parámetros ambientales y sociales, y propuesta de estrategia para la aprobación de la SHCP”
49 Informe Final
ANEXO PARA LOS CAMBIOS EN LOS LINEAMIENTOS Y METODOLOGÍAS CORRESPONDIENTES.
De acuerdo al análisis hecho, en este apartado se muestran algunos de los cambios propuestos a
los lineamientos y metodologías para reflejar las recomendaciones hechas en este estudio. Los
cambios hechos en azul son las modificaciones que se tendrían que agregar a los textos y los rojos
los que debieran eliminarse. Los cambios que se verán reflejados en este apartado son:
- Cambio a la metodología de evaluación de carreteras:
o Cuantificación de aforos de pasajeros
o Medidas de optimización que consideren carriles de alta ocupación vehicular (HOV
lane)
o Afectación a otros usuarios del proyecto como peatones y ciclistas
- Cambio en los lineamientos para incluir las evaluaciones de impacto distributivo y de
equidad
Metodología para la evaluación de carreteras
1. Introducción
1.3 Resumen de la metodología
Párrafo 1. Mientras que la demanda se refiere al Tránsito Diario Promedio Anual (TDPA) o número
de vehículos promedio que transitan diariamente por la carretera. Esto último debe para pasajeros
de los vehículos por distribución horaria de congestión y tipo de vehículo.
Párrafo 4. Identificación, cuantificación y valoración de los costos: Deben de calcularse los costos
de inversión, mantenimiento y operación, y los costos por molestias. Éstos últimos son los costos
en que incurren los usuarios como resultado de la reducción de la velocidad y el incremento en
tiempo de viaje, y que son consecuencia de las desviaciones o reducción de carriles necesarias
durante la construcción. Los costos por molestias también se identificarán para peatones y ciclistas
durante la construcción del proyecto, como una vez construido.
3. Análisis de un Proyecto de Carreteras
3.1.2 Demanda
La demanda en proyectos de carreteras es el número de vehículos y pasajeros que circulan por la
carretera y se calcula con base en el TDPA
Externalidades sociales y ambientales: “Propuesta de lineamientos para la valuación socioeconómica de proyectos y programas de inversión en infraestructura de transporte y movilidad urbana que incluyan parámetros ambientales y sociales, y propuesta de estrategia para la aprobación de la SHCP”
50 Informe Final
b. Tránsito Diario Promedio Anual (TDPA)
Adicionalmente, el TDPA debe desagregarse por tipo de vehículo. Esto es, el porcentaje de
vehículos ligeros (A), autobuses (B), camiones de carga unitarios (CU) y camiones de carga
articulados (CA) que transitan por cada tramo en cada horario de congestión. A partir de esta
estimación, se hará un cálculo de los pasajeros que transitan en los vehículos. Asimismo, es
importante que también se considere una cuantificación de los flujos peatonales y de ciclistas que
transitan en la vía.
3.2 Situación sin proyecto
3.2.1 Optimizaciones
En el caso de carreteras, algunas de las optimizaciones posibles son:
- Restringir el acceso de vehículos pesados en ciertos horarios y días de congestión
- Mejorar la superficie para reducir el IRI y por lo tanto incrementar la velocidad promedio
de recorrido
- Mejorar el señalamiento, tanto horizontal como vertical, o semaforización
- Mejorar ciertos tramos pequeños como podrían ser una curva o un tramo desnivelado
- Cambio de sentido de circulación en tramos que crucen zonas urbanas
- Creación de carriles de alta ocupación vehicular, es decir un carril para uso exclusivo de
vehículos que tienen una ocupación a mayor de dos personas
- Creación de un carril confinado al transporte público
3.3.3 Demanda
Una vez que se ha estimado el tránsito desviado y generado tanto para vehículos como pasajeros,
la proyección de la demanda se calcula con la misma fórmula que en la situación sin proyecto14:
3.4 Evaluación
3.4.1. Identificación, cuantificación y valoración de los costos del proyecto
d. Costos por desvíos a peatones y ciclistas
Los peatones y ciclistas al ser usuarios indirectos del proyecto también deberán de considerarse
los cambios en sus tiempos de traslados por el nuevo proyecto. En algunos casos tanto peatones
como ciclistas se pueden ver beneficiados si el proyecto cuenta con mejores accesos peatonales,
rampas a desnivel o ampliaciones en el ancho de acera, en caso de no contemplarlo puede
14
Aquí se agrega la parte de la demanda inducida
Externalidades sociales y ambientales: “Propuesta de lineamientos para la valuación socioeconómica de proyectos y programas de inversión en infraestructura de transporte y movilidad urbana que incluyan parámetros ambientales y sociales, y propuesta de estrategia para la aprobación de la SHCP”
51 Informe Final
considerarse un costo para dichos usuarios. Por lo tanto, los cambios en los tiempos de traslados
para peatones y ciclistas determinarán si son costos o beneficios para el proyecto.
Lineamientos para la determinación de la información que deberá contener el
mecanismo de planeación de programas y proyectos de inversión
Sección III. Criterios para establecer prioridades entre los programas y proyectos de inversión
6. En la elaboración del Mecanismo de Planeación, las dependencias y entidades de la APF, …
deberán establecer las prioridades entre los programas y proyectos de inversión, para su inclusión
en el Proyecto de Presupuestaicón de Egresos del ejercicio fiscal que corresponda; así como el
orden de su ejecución. Para ello, se observarán principalmente los siguientes criterios de
evaluación:
a. Rentabilidad socioeconómica
b. Impacto distributivo / Reducción de la pobreza extrema
c. Desarrollo regional y
d. Concurrencia con otros programas y proyectos de inversión
7. Las dependencias y entidades de la APF utilizarán, cuando proceda los lineamientos y criterios
que, en su caso, emita la Secretaría de Desarrollo Social, sobre los impactos distributivos en
términos de la Ley General de Desarrollo Social.
Lineamientos para la elaboración y presentación de los análisis costo y beneficio de los
programas y proyectos de inversión.
Sección I. Definiciones
xii. Evaluación de impacto distributivo y de equidad: evaluación que cuantifica la distribución de
los beneficios y costos por nivel de ingreso económico.
Sección III. Tipos de evaluación socioeconómica y de impacto distributivo
4. Se establecen los siguientes tipos de evaluaciones socioeconómicas y de impacto distributivo
que serán aplicables a los programas de inversión que consideren realizar las dependencias y
entidades de la APF.