Informe No. 35226 - SV República de El Salvador …siteresources.worldbank.org/INTELSALVADORINSPANISH/Resources/C… · República de El Salvador ... 1.2 Marco Legal y Normativo

Informe No. 35226 - SV

República de El Salvador Análisis Ambiental de País Mejorando la Gestión Ambiental para Abordar la Liberalización Comercial y la Expansión de Infraestructura Marzo 20 de 2007 Departamento para el Desarrollo Ambiental y Socialmente Sostenible Región de América Latina y el Caribe Documento del Banco Mundial

EQUIVALENTES DE MONEDA

Unidad monetaria = US$

AÑO FISCAL Enero 1 – Diciembre 31

Vice Presidenta: Directora de país:

Directora Sectorial: Gerente Sectorial:

Líder Sectorial: Gerente de Proyecto:

Pamela Cox Jane Armitage Laura Tuck Abel Mejía John Kellenberg Juan Carlos Belausteguigoitia

Tabla de contenido Siglas y abreviaturas……………………………………………………………………..i Reconocimientos………………………………………………………………………...iv Resumen Ejecutivo……………………………………………………………………..vii

1. Introducción……………………………………………………….…………vii 2. Análisis Institucional y Organizacional……………………………………..viii 3. Gestión de las Implicaciones Ambientales...………………….……………....x

del DR-CAFTA y la expansión de la infraestructura 4. Infraestructura………………………………………………………………...xi 5. Conclusiones y Recomendaciones…………………………………………..xiii

5.1 Mejorar la Coordinación de Políticas Ambientales……………………..xiv y el establecimiento de Prioridades mediante el mejor funcionamiento del Sistema Nacional de Gestión Ambiental (SINAMA) y el Consejo Nacional del Medio Ambiente (CONAMA).

5.2 Mejora de la Efectividad y Eficiencia del Sistema de EIA……………xviii 5.3 Cumplimiento con los Reglamentos Ambientales mediante el………….xx

Fortalecimiento de las Capacidades de Inspección y Aplicación 5.4 Mejor Apoyo a la Toma de Decisiones Ambientales y al Monitoreo….xxii

mediante la Mejora del Sistema de Información Ambiental (SIA) y Participación Pública

5.5 Enfoque de las Brechas Legales y Reglamentarias……………………xxiii de Mediano y Largo Plazo

5.6 Necesidad de un Marco de Gestión de Recursos Hídricos…………….xxiv I. Introducción…………………………………...……………………………………….1

1. Antecedentes y asistencia del Banco……………………………………..…...1 1.1 Plan de Desarrollo y Asistencia del Banco.………………………….........2 1.2 Fundamento lógico, objetivos y valor agregado…………………………..2

2. Fundamento Lógico, Objetivos y Valor Agregado……………………………2 2.1 Fundamento Lógico……………………………………………………….2 2.2 Objetivo …………………………………………………………………...3 2.3 Valor agregado…………………………………………………………….3 2.4 Organización del análisis ambiental de este país………………………….3

II. Asuntos ambientales claves y el costo de la degradación ambiental...…………….5 III. Análisis institucional y organizacional…………………………………………....12

1. Marco institucional (las Reglas del Juego)…………………………………..12 1.1 Políticas Ambientales…………………………………………………….12 1.2 Marco Legal y Normativo………………………………………………..14 1.3 Instrumentos de Política Ambiental……………………………………...22 1.4 Participación de Partes Interesadas………………………………………29

2. Análisis organizacional (los Jugadores)……………………………………...34 2.1 Funcionamiento del Ministerio del Medio Ambiente y Recursos……….34

Naturales (MARN) 2.2 Interacción del Ministerio con Otros Actores Claves……………………42

3. Desempeño institucional y organizativo…………….…………………….....49 3.1 Evaluación de las Fortalezas y Debilidades……………………………...49 3.2 Referencia al Marco Aplicado…………………………………………...52

IV. La liberalización del comercio y el medio ambiente en El Salvador.……..........57 1 Introducción…………………..……………………………………...............57 2 Debate sobre el comercio y la inversión……….…………..………...............58 3 Panorama de la literatura……………………..……………………………...60 4 Tendencias en las exportaciones e importaciones………………………...…62 5 Satisfaciendo los requisitos técnicos del comercio.……………….................69 6 Inversión Extranjera Directa……………………..………………..................72 7 Conclusiones y recomendaciones sobre políticas comerciales…..…………..74 8 Expansión de la infraestructura…..……………………………………….….78 9 Manejo de las Implicaciones Ambientales por la Expansión de la…………..81

Infraestructura V. Conclusiones y recomendaciones……………………………..………………….....86

1. Mejorar la Coordinación de Políticas Ambientales y la Fijación……………87 de Prioridades mediante el Mejor Funcionamiento del Sistema Nacional de Gestión del Medio Ambiente (SINAMA) y el Consejo Nacional del Medio Ambiente (CONAMA).

2. Mejora de la Efectividad y Eficiencia del Sistema de EIA…………………..90 3. Cumplimiento con los Reglamentos Ambientales mediante………………...92

el Fortalecimiento de las Capacidades de Inspección y Aplicación

4. Mejor Apoyo a la Toma de Decisiones Ambientales………………………..94 y al Monitoreo mediante la Mejora del Sistema de Información Ambiental (SIA) y Participación Pública

5. Enfocándose en las Brechas Legales y Reglamentarias……………………..96 de Mediano y Largo Plazo

6. Necesidad de un Marco para la Gestión de Recursos Hídricos……………...97

Anexos Anexo I. Compromisos Ambientales bajo el CAFTA……………………………..99 Anexo II. Definición de Industrias Sucias……………………...……………........102 Anexo III. Detonantes de los Préstamos para Políticas……………………………104

de Desarrollo (DPL) y Recomendaciones del Análisis Ambiental de País (CEA)

Anexo IV. Partes Interesadas……….……………………………………...............106 Referencias…………………………………………………………………………….109 Tablas Tabla 1: Fuentes de Emisión: Relación de PM2.5 y PM10…………………………….…8 Tabla 2: Costo Económico de los Recientes Desastres Naturales……………………….10 Tabla 3: Asignación Presupuestaria y de Personal del MARN…………………….........37

Tabla 4: Referencias Clave de los Marcos Institucionales………………………………53 y Organizativos de El Salvador

Tabla 5: Patrones Comerciales en El Salvador…………………………………………..58 Tabla 6: Tasas Típicas del Uso del Agua para Varias Industrias………………………..65 Tabla 7: Sectores de Exportación de Crecimiento más Rápido, 1999–2003…………….67 Tabla 8: Efectos Estimados de la Eliminación de Aranceles……………………………68

por los EE.UU. a las Exportaciones Salvadoreñas más Importantes

Tabla 9: Inversión Extranjera Directa en El Salvador (en millones de US$)……………73 Tabla AII-1: Orden de Prelación Sectorial Promedio para los……………………...….103

Contaminantes del Aire, Agua Convencionales y los Tóxicos/Metales

Figuras Figura 1: Elementos Claves de la Propuesta Organizacional para el……………………vii

Fortalecimiento del Sistema Nacional de Gestión Medio Ambiental

Figura 2: Concentraciones de PM10 en San Salvador.…………………………………...7 Enero a Diciembre 2004 (µg/m3)

Figura 3: Concentraciones de PM10 en San Salvador, Marzo a Agosto 2005 (µg/m3)….7 Figura 4: Proceso de Administración de la EIA………………………………………....24 Figura 5: Permisos para Procesos de Reconversión Ambiental………………………….25 Figura 6: Ministerio del Medio Ambiente y Recursos Naturales………………………..36

(Previo al establecimiento de la Inspectoría Ambiental) Figura 7: Número de Puestos en el MARN……………………………………………...38 Figura 8: Ventaja Comparativa revelada de El Salvador………………………………...63

(De acuerdo con el Índice de Balassa) Figura 9: Tendencia Sectorial en las Exportaciones de El Salvador…………………….64

(en $’000s, 1999–2003) Figura 10: Tendencia Sectorial de las Importaciones de El Salvador…………………...66

(en $’000s, 1999–2003) Figura 11: Equidad en la Cobertura de Servicios Básicos……………………………….80 Figura 12: Elementos Clave de la Propuesta Organizacional para el…………………....89

Fortalecimiento del Sistema Nacional de Gestión del Medio Ambiente

Casillas Casilla 1: El Sistema Nacional del Medio Ambiente de El Salvador…………………….ix Casilla 2: Establecimiento del Equipo de Evaluación del Impacto Ambiental…………xix Casilla 3: El Secreto de los Bosques de El Salvador…………………………………….10 Casilla 4: El Papel y Práctica de las Evaluaciones Ambientales Estratégicas…………...14 Casilla 5: Adecuando los Marcos Legales a las Necesidades y Capacidades……………21 Casilla 6: Participación y Legislación Ambiental en El Salvador……………………….29 Casilla 7: Lista de Referencia del OECD para la Toma de Decisiones………………….31

sobre Reglamentos Casilla 8: Enfatizando la Promoción del Cumplimiento: El Ejemplo Canadiense………33 Casilla 9: Otras Entidades Involucradas en la Inspección Ambiental…………………...40 Casilla 10: Principios Rectores para la Reforma de las………………………………….41

Autoridades Ambientales de Aplicación

Casilla 11: Organizaciones Gubernamentales con Responsabilidades…………………..43 Ambientales Clave

Casilla 12 El Medio Ambiente en el DR-CAFTA………………………………………60 Casilla 13: Uso del Agua y Contaminación por el Procesamiento de Alimentos………..65 Casilla 14: Contaminación del Agua y Daño a la Salud…………………………………67 Casilla 15: Marcos Institucionales y Legales Débiles…………………………………...68 Casilla 16: Logrando que las Empresas de Pequeña Escala…………………………..…72

Acaten las Normas Globales Casilla 17: La Competitividad y el Medio Ambiente……………………………………74 Casilla 18: Recomendaciones de Política…………………………………..……………77 Casilla 19: Agua y Saneamiento……………………………………………………..…..79 Casilla 20: Transporte…………………………………………………………………....81 Casilla 21: Beneficios de una EAE……………………………………………………....84 Casilla 22: Establecimiento de una Fuerza de Tarea de………………………………....91

Evaluación del Impacto Ambiental Casilla AI-1: Vistazo General de la Resolución de Controversias……………………..100

sobre Aplicación de la Legislación Ambiental del CAFTA

Siglas y Abreviaturas AAP Análisis Ambiental de País ALIDES Alianza para el Desarrollo Sostenible AMSS Área Metropolitana de San Salvador ANDA Administración Nacional de Agua y Alcantarillados ANEP Asociación Nacional de la Empresa Privada ANP Sistema de Áreas Naturales Protegidas ARI Enfermedades Respiratorias Agudas BID Banco Interamericano de Desarrollo BTC Barreras Técnicas al Comercio CCAD Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo CEL Comisión Hidroeléctrica Ejecutiva del Río Lempa CEMA Comité Ejecutivo del Medio Ambiente CENTA Centro Nacional de Tecnología Agropecuaria y Forestal CEPA Ley de Protección Ambiental de Canadá (Canadian Environmental

Protection Act) CESTA Centro Salvadoreño de Tecnología Apropiada CITES Convención sobre Comercio Internacional de Especies de Fauna y Flora

Silvestres en Peligro COMURES Corporación de Municipalidades de la República de El Salvador CONACYT Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología CONAMA Consejo Nacional de Medio Ambiente DA Diagnóstico Ambiental DBO Demanda Bioquímica de Oxigeno DPL Préstamo de Políticas de Desarrollo (Development Policy Loan) DR-CAFTA Tratado de Libre Comercio de Centroamérica y la República Dominicana

con los Estados Unidos EAP Estrategia de Asistencia de País EECCA Europa Oriental, Caúcaso y Asia Central EIA Evaluación del Impacto Ambiental ENFA Autoridades de Aplicación Ambiental (Environment Enforcement

Authority) EPA-US Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos FDI Inversión Extranjera Directa (Foreign Direct Investment) FGR Fiscalía General de la República FONAES Fondo Ambiental de El Salvador FORGAES Fortalecimiento de la Gestión Ambiental en El Salvador FOVIAL Fondo Vial FUNDE Fundación Nacional para el Desarrollo FUSADES Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social IA Impacto Ambiental IITAH Índice de Intensidad Tóxica Aguda Humana IRDE Informe Reciente sobre Desarrollo Económico en Infraestructura LMA Ley Nacional del Medio Ambiente MAGES Ministerio de Agricultura y Ganadería MARN Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales MINEC Ministerio de Economía

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MODDIV Módulo de Diseminación MOP Ministerio de Obras Públicas MSPAS Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social NTV Normas Técnicas Vinculantes OECD Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico OMS Organización Mundial de la Salud OMC Organización Mundial del Comercio ONG Organización No Gubernamental ONI Organismo Nacional de Inversión PA Permiso Ambiental PAA Plan de Adaptación Ambiental PCP Pentaclorofenol PGA Plan de Gestión Ambiental PIB Producto Interno Bruto PM Partículas PM2.5

Partículas de 2.5 micrómetros o menos de diámetro PM10 Partículas de 10 micrómetros o menos de diámetro PMA Programa de Gestión Ambiental PNC Policía Nacional Civil PNUMA Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente PPPs Planes, programas y políticas PRISMA Programa Salvadoreño de Investigación sobre Desarrollo y Medio

Ambiente RIA Análisis del Impacto Regulador SAFI Sistema Integrado de Gestión Financiera SEA Evaluación Ambiental Estratégica SEMA Secretaria del Medio Ambiente SIA Sistema de Información Ambiental SIC Clasificación Industrial Estándar (Standard Industrial Classification) SICA Sistema de Integración Centroamericana SIGET Superintendencia de Generación Eléctrica y Telecomunicaciones SINA Sistema Nacional Ambiental SINAMA Sistema Nacional de Administración Medio Ambiental SNET Servicio Nacional de Estudios Territoriales SPS Sanitario y Fitosanitario TLCAN Tratado de Libre Comercio de América del Norte TOR Términos de Referencia UA Unidad Ambiental UE Unión Europea

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Reconocimiento

Este informe sobre el Análisis Ambiental de País (AAP) para El Salvador fue elaborado por un equipo liderado por Juan Carlos Belausteguigoitia. El equipo central estuvo formado por Ángela Armstrong, Muthukumara Mani, Juan Pablo Bonilla, Juan David Quintero, Gunars Platais, Santiago Sandoval, y Armando E. Guzmán. Los revisores fueron: Anil Markandya (Consultor y anteriormente Especialista Líder Ambiental, ECSSD), Jordan Schwartz (Especialista en Infraestructura, LCSFP), y Ricardo Quiroga (Departamento Ambiental del BID). Adicionalmente, el equipo se benefició grandemente de los comentarios y sugerencias ofrecidos por Aquiles Almansi, C. Felipe Jaramillo, David Gould, Ricardo Tejada, Jordan Schwartz, Manuel Sevilla, Poonam Pillai, Natasha Danilova, y Ana Dy Tang. Peter M. Brandriss y Diane Stamm quienes proporcionaron asistencia para revisar y editar el texto. El AAP fue preparado bajo la directriz de Jane Armitage (Directora, LCC2C), Abel Mejía (Gerente Sectorial, LCSEN), y John Kellenberg (Líder Sectorial, LCSES). El informe es el resultado de un equipo extenso tanto dentro como fuera del Banco. Los documentos precedentes fueron escritos por César Córdova y Carla Sbert (asuntos institucionales), y Elena Strukova (costo de la degradación ambiental). De mayor relevancia, este informe refleja un largo proceso de investigación interactiva y diálogo de políticas, incluyendo un taller sobre el análisis ambiental estratégico y licencias ambientales llevado a cabo el 26 y 27 de octubre de 2005. El informe se benefició de los intercambios fructíferos con un amplio grupo de ciudadanos de El Salvador, incluyendo funcionarios gubernamentales, partes interesadas de la sociedad civil y representantes de las agencias donantes. Los autores desean reconocer muy especialmente las valiosas conversaciones sostenidas con el Ministro Hugo Barrera, la Vice Ministra Michelle Gallardo de Gutiérrez, José Orlando Altamirano, Anabella Lardé de Palomo, Luís Mario Rodríguez, Pedro Alejandro Mendoza, Carlos Roberto Ochoa, Víctor Hugo Jovel Galindo, Rina Castellanos de Jarquín, José Luís Rodríguez, Francisco Antonio Perdomo Lino, Roberto Bará, Inés María Ortíz, Frinet de Zaldaña, Raúl Melará, Aideé de Trigueros, José Mauricio Rodríguez Herrera, José Benjamín Yanes Paredes, Rafael Guillen, Pablo Hernández Panameño y muchos otros cuyas perspectivas enriquecieron grandemente este análisis. El equipo quiere además agradecer a todos aquellos que tan generosamente donaron su tiempo para reunirse con el equipo de trabajo y compartir sus ideas.

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I. Resumen Ejecutivo

1. Introducción A partir de 1992, fecha en que El Salvador salió de una guerra civil de 12 años de duración, este país ha logrado un progreso sorprendente en la consolidación de la paz y la democracia. El restablecimiento de la paz, aunado a una sostenida reforma económica promovida por el país en la década de los 90, dieron como fruto una tasa anual promedio de crecimiento económico del 4.9 por ciento, después de años de mal desempeño. Pese al record impresionante de este país en cuanto a reformas y políticas macroeconómicas prudentes, en años recientes los niveles de crecimiento han experimentado una desaceleración, debido en parte a choques externos. El Plan del nuevo gobierno denominado “País Seguro 2004-2009”, le apuesta a un crecimiento económico incluyente y a una mayor equidad a través de un mayor acceso a la infraestructura. Los pilares claves de este plan de desarrollo nacional son la promoción del comercio, mediante el Tratado de Libre Comercio de Centroamérica y República Dominicana con los Estados Unidos conocido, como DR-CAFTA (por sus siglas en inglés) y un programa ambicioso de expansión de la infraestructura. Ambos, el DR-CAFTA y el programa de expansión de la infraestructura representan tanto un desafío como una oportunidad para las instituciones ambientales de El Salvador. Se espera que el DR-CAFTA aumente el comercio, la inversión, y el crecimiento económico y que además mejore el bienestar de la población salvadoreña. Sin embargo, la magnitud de estos logros dependerá de la capacidad de El Salvador para implementar políticas complementarias. El tratado comercial en si mismo, probablemente no conducirá a un desarrollo sustancial sin mejoras paralelas en infraestructura, facilitación del comercio, reformas institucionales y regulaciones, innovación y educación. Desde la perspectiva de la política ambiental, el desafío consiste en fortalecer las instituciones y políticas ambientales de manera que puedan proteger efectivamente al ambiente y al patrimonio natural del país, al mismo tiempo que apoyen el crecimiento detonado por el comercio y la tan necesaria expansión de la infraestructura (especialmente la mejora de la provisión del suministro hídrico y los servicios de saneamiento). El Salvador enfrenta una degradación severa de sus recursos naturales, especialmente de sus bosques naturales, suelo, calidad del aire y recursos hídricos. Únicamente queda el 2 por ciento de sus bosques naturales, lo que en la región es comparable únicamente con Haití. Del lado positivo, existe evidencia de una recuperación significativa de sus bosques secundarios y de su biodiversidad, según los informes de los estudios actuales (Hecht y otros 2005). La disponibilidad de 2,625 metros cúbicos de agua por año (m3/año)1 para el consumo humano y actividades productivas es cada vez más crítica, lo que genera una escasez severa de agua y limita la actividad económica, generando conflictos entre los usuarios. El impacto de la degradación ambiental en la salud se ha estimado en aproximadamente el 2.5 por ciento del Producto Interno Bruto (Panayotou 1998; Strukova 2005), en donde estos costos más altos se deben al agua y servicios de salud

1 Los países con una disponibilidad per capita de agua por debajo de 1,700 m3/año han sido clasificados como bajo tensión por agua.

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inadecuados, además de una higiene deficiente y la contaminación del ambiente y del aire interior.

2. Análisis Institucional y Organizacional Como parte de un enfoque novedoso para preparar el Análisis Ambiental de País, este informe diseñó una nueva metodología analítica a fin de explorar no solo el marco institucional básico (políticas, leyes, reglamentos, instrumentos) ya establecido sino también las capacidades organizacionales y humanas para aplicarlas de manera más efectiva, eficiente, transparente y responsable.2 La síntesis de estas dos dimensiones provee un punto de referencia que revela las fortalezas y debilidades en el contexto de El Salvador. Respecto al marco institucional, no hay duda que desde finales de los 90, El Salvador ha logrado un progreso significativo en el establecimiento de una infraestructura legal e institucional sólida para la protección del medio ambiente. Este marco proporciona una base sólida –pero todavía incompleta—para desarrollar políticas ambientales efectivas. El marco comprende una ley general del medio ambiente y sus leyes complementarias que abordan asuntos específicos relativos al ambiente, particularmente en lo que respecta a los bosques, áreas protegidas, minería, además de los reglamentos asociados y las normas técnicas. La Ley del Medio Ambiente (LMA) creó el Ministerio del Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN), un sistema de coordinación para políticas públicas (Sistema Nacional de Gestión Medio Ambiental, SINAMA), los mecanismos formales para la participación de la sociedad civil y el sector privado (por ejemplo, el Consejo Nacional del Medio Ambiente, CONAMA) (Casilla 1), y una variedad de instrumentos de políticas ambientales. Dados los nuevos desafíos que enfrenta el país luego de la firma del DR-CAFTA y el dimensionamiento propuesto en inversiones e infraestructura, existe la necesidad de agilizar la consolidación de los aspectos organizacionales en El Salvador. Este informe concluye que estos desafíos requieren de acciones de corto y largo plazo, e identifica un potencial significativo para ajustes y mejoras institucionales de corto plazo que requieren únicamente de una mejor implementación de la LMA. En términos del marco institucional, El Salvador necesita reglamentos mejor detallados, un proceso de licenciamiento más efectivo, responsabilidades y rendición de cuentas menos gravosas para el MARN y las unidades ambientales en las instituciones públicas, y una mayor capacidad de coordinación por parte del Consejo Ejecutivo del Medio Ambiente (CEMA). A menudo las políticas y reglamentos carecen de suficiente detalle para su implementación, y existen traslapes o contradicciones con otras políticas. Por ejemplo, aunque los mandatos de varias entidades – tales como los de la Administración Nacional del Agua y Alcantarillados (ANDA), y de la Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa (CEL), y el MARN – otorgan responsabilidades especificas a estas instituciones con respecto al suministro y calidad del agua, no dejan claro quien tiene la

2 El proceso se basó en la revisión exhaustiva a través de un cuestionario aprobado por el gobierno y una serie de discusiones bilaterales con actores clave.

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responsabilidad de supervisar el manejo sostenible de los recursos hídricos. Adicionalmente, las leyes y reglamentos descansan casi exclusivamente sobre las medidas de mando y control para abordar el incumplimiento en lugar de dar un conjunto completo de mecanismos más flexibles para promover la observación de la ley, complementados por medidas coercitivas. Además, el uso más amplio de instrumentos de políticas ambientales tales como la Evaluación Ambiental Estratégica, la información ambiental, participación publica, e instrumentos económicos vendrían a mejorar de manera costo efectiva las condiciones ambientales. La ley contempla estos instrumentos. Sin embargo, en la práctica el MARN ha desarrollado y descansado exclusivamente en el control ambiental ex ante proporcionado por el proceso de Evaluación del Impacto Ambiental (EIA).

Casilla 1: El Sistema Nacional del Medio Ambiente de El Salvador La Ley Medio Ambiental (LMA) de 1998 fue el producto de un proceso amplio de consulta que estableció el Sistema Nacional de Gestión Medio Ambiental (SINAMA) compuesto por el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN) como coordinador del sistema, las unidades ambientales de otros ministerios y las instituciones autónomas y municipales. El MARN es responsable del desarrollo de la política ambiental del país y de dictar las políticas requeridas para el diseño, organización y operación del SINAMA. Así mismo, la ley define también los objetivos principales del SINAMA como son el establecimiento de: (a) mecanismos de coordinación ambiental en las entidades e instituciones para agilizar las consideraciones ambientales dentro del desarrollo del país; (b) una estructura organizacional y funcional para la gestión del ambiente en las entidades e instituciones del sector publico; (c) procedimientos para generar, sistematizar, registrar y entregar información sobre la gestión del medio ambiente y el estado del medio ambiente que servirán de base para los planes y programas ambientales, evaluar el impacto ambiental de las políticas sectoriales, y el desempeño de la gestión ambiental de los miembros del SINAMA; (d) La responsabilidad del MARN en cuanto a la supervisión de cada entidad o institución que implementa o supervisa la gestión del medio ambiente; y (e) los lineamientos de participación y coordinación entre el SINAMA y el MARN. El SINAMA proporciona también los mecanismos para la participación pública. El MARN es responsable de la planificación de la política ambiental nacional. Las instituciones públicas son responsables del establecimiento de unidades que (a) coordinen y supervisen las políticas, planes programas, proyectos y acciones ambientales dentro de sus instituciones; (b) asegurar que la institución cumpla con las normas ambientales; y (c) asegurar que exista coordinación interinstitucional en cuanto a la gestión ambiental de acuerdo con los lineamientos emitidos por el MARN. La ley introduce nueve instrumentos de política ambiental: (a) zonificación ambiental dentro de los planes de desarrollo nacional y regional, y los planes de zonificación, (b) evaluación ambiental, (c) información ambiental, (d) participación publica, (e) programas de incentivos económicos, (f) el fondo ambiental nacional y cualquier otro programa financiero para los proyectos ambientales, (g) ciencia y tecnología aplicados al medio ambiente, (h) educación ambiental, y (i) la estrategia ambiental nacional y el Plan de Acción. La implementación de los instrumentos se ha concentrado en la Evaluación del Impacto Ambiental (EIA), y el mayor desarrollo de los demás resulta necesario para complementar una política ambiental global. Sin embargo, la experiencia internacional demuestra que los marcos institucionales exitosos no solo necesitan leyes y reglamentos adecuados a las necesidades y problemas específicos de un país, sino que además consideran las capacidades y limitaciones de las organizaciones responsables de la implementación de una gestión ambiental efectiva, o sea, los “jugadores” en un ambiente institucional y reglamentario dado. En este contexto, y pese al esfuerzo sostenido por crear y fortalecer sus organizaciones y capacidades ambientales, existen claramente oportunidades para mejoras sustantivas. Posiblemente, el desafío más importante para mejorar la gestión ambiental en El Salvador consiste en hacer que las organizaciones sean más eficientes y efectivas en la

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implementación del nuevo marco institucional, comenzando con el fortalecimiento de la coordinación y la descripción clara de las prioridades ambientales a manera de alinear los recursos según corresponda. Existe evidencia que las organizaciones ambientales salvadoreñas no están abordando efectivamente algunos de los asuntos ambientales prioritarios, tales como la escasez y calidad del agua, o los problemas serios de salud ambiental causados por la contaminación del aire y del agua. El estudio encontró también que existe gran oportunidad para mejorar la coordinación entre los jugadores claves del SINAMA, particularmente entre el MARN y las unidades ambientales e instituciones del sector. Como ejemplo, una mejor coordinación entre el MARN y las unidades ambientales del ANDA, CEL, y del Ministerio de Oras Publicas (MOP) podría reducir los costos del proceso de la EIA y, al mismo tiempo, aumentar su efectividad. Por lo tanto, el Ministerio necesita desarrollar e implementar aun más los esquemas de coordinación que agilizarán las consideraciones ambientales en sectores claves, e introducir instrumentos de políticas adicionales para promover el cumplimiento con las normas ambientales y los planes de gestión ambiental. Estos desafíos institucionales deben considerarse a la luz del nuevo contexto económico impulsado por la ratificación del DR-CAFTA, y la expansión acelerada de la infraestructura, a fin de abordar los cuellos de botella logísticos.

3. Gestión de las Implicaciones Ambientales del DR-CAFTA y la Expansión de la Infraestructura La integración de El Salvador a la economía internacional aumentó significativamente durante la última década, gracias a la liberalización sustancial del comercio, el cual aumentará más a medida que entren en vigencia las medidas de expansión del comercio del DR-CAFTA. Aun cuando la importancia económica del sector agrícola tradicional ha declinado en los últimos años (principalmente el café, azúcar y algodón), (del 13.5 por ciento del PIB en 1996 al 11.0 por ciento en el 2003), la contribución del sector manufacturero (incluyendo la industria de la maquila) ha aumentado significativamente (del 21.5 por ciento del PIB en 1996 al 24.0 por ciento en 2003). Este cambio bastante dramático en los patrones comerciales de El Salvador causa implicaciones importantes al ambiente y en el uso de los recursos naturales. El análisis de los patrones comerciales y de inversión provee un entendimiento más amplio acerca de las implicaciones que una mayor apertura económica tendría sobre el ambiente. Este informe concluye que la apertura gradual de la economía ha estado acompañada por un cambio notable en la composición de las exportaciones y producción hacia actividades más intensivas en el uso del agua y más contaminantes. En especial, la producción manufacturera y las exportaciones han aumentado significativamente, y sobre todo en los sectores de alta contaminación del agua (como son el procesamiento de alimentos, textiles, cuero, químicos y metal mecánica) (Mani y Wheeler 1998). Esta tendencia resulta preocupante dado que la contaminación del agua en El Salvador ya alcanzó niveles altos, lo que afecta tanto al ambiente como a las fuentes de agua potable. Debido a que las industrias manufactureras pueden recibir un impulso significativo con el DR-CAFTA, la ausencia continuada de reglamentos adecuados podría imponer una amenaza seria sobre la salud y el medio ambiente. x

En cuanto a la agricultura, se espera que muchos de los beneficios esperados del DR-CAFTA para El Salvador sean para los productos agro industriales con un alto valor agregado, tales como aceites vegetales, alimentos y frutas procesadas, semillas de ajonjolí, añil (indigofera anil), azúcar, flores ornamentales, miel y nueces. Aun cuando el acceso garantizado al mercado proporciona la oportunidad de crecimiento en estas áreas, los pequeños productores podrían enfrentar problemas serios para cumplir con las medidas sanitarias y fitosanitarias (SFS) y con las barreras técnicas al comercio (BTC) debido al creciente interés mundial por la seguridad alimentaria y la competitividad en los mercados de exportación. A este respecto, El Salvador enfrenta una serie de desafíos. El país carece de instalaciones y equipo adecuados para asumir la debida diligencia en cuanto al cumplimiento ambiental, y existen un número de brechas en la política y reglamentos nacionales, incluyendo la falta de procedimientos de identificación, documentación, y certificación. Al abordar estos desafíos es necesario desarrollar los enfoques de proceso prácticos para satisfacer las normas de tecnología global y de certificación. La apertura de la economía de los últimos años ha estado acompañada por un aumento estable en inversión extranjera directa (IED) especialmente en los sectores de la manufactura y maquila, en donde la inversión ha crecido de US$490 millones a US$825 millones en los últimos cinco años. Sin embargo, las implicaciones ambientales del incremento en los flujos de IED resultan difíciles de cuantificar, ante la ausencia de datos más detallados. La experiencia en otros países ha demostrado que no esta clara la relación entre unos reglamentos ambientales menos estrictos y una mayor atracción de la inversión extranjera. Aun cuando no existen arreglos específicos para el monitoreo del desempeño ambiental de las empresas multinacionales, El Salvador podría utilizar esta oportunidad para crear los incentivos apropiados (y uniformes) para que todas las empresas conduzcan operaciones de manera ambientalmente sólida y responsable.

4. Infraestructura El Salvador enfrenta dos desafiaos de política claves para reducir la pobreza y promover el crecimiento sustentable: déficit en la provisión de infraestructura social básica, particularmente en lo que respecta a agua y saneamiento; y un alto costo logístico respecto a la capacidad y limitaciones de las carreteras para transportar y la facilidad de almacenar. El estudio también demuestra que el costo social de una mala infraestructura social es impresionante. Por ejemplo, los costos en salud de un pobre abastecimiento de agua, saneamiento e higiene por si solos suman aproximadamente el uno por ciento del PIB (Strukova 2005). Las estimaciones efectuadas como parte de este estudio demuestran que el 53 por ciento de los niños pobres en las áreas rurales sufren de enfermedades relacionadas con el agua entre 1 y 15 días del mes. (Especialmente de diarrea). En las áreas rurales las familias sin conexión residencial de agua pasan entre 9 y 14 por ciento de su tiempo recolectando agua. Un estudio reciente conducido por el Banco Mundial cuyo objetivo era revisar la condición de la infraestructura, muestra que los pobres no son los principales beneficiarios de los esquemas de subsidios que intentan hacer del agua potable un rubro más accesible. (REDI 2005). Únicamente el 22 por ciento del costo anual de los subsidios de agua llegan a los hogares pobres. Respecto al acceso a carreteras—vital para acceder a los mercados, empleos, atención a la salud, y

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educación—se ha estimado que en promedio los pobres en las comunidades rurales viven a una distancia de más de cinco kilómetros de la carretera pavimentada más próxima. El Salvador debe mejorar su infraestructura logística a fin de aumentar su productividad y competitividad exportadora. Aun cuando en años recientes las empresas del país se han visto beneficiadas por mejoras significativas en algunos servicios de infraestructura, especialmente de electricidad y telecomunicaciones, todavía encuentran demasiado costoso transportar sus bienes hasta los puertos. Ha aumentado la congestión en las carreteras así como los costos relacionados y además las exportaciones adolecen de costos de embarque más altos comparados con los demás países de Centroamérica. De acuerdo con el estudio REDI (2005), para lograr una cobertura universal en electricidad, agua potable, y saneamiento, además de una cobertura consistente en telecomunicaciones, y la reparación de las carreteras que necesitan ser reparadas, El Salvador tendría que aumentar su inversión anual en infraestructura del 1.5 por ciento actual del PIB a un mínimo del 2.9 por ciento. Para lograr esta meta, los gastos de inversión deberían estar asignados de manera mucho mas eficiente (en el sentido de maximizar los beneficios netos incluyendo los costos y beneficios ambientales para el país) e implementados efectivamente. Esta expansión requerida en la infraestructura impone un desafío a los instrumentos de política actualmente utilizados para manejar los impactos ambientales correspondientes. El instrumento primario para manejar las implicaciones ambientales de las inversiones en infraestructura en el Salvador es la EIA. Esta herramienta esta sobre utilizada y no puede manejar las implicaciones ambientales de los proyectos actuales del país, sin mencionar el aumento ambicioso en proyectos de infraestructura. Los procedimientos de selección de la EIA, determinan si los procedimientos de selección bajo los cuales el MARN estipula si un proyecto necesita una EIA, son demasiado amplios. El Ministerio no ha establecido un criterio claro para definir cuales proyectos posen un impacto significativo sobre el medio ambiente y por lo tanto, los requisitos de la evaluación ambiental no se adecuan a los riesgos ambientales esperados de la inversión. Mas bien, depende casi exclusivamente de la provisión de términos de referencia sectoriales específicos (TOR) a los proponentes del proyecto para cada actividad que requiera una EIA, los cuales generalmente son onerosos y toman tiempo, y carecen de medidas de mitigación realistas que al final tienden a ser difíciles de monitorear y hacer cumplir. Estos requisitos estándar no solo resultan complicados para los proponentes de proyectos, sino que también para el Ministerio, el cual debe revisar cada uno de los informes de EIAs sin un proceso de selección para poder priorizar cuales de todas las actividades realmente necesitan una EIA. Actualmente, el Ministerio recibe entre 300 y 400 informes de EIA cada año para su aprobación. Dada la falta de priorización y el número limitado de personal del Ministerio asignado para la revisión de estos informes, el Ministerio actualmente tiene un retraso de más de 2,500 EIAs3 pendientes de revisión. Esta situación resulta insostenible y causa efectos negativos sustanciales sobre la actividad económica y en general la competitividad del país. Si no se mejora esta situación, se espera una mayor complicación en el otorgamiento de licencias debido al aumento esperado en el comercio

3 Desde la preparación de este AAP el rezago ha sido substancialmente reducido. xii

y en las inversiones en infraestructura. Además, la falta de capacidad institucional y la escasez de la información limitaron severamente la capacidad para monitorear la implementación de los Planes de Gestión Ambiental (PGA), incluyendo acciones de prevención y compensación, y la capacidad de probar que el ambiente no está mejorando y que el desarrollo esta siendo afectado. De acuerdo con las cifras, del valor total de las fianzas ambientales entregadas por los proponentes de proyectos para garantizar el cumplimiento con los PGA durante el período entre 1999 y 2004, menos del 15 por ciento ha sido cobrado.4 Esto hace dudar acerca de la medida en que se están implementando los PGA. Debido a que el Ministerio se ha centrado en las EIA, se ha hecho caso omiso de otros instrumentos ambientales útiles incluidos en la Ley que podrían abordar mejor las implicaciones sobre el ambiente de una expansión en la infraestructura, tales como la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE). Las EAE ofrecen muchos beneficios tales como un enfoque corriente arriba a manera de incorporar las variables ambientales dentro de la planificación y decisiones de políticas. Cuando se aplica una EAE al nivel mas alto posible dentro de la planificación, se puede enfocar en la “fuente” del impacto ambiental. Luego, los resultados de la EAE bajan por toda la jerarquía de toma de decisiones, permitiendo la agilización subsiguiente de las decisiones a los niveles más bajos. De esta manera, la EAE puede subsanar una de las limitaciones más importantes de las EIA a nivel de proyecto, la cual es que únicamente opera en el extremo más bajo del proceso de toma de decisiones (corriente abajo). Por lo tanto, la EAE puede constituirse en una herramienta poderosa para abordar de manera eficiente y efectiva las implicaciones ambientales de los planes, políticas y programas de expansiona de la infraestructura, no solo porque facilitaría una toma de decisión más informada, sino porque posee el potencial de reducir los costos de cumplimiento con las EIAs de los proyectos individuales. El país posee el marco legal para conducir las EAEs5, pero esta herramienta no ha sido utilizada debido a que todavía carece de los reglamentos requeridos.

5. Conclusiones y Recomendaciones El Salvador es un país pequeño con recursos nacionales limitados que necesita crecer a través de su principal ventaja comparativa, cual es el fomento de una cultura de negocios competitivos. Sin embargo, para lograr esto, el gobierno debe establecer la mejor gestión ambiental y la más accesible, a fin de asegurar un desarrollo económico sostenible. Los beneficios de mayores mejoras a los marcos ambientales institucionales y reglamentarios serán esenciales no solo para facilitar y sostener el comercio y la expansión de la infraestructura, sino también en términos de la preservación de la base de recursos naturales sobre la que depende el crecimiento económico. Adicionalmente, aun cuando se espera que el DR-CAFTA traiga consigo nuevas posibilidades para la inversión y el comercio, el tratado elevará el nivel de escrutinio y de monitoreo de los socios comerciales de El Salvador en cuanto a la observación de las leyes ambientales. El sostenimiento de bajos niveles de cumplimiento vendría a sumar una fricción innecesaria además de elevar los riesgos reglamentarios de invertir en el país.

4 “Medio Ambiente en Cifras/El Salvador 2003.” 5 El Salvador es el segundo país en incorporar EAEs a su marco legal ambiental. xiii

Estos problemas no se resolverán sobredimensionando las actividades actuales del MARN, mediante el aumento de su presupuesto y personal. Este estudio muestra que para lograr los siguientes objetivos son necesarias las mejoras al marco de gestión ambiental existente en El Salvador:

1. Mejorar la coordinación entre las diferentes entidades gubernamentales con responsabilidad ambiental y demás partes interesadas para fortalecer el proceso de toma de decisiones y participación pública;

2. Ajustar los instrumentos de evaluación ambiental, particularmente los EAEs y PGAs, a los desarrollos y necesidades ambientales actuales;

3. Complementar los instrumentos de evaluación ambiental con guías y normas técnicas;

4. Fortalecer el marco de monitoreo y cumplimiento de acuerdo con las prioridades nacionales y los requerimientos del DR-CAFTA;

5. Seguir desarrollando el Sistema de Información Ambiental (SIA) como instrumento fundamental para la toma de decisiones, participación pública y rendición de cuentas; y

6. Determinar otras brechas legales y reglamentarias de mediano y largo plazo que deben abordarse a fin de mejorar las condiciones ambientales y el establecimiento de prioridades en El Salvador.

El estudio sugiere que la mayor parte de estos objetivos se pueden lograr en un tiempo corto con ajustes menores al marco de gestión ambiental existente, los que probablemente se implementarán mediante órdenes ejecutivas. En el largo plazo, serán necesarias las reformas más profundas al marco legal para el agua y la gestión territorial, y una mayor transparencia, pero esto necesita un período de maduración mas largo para el desarrollo de consenso y negociación, y finalmente la aprobación de la Asamblea Legislativa. Por lo tanto, el estudio hace las siguientes recomendaciones.

5.1 Mejorar la Coordinación de Políticas Ambientales y el establecimiento de Prioridades mediante el mejor funcionamiento del Sistema Nacional de Gestión Ambiental (SINAMA) y el Consejo Nacional del Medio Ambiente (CONAMA). 5.1.1 Necesidad de una Mejor Coordinación Institucional Los asuntos ambientales han cobrado importancia dados los impactos de los desastres naturales y la degradación ambiental, y gracias a los esfuerzos del gobierno por abordarlos en años recientes. Sin embargo, la político ambiental esta todavía demasiado distante de los intereses de desarrollo, de las prioridades y políticas gubernamentales y de otros ministerios e instituciones. La coordinación de la política ambiental establecida por el SINAMA no ha sido capaz de actuar como un marco para agilizar las políticas y prioridades ambientales ni para coordinar las herramientas, presupuestos y recursos ambientales a lo largo de las entidades gubernamentales. Los recursos del MARN se han utilizado al máximo y su agenda ha estado dominada por prioridades de corto plazo, debilitando su planificación e impulsando las capacidades de SINAMA. La creación de CONAMA en el mes de septiembre de 2004, así como la necesaria formalización de las funciones del CEMA provee una oportunidad ideal para mejorar la coordinación

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institucional y establecer un proceso de toma de decisiones con mayor participación pública. El CONAMA funciona como el cuerpo consultivo del Ministerio con las partes interesadas claves. Incluye a siete representantes del sector privado, de la sociedad civil, y del Ministro del Medio Ambiente, quien los nombra. Aun cuando podría ser demasiado temprano para evaluar la efectividad y relevancia de la asesoría del CONAMA, el nombramiento de fuertes críticos de las acciones ambientales del gobierno podría mejorar la transparencia y la inclusión. El decreto mediante el cual se creó al CONAMA6 requiere de un reglamento que formalice las funciones del CEMA, que en teoría esta compuesta por representantes del CONAMA, pero en la práctica ha incluido a representantes de todas las entidades gubernamentales con funciones ambientales. Este reglamento ha sido dictado y estas entidades operan de manera ad hoc. Por lo tanto, este informe recomienda que el gobierno fortalezca el marco operativo de SINAMA (Figura 1) mediante:

• La formalización, vía decreto, del papel del CEMA como el cuerpo operacional de SINAMA, mediante el cual se define el proceso de toma de decisiones sobre políticas dentro del CEMA,7 incluyendo el proceso de consulta entre el CEMA y CONAMA, y las funciones y responsabilidades del MARN como coordinador técnico, incluyendo:

o La formulación de la política ambiental del país. o La preparación de la agenda y seguimiento a las reuniones del CEMA y

CONAMA cada mes (o cada dos meses). o Provisión de los mecanismos efectivos para garantizar el flujo de

información entre los miembros del CEMA y CONAMA. o Rastreo, reportaje e información sobre las decisiones del CEMA

(CONAMA es únicamente un ente asesor). o Formulación de un informe anual de las actividades del CEMA y

CONAMA que serán avaladas por estas respectivas entidades. o Garantía de transparencia pública a través de los procesos de divulgación

del trabajo de estas entidades, particularmente las agendas de las reuniones, la asesoría proporcionada por el CONAMA, y las deliberaciones del CEMA.

• Formalización del papel del CONAMA mediante decreto para fungir como junta asesora para asuntos de política y reglamentación no solo para el MARN, sino también para el CEMA como la entidad operacional de SINAMA.

• Apoyo al papel coordinador de CEMA por parte del MARN con el poder de convocatoria de la Secretaria Técnica a fin de presidir los esfuerzos para el desarrollo e implementación de políticas. Se debe dar la debida consideración al nombramiento de un asesor especial o coordinador para política ambiental dentro

6 Decreto 40 del 29 de septiembre de 2004. 7 El Sistema Nacional del Medio Ambiente de Colombia (SINA), el cual incluye al Comité Nacional del Medio Ambiente y al Consejo Asesor Regulador se podría considerar como un precedente útil.

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de la Secretaria Técnica para asistir al Secretario Técnico como presidente de CEMA, y adjudicarle un fuerte poder de convocatoria juntamente con el Ministro del MARN, en su papel como Coordinador del CEMA.

• Estimular al MARN a desarrollar e impulsar agendas atractivas a los ministerios sectoriales, tales como una producción mas limpia para el Ministerio de Economía (MINEC) o la eficiencia energética de CEL.8

• Establecer o fortalecer las unidades ambientales dentro del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS), del Ministerio de Agricultura (MAG), del MINEC, del nuevo Ministerio de Turismo, y de las principales municipalidades.

• Asegurar que en la práctica, las funciones de las unidades ambientales existentes (UA) se amplíen desde la obtención de permisos ambientales hasta la agilización activa de la gestión ambiental dentro de cada institución.

8 Esta estrategia de “agenda sectorial” ha sido seguida por México y Colombia con éxito significativo.

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Figura 1: Elementos Claves de la Propuesta Organizacional para el Fortalecimiento

del Sistema Nacional de Gestión Medio Ambiental

5.1.2 Necesidad de Aclarar las Prioridades, Establecer Metas Cuantitativas para cada Prioridad y Asignar los Recursos de Manera Concordante El Salvador ha desarrollado un número de políticas ambientales al nivel nacional sobre temas específicos, que han ayudado a elevar el perfil de los asuntos ambientales dentro del debate nacional y de la administración pública, y que a su vez han proporcionado un sentido de rendición de cuentas. Sin embargo, a través del tiempo, el numero creciente de “prioridades” y políticas ha desviado el enfoque sobre intereses claves y objetivos atendibles. Esta inflación de “prioridades” es particularmente dañina a la luz de la baja asignación presupuestaria para los asuntos ambientales nacionales y la concentración de recursos en un solo instrumento—la EIA—dentro del MARN. Adicionalmente, la estructura del presupuesto no permite el adecuado seguimiento de los esfuerzos actuales del gobierno en general. Parece que el Ministerio esta atrapado bajo la carga de su trabajo diario, sin un sentido claro de las prioridades para responder a los desafíos ambientales actuales y potenciales. Con base en las recomendaciones anteriores para mejorar la coordinación institucional y el funcionamiento del Sistema Nacional de Gestión Medio Ambiental, este informe

Gabinete Ministerial SINAMA

CONAMA Empresas ONG Expertos

Transparencia

Unidad MOP

Unidad ANDA

Unidades Unidad MPAS

Otras Unidades

Municipalidades

Secretaría Técnica

(Presidente)

MARN (Coordinador Técnico)

CEMA Unidad MINEC R

esponsabilidad

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recomienda que el gobierno revise las prioridades nacionales para la protección del medio ambiente, dándoles una secuencia y otorgándoles un presupuesto adecuado para su logro. La organización y asignación de recursos del MARN debe reflejar estas prioridades. Las recomendaciones específicas incluyen:

• Establecer las prioridades ambientales nacionales con metas cuantitativas. Tanto las prioridades como las metas deben reflejar los principales problemas ambientales y las posibles presiones ambientales asociadas con el aumento del comercio y de la infraestructura en relación directa con el DR-CAFTA. Estudios recientes han identificado las siguientes prioridades (Panayotou 1998; Strukova 2005):

o Aumento de la aplicación de los reglamentos. o Calidad y cantidad del agua. o Contaminación del aire (contaminación del aire urbano, contaminación del

aire interior y contaminación del aire en las áreas rurales). o Erosión del suelo. o Manejo de desechos sólidos y peligrosos.

• Reflejar las prioridades mencionadas dentro de la asignación presupuestaria de la nación para la protección del medio ambiente y desarrollar un sistema contable para el “gobierno entero” que permita monitorear la utilización del presupuesto. Reasignar los recursos financieros y al personal en donde sea necesario, y proporcionar financiamiento adicional sustentable, por ejemplo, para abordar los problemas de salud ambiental relacionados con la calidad del agua.

• Reformar la organización del MARN, balanceando la preeminencia del enfoque en las EIA dentro del Ministerio mediante la reforma del instrumento (ver la recomendación 5.2), y el desarrollo de mandatos, capacidades y personal especifico para monitorear y lograr las nuevas prioridades.9

5.2 Mejora de la Efectividad y Eficiencia del Sistema de EIA Al igual que otros países de la región, El Salvador ha dependido casi exclusivamente de la EIA como la principal herramienta para desarrollar su capacidad de gestión ambiental. Actualmente, se requiere una lista grande de actividades para las EIA en El Salvador, pero sin embargo no existen las normas básicas para facilitar la determinación de los requisitos aplicables. Muchas actividades—algunas de las cuales poseen impactos estandarizados y predecibles—son necesarias para preparar una EIA, y consecuentemente contribuir al retraso serio del MARN en el otorgamiento de licencias. Como resultado, el proceso se ha convertido en el cuello de botella de los proyectos. Además, el monitoreo y control de los impactos reales de los proyectos en su operación esta limitado debido al enfoque sobre una herramienta ex ante como la EIA sin la existencia un fuerte sistema de inspección. Adicionalmente, el nuevo contexto accionado por el DR-CAFTA y el muy ambicioso programa de infraestructura indica que se requiere de un esfuerzo urgente.

9 Actualmente, la mayor parte de los recursos y la atención de la Dirección de Gestión Ambiental esta centrada en el manejo del Sistema EIA. xviii

Casilla 2: Establecimiento del Equipo de Evaluación del Impacto Ambiental Una prioridad para El Salvador es la reducción del trabajo atrasado en lo que respecta a las EIA y

mejorar los mecanismos y procesos de EIA a fin de utilizar esta herramienta de manera efectiva y eficiente. Un Grupo de Trabajo de Evaluación del Impacto (EI) se puede establecer con el propósito de diseñar un proceso para eliminar el volumen pendiente de trabajo en los próximos meses y mejorar el sistema EIA. Su mandato y capacidades podrían incluir los siguientes: • Desarrollo de un proceso de autorización puntual, para los EIA presentes y futuros, basado en

categorizaciones y normas además de lineamientos complementarios. • Determinación de los pasos para eliminar de manera eficiente, efectiva y transparente el volumen de

trabajo atrasado respecto de las EIAs. • Establecer un Grupo de Implementación de Reformas a las EIA, de corto plazo, (supervisado por el

Grupo de Trabajo) para llevar a cabo las siguientes tareas: (i) Revisar las EIAs existentes y eliminar el cúmulo de trabajo atrasado (ii) Desarrollar un sitio Web en donde todos las EIAs propuestas y aceptadas (depuración de la

información de propiedad industrial) estén colocadas, e (iii) Implementar las reformas recomendadas por la Fuerza de Tarea de EI para mejorar el proceso de

EIA actuales y futuras. • Realización e información sobre la implementación del proyecto de Evaluación Estratégica del Medio

Ambiente. • Entrega de asistencia y guía a las empresas. El Grupo de Trabajo de EI podría estar compuesto por tres o cuatro profesionales encargados de rediseñar el proceso de EIA en el lapso de un mes, y el Grupo de Implementación de las Reformas a las EIAs podría incluir a unos 10 profesionales para que concluyan todo el trabajo atrasado en el período de un año. Este informe recomienda que el MARN resuelva el volumen de trabajo atrasado y que reforme el proceso para las EIA bajo un enfoque puntual que incluya a las entidades claves y asociaciones públicas y privadas. Las medidas para mejorar esta herramienta podrían incluir:

• Establecer un Grupo de Trabajo de Evaluación del Impacto Ambiental bajo el MARN para que asuma las reformas (Casilla 2).

• Introducir un programa especial a fin de eliminar el volumen de EIAs pendientes en los próximos seis meses.

• Reformar el proceso de aprobación de las EIAs pendientes de resolución y las futuras, con base en una categorización explícita de las actividades necesarias para que el MARN evalúe y apruebe una EIA, como sigue:

o Actividades que debe seguir una unidad ambiental competente para evaluar y aprobar una EIA bajo la guía estricta y supervisión del MARN (ver Casilla 2).

o Actividades que requieren que el MARN sea notificado y que se sigan normas técnicas de mitigación de riesgos. Estas normas podrían determinar explícitamente los requerimientos técnicos, límites de emisiones, y demás instrumentos similares,10 y las actividades que podrían ser evaluadas y certificadas por entidades privadas a fin de asegurar que estén de conformidad con las normas.

o Actividades que no requieren una EIA (o sea, todas las actividades no incluidas anteriormente).

10 Un ejemplo es el NSO 75.04.11:03 Productos de Petróleo Estaciones de Servicio [Gasolineras] y Tanques para Consumo Privado. Especificaciones Técnicas, el cual estableció los requisitos para las estaciones de gasolina. xix

• Adoptar lineamientos detallados para los proponentes de proyectos en la preparación de EIAs (para complementar los TOR caso por caso), y adoptar criterios claros para la revisión de las EIAs y el otorgamiento de las autorizaciones ambientales por el MARN.

• Reforzar las capacidades de las unidades del MOP y de ANDA a fin de descentralizar algunas de las facultades de autorización, con la supervisión del MARN. Esta supervisión se podría basar en la inspección aleatoria ex post de los permisos ambientales de las unidades y en una auditoria periódica del MARN de las capacidades y procesos llevados a cabo por las unidades.

• Lanzamiento de un proyecto piloto de Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) para desarrollar este instrumento como un complemento del proceso EIA, y seleccionar los sectores o regiones piloto dentro del país.

• Complementar el ajuste de las EIAs y la implementación de la EAE con las normas técnicas y lineamientos tales como las especificaciones de contrato, y sus lineamientos para agilizar el diseño y mejores prácticas de gestión ambiental.

5.3 Cumplimiento con los Reglamentos Ambientales mediante el Fortalecimiento de las Capacidades de Inspección y Aplicación Aun cuando la creación de la Inspectoría11 constituye un paso importante hacia adelante, la aplicación es uno de los aspectos más débiles del marco de gestión ambiental de El Salvador. La aplicación es uno de los aspectos más sensibles después de la entrada en vigencia del DR CAFTA. Esto resulta particularmente relevante a la luz de los problemas de cumplimiento, que posiblemente empeoren ya que la presión de los socios comerciales podría aumentar rápidamente, como lo que sucedió con otros tratados de libre comercio. Adicionalmente, los exportadores demandarán una mejor tecnología de certificación sanitaria y una mejor capacidad de garantizar el acceso al mercado. Muchos de los componentes de un sistema efectivo de aplicación de la ley ya se encuentran establecidos y tendrán un impacto (o sea, el acceso a la documentación de los procedimientos, revisiones y a las cortes, demandas de ciudadanos y la inspectoría de reciente creación, y las áreas ambientales especiales de la Fiscalía12 y de la Policía Nacional Civil, [PNC]), sin embargo se deben asegurar los recursos humanos, materiales y técnicos para las actividades de ejecución (particularmente las inspecciones). Más sustancialmente, el enfoque debe transformarse de uno basado en la amenaza de sanciones que finalmente no se ejecutan a uno de promoción del cumplimiento mediante requisitos alcanzables aplicados gradualmente y con flexibilidad, y acompañado por sanciones creíbles para los infractores. El fortalecimiento del marco legal mediante

11 MARN creo la Inspectoría a principios de 2005 para garantizar el cumplimiento con la ley medio ambiental. La idea medular consistía en que esta nueva unidad fortalecería la aplicación y cumplimiento mediante inspecciones aleatorias o programadas. Esta inspección vendría a sustituir la práctica actual de facilidades de inspección únicamente en respuesta de una demanda de los ciudadanos. 12 La Fiscalía General de la República investiga y enjuicia los delitos. La Fiscalía investiga los delitos ambientales a través de sus unidades ambientales, y puede asistir al MARN en la recolección de multas o sanciones. La Fiscalía posee instalaciones en cuatro regiones a lo largo de El Salvador. Las regiones y las 13 subregiones no coinciden necesariamente con las subdivisiones departamentales, sino más bien con las necesidades particulares. La Fiscalía posee una Unidad Ambiental pequeña en las cuatro regiones más importantes (San Miguel, San Vicente, Santana, y San Salvador).

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reglamentos y normas más precisas (según se indicó en las recomendaciones anteriores) facilitará el cumplimiento y la ejecución, pero esas reformas deben tomar en cuenta el cumplimiento desde el inicio a manera de evitar crear requisitos imposibles de cumplir. La mejora del cumplimiento requerirá de tiempo y numerosas reformas. Un aumento abrupto en la ejecución de la ley sin la reingeniería adecuada del sistema de cumplimiento podría afectar seriamente la competitividad o empujar a las empresas hacia el sector informal evitando que se logren los objetivos de protección ambiental. Este informe recomienda que el MARN reenfoque su estrategia de aplicación de la ley alrededor del Programa de Promoción del Cumplimiento, mediante una combinación de iniciativas y un fuerte monitoreo que combine la información, asistencia técnica, incentivos financieros y una amenaza de aplicación creíble. Algunos de los ingredientes claves de dicho programa son:

• Establecer un Programa de Promoción del Cumplimiento monitoreado periódicamente por el CEMA a fin de que la comunidad regulada—incluyendo las municipalidades y demás entidades gubernamentales—aplique la ley. El programa se podría basar en la provisión de información y asistencia técnica, incentivos financieros, y una amenaza de sanciones creíbles, y podría incluir un programa de inspección para instalaciones sin licencia y seguimiento, y un programa de auditoria de la gestión ambiental y planes de adecuación ambiental de las instalaciones con licencias. Los Acuerdos de Cooperación Ambiental para la Competitividad que se están desarrollando al presente, se podrían incorporar a este programa.

• Dotación de personal, capacitación y equipamiento de la Inspectoría del MARN y el fortalecimiento de la capacidad de la Fiscalía y de la PNC.

• Establecimiento de coordinaciones a través del CEMA y protocolos de intercambio de información entre la Inspectoría y los departamentos de inspección y aplicación de los demás ministerios con funciones ambientales relevantes—ANDA, MAG, MOP, MSPAS, y las municipalidades. Los resultados de estos mecanismos se pueden informar periódicamente al CEMA.

• Lanzamiento de un programa sanitario y fitosanitario agresivo para desarrollar normas y promover los laboratorios de certificación privados. Se debe dar la consideración debida a la armonización de normas con países como Colombia o México para evitar esfuerzos redundantes costosos en el desarrollo de normas.

• Asegurar la disponibilidad de laboratorios para apoyar las inspecciones y la recolección de evidencia de la Inspectoría y la PNC.13

• Promover la creación de entidades de certificación y auditoria ambiental independientes para promover la verificación por terceros en apoyo de la aplicación gubernamental y el cumplimiento voluntario.

13El Centro Nacional de Tecnología Agropecuaria y Forestal (CENTA), bajo el MAG, posee un laboratorio con personal calificado abierto las 24 horas del día el cual esta subutilizado, pero que podría realizar los análisis requeridos para los casos ambientales si se le entregaran los suministros necesarios para ello.

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5.4 Mejor Apoyo a la Toma de Decisiones Ambientales y al Monitoreo mediante la Mejora del Sistema de Información Ambiental (SIA) y Participación Pública Se puede obtener información ambiental en el MARN y a través de su sitio Web. Sin embargo, aun no se ha establecido un sistema para la recolección de datos sobre calidad ambiental de manera periódica y en un formato consistente con otros sistemas de bases de datos nacionales, regionales e internacionales. Este informe recomienda que el MARN revitalice el SIA, lo cual podría resultar en información ambiental relevante para una mejor toma de decisiones, implementación de políticas ambientales, y el monitoreo del desempeño a través de SINAMA y para las partes interesadas y el público en general. Algunos de los ingredientes claves para un programa como el mencionado son:

• Desarrollo de indicadores SIA para que sean utilizados por los funcionarios gubernamentales en la determinación de las prioridades de políticas, como por ejemplo, las que se centran en los balances del agua, registros de usuarios y fuentes de contaminación.

• Consolidación del SIA mediante la adquisición de equipo, contratación de personal y capacitación según sea necesaria. De ser apropiado, considere el fortalecimiento de las capacidades del Servicio Nacional de Estudios Territoriales (SNET).

• Mejorar el monitoreo actual de calidad del aire y del agua. • Crear un inventario de vertientes de aguas residuales y puntos de fuentes de

emisiones de aire. • Desarrollar un sistema de monitoreo para rastrear la información sobre

desempeño ambiental de las instalaciones industriales mas importantes. Considerar la publicación de información actualizada en el sitio Web del SIA.

• Integrar la información disponible y recibida regularmente en el Ministerio y demás entidades gubernamentales al SIA, incluyendo los estudios, experiencia profesional, solicitudes de permisos y las denuncias hechas por los ciudadanos.

• Lanzar una encuesta sistemática y periódica de costos de cumplimiento con las leyes y reglamentos ambientales a fin de calibrar mejor el aumento gradual en las normas ambientales y capacidades de aplicación de la ley. La encuesta podría monitorear particularmente las dimensiones comerciales (o sea el costo de exportar e importar) y aspectos del desarrollo de infraestructura.

El ambiente es uno de los sectores más transparentes, abiertos y responsables en El Salvador. La LMA estipula las consultas públicas sobre políticas ambientales y las EIAs; el gobierno ha creado al CONAMA, el cual incluye a representantes de las partes interesadas y del público para asesorar al Ministro de Medio Ambiente acerca de las políticas ambientales y el MARN posee un mecanismo de denuncias del público eficiente. Sin embargo, todavía existen brechas de transparencia y participación que deben subsanarse. Por ejemplo, los mecanismos para la participación de terceros interesados podrían ser más responsables, transparentes y balanceados, particularmente en lo que respecta la formulación de políticas, las EIAs, proyectos de ley, reglamentos y normas. La equidad y el balance son también asuntos a considerar. Aun cuando el sector

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privado posee una capacidad de cabildeo considerable, resulta menos frecuente y efectiva la participación de las organizaciones no gubernamentales (ONG) y el público en general en el establecimiento de prioridades y la formulación de reglamentos. Adicionalmente, la falta de seguimiento parece ser un problema generalizado según las consultas con partes interesadas, ONG y la población. Este informe recomienda que el gobierno fortalezca los mecanismos actuales de participación mediante un conjunto de objetivos, mandatos, derechos y obligaciones mas claros, formulando los reglamentos para que la LMA faculte a CONAMA con un mandato, derechos y obligaciones renovados. Estos podrían incluir:

• Introducir la consulta pública en todos los proyectos de ley y medidas legales (leyes, reglamentos y normas) con impacto en el medio ambiente. El período de consulta debe ser por lo menos de 15 días laborales.

• Debe existir divulgación pública de opiniones respecto de los informes anuales presentados por el MARN, CEMA, y las unidades ambientales de los ministerios.

• Divulgación publica de las opiniones de CONAMA dentro de los 90 días de recibidas por parte de las entidades anteriormente mencionadas.

• Emisión del informe anual acerca de la condición del medio ambiente. • Mejora de los mecanismos de consulta sobre las políticas, leyes, reglamentos y

normas propuestas, mediante la organización de talleres, o grupos meta para discutir las propuestas.

5.5 Enfoque de las Brechas Legales y Reglamentarias de Mediano y Largo

Plazo La Ley nacional del Medio Ambiente de 1998 (LMA) estableció una amplia base para el desarrollo de un marco reglamentario que pudiera abordar los problemas ambientales prioritarios de El Salvador. Se debe garantizar la coherencia del marco legal general. El marco legal depende demasiado sobre instrumentos de mando y control, incluyendo sanciones como respuestas a las infracciones, mientras que los instrumentos de incentivos que promueven el cumplimiento y logran la conducta deseada todavía no se han establecido. Aun cuando ciertas reglas básicas y normas técnicas han sido adoptadas, no se han establecido los umbrales legales para asuntos claves como los vertederos de aguas residuales y emisiones de aire. Todavía falta un marco para la gestión sustentable del agua, pese a que este tema es uno de los problemas de recursos naturales más urgentes que enfrenta el país. La aplicación de la ley y la capacidad del MARN para implementar y aplicar la ley mejorarán el marco legal, ya que se tomará en cuenta tanto la capacidad de la comunidad regulada de cumplir, como la capacidad del gobierno para fiscalizar el cumplimiento y aplicar la ley. Aun cuando se puede lograr un progreso sustancial en la gestión ambiental con solo refinar y actualizar los reglamentos y estatutos en el mediano y largo plazo, existe la necesidad de procesos legales más detallados y completos que requieren períodos de negociación más largos y el desarrollo de consenso entre múltiples partes interesadas. Estos incluyen: xxiii

• Completar el régimen legal para la gestión sustentable del agua y proveedores de agua efectivos.

• Completar el marco legal para la zonificación y uso de la tierra. • Resolver las contradicciones y ambigüedades en el marco legal, particularmente

aquellas entre la LMA, el código de Salud, y las leyes municipales respecto del agua, disposición del agua, contaminación del aire y los EIAs.

• Desarrollar la ley sobre transparencia.

5.6 Necesidad de un Marco de Gestión de Recursos Hídricos El marco institucional para la gestión ambiental de El Salvador esta caracterizado por un gran numero de entidades al nivel nacional, regional y local; una mala coordinación de políticas y responsabilidades traslapadas. El sector de recursos hídricos en si mismo adolece de una débil rendición de cuentas y falta de transparencia. La Ley de Agua existente fue aprobada en 1981,14 y ha habido numerosos intentos por actualizarla, incluyendo un esfuerzo reciente importante. Se ha formulado una nueva ley moderna con muchos aspectos positivos que contó con la participación de varias entidades del gobierno central (principalmente el MARN y ANDA). Hasta ahora, dada la falta de una política nacional sobre el manejo de los recursos hídricos y su desarrollo, las autoridades se han estado enfocando en los usuarios del sector, particularmente en el riego y abastecimiento del agua. Sin embargo, la creciente demanda de agua ha resultado, en una mayor competencia por los escasos recursos hídricos y en el surgimiento de conflictos entre los diferentes usuarios sectoriales del agua. Adicionalmente, las partes interesadas raras veces se involucran en el proceso de toma de decisiones en cuanto a la gestión de los recursos hídricos y la preparación e implementación de proyectos de agua. Finalmente, los impactos aguas arriba y aguas abajo, a menudo no son considerados adecuadamente, lo que refleja la falta de un enfoque integrado y la planificación de largo plazo entre las autoridades. Debido a la creciente escasez, los recursos hídricos están en la primera plana de la agenda política. Este informe recomienda que el gobierno asigne prioridad a la reducción de la vulnerabilidad por los problemas de agua de la nación mediante un marco institucional y legal nuevo, incluyendo una clara asignación de responsabilidades y funciones de todos los participantes claves. Los principios que pueden guiar este proceso de reforma son:

• Centralizar en una sola ley la gestión de los recursos de agua bajo la responsabilidad del MARN. El ministerio podría establecer una unidad especial a cargo de la política de corto y largo plazo. El MARN podría también estar a cargo del registro centralizado de los derechos y concesiones del agua.

• Mantener y mejorar la coordinación entre el MARN y la Comisión Hidroeléctrica del Río Lempa (CEL) trabajando como una cuenca de río que incluya a sus contrapartes de Honduras y Guatemala.

• Diseñar e introducir instrumentos basados en el mercado, fundamentados en el principio de que el “contaminador paga” particularmente mediante el

14La Ley sobre gestión integrada de los recursos hídricos, D. Ley N° 886, 2 de diciembre de 1981; D.O. No 221. Tomo 273, 2 de diciembre de 1981).

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establecimiento de normas e impuestos contra la contaminación y cargos por el uso de agua para cubrir las funciones de gestión del agua, como mínimo.

• Fortalecer las capacidades de los departamentos y municipalidades para aplicar los requerimientos legales establecidos bajo las leyes de gestión del agua y de proveedores de agua.

• Promover la participación de partes interesadas al establecer la Mesa Redonda Nacional del Agua, bajo la estructura del CONAMA, para comentar y monitorear la aplicación de todos los documentos de políticas y formular las medidas legales que involucren los recursos hídricos.

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I. Antecedentes y Asistencia del Banco

1.1 Antecedentes y Desafío de Políticas A partir de 1992, fecha en que El Salvador salio de una guerra civil de 12 años de duración, este país ha logrado un progreso sorprendente en la consolidación de la paz y la democracia. El restablecimiento de la paz además de la reforma económica sostenida del país promovió una tasa anual promedio de del 4.9 por ciento en el crecimiento económico en la década de los 90, después de años de un mal desempeño. Pese al record impresionante de este país en cuanto a reformas y políticas macroeconómicas prudentes, los niveles de crecimiento de años recientes han mostrado una desaceleración, debido en parte a choques externos. El Plan del nuevo gobierno denominado “País Seguro 2004-2009” enfatiza un crecimiento económico incluyente y mayor equidad mediante la expansión del acceso a la infraestructura. Los pilares claves de este plan de desarrollo nacional incluyen la promoción del comercio, mediante el Tratado de Libre Comercio de Centroamérica y Republica Dominicana con los Estados Unidos conocido como DR-CAFTA (por sus siglas en ingles) y un programa ambicioso de expansión de la infraestructura. Ambos, el DR-CAFTA y el programa de expansión de la infraestructura representan tanto un desafío como una oportunidad para las instituciones ambientales de El Salvador. Se espera que el DR-CAFTA aumente el comercio, la inversión, y el crecimiento económico y que mejore el bienestar de la población salvadoreña. Sin embargo, la extensión de estos logros dependerá de la capacidad de El Salvador para implementar políticas complementarias. El tratado comercial en si mismo, probablemente no conducirá a un desarrollo sustancial sin mejoras paralelas en infraestructura, facilitación del comercio, reformas institucionales y regulaciones e innovación, gestión ambiental y educación. El Salvador enfrenta una degradación severa de sus recursos naturales, especialmente de sus bosques naturales, suelo, calidad del aire y recursos hídricos. Únicamente queda el 2 por ciento de sus bosques naturales, lo que en la región es comparable únicamente con Haití. Del lado positivo, existe evidencia de una recuperación significativa de sus bosques secundarios y de su biodiversidad, según los informes de los estudios actuales (Hecht y otros 2005). La disponibilidad del agua de 1,600 metros cúbicos por año (m3/año)15 para el consumo humano y actividades productivas es cada vez mas critica, generando una escasez severa de agua, lo que limita la actividad económica, y genera conflictos entre los usuarios. El impacto de la degradación ambiental en la salud se ha estimado en aproximadamente el 2.5 por ciento del Producto Interno Bruto (Panayotou 1998; Strukova 2005), siendo los costos más altos debidos al agua y servicios de salud inadecuados además de una higiene deficiente y la contaminación ambiental y del aire interior. Estos problemas comprometen el crecimiento de largo plazo de El Salvador, e imponen costos socio económicos significativos (particularmente para los grupos vulnerables tales como los niños pobres), y han resultado en una creciente demanda no satisfecha en las

15 Los países con una disponibilidad per capita de agua por debajo de 1,700 m3/año han sido clasificados como bajo tensión por agua.

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áreas urbanas por un suministro de agua adecuado, servicios de saneamiento, tratamiento de aguas servidas, y un transporte público limpio y eficiente. Sin embargo, al mismo tiempo, el país necesita mejorar la competitividad y promover la inversión a manera de generar el tan necesitado crecimiento económico para aliviar la pobreza y mejorar el bienestar de la población. Desde el punto de vista de la política ambiental, el desafió consiste en fortalecer las instituciones y políticas ambientales para proteger tanto el medio ambiente como el patrimonio natural del país (evitando reglamentos irrealistas que pudieran obstaculizar la competitividad y la inversión) mientras que se apoya el crecimiento impulsado por el comercio y la tan necesaria expansión de la infraestructura.

1.2 Plan de Desarrollo y Asistencia del Banco Las importantes reformas económicas de los 90 ayudaron a estimular el crecimiento promedio de 4.9 por ciento anual en el PIB en El Salvador durante el periodo entre 1991 y 2000.16 Sin embargo, desde entonces el crecimiento económico ha sufrido una desaceleración, alcanzando únicamente el 2 por ciento promedio anual, con impactos negativos en los ingresos y los indicadores per capita tales como nutrición infantil. En respuesta, el gobierno lanzó el plan de desarrollo nacional “País Seguro 2004–2009,” fundamentado en tres metas principales: (a) acelerar el crecimiento económico y aumentar el empleo, (b) formar el capital humano y ampliar el acceso a la infraestructura, y (c) fortalecer la seguridad y reducir la vulnerabilidad. Un supuesto importante del plan es la adopción del DR-CAFTA, promovido vigorosamente por el gobierno salvadoreño ya que lo considera una fuerza clave para lograr el desarrollo económico y social sustentable. La Estrategia de Asistencia de País (EAP) del Banco Mundial para el periodo fiscal 2005-08 en apoyo del plan de desarrollo del plan del gobierno incluye un programa estratégico para servicios crediticios y no crediticios con un fuerte énfasis en Prestamos de Políticas de Desarrollo (DPL por sus siglas en inglés) en apoyo del crecimiento económico del gobierno y objetivos de empleo. El primer DPL, fue aprobado por la Junta en el año fiscal 2005, y se enfoca en la mejora en la situación fiscal del país, y en generar los recursos para el gasto social. Se espera que los DPL futuros se concentren en la facilitación del comercio, la competitividad e infraestructura.

2. Fundamento Lógico, Objetivos y Valor Agregado

2.1 Fundamento Lógico La política del banco en cuanto a Préstamos de Políticas de Desarrollo (OP/BP 8.60) requiere que el banco determine si las políticas específicas de país apoyadas por la operación, probablemente tengan impactos significativos en el medio ambiente y los recursos naturales del país. Para que las políticas tengan efectos significativos, el Banco se basa en el análisis ambiental o sectorial relevante de país para evaluar el sistema del

16 Las reformas incluyen la liberalización del comercio, dolarización, reforma fiscal, fortalecimiento del sector financiero, reforma de pensiones, y la participación privada en telecomunicaciones y energía. 2

prestatario (incluyendo el marco institucional) a fin de reducir los efectos adversos y fortalecer los positivos asociados con las políticas especificas que se están apoyando. En el caso de El Salvador, la expansión en el comercio e infraestructura que se espera que rinda el DR-CAFTA, requieren un examen como éste respecto a la adecuación de las políticas del país y sus marcos institucionales. Una preocupación es el débil desempeño de las instituciones ambientales de El Salvador, las cuales carecen de sistemas de información ambiental adecuados y además poseen un record pobre en lo que respecta a incluir al público en la toma de decisiones y en asegurar la aplicación apropiada de las normas. El CEA identificará un enfoque por fases para subsanar estas brechas y para el desarrollo de capacidades.

2.2 Objetivo El objetivo del Análisis Ambiental de País (CEA, por sus siglas en inglés) consiste en analizar la eficiencia y efectividad de la política medio ambiental y marco institucional de El Salvador para abordar los asuntos ambientales actuales y futuros, enfatizando especialmente aquellos que surgen de la liberalización del comercio y las inversiones en infraestructura. El CEA identifica las brechas de política e institucionales y provee recomendaciones políticamente factibles y costo efectivas.

2.3 Valor Agregado El CEA ayudará al gobierno a abordar las decisiones difíciles relacionadas con (a) la proyección y restauración de servicios ambientales esenciales para la sustentabilidad de largo plazo, (b) expansión del comercio y de la infraestructura rápida y en el corto plazo, (c) reducción de los costos logísticos y reglamentarios para mejorar la competitividad (d) aumento de la responsabilidad social y corporativa en el mayorazgo del medio ambiente con el propósito de satisfacer los compromisos nacionales, regionales, y globales. El informe también estipula las opciones de políticas y guía práctica para las decisiones relacionadas con la expansión del comercio y la inversión extranjera directa (IED). Esto resulta particularmente relevante para El Salvador debido a que algunas de las exportaciones principales del país son intensivas en el uso del agua, y una mayor actividad productiva en esos sectores puede conducir a conflictos, creciente contaminación, y tensión fuerte en la calidad y recursos ambientales (particularmente en ausencia de una adecuada aplicación de la ley y suficiente información sobre los costos ambientales).

2.4 Organización del Análisis Ambiental de este País La Sección I del CEA describe el principal desafío de política ambiental, la asistencia del Banco en el programa de desarrollo de El Salvador, el fundamento lógico, el objetivo y el valor agregado del CEA. La Sección II provee una breve descripción de los asuntos ambientales más importantes en El Salvador. Pese al progreso importante en detener la degradación ambiental, El Salvador todavía enfrenta varios problemas ambientales graves. Por ejemplo, un estudio comisionado para este informe estimó que los costos en salud causados por la degradación ambiental suman el 2.5 por ciento del PIB.

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La Sección III describe y analiza los marcos institucionales (reglas del juego) y organizacionales (los jugadores) y provee una matriz de referencia, que ayuda a subrayar las fortalezas y debilidades más destacadas. Como parte del enfoque del Banco en la preparación del CEA, este informe diseñó una nueva metodología analítica para explorar no solo el marco institucional básico (políticas, leyes, reglamentos, e instrumentos) establecidos, sino también las capacidades organizacionales y humanas para aplicarlas de manera eficiente, efectiva, transparente y responsable.17 La síntesis de estas dos dimensiones provee elementos de referencia que revelan las fortalezas y debilidades del marco salvadoreño. La Sección IV describe tanto los desafíos y oportunidades potenciales que podrían enfrentar el medio ambiente y recursos naturales de El Salvador como consecuencia del DR-CAFTA y un programa muy ambicioso de expansión de la infraestructura. La sección busca ampliar la comprensión de los asuntos ambientales del DR-CAFTA en El Salvador al conducir un análisis sistemático de los patrones de comercio e inversión. El análisis provee guía sobre el fortalecimiento institucional a medida que El Salvador continúa liberalizando su régimen de comercio y de inversión. La Sección IV también describe las necesidades y programas de infraestructura y el desafío colosal que los instrumentos de política existentes pero sobrecargados (principalmente el proceso de Evaluación del Impacto Ambiental) enfrentarían al tratar de manejar las implicaciones ambientales de la expansión de la infraestructura. La Sección identifica las medidas para mejorar la EIA y complementarla con otros instrumentos de política a fin de abordar las implicaciones ambientales de la expansión de la infraestructura de manera más efectiva, evitando al mismo tiempo, normas irrealistas que pudieran obstaculizar la competitividad y la inversión. El análisis se benefició de los talleres y reuniones con las autoridades ambientales y las autoridades responsables de los proyectos de infraestructura (Administración Nacional de Agua y Alcantarillados [ANDA], La Comisión Hidroeléctrica del Río Lempa [CEL], y el Ministerio de Obras Públicas [MOP]). La Sección V resume las fortalezas y debilidades del marco institucional con énfasis especial en las características requeridas para abordar los asuntos ambientales que surgen de la liberalización del comercio y de la expansiona de la infraestructura. Esta sección identifica además las recomendaciones de política y describe el papel que el Banco Mundial podría jugar en asistir al Gobierno de El Salvador en el fortalecimiento de su capacidad institucional para lograr enfrentar los desafíos ambientales impuestos por el DR-CAFTA y el programa ambicioso de expansión de la infraestructura que promueve.

17 El proceso se basa en un cuestionario extenso de revisión aprobado por el gobierno y en una serie de discusiones bilaterales con partes interesadas claves.

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II. Asuntos Ambientales Claves y el Costo de la Degradación Ambiental

La gestión de los recursos naturales frágiles de El Salvador así como la protección de la calidad ambiental resultan críticos para el crecimiento económico de largo plazo y progreso social del país.18 Esto se aplica no solo al sentido tradicional de minimizar los costos en salud ambiental y del daño a la base de recursos naturales, sino también dentro del contexto de una economía muy abierta que trata de atraer a inversionistas extranjeros e impulsar los sectores agrícola, industrial y de turismo en línea con mercados más rentables. Sin embargo, El Salvador enfrenta serios problemas de degradación de su medio ambiente, especialmente en áreas de salud ambiental y recursos hídricos. Las siguientes características demográficas y geográficas son indicativas de la presión que enfrentan los recursos ambientales en El Salvador:

• Un pequeño territorio de aproximadamente 21,000 kilómetros cuadrados. • Densidad poblacional más alta en toda América Latina (aproximadamente 310

personas por kilómetro cuadrado). • Una topografía montañosa (50 por ciento de la masa terrestre total posee

pendientes de más del 15 por ciento) • Suelos altamente erosionables. • La tasa de disponibilidad de agua dulce más baja per capita en toda América

Central. Pese al progreso sustancial logrado, los problemas de salud ambiental siguen siendo enormes de acuerdo con un estudio del Banco Mundial comisionado para este informe. La contaminación del agua es uno de los problemas ambientales más urgentes que enfrenta El Salvador. La cantidad y calidad inadecuada del suministro de agua potable, instalaciones y prácticas de salud y las condiciones higiénicas están asociadas con varias enfermedades en adultos y niños, incluyendo la schistosomiasis (bilharzia), parásitos intestinales y la diarrea. Aun cuando la diarrea no es tan seria como otras enfermedades causadas por el agua, es la más común y afecta a un número mas alto de personas, y por ende constituye el mayor porcentaje de pérdida total por problemas de salud. La morbilidad por diarrea domina el costo de los impactos en la salud por el abastecimiento inadecuado del agua, saneamiento e higiene. A este le sigue la mortalidad infantil por diarrea, hepatitis A, tifoidea, y paratifoidea. Aparte del acceso a agua limpia, los factores de saneamiento e higiene también influyen en la mortalidad infantil. Larsen (2003) muestra una relación estadísticamente importante entre la mortalidad infantil y el acceso al abastecimiento mejorado de agua, a un saneamiento seguro y el alfabetismo femenino. El pobre acceso al agua y saneamiento y la falta de higiene causa más de 2 millones de episodios de diarrea en El Salvador, además de 500 muertes al año entre niños menores de 5 años de edad. El costo estimado de las enfermedades causadas por un mal abastecimiento de agua, saneamiento e higiene suma el 1 por ciento del PIB. Aproximadamente una quinta parte de la población carece de acceso a una fuente hídrica mejorada y alrededor del 40 por ciento carece de acceso a la salud. Cerca del 95 % de las

18 Esta sección no asume la descripción del estado del medio ambiente en El Salvador. Más bien se limita a informar los costos estimados de los problemas ambientales más importantes del país. Para una descripción del estado del ambiente vea MARN (2002) y UNEP (2004).

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aguas residuales no reciben ningún tratamiento antes de ser liberadas a los cuerpos de agua; consecuentemente, el 90 por ciento de las mismas están altamente contaminados. Pese a los esfuerzos encomiables por reducir la contaminación del aire exterior, su alto costo en la salud, el rápido crecimiento urbano, y un aumento estimado del 8 por ciento anual en la cada vez más antigua flota vehicular (responsable del 70% de la contaminación total del aire) no permiten contemplaciones. La contaminación del aire exterior causa aproximadamente 1,000 muertes prematuras al año. (Strukova 2005), principalmente entre la población adulta. Adicionalmente, las enfermedades respiratorias agudas (ERAs) son la causa principal de morbilidad. Las ERAs afectan al 28.5 % de la población y han provocado el 80% de las visitas médicas durante el periodo del 2000 al 2002. Los costos en salud por la contaminación del aire se estimaron en el 0.90 por ciento del PIB. El aumento en los niveles de partículas con un diámetro mayor que 10 micrómetros (PM10) resulta particularmente preocupante. Se excedió la norma anual promedio de PM10 en dos de cuatro áreas de medida en San Salvador en el 2004 (Figura 2). La situación se deterioró en el 2005 en todas las áreas de medida y tres de ellas sobrepasaron la norma (Figura 3). Esta tendencia podría resultar en una mortalidad aun mayor atribuible a la contaminación del aire. El enfoque se centra en los PM10 debido a que la evidencia científica reciente muestra que las partículas pequeñas constituyen el mejor indicador del riesgo a la salud por la combustión del humo (Smith 2005). Las partículas más grandes que PM10 se depositan casi exclusivamente en la nariz y garganta, mientras que las partículas menores a un micro en tamaño (PM1) llegan a las regiones mas bajas de los pulmones. Las partículas de entre 1 y 10 micros se depositan entre los dos extremos del tracto respiratorio. La norma anual promedio de PM10 en El Salvador es igual a la norma establecida por la Agencia de protección del Medio Ambiente de los Estados Unidos (50 microgramos por metro cúbico, [50 µg/m3]). Sin embargo, con base en estudios recientes, la Organización Mundial de la Salud ha prevenido que aun cuando no existe un umbral para la contaminación por PM10, aun niveles más bajos podrían causar un impacto sustancial a la salud si la exposición es alta. 19

19 Con base en esta evidencia, algunos países europeos han establecido una norma anual promedio en PM10 más baja (30 µg/m3).

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Figura 2: Concentraciones de PM10 en San Salvador, Enero a Diciembre 2004 (µg/m3)

Fuente: Unidad de Calidad del Aire, Ministerio de Medio Ambiente (2005).

Figura 3: Concentraciones de PM10 en San Salvador, Marzo a Agosto 2005 (µg/m3)

Fuente: Unidad de Calidad del Aire, Ministerio de Medio Ambiente (2005).

No se mide el PM2.5 en El Salvador, pero el nivel del mismo se puede estimar indirectamente si asumimos la relación de PM2.5 a PM10. Esta relación varía de 0.15 a 0.96 para las diferentes fuentes de contaminación. Dado que la flota vehicular de San Salvador cada vez mas antigua es responsable del 70% de la contaminación total del aire, resulta razonable asumir que la mayoría de las partículas corresponden al PM2.5.

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Tabla 1: Fuentes de Emisión: Relación de PM2.5 y PM10 Fuentes de Emisión Relación PM2.5/PM10 Fuentes Estacionarias

Combustión de Combustibles 0.96 Procesos Industriales 0.56

Fuentes de Polvo Fugitivos Polvo de calles pavimentadas 0.25 Polvo de calles no pavimentadas 0.15 Construcción y demolición 0.15 Operaciones agricolas (cultivo, etc.) 0.20

Procesos Varios Quema de desechos 0.96 Quema de residuos agrícolas (Scarborough y otros 2002)

0.93–0.96

Incendios forestales 0.93 Fuentes Móviles

En carretera 0.98 Fuente: Larsen (2005).

La contaminación interior es también fuente de preocupación, con 9 de cada 10 hogares rurales que queman leña y residuos agrícolas en cocinas ineficientes ubicadas en áreas pobremente ventiladas. Bajo condiciones adecuadas, esos combustibles se podrían quemar de manera relativamente limpia, produciendo casi solo dióxido de carbono y agua. Sin embargo, tales condiciones no se logran debido a las cocinas ineficientes utilizadas en las áreas rurales, y por lo tanto, las emisiones de contaminantes que afectan la salud son extremadamente altas por unidad de combustible. Desafortunadamente, estas emisiones se ven aunadas a una alta exposición debido a que se producen por actividades (cocinar y calefacción) en las proximidades de centros poblacionales importantes. La exposición es más alta en mujeres y niños y los efectos a la salud incluyen: (a) neumonía; (b) bronquitis crónica, enfisema, y demás enfermedades crónicas pulmonares obstructivas; y (c) cáncer de los pulmones (Smith 2005). Aproximadamente 2 millones de personas en las áreas rurales están expuestas a altos niveles de contaminación del aire interior, lo que resulta en un total de 500 muertes (principalmente entre mujeres y niños) y cerca de 2.5 millones de casos por enfermedades respiratorias agudas (similares a la neumonía) cada año. El costo en salud causado por la contaminación del aire interior se estimó en 0.85 por ciento del PIB. El agua es un recurso extremadamente vulnerable en El Salvador, especialmente a la luz de la creciente demanda residencial, agrícola e industrial (incluyendo la generación de electricidad hidroeléctrica). Adicionalmente, del lado del abastecimiento, y pese a la lluvia abundante, su distribución parcializada a lo largo del año y las condiciones inadecuadas para almacenar el agua y regular su flujo, limitan la disponibilidad de los recursos de agua internos a 2,755 metros cúbicos anuales. Adicionalmente, el cambio en el uso de la tierra (por ejemplo, la urbanización de las aguas de recarga acuífera) y la contaminación están causando una reducción en la disponibilidad del agua. De acuerdo con la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo, (CCAD) y el Programa Medio Ambiental de las Naciones Unidas (UNEP), “en general, existen diferencias

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regionales en la demanda por agua que sentarán las condiciones para conflictos futuros” (CCAD 2005). Este patrón es particularmente fácil de apreciar en el caso del Área Metropolitana de San Salvador (MASS). La mayoría de la población de El Salvador (y prácticamente todo el crecimiento poblacional) esta concentrado en el MASS y en las ciudades tales como San Miguel, Santa Ana, y Sonsonate. A fin de satisfacer la creciente demanda por agua, San Salvador extrae cantidades cada vez mayores de agua del acuífero, al mismo tiempo y, existe evidencia de una pérdida sistemática de las áreas de recarga en las afueras de la parte oriental del volcán de San Salvador debido al crecimiento urbano descontrolado. Consecuentemente, el nivel del acuífero de San Salvador esta descendiendo a la tasa de 1 metro por año y el agua esta siendo desviada del Río Lempa para satisfacer la demanda de San Salvador. Otros acuíferos importantes, tales como El Playón, están siendo sobre explotados también. Tanto las actividades humanas como las condiciones naturales contribuyen a la excesivamente alta tasa de erosión anual de 59 millones de toneladas de suelo, equivalentes a una masa de suelo de 45.4 kilómetros cuadrados de profundidad. Casi la mitad de la tierra tiene pendientes mayores que el 15 por ciento y las lluvias torrenciales son comunes. Sin embargo, la erosión resulta principalmente de las actividades humanas, especialmente del uso inadecuado de la tierra, tales como la expansión de la frontera agrícola a las áreas montañosas sin métodos de control de la erosión apropiados. La erosión tiene varios impactos negativos. Reduce la recarga de los acuíferos, reduce la productividad agrícola, y aumenta la sedimentación de los reservorios hidroeléctricos y demás cuerpos de agua. El costo anual de la erosión se estima en 0.8 por ciento del PIB (Strukova 2005). Los bosques naturales casi han desaparecido debido a la alta densidad poblacional y a la expansión de la frontera agrícola. La deforestación ha sido mencionada constantemente como uno de los problemas más importantes del Medio Ambiente. De acuerdo con Panayotou, “la cobertura de los bosques naturales ha bajado al 2 por ciento del área de tierra del país, una de las más bajas del mundo y la que claramente resulta inadecuada para mantener la estabilidad ecológica” (Panayotou 1998). Similarmente, el “Environmental Outlook for Central America 2004” del CCAD y el UNEP estipula que: “Dada la intensa ocupación humana desde tiempos inmemoriales, aunada a la densidad demográfica más intensa en el istmo, en El Salvador se encuentra en extremo avanzada la sustitución de formaciones boscosas por arbustos y matorrales, proceso tendiente a la desertificación y evidente sobre todo en los valles y estribaciones sub montañosas más secas del norte y occidente del país” (CCAD 2005).20 Sin embargo, ha aparecido nueva evidencia que demuestra que la reforestación esta sucediendo, y que bosques relativamente densos cubren el 60 por ciento del país, siendo que la cobertura de bosques creció aproximadamente un 40 por ciento durante el periodo entre 1992–2001 (ver la Casilla 3) (Hecht y otros 2005).

20 El texto en español dice textualmente: “Dada la intensa ocupación humana desde tiempos antiguos, combinada con la mayor concentración demográfica del istmo, en El Salvador se encuentra en extremo avanzada la sustitución de formaciones boscosas por arbustos y matorrales, proceso tendiente a la desertificación y evidente sobre todo en los valles y estribaciones submontañas más secos del norte y occidente del país.”

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Casilla 3: El Secreto de los Bosques de El Salvador

El Salvador es vulnerable a muchos desastres naturales diferentes como consecuencia de tanto factores geográficos como socio económicos. De acuerdo con el Servicio Nacional de Estudios Territoriales, (SNET), cerca del 10 por ciento del país esta expuesto a inundaciones, aproximadamente el 20 por ciento a deslizamientos de tierra, y el 50 por ciento puede estar afectado por sequías y casi el 75 por ciento del país puede estar afectado por terremotos. Los desastres naturales matan a la población, dañan la infraestructura y afectan el desarrollo. La tabla 2 muestra el costo económico asociado a los recientes desastres naturales en El Salvador. En particular son los pobres los más afectados por los desastres naturales ya que tienen más probabilidad de vivir en las áreas peligrosas, tales como las planicies proclives a inundaciones, las orillas de los ríos, pendientes agudas y edificios frágiles en asentamientos densamente poblados.

Tabla 2: Costo Económico de los Recientes Desastres Naturales

Desastre

Costo Económico (como porcentaje del

PIB) El Niño (1997–1998) 1.6 Huracán Mitch (1998) 3.0 Terremotos (2001) 12.0 Sequía (2001) 1.2

Fuente: SNET (2004). La pobre administración de los recursos naturales podría aumentar la vulnerabilidad del país ante desastres naturales. Por ejemplo, dada la naturaleza montañosa del país, la deforestación en las áreas de abundante pluviosidad acelera la erosión, la pérdida de nutrientes, y la sedimentación, que a su vez impacta el número e intensidad de las inundaciones, deslizamientos de tierra, y sequías (MARN 2004). El marco para la Reducción de Vulnerabilidades a Desastres Naturales en Centroamérica, promulgada por

“Estudios previos se concentraron en los escasos remanentes de los considerados bosques primarios, relegando grandemente el café de sombra y la fruticultura, los setos vivos y la cobertura de árboles en zonas urbanas, así como la regeneración de bosques en pastizales abandonados. Sin embargo, estas áreas proporcionan alimento y refugio a muchas de las 520 especies de pájaros de El Salvador y a las 121 especies de mamíferos y 130 especies de reptiles y anfibios, además de que también sirven de protección a los mantos acuíferos y suministran los productos forestales. Adicionalmente, la mayor parte de los llamados bosques primarios no los son. Prácticamente, todo este pequeño país ha sido alterado profundamente por los habitantes durante siglos.

“Varios factores ayudaron a hacer de este un país más verde en los últimos 20 años. La guerra civil de los 80 expulsó a la población de las áreas rurales, permitiendo que volvieran a crecer los árboles. También mantuvo a los agricultores sin invertir en un sistema de café con menos sombra, como los que sucedió en otras partes de Centroamérica. Más de dos millones de personas huyeron del país y comenzaron a enviar remesas a los que se quedaron atrás. Los receptores de las remesas podrían haber utilizado el dinero para cultivar grande áreas de tierra, pero las políticas que favorecieron las importaciones de alimentos baratos le quitaron el atractivo al cultivo de productos agrícolas. De manera que muchos de ellos abandonaron sus campos y viven de las remesas. Los precios bajos, la reforma agraria, la falta de crédito subsidiado, desestimularon la agricultura a gran escala. A pesar que el país sigue estando densamente poblado tiene más árboles al presente.” Fuente: POLEX: CIFOR’s Forest Policy Expert List server; basado en Hecht y otros (2005).

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los presidentes de todos los países de la región en 1999, reconoce que la gestión del medio ambiente y recursos naturales resulta esencial para una política de reducción de vulnerabilidades. El hecho que el MARN, a través del SNET, sea responsable de la política nacional para la prevención y reducción de riesgos, enfatiza la importancia que el gobierno de El Salvador le adjudica a la gestión del medio ambiente y los recursos naturales para reducir la vulnerabilidad del país.

Tanto el DR-CAFTA como el tan ambicioso programa de infraestructura representan un desafío y una oportunidad para las instituciones ambientales en El Salvador. Se espera que el DR-CAFTA aumente el comercio, la inversión y el crecimiento económico y mejore el bienestar de la población de El Salvador (incluyendo los pobres). Sin embargo, la extensión de estas ganancias y beneficios netos del DR-CAFTA dependerá de la capacidad de El Salvador para implementar políticas complementarias. El tratado en si mismo probablemente no lleve a ganancias de desarrollo sustanciales si no se acompaña de mejoras paralelas en áreas tales como infraestructura, facilitación del comercio, reforma institucional y normativa, innovación y educación (Banco Mundial 2005). Desde la perspectiva de la política ambiental, el desafío consiste en fortalecer las instituciones y políticas ambientales de manera que puedan proteger efectivamente al medio ambiente y al patrimonio natural del país al mismo tiempo que apoyen el crecimiento impulsado por el comercio. ¿Están listas las instituciones salvadoreñas para enfrentar este desafío? ¿Cuales son las brechas institucionales y que se puede hacer para subsanarlas?

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III. Análisis Institucional y Organizacional El Salvador requiere de políticas y leyes efectivas y de organizaciones para enfrentarlas y subsanar sus desafíos ambientales.21 La sección se enfoca en la situación de las instituciones existentes, seguida por un análisis de los jugadores claves que interactúan con esta organización institucional. Concluye con la síntesis de las debilidades y fortalezas y un marco de referencia cuyo objetivo consiste en bosquejar las avenidas de acción claves.

1. Marco Institucional (las Reglas del Juego) El Salvador cerró la década de los 90 con un marco institucional nuevo para tratar los problemas ambientales. Comprende políticas, leyes, y reglamentos además de una serie de instrumentos y políticas.

1.1 Políticas Ambientales Los gobiernos deben estar claros respecto a la razón de su intervención, de los principios y objetivos de sus acciones y de las responsabilidades del grupo involucrado en el diseño, implementación y aplicación de sus intervenciones. La adopción de una política ambiental avalada por el gobierno actual puede ser una manera efectiva de cumplir con estas condiciones. La comunicación al público acerca de la necesidad de una reforma reglamentaria resulta esencial para un apoyo sostenido. Aun antes del establecimiento del régimen legal actual existía una política ambiental en El Salvador. Desde entonces, las políticas se han ampliado y han cobrado un perfil más alto. La Ley del Medio Ambiente de 1998 (LMA) confía la política, ambiental del país al Consejo de Ministros, incluyendo los principios, planes y acciones, y la actualización de los mismos cada quinquenio.22 Sin embargo, en la práctica existen dos conjuntos de documentos de políticas que definen las prioridades en cuanto a política ambiental del gobierno: la Política Nacional del Medio Ambiente y Lineamientos Estratégicos del 2000, la cual no ha sido formalmente sustituida por una nueva política, y el capitulo ambiental titulado “Política Ambiental: Legado para las Futuras Generaciones,”del plan gubernamental denominado País Seguro 2004–2009 , el cual establece la estrategia de la presidencia actual. La Política Nacional del Medio Ambiente y Lineamientos Estratégicos, adoptada en el 2000 se fundamenta en tres principios emblemáticos establecidos en el LMA: Equilibrio Dinámico, Responsabilidad Compartida, e Interés Social. Los lineamientos de política se derivan de estos principios bajo dos categorías amplias: (a) conservación y uso de los recursos naturales, el cual incluye la planificación del uso de la tierra, diversidad biológica, y bosques; y (b) gestión ambiental, el cual comprende el marco legal, 21 El informe diferencia entre los conceptos de institución y organización. Instituciones incluyen todas las “reglas del juego” formales e informales del país, incluyendo las leyes, reglamentos y prácticas. En el caso de las organizaciones, el informe se centra en los actores claves que influyen en las instituciones ambientales, el cual incluye las entidades claves, órganos y “burocracias” a cargo de desarrollar, aplicar y hacer cumplir el marco institucional. 22 Articulo 3 de la LMA.

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institucional y económico, el enfoque de equidad de genero, educación ambiental, participación social y prevención y control de la contaminación. Las prioridades del gobierno actual establecidas por el despacho del Ministro del Medio Ambiente de acuerdo con el Plan de País Seguro 2004–2009 se enfocan en tres áreas:

• Conservación de Recursos Naturales, que comprende (a) detener y revisar el deterioro de los recursos naturales, (b) reforestación, (c) gestión sustentable de los recursos naturales, y (d) enfoque de ecosistema a la biodiversidad;

• Gestión integrada de los Recursos Hídricos, que comprende: (a) el establecimiento de un marco legal e institucional nuevos; (b) la conservación, gestión, y monitoreo del los recursos hídricos; y (c) uso sostenible del agua; y

• Manejo Integrado de los Desechos Sólidos, que comprende: (a) prevención y control de la contaminación, (b) gestión integrada de los desechos sólidos, y (c) un marco legal para tratar las sustancias toxicas.

Adicionalmente a la política Ambiental requerida por la LMA, el gobierno desarrolló las siguientes políticas y estrategias especificas en los últimos cinco años: la política de Desechos Sólidos, la política para Combatir la Desertificación, la política sobre Áreas Naturales Protegidas y los Procedimientos Técnicos para los Inventarios de Biodiversidad. De manera interesante la LMA requiere que las políticas, planes y programas del gobierno estén sujetas a las Evaluaciones Ambientales Estratégicas (EAEs) a fin de minimizar los impactos negativos sobre el medio ambiente y garantizar la consistencia con la política ambiental nacional (ver la Casilla 4). Aun cuando ya se están haciendo los esfuerzos por establecerlos, falta llevar a los EAEs a la práctica. Evaluación general del marco de políticas. No hay duda que el desarrollo del marco de políticas indica que los asuntos ambientales han sido elevados al debate nacional y al funcionamiento de la administración pública. Sin embargo, pese a este logro, los enunciados de política son tan generales y cubren tanto, que en términos prácticos no proveen suficiente dirección ni enfoque a los esfuerzos del gobierno. Los funcionarios del MARN y demás personal del gobierno involucrado en asuntos ambientales, han expresado que no poseen un entendimiento claro respecto de cuales son las prioridades y metas. Además, El Salvador ha sufrido de una agenda cambiante en la que nuevas prioridades se acumulan incesantemente sin mecanismos claros de filtración, y que compiten unos con otros por atención y recursos escasos. Como consecuencia, existe un riesgo claro que las “buenas intenciones” pudieran opacar el sentido y secuencia de las prioridades. En este sentido, una definición más clara de las prioridades nacionales para la protección ambiental y una justificación de las mismas, conllevarían a un mejor sentido de dirección. Así mismo, unas metas cuantitativas específicas y la comprensión de la conexión entre la política ambiental enunciada y las tareas específicas realizadas en el MARN mejorarían la efectividad de las actividades de protección del medio ambiente. El MARN ha logrado progreso en el informe de algunos indicadores ambientales (a través de índices de calidad

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del agua, datos de calidad del aire, y listas de biodiversidad), pero estos indicadores no han sido equiparados con las prioridades enunciadas.

Casilla 4: El Papel y Práctica de las Evaluaciones Ambientales Estratégicas La Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) extiende la aplicación de la Evaluación del Impacto

Ambiental (EIA) de los proyectos a políticas, programas y planes (PPPs). La meta de la EAE consiste en mejorar el proceso de toma de decisiones estratégicas de los PPP al integrar las consideraciones ambientales en su proceso de toma de decisiones. Las EAE pueden ser una herramienta estratégica para abordar efectiva y eficientemente la implicación ambiental de la expansión de la infraestructura debido a que (a) incluyen los costos, beneficios, junto con los asuntos económicos, sociales y políticos que permiten a las autoridades gubernamentales tomar decisiones más informadas; (b) incluye consideraciones ambientales en el proceso de toma de decisiones que ofrecen la oportunidad de influir en el tipo de proyectos que serán implementados; (c) Las EAE pueden reducir los costos de aplicación subsiguientes de proyectos individuales y poseen el potencial de agilizar los procesos de licencias ambientales ineficientes; y (d) analiza los PPP (en lugar de proyectos aislados) y facilita la consideración de impactos acumulativos y sinérgicos de múltiples proyectos.

El Artículo 17 de la Ley Medio Ambiental (LMA) de El Salvador estipula que las EAE se realicen a manera de evaluar los impactos ambientales que resultan de los PPP gubernamentales, y el Articulo 16 de los Reglamentos Generales de la ley enumera los componentes de una EAE. Pese a sus fundamentos legales, las EAE se han utilizado muy poco en El Salvador. La novedad relativa de este instrumento, la falta de metodologías establecidas, y la escasez de aplicaciones exitosas en países con condiciones socio económicas y ambientales parecidas, pueden explicar, entre otras razones su poco uso. Sin embargo, las condiciones han cambiado, y las EAE se están aplicando en países desarrollados y en desarrollo; hay una riqueza de metodologías establecidas y varios países en América Latina las están utilizando exitosamente. Igualmente importante es el hecho que existe la percepción de la necesidad de las EAE (y otros instrumentos similares, como la ley de zonificación) en El Salvador.

Como parte de las actividades para producir este informe, el Ministerio del Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN) junto con el Banco Mundial organizaron un taller sobre las EAE en San Salvador a fin de: (a) diseminar la aplicación de esta herramienta, (b) obtener las opiniones de los participantes acerca de su relevancia en El Salvador, (c) identificar aplicaciones pilotos y (d) analizar como las EAE pueden utilizarse para hacer mas efectivo y eficiente el proceso de EIA. Entre los participantes estaban tomadores de decisión de alto nivel y el personal técnico del MARN, de la Administración Nacional de Agua y Alcantarillados (ANDA), el Ministerio de Obras Publicas (MOP), la Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Roí Lempa (CEL), y demás entidades, académicos y representantes del sector privado y las ONG. Los participantes acordaron acerca de la necesidad de utilizar las EAE para reducir los costos de transacción de una gestión ambiental mejorada, y sugirieron planes de desarrollo regional con base en la Carretera Longitudinal del Norte y el Puerto de Cutuco como buenas aplicaciones piloto

1.2 Marco Legal y Normativo Al presente, El Salvador posee un sistema de leyes y reglamentos crecientemente sofisticado. Incluye cuatro leyes (la LMA, la ley de Bosques, la Ley de Conservación de Vida Silvestre y la Ley de Áreas Naturales Protegidas, 8 reglamentos y 24 estatutos municipales que abordan los asuntos ambientales indirecta o directamente. La LMA de 1998 es la piedra angular del sistema. Fue promulgada a través de las discusiones y negociaciones que duraron varios meses, en los cuales participaron el sector privado y las ONG (Ver Casilla 6). La Ley presenta los lineamientos de política generales para tanto las instituciones públicas como privadas relacionadas con el medio amiente. Establece las funciones y poderes de aplicación de la ley del MARN, del Sistema Nacional de Gestión del Medio

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Ambiente (SINAMA), y demás organizaciones gubernamentales. A partir de su promulgación, la ley ha sido reformada únicamente dos veces, y solo en aspectos menores, como indicio de la calidad de su diseño. La LMA proporciona un marco general para reglamentar y manejar los asuntos medio ambientales, incluyendo aquellos relacionados con el control de la contaminación y la conservación. Articula un conjunto de principios ambiciosos de política ambiental, incluyendo el derecho de los ciudadanos de vivir en un ambiente saludable y ecológicamente balanceado, el principio de desarrollo sostenible, responsabilidad social compartida, un llamado a poner fin al consumo insostenible y a los patrones de producción, así como a la obligación de compensar por daños ambientales. La ley toca la practicalidad de todos los elementos ideales de un buen desempeño ambiental, tales como la agilización de las políticas ambientales, (al crear el SINAMA); la participación pública en la gestión ambiental, la recolección y diseminación de la información; educación ambiental y desarrollo de conocimiento técnico y científico; valoración de los recursos naturales en las cuentas nacionales; responsabilidad civil por daños ambientales; y la responsabilidad de los servidores públicos. La LMA provee también los medios legales para la adopción de una caja de herramientas efectiva, que incluya: Evaluaciones del Impacto Ambiental (EIAs), permisos, normas, incentivos y desincentivos económicos, inventarios de emisiones, planificación del uso de la tierra, y preparación ante emergencias que se pueden desarrollar a través de reglamentos y normas especiales. Finalmente, la LMA incluye conceptos progresivos tales como la gestión del ecosistema, y promueve un enfoque de gestión integrada hacia la conservación y uso de los recursos naturales. Esta base tan amplia y con principios fuertes coloca a El Salvador en una buena posición para adecuar las herramientas y estrategias especificas para abordar sus prioridades ambientales, aunque hasta ahora, como explica la sección, los esfuerzos se han enfocado en los permisos ambientales mediante las EIA/y el proceso de diagnostico. 1.2.1 leyes Ambientales Complementarias y Concurrentes El Salvador también posee una serie de leyes que tratan directa o indirectamente con el ambiente.23 A continuación destacamos las más importantes:

• La Ley Forestal, administrada por el Ministerio de Agricultura (MAG), que regula la conservación, mejora y restauración de los recursos forestales, haciendo énfasis en la participación del sector privado. La Ley estipula los marcos reglamentarios y operacionales para el desarrollo de la industria forestal, incluyendo medidas de preservación y procedimientos de comercialización. La Ley también determina las sanciones relacionadas con la gestión y las actividades comerciales ilegales en el campo forestal.

23Adicionalmente, el papel y responsabilidades ambientales de los Ministerios de Agricultura y Salud, la Administración del Agua (ANDA), y las municipalidades están bosquejadas en sus respectivas leyes (ver la Sección III).

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• La Ley de Áreas Naturales Protegidas, administrada por el MARN, determina los diferentes tipos de áreas naturales protegidas que comprenden el Sistema de Áreas Naturales Protegidas (ANP). Estipula los criterios para establecer y manejar estas áreas, describe el tipo de actividades que se pueden llevar a cabo en las ANPs y define los mecanismos como pagos por servicios ambientales a fin de promover su protección.

• La Ley de Conservación de la Vida Silvestre, administrada por el MARN, provee el marco para la protección de la vida silvestre, su manejo y conservación, incluyendo los reglamentos sobre la caza, atrapamiento y comercialización. La Ley también contiene una lista de especies en peligro.

• El Código de Salud establece el marco para desarrollar programas de salud y del medio ambiente, incluyendo medidas para la gestión de desechos y proyectos de mantenimiento del sistema de agua potable. El Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS) administra estas provisiones.

• A Ley de Control de Pesticidas, Fertilizantes y demás Productos para Uso Agrícola, administrado por el MAG, regula el uso, manufactura, importación y transporte de los pesticidas y demás sustancias toxicas destinadas a la agricultura. También estipula una lista de infracciones relacionadas con esta área y sus respectivas sanciones.

• La Ley de Riego y Drenajes, también administrada por el MAG, regula la conservación, venta, y distribución de los recursos hídricos para propósitos agrícolas, y la construcción y administración de proyectos de riego y drenaje.

• La Ley de Minería, administrada por el Ministerio de Economía (MINEC), regula la exploración, explotación y comercialización de todas las actividades mineras en el país. Incluye los requerimientos por EIA y la administración efectiva de los desechos.

• La Ley General de Electricidad, administrada por el MINEC y CEL, regula la generación, distribución, y comercialización de los recursos de energía hidroeléctrica. Y estipula la promoción de altas normas de protección ambiental, en el desarrollo de las actividades eléctricas.

• Aun cuando no es una ley, el Reglamento a la Ley de Urbanización y Construcción, administrada por el Ministerio de Obras Publicas (MOP), es también relevante al ambiente debido a que establece los requerimientos para obtener los permisos y regula el desarrollo de infraestructura de servicio público.

No obstante los beneficios generales de este marco, aparentemente existen traslapes y contradicciones entre estas leyes y los reglamentos (ver abajo). Puede argüirse que La razón principal por la falta de coherencia en el marco es que algunas de estas leyes fueron promulgadas mucho antes de la LMA, pero no se realizó un análisis al adoptarse la LMA a fin de identificar las disposiciones en conflicto que debían ser derogadas. En su lugar, los legisladores dependieron de los principios de derogación implícitos (una disposición reciente toma precedencia sobre una más antigua, pero una ley especial toma precedencia sobre las leyes generales, y así sucesivamente) y basta enunciar la derogación general de cualquier disposición que contradiga la ley o su reglamento, sin identificarlas

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individualmente. Este aspecto ha tendido a debilitar la coherencia estructural general de las leyes y a reducir la seguridad legal (o sea la transparencia). La LMA se considera una ley específica con precedencia sobre otras disposiciones que la pueden contradecir.24 Sin embargo, la generalidad de las veces algunas de las disposiciones de la LMA hace discutible esta preferencia, lo cual puede hacer surgir conflictos durante su aplicación y cumplimiento. Existe un número importante de contradicciones con el Código de Salud. Esta ley le encarga al MSPAS la responsabilidad por desarrollar los programas de calidad del medio ambiente para la provisión del agua, disposición de desechos, contaminación del aire y otros (art. 56 del Código de Salud), las cuales son también responsabilidades del MARN. El Código de Salud también estipula las normas y facultades bajo el MSPAS con respecto al control del agua (Art. del 61 al 65), desechos (Art. del 74 al 78), urbanización y construcción (art. Del 96 al 105), contaminación radioactiva (Art. del 191 al 192), y así sucesivamente. Adicionalmente, al MSPAS se le han otorgado facultades para sancionar las infracciones con las facultades de sanción propias del MARN. La gestión del agua esta entre los ejemplos mas claros de competencias en conflicto. Ninguna autoridad esta facultada y es responsable de asegurar el manejo sustentable del agua y el control sobre su distribución entre los usuarios en competencia.25 De acuerdo con la ley del ANDA el consumo humano es el uso prioritario del agua, pero no existen mecanismos para hacer cumplir esta disposición. Cuando el agua se utiliza para el riego o energía hidroeléctrica, el MAG, el regulador de la energía (CEL), e incluso las municipalidades están involucradas. Al mismo tiempo, el MARN es responsable de asegurar que la calidad del agua quede dentro de los límites establecidos en las normas técnicas, que las aguas residuales estén apropiadamente tratadas antes de su vertido, y que las actividades de reutilización del agua no se realicen sin un permiso ambiental. La Ley Sobre Gestión Integrada de los Recursos Hídricos y el Reglamento Sobre la Calidad del Agua, el Control de Vertidos y las Zonas de Protección anteceden al LMA pero siguen formalmente vigentes y no han sido implementados en la práctica. Surge un problema similar con la importación de sustancias peligrosas. Por ejemplo, para importar nitro celulosa, una firma va a necesitar permisos diferentes: uno del Ministerio de Defensa, uno del MARN, y uno del Consejo de Salud Pública. Se están haciendo esfuerzos por consolidar esta documentación redundante bajo una ventanilla única, esfuerzos que han sido iniciados pero todavía no puestos en vigencia, con excepción de la unidad de promoción de la inversión denominada Organismo Nacional de Inversión (ONI). En el caso de la fiscalización de la silvicultura, algunas de las actividades caen bajo varias jurisdicciones: la explotación forestal y la tala de árboles están reguladas bajo la

24 De acuerdo con el artículo 115, la LMA es una ley “especial” y por lo tanto debería tener precedencia sobre otras leyes. 25 Se esta preparando la propuesta para una ley sobre agua la cual presumiblemente establecería un sistema de gestión de agua con base en cuencas. La participación consistente y profunda de todas las instituciones relacionadas con el agua., tales como el MAG y ANDA será fundamental para el éxito de la propuesta en la Asamblea Legislativa y par a su efectiva implementación.

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Ley Forestal, la Ley de Áreas Naturales Protegidas, y las autoridades municipales bajo el Código Municipal, dependiendo de donde caiga el árbol. Queda bajo la jurisdicción del MARN cuando el árbol cae en un área natural protegida. Es responsabilidad de las municipalidades cuando el árbol cae en un pueblo o área urbana. Y si el arbole cae en otra parte entonces es responsabilidad del MAG. ANDA, sin embargo, tiene la autoridad bajo el artículo 53 de su ley para cortar árboles al realizar sus actividades. No es de sorprender que estos esfuerzos de protección diferentes hubiesen conducido a confusión y dificultades serias en el desarrollo de una política nacional forestal coherente, y para el individuo que desea obtener un permiso o presentar una demanda por alguna infracción. En cuanto a requerir las EIAs, las municipalidades podrían otorgar permisos para legalizar la tierra antes de los procesos del MARN y completar las EIA. Las leyes de construcción de las municipalidades no hacen referencia a la necesidad de las EIAs, y no esta clara la secuencia de este proceso con respecto a otros requisitos legales. 1.2.2 Reglamentos y Normas Técnicas Como en la mayoría de países, la LMA posterga a los reglamentos subordinados explícitos desarrollados y promulgados por el gobierno y el ministerio conjuntamente con otras entidades públicas. A partir de los 90s, el gobierno ha preparado y publicado los siguientes ocho reglamentos ambientales:

• Reglamento General de la LMA. Provee mayor guía acerca de todos los principales componentes de la LMA: SINAMA; la participación publica en la gestión ambiental; instrumentos de política ambiental, incluyendo el proceso de las EIA, las EAEs, información ambiental, incentivos y desincentivos, el Fondo Ambiental de El Salvador (FONAES), ciencia y tecnología, educación ambiental, y la estrategia nacional del Medio Ambiente; la prevención y control de la contaminación, incluyendo el aire, ozono, cambio climático, agua, suelo, zonificación y pesticidas; riesgo ambiental y desastres; recursos naturales incluyendo la biodiversidad y los ecosistemas acuáticos, marinos, forestales, terrestres y protegidos; recursos no renovables, incluyendo los lechos rocosos; y el proceso de prevención, responsabilidad ambiental, y de sanciones.

• Reglamento Especial sobre el Control de Sustancias de Agotamiento del Ozono. Este establece las cuotas y controles para la importación y uso de las sustancias que agotan el ozono.

• Reglamento Especial sobre Aguas Residuales. Provee los lineamientos generales sobre el tratamiento de las aguas residuales y su reutilización, y establece los requisitos para el análisis de aguas residuales y su reportaje, aunque no contiene los límites máximos permisibles para contaminantes ni demás parámetros cuantitativos.

• Reglamento Especial sobre Normas de Calidad Ambiental. Establece los lineamientos para las normas técnicas de calidad ambiental y estipula parámetros específicos para las emisiones de aire de fuente fija y calidad de los cuerpos de agua de los vertederos.

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• Reglamento Especial sobre Sustancias y desechos Peligrosos. Regula el registro e importación de sustancias peligrosas y la generación, transporte, almacenamiento, y disposición final y exportación de desechos peligrosos.

• Reglamento especial sobre la Gestión de Desechos Sólidos. Establece los lineamientos generales para el almacenamiento, recolección, transporte, estaciones de transferencia, tratamiento, reciclaje, disposición final y rellenos sanitarios.

• Reglamento Especial sobre Compensaciones Ambientales. Regula los fideicomisos como medio de proveer compensaciones ambientales donde la ley lo requiera a fin de reabordar los daños ambientales y para los pagos de servicios ambientales.

• Reglamento de la Ley forestal. Regula la exploración forestal y las tierras públicas y establece los requerimientos de gestión forestal y la prevención y control de incendios y plagas.

Esos reglamentos varían en el nivel de detalle y constituyen pasos en la dirección correcta, pero pocos cumplen con el propósito de regular clara y definitivamente una fuente especifica de contaminación o un elemento del marco de gestión ambiental. Por ejemplo, el Reglamento General de la LMA prácticamente cubre todos los temas de la LMA, pero de nuevo de una manera general, excepto tal vez con respecto a la sección sobre las EIAs las cuales sientan las bases del proceso de evaluaciones en detalle. El reglamento sobre Sustancias Peligrosas y Desechos y los que se refieren a los desechos sólidos están más detallados comparativamente. El reglamento Especial sobre Normas Técnicas establece algunos parámetros, aunque todavía demasiado generales con respecto a las emisiones de aire, calidad del agua, calidad del suelo, y no contiene ninguna disposición sobre la contaminación por ruido. En general, los reglamentos existentes no parecen promover la implementación efectiva de la ley. A menudo, los reglamentos parecen reestablecer lo que la ley ya estipula o contienen referencias abiertas tales como, “según lo estipulado en la leyes, reglamentos y normas,” en lugar de establecer una regla o norma especifica o referencia a un artículo especifico para estipular la implementación de una medida. Áreas sustantivas del MARN desarrollan los reglamentos. Como en el caso de todas las medidas en El Salvador, no se ha adoptado todavía la práctica de analizar sus posibles impactos (positivos o negativos) y sus implicaciones presupuestarias (Ver Casilla 5 sobre el uso del Análisis de Impacto Ambiental). Sin embargo, en algunos casos el MARN ha solicitado los comentarios de los sectores privados y sociales. El gobierno ha desarrollado también algunas normas técnicas relacionadas con la LMA y sus reglamentos, Los Comités Técnicos en donde los representantes del MARN y otras partes interesadas toman parte, desarrollan las normas bajo una sombrilla del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT).26 El Ministerio de Economía esta a 26 El CONACYT es una entidad pública autónoma responsable de promover la innovación tecnológica y proponer las normas técnicas para que sean aprobados por el Ministerio de Economía. Las Normas Ambientales las formula el CONACYT mediante los comités técnicos que incluyen a representantes del gobierno, sector publico, academia, proveedores de servicio profesionales. (El catalogo de todas las normas disponibles esta en el Internet y directamente del CONACYT, y el texto completo de las normas para la

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cargo de aprobar las normas técnicas, las cuales incluyen normas voluntarias—normas salvadoreñas recomendadas—y normas salvadoreñas obligatorias. La LMA le confía al MARN la supervisión del cumplimiento con las normas técnicas ambientales, su revisión periódica, y la proposición de reformas o la actualización de las mismas a la luz de los cambios materiales y tecnológicos. Las Normas Obligatorias listadas bajo “ambiente” son:

• Productos del petróleo. Administración del combustible gastado (oficial). • Agua. Agua potable (condición oficial en curso). • Agua embotellada. (oficial). • Agua. Aguas residuales vertidas a un cuerpo receptor (pendiente de su condición

oficial). • Hielo. Especificaciones y Buenas prácticas de producción (oficial). • Calidad del aire ambiente. (oficial). • Emisiones atmosféricas. Fuentes Fijas (pendiente de estatus oficial). • Emisiones atmosféricas. Fuentes móviles (oficial). • Gestión de desechos sólidos, peligrosos y bio infecciosos. (estatus oficial en

curso). La Evaluación General del marco legal y reglamentario. Siete años después de la adopción de la LMA, El Salvador desarrollo las bases para un sistema legal moderno del medio ambiente. El marco es global y ambicioso en el abordaje que presta a la protección ambiental y a los temas de preservación de los recursos. Los legisladores y formuladores de reglamentos han ganado experiencia en la selección de oportunidades y eliminación de obstáculos para lograr numerosas metas de políticas ambientales. A finales de los 90 el país había:

• Adoptado la Ley nacional del Medio Ambiente y sus reglamentos. • Creado un ministerio al nivel de gabinete para el medio ambiente (MARN). • Diseñado un Sistema Nacional de Gestión del Medio Ambiente (SINAMA) para

agilizar las consideraciones ambientales en las políticas sectoriales. • Introducido la planificación regional. • Firmado y ratificado numerosos acuerdos ambientales internacionales.27 • Fortalecido la participación social al consolidar una amplia red de organizaciones

ambientales e introducido un sistema para recolectar y manejar las denuncias ambientales.

• Promovido la educación ambiental al introducir temas ambientales en los programas y cursos en todos los niveles del Sistema de Educación Nacional.

venta en CONACYT, aunque no siempre esta disponible) CONACYT también es responsable de certificar a los laboratorios, y esta planificando promover los servicios de verificación certificados. 27 Incluye la Convención sobre Comercio Internacional de Especies en peligro de Fauna y Flora Silvestre (CITES), y la Convención de Basilea , la Convención de Viena, el Protocolo de Montreal, la Contención sobre Diversidad Biológica, La Convención Marco de las NU sobre Cambio Climático y el Protocolo de Kyoto sobre la Convención de las Tierras Pantanosas (RAMSAR), la Convención de las NU para el Combate de la Desertificación, y la Convención de Rótterdam , la Convención de Estocolmo, y el Protocolo de Cartagena.

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Sin embargo, pese a los muchos logros, quedan algunas brechas importantes. Por ejemplo, el marco legal no incluye disposiciones para la gestión sustentable del agua. La mayor parte de las regulaciones son demasiado generales y las normas técnicas no han sido adoptadas todavía.28 Es mas, persisten los traslapes entre la LMA y demás leyes, los críticos creen que la LMA es demasiado estricta y no lo “suficientemente gradual en su implementación” como para garantizar su cumplimiento. La implementación y aplicación de las políticas, leyes y reglamentos por parte del MARN y demás entidades publicas no esta soportado por un conjunto flexible de mecanismos para la promoción del cumplimiento y aplicación de las leyes que pudieran ampliar las opciones de respuesta disponibles para los funcionarios encargados de la ejecución de la ley y para ayudar a los posibles infractores a que cumplan las mismas. Las razones de esos aspectos negativos están vinculadas al proceso y prácticas típicas de los salvadoreños de hacer sus leyes y reglamentos. Los esfuerzos bien encaminados por adoptar instrumentos de política ambiciosos inadvertidamente dan poca consideración a las implicaciones prácticas y costos del cumplimiento y la aplicación de la ley—tanto para el gobierno como para las empresas—y también quedan cortos de una estrategia de implementación que rinda efectivos los instrumentos ya en la práctica.

Casilla 5: Adecuando los Marcos Legales a las Necesidades y Capacidades Al establecer o desarrollar aun más el marco legal—será de utilidad definir cuales parámetros o impactos

serán regulados, y cuales niveles de protección serán necesarios, y cuales instrumentos de política se deben utilizar, además de considerar lo siguiente:

. Los requerimientos y los niveles de protección deben responder a los problemas ambientales de El Salvador, así como a sus necesidades y prioridades, y además a su realidad natural, material, social y económica. . Las normas internacionales y la experiencia extranjera constituyen guías valiosas, pero copiarlas sin revisar sus supuestos e implicaciones puede resultar contraproducente. . La capacidad de la comunidad regulada de cumplir con la ley así como la capacidad del gobierno por hacerla ejecutar debe ser considerada al diseñar y reformar leyes, regulaciones y normas. Los requisitos excesivamente ambiciosos a menudo resultan en un incumplimiento generalizado en lugar de proveer altos niveles de protección ambiental. La combinación de instrumentos como normas de calidad ambiental mínimas y el reconocimiento del desempeño ambiental superior puede estar mejor adecuado para promover una alta protección ambiental. . A fin de garantizar que los beneficios de los reglamentos propuestos sean mayores que los costos de su cumplimiento, muchos países—particularmente de los países OECD—han desarrollado sistemas de Análisis del Impacto Reglamentario (AIR). El AIR es un método que consiste en sistemática y consistentemente examinar el potencial selecto de los impactos resultantes de la acción o inacción gubernamental, y de comunicar esa información a los tomadores de decisiones y al público. El AIR intenta ampliar y aclarar los factores relevantes para la toma de decisiones, y tiene muchos objetivos internos y externos. Ayuda a identificar los posibles impactos sobre la sociedad y la administración pública. (O sea su aplicación), y por lo tanto mejorar el diseño reglamentario. El AIR se ha convertido en el mecanismo clave de algunos países para coordinar políticas e instrumentos entre los diferentes ministerios. Puede ayudar a reducir las políticas duplicadas y contradictorias. El AIR esta enfocado en los objetivos externos al fortalecer la transparencia reglamentaria y su rendición de cuentas de la administración publica. A medida que se amplíe su uso, el AIR puede ayudar a definir cuales acciones del gobierno están más adecuadas a la economía de mercado. . El DR-CAFTA reconoce el derecho de cada signatario de establecer sus propios niveles de protección ambiental y de establecer y reformar sus leyes y políticas ambientales concordantemente. Al mismo tiempo, El Salvador esta comprometido bajo el DR-CAFTA a buscar altos niveles de protección ambiental

28 Por ejemplo, acerca de las aguas servidas.

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y de ejecutar sus leyes ambientales efectivamente y a evitar el debilitamiento de la protección ambiental y estimular el comercio con otras partes del DR-CAFTA y estimular la inversión en su territorio. Una reforma es necesaria siempre que las metas de protección ambiental no se logren mediante las políticas, leyes y reglamentos ambientales existentes. Al mismo tiempo que se siguen las obligaciones vinculantes bajo el DR-CAFTA, se deben mantener los requerimientos y normas o incrementarlas únicamente si los costos globales para las empresas (por ejemplo, administrativos y materiales) y para el gobierno (por ejemplo, los recursos de ejecución) están apropiadamente balanceados respecto de los beneficios que significan para la sociedad y sus metas ambientales. Las normas actuales y futuras deben buscar altos niveles de protección ambiental (en unísono con las necesidades y prioridades del país) al mismo tiempo que se evita penalizar a las compañías con costos de cumplimiento no justificables o que fomenten la informalidad e incluso la corrupción. La experiencia en otros países—particularmente dentro de los países de la Organización para Cooperación Económica y Desarrollo (OECD) —ha revelado que este es un aspecto central al evaluar las cargas potenciales de las medidas legales y reglamentarias (ver Casilla 5). Adicionalmente, pese al progreso impresionante en la promoción de la producción orientada a la exportación, el marco actual también tiene debilidades frente a los requerimientos sanitarios y fitosanitarios (SFS) de la Organización Mundial del Comercio (OMC), lo que hace pensar en los temas del acceso al mercado. Por ejemplo, al país le faltan procedimientos importantes para la identificación de nuevas plagas en el país o la organización de encuestas de cultivos de manera regular, y procedimientos documentados para las alteraciones certificadas, mecanismos de seguridad para los sellos oficiales, y la aprobación de identificación de consignaciones, lineamientos o normas para asumir un análisis de riesgos consistente con el Acuerdo SFS de la (ver la sección sobre comercio en el Capitulo IV).

1.3 Instrumentos de Política Ambiental La LMA contempla una variedad de instrumentos tales como sistemas de información ambiental, incentivos económicos basados en el mercado, educación ambiental y valoración de los recursos naturales en las cuentas nacionales. Entre estos, El Salvador depende casi exclusivamente en el proceso de EIA y herramientas de información ambiental. 1.3.1 El Proceso de EIA La herramienta principal de protección ambiental bajo la LMA es un sistema de permisos (sistema de gestión ambiental). Este sistema requiere de Evaluaciones del Impacto Ambiental (EIAs) para el diagnóstico ambiental y para nuevos proyectos de instalaciones existentes antes de la entrada en vigencia de la ley. El Artículo 21 define las actividades, trabajos y proyectos sujetos a una EIA. Ellos incluyen aeropuertos, tuberías, e instalaciones de disposición o almacenamiento de desechos sólidos o peligrosos. Sin embargo, el articulo 21 menciona también “cualquier otra actividad que pudiera tener un impacto considerable o reversible sobre el ambiente, salud, bienestar humano o ecosistemas” Esta disposición abierta significa que en la práctica no existe una

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priorización. Virtualmente todas las actividades deben entregar una descripción de proyecto (formulario ambiental) y están sujetas a una visita al sitio por parte del MARN para determinar si únicamente necesitan un permiso ambiental o si deben preparar una EIA. Después que el MARN revisa el formulario ambiental y determina que se requiere un permiso ambiental, el MARN el entrega al solicitante los términos de referencia para preparar la EIA. El solicitante, generalmente contrata los servicios de un individuo o compañía registrada con el MARN para que prepare la EIA. La LMA estipula un periodo de 20-días para una respuesta del MARN al formulario ambiental, y de 60-días para revisar la EIA y otorgar o denegar el permiso. Sin embargo, según la experiencia del MOP, por ejemplo, la respuesta inicial puede tomar de cuatro a seis meses y la decisión respecto a un permiso hasta tres años. La EIA debe incluir un programa de manejo ambiental estableciendo las acciones preventivas y correctivas que compensarán los impactos negativos del proyecto. El cumplimiento con este programa queda garantizado mediante una fianza de cumplimiento. En ausencia de reglamentos y normas nacionales cuantitativas, el MARN utiliza su discreción y sigue las normas internacionales (usualmente de la EPA o el Banco Mundial) cuando revisa una EIA y cuando requiere ajustes al programa de gestión ambiental. Si el MARN considera que el proyecto es aceptable, le otorga el permiso ambiental. La fianza de cumplimiento se devuelve al solicitante en consecución con una auditoria por parte del MARN, a solicitud del proponente del proyecto, a fin de verificar que el plan de gestión ambiental esta llevándose a cabo en realidad. La figura 4 ilustra el proceso completo.

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Figura 4: Proceso de Administración de la EIA

LICENCIA AMBIENTAL PARA NUEVAS ACTIVIDADES, TRABAJOS O PROYECTOS

El Solicitante llena el formulario ambiental (FA)

Revisión del FA e Inspección de

Campo

Fianza de Desempeño

Consulta Pública

Permiso Ambiental (PA)

Auditoria del Permiso Ambiental

Información Incompleta

Lineamientos de los TdeR para el Estudio de Impacto Ambiental (EIA)

Preparación de la EIA

Revisión y Evaluación de la EIA

Revisión y Evaluación final de la EIA

Observaciones a las EIAs

Programa de Manejo Ambiental (PMA)

PMA

Auditoria Ambiental Obligatoria (Reglamentos ambientales)

PMA

Auditoria de Evaluación Ambiental

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La LMA incluye también las instalaciones y actividades que ya estaban operando cuando la ley entró en vigencia. En ese caso, requiere que se aborden los impactos ambientales negativos mediante un diagnóstico ambiental y entregando un programa de adecuación ambiental. El proceso es similar al de las EIA y también requiere de una fianza (Ver la Figura 5).

Figura 5: Permisos para Procesos de Reconversión Ambiental

* PAF: Significa Permiso Ambiental de Funcionamiento.

LICENCIA AMBIENTAL PARA OPERACIONES EXISTENTES (PAF*)

Flujo responsabilidad

Lineamientos Generales

Preparación del Plan de Diagnóstico Ambiental

(DA & PAA)

DA & PAA Revisión y Evaluación

Fianza de desempeño

Licencia Ambiental (PAF)

Implementación del programa de Adaptación Ambiental

Monitoreo y Control

Auditoria de Evaluación Ambiental

MARN

SOLICITANTE

SOLICITANTE

MARN

MARN

SOLICITANTE

SOLICITANTE &

MARN

DA/PAA rechazado o incompleto

Aceptado

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En años recientes, el gobierno ha invertido fuertemente en el desarrollo de un proceso EIA efectivo. En teoría, el proceso y requerimientos de EIA son adecuados y no distan mucho de las mejores prácticas internacionales. Sin embargo, en la práctica, los siguientes problemas de diseño causan problemas significativos en su implementación. Primero, la falta de criterios claros para clasificar los proyectos (en cuanto a si una EIA es necesaria y de ser así, el tipo de evaluación que se necesita) ha conducido a la elaboración de EIAs gravosas. Además de los costos innecesarios para los negocios, esto también ha causado un retraso de casi 2,500 EIAs que están pendientes de revisión29, lo que a su vez retrasa el proceso de permisos de los 60 días reglamentarios a dos años en algunos casos.30 Este enorme retraso esta desviando al MARN de su enfoque de revisar proyectos para los cuales las EIAs son los instrumentos de política más efectivos y eficientes. Segundo, esta falta de criterios y parámetros claros acerca del proceso de EIA le otorga discreción excesiva a la autoridad revisora y aumenta a su vez la probabilidad de error y desigualdad entre proyectos similares. Adicionalmente, provee oportunidades para influir ilegalmente en las decisiones tomadas por las autoridades. La mejora de la calidad de las normas técnicas debería eliminar muchos de estos problemas. En particular, debe permitir la implementación de nuevos mecanismos, tales como la propuesta de ANDA por un Diagnostico Ambiental único estandarizado para grupos de actividades similares, lo que podría agilizar la revisión de los casi 180 proyectos pendientes. Tercero, los solicitantes deben contratar a un proveedor de servicios para preparar la EIA. El MARN administra este registro bajo los Reglamentos de la LMA, y esta desarrollando más lineamientos para la certificación de los proveedores de servicios y para actualizar el registro en un esfuerzo por controlar la calidad de los estudios. Sin embargo, el requerimiento de utilizar a los proveedores de servicios registrados con el MARN puede en si causar problemas, incluyendo la posibilidad de promover una práctica anti competitiva, creando el supuesto que el MARN otorgará permisos a los proyectos cuyos consultores registrados prepararon la EIA, y abre la oportunidad para prácticas anti éticas e injustas. Cuarto, el proceso de EIA es en la práctica tan cargado y lento (falta de evaluación de conformidad, verificación y aplicación) que crea incentivos para la falta de cumplimiento. Aun cuando los solicitantes deben garantizar su cumplimiento mediante una fianza y tienen derecho a su devolución una vez cumplidas las medidas de protección ambiental aplicables, muchas renuevan su cobertura en vez someterse a una auditoria para recuperar la fianza. De junio del 2004 a Mayo del 2005, fianzas por la cantidad de $4,780,000 fueron entregadas, de las cuales $1,055,000 todavía no han sido devueltas. Quinto, la EIA no esta incluida en los requerimientos canalizados a través de la ventanilla única de la Oficina Nacional de Inversión (ONI), de manera que el requerimiento de un

29 Desde la preparación de este CEA se ha reducido el atraso sustancialmente. 30 Los comentarios del Director Ejecutivo del MARN en un taller sobre SEA y los permisos ambientales realizado del 26–27 de octubre, 2005 en San Salvador.

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permiso ambiental y el proceso de EIA para su obtención, agregan una instancia más de complejidad y de riesgo reglamentario tanto para los inversionistas nacionales como extranjeros. Para resolver algunos de estos problemas y aliviar los retrasos en el proceso de EIA, el MARN ha promovido un “sistema de caracterización” interino que involucra 13 actividades económicas. Otras acciones para reducir los retrasos y casos pendientes incluyen:

• La delegación de algunas de las funciones del MARN—incluyendo el seguimiento de los programas de gestión ambiental y medidas de mitigación—a las unidades ambientales de ANDA, CEL, y el MOP para que otorguen permisos de “grandes consumidores”.

• El desarrollo de enlaces de coordinación específicos entre el MARN y algunas de estas entidades públicas claves para agilizar la emisión de los permisos.

• La firma de acuerdos entre el MARN y la Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP) para mejorar el cumplimiento y desempeño ambiental por sectores específicos. Por ejemplo, se ha acordado una versión preliminar para una producción más limpia en la industria porcina y la cual debe entrar en vigencia en los próximos meses.31

1.3.2 Mecanismos de Información Una segunda herramienta establecida en la LMA es el desarrollo de un sistema de información moderno para asistir al gobierno, al público y al MARN en la protección del ambiente y de los recursos naturales. La LMA contempla dos instrumentos de política con base en la información: un sistema de información ambiental y un inventario de emisiones. El último todavía no ha sido implementado. El primero, el Sistema de Información Ambiental, (SIA), no es todavía totalmente operacional, aun cuando existe una buena base y esfuerzos útiles para sistematizar la información en algunas áreas tales como las EIA. Las EAEs deben buscar datos confiables de manera sistemática y consistente. Tales datos apoyarán a los formuladores de política, y al establecimiento de prioridades, el proceso administrativo, la programación de ejecución de la ley y la toma de decisiones estratégicas a lo largo del sistema de gestión ambiental. Paralelamente a las EAEs, el MARN puede utilizar el sistema existente de información geográfica y monitoreo de riesgos (el Servicio Nacional de Estudios Territoriales, SNET) establecido en el 2001 el cual es una entidad autónoma del ministerio. Muchos expertos consideran al SNET uno de los mejores sistemas de su clase en la región. El SNET compila datos sobre metereología, hidrología, riesgos (desastres naturales) sismología, geología e información geográfica de manera periódica y sistemática y provee acceso a esta información a través del Internet. La vinculación de la EAE con el SNET debería presentar menos obstáculos dado que el SNET esta bajo la sombrilla administrativa del MARN.

31 Acuerdos de Cooperación Ambiental para la Competitividad.

27

Aun cuando una gran cantidad de información ambiental esta disponible a través del MARN y su sitio Web, todavía existen brechas de información significativas, tales como sobre los niveles de los acuíferos, el número y calidad de los pozos existentes, escorrentía de los pesticidas, y desechos sólidos y peligrosos, y los impactos a la salud de la contaminación. Esta sección titulada “Información Ambiental” en el sitio Web del MARN contiene una serie de mapas geográficos, hidrológicos y políticos sofisticados con descripciones básicas de, entre otras cosas, las cuencas hídricas, áreas naturales protegidas, uso de la tierra (1996), y las áreas de alto riesgo. El sitio Web posee un informe acerca del estado del ambiente publicado en el 2000, y el informe del “Global Environmental Outlook” emitido en el 2002. La ultima colección de información ambiental, “Medio Ambiente en Cifras 2003”, provee información importante sobre recursos ambientales, contaminación y calidad ambiental, pero sería preferible si esta información se compilara periódicamente y si se incorporara en los marcos de planificación, de toma de decisiones y de cumplimiento y de monitoreo. No obstante, la mayor parte de la información de los informes y mapas en el sitio Web del MARN es estática, raras veces se actualiza y todavía no esta enlazada con otra información disponible. Las mejoras subsiguientes para modernizar los recursos de información ambiental incluyen:

• La garantía de compatibilidad de las bases de datos. • La sistematización y garantía de un repositorio de información existente para

evitar las pérdidas significativas e irreparables de “inteligencia” debido a la rotación de personal en áreas claves tales como el Patrimonio Nacional.

• Compilación de información relativa al cumplimiento con las leyes y reglamentos ambientales, y las medidas efectivas de aplicación en términos de lograr objetivos ambientales aplicables.32

1.3.3 Otros Instrumentos La LMA contempla instrumentos adicionales tales como instrumentos económicos y ambientales y la planificación y zonificación del uso de la tierra. Sin embargo, en la práctica el MARN ha desarrollado y dependido exclusivamente del control ambiental proporcionado por el proceso de EIA/Diagnóstico. Un área que ha recibido reciente atención es el uso de herramientas con base en el mercado, tales como el programa de recolección de combustible gastado existente. El sector privado ha urgido al MARN a iniciar la investigación acerca de como los “incentivos ambientales y desincentivos económicos” se pueden utilizar efectivamente

32 Esta información podría ser particularmente útil para evaluar el impacto del marco ambiental en la competitividad y la inversión.

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por ejemplo en el establecimiento de cuotas de uso de agua y vertido de agua.33 Aun cuando existe interés en estas herramientas, El Salvador todavía no ha alcanzado a otros países en el uso de las soluciones con base en el mercado y demás enfoques nuevos. 1.4 Participación de Partes Interesadas34 Cuando se inició la discusión del proyecto de ley de la que después constituyó la LMA, el gobierno salvadoreño estimuló un enfoque abierto y accesible a una política ambiental (ver la Casilla 6). La Ley específicamente estipula diferentes instrumentos y procesos para garantizar que las partes interesadas tengan la oportunidad de participar. Muchos mecanismos de transparencia han sido diseñados para complementar y a veces sustituir a otros instrumentos más onerosos. Según ha demostrado el proceso de demandas bajo el MARN, la participación de los ciudadanos apoya la verificación del cumplimiento.

Casilla 6: Participación y Legislación Ambiental en El Salvador En 1992, El Salvador finalizó una década de guerra civil con la firma de los Acuerdos de Paz, y se

embarcó en un esfuerzo de reconstrucción y democratización. En 1994, los US$20 millones del Proyecto PROMESA (luego denominado Proyecto Verde, apoyó al gobierno a través de su Componente de Política, en la formulación de la primera Ley Nacional del Medio Ambiente (LMA) de alcance global. Los socios más importantes de este esfuerzo fueron la Secretaria del Medio Ambiente (SEMA) y el Comité de Salud y Medio Ambiente de la Asamblea Legislativa. Este Comité tenía la particularidad de ser el único en el que todos los cinco partidos políticos estaban representados, lo que resultó en un ambiente rico y activo para las deliberaciones de la LMA.

El Proyecto le presentó el plan de acción al gobierno. El plan estipulaba un proceso participativo y consultativo, que en un inicio fue rechazado por el gobierno. Posiblemente ciertos intereses investidos se sintieron amenazados por la perspectiva de una legislación ambiental y sus reglamentos. El apoyo fuerte de la comunidad internacional le dio el apalancamiento necesario para que el gobierno se comprometiera finalmente.

Se encargó una primera versión de la ley a abogados ambientales de gran renombre la cual de presentó al comité para su discusión. De manera importante, el Proyecto ofreció un entorno constructivo dentro de un espacio neutral, junto con facilitadores experimentados, por lo que las largas horas de discusión activa terminaron en un proyecto de ley. El Proyecto apoyó igualmente las piezas analíticas que probaron ser críticas para proporcionar la sustancia necesaria sobre la cual basar la aprobación de la ley. En particular, el análisis del uso de la tierra actual en comparación con el uso óptimo y el impacto económico de la degradación ambiental fueron del interés del gabinete económico del Presidente, y aun más cuando el segundo estudio mostró que el costo de la degradación ambiental era aproximadamente un 3 por ciento del PIB, equivalente al crecimiento del PIB para ese año.

Se inició la consulta nacional de la LMA a finales de 1995. Esta fue la primera vez que se utilizara un proceso participativo para la formulación de una ley crucial en El Salvador. Se visitó a cada uno de los 14 Departamentos de la República y se invitó a todos los sectores de la vida nacional así como a las autoridades municipales. En la ciudad de San Salvador, la capital, se consultó con todas las ONG, el sector privado, la Corte Suprema de Justicia y las instituciones gubernamentales. En total se escucharon las opiniones de cerca de 1,300 personas, las cuales se compilaron, procesaron e incorporaron al proyecto de ley. Al final del proceso no solo se consideró un éxito sino que además estableció un nuevo estándar y práctica para toda nueva legislación.

33 ANDA cobra cuotas de agua, pero las tasas se basan en el costo por el servicio y no están diseñadas para promover la sustentabilidad ni a internalizar los costos ambientales del uso de agua. 34La participación se define como el proceso mediante el cual las partes interesadas influyen y comparten el control de las iniciativas de desarrollo y las decisiones y recursos que las afectan. (Banco Mundial 1996).

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Es prerrogativa de la Asamblea Legislativa entregar la versión final de la Ley. Después de la consulta nacional y consultas adicionales con las autoridades ambientales, se hicieron reformas al Proyecto de Ley. Uno de esos cambios se refiere al Proceso de la Evaluación del Impacto Ambiental. (EIA), el cual debido a una resistencia burocrática, permaneció totalmente ligada al Ministerio del Medio Ambiente a pesar de la incapacidad de la institución de abordar el volumen de trabajo esperado.

Al ser entregada al poder ejecutivo para su aprobación final, el despacho presidencial trató de eliminar el capítulo sobre participación Ciudadana en la Gestión Ambiental. A la víspera de la consulta nacional este intento recibió total desaprobación, lo que resultó en que la Asamblea Nacional ignorara esta sugerencia. La LMA fue aprobada finalmente por la Asamblea Legislativa de El Salvador el 2 de marzo de 1998 y sancionada por el Presidente de la República el 24 de abril de 1998.

Al igual que todas las leyes, la LMA es imperfecta. Muchas fuerzas diferentes —incluyendo la sociedad civil, el sector privado, el gobierno y los acuerdos internacionales—se unieron y contribuyeron e influyeron significativamente en su resultado. Sin embargo, nadie duda que el elemento más importante que permitió la promulgación de la Ley fuera el hecho que fue formulada, consultada y escrita de manera participativa. La consulta participativa de la LMA influyó en su contenido de manera definitiva. Esto fue visto como una oportunidad para compartir el control sobre las leyes que pueden afectar a todos los ciudadanos del país.

1.4.1 Consultas Legales y Reglamentarias El Artículo 10 de los Reglamentos de la LMA requiere una amplia consulta pública previa a la adopción de la Política Nacional del Medio Ambiente y de las políticas, planes, y programas relacionados con la gestión del medio ambiente y antes de la aprobación de las concesiones para la explotación de los recursos naturales. Sin embargo, El Salvador no ha establecido un proceso publico de “publicar y comentar” el cual requerirá que los ministerios y reguladores publiquen sus proyectos de ley durante un periodo razonable de tiempo para su revisión, al igual que la mayor parte de los países de la OECD y un número creciente de países de “transición” (ver Casilla 7). Es interesante saber que este proceso de comentarios públicos se realizó antes de adoptar algunas leyes específicas.35 Por otra parte, los comités de estandarización del CONACYT que decidieron sobre el contenido de las normas técnicas siguen las prácticas de la OMC en términos de transparencia y rendición de cuentas. A manera de ilustración, estos comités han equilibrado su representación y utilizan procedimientos de “notificación y comentarios” en el desarrollo de las normas técnicas.36 Sobre esto último, sin embargo, los funcionarios de CONACYT reconocen que los marcos de tiempo para los comentarios del público son demasiado cortos y que pocos comentarios y demandas han resultado de esto.

35 Este fue el caso de la LMA y la Ley de Bosques, las cuales fueron ampliamente consultadas previo a su adopción, con aparentemente muy buenos resultados. 36 Un representante de los sectores del gobierno, privado, profesional y académico participó y dio su voto. Hasta ahora la mayor parte de las normas han sido adoptadas por consenso.

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Casilla 7: Lista de Referencia del OECD para la Toma de Decisiones sobre Reglamentos

En 1995, con base en una serie de estudios internacionales sobre mejores prácticas e iniciativas exitosas, todos los países miembros del OECD aprobaron las recomendaciones claves que definieron las características medulares de un reglamento de alta calidad. Esta recomendación incluye 10 pruebas distintivas: i) ¿Esta correctamente definido el problema? ii) ¿Esta justificada la acción gubernamental? iii) ¿Es la reglamentación la mejor forma de acción del gobierno? iv) ¿Existe una base legal para la reglamentación? v) ¿Cuál es el nivel de gobierno (o niveles) apropiado(s) para esta acción gubernamental? vi) ¿Los beneficios de la reglamentación justifican su costo? vii) ¿Es transparente la distribución de los efectos a lo largo de la sociedad? viii) ¿La reglamentación es clara, consistente, comprensible y accesibles a los usuarios? ix) ¿Han tenido oportunidad de presentar sus opiniones todos los sectores de la sociedad? x) ¿Como se logrará el cumplimiento de las mismas? Fuente: Recomendación del Consejo de la OECD para Mejorar la Calidad de la Reglamentación del Gobierno, OECD/GD(95)95, OECD, Paris. 1.4.2 Consultas Previa a la Aprobación de las EIAs La LMA también requiere que el proponente de un proyecto proporcione notificación pública respecto a la disponibilidad de una EIA del proyecto en cuestión para su revisión pública antes de ser aprobado.37 El MARN revisa y aprueba la notificación, la cual debe ser publicada durante tres días consecutivos en los medios de comunicación nacionales. Luego se proporciona la EIA al MARN en San Salvador durante diez días, periodo en el cual se revisa y todas las partes interesadas pueden hacer llegar sus comentarios por escrito. En los casos en los cuales el proyecto pudiera afectar la calidad de vida o amenazar la salud y bienestar humanos o del medio ambiente, el MARN programa una consulta pública en la(s) municipalidad(es) en donde se propone realizar el proyecto, a expensas del proponente del proyecto. Finalmente, el MARN revisa todos los comentarios públicos antes de aprobar el plan de gestión ambiental y otorgar el permiso ambiental. 1.4.3 Denuncia Ciudadana El MARN ha desarrollado un sistema de denuncia ciudadana, el cual parece gozar de la confianza del público. El demandante puede presentar su demanda ya sea en persona o por escrito, o mediante una llamada a un número sin costo. Para el mes de octubre de 2005, el MARN había recibido más de 800 demandas, de las cuales se ha investigado el 90 por ciento. La mayor parte de las demandas se pueden atribuir en parte a la creciente sensibilización del público acerca de los problemas ambientales. Otro factor podría ser el hecho que otras entidades gubernamentales no poseen un sistema de demanda pública como el del MARN, y por lo tanto los ciudadanos buscan al MARN debido a que perciben a este ministerio como más proactivo.

37 Artículo 25 de la LMA y los Artículos 10 y 32 de los Reglamentos de la LMA.

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1.4.4 Consulta Activa En septiembre de 2004, el gobierno creó la Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA) como la principal entidad de consulta del MARN. Este Consejo esta facultado para “… proponer, intermediar y colaborar con las entidades correspondientes la aprobación de políticas ambientales, mediante la publicación de lineamientos que contribuyan a mantener un crecimiento económico y desarrollo social en equilibrio con la naturaleza.” El CONAMA esta compuesto por el Ministro y Vice Ministro del MARN, en donde el Director Ejecutivo del MARN actúa como secretario y otros siete representantes de organizaciones no gubernamentales y del sector privado, seleccionados por el ministro. Las reuniones del CONAMA no son de carácter público, sin embargo sus representantes comparten los temas bajo discusión con otros sectores diferentes. El mismo decreto creó al Comité Ejecutivo del Medio Ambiente, (CEMA) cuya tarea consiste en asegurarse que las decisiones y directrices del CONAMA sean ejecutadas. El decreto que creó al CONAMA estipula un reglamento que formalice las funciones del Consejo y del Comité Ejecutivo, pero sin embargo, no se ha emitido este reglamento hasta la fecha y por lo tanto estas entidades funcionan de manera ad hoc. Estos desarrollos positivos hacen del área ambiental el líder en transparencia y rendición de cuentas dentro del marco legal salvadoreño.38 El mecanismo de denuncias es particularmente sobresaliente. 1.5 Mecanismos de Cumplimiento y Aplicación La LMA tiene una sección que define las infracciones, sanciones, procedimientos administrativos y judiciales, y la responsabilidad civil por los daños al ambiente. Las sanciones administrativas por infracciones ambientales que incluyen multas que fluctúan desde un equivalente de 2 a 5,000 veces el salario mínimo mensual. Tanto las instalaciones como las actividades incapaces de presentar un diagnóstico ambiental pueden quedar fuera de operación hasta el momento en que cumplan con dicho requerimiento. Los delitos ambientales están incluidos en el Código Penal y sancionados con un término de hasta 10 años, aun cuando el infractor puede evitar estas sanciones remediando el daño al ambiente pronta y voluntariamente. Aun cuando uno de los principios establecidos en la LMA es la preferencia por inducir una conducta ambiental sólida por encima de las sanciones, casi no existen mecanismos en el marco actual para estimular una tasa mayor de cumplimiento. Las acciones intermedias podrían incluir las notificaciones sobre violaciones a la ley, advertencias y acuerdos de cumplimiento. Estas acciones podrían haber sido más efectivas para estimular el cumplimiento que la dependencia única en la disuasión cuando se combinan con sanciones creíbles y una trayectoria de cumplimiento. La ley permite herramientas alternativas tales como los planes de aplicación voluntaria en lugar de los diagnósticos

38 El gobierno esta preparando una nueva ley sobre transparencia, la cual aumentará la participación de las partes interesadas y de los ciudadanos.

32

ambientales, pero el énfasis general esta sobre las sanciones administrativas, sanciones penales y compensaciones. Actualmente, la única acción de aplicación que los funcionarios pueden tomar oficialmente, antes de recurrir a las sanciones estipuladas en la LME, son las medidas preventivas o actuaciones previas.39 Sin embargo, en realidad los funcionarios encargados del cumplimiento dentro del MARN informan que realizan estas actuaciones previas con base en la ley civil y con fines conciliatorios y, siempre que sea posible, para darle al supuesto infractor la oportunidad de remediar la situación. En su opinión, el uso de mecanismos para promover el cumplimiento por encima del proceso de sanciones mejoraría la efectividad. (Ver la Casilla 8). Adicionalmente, El Salvador ha probado algunos mecanismos de cumplimiento, incluyendo los periodos de gracia otorgados para presentar los diagnósticos ambientales y el requisito de agotar todas las avenidas administrativas antes de perseguir un delito ambiental, pero estos mecanismos no parecen haber logrado el impacto positivo de aumentar el nivel de cumplimiento.

Casilla 8: Enfatizando la Promoción del Cumplimiento: El Ejemplo Canadiense

Bajo la Política de Cumplimiento y Aplicación para la Ley de Protección Ambiental de Canadá de 1999, Canadá asegura el cumplimiento mediante dos tipos de actividades: la promoción y la aplicación. Principios Generales . El cumplimiento de la Ley y sus reglamentos es obligatorio. . Los funcionarios de cumplimiento aplicarán la Ley en Canadá de manera justa, predecible y consistente. Utilizarán las reglas, sanciones y procesos basados firmemente en la ley. . Los funcionarios de cumplimiento administrarán la Ley con énfasis en la prevención de daños al ambiente. . Los funcionarios de cumplimiento examinarán cada sospecha de infracción que llega a su conocimiento, y tomarán una acción consistente con esta Política de Cumplimiento y Ejecución. . Los funcionarios de ejecución estimularán el informe de toda supuesta infracción de la Ley. Medidas de Promoción del Cumplimiento . Educación e información acerca de la Ley. . Información técnica sobre la prevención y control de la contaminación, y medidas para prevenir la liberación de sustancias al ambiente, y métodos para el análisis y el monitoreo. . Consulta sobre el desarrollo de la regulación y revisión con ambas partes a ser regulados y los beneficiarios de la regulación; y la publicación de los reglamentos propuestos proporcionándoles a los afectados un periodo de 60 días para presentar sus comentarios sobre el texto. . Código de Práctica y Lineamientos Ambientales los cuales no tienen la fuerza de una ley, pero que pueden asistir en la adopción de prácticas administrativas que resultarán en una mejor protección del medio ambiente. . Promoción de las auditorias ambientales como evaluaciones internas conducidas por las compañías, instituciones gubernamentales y demás, en una base voluntaria para verificar su cumplimiento con los requerimientos legales y sus propias políticas y normas internas, Se llevan a cabo mediante consultores externos, empleados de la compañía, o instalaciones fuera de las obras auditadas. Los funcionarios de cumplimiento no solicitan las auditorias ambientales durante las inspecciones de rutina. Actividades de Ejecución de la Ley . Inspección para verificar el cumplimiento (Programa de Inspección). . Investigación de las infracciones.

39 Artículos del 91 al 98 de la LMA.

33

Medidas para obligar al cumplimiento sin recurrir a una acción formal en los tribunales . Advertencias . Directrices en forma de comunicados . Multas . Ordenes ministeriales . Orden de Detención para los barcos . Ordenes de Cumplimiento con la Protección Ambiental. Medidas para Obligar al Cumplimiento mediante Acciones en los Tribunales . Requerimientos Judiciales . Juicios . Alternativas de protección ambiental . Sanciones y ordenes del tribunal después de la sentencia . Uso de las ordenes del tribunal después de la sentencia . Demanda civil por la Corona para recuperar los costos. Criterios para Responder a una Supuesta Infracción Siempre que se descubra una supuesta infracción a la Ley, los funcionarios de cumplimiento aplicarán los factores siguientes cuando decidan el tipo de acción de aplicación van a tomar: . La naturaleza de la supuesta infracción: Consideración de la seriedad del daño o probable daño, la intención del supuesto infractor, si esta es una segunda infracción, y si existe la intención de esconder información o de otra manera subvertir los objetivos o requisitos de la Ley. . Efectividad para lograr el resultado deseado con el infractor: El resultado deseado es el cumplimiento de la Ley, dentro del tiempo más corto posible y sin mayores infracciones. Los factores a ser considerados incluyen el historial de cumplimiento del infractor, la voluntad de cooperar con los funcionarios de cumplimiento, la evidencia de acciones correctivas previamente ejecutadas, y la existencia de acciones de aplicación bajo otros estatutos por otras autoridades como resultado de la misma actividad. . Consistencia en la Aplicación: Los funcionarios de aplicación de la ley deberán considerar la manera como se resolvieron situaciones similares al momento de decidir las acciones a tomar. Fuente: Ley de Protección del Medio Ambiente de Canadá, CEPA, 1999; http://www.ec.gc.ca/CEPARegistry.

2. Análisis Organizacional (los Jugadores) Algunas instituciones pueden funcionar sin una organización que las impulse, pero son menos. Por lo tanto la mayor parte de los gobiernos han dependido de entidades y burocracias, con mandatos, metas, presupuestos y personal para implementar las “reglas del juego”. Esto resulta especialmente cierto en los asuntos del medio ambiente en donde la mayoría de los costos están vinculados a externalidades. Esta sección analiza a los principales jugadores salvadoreños que operan de acuerdo con las “reglas del juego” antes descritas, y como paradójicamente “juegan y cambian” las reglas simultáneamente. 2.1 Funcionamiento del Ministerio del Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN) El MARN fue creado por la LMA en 1998 como la entidad ejecutiva responsable de establecer la política ambiental de El Salvador y de guiar su implementación. El MARN posee un conjunto ampliado de responsabilidades que incluyen:

• Áreas Naturales Protegidas • Preservación de la Vida Silvestre

34

• Evaluación Ambiental • Información Ambiental • Prevención y Control de la Contaminación • Incentivos Ambientales • Planificación Nacional de Prevención y Emergencias • Riesgo Ambiental • Importación y tránsito de sustancias peligrosas • Disposición de desechos peligrosos • Normas Ambientales • Protección de Ecosistemas • Sanciones administrativas por infracciones ambientales.

Para cumplir con esta impresionante gama de tareas, el Ministro del Medio Ambiente juntamente con el Vice Ministro y el Director Ejecutivo están asistidos por tres Directores Generales al nivel operativo y su personal de apoyo.40 La Figura 6 muestra el organigrama del MARN antes del establecimiento de la Inspectoría Ambiental de reciente creación. Sin embargo, la escasez permanente de recursos y la acumulación de tareas se ha traducido en una carga de trabajo diario que impide una planificación y coordinación efectiva que aparentemente no permite que el personal de alto nivel del MARN vea el cuadro completo, como sería evaluar la situación actual, establecer prioridades, planificar, reasignar recursos y hacer el mejor uso de la caja de herramientas que proporciona el marco legal.

40 SNET, como entidad, esta bajo el Ministro pero posee gran autonomía.

35

Figura 6: Ministerio del Medio Ambiente y Recursos Naturales (Previo al establecimiento de la Inspectoría Ambiental)

Ministro FONAES

Oficina de Asesoria del Ministro

SNET

Auditoria Interna

Comunicaciones

Consejo Legal

Cooperación Internacional

Administración UFI

Activos Ambientales Gestión Ambiental Participación Ciudadana

Recursos Naturales

Sistemas Ambiental

es y Manglares Pantanos

Recursos Biológicos

Habitats Naturales

Evaluación Ambiental

Educación Ambiental

Equidad

de Género

Denuncias Ambientales

Ejecutivo

Asesor

Apoyo

Operacional

Jerarquía

36

2.1.1 Situación Presupuestaria y de Dotación de Personal El MARN es uno de los Ministerios más pequeños en El Salvador. En el 2005 recibió menos del 0.5 por ciento del presupuesto del gobierno que sumó más de $3 mil millones,41 y esta proporción casi no ha cambiado en años recientes (ver la Tabla 3).

Tabla 3: Asignación Presupuestaria y de Personal del MARN

Año Presupuesto General

(Dólares US$)

Donaciones y

Préstamos (Dólares US$)

Empleo

2001 $4,053,294 n.d. 142 2002 $5,302,445 n.d. 228 2003 $5,402,570 n.d. 226 2004 $5,649,950 $5,000,000 224 2005 $5,383,150 $8,169,900 219 2006 $5,333,150 n.d. n.d.

n.d. = No disponible. Fuente: MARN y Corte de Cuentas. En años recientes el presupuesto del MARN ha dependido fuertemente de los recursos provenientes del exterior. Hoy en día los préstamos y donantes internacionales constituyen la fuente de más de la mitad del presupuesto del MARN (ver la Tabla 3). Aunado a la vulnerabilidad y falta de sostenibilidad que esto implica, también contribuye a que se organice el presupuesto con base en proyectos en vez de políticas, lo cual tiende a socavar la coherencia de la agenda ambiental de El Salvador. Esta situación presupuestaria limitada se ve empeorada por la difícil dotación de personal. En el 2005, el ministerio contaba con 219 servidores civiles de entre más de 125,000 que componen el poder ejecutivo. Aun cuando el MARN casi dobló el número de sus empleados en el 2002, esta cifra ha bajado ligeramente desde entonces (ver la Figura 7). Esta tendencia a la baja se ha revertido en el presupuesto del 2006 con la contratación de inspectores adicionales. La capacidad insuficiente ha sido un problema hasta ahora particularmente para el caso de los sistemas de inspección, los cuales deben verificar el cumplimiento con la gestión ambiental o planes de adecuación de los proyectos que reciben un permiso ambiental. Por otra parte, la calidad de la pericia profesional parece ser apropiada. El MARN ha podido atraer y mantener a un numero significativo de servidores públicos bien motivados.

41 El Ministerio de Hacienda determina el presupuesto para el MARN con base en la propuesta del MARN y las prioridades generales del gobierno.

37

Figura 7: Número de Puestos en el MARN

2.1.2 Asignación Interna de Recursos El presupuesto del MARN así como la asignación de recursos dentro del mismo, no se basan en un análisis periódico de necesidades y prioridades, sino más bien sigue las asignaciones presupuestarias de años anteriores. Como resultado la asignación de recursos dentro del Ministerio es bastante inefectiva. De hecho, la asignación interna de recursos en el MARN está sesgada a favor de un instrumento único (la EIA) el cual, pese a los esfuerzos encomiables del personal del MARN, no ha podido evitar la acumulación de un preocupante número de EIAs pendientes. Ciertamente, el MARN actualmente concentra más del 60 por ciento de su limitado presupuesto en la revisión de los formularios de las EIA, en las EIAs, y los diagnósticos de los proyectos e instalaciones. Aun cuando es el instrumento de política preferido por la autoridad ambiental, existen serios retrasos en el procesamiento de los formularios de las EIA, así como de un retraso sustancial en las solicitudes de permisos y prácticamente no existe la capacidad dentro del MARN para monitorear el cumplimiento con las condiciones de los permisos ni para hacer ejecutar la ley. Adicionalmente, esta actividad altamente intensiva en recursos a favor de la industria no recupera costos, ni siquiera parcialmente. Las cuotas, multas y sanciones por las infracciones y delitos ambientales que se pudieran utilizar para financiar programas no son asignadas al gasto ambiental, sino que se van directamente a las arcas del gobierno. Esto difiere de la

0

50

100

150

200

250

2000 2001 2002 2003 2004 2005

AsistentesPrefesionales UniversitariosConstrucción Administrativos

TécnicosAltos Ejecutivos Servidores Públicos

38

práctica en las municipalidades en donde los gobiernos locales pueden quedarse con el dinero recibido en concepto de sanciones impuestas. Otros países tienden a enfocarse más en otros instrumentos menos gravosos tales como las normas técnicas, normas y límites de emisiones y vertidos. 2.1.3 Aplicación y Ejecución del Mandato del MARN No se puede subrayar suficientemente la importancia de la aplicación de la ley. El efecto disuasor, correctivo y guiador de un marco de gestión ambiental y su credibilidad dependen grandemente de la capacidad de hacer ejecutar sus reglamentos. Al presente, cuatro departamentos diferentes dentro del MARN están a cargo de asuntos relacionados con el cumplimiento y ejecución:

• La Unidad de Participación Ciudadana, en donde se presentan las denuncias del público y se les da seguimiento a las mismas conjuntamente con la Inspectoría o la Fiscalía, según se estime apropiado.

• La Inspectoría, que investiga las probables infracciones administrativas relacionadas con la contaminación, {áreas naturales protegidas y la falta de permisos ambientales.

• La Unidad de Auditoría del Departamento de Gestión Ambiental verifica el cumplimiento de las medidas correctivas.

• El Departamento Legal prepara las resoluciones para las sanciones administrativas para que sean aprobadas y firmadas por el Ministro.

El MARN creó la Inspectoría a principios del 2005 a fin de asegurar el cumplimiento con la ley del medio ambiente. La idea medular para esta nueva unidad consiste en fortalecer el cumplimiento y la aplicación mediante inspecciones aleatorias o programadas. Esta inspección sustituirá la práctica actual de inspeccionar las instalaciones únicamente en respuesta a una demanda ciudadana. Sin embargo, la Inspectoría no ha sido apropiadamente dotada de personal. La Unidad de Auditoria se centra en la verificación del cumplimiento con los planes de protección o adecuación ambiental de las instalaciones con licencia. Las visitas las llevan a cabo únicamente cuando la instalación desea entregar sus bonos de cumplimiento.42 La creación de la Inspectoría constituye un logro importante, aunque el número de inspectores todavía es insuficiente. A principios del 2005, el MARN tenía entre cinco y siete inspectores para todo el país, incluyendo al Jefe de la Inspectoría. Un número tan reducido de inspectores solo se puede traducir en la imposibilidad del MARN para realizar las inspecciones después de emitido el permiso ambiental. El MARN estima que se necesitan 60 inspectores adicionales—cuatro en cada uno de los 14 Departamento del país—a un costo aproximado de US$2 millones de dólares. Para el año fiscal 2006, el Ministerio de Hacienda ha autorizado la contratación de 14 inspectores adicionales. 42Ambas áreas están convergiendo. De acuerdo con una propuesta reciente para re-estructurar al MARN, dos funcionarios a cargo de las auditorias ambientales serían trasladados a la Inspectoría.

39

Aun cuando al Inspectoría es al final la entidad responsable de hacer cumplir y ejecutar la mayor parte de las leyes ambientales, otras entidades también comparten esta responsabilidad tan difícil. El Fiscal General de la Fiscalía Ambiental de la República y la Policía Nacional Civil investigan y enjuician los delitos ambientales, y los tribunales administran justicia, revisan las apelaciones y resuelven los reclamos por compensación por daños ambientales (ver la Casilla 9). Sin embargo, estas organizaciones también tienen debilidades y brechas en su experticia técnica, materiales logísticos y apoyo (tales como laboratorios).43

Casilla 9: Otras Entidades Involucradas en la Inspección Ambiental . La Fiscalía General de la República investiga y enjuicia los delitos ambientales a través de sus Unidades Ambientales, y puede asistir al MARN en la recolección de multas y sanciones. La Fiscalía tiene instalaciones en cuatro regiones de El Salvador. Las regiones y sus 13 sub regiones no coinciden necesariamente con la sub división departamental, sino más bien con las necesidades requeridas y particulares. La Fiscalía tiene una unidad ambiental pequeña en cada una de las cuatro regiones principales (San Miguel, San Vicente, Santana, y San Salvador). En teoría debería haber 15 fiscales ambientales, pero debido a prioridades más grandes, cuatro han sido transferidos para cubrir secuestros y homicidios. . La Policía Nacional Civil, (PNC) realiza las investigaciones bajo la dirección de la fiscalía ambiental en coordinación con las autoridades correspondientes. Por ejemplo, si se tala un árbol ilegalmente, la PNC coordina con las municipalidades, el MARN, el Ministerio de Agricultura, o la Fiscalía. Sin embargo, en los últimos tres años se ha reducido a la mitad el número de policías de 300 a 150. En cuanto a instalaciones, existe una necesidad particular por reforzar la capacidad de laboratorios en lo que respecta a toxicidad y muestras de calidad aire. Como resultado, a menudo los inspectores deben limitarse a inspecciones visuales. . La Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos tiene una oficina para la defensa del medio ambiente. Esta oficina ha recibido muy pocas denuncias ambientales probablemente debido a que la mayor parte de las denuncias ambientales son presentadas ante MARN a través del bien conocido sistema de denuncias ciudadanas. . Ha habido un nivel de coordinación con las inspecciones del Ministerio de Salud, particularmente en lo concerniente a contaminación por plomo, aunque este tipo de coordinación es bastante inusual. De acuerdo con el MARN, los inspectores del Ministerio de Salud no están técnicamente calificados o especializados, pocas municipalidades poseen una unidad ambiental, y sus calificaciones técnicas son limitadas.

Pese al hecho que las leyes ambientales son estrictas e incluyen serias sanciones para los infractores, en la práctica, el registro de ejecución en contra de los infractores es bastante débil. Por ejemplo, a pesar que caducó la segunda fecha límite en mayo del 2001, un número estimado de aproximadamente 60,000 pequeñas empresas no han cumplido a la fecha con el requisito en la LMA de entregar un diagnóstico y obtener un permiso (ver arriba). Debido en gran parte a su falta de recursos, el MARN no ha tomado ninguna acción de ejecución de la ley contra estas empresas infractoras. En los cinco años en que ha estado operando el servicio de denuncias ciudadanas, ninguna denuncia ha terminado en una sanción o pena. La Inspectoría ha recomendado las sanciones al departamento

43 Uno de los pocos laboratorios que posee la mayor parte del equipo es el de la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (FUSADES). Sin embargo, sus servicios no son gratis ni tampoco esta disponible las 24 horas del día los siete días de la semana.

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legal del MARN en 8 casos de los 938 revisados desde enero 2003, pero ninguno ha conllevado a sanciones u otras medidas de aplicación. En total, mientras se están realizando esfuerzos para fortalecer la aplicación, en un sentido más amplio la Inspectoría y el marco de aplicación ambiental, todavía son significativamente débiles. Los recursos son claramente un problema, pero mejores estructuras, métodos de trabajo y principios rectores de aplicación también podrían facilitar una mayor efectividad de las capacidades existentes (ver Casilla 10). Casilla 10: Principios Rectores para la Reforma de las Autoridades Ambientales de

Aplicación Los Principios Rectores para la reforma de las autoridades ambientales ejecutoras fueron desarrollados

para servir como una guía no obligatoria para los ministerios del medio ambiente y las Autoridades Ambientales de Aplicación (AAA) y los niveles nacionales y subnacionales en Europa Oriental, Cáucaso y Asia Central (EECCA, por siglas en inglés). Sin embargo, podrían ser útiles en otras economías de transición o emergentes porque están basados en abundantes experiencias internacionales acumuladas.

I. Fundamentos de Aplicación Principio 1. Los sistemas de aplicación ambiental deberían asegurar la protección efectiva y eficiente de la salud humana y del medio ambiente. Principio 2. Al lograr el cumplimiento, la prevención es mejor que la cura; por lo tanto, las AAA deben maximizar el efecto disuasivo de sus actividades. Principio 3. Las AAA deben tratar equitativamente a las comunidades reguladas; las acciones de aplicación deberían tener una justificación sólida. Principio 4. Los requisitos ambientales deberían ser ejecutables y establecer objetivos de cumplimiento viables. Principio 5. El personal de las AAA debería trabajar con integridad y ser totalmente responsables de cualquier decisión que tomen. II. Responsabilidades, Poderes y Organización de las AAA Principio 6. Las AAA deberían establecerse como instituciones autónomas, con responsabilidades claras y definidas y poderes apropiados para llevar a cabo sus objetivos. Principio 7. La estructura organizativa de una AAA debería reflejar prioridades ambientales y responsabilidades legalmente definidas. Principio 8. Las decisiones de aplicación deberían delegarse y tomarse en los niveles más bajos donde los problemas pueden ser manejados; las AAA a nivel nacional deben proveer un respaldo y coordinación apropiados. Principio 9. Las AAA deberían identificar y establecer relaciones efectivas de trabajo con otras agencias y departamentos cuyas actividades influyan la aplicación ambiental. III. Papel de una Comunidad Pública General y una Comunidad Regulada Principio 10. Las AAA deberían asegurar una comunicación efectiva con el público en general y ofrecer oportunidades para que los ciudadanos contribuyan a una aplicación ambiental más efectiva. Principio 11. Las AAA deberían establecer mecanismos para ayudar a las comunidades reguladas a comprender mejor y cumplir voluntariamente los requisitos ambientales. Principio 12. Las AAA deberían requerir a las comunidades reguladas a que lleven auto-monitoreos e informes de desempeño ambiental. IV. Métodos de trabajo, Estrategias y Herramientas Principio 13. Las AAA deberían adoptar un enfoque basado en el desempeño en sus métodos de trabajo; este enfoque debe estar arraigado en un proceso regulador iterativo (cíclico). Principio 14. Tomando en cuenta la necesidad de establecer prioridades, de equilibrar efectivamente medidas preventivas y punitivas y de usar efectivamente recursos escasos, una AAA debería desarrollar estrategias de aplicación adaptadas y respaldadas por planes de implementación anuales.

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Principio 15. Las estrategias y planes operativos de las AAA deberían identificar y perfilar acertadamente a la comunidad regulada. Principio 16. Se deben introducir nuevos requisitos reguladores en un período de transición y tomar en cuenta las acciones a ser emprendidas por las AAA y la comunidad regulada y sus costos asociados. Principio 17. Cada inspección debe ser planeada y ejecutada de acuerdo con criterios mínimos específicos; un enfoque integrado debería aplicarse gradualmente. Principio 18. Las AAA deberían tener acceso a recursos adecuados para sancionar los incumplimientos en un tiempo y maneras proporcionales. Principio 19. Deberían desarrollarse indicadores contra los cuales pueda medirse y mejorar continuamente el desempeño de las AAA. V. Recursos, Presupuesto y Administración Financiera Principio 20. Las AAA deberían establecer un sistema efectivo de manejo de personal que aborde la remuneración, la motivación y el desarrollo profesional. Principio 21. Las AAA deberían identificar los recursos humanos, materiales y financieros requeridos para llevar a cabo sus responsabilidades; deberían presentar solicitudes para asignación de recursos, con justificaciones completas, a través del proceso presupuestario normal. Principio 22. Las AAA deberían aplicar procedimientos rigurosos de administración financiera y presupuestos. VI: Cooperación Internacional Principio 23. Las AAA deberían contribuir y tomar de las experiencias internacionales de aplicación y cumplimiento. La implementación efectiva de los Principios Rectores requerirá un cierto ambiente “habilitador”, consistente de varios elementos, incluyendo prerrequisitos relacionados con agencias (objetivos claros y una estrategia para conducir reformas, liderazgos firmes, selectividad y gradualismo, entendimiento de tendencias de desarrollo), prerrequisitos nacionales (voluntad política, participación de las partes interesadas y sistemas gubernamentales democráticos y de mercado) y apoyo internacional. Fuente: OECD (2003). 2.2. Interacción del Ministerio con Otros Actores Claves Las instituciones ambientales efectivas del sector público requieren una serie de características incluyendo una efectiva coordinación sectorial representativa; el balance entre centralización y descentralización de la supervisión ambiental; y transparencia, participación y acceso del público a la información ambiental (Lovei y Pillai 2003). Tal como se indicó en la sección anterior, la ley ha establecido una serie de jurisdicciones para tales capacidades de trabajo. 2.2.1 Coordinación Interministerial A pesar de que nominalmente el MARN está a cargo de las políticas ambientales, una serie de ministerios y entidades con poder (con grandes presupuestos y recursos) tienen importantes mandatos ambientales (Ver Casilla 11).

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Casilla 11: Organizaciones Gubernamentales con Responsabilidades Ambientales Clave

. La Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA) es el ente autónomo oficial responsable de proveer los servicios públicos de agua potable y alcantarillados a nivel nacional, con excepción de una docena de municipalidades donde el gobierno local provee esos servicios. A pesar del vínculo natural entre el mandato de ANDA y el medio ambiente, los estatutos que rigen sus actividades no incluyen estipulaciones para la protección ambiental, prevención de la contaminación y el uso sostenible de los recursos hídricos. Además, ANDA está exento de los requisitos de la Ley Forestal en cuanto a limpieza de terrenos y la descarga de aguas residuales de sus sistemas de alcantarillas se caracteriza por su falta de tratamiento (solo el 3 por ciento es tratada). Por otra parte, ANDA tiene una unidad ambiental (UA) dentro de su departamento de aseguramiento de la calidad desde 1993. Hasta el año 2003, ha operado horizontalmente como un comité ambiental bajo la coordinación de la Gerencia Técnica de ANDA y está conectado con todas las áreas operativas y administrativas. El comité consiste de un equipo multidisciplinario de 15 personas. Propone regulaciones ambientales, dirige el manejo ambiental dentro de la institución y vela por que los proyectos cumplan con las regulaciones ambientales y coordina las relaciones interinstitucionales con otras entidades, particularmente con el MARN. Respecto a los EIA, ANDA también colabora de cerca con el MARN a través de su UA, que lleva a cabo muchas de las funciones del MARN tales como darle seguimiento a los programas de manejo ambiental y medidas de mitigación. Los EIAs son preparados para proyectos a gran escala y los proyectos pequeños solo requieren llenar un formulario ambiental y un plan de mitigación ambiental. . El Ministerio de Obras Públicas (MOP) es responsable de las obras públicas, transporte, vivienda y desarrollo urbano. Las funciones ambientales del MOP incluyen la planificación, construcción de carreteras, controlar la contaminación del aire causada por los vehículos y autorizar la construcción de nuevas edificaciones. El MOP ha comenzado a transferir las tres últimas funciones a municipalidades capaces de absorberlas tanto técnicamente como administrativamente .1 Si bien no existe una política ambiental específica en el MOP, consideraciones ambientales se incluyen en todas sus actividades de construcción de infraestructuras y el MOP no lleva a cabo proyectos sin obtener previamente el permiso ambiental. El MOP ha creado una Unidad Ambiental - la Gerencia de Medio Ambiente - en 1994 y desde entonces la LMA la ha fortalecido. La Unidad se ha enfocado más que todo en obtener permisos del MARN, y en efecto, lleva a cabo muchas de las acciones que son normalmente responsabilidades del MARN, tales como dar seguimiento a programas de manejo ambiental y medidas de mitigación. La unidad es actualmente un grupo multidisciplinario con siete empleados especializados y ha tomado parte en el desarrollo de especificaciones técnicas para obras de nuevas carreteras, permisos ambientales, términos de referencia para evaluaciones de impacto social, procedimientos de proyectos en marcha y modelos de reportes de seguimiento para proyectos en marcha. El MOP ha celebrado un acuerdo de cooperación interinstitucional con el MARN para asignar un grupo de personal para procesar los permisos ambientales. . El Ministerio de Asistencia Pública y Asistencia Social (MSPAS) tiene poderes substanciales y responsabilidades en muchas áreas de protección ambiental tales como el manejo de desechos y sustancias peligrosas, contaminación del aire y del ruido, calidad del agua y planificación del uso urbano de la tierra entre otros. Algunas de sus funciones ambientales son tan extensas como las del MARN, pero en la práctica, llevan a cabo y hacen cumplir muy pocas de ellas. . El Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) tiene funciones ambientales importantes, incluyendo la jurisdicción sobre la pesca, pesticidas agrícolas y todo lo relacionado con lo forestal en otras áreas aparte de las áreas naturales protegidas (1 por ciento del territorio) y las áreas urbanas - que están bajo el MARN y las municipalidades, respectivamente. El MARN es ahora responsable de la vida silvestre, los humedales y las áreas naturales protegidas. Por ejemplo, el MAG está encargado de garantizar el abastecimiento seguro y saludable de alimentos para consumo doméstico (tanto en calidad como en cantidad) y de hacer cumplir los límites establecidos para el uso de pesticidas en actividades agrícolas.

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Como contrapeso de esta situación y con el fin de establecer los temas ambientales, el MARN ha usado dos vehículos principales: su participación en reuniones del Gabinete y el uso del Sistema Nacional de Manejo Ambiental (SINAMA). El MARN toma parte de las Reuniones del Gabinete Social, donde lucha para asegurar la coordinación básica con otros ministerios y agencias al más alto nivel. Y lo que es más importante, el MARN no participa en las Reuniones del Gabinete Económico, donde se discuten las decisiones sobre políticas clave - incluyendo inversiones de infraestructura. Sin embargo, dos instituciones clave al centro del Gobierno salvadoreño llevan a cabo importantes negociaciones (Casa Presidencial), el cual tiene un papel crítico en el diseño de políticas, vetar leyes y regulaciones, asegurar la coordinación entre ministerios y entidades y monitorear resultados:

• La Secretaría Técnica, la cual es responsable de facilitar la coordinación entre el Gabinete y el Presidente y de asegurar la coherencia política.

• La Secretaría de Asuntos Legislativos y Jurídicos, la cual está a cargo de coordinar los detalles de las leyes propuestas y revisar leyes y regulaciones propuestas para asegurar la coherencia con otras leyes y con las agendas de las diferentes áreas del gobierno.

Debido a las negociaciones del TLCCA-RD, el acceso del MARN a estos entes centrales con poder – y al Ministerio de Economía – ha mejorado significativamente en los últimos meses. En lo que respecta a SINAMA, esta institución bien diseñada ha luchado para trabajar correctamente. Hasta la fecha, pocos miembros de SINAMA han establecido unidades ambientales independientes. Las excepciones son el MOP y ANDA, cuyos departamentos que ahora funcionan como unidades ambientales (ver Casilla 11).44 La generadora de energía, la Comisión Hidroeléctrica del Río lempa (CEL), también tiene una unidad con tres técnicos permanentes y seis bajo contrato para proyectos específicos. Al igual que en el MOP y ANDA, la unidad ambiental de CEL trabaja de cerca con el MARN en las EIAs, asumiendo muchas de las funciones que se suponen sean llevadas a cabo por el MARN.

Las unidades ambientales restantes tienden a cumplir pocas funciones activas y se enfocan primordialmente en preparar EIAs y obtener permisos para sus propios proyectos. También parece que mucha de la interacción ocurre actualmente entre el MARN y cada unidad individualmente, pero el objetivo de coordinación de SINAMA serviría más a través de acciones de agencias múltiples. Las cuatro razones principales anticipadas para la actual debilidad de SINAMA son:

i) Todos los ministerios están endémicamente cortos de personal;

44 Estos departamentos fueron creados en respuesta a las recomendaciones del Banco Interamericano de Desarrollo.

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ii) El MARN carece de una secretaría determinada para dirigir al SINAMA;45 iii) El director del SINAMA no tiene un enlace directo con la oficina presidencial y

en particular con la poderosa Secretaría Técnica, privando al sistema de una relevancia y coherencia política más clara; y

iv) Una agenda para cooperar con otros sectores en temas de interés común está aún por definirse.

Un acontecimiento que debería fortalecer la coordinación interministerial y de este modo establecer la política ambiental es la reciente creación del Comité Ejecutivo del Medio Ambiente (CEMA), que es el Comité Ejecutivo de CONAMA, y que prácticamente maneja a SINAMA. La coordinación con las municipalidades es escasa46; no hay un ente municipal coordinando dentro del gobierno central. Mucho del diálogo se lleva a cabo a través de una entidad no gubernamental, la Corporación de Municipalidades de la República de El Salvador (COMURES), que promueve y apoya la autonomía municipal. Hasta la fecha, la agenda ambiental no ha sido el objeto de atención de COMURES. Este ente puede aún desempeñar un papel en establecer unidades ambientales en municipalidades que todavía no lo han hecho, y promover la coordinación entre municipalidades en asuntos ambientales. Alternadamente, a la Oficina de Participación Ciudadana del MARN se le ha encargado una red de conexiones entre municipalidades, ONG y los ciudadanos. Tal situación suscita asuntos importantes, debido a la rápida expansión del papel de las municipalidades en El Salvador y sus importantes mandatos ambientales. 2.2.2 Coordinación con las Municipalidades Las municipalidades son autónomas y pueden promulgar e implementar regulaciones concernientes al medio ambiente (24 están vigentes). Sin embargo, debido a que la LMA es muy general y no determina claramente el alcance de las jurisdicciones departamentales, las municipalidades a menudo otorgan permisos para proyectos sin reconocer la necesidad de permisos departamentales (notablemente las EIA) o adoptan regulaciones que se traslapan con iniciativas departamentales, creando confusión para la comunidad regulada. Los efectos de esas ambigüedades legales son agravados en ausencia de un mecanismo coordinador entre el gobierno departamental y las municipalidades, y por el hecho de que COMURES (la asociación de municipalidades) 45 La responsabilidad de organizar y facilitar las reuniones de SINAMA recae en el Director Ejecutivo del MARN, quien actúa como su secretario, pero el Director Ejecutivo tiene otras muchas funciones y nadie en su personal se enfoca exclusivamente en SINAMA. 46El Artículo 4 del Código Municipal otorga a las municipalidades jurisdicción sobre regular todos los asuntos de protección de recursos naturales dentro de la municipalidad. Los asuntos regulados bajo la LMA están excluidos en principio de la jurisdicción municipal, pero debido a que la LMA es tan general y ambigua, cualesquiera asuntos están abiertos a la regulación de las municipales, conduciendo a conflictos y traslapes. Existen 24 estatutos municipales relacionados con el medio ambiente. Las municipalidades pueden ejercer—y en algunos casos han ejercido—estos amplios poderes autónomos, promoviendo un marco legal ambiental muy complejo y fragmentado. Sin embargo, a medida que han aparecido las empresas de las industrias de telecomunicaciones y electricidad, las negociaciones bastante discutidas pueden reducir o eliminar estos problemas jurisdiccionales.

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no ha desarrollado aún un programa para asistir a las municipalidades en asuntos ambientales y promover la coordinación y coherencia en sus enfoques. Los mayores retos para el manejo ambiental a nivel municipal son lograr una definición clara de competencias, promover la coordinación con el gobierno departamental y entre las municipalidades; y formar la capacidad para regular, implementar y hacer cumplir los estatutos ambientales. Las recomendaciones de este informe para mejorar la coordinación y la planificación a un nivel departamental y abordar las ambigüedades e inconsistencias en el marco legal deberían facilitar seguramente la tarea de mejorar el manejo ambiental municipal. Por ejemplo, la claridad en definir el papel de las autoridades municipales en el manejo de las cuencas será un elemento fundamental del sistema de manejo del agua. Además, la formación de capacidades a nivel municipal, ya emprendida a cierto punto por la iniciativa FORGAES de la Unión Europea, es necesaria para asegurar el manejo ambiental local efectivo como una parte integral del esfuerzo del país por lograr un manejo ambiental de alta calidad. 2.2.3 Coordinación con Actores No Gubernamentales El MARN es visto por la sociedad salvadoreña como una organización moderna y abierta. Desde el diseño de la LMA a mediados de 1990 – donde se organizó una discusión abierta y animada - hasta su práctica día con día, el Ministerio ha tratado de compensar su falta de recursos políticos y económicos con una posición abierta a la sociedad, impulsando repetidamente el contacto directo con las partes interesadas. Por ejemplo, se ha cultivado una fuerte relación cooperativa con el sector empresarial. Organizaciones como la Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP) han proporcionado la experiencia y conocimientos y la representación para promover iniciativas ambientales y acuerdos ambientales de intermediación entre empresas y gobierno. El primer acuerdo se firmará pronto entre el MARN y el sector de producción porcina.47 También está bajo discusión un marco de acuerdos para colaboraciones futuras. Además, El Salvador se ha beneficiado de diálogos con un gran número de organizaciones ambientales no gubernamentales. Entre estas, pocas instituciones sobresalen por tener el conocimiento y la habilidad crítica de contribuir a la política gubernamental proveyendo investigaciones adicionales, análisis, administración de proyectos y educación ambiental, incluyendo la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Social y Económico (FUSADES), el Programa Salvadoreño de Investigación sobre Desarrollo y Medio Ambiente (PRISMA), la Fundación Nacional para el Desarrollo (FUNDE) y SALVANATURA. El MARN también se ha beneficiado del apoyo (incluyendo financiero) de organizaciones regionales e internacionales tales como la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD) y la iniciativa apoyada por la Unión Europea, Fortalecimiento de la Gestión Ambiental en El Salvador, conocida como FORGAES. (Ver Anexo IV.).

47 Esta iniciativa debería promover la protección ambiental y ayudar a que los productores cumplan con respecto a diagnósticos y permisos ambientales.

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Muchas de estas organizaciones llevan a cabo investigaciones y análisis de alta calidad y trabajan en proyectos específicos. Han desempeñado un papel importante en influenciar la adopción de políticas a favor del medio ambiente y aumentar la conciencia ambiental entre el pueblo salvadoreño y han sido clave en elevar el nivel de diálogo de políticas sobre asuntos ambientales. Este enfoque abierto a la gobernabilidad se arraigó más a finales del 2004 cuando fue creado el Consejo Nacional del Medio Ambiente (CONAMA). Desde entonces, el CONAMA ha estado reuniéndose una vez al mes para discutir informalmente ciertos asuntos ambientales de interés para el MARN. Aunque sea muy pronto para asegurar la efectividad y relevancia del asesoramiento del CONAMA, el señalamiento de fuertes críticas de las acciones ambientales gubernamentales puede mejorar la transparencia y amplitud. No obstante, el Consejo adolece de la falta de aporte público en la selección y operación del mismo y de una falta de mecanismos para darle seguimiento a sus recomendaciones. Además, sus reuniones y recomendaciones no son públicas ni son informada al público, y por ende, se obstaculiza su estatus representativo y aún su credibilidad. En cuanto a algunos de los instrumentos de transparencia clave tales como el mecanismo de aviso y comentarios relacionados a la EIA, lamentablemente, la participación ha sido limitada – excepto en casos cuando la reunión se lleva a cabo en la municipalidad afectada. Un mayor inconveniente ha sido el hecho de que unas cuantas partes interesadas son en la práctica capaces de revisar los EIAs en las instalaciones del MARN y dentro del corto plazo previsto. Además, es posible que muchas de las partes más afectadas nunca vean los avisos publicados relacionados con proyectos propuestos en los medios de comunicación nacionales. En términos de la calidad global de la consulta, es posible que dos asuntos requieran una mayor consideración. Primero, el sector privado ha ganado en los últimos años, una capacidad considerable de cabildeo, particularmente a través de la Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP), y comúnmente participa de lleno en el proceso de elaboración de leyes a través de comités ad hoc. Tal loable participación, sin embargo, no ha sido igualada por accesos similares de ONG y el público en general cuando se establecen prioridades y durante el proceso elaboración leyes. Segundo, la falta de seguimiento parece ser un problema general en las consultas con las partes interesadas, ONG y ciudadanos. 2.2.4 Cooperación Internacional La cooperación internacional ha sido una fuente importante de financiamiento y de contribuciones técnicas para la política ambiental de El Salvador. Los fondos de USAID ayudaron a desarrollar la Ley de Medio Ambiente, y por ende, al Ministerio del Medio Ambiente. El BID ha brindado asistencia técnica y financiera importante en los sectores de control del agua y de la contaminación. La Unión Europea está apoyando al país con un proyecto para fortalecer el manejo ambiental. El PNUD ha estado llevando a cabo

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pequeños proyectos subsidiados con un fuerte enfoque hacia los recursos naturales y ambientales. El Banco también ha suministrado asistencia técnica y financiera en fortalecimiento institucional, manejo de recursos naturales, manejo ambiental, biodiversidad, y más recientemente, en la consolidación y administración de áreas protegidas, y en proyectos piloto de mecanismos de pago por servicios ambientales. Muchos otros donantes han estado presentes en el área ambiental apoyando al Ministerio o a municipalidades locales, incluyendo intentos de reformulación de la legislación del agua del país. De acuerdo con el MARN, hay 41 socios apoyando a El Salvador en asuntos ambientales. El apoyo bilateral da cuenta de 22 de estas asociaciones mientras que el resto está dividido entre agencias especializadas de la ONU (7), ONG internacionales (3), convenciones internacionales (6), la Unión Europea, el GEF y el BID. A enero de 2006, el MARN estaba implementado proyectos de cooperación por un total de US$ 62 millones. Las donaciones dan cuenta de US$ 24.5 millones. Los recursos provenientes de las donaciones han sido asignados a una amplia gama de temas, incluyendo tecnología limpia, áreas protegidas, manglares, recursos hídricos, cuencas, desechos sólidos, aguas residuales, participación de la sociedad civil, agricultura y bosques, conservación de recursos naturales, cambio climático, bioseguridad, fortalecimiento del manejo ambiental, capa de ozono y turismo sostenible. Los restantes US$ 37.5 millones es un préstamo con el BID (US$ 29.8 millones) y el Gobierno de Taiwán (China) (US$ 7.7 millones) para el proyecto de Descontaminación de Áreas Críticas. El proyecto de Descontaminación de Áreas Críticas es la operación más grande con fondos internacionales. El objetivo de este proyecto es establecer una base técnica e institucional sólida para la descontaminación del medio ambiente en El Salvador. Busca también consolidar mecanismos para el manejo ambiental en tres áreas: (i) contaminación del aire, (ii) contaminación del agua, y (iii) desechos sólidos. Este proyecto está programado para finalizar en diciembre de 2006. Sigue la Unión Europea con una donación de US$ 11.3 millones que termina en diciembre de 2006. Este proyecto tiene el objetivo de fortalecer el manejo ambiental en El Salvador. Una especial atención está siendo puesta al manejo de riesgos locales y la inclusión de consideraciones de género en las políticas ambientales. El objetivo del Proyecto de Pago por Servicios Ambientales del Banco Mundial /GEF (US$ 10 millones) es apoyar al desarrollo de mercados de servicios ambientales que serán suministrados por dueños de terrenos a la vez que se mejora y se protege la diversidad biológica y se preservan bosque importantes y ecosistemas de montaña. Esto será logrado a través del desarrollo de sistema basado en el mercado basado para contratar servicios ambientales en áreas prioritarias, y para consolidar, expandir y restaurar ecosistemas críticos en el paisaje de producción. Los mayor donante bilateral es Estados Unidos. Una de las seis actividades bajo el programa de Crecimiento Económico de USAID es una iniciativa de tres años de US$ 9 millones, titulada: Conservación y Manejo Mejorado de Cuencas Hídricas Críticas. Esta

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apoyará a la consolidación y el manejo efectivo de protegidas seleccionadas, hábitat y recursos naturales seleccionados. Estas contribuciones muestran un compromiso cada vez mayor de la comunidad internacional para ayudar al gobierno de El Salvador a abordar sus problemas ambientales. La coordinación también está aumentando. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) encabeza el mecanismo de coordinación de los donantes en curso que ha sido realineada para promover la cooperación internacional hacia el logro de El Salvador de las Metas de Desarrollo del Milenio. La primera reunión de donantes llevada a cabo en julio de 2005 fue presidida por el Viceministro de Medio Ambiente y Recursos Naturales. Hubo un acuerdo general entre las agencias participantes para compartir información de proyectos y actividades a través de una plantilla común que sería compilada por el Ministerio en una matriz actual de actividades de los donantes. Los próximos pasos en las reuniones de coordinación de donantes será una oportunidad importante para el MARN para delinear la cooperación internacional contra áreas prioritarias de la política ambiental. Esto identificará vacíos de inversiones y debería permitir al Gobierno de El Salvador guiar estas inversiones en aquellas áreas más críticas para el logro de las Metas de Desarrollo del Milenio relacionadas al medio ambiente.

3. Desempeño Institucional y Organizativo 3.1 Evaluación de las Fortalezas y Debilidades El Gobierno de El Salvador ha emprendido grandes esfuerzos para establecer marcos institucionales y organizativos para la protección ambiental. Aunque existen desafíos importantes, el país tiene una base fuerte, que permitirá a El Salvador mejorar su manejo regulador de tal manera que responda efectivamente a las presiones ambientales existentes y futuras que trae la ampliación del comercio y la inversión. Entre las fortalezas más importantes, hacemos notar las siguientes:

• El Salvador tiene en práctica una ley ambiental general que establece una base sólida para regular la contaminación ambiental y la conservación de recursos. El marco legal existente es extenso y ambicioso en sus principios. La LMA también abre oportunidades para el desarrollo de un conjunto de instrumentos de políticas ambientales efectivas para enfrentar otros asuntos ambientales.

• El país ha establecido instituciones para desarrollar e implementar políticas ambientales. El MARN puede confiar en un grupo de administradores conciente y motivado y cada vez más experto.

• Una fuerte relación cooperativa entre el gobierno y el sector empresarial también provee una base para un diálogo provechoso. Esta relación debería permitir la formación de consensos y acuerdos en aspectos clave, tales como una atención renovada en la aplicación. En particular, instituciones como ANEP tienen la experiencia y conocimientos y la representación para promover iniciativas ambientales y acuerdos ambientales de intermediarios entre las empresas y el gobierno.

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• Contribuciones valiosas a la protección ambiental en El Salvador también pueden esperarse de una serie de ONG que se ocupan de asuntos ambientales a diferentes niveles.

• Los sistemas de reclamos de ciudadano están funcionando y es una de los únicos incentivos que promueven altos niveles de cumplimiento de las regulaciones

• Un activo importante para mejoras adicionales es una mayor conciencia, en muchos niveles dentro del MARN, de las debilidades del marco ambiental y el deseo de abordarlas. Otras áreas claves del gobierno (incluyendo la Secretaría Técnica y el Ministerio de Economía) también parecen estar interesadas en mejorar el marco ambiental. Hay un reconocimiento general de la necesidad de fortalecer la protección ambiental y de eliminar al mismo tiempo obstáculos innecesarios para la actividad económica.

• Eventos recientes como el Huracán Stan también propiciaron el amplio reconocimiento de la necesidad de endurecer la protección ambiental y de eliminar al mismo tiempo obstáculos innecesarios de la actividad económica.

Los esfuerzos específicos que se están llevando a cabo continuarán haciendo que el sistema sea más fuerte, adaptable y activo. Entre estas iniciativas, las siguientes merecen atención:

• La recién creada Inspectoría Ambiental debería mejorar la verificación del cumplimiento y la aplicación.

• Un marco legal próximo sobre el agua debería reducir duplicaciones, traslapes y contradicciones con la LMA y mejorar el marco regulador para el manejo de este recurso clave.

• La promulgación próxima de dos nuevas leyes sobre la Vida Silvestre y Áreas Naturales Protegidas continuará completando el marco legal.

• El desarrollo de una política sobre organismos transgénicos48 (MAG y MARN) proveerá un marco para abordar este tema difícil.

• La formulación de un plan de desarrollo territorial - Plan Nacional de Ordenamiento y Desarrollo Territorial (Viceministro de Vivienda) mejorará la prevención y el manejo de la degradación y riesgos ambientales.

• Esfuerzos para reformar los sistemas de las EIA deberían esperarse para eliminar el trabajo atrasado en las EIAs y mejorar la emisión de permisos ambientales.

• El desarrollo de acuerdos sectoriales - Acuerdos de Cooperación Ambiental para la Competitividad – deberían esperarse para ayudar a llevar al cumplimiento al sector privado.

• El gobierno ha comenzado a redactar el proyecto de una nueva ley sobre transparencia que se espera para fortalecer la rendición de cuentas.

Estos esfuerzos han llevado a El Salvador a adelantar mucho hacia la protección ambiental efectiva: sin embargo, el marco ambiental global todavía adolece de

48 Un organismo de una especie a la cual fueron incorporados uno o más genes de otras especies.

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debilidades significativas que pueden no solo reducir la meta final de desarrollo sostenible en el largo plazo, sino también minimizar los beneficios del TLCCA-RD e incitar disputas comerciales.

• Un esfuerzo renovado para establecer prioridades y coordinar su implementación es necesario para tratar de resolver los problemas de degradación ambiental en El Salvador y ponerlo en una posición para abordar presiones potenciales cada vez mayores relacionadas con la expansión del comercio y de infraestructura.

• Es necesario resolver algunos asuntos legales importantes – particularmente aquellos concernientes a la falta de coherencia de la rápida expansión del marco legal. Una prioridad debería ser reducir y posiblemente resolver el traslape perjudicial en el área hídrica. También es necesario aclarar y resolver asuntos jurisdiccionales complejos (por ejemplo, con las municipalidades).

• Regulaciones y estándares técnicos se necesitan en varias áreas, pero las más urgentes son las regulaciones para disminuir la carga del marco del manejo ambiental – el Sistema de Gestión Ambiental. En la práctica, los esfuerzos para implementar el marco legal se han concentrado en la formación de los procesos de los EIA, mientras que otros instrumentos que pueden ser potencialmente efectivos en abordar ciertos temas ambientales, tales como estándares técnicos para cierto tipo de actividades, incentivos y desincentivos, faltan aún por establecerse. Mejores regulaciones y más claras también reducirán el excesivo criterio que existe para obtener permisos ambientales y mejorar el cumplimiento de la ley.

• Después de siete años de operación, el MARN necesita ser revitalizado y reforzado a través de un establecimiento de prioridades, planificación, coordinación y recursos mejorados y con una extensión de sus capacidades de aplicación y sistemas de información mejorados.

• El cumplimiento de la ley es un reto cada vez más serio, particularmente para las pequeñas y medianas empresas (PYMES). Las PYMES son numerosas, menos concientizadas de los requisitos ambientales y tienen una capacidad financiera reducida para absorber los costos de la prevención de la contaminación y conservación de los recursos.

• El cumplimiento y la efectividad del marco legal tiende a depender exclusivamente de las herramientas de "mando y control", que son más costosas de operar y tienden a ser más costosas para cumplirlas. El sistema de aplicación también ha sufrido reducción de personal, de recursos y de herramientas legales adecuadas.

En términos generales, se puede tratar de resolver estas debilidades de forma efectiva en los próximos años. Debería esperarse el cumplimiento de las obligaciones ambientales bajo el TLCCA-RD para promover el cumplimiento, mejorar el monitoreo y la verificación y suscitar la aplicación contra los infractores. La preparación para entrada en vigencia del TLCCA-RD (incluyendo esta CEA) también abre oportunidades para avances en asuntos desafiantes y para responder a asuntos que han sido pospuestos o que quedaron en un impasse. Este es también el momento, donde surgen las oportunidades para evaluar y ajustar herramientas y estrategias existentes.

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3.2 Referencia al Marco Aplicado La pregunta clave que necesita ser respondida es: ¿Qué capacidades de la administración pública existen (o no) para responder a las necesidades de un marco institucional y organizativo de clase mundial para abordar los asuntos ambientales en El Salvador?

El desempeño ambiental del sector público global en El Salvador puede ser mejorado a través de la adopción de capacidades reguladoras modernas basadas en principios internacionales de buena regulación tales como49:

• Rendición de cuentas y seguridad, que sigue aspectos tales como seguridad legal, intervenciones previsibles y reglas.

• Transparencia, que es garantizada a través de reglas claras y simples, apertura a través de todo el proceso político, consultas particulares a las partes interesadas y el combate a la corrupción.

• Legitimidad, que está relacionada con la necesidad de proteger la seguridad, salud, medio ambiente, consumidores e intereses públicos con mandatos apropiados y fundamentados.

• Eficiencia, que guía al desarrollo y mantenimiento de reglas de bajo costo, decisiones ordenadas y oportunas y flexibilidad de acuerdo con las necesidades del mercado.

• Experiencia y conocimientos, que garantiza que existen las habilidades y entendimientos para tratar con mercados y tecnologías complejas.

La tabla 4 resume aspectos seleccionados –que se piensa que tienen un impacto mayor sobre el desempeño- de los marcos institucional y organizativo actuales que interactúan en El Salvador, de conformidad con aquellas referencias teóricas. También señala que mejorar las capacidades reguladoras del estado no es solo una cuestión de cambio de políticas y leyes. El cambio sostenible requiere reformas a las prácticas, capacidades, instituciones y aún a las culturas en el sector público, que está muy acostumbrado a intervenir en las actividades del sector privado.

49 Este conjunto de principios de buena gobernabilidad está basado en parámetros de la OECD usados para evaluar capacidades reguladoras e institucionales (ver OECD 1995, 1997, 2002).

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Tabla 4: Referencias Clave de los Marcos Institucionales y Organizativos de El Salvador

Rendición de Cuentas y Seguridad

(seguridad legal, intervenciones y

reglas predecibles)

Transparencia (reglas claras y

sencillas, apertura a través de todo el proceso político,

consultas a las partes interesadas, menos

corrupción)

Legitimidad (protección de la

seguridad, salud, medio ambiente e intereses públicos de acuerdo

con mandatos fundados)

Eficiencia (Reglas de bajo costo, decisiones ordenadas y

oportunas , moverse rápidamente para cumplir con las necesidades del

mercado)

Experiencia y Conocimientos

(buenas habilidades reguladoras y

entendimiento de mercados y tecnologías

complejas)

Polít

icas

Las políticas carecen de metas cuantitativas precisas.

Instrumentos como CONAMA y consultas sobre políticas conferidas por mandato existen pero necesitan ser implementadas efectivamente.

Prioridades descontroladas. Asignaciones de presupuesto a nivel nacional y dentro del MARN no reflejan la gravedad de los problemas ambientales.

Lo principal no está trabajando apropiadamente debido a la falta de una secretaría y acceso al gobierno central.

Mar

co R

egul

ador

y

Leg

al

El marco legal carece de coherencia y de lo específico. Faltan aún leyes adecuadas sobre el agua.

Los proyectos de regulaciones no están siendo apropiadamente consultados antes de su promulgación.

La LMA establece una marca alta para la protección que no está igualada con instrumentos adecuados y una estrategia de implementación.

El MARN ha puesto demasiado énfasis en el EIA como la herramienta ambiental principal.

Rendición de

Cuentas y Seguridad


reglas predecibles)




corrupción)






mercado)




complejas)

EIA

El requisito del EIA carece de una categorización de proyectos.

Los permisos finales no son hechos públicos y además el público no conoce los requisitos impuestos.

La falta de regulaciones y estándares precisos permite una discreción excesiva durante la adjudicación de autorizaciones.

El atraso de EIAs crea demoras y por lo tanto reduce la inversión. El MARN ha iniciado medidas para reducir la carga y retraso de tiempo. Las decisiones toman demasiado tiempo.

El impacto del proceso del EIA en el desempeño ambiental y su competitividad no están medidos.

Sist

ema

de In

form

ació

n A

mbi

enta

l

El Sistema de Información Ambiental (SIA) todavía tiene brechas importantes.

El sitio Web del MARN tiene bastante información ambiental.

El SIA no es usado para propósitos de elaboración de políticas. Los indicadores del SIA no están siendo actualizados periódicamente.

Enlaces y Sinergias con el SNET no han sido explorados.

Rendición de

Cuentas y Seguridad


reglas predecibles)




corrupción)






mercado)




complejas)

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de

Con

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Están aumentando las consultas activas con las partes interesadas, por Ej. CONAMA.

Las decisiones y recomendaciones del CONAMA no son públicas.

Las consultas de proyectos de medidas no son obligatorias.

Cum

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La tasa de cumplimiento es baja, particularmente entre pequeñas y medianas empresas.

La información sobre cumplimiento no se recopila sistemáticamente y no está disponible para el público.

Prevalecen las medidas coercitivas. Falta la promoción del cumplimiento. El número de inspectores es bajo y no hay un programa de inspección que apunte a los problemas más importantes en vez de reaccionar solamente a las quejas.

Demasiados requisitos y estándares demasiado altos incrementan el riesgo del incumplimiento. La reciente creación de una Inspectoría en el Ministerio va a incrementar su eficiencia.

La falta de laboratorio reduce la efectividad de la aplicación. Las certificaciones de terceros, etc. no han sido usadas.

Rendición de

Cuentas y Seguridad


reglas predecibles)




corrupción)






mercado)




complejas)

Que

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ap

elac

ione

s Las quejas de los ciudadanos están funcionando. Los tribunales no desempeñan un papel importante.

Las quejas de los ciudadanos son fáciles de presentar.

Los recursos legales toman demasiado tiempo.

Falta de experticia en los tribunales.

56

IV. La Liberalización del Comercio y el Medio Ambiente en El Salvador

1. Introducción El comercio ha aumentado sustancialmente en El Salvador en los últimos años, gracias a las políticas de apertura comercial, y especialmente en ciertos sectores de la economía. Las exportaciones incrementaron desde el 19.8 por ciento del PIB en 1999 hasta 20.4 por ciento en el 2004, mientras que las importaciones se expandieron del 30.7 por ciento hasta el 36.2 por ciento durante el mismo período. Los socios comerciales más importantes de El Salvador son los países centroamericanos, y los Estados Unidos es el socio líder fuera del área centroamericana. La apertura de la economía salvadoreña ha estado acompañada por un aumento firme en la Inversión Extranjera Directa (IED). En el período entre 1997–2002, el flujo de IED alcanzó los $2.3 mil millones.

Entretanto, la importancia económica del sector agrícola tradicional ha declinado (café, azúcar, algodón, y otros), el sector continúa ejerciendo influencia considerable en cuanto a su contribución al valor agregado, y todavía emplea a cerca del 35 por ciento de la población trabajadora. Por otra parte, la contribución a la economía del sector manufacturero ha aumentado significativamente, subiendo del 21.5 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB) en 1996 al 23.5 por ciento en el 2003. La industria de la maquila se ha convertido en un contribuyente especialmente importante a las exportaciones y a la generación de divisas. Esto se debe principalmente a la expansión de las industrias que operan bajo regímenes especiales tales como zonas francas, y depósitos de perfeccionamiento activo. La Tabla 5 ofrece una comparación entre las industrias de bienes manufacturados tradicionales y no tradicionales y la maquila, especialmente de ropa y textiles.

57

Tabla 5: Patrones Comerciales en El Salvador (en US$ millones)

2001 2002 2003 2004 Exportaciones Totales

2,646.6 2,757.8 2,904.0 3,044.0

Tradicionales 194.0 142.8 154.0 157.0 Café 111.7 101.5 100.8 117.4 Azúcar 63.7 33.2 42.5 35.3 Algodón 18.6 8.0 10.7 4.3 No Tradicionales 925.6 992.2 1,011.3 1,196.9 América Central 664.8 683.1 691.0 750.6 Otros 260.8 309.1 320.2 446.3 Maquila 1,527.0 1,622.9 1,738.8 1,690.0 Importaciones Totales

4,643.3 4,771.9 5,279.9 5,674.4

América Central 757.2 747.0 786.4 860.8 Otros 2,815.0 2,841.0 3,217.7 3,536.1 Maquila 1,071.1 1,183.9 1,275.6 1,277.4

Fuente: Banco Central de El Salvador. El compromiso de El Salvador hacia la liberalización del comercio ha sido alimentado en gran parte por sus tratados comerciales bilaterales y multilaterales. A la vuelta del siglo, se han negociado una serie de Tratados de Libre Comercio (TLC), incluyendo con Méjico (2001), la república Dominicana (2001), Panamá (2002), y Chile (2002). Se espera que la reciente ratificación del DR-CAFTA fortalezca esta integración con los Estados Unidos de América, su socio comercial más importantes fuera de la región. Toda apertura de la economía esta asociada con ciertas implicaciones para el medio ambiente y el uso de los recursos naturales. Aun cuando resulta difícil anticipar los impactos precisos al ambiente de los diferentes programas bilaterales, regionales o multilaterales de liberalización de la economía, el análisis sistemático de los patrones del comercio e inversión podrían arrojar una comprensión mejor de las implicaciones al medioambiente de esta mayor apertura. Esto a su vez proporcionaría los lineamientos necesarios para integrar los temas ambientales dentro de la formulación de políticas macroeconómicas y sectoriales para fortalecer las instituciones involucradas, particularmente a medida que El Salvador continúa liberalizando y modernizando sus regímenes de comercio e inversión.

2. Debate sobre el Comercio y la Inversión Los ambientalistas y la comunidad de políticas comerciales se han enfrascado en un fuerte debate en la última década sobre las consecuencias al medio ambiente de un comercio liberalizado. Estuvo presente durante las negociaciones del Tratado de Libre

58

Comercio de América del Norte (NAFTA). El debate se intensificó con la creación de la Organización Mundial del Comercio (OMC) y el consiguiente inicio de las negociaciones comerciales de la Ronda Doha, que en un inicio probaron ser bastante contenciosas e improductivas, debido a que las partes diferían ampliamente en cuanto a su confianza en las fuerzas del mercado, y típicamente valoraban al ambiente de manera diferente (Copeland y Taylor 2004). Los que estaban a favor del libre comercio temían que la protección ambiental sería utilizada como excusa por algunos sectores económicos para conseguir protección contra la competencia extranjera. Los ambientalistas, por su parte temían que el libre comercio se utilizaría como excusa para darle un peso inadecuado a las metas ambientales y que se otorgaría un peso excesivo a la maximización de un PIB medido por el mercado. Cada día que pasa se reconoce más la importancia de establecer una relación coherente entre las obligaciones comerciales estipuladas en los diferentes tratados comerciales bilaterales y multilaterales.50 Los temas comerciales con implicaciones ambientales incluyen tanto las implicaciones internas de reformas de políticas como la dimensión ambiental global de los tratados bilaterales y multilaterales de libre comercio. Aun cuando las reformas de liberalización promueven generalmente el uso más eficiente de los recursos (incluyendo el uso de los recursos naturales), en la práctica no existe una clara expresión que induzca a pensar que la liberalización del comercio pueda ser dañina o beneficiosa para el ambiente. Sin embargo, algunos de los temas que se destacan usualmente (por parte de los ambientalistas) son los siguientes:

• El Comercio puede causar daño ambiental al promover el crecimiento económico. El crecimiento sin salvaguardas ambientales establecidas resulta en el consume insostenible de los recursos naturales y en la producción de desechos.

• Las reglas del comercio así como la liberalización del comercio a menudo conllevan acuerdos de acceso a mercados que pueden ser utilizados para invalidar los reglamentos ambientales, a menos que se incorporen medidas de protección ambiental apropiadas dentro de la estructura del sistema comercial.

• La reducción de las barreras al comercio reforzarán la tendencia de los países de exportar productos básicos que utilizan factores de producción intensivos en recursos. Como resultado de las débiles políticas ambientales, la liberalización del comercio en los países en desarrollo puede resultar en un cambio en la composición de la producción, exportaciones, e IDE a sectores más intensivos en el uso de recursos o más contaminantes.

• La liberalización del comercio puede afectar las normas ambientales directamente. La competencia intensificada puede conducir a una “carrera a la

50 Una serie de tratados bilaterales han ido más allá de la OMC en la atención dada a los aspectos de protección ambiental. Tratados tales como el NAFTA y el tratado de Libre Comercio entre los Estados Unidos y Singapur abordaron directamente los temas ambientales, y otras Organizaciones de Integración Económica Regionales como por ejemplo MERCOSUR trataron los temas de comercio y medio ambiente tanto con respecto a las relaciones entre sus miembros como con sus actividades de política global. Una serie de países que se unieron recientemente a la Unión Europea (UE) como aquellos que aspiran unirse deben satisfacer ciertos requisitos claros de política ambiental de la UE.

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baja” debido a que los gobiernos de los países con normas más altas pueden bajar las normas con la esperanza de darle a su sector privado una ventaja competitiva en los mercados mundiales o para atraer inversión extranjera.

• Se pueden emplear los “Aranceles Ambientales” en contra de socios comerciales que se considera poseen normas ambientales inadecuadas, el riesgo consiste en que estas serán utilizadas como una protección disfrazada para el sector privado.

Sin embargo, en la práctica, para que sucede lo opuesto. Los tratados de liberalización del comercio generalmente conllevan mejoras en las normas ambientales, no solo para proteger los activos naturales y la salud pública, sino también para darles una garantía a los importadores e inversionistas extranjeros interesados en la responsabilidad social empresarial, acerca del desarrollo futuro de los sectores agrícola e industrial. En las discusiones acerca del DR-CAFTA, se le presto gran atención a la importancia del uso del medio ambiente y los recursos naturales. (Ver Casilla 12). Además, a menudo un comercio más abierto mejora el crecimiento y el bienestar económico y por si mismo puede aliviar parte de la presión sobre el ambiente liberando más recursos para la protección ambiental. Frecuentemente se asocia el ingreso real con una mayor demanda por calidad del medio ambiente. Los países más abiertos al comercio parecen adoptar más rápidamente las tecnologías más limpias (OMC 2004). Una mayor apertura al comercio estimula una manufactura más limpia debido a que los países proteccionistas tienden a albergar industrias pesadas de contaminación intensiva (Banco Mundial 2000). Sin embargo, es usual que las presiones sobre el ambiente y los recursos naturales—incentives para sobre explotar o desgastar los recursos—están más directamente relacionados con las políticas e instituciones dentro del sector que con la apertura comercial en sí. (Banco Mundial 1999).

Casilla 12 El Medio Ambiente en el DR-CAFTA Las disposiciones ambientales en el Tratado de Libre Comercio entre la República Dominicana, Centroamérica con los Estados Unidos (DR-CAFTA, por sus siglas en inglés) están diseñadas a manera de asegurar la observancia de las leyes ambientales mediante un proceso de comunicación que permite que cualquier ciudadano de un país miembro de DR-CAFTA pueda presentar una denuncia alegando que el país no esta cumpliendo con sus leyes ambientales. El DR-CAFTA contiene también una sección sobre mecanismos voluntarios para aumentar el desempeño ambiental. Esta sección innovativa requiere que las partes estimulen los lineamientos de desempeño voluntario; el intercambio de la información; y el desarrollo de incentivos tales como los programas con base en el mercado, a fin de estimular la conservación y protección del ambiente. El DR-CAFTA requiere también que los países respeten los acuerdos ambientales multilaterales y que acuerden en no debilitar sus leyes ambientales. Adicionalmente, el DR-CAFTA estipula un mecanismo para el desarrollo de capacidades ambientales y además crea la comisión de cooperación ambiental.

3. Panorama de la Literatura En general, la liberalización del comercio puede afectar al ambiente a través de varios mecanismos, tales como la competencia ínter jurisdiccional con el objeto de reducir las normas, transferir la tecnología de reducción de la contaminación, los excedentes

60

transfronterizos, con cambios en la escala general de las economías. Los diferentes efectos del comercio sobre la calidad del ambiente se pueden dividir en tres componentes: cómo el comercio puede afectar la escala general de la economía, cómo el comercio afecta las técnicas de producción, y cómo el comercio afecta la composición de las industrias (Copeland y Taylor 2004). La literatura empírica de la relación del comercio y el ambiente ha arrojado resultados bastante variables al presente. Los estudios empíricos caen dentro de tres categorías bien distintivas. Primero, existen estudios que se interesan principalmente en el crecimiento y los niveles de contaminación, y que interpretan sus resultados como indicativas de la relativa fuerza de escala en comparación con los efectos de la técnica (por ejemplo, Grossman y Krueger [1993, 1995]; Shafik [1994]; Seldon y Song [1994]; y Hettige, Mani y Wheeler [1996]). A menudo estos caen bajo la rúbrica de la literatura de la “Curva Ambiental de Kuznets”. Estos estudios examinan como los flujos comerciales en sí mismos pueden estar afectados por el nivel de los costos de reducción o lo restrictivo de los reglamentos contra la contaminación en los países que son socios comerciales. Este enfoque se empleó en el contexto del tratado NAFTA por Grossman y Krueger (1993), y para una sección transversal amplia de países por Antweiler (1996) y Mani y Wheeler (1998). Existen otros estudios que emplean las intensidades de los Estados Unidos o de otros países a fin de inferir cómo los cambios en la producción y flujos comerciales han alterado la intensidad de la contaminación en tanto los países desarrollados como en desarrollo. (Low y Yates 1992:89–104; Dean 2002). En general, los resultados de estos estudios se pueden describir mejor como una mezcla. En los estudios de casos específicos, existe poca evidencia que vincule la liberalización del comercio en general con cambios significativos en el ambiente. Además, existe poca evidencia acerca que las diferencias en los costos de reducción constituyan un determinante significativo de los flujos comerciales. Sin embargo, si existe evidencia que los aumentos en el ingreso, después de cierto punto, conllevan a concentraciones más bajas de ciertos contaminantes. Pero no esta claro el papel que el comercio juega en este proceso. Finalmente, existe cierta evidencia que la composición de las exportaciones de algunos países en desarrollo se ha vuelto más sucia con el transcurrir del tiempo. No obstante, dada la ventaja comparativa de El Salvador en bienes de mano de obra intensiva y reglamentos relativamente más débiles en comparación con sus socios comerciales más importantes (como los Estados Unidos y la UE), surge la preocupación que a medida que El Salvador continúe expandiendo su comercio internacional se podría especializar en industrias de contaminación intensiva. Así mismo, el cambio de una economía basada en la agricultura tradicional a una economía predominantemente de manufactura podría tener el efecto de trasladar la presión del área rural al área urbana (ver Casilla 3).51

51 Existe evidencia que demuestra que en efecto la cobertura arbórea en El Salvador aumentó un 40 por ciento durante el período comprendido entre 1992–2001. Esto se puede atribuir a la migración resultante de

61

El objetivo primordial de este estudio consiste en examinar el efecto de la composición (ver abajo) de la liberalización del comercio en El Salvador y formular recomendaciones de política respecto de sus políticas comerciales y ambientales.52 Un análisis retrospectivo de la experiencia de El Salvador con la liberalización parcial del comercio (como resultado de su participación en tratados de libre comercio) en los últimos años nos permitirá proporcionar recomendaciones de política con el fin de reducir los posibles efectos negativos sobre el medio ambiente a medida que el DR-CAFTA entre en vigencia a partir de este año.

4. Tendencias en las Exportaciones e Importaciones En general un comercio más abierto mejora el crecimiento y el bienestar económico. Esto en sí mismo podría restarle presión al ambiente liberando más recursos para la protección ambiental. Por otra parte, un mayor comercio y crecimiento sin las políticas ambientales apropiadas podría resultar en efectos indeseados sobre el ambiente. Para poder comprender los efectos netos resulta útil desglosar los efectos en efectos de escala, composición y técnicos. El efecto de escala se refiere al hecho que un comercio más abierto crea una mayor actividad económica, elevando, por lo tanto, la demanda de insumos tales como materia prima, transporte, y energía. El efecto de composición surge de los cambios en el tamaño relativo de los sectores económicos después de una reducción en las barreras al comercio. Los países tienden a especializar su producción en aquellos sectores en donde tienen una ventaja comparativa, y esta tendencia se vuelve más pronunciada entre más libre es el comercio. El efecto técnico se refiere a los cambios en los métodos de producción que siguen a la liberalización del comercio. Dado que la liberalización del comercio genera mayores niveles de ingreso, probablemente también aumente la demanda en la calidad ambiental. El impacto neto de la liberalización del comercio dependerá por lo tanto, en cual de estos efectos tendrá mayor dominancia. En un principio, si vemos la participación de las industrias que dominan los sectores exportadores de El Salvador mediante el Índice de Balassa,53 vemos que la ventaja comparativa de El Salvador yace en sectores tales como el procesamiento de alimentos, textiles, y manufactura básica que se consideran generalmente como más contaminantes (Figura 8). De aquí que las implicaciones ambientales del “efecto de la composición” podrían estar lejos de ser menores.

la Guerra civil, a los precios relativamente bajos de los productos alimenticios, que redujeron la presión sobre la agricultura. 52 El efecto de la composición mide el posible aumento en la contaminación resultante de un cambio en la composición de la producción y las exportaciones, siguiendo un movimiento hacia el libre comercio. 53 El índice de Balassa mide la ventaja comparativa revelada en las exportaciones del país de acuerdo con la formula Balassa. El índice compara la participación de un sector dado en las exportaciones nacionales con la participación de este sector en las exportaciones mundiales. 62

Figura 8: Ventaja Comparativa revelada de El Salvador (De acuerdo con el Índice de Balassa)

0

1

2

3

4

5

6

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Alimentos Procesados Productos de Madera Alimentos Frescos Textiles Ropa Manufactura Básica Químicos Productos de Cuero Manufactura Miscelánea Minerales Componentes Electrónicos Maquinaria No Electrónica En términos del efecto escala, encontramos un aumento estable en el volumen de las exportaciones a partir de 1999, aun cuando no ha habido una tendencia abiertamente expansionista. Dos sectores en donde esta tendencia esta ligeramente más pronunciada es el procesamiento de alimentos (alimentos y animales vivos) y los textiles (manufactura) (ver la Figura 9). Aunque estos sectores no son considerados los más contaminantes, (por ejemplo, el metal mecánico) las operaciones de procesamiento de alimentos podría producir desechos considerables en una variedad de formas que van desde aguas servidas, desechos sólidos hasta emisiones de aire. Por lo tanto, en ausencia de controles adecuados estos sectores se pueden convertir en una amenaza seria a la salud humana y al medio ambiente (ver Casilla 13). Se puede observar un aumento notable en la participación de la manufactura como resultado de la apertura de la economía. La participación de la manufactura básica ha

63

incrementado notablemente desde un 21 a un 25 por ciento, y la participación de la manufactura miscelánea subió de un 13 a un 17 por ciento. Aunque al presente este tema no es de gran preocupación, si esta tendencia continúa y persiste la creciente demanda en los mercados mundiales por la manufactura salvadoreña a medida que se fortalece la integración, entonces si habrá peligro de una mayor contaminación en ausencia de controles adicionales.54 La participación del sector de alimentos continúa alta, aunque vislumbramos una tendencia hacia la baja, y el sector de químicos permanece más o menos igual. Figura 9: Tendencia Sectorial en las Exportaciones de El Salvador (en $’000s, 1999–

2003)

0

100000

200000

300000

400000

500000

600000

Food and LiveAnimals

Beverages andTobacco

CrudeMaterials,

Inedible, exceptFuels

Mineral Fuels,Lubricants and

RelatedMaterials

Animal andVegetable Oils

Chemicals andRelated

Products

ManufacturedGoods

Machinery andTransport

Equipment

MiscellaneousManufacturing

1999 2000 2001 2002 2003

Fuente: Base de Datos Comerciales del Centro Comercial Internacional (International Trade Center Trade Database). Alimentos y Animales Vivos Bebidas y Tabaco Materiales Crudos No Comestibles, con Excepción de los Combustibles Aceites y Grasas Animales y Vegetales Químicos y Productos Relacionados Bienes Manufacturados Maquinaria y Equipo de Transporte Fabricantes Varios

54 Incluso dentro del sector de la manufactura, las exportaciones de algunos de los sectores más contaminantes, tales como los productos metálicos, plásticos, de papel, prendas de vestir, y acero se han más que duplicado. Esto no se ve reflejado en los totales, debido a la reducción en otros sectores.

64

Casilla 13: Uso del Agua y Contaminación por el Procesamiento de Alimentos El procesamiento de alimentos se puede dividir en cuatro sectores principales: frutas y verduras; cárnicos, avícolas y mariscos; bebidas y embotellado; y operaciones lácteas. Todos estos sectores consumen grandes cantidades de agua en el procesamiento de los alimentos. Una parte considerable de esta agua es probablemente agua residual que necesite ser tratada para su disposición segura al medio ambiente. La Tabla 6 muestra las tasas típicas del uso del agua para varios sectores dentro del procesamiento de alimentos. Una fuente abundante y barata de agua es requisito indispensable para la industria del procesamiento de alimentos. Esto coincide con la misma necesidad por recursos hídricos en la agricultura y actividades de cultivo. Las aguas residuales y los desechos sólidos constituyen el área de control de la contaminación más importante dentro de la industria del procesamiento de frutas y verduras. En este sector las aguas residuales tienen un alto contenido en sólidos suspendidos, azúcares y almidones orgánicos, y podrían contener también residuos de pesticidas. Los desechos sólidos incluyen la materia orgánica de los procesos de preparación mecánica, o sea, las cortezas, semillas, y pieles de las materias primas. Los desechos sólidos que no se venden como alimento animal, se manejan en la mayoría de los casos mediante un tratamiento biológico convencional, o abono. Las instalaciones de carne, pollos y mariscos ofrecen mayor dificultad para su tratamiento. El sacrificio y procesamiento de los sub productos crean desechos de sangre y sub productos extremadamente altos en BOD. Estas instalaciones son muy proclives a las enfermedades, transmitidas por organismos patógenos portados y transmitidos por el ganado, aves de corral, y los mariscos. Las aguas residuales y los desechos sólidos constituyen los desechos primarios del sector de bebidas y fermentación. Los desechos sólidos provienen de los cereales y materiales utilizados en el proceso de la fermentación.

Fuente: Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial.

Tabla 6: Tasas Típicas del Uso del Agua para Varias Industrias Industria

Rango de Flujo

Galones/Ton. Producto Frutas y Verduras

Judías Verdes 12,000–17,000 Melocotones y Peras 3,600–4,800 Otras Frutas y Verduras 960–8,400

Alimentos y Bebidas Cerveza 2,400–3,840 Pan 480–960 Empacado de Carne 3,600–4,800 Productos Lácteos 2,400–4,800

En cuanto a las importaciones, El Salvador continúa siendo el importador más importante de maquinaria pesada y equipo, productos químicos y bienes manufacturados. Gran parte de las importaciones están concentradas en ciertas categorías tales como productos químicos, vehículos de pasajeros, y manufactura básica. (Figura 10). Esto refleja una creciente transformación de una economía basada en la agricultura tradicional a una economía manufacturera moderna. Las implicaciones ambientales podrían ser serias si esto significa también la importación de tecnología más barata pero altamente contaminante. Por ejemplo, existe evidencia en todo el país que muestra que los vehículos viejos y usados pueden liberar tanto como 10 veces más emisiones comparados con los vehículos

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nuevos o bien mantenidos. Así mismo, la evidencia de San Salvador sugiere que la contaminación de los vehículos usados se esta convirtiendo cada vez más en un riesgo a la salud de la población. La creciente disponibilidad de divisas y menores aranceles han conducido a muchos empresarios de pequeña escala a importar chatarra o vehículos chocados de los Estados Unidos para repararlos y revenderlos en el mercado local (Rosa 2004). De hecho, la cifra de vehículos importados casi se ha duplicado de 242,000 en 1994 a 468,000 en 1999. La cifra de vehículos importados al presente ronda los 600,000 y el valor de importación de los vehículos y repuestos relacionados con vehículos automotores sobrepasa los $800 millones en los últimos cinco años. Aun cuando resulta obvio el daño a la salud causado por la contaminación del aire (Capitulo II), se tendría que llevar a cabo un análisis más cuidadoso respecto a los costos de política que implicaría prohibir la importación de vehículos usados. El aumento en las exportaciones de textiles parece haber impulsado el aumento simultáneo de los químicos industriales. La manufactura básica también ha aumentado significativamente en años recientes y esta es nuevamente una fuente importante de deshechos tóxicos y contaminación del agua. El uso aumentado de los químicos en la industria textil y otras áreas de manufactura podrían imponer también serios riesgos a la salud de los trabajadores en ausencia de una adecuada protección contra los químicos y demás contaminantes en las fábricas.

Figura 10: Tendencia Sectorial de las Importaciones de El Salvador, (en $’000s, 1999–2003)

Alimentos y Animales Vivos Bebidas y Tabaco Combustibles Minerales, Lubricantes y Materiales Relacionados Aceites y Grasas Animales y Vegetales Químicos y Productos Relacionados Bienes Manufacturados Maquinaria y Equipo de Transporte Fabricantes Varios Fuente: Base de Datos Comercial del Centro de Comercio Internacional.

0 200000 400000 600000 800000

1000000 1200000

Food and Live Animals

Beverages and Tobacco

Crude Materials,Inedible,

Except Fuels

Mineral Fuels,Lubricants

and RelatedMaterials

Animal andVegetable Oil

and Fat

Chemicals andRelated

Products

ManufacturedGoods

Machinery and Transport Equipment

MiscellaneousManufactures

1999 2000 2001 2002 2003

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Otra manera de ver el desempeño comercial consiste en observar si hay un cambio inducido por el comercio hacia una producción más limpia o más sucia. Las industrias manufactureras se pueden clasificar en “limpias” y “sucias,” y se pueden observar sus tendencias a lo largo de un periodo de tiempo. Mani y Wheeler (1998) desarrollaron una clasificación con el objeto de distinguir entre industrias limpias y sucias, y a menudo se ha utilizado esta misma en la literatura. Aun cuando claramente este método no es el ideal, su fortaleza yace en el hecho que el conjunto de las industrias más sucias parece ser bastante estable a lo largo de los países y los contaminantes.55 Cuando observamos a los sectores de crecimiento más rápido en términos de las exportaciones en El Salvador (ver la Tabla 7) encontramos que algunas de las industrias de exportación de mayor crecimiento en El Salvador son también causantes de una mayor contaminación del agua (ver el Anexo II con la Lista de las industrias más sucias). Ciertamente esto constituye una tendencia alarmante dado los altos niveles de contaminación del agua alcanzados en El Salvador, lo que afecta no solo al medio ambiente sino que también a las fuentes de agua potable (ver Casilla 14).

Tabla 7: Sectores de Exportación de Crecimiento más Rápido, 1999–2003 Sector Cambio porcentual Bebidas 99.0 Papel 62.7 Hierro y acero 59.6 Muebles 59.5 Productos de metal fabricados 56.6 Productos plásticos 51.5 Equipo de transporte 51.2 Prendas de vestir 40.2 Químicos industriales 39.1 Cartón y papel cortado 26.4 Cuero y calzado 26.2

Fuente: Base de Datos Comercial del Centro de Comercio Internacional.

Casilla 14: Contaminación del Agua y Daño a la Salud Se ha estimado que en El Salvador el 90 por ciento de los cuerpos de agua superficiales están contaminados. El noventa y ocho por ciento de las aguas residuales municipales se vierten en los ríos y riachuelos sin tratamiento alguno. Frecuentemente las fuentes de agua para el suministro de agua potable están contaminadas con aluminio, plomo, manganeso, hierro y nitratos. Se ha estimado que el impacto económico de la contaminación por patógenos en la salud humana suma los $140 millones al año, contaminando a los segmentos más pobres de la sociedad. Aun cuando no hay un monitoreo sistemático de la calidad de los recursos hídricos, la contaminación por nitratos, plomo y metales pesados se reporta como bastante severo en muchas regiones del país. Fuente: REDI (2004).

55 El enfoque se fundamenta en la categorización de las industrias sobre la base de la intensidad de sus emisiones (emisiones por dólar de producción) y el cómputo de clasificación promedio por sector para los contaminantes convencionales del aire, agua y tóxicos. (Mani and Wheeler 1998).

67

En términos de las implicaciones del DR-CAFTA, se espera que el sector textil y de la confección reciba un empuje considerable (ver Tabla 8). Existe evidencia en todo el país que sugiere que los procesos de producción de blanqueado y teñido realizados en las fabricas de confección de prendas de vestir son responsables de una considerable contaminación del aire, suelo, y de las aguas superficiales y subterráneas. Estas industrias son con frecuencia intensivas en energía y agua e incluyen el uso de químicos y solventes, y todos causan un impacto en el ambiente. Por lo tanto, la expansión del sector (en ausencia de controles adecuados para evita la contaminación) podrían resultar en mayores niveles de contaminación y desechos. Actualmente no existe un marco claro ni una institución responsable que aborde los problemas serios de contaminación. (Ver Casilla 15). Tabla 8: Efectos Estimados de la Eliminación de Aranceles por los EE.UU. a las

Exportaciones Salvadoreñas más Importantes Descripción de productos Cambio porcentual (esperado)

Artículos de vestuario, ropa 36.4 Fibras artificiales 37.5

Otros artículos textiles armados

25.7

Calzado 38.8 Artículos de cuero 42.4

Filamentos artificiales 28.4 Tela de punto 52.2

Algodón 17.4 Fuente: Banco Mundial (2005).

Casilla 15: Marcos Institucionales y Legales Débiles

Algunas de las industrias de la exportación de más rápido crecimiento en El Salvador son también las que más contaminan el agua, y se espera que esta tendencia no solo continúe sino que se expanda con el DR-CAFTA. Las consecuencias hidrológicas, ecológicas y económicas resultantes podrían ser significativas. No solo causarían un daño irreversible a los ya agobiados recursos, sino que también afectarían el agua dulce aguas abajo y los recursos costeros y marinos, además de las comunidades y a menudo a los pobres quienes dependen de estos recursos.

Resulta esencial tener una adecuada gestión de la dimensión ambiental del agua a fin de sostener la base del desarrollo económico, el crecimiento y el alivio de la pobreza. Sin embargo, los objetivos ambientales no se pueden manejar separadamente de los objetivos de consumo. Ambos se deben integrar a las reformas de políticas del agua, en la planificación de los recursos hídricos y en la toma de decisiones de administración del agua. Las evaluaciones del impacto ambiental constituyen herramientas útiles para predecir el impacto de proyectos de infraestructura grandes, pero estos impactos a menudo no se administran debido a las políticas de agua inadecuadas, a la ausencia de lineamientos, restricciones en la capacidad y la falta de compromiso y voluntad política. De manera concordante, los países necesitan adoptar un marco que proporcione incentivos para garantizar la planificación de los recursos hídricos, su desarrollo y gestión que incluya las consideraciones ambientales.

En El Salvador, el marco institucional para la gestión del agua esta caracterizado por un mayor numero de entidades al nivel regional, nacional y local, una pobre coordinación de políticas, y responsabilidades traslapadas. El sector agua adolece de una inadecuada rendición de cuentas y falta de transparencia.

Se han efectuado varios intentos por actualizar esta ley, y recientemente se formuló un proyecto de ley que incluye muchos aspectos modernos y adecuados, con la participación de varias entidades del gobierno

68

central (principalmente el MARN y ANDA). Debido a que el año 2006 es un año de transición política al nivel municipal, se ha decidido retrasar la acción legislativa sobre la ley.

No existe una política o estrategia nacional sobre la gestión de los recursos hídricos ni su desarrollo. Las autoridades se han centrado principalmente en los usuarios sectoriales, particularmente sobre la infraestructura para el riego y el suministro del agua. Sin embargo, debido a su creciente escasez, los recursos de agua están en primer lugar en la agenda política.

La falta de una política y estrategia de gestión de los recursos hídricos ha obstaculizado las buenas prácticas de gestión del agua y ha concentrado los esfuerzos en soluciones por el lado del suministro para resolver el problema. La falta de una estrategia o política aunada a la creciente demanda, ha resultado en una mayor competencia por los escasos recursos hídricos y una mayor probabilidad de conflicto entre los diferentes sectores. Adicionalmente, raras veces se toma en cuenta a todas las partes interesadas en el proceso de toma de decisiones, en cuanto a la gestión de los recursos hídricos o en la preparación de proyectos de agua y su implementación. Finalmente, no se consideran adecuadamente los impactos aguas arriba y aguas abajo, lo que refleja la falta de un enfoque integrado y una planificación de largo plazo entre las autoridades. De manera concordante, El Salvador necesita adoptar un marco que establezca incentivos para garantizar que se incluyan las consideraciones ambientales en la planificación, desarrollo y gestión de los recursos hídricos.

5. Satisfaciendo los Requisitos Técnicos del Comercio Muchos de los beneficios del DR-CAFTA para El Salvador en el sector agrícola se espera sean en términos de una agroindustria de mayor valor agregado. El Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) divulgó recientemente un análisis detallado de los 28 grupos agrícolas de productos básicos a fin de evaluar la posición de cada uno de estos grupos en cuanto al DR-CAFTA. El informe identifica a 10 grupos en El Salvador que poseen el potencial de sacar ventaja de este tratado. Estos son los aceites vegetales, semilla de ajonjolí y el añil (indigofera anil), azúcar, cocoa, salchichas, miel, nueces, mariscos y plantas y flores ornamentales. Aun cuando un acceso al mercado garantizado proporciona la oportunidad de crecer en estas áreas, el documento también destaca numerosas barreras que podrían limitar los beneficios del DR-CAFTA. Especialmente los pequeños productores podrían enfrentar problemas significativos relacionados con la satisfacción de los requerimientos de cumplimiento con las medidas sanitarias, fitosanitarias y las barreras técnicas al comercio (TBT por su sigla en inglés) debido a la creciente preocupación por la seguridad alimentaria, a los requerimientos SFS más estrictos en el comercio, y a la competitividad en los mercados de exportación. Bajo el DR-CAFTA, el capítulo sobre las medidas SFS busca mejorar la implementación del Acuerdo de la OMC sobre la aplicación de las SFS con el propósito de armonizar y normalizar las medidas y procesos SFS en los países DR-CAFTA. Aun cuando ambas medidas están ampliamente diseñadas para proteger al medio ambiente en la medida en que se relacionen con la salud humana, vegetal y animal, el acuerdo SFS se relaciona más con cuestiones de seguridad alimentaria y el acuerdo TBT cubre las normas técnicas para todos los productos industriales y agrícolas. Las medidas SFS se refieren a medidas diseñadas por lo países consumidores a fin de:

• Proteger la vida humana y animal de los riesgos que surgen de los aditivos, contaminantes, toxinas y organismos causantes de enfermedades en los alimentos.

• Proteger la vida humana de las enfermedades transmitidas por plantas y animales. 69

• Proteger la vida animal y vegetal de las plagas, enfermedades y organismos causantes de enfermedades.

• Proteger a un país importador del ingreso, establecimiento y transmisión de plagas.

Por otra parte los TBTs, cubren el rango de aspectos vinculados con la calidad del producto, contenido nutricional, etiquetado y métodos de análisis no cubiertos directamente por el acuerdo SFS. Ambos acuerdos, el SFS y el TBS cubren el rango completo de normas relacionadas con los alimentos, incluyendo calidad y seguridad, y otras áreas tales como el etiquetado, protección al consumidor, biotecnología, radiación de los alimentos y la producción de alimentos “orgánicos”. Se puede esperar que el impacto de las medidas específicas SFS dependan del nivel de seguridad o de las normas de calidad especificadas, y de la forma de su mecanismo regulador (tal como las normas de producto, proceso o desempeño). Desde la perspectiva salvadoreña, la industria de los alimentos (tales como vegetales, frutas, ganado y aves de corral) deberán abordar las SFS de manera mas cuidadosa y efectuar cambios significativos en los métodos de producción y distribución a fin de ganar un mayor acceso a los mercados mundiales. Por ejemplo, solo el año pasado, la Food and Drug Administration de los Estados Unidos rechazó el ingreso al mercado de los EE.UU. de más de 50 productos provenientes de El Salvador por infracciones a la Ley de Alimentos, Fármacos y Cosméticos por varias razones que fluctúan desde el etiquetado hasta requisitos de procesamiento. Aun cuando la tasa de rechazo de productos provenientes de El Salvador aparentemente es mucho menor que la de otros países (depende del volumen también), esto podría causar mayores impedimentos a los exportadores a medida que el DR-CAFTA entre en vigencia y se vayan eliminando las barreras al comercio. Los problemas para cumplir con los requisitos SFS y TBT no solo para El Salvador sino para la mayoría de los países en desarrollo, refleja una mayor restricción de recursos e infraestructura que limitan no solo su habilidad para acatar estos requisitos sino su habilidad para demostrar su observancia. Un problema particularmente agudo es el acceso a experticia científica y técnica apropiada. En muchos países en desarrollo el conocimiento de las medidas SFS y las BTT es inadecuado, tanto dentro del gobierno como en la cadena de suministro de alimentos, y se carece a menudo de las habilidades requeridas para evaluar las medidas SFS. Un estudio reciente del USDA evaluó la capacidad de acatamiento con los requisitos SFS de todos los países DR-CAFTA (USDA 2004). El estudio se centró en tres áreas: asuntos legislativos e institucionales, instalaciones y equipo y procedimientos de documentación. En términos de los asuntos legislativos e institucionales, el estudio indicó que aunque El Salvador esta equipado con suficientes programas de capacitación y personal de servicio de inspección y de análisis de riesgos, carece de suficiente personal y administradores de apoyo en el área de laboratorios para ejecutar las funciones necesarias para cumplir con los requisitos SFS. Así mismo, el estudio identificó las discrepancias entre la legislación nacional y los requerimientos del acuerdo SFS de la OMC para garantizar su acatamiento. En términos de las instalaciones y equipo, el estudio indicó un número insuficiente de 70

laboratorios y tecnología para el diagnóstico y la inspección. También se identificaron varias brechas en los asuntos reprocedimiento, incluyendo los procedimientos de identificación, documentación, y certificación de conformidad con las normas internacionales. Aun cuando El Salvador posee un plan nacional para mejorar el conocimiento y adaptación de las medidas SFS, su implementación dista en mucho de estar completa. Los hallazgos de este estudio están reforzados por una encuesta realizada para el Análisis Ambiental de País. Además de lo inadecuado del personal y el equipo, identificó debilidades institucionales y una limitada coordinación entre los institutos nacionales de normas, el Ministerio de Agricultura, las entidades de protección del medio ambiente y demás entidades asesoras y de certificación, lo que causa brechas en el sistema. Así mismo, la encuesta también identificó la necesidad urgente de poner en práctica el “Acuerdo de Cooperación Ambiental,” estipulado en el marco del DR-CAFTA.

La experiencia mundial sugiere que una posición más proactiva por parte del gobierno en la promoción de nuevas normas entre los proveedores de insumos más importantes y los exportadores, puede ayudar en mucho a que ambos logren cumplir con las normas internacionales (ver Casilla 16).

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Casilla 16: Logrando que las Empresas de Pequeña Escala Acaten las Normas

Globales La proliferación reciente de las barreras técnicas no arancelarias en la forma de normas globales desencadenaron un debate alrededor de la cuestión de como y bajo que condiciones las empresas suministradoras de los países en desarrollo, particularmente las empresas en industrias contaminantes tales como de procesamiento de cuero y textiles, de teñido y químicos—quienes también son empleadores importantes—pueden acatar las normas cada vez mas estrictas impuestas por los compradores globales sin comprometer sus exportaciones y su competitividad en costos. En este contexto, un reciente estudio por Tiwari y Pillai (2004) analizó el cumplimiento relativamente exitoso de la industria del cuero de la India con dos reglamentos ambientales impuestos por los alemanes, el comprador más grande de la India de bienes en cuero, cuando prohibió de manera abrupta el PCPs (pentaclorofenol) y los tintes Azo en la década de los noventa. En contraste con los enfoques estándar para promover el acatamiento fundamentados en mecanismos de mando y control o monitoreo y penalizaciones para los usuarios finales (las pequeñas empresas de procesamiento del cuero y de teñido de textiles en este caso en particular), el gobierno hindú se enfocó en un segmento mucho mas estrecho y más visible de la cadena de abastecimiento—la industria de insumos químicos para el cuero que produjo los químicos prohibidos. Al promulgar una ley para prohibir la importación y la producción de PCP y tintes Azo en la India, el gobierno efectivamente, aunque inadvertidamente, convirtió una industria de insumos (las compañías químicas para cuero) en difusores de facto del cumplimiento ambiental entre una red en expansión de usuarios finales a pequeña escala de sus productos. Forzados a cambiarse a tintes más seguros, las compañías químicas, que en un principio se oponían vigorosamente a la prohibición del gobierno, comenzaron a experimentar para producir sustitutos y luego se lanzaron a la comercialización amplia de los mismos con sus clientes primarios—las pequeñas empresas de tinte de cueros y empresas de procesamiento de textiles. El enfoque estaba destinado a únicamente las empresas que debían acatar las leyes germanas y que el aparato de acatamiento del estado hubiera encontrado difícil de monitorear individualmente. Este enfoque del estado sobre una industria de insumos cambió indirectamente el ímpetu del acatamiento desde las entidades del gobierno a un segmento de la industria privada, logrando por lo tanto, una diferencia significativa en la extensión y rapidez del cumplimiento con las normas ambientales. Fuente: Tiwari y Pillai (2004).

6. Inversión Extranjera Directa La apertura de la economía salvadoreña, ha estado acompañada por un aumento firme en la inversión extranjera directa (IED). Durante el periodo comprendido entre 1997–2002, el flujo de inversión extranjera ascendió a $2.3 mil millones. La inversión extranjera a menudo trae consigo tecnología moderna, que en general tiende a ser más limpia que las versiones anteriores. Al mismo tiempo, en la literatura actual se debate acerca de si esto podría crear “paraísos de contaminación,” particularmente en ciertos sectores intensivos en recursos. Las justificaciones principales para esta opinión es que los reglamentos ambientales estrictos impulsan los costos de producción hacia el alza ya que requieren cierto tipo de equipo y prohíben ciertos insumos y productos. Por lo tanto, obviamente esta en el mejor interés de una empresa el ubicar sus instalaciones de producción en un país con costos de producción menores si la empresa puede elegir su ubicación. Este argumento se centra únicamente en los efectos de los reglamentos ambientales sobre los costos y presume que los diferenciales en los costos de producción constituyen un aliciente suficiente para que una empresa reubique su instalación de producción.

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Sin embargo, la evidencia en todo el mundo dicta todo lo contrario. Un número de inversionistas multinacionales se encuentran realmente preocupados no tanto por lo restrictivo de los reglamentos ambientales sino por los reglamentos incompletos o inconsistentes que crean incertidumbre respecto de sus responsabilidades ambientales globales, y un acatamiento desigual que evita un acampo de juego nivelado. Estructuras reglamentarias transparentes y consistentes para la protección ambiental son, por ende, una pre condición para tomar decisiones de inversión bien informadas y para atraer a inversionistas estratégicos de reputación conocida. De hecho, las disposiciones de inversión subyacentes al DR-CAFTA han estado bajo gran escrutinio, particularmente en cuanto a sus implicaciones en los reglamentos ambientales. Muchos críticos del DR-CAFTA alegan que su capitulo sobre inversión contiene disposiciones que permiten a los inversionistas impugnar leyes y reglamentos legítimos y demandar compensación monetaria por la implementación de una protección ambiental legítima. (Gallagher 2005). Por lo tanto, resulta interesante observar las tendencias de inversión y ver como han evolucionado en años recientes. Como puede verse en la Tabla 9, además de los sectores de comunicaciones y electricidad la afluencia de IED fue destinada a la manufactura, maquila y servicios financieros. Los Estados Unidos siguen siendo el inversionista más importante seguido por Méjico y Venezuela. La inversión extranjera directa de los Estados Unidos ascendió al 25 por ciento a partir del año 2001 (hasta mediados del 2005) y da cuenta del 1 por ciento de la inversión extranjera directa total recibida por El Salvador. La categoría de inversión de mayor crecimiento es la industria de la confección y prendas de vestir maquiladas, en donde compañías de los EE.UU. y demás países embarcan telas cortadas a las plantas en El Salvador en donde se procesan para formar prendas de vestir terminadas para su re exportación, principalmente hacia los EE.UU. Se espera que esta actividad experimente una expansión bajo el DR-CAFTA.

Tabla 9: Inversión Extranjera Directa en El Salvador (en millones de US$) 2000 2001 2002 2003 1/ 2004 2/ Enero–

Junio/05 1. Industria 337 401 448 479 521 538 2. Comercio 169 190 226 251 290 301 3. Servicios 70 90 109 111 122 124 4. Construcción 12 12 12 12 12 12 5. Comunicaciones 291 353 401 411 748 748 6. Electricidad 807 822 848 848 848 848 7. Agricultura y

Pesca 10 40 49 52 77 81

8. Minería 0 0 0 0 0 0 9. Finanzas y

Seguros 120 162 174 190 193 268

10. Maquila 157 183 193 263 302 311

Total 1,973 2,252 2,460 2,617 3,113 3,231

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Fuente: Banco Central de El Salvador. No hay claridad respecto de las implicaciones ambientales de un mayor flujo de inversión extranjera directa en ausencia de datos más detallados. No es obvio que unos reglamentos ambientales menos estrictos constituyan razón suficiente para atraer la inversión extranjera. En algunos sectores la inversión extranjera directa podría traer la tan esperada tecnología más limpia y amigable ambientalmente. Por otra parte, en ausencia de reglamentos y acatamiento adecuados, esto podría crear enclaves de contaminación y desecho. La encuesta conducida por el CEA no indica ningún arreglo específico para monitorear el desempeño ambiental mundial de las empresas multinacionales. Esto es de profundo interés en las zonas de libre comercio. No existen disposiciones que rijan al ambiente en estas áreas con excepción una disposición que estipula que la producción o almacenamiento de mercadería que cause contaminación o daño a la salud o al medio ambiente no es elegible para optar a los privilegios estándar obtenibles en esta zona. Sin embargo, el Gobierno de El Salvador podría utilizar esta oportunidad para crear los incentivos adecuados para conducir sus operaciones de manera ambientalmente sólida. Estos hallazgos se reflejaron también en un estudio reciente del Banco Interamericano de Desarrollo “Análisis Competitivo y el Medio Ambiente para El Salvador.” El estudio se enfocó en los aspectos ambientales más relevantes desde la perspectiva de su probable impacto sobre la competitividad, y dentro de este contexto evalúa los desafíos y oportunidades más importantes para El Salvador (ver Casilla 17).

Casilla 17: La Competitividad y el Medio Ambiente La incorporación exitosa de los factores ambientales en la estructura competitiva de El Salvador hará más atractivo el clima de inversión del país a los ojos de los inversionistas extranjeros, orientará a los sectores agrícolas e industriales hacia mercados de mayor valor, reducirá la presión de los sectores productivos sobre la base de sus recursos naturales, y ofrecerá nuevas oportunidades comerciales en los mercados mundiales. A fin de crear nuevas oportunidades de desarrollo para El Salvador, resulta fundamental que las instituciones ambientales trabajen adecuadamente, de manera que las inversiones y el crecimiento de la productividad ocurra en todos los sectores de la economía, pero especialmente en el desarrollo de ventajas comparativas para las industrias, y en nuevas opciones productivas fundamentadas en la operación sustentable de los recursos naturales. El Salvador necesita mejorar su “clasificación ambiental” actual asignada por el Índice de Sustentabilidad Ambiental del “World Economic Forum”. Para lograr esto resulta esencial mejorar la calidad y credibilidad de los reglamentos ambientales salvadoreños, preferiblemente respaldados por normas de reconocimiento mundial. El sector productivo del país, tanto las compañías exportadoras como los productores para el mercado local, deben incorporar un mejor desempeño ambiental en sus estrategias, no solo para promover la productividad y el uso eficiente de los recursos, sino también para obtener un mejor posicionamiento en los mercados mundiales.

Fuente: IADB (2005).

7. Conclusiones y Recomendaciones sobre Políticas Comerciales La integración de El Salvador a la economía internacional ha aumentado significativamente en la ultima década, respaldada por una liberalización comercial sustancial, que parece lista para aumentar aun más a medida que las políticas de expansión comercial ofrecidas por el DR-CAFTA estén plenamente vigentes. Este cambio bastante dramático en los patrones comerciales de El Salvador posee una implicación importante para el medio ambiente y el uso de los recursos naturales. Aunque los impactos ambientales exactos de los diferentes programas de liberalización comercial bilaterales, regionales y multilaterales resultan difíciles de anticipar, este estudio trata de

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analizar de manera más sistemática los patrones de comercio e inversión a fin de ofrecer un entendimiento más amplio sobre las implicaciones de una mayor apertura de la economía. De nuestro análisis podemos concluir que ha habido un cambio en la composición de la producción en El Salvador semejante a la apertura gradual de la economía. La producción manufacturera y las exportaciones han crecido significativamente y continúan incrementándose en sectores de contaminación intensiva. La inversión extranjera directa se dirige también a los sectores de contaminación intensiva. Esta historia es aparentemente consistente con lo que se esperaría al ver la tendencia de las exportaciones salvadoreñas y la IED, aun cuando El Salvador sigue siendo un importador neto de bienes de contaminación intensiva. Pese a que la mayor parte de la historia industrial descansa en sectores de contaminación intensiva del agua, los vehículos automotores parecen ser los responsables de gran parte de la contaminación del aire. Se importa una cantidad considerable de vehículos usados lo cual se traduce en un daño eminente a la salud y al medio ambiente. En El Salvador, la fuente más probable de desarrollo agrícola yace en la agroindustria de valor agregado (IADB 2004). La productividad en cultivos tradicionales se ha paralizado e incluso reducido. Las áreas rurales podrían sacar gran ventaja con solo cambiar de la producción de granos básicos y demás cultivos tradicionales a la producción no tradicional. Sin embargo El Salvador enfrenta una serie de obstáculos a su agenda de promoción de las exportaciones debido al creciente interés mundial en la seguridad alimentaria, requisitos SFS más estrictos en el comercio, y la competitividad en los mercados de exportación. Evidencia reciente basada en una encuesta indica que no existe un requisito legislativo de carácter nacional para la identificación de nuevas plagas en el país (a ser reportado a la organizacional nacional) o para investigar los cultivos de manera regular, ni procedimientos documentados para alteraciones certificadas ni la seguridad sobre los sellos oficiales, ni identificación por consignación ni ningún conjunto de lineamientos o normas aprobados para realizar un análisis de riesgos de conformidad con el acuerdo de medidas SFS de la OMC. Algunos se podrían realizar al mismo tiempo que se acatan los requerimientos de la OMC/DR-CAFTA SFS. Esto requerirá que se desarrollen ambos enfoques, tanto el relacionado con los procesos como el práctico para satisfacer las normas internacionales globales en términos de tecnología y normas de certificación. No se puede enfatizar lo suficiente la necesidad de desarrollar capacidades dentro de los varios departamentos del Ministerio. Pese a que la agricultura es relativamente menos importante para el PIB de El Salvador, una reorientación significativa del sector en cultivos de alto valor podría resultar en ganancias trascendentales para el sector rural. A fin de ofrecer recomendaciones de política sobre los siguientes pasos, debemos identificar los sectores manufactureros que obtuvieron la clasificación de exportaciones con el más alto incremento en contaminación de agua. El Anexo II muestra que los sectores más importantes en cuanto a la contaminación intensiva del agua son: hierro y acero, metales no ferrosos, químicos industriales, hule, y productos de cuero. Estros sectores también se consideran contribuyentes significativos a la contaminación tóxica y

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obtienen consistentemente una clasificación alta basada en el Índice de Intensidad Tóxica Aguda Lineal Humana (LAHTI por su sigla en inglés) (Hettige y otros 1994). El análisis de las exportaciones salvadoreñas muestra que los sectores cuyas exportaciones han experimentado el mayor crecimiento son: las bebidas (90 por ciento), productos de papel (62 por ciento), metal mecánica (56 por ciento), plásticos (51 por ciento), textiles y prendas de vestir (40 por ciento).56 Entre estos, la industria textil es también un gran consumidor de químicos industriales (40 por ciento). Obviamente, ha habido un cambio notable en la composición de las exportaciones y la producción hacia sectores más contaminantes del agua y tóxicos. La gestión adecuada de los recursos naturales del país, tales como los recursos hídricos, resulta vital para la sostenibilidad de estas exportaciones. Esto requerirá del respaldo de estrategias, políticas y planes nacionales y regionales de gestión del agua a fin de coordinar y mejorar la efectividad y eficiencia, sustentabilidad, y productividad en el uso de los recursos hidrológicos. Por lo tanto, existe una necesidad inmediata de reformar al sector agua y volverlo económicamente viable y ambientalmente sustentable. Este esfuerzo podría incluir el aumento a la tarifa cobrada a manera de reflejar adecuadamente las externalidades asociadas con tanto el uso del agua como las aguas residuales, la mejora en el cobro, y la rehabilitación de la infraestructura existente. Desde el punto de vista de política ambiental, el desafío consiste en fortalecer las instituciones y políticas ambientales de manera que protejan efectivamente al medio ambiente y el patrimonio natural de la nación, al mismo tiempo que se persigue un crecimiento impulsado por el comercio. (Ver Casilla 18). Estos hallazgos sugieren que las medidas de liberalización del comercio al tiempo que persiguen el crecimiento económico de El Salvador también pueden haber conllevado a consecuencias potencialmente adversas para el medio ambiente. Estos resultados sugieren que existe una compensación entre las ganancias económicas de una mayor liberalización y las consecuencias al medio ambiente por un episodio de liberalización no acompañado por el fortalecimiento simultáneo de sus políticas ambientales. Este estudio destaca la necesidad de considerar el fortalecimiento de las políticas ambientales al tiempo que se impulsa una mayor liberalización en los países miembros del DR-CAFTA. Un mejor desempeño ambiental a menudo se percibe como sinónimo de un mayor control de la calidad de los productos finales y una mejor eficiencia operacional utilizando menos recursos y produciendo menos desechos, lo que conduce a una mayor rentabilidad. Cada vez son más las empresas que comercian en este mercado global cada vez más competitivo que consideran que pueden incrementar su reputación si crean una imagen de empresa social y ambientalmente responsable. En El Salvador, la creciente perspectiva de una integración con los EE.UU. y el resto del mundo, sienta las bases necesarias para un sector privado más conciente de su medio ambiente. El gobierno debe asumir esta oportunidad para desarrollar lineamientos corporativos como parte de un marco reglamentario global que reconozca la gestión ambiental como la prioridad corporativa principal, y como determinante para el 56 International Trade Statistics, ITC: http://www.intracen.org/menus/countries.htm.

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desarrollo sustentable. Esto no solo promoverá mejores condiciones ambientales locales, sino que también facilitará una mayor integración. Así mismo, los enfoques voluntarios que vayan más allá del mero cumplimiento con los requisitos reglamentarios gubernamentales pueden servir para que el sector privado sea más responsable de sus acciones.

Casilla 18: Recomendaciones de Política Debe abordarse de inmediato la contaminación industrial ya que las presiones crecientes impuestas por la expansión del comercio y la privatización podrían empeorar la situación actual. Al presente, no existe un marco legal claro ni un arreglo institucional responsable de abordar los serios problemas de la contaminación. Existe la necesidad de una regulación más flexible y eficiente que vaya más allá de las Evaluaciones del Impacto Ambiental que provean fuertes incentivos para que los contaminadores cambien su forma de operar. Los siguientes pasos se deben tomar par lograr lo anterior:

• Prevenir la contaminación en la propia fuente. • Estimular, desarrollar y aplicar las mejores soluciones técnicas prácticas disponibles. • Garantizar que el contaminador pague por la contaminación y arreglos de control. • Enfocar la protección en las áreas y cuerpos de agua severamente contaminados. • Promover la participación del público en la toma de decisiones.

Se debe considerar la introducción de un sistema de vertidos, que establezca los límites específicos que estimulen la minimización de los desechos y promuevan el reciclaje y reutilización de los materiales y la preservación de los recursos naturales, particularmente del agua. La mayor parte de los procesos industriales existentes deben quedar sujetos a estas disposiciones (especialmente los que utilizan sustancias tóxicas), y toda nueva instalación deberá conformarse a normas más estrictas. Los vertidos no deberían constituir una mera herramienta reglamentaria sino más bien un mecanismo para promover las mejoras tecnológicas para evitar la contaminación, conservar los recursos naturales y regular los desechos. Se deben desarrollar Códigos de Práctica y Lineamientos para procesos específicos. Se deben desarrollar estrategias para aquellas áreas con cargas elevadas de contaminantes en donde se tomen en cuenta los efectos acumulativos de los diferentes tipos de contaminantes, incluyendo la contaminación de las aguas subterráneas. Esto deberá incluir normas específicas para el sitio para lograr objetivos de calidad ambiental más estrictos. Se debe proporcionar asistencia a las industrias de pequeña escala para que puedan implementar las medidas de control de la contaminación. Especialmente a los grupos de industrias de pequeña escala en sectores claves (Ej.: procesamiento de alimentos y otros) para que puedan mejorar su desempeño ambiental a través de un mejor ajuste respecto de los reglamentos comerciales con la asistencia de organizaciones gubernamentales, bilaterales y multilaterales internacionales. Mientras que las medidas reglamentarias siguen siendo esenciales para la efectividad de la política, se deben considerar nuevos enfoques de selección de mercados. Se podrían introducir gradualmente instrumentos con base en el mercado tales como los impuestos por contaminación o cargos combinados con otras estrategias tales como la diseminación pública mientras se espera la implementación de un mecanismo de monitoreo y acatamiento aceptable. El público debe estar conciente de los riesgos ambientales, el peligro económico y para la salud de la degradación ambiental, y el costo real de los recursos naturales. Se debe publicar periódicamente la información relativa al desempeño ambiental de las instalaciones y áreas. Los ciudadanos afectados y las ONG pueden jugar un papel en el monitoreo ambiental. Por ende resultará costo efectivo permitirles que complementen el sistema reglamentario. El creciente flujo de IED abre la oportunidad de crear incentivos y condiciones apropiados para introducir prácticas comerciales ambientalmente sólidas. En particular, esto conlleva a mayores mejoras en las normas ambientales dentro de las industrias identificadas previamente como las de mayor aumento, a fin de proteger el medio ambiente y la salud de la población, y garantizarle a los inversionistas extranjeros nuestro interés en la responsabilidad social empresarial para el futuro desarrollo de los sectores agrícola e industrial. Dado que las ganancias principales a la agricultura proporcionadas por el DR-CAFTA provendrán de áreas no tradicionales, será necesario implementar mejores medidas tecnológicas y de saneamiento y mejorar los programas de prevención y control de las enfermedades. La implementación de medidas SFS no solo requerirá el desarrollo de capacidades técnicas sino también mejorar la coordinación a lo largo de

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las diferentes entidades involucradas y además reforzar los procesos de control, inspección, y certificación.

8. Expansión de la Infraestructura En cuanto a la infraestructura se refiere, el gobierno ha reconocido la necesidad de una agenda ambiciosa que promueva el crecimiento sobre la base de reformas de segunda generación e inversiones. En los años 90, el programa de reconstrucción de El Salvador se vio beneficiado por los altos niveles de gasto en infraestructura (2 al 3 por ciento del PIB), inversiones del sector privado en electricidad y telecomunicaciones, la rápida expansión de la conectividad en todos los servicios públicos y la creación de un fuerte programa de mantenimiento de carreteras. Paralelamente, se iniciaron reformas importantes en electricidad, telecomunicaciones, carreteras, y servicios portuarios. Sin embargo, a partir del 2001, las inversiones en la infraestructura cayeron abruptamente tanto como porcentaje de la inversión pública (46 por ciento en el 2001 al 30 por ciento en el 2004) como porcentaje del PIB (2.8 por ciento a 1.2 por ciento), con la reducción más grande en áreas como agua y saneamiento (DPL II). El gobierno enfrenta varios desafíos a fin de aumentar la infraestructura y lograr el crecimiento necesario, entre los que se pueden mencionar: (a) abordar los déficit en la provisión de infraestructura social básica, tales como agua y saneamiento; y (b) mejorar la logística y servicios de infraestructura a manera de facilitar la competitividad de las exportaciones. Las tasas de cobertura durante los años del 2001 al 2004 para los servicios de agua y saneamiento bajaron año con año, en donde los hogares pobres y rurales se vieron mas afectados por la provisión inadecuada de infraestructura social. Adicionalmente, aun cuando la red de carreteras se expandió notablemente en los 90, los productores y exportadores locales se ven limitados por las prácticas reglamentarias y los cuellos de botella logísticos del sistema de transporte actual. La competitividad se ve obstaculizada por los altos costos de los servicios de transporte terrestre, almacenamiento, costos del transporte marítimo, y costos indirectos causados por los retrasos en la entrega y pérdida de la carga. Dados estos desafíos, el gobierno esta evaluando su agenda de infraestructura actualmente en términos de los impactos presupuestarios, a la pobreza y al crecimiento, acceso a servicios y en el desempeño de los proveedores. El banco, a través de su Informe Reciente sobre Desarrollo Económico en Infraestructura (REDI por sus siglas en inglés), le esta proporcionando al gobierno una guía de recursos y ayuda de política para el desarrollo de su agenda de desarrollo de la infraestructura. El informe del Banco ofrece una evaluación profunda de los sectores eléctrico, de telecomunicaciones, transporte (carreteras, puertos, aeropuertos y transporte urbano), y agua y saneamiento. Los hallazgos preliminares del REDI están contribuyendo a una agenda centrada en reformas de segunda generación, las cuales se espera que en un inicio dependan del fortalecimiento de los marcos normativos y las instituciones, y en el apalancamiento del sector privado en cuanto a nuevas inversiones y operaciones eficientes. Las prioridades claves del gobierno incluyen las concesiones para la administración del Puerto de Acajutla y las operaciones de carga del Aereopuerto de Comalapa, el desarrollo de un nuevo puerto de aguas profundas (Cutuco), y el empoderamiento de las

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instituciones reguladoras de reciente creación para los sectores marítimo y de aviación. En cuanto al sector vial, el gobierno intenta continuar mejorando la principal red vial bajo el programa del Fondo de Mantenimiento Vial (FOVIAL) y utilizar los fondos de donantes para el desarrollo del corredor longitudinal del norte que conectará a las comunidades tradicionalmente pobres con los mercados. En lo que respecta al agua, existen planes para aclarar las funciones y responsabilidades de las varias instituciones involucradas en el sector y para adoptar una nueva legislación que descentralice y abra los mercados, promoviendo a su vez la participación de las comunidades y de las asociaciones públicas-privadas. La prioridad del gobierno en electricidad es fortalecer la capacidad institucional de la Superintendencia de Energía Eléctrica y Telecomunicaciones (SIGET), revisar el marco bajo el cual esta trabajando actualmente el mercado eléctrico, garantizar precios justos y competitivos y desarrollar planes para la interconexión regional de la red centroamericana de suministro eléctrico. (DPL II) La expansión y mejora de la infraestructura incluidos en el plan gubernamental traerá beneficios sociales y económicos sustanciales, pero al mismo tiempo podrían ocasionar efectos significativos sobre el medio ambiente, entre los que se pueden mencionar: (a) la interrupción de los drenajes naturales y suministro de agua subterránea; (b) erosión, sedimentación y demás efectos aguas abajo; (c) cambios en el uso de la tierra, incluyendo los resultantes de los posibles impactos causados por la infraestructura en el crecimiento y distribución de las industrias y de la población; y (d) desarrollo urbano inducido, incluyendo asentamientos informales a lo largo de los corredores vulnerables. Las Casillas 19 y 20 presentan los desafíos ambientales que enfrentan los sectores de agua, saneamiento y transporte. A la luz de estos desafíos resulta importante revisar el marco legal del país y los arreglos institucionales para la administración y mitigación de los impactos ambientales de los programas e inversiones en infraestructura.

Casilla 19: Agua y Saneamiento La contaminación del agua es un problema serio que afecta los recursos hídricos de El Salvador y limita tanto su uso como suministro de agua y sus beneficios ecológicos. Aproximadamente el 90 por ciento de los desechos tóxicos industriales y el 98 por ciento de las aguas residuales municipales se vierten en los cuerpos de agua sin un tratamiento o control previo. El Río Lempa y sus afluentes, los ríos Suquiapa, Acelhuate, y Quezalapa, se encuentran altamente contaminados como resultado de la descarga directa de los vertidos sin tratar, y se estima que el 90 por ciento de las aguas superficiales están contaminadas. Los ríos Acelhuate y Sucio altamente contaminados son responsables de proveer un tercio del suministro de agua potable para el área Metropolitana de San Salvador. Adicionalmente, la eliminación inadecuada de los desechos sólidos resulta en lixiviaciones con una alta concentración de residuos tóxicos. El problema empeora por la falta de servicios de recolección de desechos sólidos en más de la mitad de las municipalidades del país. Aun cuando el país logró avances significativos en la cobertura del suministro de agua en el periodo comprendido entre 1990 y 2002, con un incremento en la cobertura del 67 por ciento al 82 por ciento, esta expansión se encuentra actualmente paralizada, con un crecimiento negativo a partir del 2001 debido a la falta de financiamiento para obras de infraestructura en este sector. La cobertura de alcantarillados alcanzó el 43 por ciento en 1995, pero desde entonces ha experimentado una reducción al 40 por ciento. Así mismo, existe una disparidad notable en la cobertura de los servicios básicos entre las áreas urbanas y rurales, con una cobertura respectiva del 91 y 68 por ciento, y en los niveles de ingreso (ver la Figura 11). De hecho, pese a tener la mayor densidad poblacional entre sus vecinos de América Central, la cobertura rural de El Salvador es más baja que la de Guatemala y Honduras, y la cobertura urbana es más baja que en Honduras y Nicaragua.

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Figura 11: Equidad en la Cobertura de Servicios Básicos

(a) Agua (b) Saneamiento La falta de cobertura de servicios básicos no solo impacta la calidad de vida de la población rural, sino también su salud y productividad. Los pobres de la zona rural dedican una cantidad significativa de su tiempo a la recolección de agua, y los que carecen de cobertura pasan en promedio el 9 por ciento de su tiempo productivo recolectando agua, y la población en pobreza extrema pasa un 14 por ciento de su tiempo en esta misma faena. Adicionalmente, dado que la provisión de agua es a veces intermitente, o que en épocas de sequía no hay abastecimiento, aun aquellas personas cubiertas por el servicio deben pasar hasta un 5 por ciento de su tiempo recolectando agua. Esta falta de cobertura en infraestructura social se traduce en una situación en donde casi la mitad de todos los hogares carecen de conexión residencial y dos tercios de la población carecen de alcantarillados. La baja cobertura de servicios básicos en el área rural da lugar a problemas serios a la salud. La tasa de mortalidad infantil en los hogares sin conexión residencial es de aproximadamente 40 muertes por cada 1000 nacimientos, y en los hogares con conexión es de aproximadamente 30 muertes por cada 1000 nacimientos. El resultado económico de estos impactos a al salud se ha estimado en US$89 millones anuales. Se espera que la expansión del suministro del agua y saneamiento tenga un impacto positivo sobre la salud, el medio ambiente y la economía, con inversiones en el área de saneamiento, tratamiento de las aguas residuales y reducción en la pérdida de agua. Se espera que el incremento en la cobertura en saneamiento beneficie la salud pública, el tratamiento de las aguas residuales municipales, y que mejore la calidad ambiental de los reservorios de El Salvador que están altamente contaminados; además la mejora en la pérdida de agua reducirá las necesidades de inversión. Sin embargo, parte de las inversiones planificadas por el país podrían resultar nocivas para el ambiente. Por ejemplo, el gobierno esta considerando la construcción de un sistema de abastecimiento de agua por una cantidad aproximada de US$70 millones, a fin de proveer un suministro adicional de agua de 1 a 2 metros cúbicos por segundo. Este suministro adicional corresponde al déficit estimado por la Administración Nacional de Agua y Alcantarillados (ANDA), el cual considera que esta inversión es menos onerosa que otras alternativas de inversión tales como la reducción de las pérdidas actuales. Sin embargo, no se tienen disponibles estudios detallados que comparen los costos y beneficios de las inversiones planificadas con otras alternativas.

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1 2 3 4 5 Income Quintile

C o v e r a g e

Argentina

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Chile

Colombia

El Salvador

Guatemala

Honduras

México

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Casilla 20: Transporte

El sistema de transporte en El Salvador esta compuesto por una red de carreteras, el Puerto de Acajutla, un aeropuerto internacional (Comalapa), y un aeropuerto interno y militar (Ilopango). Las actividades relacionadas con el transporte, tales como la construcción, administración, y operación, contribuyen en más del 11 por ciento del PIB. Adicionalmente, el sector genera aproximadamente 240,000 empleos. El sector transporte es de suma importancia para el desarrollo económico y la competitividad del país. Como tal, el programa de inversión del país para el periodo comprendido entre el 2004 al 2009 incluye US$1,201.5 millones en inversiones para la construcción de la carretera periférica de San Salvador, pasos de niveles regionales y la construcción del Puerto de Cutuco. Con las recientes reformas al subsector de carreteras, la red vial del país mejoró significativamente. Estas mejoras incluyeron la construcción de más de 1,466 kilómetros (Km.) de carreteras principales o la reparación de 162 puentes o la repavimentación de 826 Km. de calles vecinales. El porcentaje de carreteras pavimentadas mostró un incremento del 25 por ciento en 1999 al 51 por ciento en el 2004 y el porcentaje de carreteras en malas condiciones se redujo del 37 por ciento en 1999 al 15 por ciento en el 2004. Sin embargo, la creciente densidad y población de El Salvador imponen desafíos futuros para la administración de la red vial del país. El uso de vehículos automotores se ha incrementado el doble que el PIB, lo que resulta en retrasos y un número mayor de hurtos mientras los camiones están paralizados en el tráfico. Además, la mayor parte de la flota camionera del país tiene mas de 15 años de uso. Los productores y exportadores locales están abrumados por los costos de los retrasos, que significan costos incrementados en el almacenamiento y una reducción en las ventas. En el futuro será necesario formular proyectos que se centren en el descongestionamiento y la gestión de la demanda. El REDI recomienda que para abordar los déficit en la provisión de infraestructura social se desarrollen dos iniciativas de política claves: (a) el rediseño de los subsidios para garantizar que la población pobre sea el mayor beneficiario de las transferencias impositivas; y (b) una reforma al sector agua a fin de proporcionarle al sector una base financiera sustentable y sólida que le permita a las empresas de servicio públicos invertir y operar eficientemente. Al presente, el 40 por ciento más pobre de la población del país esta recibiendo únicamente el 29 por ciento de los subsidios a los servicios básicos por año. En el sector agua, cientos de miles de hogares se encuentran actualmente sin conexión domiciliar, y las empresas de servicio público no están financieramente capaces de proveerle el servicio a todos los hogares conectados. Las tarifas actuales no alcanzan a cubrir los costos de mantenimiento y operación. Con respecto a los cuellos de botella logísticos que sufren los productores y exportadores de El Salvador, el REDI recomienda que se lleven a cabo mejoras normativas en las siguientes áreas: (a) Actualización de la Ley de Carreteras, (b) desarrollo de una nueva estrategia para el desarrollo de carreteras a manera de identificar y desarrollar corredores logísticos claves y mejorar las normas y diseños, y mejorar la supervisión de la condición de las carreteras; (c) desarrollar la carretera longitudinal del norte como carretera secundaria que mejore la conectividad; (d) desarrollar una estrategia global para el sector portuario, estableciendo las funciones complementarias para los Puertos de Acajutla y La Unión; y (e) establecer un marco normativo para los servicios de transporte terrestre en camiones.

9. Manejo de las Implicaciones Ambientales por la Expansión de la Infraestructura La Evaluación del Impacto Ambiental (EIA) constituye el instrumento principal de El Salvador para manejar las implicaciones ambientales causadas por la expansión de la infraestructura (EIA). Sin embargo esta herramienta esta sobre utilizada y es incapaz de

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manejar las implicaciones ambientales causadas por los proyectos en curso. El sistema de EIA carece de una definición o categorización clara de los proyectos que requieren una evaluación ambiental. Bajo el Articulo 21 de la Ley de Gestión Ambiental, el MARN requiere la presentación de una EIA para cualquier proyecto “que pudiese tener un impacto considerable o irreversible sobre el medio ambiente.” A menudo se solicita una evaluación ambiental exhaustiva para una inversión con impactos limitados, y específicos al sitio, debido a la falta de criterios claros para categorizar los proyectos cuyos impactos se consideran significativos. Adicionalmente el MENA le proporciona a los proponentes de los proyectos términos de referencia estándar y sector específicos acerca de las actividades que necesitan una evaluación del impacto ambiental, independientemente de los impactos ambientales esperados del proyecto, (o sea dos proyectos de construcción de carreteras, una con un impacto mínimo y la otra con un impacto intensivo recibirían los mismos términos de referencia para una EIA.). Estos requisitos estándar no solo resultan engorrosos para los proponentes de los proyectos sino que para el Ministerio también, ya que el personal debe revisar cada uno de los informes de EIA. Entre 300 y 400 informes de EIA se presentan cada año al Ministerio para su revisión. Dado el número limitado de personal del MARN asignado a la revisión de estos informes (10 personas), al Ministerio le resulta difícil cumplir con el Decreto No. 233, el cual estipula que los informes de evaluación deben revisarse en el término de 60 días. Al presente existe un retraso de más de 2,500 EIAs pendientes de revisión y este proceso puede tomar hasta dos años, sin tomar en cuenta que casi todos los informes de EIA son devueltos a los proponentes de los proyectos con observaciones. Esto indica que los términos de referencia no le proveen a los proponentes de proyectos suficiente guía acerca de los requerimientos de una EIA. Sumado a esto, únicamente dos miembros del personal del MARN están asignados a supervisar y monitorear la implementación de los Planes de Gestión Ambiental. Por lo tanto, frecuentemente es el inversionista mismo quien carga con la responsabilidad de monitorear y supervisar los Planes, lo que crea el riesgo que no sean revisados ni ejecutados apropiadamente. Se debe modificar el sistema actual de EIA, a fin de que únicamente los proyectos con impactos ambientales significativamente adversos, delicados, diversos y sin precedente sean sujetos de una EIA exhaustiva. Para esto será necesario establecer los criterios sectoriales con el propósito de clasificar claramente los tipos de proyectos que se considera pudiesen causar un impacto extenso, un impacto más limitado, o un impacto mínimo. En lugar de Términos de Referencia “talla única” como los que entregan para las EIA se deberían preparar TdeR hechos a la medida de los impactos esperados y a las medidas de mitigación anticipadas de los proyectos, de manera que la evaluación ambiental se pueda utilizar más efectivamente como herramienta para la toma de decisiones. Dependiendo del proyecto, los TdeR podrían estipular que se utilicen varios instrumentos de evaluación ambiental diferentes (Por ejemplo, una Evaluación de Impacto Ambiental, [EIA], una Evaluación Ambiental regional o sectorial, o un Plan de Gestión Ambiental [PGA]). En suma, se le proporcionaría al proponente del proyecto suficiente información y guía para facilitarle la formulación de su Evaluación Ambiental. Como parte de esta modificación al sistema actual, se debería utilizar la nueva clasificación de proyectos para revisar las EIA retrasadas de manera expedita a fin que

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los proyectos propuestos que posiblemente no necesiten una evaluación ambiental exhaustiva so sean sujetos a demasiados requerimientos. Varios ministerios sectoriales han establecido unidades ambientales que ya juegan un papel en el proceso de las EIA del país. El Ministerio de Obras Pública (MOP), la Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa (CEL), y la Administración Nacional de Agua y Alcantarillados (ANDA) conformaron sus unidades ambientales a principios de los 90, antes de la promulgación de la Ley Nacional del Medio Ambiente. Actualmente el ANDA le provee asistencia al MARN en la supervisión y monitoreo de los planes de gestión ambiental, y el MOP también tiene una función supervisora respecto de los planes de gestión ambiental y en la emisión de los permisos. Con el objeto de mejorar la eficiencia y efectividad del sistema de EIA actual, el MARN debería encomendarle al personal sectorial que desarrolle los lineamientos y procedimientos de evaluación ambiental específicos al sector, incluyendo los criterios para categorizar la importancia de los impactos de un proyecto dado, así como los requerimientos de evaluación correspondientes. Esto ayudaría a garantizar que los requerimientos de evaluación ambiental correspondan plenamente a los impactos esperados del proyecto en cuestión. Se pueden lograr mayores eficiencias en el proceso de EIA mediante la descentralización de las responsabilidades mencionadas a continuación hacia estos ministerios sectoriales, que al presente son ejecutadas por el MARN, como son: (a) la preparación de los TdeR para las evaluaciones ambientales; (b) supervisión en la preparación de las evaluaciones ambientales por los consultores, incluso del Plan de Gestión Ambiental; (c) monitoreo y supervisión del plan de gestión ambiental durante la implementación del proyecto; y (d) la emisión de las licencias ambientales. El MARN se quedaría con la responsabilidad de supervisar el trabajo de estas unidades ambientales sectoriales. No obstante, antes de transferir estas responsabilidades a las unidades sectoriales, se debe realizar una evaluación institucional profunda. Esta evaluación determinará las necesidades de fortalecimiento institucional de las unidades ambientales y el alcance de las responsabilidades a ser transferidas (o sea que no todas las unidades sectoriales podrían tener la capacidad de revisar las evaluaciones ambientales y emitir permisos). Pese a la dependencia del país en el sistema de las EIA como herramienta primordial para mitigar los impactos ambientales, y la necesidad urgente de simplificar el ya engorroso sistema, éstas no constituyen la herramienta apropiada para abordar todas las implicaciones de la expansión de la infraestructura. Una herramienta que no ha sido empleada aun pero que sería de beneficio a este respecto, es la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE). La Ley de Gestión Ambiental de El Salvador estipula la EAE a fin de integrar las consideraciones ambientales en el desarrollo e implementación de las políticas, planes, y programas del país. Los beneficios de una EAE como enfoque aguas arriba para incorporar las variables ambientales en la toma de decisiones son innumerables (ver Casilla 21).

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Casilla 21: Beneficios de una EAE - Provee el marco necesario para garantizar la sustentabilidad ambiental y social a largo plazo de los planes de expansión de la infraestructura; - Integra las consideraciones ambientales, sociales y económicas en la estrategia gubernamental de expansión de la infraestructura; - Recomienda alternativas para garantizar el desarrollo sustentable de la infraestructura que salvaguarden al medio ambiente, logren un crecimiento económico, promuevan el ingreso y crean empleos, y garanticen la participación de la comunidad en los beneficios; - Promueve un proceso de aprendizaje y desarrolla una capacidad de país para un mayor entendimiento de las implicaciones de sustentabilidad de la estrategia de expansión de la infraestructura; - Provee la evaluación sistemática al nivel macro de los asuntos críticos clave en la expansión de la infraestructura; - Identifica las acciones necesarias y ofrece alternativas estratégicas para comunicar el proceso de formulación de políticas. Las EAE permiten a los tomadores de decisión desarrollar políticas y estrategias fundamentadas en el análisis sólido y el entendimiento de sus implicaciones de sustentabilidad. Siempre que una EAE se aplica al nivel mas alto posible en la planificación o toma de decisiones, se puede concentrar en la “fuente” de los impactos ambientales en vez de abordar los síntomas posteriormente. Luego los resultados de una EAE pueden filtrarse a lo largo de la jerarquía de las instancias decisorias y de esta manera agilizar las decisiones tomadas a los niveles más bajos. Es así como las EAE pueden subsanar una limitación trascendental de las EIAs de nivel de proyecto, cual es que las EIAs únicamente operan en el extremo mas bajo del proceso de toma de decisiones (aguas abajo). Las EAE pueden además identificar las medidas específicas para mitigar cualquier efecto potencialmente nocivo de la implementación de políticas, planes y programas y finalmente pueden establecer un marco para las EIAs al nivel de proyecto subsiguientes. Como resultado de los planes de expansión de la infraestructura en La Unión y la construcción del Puerto de Cutuco se debe conducir una EAE de los planes y programas de expansión a fin de apoyar una planificación sustentable del uso de la tierra de la región. La EAE debe comprender tres fases distintivas: (a) Fase 1: campo de aplicación; (b) Fase 2: evaluación estratégica; y (c) Fase 3: marco de sostenibilidad. En la Fase 1, se realizaran consultas con las partes interesadas a través de reuniones y talleres con el objeto de (a) definir la visión para el desarrollo sustentable del puerto que respalde el marco para la expansión de la infraestructura en la región de la Unión; y (b) identificar los asuntos estratégicos para su investigación exhaustiva, como seria el mantenimiento de los ecosistemas y habitats marinos, la estabilidad de las costas, acceso al puerto, planificación espacial de la ciudad del puerto, arreglos socio económicos e institucionales. El ente operativo del Sistema Nacional Medio Ambiental (SINAMA), y el Consejo Ejecutivo del Medio Ambiente (CEMA) pueden ejercer una función de liderazgo en la coordinación de este proceso de consulta. El informe final de campo de aplicación se debe preparar con base en dichas consultas, el cual debe contener los Términos de Referencia que aborden los temas estratégicos definidos. Bajo la Fase 2, especialistas separados deberán evaluar los asuntos estratégicos previamente identificados. Estos especialistas deben proveer un análisis detallado del

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estado actual del ambiente, relativo a sus intereses estratégicos y al uso de la información a fin de identificar objetivos y metas de sostenibilidad. Así mismo, deben identificar los indicadores que les asistirán en la toma de decisiones futuras y en el monitoreo del progreso hacia un desarrollo sustentable, además deben identificar las oportunidades y limitaciones que el entorno circundante podría imponer sobre el desarrollo futuro del puerto y la infraestructura, recomendar los lineamientos para subsanar las limitaciones y mejorar las oportunidades y recomendar un programa de monitoreo para darle seguimiento a los indicadores. Una vez completada la Fase 2, se deberán recopilar los estudios de los especialistas para preparar el producto final, cual es, un informe integrado acerca del marco de sostenibilidad para la expansión de la infraestructura (Fase 3). Este marco debería incluir lo siguiente para cada tema estratégico: (a) una descripción breve del estado del medio ambiente, (b) oportunidades y limitaciones, (c) lineamientos para la expansión futura de la infraestructura y el desarrollo sustentable del puerto, y (d) un programa de monitoreo para los indicadores de sustentabilidad clave. Un resultado adicional del proceso de EAE debería ser la construcción de vínculos institucionales entre las partes interesadas clave que facilite la toma de decisiones de forma cooperativa respecto a la expansión de la infraestructura. Este tipo de coordinación interinstitucional promovida bajo la EAE ofrece la oportunidad para que el CEMA fortalezca su función como entidad coordinadora dentro del proceso de toma de decisiones. Los resultados esperados del proceso de EAE es que los objetivos, metas e indicadores de sostenibilidad recomendados ejerzan una influencia en la expansión de la infraestructura, la planificación del puerto y en los procesos de gestiona del medio ambiente asegurando la integración de los aspectos sociales, biofísicos y económicos al inicio de la fase de planificación.

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V. Conclusiones y Recomendaciones El Salvador, un país pequeño con limitados recursos naturales, necesita crecer a través de su ventaja comparativa, cual es una fuerte cultura de comercio competitivo. Sin embargo, para lograr este fin, el gobierno debe garantizar que la mejor gestión ambiental ha sido establecida y a precios razonables con el propósito de asegurar un desarrollo económico sustentable. Los beneficios de más mejoras a los marcos ambientales institucionales y normativos serán sustanciales no solo para facilitar y sostener al comercio y la expansión de la infraestructura, sino también para la preservación de los recursos naturales, como base para el desarrollo económico. Además, aun cuando se espera que el DR-CAFTA traiga consigo nuevas posibilidades de inversión y comercio, el tratado vendrá acompañado de un mayor monitoreo y escrutinio por parte de los socios comerciales de El Salvador en lo relativo al cumplimiento con las normativas ambientales. Mantener tasas de cumplimiento ambiental bajas solo agregaría fricciones innecesarias y elevaría los riesgos reglamentarios de invertir en el país. La solución a estos problemas no yace en el simple sobre dimensionamiento de las actividades actuales del MARN a través de un aumento en su presupuesto y personal. El estudio muestra que se requiere mejorar el marco de gestión ambiental existente si se quieren lograr los siguientes objetivos:

1. Mejorar la coordinación entre las varias instituciones del gobierno con responsabilidades ambientales y demás partes interesadas mediante la mejora del proceso de toma de decisiones y la participación pública;

2. Ajustar los instrumentos de evaluación ambiental, particularmente las EIA y las EAE, para que se conformen a las necesidades de desarrollo y medio ambiente actuales;

3. Complementar los instrumentos de evaluación ambiental con las guías y normas técnicas;

4. Fortalecer los marcos de monitoreo y aplicación de acuerdo con las prioridades nacionales y los requerimientos del DR-CAFTA;

5. Continuar desarrollando el Sistema de Información Ambiental (SIA) como instrumento fundamental para la toma de decisiones, participación pública y rendición de cuentas; y

6. Determinar cuales otras brechas legales y reglamentarias de mediano y largo plazo deben abordarse para mejorar las condiciones ambientales y la fijación de prioridades en El Salvador.

El estudio sugiere que la mayor parte de estos objetivos se pueden lograr en un periodo corto de tiempo con ajustes menores al marco de gestión ambiental existente, los cuales probablemente serian implementados mediante una orden ejecutiva. Para el largo plazo será necesario efectuar reformas más profundas al marco legal para la gestión del agua y el territorio, y la transparencia, pero estos últimos necesitan un periodo más largo de maduración, desarrollo de consenso y negociación, y finalmente la aprobación de la asamblea. Por todo lo anterior el estudio hace las siguientes recomendaciones:

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1. Mejorar la Coordinación de Políticas Ambientales y la Fijación de Prioridades mediante el Mejor Funcionamiento del Sistema Nacional de Gestión del Medio Ambiente (SINAMA) y el Consejo Nacional del Medio Ambiente (CONAMA). 1.1 Necesidad de una Mejor Coordinación Institucional Los temas ambientales han cobrado importancia dados los impactos de los desastres naturales y la degradación del medio ambiente, además de los esfuerzos del gobierno por abordar estos temas en años recientes. Sin embargo, la política ambiental esta todavía lejos de los intereses del gobierno en desarrollo económico, prioridades y políticas y de otros ministerios y entidades. Sin embargo. La coordinación de políticas ambientales establecida por el SINAMA no ha logrado actuar como marco para agilizar las políticas y prioridades ambientales y coordinar las herramientas, presupuestos y recursos del medio ambiente a lo largo de las entidades gubernamentales. Los recursos del MARN se han estirado en exceso y su agenda esta dominada por prioridades de corto plazo, lo que debilita su capacidad de planificación y de conducción del SINAMA. La creación de CONAMA en el mes de septiembre de 2004 y la formalización necesaria de las funciones del CEMA proporcionaron una oportunidad ideal para mejorar la coordinación institucional y establecer un mejor proceso de toma de decisiones con una mayor participación pública. Las funciones del CONAMA como la entidad consultiva del Ministerio con las partes interesadas, incluye a siete representantes del sector privado y de la sociedad civil, y al Ministro del Medio Ambiente, quien los nombra. Aun cuando es demasiado temprano para evaluar la efectividad y relevancia de la asesoria del CONAMA, el nombramiento de fuertes críticos de las acciones ambientales tomadas por el gobierno podría mejorar la transparencia y una lograr una mayor inclusión. El decreto por medio del cual fue creado el CONAMA57 estipula un reglamento que formaliza las funciones del CEMA, el cual en teoría esta compuesto por representantes del CONAMA, pero que en la práctica ha incluido a representantes de todas las entidades gubernamentales con funciones ambientales. Todavía no se ha emitido esta normativa y estas instituciones operan de manera ad hoc. Por ende, este informe recomienda que el gobierno fortalezca el marco operacional de SINAMA (Figura 1) mediante:

• La formalización, a través de un decreto, del papel del CEMA como el cuerpo operacional de SINAMA, definiendo su proceso de toma de decisiones sobre políticas dentro del CEMA,58 incluyendo el proceso de consulta entre el CEMA y CONAMA, y las funciones y responsabilidades del MARN como coordinador técnico, incluyendo:

o La formulación de la política ambiental del país. 57 Decreto 40 del 29 de septiembre de 2004. 58 Sistema Nacional Ambiental de Colombia (SINA), que incluye al Comité Nacional del Medio Ambiente y al Consejo Regulador Asesor, los cuales se podrían considerar como un precedente útil .

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o Preparación de la agenda y seguimiento de las reuniones mensuales (o bimensuales) del CEMA y de las reuniones del CONAMA.

o Provisión de mecanismos efectivos para asegurar el flujo de información entre los miembros del CEMA y CONAMA.

o Monitoreo, reportaje e información sobre las decisiones del CEMA (CONAMA es únicamente un ente asesor).

o Formulación del informe anual de las actividades del CEMA y CONAMA a ser avalados por estas respectivas entidades.

o Garantizar la transparencia pública mediante los procedimientos de diseminación de los trabajos de estos organismos, particularmente de las agendas de las reuniones, asesoria suministrada por CONAMA, y las deliberaciones del CEMA.

• Formalización de la función del CONAMA mediante decreto para que funja como junta asesora en cuestiones de política y reglamentación no solo para el MARN sino también para el CEMA, como el organismo operacional de SINAMA.

• Apoyo al papel coordinador de CEMA por parte del MARN con el poder de convocatoria de la Secretaría Técnica para presidir los esfuerzos de desarrollo e implementación de políticas. Se debe dar la debida consideración al nombramiento de un asesor especial o coordinador de política ambiental dentro de la Secretaría Técnica para que asista al Secretario Técnico como presidente de CEMA, y proporcione un fuerte poder de convocatoria juntamente con el Ministro del MARN en su función como coordinador de CEMA.

• Animar al MARN a que desarrolle e impulse agendas atractivas para los ministerios del sector, tales como producción mas limpia para el Ministerio de Economía (MINEC) o sobre eficiencia energética para la CEL.59

• Establecer o fortalecer las unidades ambientales en el Ministerio de Salud Publica y Asistencia Social (MSPAS), el Ministerio de Agricultura (MAG), MINEC, el Ministerio de Turismo, y las municipalidades más importantes.

• Garantizar que, en la práctica, las funciones de las unidades ambientales existentes se amplíen dentro de cada institución de la obtención de permisos ambientales a la agilización activa de la gestión ambiental.

59 Esta estrategia de “agenda sectorial” ha sido adoptada por Méjico y Colombia con un éxito significativo.

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Figura 12: Elementos Clave de la Propuesta Organizacional para el Fortalecimiento

del Sistema Nacional de Gestión del Medio Ambiente

1.2 Necesidad de Aclarar Prioridades, Establecer Metas Cuantitativas para cada Meta, y Asignar Recursos Concordantemente El Salvador ha desarrollado una serie de políticas ambientales al nivel nacional que cubren temas específicos, lo que ha conllevado a elevar el perfil de los asuntos ambientales dentro del debate y la administración pública, proporcionando un sentido de responsabilidad. Sin embargo, con el transcurrir del tiempo, el creciente numero de “prioridades” y políticas ha opacado el enfoque sobre intereses clave y objetivos realizables. Esta inflación de prioridades resulta particularmente nociva a la luz de una baja asignación del presupuesto nacional a los temas ambientales, y la concentración de recursos en un solo instrumento—la EIA—dentro del MARN. En suma, la estructura presupuestaria no permite un seguimiento adecuado de los esfuerzos presentes transversalmente a través del gobierno. El Ministro parece atrapado entre la carga de su trabajo diario, sin una idea clara de las prioridades necesarias para responder a los desafíos ambientales potenciales y reales. Con base en las recomendaciones anteriores para mejorar la coordinación institucional y el funcionamiento del Sistema Nacional de Gestión del Medio Ambiente, este informe

Gabinete Ministerial SINAMA

U. MOP

U. ANDA

U. MAG

U. MINEC

U. MSPAS

Otras U.

Municipalidades

Secretaría Técnica

(Presidente)

MARN (Coordinador

Técnico)

CEMA

CONAMA Empresas ONG Grupos de Expertos

Transparenci

Rendición de C

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recomienda que el gobierno revise las prioridades nacionales de protección ambiental, adjudicándoles una secuencia y un presupuesto apropiado para su realización. La organización y asignación de los recursos del MARN deberían reflejar estas prioridades. Entre las recomendaciones específicas se destacan las siguientes:

• Establecer las prioridades ambientales nacionales con metas cuantitativas. Tanto las prioridades como las metas deben reflejar los principales problemas ambientales y las posibles presiones ambientales asociadas con el aumento del comercio y de la infraestructura en relación directa con el DR-CAFTA. Estudios recientes han identificado las siguientes prioridades (Panayotou 1998; Strukova 2005):

o Aumento de la aplicación reglamentaria. o Calidad y cantidad del agua. o Contaminación del aire (contaminación del aire urbano, contaminación del

aire interior y contaminación del aire en las áreas rurales). o Erosión del suelo. o Manejo de desechos sólidos y peligrosos.

• Reflejar las prioridades mencionadas dentro de la asignación presupuestaria de la nación para la protección del medio ambiente, y desarrollar un sistema contable para el “gobierno entero” que permita monitorear la utilización del presupuesto. Reasignar los recursos financieros y al personal en donde sea necesario, y proporcionar financiamiento adicional sustentable, por ejemplo, para abordar los problemas de salud ambiental relacionados con la calidad del agua.

• Reformar la organización del MARN, balanceando la preeminencia del enfoque en las EIA dentro del Ministerio mediante la reforma del instrumento (ver la recomendación 5.2), y el desarrollo de mandatos, capacidades y personal especifico para monitorear y lograr las nuevas prioridades.60

2 Mejora de la Efectividad y Eficiencia del Sistema de EIA Al igual que otros países de la región, El Salvador ha dependido casi exclusivamente de la EIA como la principal herramienta para desarrollar su capacidad de gestión ambiental. Actualmente, se requiere una lista grande de actividades para las EIA en El Salvador, pero sin embargo no existen las normas básicas para facilitar la determinación de los requisitos aplicables. Muchas actividades—algunas de las cuales poseen impactos estandarizados y predecibles—son necesarias para preparar una EIA, y consecuentemente contribuir al retraso serio del MARN en el otorgamiento de licencias. Como resultado, el proceso se ha convertido en el cuello de botella de los proyectos. Además, el monitoreo y control de los impactos reales de los proyectos en su operación esta limitado debido al enfoque sobre una herramienta ex ante como la EIA sin la existencia un fuerte sistema de inspección. Adicionalmente, el nuevo contexto accionado por el DR-CAFTA y el muy ambicioso programa de infraestructura indica que se requiere de un esfuerzo urgente

60 Actualmente, la mayor parte de los recursos y la atención de la Dirección de Gestión Ambiental esta centrada en el manejo del Sistema EIA.

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Casilla 22. Establecimiento de una Fuerza de Tarea de Evaluación del Impacto Ambiental

Una prioridad para El Salvador es la reducción del trabajo atrasado en lo que respecta a las EIA y

mejorar los mecanismos y procesos de EIA a fin de utilizar esta herramienta de manera efectiva y eficiente. La Fuerza de Tarea de Evaluación del Impacto (EI) se puede establecer con el propósito de diseñar un proceso para eliminar el trabajo pendiente atrasado en los próximos meses y mejorar el sistema EIA. Su mandato y capacidades podrían incluir los siguientes: • Desarrollo de un proceso de autorización puntual, para los EIA presentes y futuros, basado en

categorizaciones y normas además de lineamientos complementarios. • Determinación de los pasos para eliminar de manera eficiente, efectiva y transparente el volumen de

trabajo atrasado respecto de las EIAs. • Establecer un Grupo de Implementación de Reformas a las EIA, de corto plazo, (supervisado por la

Fuerza de Tarea) para llevar a cabo las siguientes tareas: (i) Revisar las EIAs existentes y eliminar el cúmulo de trabajo atrasado (ii) Desarrollar un sitio Web en donde todos las EIAs propuestas y aceptadas (depuración de la

información de propiedad industrial) estén posteadas, e (iii) Implementar las reformas recomendadas por la Fuerza de Tarea de EI para mejorar el proceso de

EIA actuales y futuras. • Realización e información sobre la implementación del proyecto de Evaluación Estratégica del Medio

Ambiente. • Entrega de asistencia y guía a las empresas. La Fuerza de Tarea EIA podría estar compuesta por tres o cuatro profesionales encargados de rediseñar el proceso de EIA en el lapso de un mes, y el Grupo de Implementación de las Reformas a las EIAs podría incluir a unos 10 profesionales para que concluyan todo el trabajo atrasado en el periodo de un año. Este informe recomienda que el MARN resuelva el volumen de trabajo atrasado y que reforme el proceso para las EIA bajo un enfoque puntual que incluya a las entidades claves y asociaciones públicas y privadas. Las medidas para mejorar esta herramienta podrían incluir:

• Establecer una Fuerza de Tarea de Evaluación del Impacto Ambiental bajo el MARN para que asuma las reformas (Casilla 2).

• Introducir un programa especial a fin de eliminar el volumen de EIAs pendientes en los próximos seis meses.

• Reformar el proceso de aprobación de las EIAs pendientes de resolución y las futuras también, con base en una categorización explicita de las actividades necesarias para que el MARN evalúe y apruebe una EIA, como sigue:

o Actividades que debe seguir una unidad ambiental competente para evaluar y aprobar una EIA bajo la guía estricta y supervisión del MARN (ver Casilla 2).

o Actividades que requieren que el MARN sea notificado y que se sigan normas técnicas de mitigación de riesgos. Estas normas podrían determinar explícitamente los requerimientos técnicos, limites de

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emisiones, y demás instrumentos similares,61 y las actividades podrían ser evaluadas y certificadas por entidades privadas a fin de asegurar que estén de conformidad con las normas.

o Actividades que no requieren una EIAs (o sea, todas las actividades no listadas anteriormente).

• Adoptar lineamientos detallados para los proponentes de proyectos en la preparación de EIAs (para complementar los TdeR caso por caso), y adoptar criterios claros para la revisión de las EIAs y el otorgamiento de las autorizaciones ambientales por el MARN.

• Reforzar las capacidades de las unidades del MOP y de ANDA a fin de descentralizar algunas de las facultades de autorización, bajo la fiscalización del MARN. Esta fiscalización se podría basar en la inspección aleatoria ex post de los permisos ambientales de las unidades y en una auditoria periódica del MARN de las capacidades y procesos llevados a cabo por las unidades.

• Lanzamiento de un proyecto piloto de Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) para desarrollar este instrumento como un complemento del proceso EIA, y seleccionar los sectores o regiones piloto dentro del país.

• Complementar el ajuste de las EIA y la implementación de la EAS con las normas técnicas y lineamientos tales como las especificaciones de contrato, y sus lineamientos para agilizar el diseño y mejores prácticas de gestión ambiental.

3 Cumplimiento con los Reglamentos Ambientales mediante el Fortalecimiento de las Capacidades de Inspección y Aplicación Aun cuando la creación de la Inspectoría62 constituye un paso importante hacia adelante, la aplicación es uno de los aspectos más débiles del marco de gestión ambiental de El Salvador. La aplicación es uno de los aspectos más sensibles después de la entrada en vigencia del DR CAFTA. Esto resulta particularmente relevante a la luz de los problemas de cumplimiento, que posiblemente empeoren ya que la presión de los socios comerciales podría aumentar rápidamente, como lo que sucedió con otros tratados de libre comercio. Adicionalmente, los exportadores demandaran una mejor tecnología de certificación sanitaria y una mejor capacidad de garantizar el acceso al mercado. Muchos de los componentes de un sistema efectivo de aplicación de la ley ya se encuentran establecidos y tendrán un impacto (o sea, el acceso a los procedimientos, revisión, las cortes, demandas de los ciudadanos, y la inspectoría de reciente creación, así como y las áreas ambientales especiales de la Fiscalía 63 y de la Policía Nacional Civil, [PNC]), sin

61 Un ejemplo es el NSO 75.04.11:03 Productos de Petróleo Estaciones de Servicio [Gasolineras] y Tanques para Consumo Privado. Especificaciones Técnicas, el cual estableció los requisitos para las estaciones de gasolina. 62 MARN creo la Inspectoría a principios de 2005 para garantizar el cumplimiento con la ley medio ambiental. La idea medular consistía en que esta nueva unidad fortalecería la aplicación y cumplimiento mediante inspecciones aleatorias o programadas. Esta inspección vendría a sustituir la práctica actual de facilidades de inspección únicamente en respuesta de una demanda de los ciudadanos. 63 La Fiscalía General de la República investiga y enjuicia los delitos. La Fiscalía investiga los delitos ambientales a través de sus unidades ambientales, y puede asistir al MARN en la recolección de multas o sanciones. La Fiscalía posee instalaciones en cuatro regiones a lo largo de El Salvador. Las regiones y las 13 sub regiones no coinciden necesariamente con las subdivisiones departamentales, sino más bien con las

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embargo se deben asegurar los recursos humanos, materiales y técnicos para las actividades de ejecución (particularmente las inspecciones). Más sustancialmente, el enfoque debe transformarse de uno basado en la amenaza de sanciones que finalmente no se ejecutan a uno de promoción del cumplimiento mediante requisitos realizables aplicados gradualmente y con flexibilidad, y acompañado por sanciones creíbles para los infractores. El fortalecimiento del marco legal mediante reglamentos y normas más precisas (según se indicó en las recomendaciones anteriores) facilitará el cumplimiento y la ejecución, pero esas reformas deben tomar en cuenta el cumplimiento desde el inicio a manera de evitar crear requisitos imposibles de cumplir. La mejora del cumplimiento requerirá de tiempo y numerosas reformas. Un aumento abrupto en la ejecución de la ley sin la reingeniería adecuada del sistema de cumplimiento podría afectar seriamente la competitividad y/o empujar a las empresas hacia el sector informal evitando que se logren los objetivos de protección ambiental. Este informe recomienda que el MARN re enfoque su estrategia de aplicación de la ley alrededor del Programa de Promoción del Cumplimiento, mediante una combinación de iniciativas y un fuerte monitoreo que combine la información, asistencia técnica, incentivos financieros y una amenaza de aplicación creíble. Algunos de los ingredientes claves de un programa tal son:

• Establecer un Programa de Promoción del Cumplimiento monitoreado periódicamente por el CEMA a fin de que la comunidad regulada—incluyendo las municipalidades y demás entidades gubernamentales—aplique la ley. El programa se podría basar en la provisión de información y asistencia técnica, incentivos financieros, y una amenaza de sanciones creíbles, y podría incluir un programa de inspección para instalaciones sin licencia y seguimiento, y un programa de auditoria de la gestión ambiental y planes de adecuación ambiental de las instalaciones con licencias. Los Acuerdos de Cooperación Ambiental para la Competitividad que se están desarrollando al presente, se podrían incorporar a este programa.

• Dotación de personal, capacitación y equipamiento de la Inspectoría del MARN y el fortalecimiento de la capacidad de la Fiscalía y de la PNC.

• Establecimiento de coordinaciones a través del CEMA y protocolos de intercambio de información entre la Inspectoría y los departamentos de inspección y aplicación de los demás ministerios con funciones ambientales relevantes—ANDA, MAG, MOP, MSPAS, y las municipalidades. Los resultados de estos mecanismos se pueden informar periódicamente al CEMA.

• Lanzamiento de un programa sanitario y fitosanitario agresivo para desarrollar normas y promover los laboratorios de certificación privados. Se debe dar la consideración debida a la armonización de normas con países como Colombia o México para evitar una redundancia de esfuerzos en el desarrollo de normas.

necesidades particulares. La Fiscalía posee una Unidad Ambiental pequeña en las cuatro regiones más importantes (San Miguel, San Vicente, Santana, y San Salvador).

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• Asegurar la disponibilidad de laboratorios para apoyar las inspecciones y la recolección de evidencia de la Inspectoría y la PNC.64

• Promover la creación de entidades de certificación y auditoria ambiental independientes para promover la verificación por terceros en apoyo de la aplicación gubernamental y el cumplimiento voluntario.

4 Mejor Apoyo a la Toma de Decisiones Ambientales y al Monitoreo mediante la Mejora del Sistema de Información Ambiental (SIA) y Participación Pública Se puede obtener información ambiental en el MARN y a través de su sitio Web. Sin embargo, aun no se ha establecido un sistema para la recolección de datos sobre calidad ambiental de manera periódica y en un formato consistente con otros sistemas de bases de datos nacionales, regionales e internacionales. Este informe recomienda que el MARN revitalice el SIA, lo cual podría resultar en información ambiental relevante para una mejor toma de decisiones, implementación de políticas ambientales, y el monitoreo del desempeño a través de SINAMA y para las partes interesadas y el público en general. Algunos de los ingredientes claves para un programa como el mencionado son:

• Desarrollo de indicadores SIA para que sean utilizados por los funcionarios gubernamentales en la determinación de las prioridades de políticas, como por ejemplo, las que se centran en los balances del agua, registros de usuarios, y fuentes de contaminación.

• Consolidación del SIA mediante la adquisición de equipo, contratación de personal y capacitación según sea necesaria. De ser apropiado, considere el fortalecimiento de las capacidades del Servicio Nacional de Estudios Territoriales (SNET).

• Mejorar el monitoreo actual de calidad del aire y del agua. • Crear un inventario de vertientes de aguas residuales y puntos de fuentes de

emisiones de aire. • Desarrollar un sistema de monitoreo para rastrear la información sobre

desempeño ambiental de las instalaciones industriales mas importantes. Considerar la publicación de información actualizada en el sitio Web del SIA.

• Integrar la información disponible y recibida regularmente en el Ministerio y demás entidades gubernamentales al SIA, incluyendo los estudios, experiencia profesional, solicitudes de permisos, y las denuncias hechas por los ciudadanos.

• Lanzar una encuesta sistemática y periódica de costos de cumplimiento con las leyes y reglamentos ambientales a fin de calibrar mejor el aumento gradual en las normas ambientales y capacidades de aplicación de la ley. La encuesta podría

64El Centro Nacional de Tecnología Agropecuaria y Forestal (CENTA), bajo el MAG, posee un laboratorio con personal calificado abierto las 24 horas del día el cual esta sub utilizado, pero que podría realizar los análisis requeridos para los casos ambientales si se le entregaran los suministros necesarios para ello.

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monitorear particularmente las dimensiones comerciales (o sea el costo de exportar e importar) y aspectos del desarrollo de infraestructura.

El ambiente es uno de los sectores más transparentes, abiertos y responsables en El Salvador. La LMA estipula las consultas públicas sobre políticas ambientales y las EIAs; el gobierno ha creado al CONAMA, el cual incluye a representantes de las partes interesadas y del público para asesorar al Ministro de Medio Ambiente acerca de las políticas ambientales, y el MARN posee un mecanismo de denuncias del público eficiente. Sin embargo, todavía existen brechas de transparencia y participación que deben subsanarse. Por ejemplo, los mecanismos para la participación de terceros interesados podrían ser más responsables, transparentes y balanceados, particularmente en lo que respecta la formulación de políticas, las EIAs, proyectos de ley, reglamentos, y normas. La equidad y el balance son también asuntos a considerar. Aun cuando el sector privado posee una capacidad de cabildeo considerable, resulta menos frecuente y efectiva la participación de las organizaciones no gubernamentales (ONG) y el público en general en el establecimiento de prioridades y la formulación de reglamentos. Adicionalmente, la falta de seguimiento parece ser un problema generalizado según las consultas con partes interesadas, ONG y la población. Este informe recomienda que el gobierno fortalezca los mecanismos actuales de participación mediante un conjunto de objetivos, mandatos, derechos, y obligaciones mas claros, formulando los reglamentos para que la LMA faculte a CONAMA con un mandato, derechos, y obligaciones renovados. Estos podrían incluir:

• Introducir la consulta pública en todos los proyectos de ley y medidas legales (leyes, reglamentos y normas) con impacto en el medio ambiente. El periodo de consulta debe ser por lo menos de 15 días laborales.

• Debe existir divulgación pública de opiniones respecto de los informes anuales presentados por el MARN, CEMA, y las unidades ambientales de los ministerios.

• Divulgación publica de las opiniones de CONAMA dentro de los 90 días de recibidas por parte de las entidades anteriormente mencionadas.

• Emisión del informe anual acerca de la condición del medio ambiente. • Mejora de los mecanismos de consulta sobre las políticas, leyes, reglamentos y

normas propuestas, mediante la organización de talleres, o grupos meta para discutir las propuestas.

Este informe recomienda que el gobierno fortalezca los mecanismos de participación actuales con un conjunto de objetivos, mandatos, derechos y obligaciones más claros, mediante la redacción de reglamentos para la LMA con el objetivo de dar a la COMANA un mandato, derechos y obligaciones renovados. Estos podrían incluir:

• La introducción de consultas públicas para la redacción de todas las políticas y

medidas legales (leyes, reglamentaciones y normas) con un impacto ambiental. El período de consulta debería ser de por lo menos 15 días laborables.

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• Hacer del conocimiento público mediante la divulgación de las opiniones sobre los informes anuales de MARN, CEMA y las unidades ambientales de los ministerios

• Hacer del conocimiento público mediante la divulgación de las opiniones de CONAM dentro de un plazo de 90 días después de su recepción en las entidades antes mencionadas.

• Elaborar un informe anual sobre el estado del medio ambiente. • Mejorar los mecanismos de consulta para las políticas, leyes, reglamentaciones y

normas propuestas, organizando talleres o grupos focales para discutir las propuestas.

5. Enfocándose en las Brechas Legales y Reglamentarias de Mediano y Largo Plazo La Ley Nacional del Medio Ambiente de 1998 (LMA) establece una amplia base para la construcción de un marco reglamentario que podría enfocarse en los problemas ambientales prioritarios de El Salvador. Debe garantizarse la coherencia del marco jurídico general. El marco jurídico depende demasiado en instrumentos de mando y control, incluyendo sanciones, como respuesta a las violaciones, mientras que aún no se han implementado instrumentos de incentivos económicos para promover su cumplimiento y lograr así la conducta deseada. Si bien ya se han adoptado algunas reglamentaciones y normas técnicas, no se han establecido límites legales para aspectos fundamentales como descargas de aguas residuales y emisión de gases. No existe un marco para el manejo sustentable de los recursos hídricos, a pesar de ser uno de los aspectos relacionados a los recursos naturales más urgentes en el país. El cumplimiento de las leyes y la capacidad de MARN de implementarlas y aplicarlas se vería mejorado con un marco jurídico que tome en cuenta tanto la capacidad de la comunidad regulada de cumplir las leyes como la capacidad del gobierno de supervisar el cumplimiento y la aplicación de las mismas. Si bien es cierto que se pueden lograr avances significativos en la gestión ambiental mediante la afinación y actualización de las reglamentaciones y los estatutos a mediano y largo plazo, es necesario contar con un mayor número de procedimientos legales más detallados y completos, lo que requerirá períodos más largos para negociar con y crear conciencia en los múltiples grupos. Estos incluyen:

• Completar el régimen jurídico para una gestión sustentable del los recursos hídricos y de proveedores de abastecimiento de agua efectivos.

• Finalizar el marco jurídico de zonificación y uso de la tierra. • Resolver las contradicciones y ambigüedades en el marco legal, en particular las

que existen entre la LMA, el Código de Salud y las leyes municipales en relación los recursos hídricos, disposición de desechos, contaminación del aire y EIAs.

• Desarrollar la ley sobre transparencia.

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6. Necesidad de un Marco para la Gestión de Recursos Hídricos En El Salvador, el marco institucional de gestión de recursos hídricos, se caracteriza por un gran número de entidades al nivel regional y en los niveles locales; mala coordinación de políticas; y superposición de responsabilidades. El sector de los recursos hídricos mismo sufre de una mala rendición de cuentas y falta de transparencia. La Ley de Agua existente se aprobó en 1981,65 y ha habido varios intentos para actualizarla, incluyendo un importante esfuerzo realizado recientemente. Se redactó una nueva propuesta de ley, que incluye muchos aspectos positivos y modernos, con la participación de las diferentes entidades del gobierno central (principalmente MARN y ANDA). Hasta el momento, debido a la falta de una política nacional de gestión y desarrollo de los recursos hídricos, las autoridades se han enfocado principalmente en los usuarios del sector, específicamente irrigación y abastecimiento de agua. No obstante, la creciente demanda de agua ha tenido como resultado una competencia cada vez mayor por los pocos recursos hídricos y un incremento de conflictos entre los diferentes sectores que utilizan el agua. Además, los grupos interesados pocas veces participan en el proceso de toma de decisiones relacionado con la gestión de recursos hídricos y la elaboración e implementación de proyectos de agua. Finalmente, los impactos río arriba y río abajo a menudo no se consideran, lo que refleja la falta de un enfoque integrado y una planificación a largo plazo de las autoridades. Sin embargo, como resultado de su escasez cada vez mayor, los recursos hídricos se están volviendo una prioridad en la agenda política. Este informe recomienda que el gobierno priorice la reducción de la vulnerabilidad nacional relacionada con los aspectos hídricos mediante un nuevo marco jurídico e institucional en el cual se establezcan claramente los roles y responsabilidades de todos los actores clave. Los principios que podrían orientar este proceso de reforma son:

• Centralizar en una ley única la gestión de los recursos hídricos bajo la responsabilidad de MARN. El Ministerio, en particular, podría establecer una unidad especial a cargo de la política de corto y largo plazo. Así mismo, MARN podría estar a cargo de un registro centralizado de los derechos y concesiones de agua.

• Mantener y mejorar la coordinación entre MARN y la Comisión Hidroeléctrica Ejecutiva del Río Lempa (CEL), operando como una cuenca que involucra las contrapartes hondureñas y guatemaltecas.

• Designar e introducir instrumentos basados en el mercado y basados en los principios “el contaminador paga”, en particular, estableciendo normas de contaminación e impuestos por contaminación y cargos por utilización de agua con el objeto de cubrir, por lo menos, las operaciones de gestión de los recursos hídricos.

65 Ley sobre gestión integrada de los recursos hídricos, D. Ley N° 886, 2 de diciembre de 1981; D.O. No 221. Tomo 273, 2 de diciembre de 1981).

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• Fortalecer las capacidades de los departamentos y las municipalidades de aplicación de los requerimientos legales establecidos en las leyes de gestión de recursos hídricos y de proveedores de servicios.

• Promover la participación de los grupos interesados, estableciendo una Mesa Redonda de Agua Nacional, bajo la estructura CONAMA, para discutir y monitorear la aplicación de todos los documentos de política y redactar medidas legales relacionadas a los recursos de agua.

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Anexo I. Compromisos Ambientales bajo el CAFTA En el Capítulo 17 del CAFTA, El Salvador y sus socios comerciales se comprometieron a mantener los siguientes altos niveles de protección del medio ambiente y de aplicación efectiva de las leyes ambientales: Protección del Medio Ambiente

• Proveer altos niveles de protección ambiental. • Cada una de las Partes podrá establecer y modificar sus propios niveles nacionales

de protección del medio ambiente. • Esfuerzos para continuar mejorando las leyes y políticas ambientales.

Aplicación Efectiva

• Abstenerse de no aplicar efectivamente sus leyes ambientales, a través un curso de acción o inacción sostenido o recurrente, de una manera que afecte al comercio entre las Partes.

• Se reconoce que es inapropiado promover el comercio o la inversión mediante el debilitamiento o reducción de las protecciones contempladas en su legislación ambiental interna

• Una parte no podrá realizar actividades orientadas a hacer cumplir la legislación ambiental en el territorio de otra parte.

Procedimientos, Reparaciones, Tribunales y Mecanismos Voluntarios

• Disponibilidad de procedimientos judiciales, cuasi judiciales y administrativos justos, equitativos para sancionar o reparar las infracciones las leyes ambientales.

• Acceso para que los ciudadanos soliciten investigaciones por supuestas infracciones de sus leyes ambientales.

• Apropiado y efectivo acceso a reparaciones. • Garantizar tribunales imparciales e independientes. • Estimular mecanismos voluntarios para mejorar el desempeño ambiental • Promover metas e indicadores de desempeño flexibles.

Oportunidades de Participación Pública Comunicaciones públicas sobre temas relacionados al capítulo del medio ambiente del TLC EE.UU. RD C.A Comité nacional consultivo o asesor. El Consejo de Asuntos Ambientales Un Consejo de Asuntos Ambientales compuesto por representantes de las partes del nivel ministerial o su equivalente supervisará la implementación del capítulo sobre el medio ambiente del CAFTA, revisará sus avances y considerará el estado de las actividades de cooperación desarrolladas bajo el TLC EE.UU. RD C.A. Cooperación Ambiental

• Acuerdo de Cooperación Ambiental.

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• Comisión de Cooperación Ambiental. • Áreas prioritarias de cooperación para actividades en materia ambiental (Anexo

17.9 del CAFTA). Comunicaciones Relativas a Asuntos de Aplicación de la Legislación Ambiental, Expediente de Hechos y Cooperación Relacionada Cualquier persona de una Parte podrá remitir comunicaciones que aseveren que una Parte está incumpliendo en la aplicación efectiva de su legislación ambiental. Esto podrá conducir a la preparación de un Expediente de Hechos, y a recomendaciones del Consejo de Asuntos Ambientales a la Comisión de Cooperación Ambiental. Consultas Ambientales Colaborativas Una Parte podrá solicitar la realización de consultas con la otra Parte respecto de cualquier asunto que surja bajo el capítulo del medio ambiente del TLC EE.UU. RD C.A. Si las partes Consultantes no logran una resolución mutuamente satisfactoria del asunto, se podrá convocar el Consejo para que considere el asunto. Si el asunto se refiere a que si una de las Partes está cumpliendo con sus obligaciones de aplicación de la legislación y las Partes no logran resolverlo en los 60 días siguientes a la entrega de una solicitud de consulta, la parte reclamante podrá solicitar la realización de consultas o una reunión de la Comisión de Libre Comercio y después recurrir al proceso de resolución de controversias establecido en el Capítulo TLC EE.UU. RD C.A y a la suspensión potencial de beneficios o a una evaluación monetaria. Casilla AI-1: Vistazo General de la Resolución de Controversias sobre Aplicación de

la Legislación Ambiental del CAFTA Cooperación. Las Partes harán sus mejores esfuerzos a través de la cooperación y de consultas para lograr una resolución mutuamente satisfactoria de cualquier asunto que pudiese afectar la operación del DR-CAFTA. Consultas. Cualquiera de las Partes podrá solicitar por escrito consultas con cualquier otra parte en relación a cualquier medida real o propuesta o cualquier otro asunto que considere pudiese afectar la operación del Acuerdo. Si las Partes no logran resolver el asunto a través de las consultas, cualquiera de las Partes podrá solicitar por escrito una reunión con la Comisión de Libre Comercio. Comisión de Libre Comercio. La Comisión deberá procurar resolver la controversia prontamente. Si las Partes en consulta no logran resolver el asunto, podrán solicitar el establecimiento de un panel de arbitraje para que conozca del asunto. Panel de Arbitraje. Al recibir el informe final de un panel, las Partes en controversia deberán acordar la resolución de la controversia, lo que generalmente deberá ser conforme a la determinación y recomendaciones, de haberlas del panel. Evaluación Monetaria. Si un panel determina que una de las Partes no ha aplicado efectivamente su legislación ambiental a través un curso de acción o inacción sostenido o recurrente, de una manera que afecte al comercio entre las Partes, y si las partes en controversia no logran llegar a un acuerdo sobre una resolución o han convenido una resolución y una Parte solicitante considera que la Parte contra quien se reclama no ha cumplido el acuerdo, la Parte solicitante podrá solicitar al panel que imponga una evaluación monetaria anual a la Parte contra quien se reclama. El panel deberá tomar en cuenta factores que incluyen los efectos del comercio bilateral de la Parte como resultado de su inaplicación aplicación efectiva de la ley pertinente, las razones por las cuales la Parte no aplicó efectivamente las leyes pertinentes y el nivel de aplicación que podría esperarse razonablemente de la parte de acuerdo a sus limitaciones de recursos. El monto de la evaluación no deberá exceder los US$15 millones anuales, ajustados por inflación, según se especifique.

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Las Evaluaciones deberán pagarse a un fondo para iniciativas ambientales, incluyendo esfuerzos para mejorar o incrementar la aplicación de las leyes ambientales en el territorio de la Parte contra quien se presentó el reclamo. Suspensión de Beneficios Arancelarios. Si la Parte contra la cual se presenta un reclamo no paga la evaluación monetaria, la Parte solicitante podrá tomar otras medidas, incluyendo la suspensión de beneficios arancelarios. En principio, las posibles consecuencias bajo el CAFTA de no aplicar efectivamente las leyes ambientales incluyen la obligación de pagar una evaluación monetaria anual y, su no pago, la suspensión de beneficios arancelarios. Aunque existe un proceso prolongado de consultas y existen oportunidades para remediar la no aplicación de una ley ambiental que afecta el comercio antes de llegar a este punto (ver resumen del proceso de resolución de controversias en la Casilla AI-1), existen consecuencias prácticas muy serias, que incluyen la incertidumbre para los inversionistas y el incremento de controversias informales con competidores comerciales, además de la degradación ambiental que pudiere provocarse.

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Anexo II. Definición de Industrias Sucias

Un enfoque convencional utilizado en la literatura para definir las industrias sucias ha sido la identificación de sectores de contaminación intensiva como aquellos que han incurrido en altos niveles de reducción de gastos por unidad de producción en los Estados Unidos y otras economías de de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) (Mani 1996; Robison 1988; Tobey 1990). De acuerdo a este criterio, hierro y acero, metales no ferrosos, químicos industriales, pulpa y papel y productos minerales no metálicos.66 Otro enfoque, más directo, es la selección de sectores que clasifican con un alto nivel de intensidad de emisiones reales (emisiones por unidad de producción). Mani y Wheeler (1998) han determinado los sectores que clasifican como las principales de acuerdo a este criterio utilizando las intensidades de emisiones detalladas de la industria de manufactura promedio de los EE.UU. en el nivel de Clasificación Industrial Standard (SIC, por sus siglas en inglés). Posteriormente, calcularon clasificaciones sectoriales promedio para los contaminantes del aire convencional, contaminantes del agua y tóxicos (metales pesados) como se muestra en la Tabla AII-1. Una vez más, cinco de los seis sectores con la clasificación general más alta son, hierro y acero, metales no ferrosos, químicos industriales, pulpa y papel y productos minerales no metálicos.67 La Fortaleza de este enfoque se basa en el hecho que el conjunto de las industrias de manufactura más sucias que usan este enfoque parecen ser bastante estables en todos los países y los contaminantes.

66 Generalmente se excluye el Petróleo porque muy pocos países están realmente involucrados en su producción. 67 Si bien los textiles no figuran en esta lista, las industrias de la vestimenta, con su vinculación anterior a fábricas textiles compuestas (incluyendo teñido, impresión y unidades de acabado), y unidades de procesamiento de cuero, utilizan cantidades sustanciales de tintes y químicos altamente tóxicos. Algunas de estas industrias se encuentran ubicadas cerca de ríos donde desechan sus desperdicios tóxicos. Las curtidurías y otras unidades de acabado textil, ubicadas en áreas que no tienen acceso al mar, también ocasionan problemas de contaminación cada vez mayores en las áreas circundantes.

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Tabla AII-1: Orden de Prelación Sectorial Promedio para los Contaminantes del Aire, Agua Convencionales y los Tóxicos/Metales

Clasificació

n

Aire Agua Tóxico/Metal General

1 Hierro y acero Hierro y acero Metales no ferrosos Hierro y acero 2 Metales no ferrosos Metales no ferrosos Hierro y acero Metales no ferrosos 3 Minerales no

ferrosos Pulpa y papel Químicos

industriales Químicos industriales

4 Productos Petro carbón

Otros Minerales Productos de Cuero Refinerías de Petróleo

5 Pulpa y Papel Químicos Industriales

Cerámica Minerales no Ferrosos

6 Refinerías Petroleras

Otros Químicos Productos metálicos Pulpa y Papel

7 Químicos Industriales

Bebidas Productos de hule Otros Químicos

8 Otros Químicos Productos Alimenticios

Productos Eléctricos

Productos de hule

9 Productos de Madera

Productos de hule Maquinaria Productos de Cuero

10 Productos de Vidrio Productos de Petróleo

Minerales no metálicos

Productos metálicos

Fuente: Mani y Wheeler (1998).

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Anexo III Detonantes de los Préstamos para Políticas de Desarrollo (DPL) y Recomendaciones del Análisis Ambiental de País (CEA)

Detonantes DPL III

Recomendaciones CEA

Elaborar un Contrato de Concesión para el Puerto de Acajutla y presentarlo a la Asamblea Finalizar el estudio para la Terminal Aeroportuaria de Carga de Comalapa Avanzar en la agenda de clima de inversión como se ilustra, por ejemplo, por: a. Agencias de Competencia y Protección al Consumidor en operaciones Avanzar en la agenda de facilitación del Comercio e Inversión Extranjera Directa, como se ilustra, por ejemplo, en: a. facilitación en promedio de por lo menos 2 nuevos proyectos de inversión al mes por (La Agencia de Inversión Extranjera de El Salvador)

Reimpulsar el Crecimiento

b. Presentar a la Asamblea un paquete de enmiendas legales requeridas para garantizar la consistencia con las disposiciones del TLC EE.UU. RD C.A

Mejorar el marco legal resultará en procedimientos de EIAs más efectivos, eficientes, transparentes y predecibles. Cumplimiento, promoción y mayor aplicación de la legislación lo que mejorará la calidad ambiental Monitoreo efectivo y aplicación de la legislación de contaminación industrial e inversión en el sector creciente de la manufactura y maquila. Desarrollar lineamientos corporativos que reconozcan la producción limpia como una de las prioridades corporativas fundamentales y como factor determinante del desarrollo sustentable. Desarrollar procesos relacionados y enfoques prácticos para cumplir las normas globales para la exportación en términos de tecnología y normas de certificación.

Estabilidad Macro Económica y Consolidación Fiscal

Déficit del sector público no financiero del 2005 en o por debajo del 3% del PIB, y política de

Introducción de instrumentos basados en

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formulación del presupuesto para el 2007, consistente con un déficit NFPS del 2.2% del GDP Se presentó la Ley de Supervisión Financiera a la Asamblea con recomendaciones de un Programa de Evaluación del Sector Financiero relacionadas con una supervisión consolidada y el fortalecimiento del poder de supervisión Bancos han iniciado la implementación de la metodología de clasificación crediticia prescrita en la nueva regla dispuesta

el Mercado como impuestos y cobros para reglamentar la contaminación del agua y aire y los desechos como parte de un esfuerzo de reforma fiscal general.

Por lo menos 20 instituciones públicas utilizan el Módulo de Diseminación (MODDIV) del sistema electrónico de adquisiciones o gestión pública para proveer información pertinente a las compras y contratos

Gestión del Sector Público

Se evidencian otros avances en la agenda de modernización del PFM a través de la ampliación de la operación del sistema de Administración Financiera Integrada (SAFI) a seis instituciones adicionales, incluyendo la administración de seguridad social.

Las sinergias con esfuerzos continuos de reformas más amplias para mejorar la gobernabilidad, transparencia y rendición de cuentas, deberían incrementarse para mejorar la gestión ambiental.

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Anexo IV. Partes Interesadas A continuación se presenta una descripción de partes interesadas no gubernamentales y la organización CCAD. La Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (FUSADES) es Grupo de expertos influyente, independiente y sin fines de lucro creado en 1983 por hombres de negocios salvadoreños como centro de estudios e investigación y como facilitador del desarrollo social y económico. Esta organización tuvo un papel preponderante en la adopción de la Ley Nacional del Medio Ambiente. En los últimos años, ha realizado una serie de proyectos relacionados con los aspectos legales y económicos de la agenda ambiental. FUSADES también ofrece servicios de laboratorio para análisis ambientales. El Programa Salvadoreño de Investigación sobre Desarrollo y Medio Ambiente (PRISMA), otro grupo de expertos y centro de investigación, se enfoca en el desarrollo e integración con un enfoque socio económico para los problemas y soluciones ambientales. PRISMA ha sido un pionero del análisis de asuntos relacionados a los recursos hídricos en el Salvador, pero también se ha enfocado en la conservación de la biodiversidad, manejo de pesticidas y deforestación. La Fundación Nacional para el Desarrollo (FUNDE) es un centro de investigación independiente y sin fines de lucro establecido en 1992 para generar propuestas alternativas para el desarrollo social y económico. Su enfoque ambiental está orientado al comercio y al medio ambiente, la biodiversidad y propiedad intelectual. SALVANATURA es un grupo de acción “práctica” ambiental cuya preocupación principal son las áreas naturales protegidas y la política ambiental. Sus principales logros son la realización de campañas de concientización, recaudación de fondos para la compra de tierras y ampliación de áreas protegidas en el país, educación ambiental y manejo de áreas naturales para fines de recreación. El Centro Salvadoreño de Tecnología Apropiada (CESTA) fue la primera ONG ambiental fundada en El Salvador, en 1980. Inicialmente se enfocó en la investigación y el desarrollo de tecnología agrícola adaptada a la realidad socio económico y ambiental de El Salvador, pero en la actualidad su trabajo está orientado a una gama más amplia de asuntos ambientales. En 1997, CESTA recibió el premio de las Naciones Unidas “Global 500 Roll of Honor” por el trabajo de protección ambiental realizado en El Salvador. La Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP) es la organización principal que representa al sector empresarial salvadoreño. En la última década, el capítulo ambiental de ANEP promovió activamente la conciencia empresarial sobre aspectos ambientales. Con mucha regularidad, ANEP ha participado en consultas con MARN y otras instituciones sobre asuntos ambientales provisto información al sector empresarial sobre los requerimientos ambientales, tecnologías y otros asuntos ambientales. 106

Entre las numerosas instituciones académicas en El Salvador, la Universidad Don Bosco y la Universidad de El Salvador son las universidades con mayor participación en temas ambientales. La Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD). Como parte del Sistema de Integración Centroamericana (SICA) y por decisión de los Presidentes de Centro América, se creó la CCAD en 1989 con el propósito fundamental de fortalecer la cooperación regional entre las entidades nacionales responsables de la gestión de recursos naturales y el medio ambiente. La CCAD está conformada por el Consejo de Ministros del Medio Ambiente, una Secretaría y Comités Técnicos. La CCAD trabaja en asociación con las entidades nacionales y regionales responsables y con organizaciones internacionales. La sede regional de la CCAD se encuentra en San Salvador y en la actualidad sus dos áreas de operación principales son: (a) desarrollar la visión y las estrategias para planificar el desarrollo sustentable de la región, y (b) administrar proyectos seleccionados con una perspectiva Centroamericana que incluyan:

• La Protección de la herencia natural de la región; • Establecer estructuras de cooperación entre los países centroamericanos para

temas ambientales; • Promover acciones coordinadas entre las instituciones gubernamentales e

internacionales; • Realizar los esfuerzos necesarios para obtener asistencia financiera de

instituciones regionales e internacionales con miras a desarrollar los objetivos antes mencionados;

• Fortalecer las instituciones nacionales a cargo del medio ambiente y de los recursos naturales;

• Incluir parámetros y consideraciones ambientales y de desarrollo sustentable en los procesos de planificación nacional y regional;

• Determinar áreas prioritarias para acciones ambientales, como educación y desarrollo de capacidades ambientales, gestión de recursos hídricos y ecosistemas compartidos y el manejo de desechos y sustancias peligrosas que representan una amenaza para la calidad de vida y la salud de la población, y

• Promover el desarrollo de una estrategia de gestión ambiental que fomente la participación pública, sea descentralizada en su naturaleza y democrática en sus operaciones.

En un esfuerzo por fortalecer la gestión ambiental en la región, la CCAD lanzó la Agenda Centroamericana sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. Este plan de acción se presentó en la sesión plenaria de la Conferencia de Río de 1992. Se convirtió en el documento guía de la región para la implementación de los compromisos acordados por Centro América en Río. Se enfoca en salud, medio ambiente, planificación urbana y desarrollo de capacidades institucionales. La CCAD también ha apoyado estrategias regionales exitosas como la Alianza para el Desarrollo Sostenible (ALIDES), adoptada en 1994, y que promueve un modelo de desarrollo sustentable incluyendo dimensiones políticas, económicas, sociales y ambientales. Esto ha dado lugar a la existencia de

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autoridades ambientales en cada uno de los países, así como también de comisiones ambientales en las asambleas legislativas nacionales en todos los países y en el Parlamento Centroamericano (PARLACEN). El Salvador participa en varios proyectos de la CCAD que están siendo implementados como el Proyecto financiado por GEF/UNDP-UNEP/GTZ para Consolidar el Corredor Biológico Mesoamericano (CBM), Gestión Ambiental Mejorada del CBM (USAID), Conservación de los Recursos Costeros en el Golfo de Fonseca (DANIDA), Bosques y Cambios Climáticos en Centro América (Holanda), Programa para la Legislación Ambiental (COSUDE), Programa para la Modernización de la Gestión Ambiental en Centro América (GTZ), Comercio y Medio Ambiente (UNDP), etc. Debido a su ubicación estratégica en el Salvador, su presencia regional y nacional y su programa de trabaja en desarrollo sustentable para Centro América, la CCDA es un socio clave para la diseminación de los hallazgos de los análisis ambientales de este país y para la implementación de sus recomendaciones.

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