INFORME TEMÁTICO DEL PROYECTO DE LEY …FILE/I.T.SeguridadCiudadana.pdf · INFORME TEMÁTICO DEL PROYECTO DE LEY N ... de Descentralización, Regionalización, ... la investigación

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Jr. Huallaga Nº 364 Lima 1 Teléfono 311-7777 anexos 6195-6196

Correo: [email protected]

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INFORME TEMÁTICO DEL PROYECTO DE LEY N°2648-2008-GL “LEY DE EFECTIVIDAD MUNICIPAL EN SEGURIDAD CIUDADANA”

I. INTRODUCCIÓN Con fecha 02 de setiembre de 2008, diversos alcaldes presentaron, en forma conjunta, el Proyecto de Ley N° 2648-2008-GL “Ley de Efectividad Municipal en Seguridad Ciudadana”, el que fue derivado a las Comisiones de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado, y de Defensa Nacional, Orden Interno, Desarrollo Alternativo y Lucha contra las Drogas. Dicho proyecto realiza diversas propuestas vinculadas a las funciones de los alcaldes y la Policía Nacional en materia de seguridad ciudadana, entre ellas: � La obligatoriedad de la Policía Nacional en el cumplimiento de los planes,

programas y proyectos de seguridad ciudadana que aprueben los Comités Provinciales y/o Distritales de Seguridad Ciudadana y aquellas otras que dispongan los alcaldes en materia de seguridad ciudadana.

� Asignación, por parte de los municipios que cuenten con Serenazgo, de

locales, infraestructura, así como recursos humanos, económicos y logísticos a favor de la Policía Nacional con la finalidad de lograr mejorar los servicios de seguridad ciudadana.

� Disponibilidad operativa de la Policía Nacional asignada a los diferentes

distritos, a las directivas de los alcaldes respectivos en temas de seguridad ciudadana, así como la aplicación preferente de esas disposiciones del alcalde frente a las disposiciones y medidas que adopten las autoridades policiales en su jurisdicción, salvo que se traten de disposiciones del Ministerio del Interior y del Comando Central de la Policía Nacional que resulten de alcance nacional.

� Sujeción del Serenazgo Municipal al comando policial en labores de auxilio

civil.

� Ampliación de funciones de los comités regionales, provinciales y distritales respecto a informar a la región policial que corresponda sobre los incumplimientos en la ejecución de los planes y programas de seguridad ciudadana por responsabilidad de las delegaciones policiales, pudiendo sugerir el cambio de personal (que podría ser inclusive el comisario o jefe distrital) y de vigilar la ejecución de acciones disciplinarias a que hubiere lugar.

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� La creación de la Policía Vecinal y el observatorio del delito. El primero a cargo de los respectivos municipios con el apoyo de la Policía Nacional y el segundo, a cargo de los Comités Distritales de Seguridad Ciudadana (CODISEC)

El proyecto, bajo la premisa de que los municipios son los responsables de la seguridad ciudadana, se sustenta en la carencia de recursos humanos y logísticos en dichos gobiernos, así como la ausencia de un marco legal que les permita la conducción eficaz de la seguridad ciudadana a través de atribuciones de coordinación directa con la Policía Nacional. Por ello la propuesta busca fijar de manera más directa y concreta ciertas atribuciones municipales en materia de seguridad ciudadana, que permita que los alcaldes puedan fijar directivas, planes y programas que serán acatados de manera preferente y obligatoria por la Policía Nacional. El presente informe se centrará en analizar la propuesta legislativa en el aspecto de la ampliación de atribuciones del municipio en materia de seguridad ciudadana y la obligación de la Policía en el acatamiento de los planes, proyectos y directivas emitidas por esta autoridad política; el análisis se dividirá en 3 partes: En primer lugar se analizará el contenido de la expresión “seguridad ciudadana” y los responsables de este servicio. Luego se detallarán las políticas aplicadas por el gobierno en este tema y los resultados de las mismas. En un tercer punto se hará una descripción de las funciones, competencias atribuciones y políticas aplicadas por la Policía Nacional en seguridad ciudadana y por último se realzará una descripción de las funciones, competencias y planes de los municipios en este mismo tema. Con este trabajo se espera poder alcanzar a las comisiones a las que ha sido asignado el proyecto de ley, mayor información que les permita tomar una mejor decisión. Lima, O3 de febrero de 2009.

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II. ANÁLISIS DE LA PROPUESTA LEGISLATIVA

A. La seguridad ciudadana como bien jurídico protegido por el Estado

Entre los deberes primordiales del Estado consagrado en la Constitución Política se encuentran el de garantizar la plena vigencia de los derechos humanos y el de proteger a la población de las amenazas contra su seguridad1. Esta protección que brinda el Estado es definida como “seguridad ciudadana”. De acuerdo al concepto que ha desarrollado el Tribunal Constitucional2 se trata de un bien jurídico cuya protección tiene por finalidad que determinados derechos ciudadanos (como la vida, la integridad, la tranquilidad, la propiedad y la libertad personal, entre otros) puedan ser preservados frente a situaciones de peligro o amenazas, o reparados en caso de vulneración o desconocimiento3. También está conceptualizada como la acción integrada que desarrolla el Estado, con la colaboración de la ciudadanía, destinada a asegurar su convivencia pacífica, la erradicación de la violencia y la utilización pacífica de las vías y espacios públicos4. Todas estas acciones que integran el concepto de seguridad ciudadana forman parte de uno de los deberes primordiales del Estado Peruano. Y para cumplir con este deber, el Estado cuenta con una estructura orgánica compuesta por el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo, el Poder Judicial, la Policía Nacional, el Ministerio Público, entre otros, los mismos que deben centrar sus esfuerzos en lograr la protección de todos los derechos ciudadanos consagrados en la Constitución. Asimismo, debido a las circunscripciones en las que se organiza territorialmente el Perú, el gobierno se ejerce en 3 niveles5: nacional, regional y local6. Sin embargo la Constitución Política le asigna literalmente a este último

��Artículo 44 de la Constitución Política del Perú

2 en su sentencia 5994-2005/PHC/TC 3 Dicha sentencia señala además que en un Estado de Derecho, la seguridad ciudadana es considerada como uno de los roles vitales en los que todo Estado se compromete 4 Artículo 2 de la Ley 27933, ley que crea el Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana 5 Artículo 189° de la Constitución señala:”…se constituye y organiza el gobierno a nivel nacional, regional y local, en los términos que establece la Constitución y la ley, preservando la unidad e integridad del Estado y de la Nación…” 6 El Tribunal Constitucional ha desarrollado el concepto del estado unitario y la autonomía municipal en la sentencia 008-2007/AI/TC señalando: “Es cierto que los gobiernos locales gozan de una autonomía reconocida por la propia Norma Fundamental, sin embargo su ejercicio no debe poner en cuestión la unidad del Estado. La autonomía de los gobiernos locales no es ilimitada, sino que, por el contrario, debe ser ejercida respetando los parámetros establecidos por otros niveles de gobierno, como el regional y el nacional

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el deber constitucional de brindar “…servicios de seguridad ciudadana, con la cooperación de la Policía Nacional del Perú, conforme a ley”7. Esta disposición constitucional nos permite entender que es el gobierno local quien debe gozar de atribuciones que le permitan convertirse en un ente protagonista en la aplicación de las políticas, planes y directivas sobre seguridad ciudadana y ser el gobierno nacional o central el que lo apoye en el eficaz cumplimiento de este servicio a través de la Policía Nacional.

B. Políticas del Estado en materia de Seguridad Ciudadana

En el año 2002, el gobierno de turno convocó a un diálogo nacional que se concretó en la aprobación de 29 políticas de estado que constituyen el Acuerdo Nacional8, dirigidas a alcanzar cuatro grandes objetivos: Democracia y Estado de Derecho, Equidad y Justicia Social, Competitividad del País y Estado Eficiente, Transparente y Descentralizado. Dentro del primer objetivo se encuentra la sétima política de estado titulada “Erradicación de la Violencia y fortalecimiento del civismo y de la seguridad ciudadana”.

Para dar cumplimiento al referido punto del Acuerdo Nacional, se conformó una Comisión Multidisciplinaria encargada de elaborar un diagnóstico sobre la situación de la seguridad ciudadana9. Dicha Comisión constató la ausencia de una política integral del Estado para enfrentar el crecimiento de la delincuencia y la carencia de un sistema integrado de seguridad ciudadana10.

Entre las recomendaciones de esta comisión se planteó “desarrollar una Política de Seguridad Ciudadana integral e integrada, preventiva, con medidas de control policial eficaces, participación ciudadana y medidas dirigidas a los sectores de alto riesgo”. Específicamente se plantearon 10 propuestas legislativas11, entre ellas la que propuso la creación del Sistema Nacional de

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(Los objetivos del Acuerdo Nacional son:

Servir eficazmente a la transición democrática, promoviendo el diálogo nacional para luchar contra la pobreza, elevar la competitividad del Perú y construir un Estado al servicio de las personas. Ofrecer al país la estabilidad necesaria para crecer con equidad social, en democracia y en justicia social Crear una visión común del país a futuro Crear e institucionalizar una cultura de diálogo democrático Crear consensos que nos permitan administrar las divergencias Generar crecimiento económico 9 Así como propuestas sobre la materia para implementar las políticas y planes ya existentes 10 Mayor información en el informe “ Crisis de la Seguridad, cuando se quiere salir pero no se sabe cómo”. Ver texto completo en http://www.justiciaviva.org.pe/nuevos/2006/noviembre/30/informe_idl_cade.doc 11 habiéndose aprobado 7 leyes: La Ley que crea el Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana. La Ley que regula la intervención de la Policía y del Ministerio Público en la investigación preliminar del delito. La Ley que modifica la Ley de Prestación de Servicios a la Comunidad y de Limitación de días .libres. La Ley que regula las condiciones del ejercicio de la legítima defensa. La Ley que sanciona de manera más efectiva la violencia y resistencia a la autoridad.

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Seguridad Ciudadana12 (SINASEC) integrado por representantes de diversas instituciones como el Ministerio del Interior, Ministerio de Justicia, Ministerio de Educación, Ministerio de Salud, Ministerio de Economía y Finanzas, Corte Suprema, Fiscalía de la Nación, Defensoría del Pueblo, gobierno regional y gobierno local, entre otros13.

Las funciones del SINASEC se encuentran detalladas en su ley de creación, entre las principales se pueden mencionar la de establecer las políticas y el Plan Nacional de Seguridad Ciudadana, así como aprobar los planes, programas y proyectos de Seguridad Ciudadana y promover el intercambio y/o cooperación internacional en materia de Seguridad Ciudadana, pudiendo impulsar proyectos nacionales, regionales, provinciales y distritales en materia de Seguridad Ciudadana.

El SINASEC esta compuesto por un Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana (CONASEC) que es el máximo organismo encargado de la formulación, conducción y evaluación de las políticas de seguridad ciudadana. Jerárquicamente le siguen los comités regionales, provinciales y distritales14, cuyas presidencias recaen en las autoridades políticas de mayor nivel. Es decir, el comité regional de seguridad ciudadana, es presidido por el Presidente del Gobierno Regional que corresponda de acuerdo al territorio donde se ubique el comité; en el de los comités provinciales es el Alcalde provincial y en el caso de los comités distritales lo es el alcalde del distrito, respectivamente.

En el siguiente cuadro se muestra la cantidad de Comités Regionales, Provinciales y Distritales instalados y por instalar desde la creación del SINASEC.

Cuadro N° 1

COMITÉS DE SEGURIDAD CIUDADAN INSTALADOS Y POR INSTALAR15

COMITÉS REG PROV DIST TOTAL

INSTALADOS 26 193 1632 1851

POR INSTALAR 0 1 6 7

TOTAL 26 194 1638 1858

Oficina de investigación y estadística /Secretaría Técnica-Conasec

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y La Ley que autoriza la asignación en uso de los bienes incautados en delitos de secuestro o contra el patrimonio cometidos en banda. La Ley que establece el procedimiento en caso de faltas

12 Creado el 12 de febrero de 2003 a través de la Ley N° 27933.

13 Ver miembros integrantes en la ley N° 27933 14 a) Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana, b) Comités Regionales de Seguridad Ciudadana, c) Comités Provinciales de Seguridad Ciudadana, d) Comités Distritales de Seguridad Ciudadana. 15 Datos al 10 de octubre de 2008

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Fuente y elaboración. SINASEC

Los datos señalados en el cuadro muestra que se ha logrado la instalación de casi la totalidad de los comités de seguridad ciudadana en todo el país; sin embargo, ello no podría inferir que se estén logrando los objetivos para los cuales fueron creados. De acuerdo al informe “Crisis de la Seguridad: Cuando se quiere salir pero no se sabe cómo” realizado por el Organismo No Gubernamental (ONG) Justicia Viva “…los comités no han tenido efecto perceptible en la lucha contra el delito. Como se ha anotado, las cifras de robos y asaltos y la sensación de inseguridad, han aumentado pese a la masiva constitución de estos comités…”

Dicho informe señala, además, respecto a la Ley de creación del SINASEC que “..si bien la ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana da un marco de ideas y programas, estas no han tenido ni respaldo político, ni planeamiento, ni organización, ni movilización, ni ejecución, ni seguimiento, ni evaluación. Es decir, han tenido un impacto básicamente ceremonial”.

Aquí es importante rescatar las recomendaciones que realizó la Defensoría del Pueblo en su Informe Defensorial N° 132 denominado “¿Ciudadanos Desprotegidos? Estrategias para fortalecer el Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana”16 sobre el funcionamiento de los comités de seguridad en diversos lugares17 a 4 años de su creación.

Dado que se trata de un informe bastante extenso, se ha considerado mostrar en el siguiente cuadro las constataciones y recomendaciones más resaltantes que realizó la Defensoría del Pueblo:

Cuadro N° 2 Conclusiones y Recomendaciones del Informe Defensorial N° 132 sobre el

funcionamiento de los órganos confortantes del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES DEL INFORME DEFENSORIAL N° 132

CONASEC � El desempeño del CONASEC ha tenido una característica de continuidad y regularidad, no habiéndose suspendido o cancelado reuniones por falta de quórum.

� A pesar que el CONASEC se ha preocupado por cumplir las funciones encomendadas por ley, no se han podido observar avances concretos en materia de seguridad ciudadana pues la sensación de inseguridad en la ciudadanía sigue latente.

� Se ha podido encontrar insuficiencia de recursos y medios logísticos (equipamiento informático, equipamiento de comunicaciones y mobiliario) en la Secretaría Técnica del CONASEC, lo que dificulta la realización de su trabajo.

� El CONASEC debe priorizar en sus planes de acción los componentes de capacitación y planificación, a fin de trabajarlos intensivamente con los comités regionales, provinciales y distritales de seguridad ciudadana.

Comités � En la mayoría de estas instancias no han existido procesos ordenados de transferencia

��16 Ver todos los informes de la Defensoría del Pueblo en http://www.defensoria.gob.pe/accesibilidad/biblio.php 17 Lima55, Arequipa, Chiclayo, Santa (Chimbote), Cusco, Huamanga (Ayacucho), Huancayo, Ica, Maynas (Iquitos), Coronel Portillo (Pucallpa), Piura y Trujillo

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Provinciales, Regionales y Distritales

de funciones ni de acervo documentario de un período municipal a otro, lo que ha afectado la continuidad en las políticas locales de seguridad ciudadana.

� La falta de continuidad en las sesiones dificulta la posibilidad de reunir a los representantes sectoriales en un espacio de coordinación para abordar la problemática de seguridad ciudadana,

� No se cumple suficientemente en cuanto a la participación de las juntas vecinales y rondas campesinas.

� Se ha constatado también la poca participación de los municipios distritales. Asimismo, el grado de participación de los representantes institucionales en las sesiones del comité es irregular,

� Destaca la participación de la Policía Nacional del Perú y el Ministerio Público como las más constantes entre las demás representaciones.

� No se ha llegado a identificar el establecimiento de una práctica orientada a elaborar diagnósticos o planes provinciales de seguridad ciudadana.

� La tendencia descrita acerca de los Comités Provinciales de Seguridad Ciudadana se acentúa en cuanto a la situación de los Comités Regionales.

� Estos Comités deben coordinar con la autoridad policial correspondiente el seguimiento y monitoreo de las acciones que desarrollan las juntas vecinales de seguridad ciudadana propiciando la participación de la ciudadanía y favoreciendo una relación cercana entre la policía y la comunidad.

Policía Nacional � La Policía debe coordinar con las municipalidades provinciales y distritales el seguimiento y monitoreo de las acciones que desarrollan las juntas vecinales de seguridad ciudadana, propiciando la participación de la ciudadanía y favoreciendo una relación cercana entre policía y comunidad que contribuya confianza de la población para con la institución policial.

� Asimismo, deben establecer mecanismos que faciliten el seguimiento del trabajo de las juntas vecinales, a fin de verificar que efectivamente cumplen el propósito para el que han sido creadas.

Congreso de la República

� El Congreso debe Involucrar la participación del CONASEC en el debate de los proyectos de ley relacionados con la seguridad ciudadana.

� Asimismo, debe modificarse la Ley Nº 27933, a fin de incluir en la conformación del CONASEC a dos representantes del Congreso, uno por la Comisión de Justicia y Derechos Humanos y otro por la Comisión de Defensa Nacional, Orden Interno, Desarrollo Alternativo y Lucha contra las Drogas, a fin de coordinar el desarrollo de las herramientas normativas de las políticas de seguridad ciudadana

Como se puede notar, entre las observaciones más saltantes de este informe se encuentran la falta de continuidad de la políticas locales de seguridad ciudadana, la poca participación de los municipios distritales y de las juntas vecinales y rondas campesinas, así como la irregular participación de los demás órganos componentes de los comités, con excepción de la Policía Nacional y el Ministerio Público. Asimismo, la ausencia de mecanismos de monitoreo del trabajo de las juntas vecinales y la necesidad de contar con representantes del Congreso en el desarrollo de herramientas normativas sobre seguridad ciudadana. Si se tiene en cuenta estas deficiencias del sistema, se podría considerar la posibilidad de que la poca eficacia del SINASEC podría deberse, además de otros motivos, a la falta de coordinación y colaboración entre los miembros integrantes del sistema. Sin embargo, la evaluación de los resultados del funcionamiento del SINASEC debiera ser realizada en un mayor plazo de funcionamiento para que se pueda analizar efectivamente las causas de sus resultados, ya que la sola instalación de los comités a nivel nacional es un avance importante que se entiende tomó en un mediano plazo.

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C. Organización, Funciones, Competencias y Políticas en materia de Seguridad Ciudadana de la Policía Nacional del Perú. La Policía Nacional del Perú es una institución del Estado dependiente orgánicamente del Ministerio del Interior que tiene por finalidad fundamental, de acuerdo a lo que señala la Constitución Política, la de garantizar, mantener y restablecer el orden interno. Además, presta protección y ayuda a las personas y a la comunidad, garantiza el cumplimiento de las leyes y la seguridad del patrimonio público y del privado, Asimismo, previene, investiga y combate la delincuencia y vigila y controla las fronteras18.

La Ley N° 27238 “Ley de la Policía Nacional del Perú”; que regula el funcionamiento y organización de esta institución señala que además, garantiza el libre ejercicio de los derechos fundamentales de las personas y el normal desarrollo de las actividades ciudadanas. Sus funciones están literalmente señaladas en dicha ley19, entre ellas la de garantizar la seguridad ciudadana y capacitar en esta materia a las entidades vecinales organizadas. Para el cumplimiento de sus funciones, la Policía Nacional cuenta con ciertas atribuciones20 y facultades21 especiales como la de portar y usar armas de fuego, la de intervenir en toda circunstancia de considerarse pertinente en su servicio. además, puede solicitar la identificación de las personas cuando el caso lo amerite, entre otras atribuciones y facultades que la ejercen de manera exclusiva. Dentro de su estructura orgánica, la Policía Nacional cuenta con diversos órganos de Dirección, Apoyo, Ejecución, entre otros. Entre los órganos de ejecución se encuentran las Direcciones especializadas22 y las Regiones

��18 artículo 166° de la Constitución Política. 19 Artículo 7: Son funciones de la Policía Nacional del Perú las siguientes: “…1) Mantener la seguridad y tranquilidad públicas para permitir el libre ejercicio de los derechos fundamentales de la persona consagrados en la Constitución Política del Perú. 2) Prevenir, combatir, investigar y denunciar los delitos y faltas previstos en el Código Penal y leyes especiales, perseguibles de oficio; así como aplicar las sanciones que señale el Código Administrativo de Contravenciones de Policía. 3) Garantizar la seguridad ciudadana. Capacita en esta materia a las entidades vecinales organizadas. ……..”, entre otras 20 Todas sus atribuciones se encuentran establecidas en el artículo 8° de su ley. 21 Todas las facultades de la Policía Nacional están señaladas en el artículo 9° de su ley 22 Las Direcciones especializadas son órganos de carácter sistémico, técnico-normativo-ejecutivo encargados de ejercer las funciones, atribuciones y facultades de la Policía Nacional en su campo especializado. Tienen competencia para intervenir a nivel nacional. Ellas son: - Dirección Contra el Terrorismo. - Dirección Antidrogas. - Dirección de Seguridad del Estado. - Dirección de Operaciones Especiales. - Dirección de Investigación Criminal y Apoyo a la Justicia.

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Policiales; éstas últimas están a cargo de las Direcciones Territoriales Policiales (DIRTERPOL)23. Las Regiones Policiales son órganos encargados de cumplir las funciones y ejercer las atribuciones, facultades y competencia de la Policía Nacional, en un determinado espacio geográfico del territorio nacional. Orgánicamente le siguen las Divisiones Policiales y las Comisarías. Estas últimas son dependencias fundamentales de la función policial, por el primer y más cercano punto de contacto entre la población y el policía y ésta con el municipio. La importancia del servicio que presta la Policía Nacional y la poca confianza de la sociedad en esta Institución sumada al aumento de la inseguridad en el país24 generó que el gobierno decida la creación de la Comisión de Reestructuración de la Policía Nacional creada en el año 200125, con la finalidad de realizar un diagnóstico institucional, así como la agenda y el cronograma del proceso de reestructuración policial. No ha sido posible obtener el informe de esta comisión a partir de la cual se dispuso la reestructuración y modernización de esta institución; sin embargo en un informe denominado “Seguridad Ciudadana: 14 lecciones fundamentales”26, señala que el proceso de reestructuración se inició con la realización de un diagnóstico con el propósito de identificar de manera objetiva las fortalezas y debilidades de la policía. Dicho informe del año 2004 señala que este proceso sigue en plena ejecución y se viene implementando progresivamente dichas recomendaciones: a corto y a mediano plazos, de conformidad con la Agenda y el Cronograma de Trabajo del Proceso de Modernización Policía. Un ejemplo de la implementación de las recomendaciones se encuentra en la creación del SINASEC27

La lección VI de dicho informe, titulado “Estrategias del Ministerio del Interior y Policía Nacional del Perú para fortalecer la seguridad ciudadana” señala que la estrategia de la Policía Nacional para garantizar la seguridad ciudadana se viene dando en dos ámbitos claramente definidos: Para combatir la delincuencia organizada y, para disminuir la delincuencia común28.

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- Dirección Contra la Corrupción. - Dirección de Seguridad de Penales. - Dirección de Policía Fiscal. - Dirección de Turismo y Ecología.” 23 Son 15 Direcciones Territoriales, ver todas las DIRTERPOL en www.pnp.gob.pe 24 En el Informe de la Comisión de Reestructuración de la Policía, elaborado en el año 2001, se constata que más del 40% de los ciudadanos entrevistados creen que la corrupción es el principal problema en la Institución Policial. 25 Con RS. Nº. 0965-2001-IN de 03 de octubre de 2001 26 Autor General Enrique Yépez, Instituto de Defensa Legal, 2004 Lección VI )+*

ver mayor información sobre este sistema en el punto 1 del presente informe. 28 Ver toda la lección VI que detalla todas las estrategias de la Policía Nacional en www.seguridadidl.org.pe/libros/yepez/leccion06.pdf

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Dicho documento, además, identifica algunas problemas que atraviesa la Policía que no les permitiría cumplir eficazmente el servicio de seguridad; entre ellos el tema de la escasez de efectivos policiales. Específicamente el informe señala:

“…podemos señalar que la evolución de los recursos humanos en la Policía Nacional revela un progresivo decrecimiento, al pasar de 120.000 efectivos que existían en 1985 durante la unificación de las fuerzas policiales a 92.000 policías que tiene en la actualidad. Es decir, en 19 años la institución policial ha sufrido una disminución del 24%, mientras que la población se ha incrementado en 59,7% (27.148.101 habitantes cifra estimada), lo que permite inferir que la demanda de la población por protección y seguridad es cada vez mayor en comparación con la oferta de servicios policiales”..

Importante dato a resaltar en dicho informe es el siguiente: “..la relación policía – ciudadano a nivel nacional para la seguridad ciudadana, es de 01 policía por cada 967 habitantes, relación demasiado baja en comparación con estándares internacionales que recomiendan 1 policía por cada 370 habitantes…”. A Nivel de la capital la situación se agrava pues “..la relación ciudadano-policía en Lima y El Callao para la seguridad ciudadana sería aproximadamente de 01 policía por cada 1.200 habitantes..”

Otra propuesta de la Comisión de Restructuración de la Policía importante a resaltar es el rediseño de la estructura orgánica de las comisarías con la finalidad de hacerla más para hacerlas más flexible, desburocratizada y más eficiente. Las Oficinas de Participación Ciudadana (OPC) en esta estructura forman parte del Módulo de Prevención. Esta medida, de acuerdo al informe antes señalado, es considerada acertada, pues “..el patrullaje, tanto a pie como motorizado, tienen estrecha relación con los requerimientos ciudadanos, por lo que era necesario que exista una sola unidad de criterio para realizar el patrullaje en colaboración con la comunidad…”29

Las propuestas y recomendaciones de la Comisión de Reestructuración de la Policía que se detallan forman parte de un proyecto que implica una profunda reforma que toma un tiempo; por lo que se haría necesario que los ejecutores y responsables de este plan deban tener cierta permanencia en sus cargos hasta la finalización del mismo.

Sin embargo desde que se inició la ejecución de las recomendaciones de la Comisión de Reestructuración de la Policía, la titularidad del Ministerio del Interior y de la Policía Nacional ha ido cambiando y ello genera la imposibilidad de mantener la continuidad indispensable para la realización de proyectos de tal magnitud como la que se quiere lograr con la Policía Nacional. como lo dice el informe “Crisis de la Seguridad: Cuando se quiere salir pero no se sabe cómo”30 “…El corto lapso de las gestiones de los ministros Rospigliosi y Costa, no hizo posible mantener la continuidad indispensable para la realización de un proyecto

��29 Ob Ct. Página 152 30 Ob Ct.

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ambicioso y profundo de reforma. Algunas iniciativas se mantuvieron, con diversos grados de éxito y profundidad, mientras que otras fueron abandonadas…” Un ejemplo de lo que se advierte líneas arriba se muestra en la reestructuración de VII Dirección Territorial de la Policía – Lima, dispuesta por el gobierno a inicios del 200731 con el propósito de “..implementar un modelo organizacional distrital que fortalezca la unidad de comando, el uso adecuado de los recursos, una mayor cobertura de atención ciudadana, mejor control y mayores niveles de coordinación con las autoridades a efectos de incrementar los niveles de efectividad institucional..”32 Esta reorganización que se centró en la distritalización de la Policía de la VII Dirección Territorial (PNP - LIMA) generó grandes expectativas, apoyo de ciertos sectores y críticas de otros33. Este plan de reestructuración policial34 buscaba la desconcentración de unidades policiales, la racionalización de recursos acorde a requerimientos por distrito, la reorganización por Jefaturas Policiales Distritales bajo un comando único, la identificación y cercanía con la población distrital y la articulación con autoridades locales para la seguridad ciudadana. Una nota de prensa35 que informaba sobre los resultados del plan de distritalización a los 5 meses de su creación, recogió algunos comentarios de especialistas en seguridad ciudadana y alcaldes de diversos distritos de Lima. Dicha nota señaló que “..los alcaldes son más cautos al evaluar los logros de la distritalización, aunque varios admiten que ha habido mejoras. Sin más precisiones, el alcalde de San Miguel, Salvador Heresi, sostiene que el avance ha sido evidente y que se nota una mayor dotación de hombres y patrulleros en su circunscripción; sin embargo, insiste en que la distritalización no basta para solucionar el problema de la delincuencia. De igual modo, el burgomaestre de La Molina, Luis Dibós, aprecia que el patrullaje y el control de tránsito han sido reforzados, pero cree que el efecto será tibio mientras no haya leyes más drásticas…” Sin embargo, en diciembre del 2008 (a menos de un año de la reestructuración de la VII Dirección Territorial) el gobierno dispuso nuevamente su

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Por Decreto Supremo N° 002-2007-IN 32 Artículo 1° del Decreto Supremo N° 002-2007-IN 33 Este plan implicó la creación de jefaturas distritales (29) que se ubicaban por encima de las comisarías, manejaban el control del tránsito, los servicios de patrullaje motorizado y a pie y la protección de embajadas. También contaban con una oficina de Participación Ciudadana y un Departamento de Investigación Criminal y Drogas. 34 Mayor información sobre el Plan de Distritalización de la VII Dirección Territorial en http://www.mininter.gob.pe/dist/index.html 35 diario El Comercio del 05 de agosto de 2007. ver nota completa en http://www.elcomercio.com.pe/edicionimpresa/Html/2007-08-05/imeclima0765300.html

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reestructuración36, así como la de la Dirección de Investigación Criminal (Dirincri) . Lamentablemente no ha sido posible encontrar mayor información sobre investigaciones o estudios que hayan evaluado el plan de distritalización de la Policía Nacional, que permita indicar si éste funcionó o no, así como los motivos de sus resultados. Tampoco es posible obtener datos sobre si esta nueva reestructuración de la VII Dirección Territorial esté cumpliendo con sus objetivos, dado que se trata de una reciente reestructuración. Sin embargo lo que sí es posible observar es que los planes y/o reestructuraciones que ha tenido la Policía Nacional no han tenido una permanencia que permita afirmar con precisión si se llegaron a cumplir o no con los objetivos planteados en los planes de reestructuración. Por último, antes de entrar a analizar las funciones, competencias y acciones de los municipios en materia de seguridad ciudadana, es importante no dejar de mencionar las políticas preventivas que ha venido ejecutando la Policía Nacional para afianzar la seguridad ciudadana. Por ejemplo, a través de la Dirección de la Familia y Participación Ciudadana37, encargado de planificar y conducir a nivel nacional actividades preventivas en favor de la familia, de la mujer, del niño y del adolescente, así como motivar a la comunidad para la seguridad ciudadana. El Programa “Vecino Vigilante”, “Patrulla Vigilante!” y las Juntas Vecinales son también parte de los resultados de la aplicación de políticas preventivas iniciadas por la Policía Nacional38.

D. Funciones, Competencias y planes de Seguridad Ciudadana de los municipios provinciales y distritales

Como se indicó en el primer punto del presente informe, dentro de la concepción unitaria de nuestro Estado, las municipalidades constituyen el tercer nivel de gobierno y ellos, de conformidad con lo establecido en los artículos 194° y 197° de la Constitución Política gozan de autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia. Promueven, apoyan y reglamentan la participación vecina en el desarrollo local y brindan servicios de seguridad ciudadana con la cooperación de la Policía Nacional del Perú. Su misma ley orgánica, Ley N° 2797239 le asigna competencia en seguridad ciudadana, y ejercen funciones exclusivas y compartidas. Entre las funciones específicas exclusivas de los municipios provinciales se encuentran el de establecer un sistema de seguridad ciudadana con la participación de la sociedad civil y la Policía Nacional y normar el establecimiento de serenazgo, vigilancia ciudadana, rondas urbanas, campesinas o similares. Entre las

��36 Decreto Supremo 008-2008-IN ��ntes conocida como Dirección Nacional de Participación Ciudadana (DIRPACI)

38 Ver todas las políticas de prevención de la Policía Nacional en www.seguridadidl.org.pe/libros/yepez/leccion07.pdf 39 Todas las funciones y competencias de los municipios se encuentran normadas en su ley orgánica.

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funciones específicas compartidas de los municipios provinciales se encuentran el de coordinar con los municipios distritales que la integran y la Policía Nacional el servicio interdistrital de Serenazgo y seguridad ciudadana. En el Perú hay 1.830 municipalidades agrupadas en 194 municipalidades provinciales y 1.634 distritales40, cada una con disímiles niveles de urbanidad, tamaño de población, pobreza, etc. Como lo señala un informe publicado en la revista del Consorcio de Investigación Económica y Social “Economía y Sociedad”41 en la formulación y aplicación de políticas, es importante identificar los tipos de municipios que se tienen, ya que éstos responden a diversas realidades disímiles, que implican: (a) distinto tamaño de la población (que determinaría el grado de complejidad en la administración de un municipio), (b) diverso nivel de urbanidad42 (lo que determinaría el grado de complejidad de la gestión municipal) y (c) distinto nivel de ingreso per cápita de sus pobladores (mayores ingresos de contribuyentes genera mayores posibilidades de recaudación).43 Estas diferencias naturales entre los municipios deben ser consideradas en la planificación y ejecución de los planes de seguridad ciudadana. sin un diagnóstico serio del estado situacional de cada distrito o determinado sector, cualquier plan que se pretenda aplicar asume el riesgo de no ser efectivo. Estas diferencias sociales, económicas y territoriales pueden explicar el por qué en algunos municipios no existe el servicio de Serenazgo y por qué entre los que sí lo tienen, unos tienen mayor efectividad que otros. Un dato importante a señalar es que el 80% de los concejos de Lima dispone de un cuerpo de serenos, aunque, en algunos casos, como en Villa El Salvador, solo tenga entre sus filas a diez agentes.44 Lamentablemente no se ha podido encontrar información de la cantidad de municipios de las provincias que cuentan con este servicio. El Serenazgo fue una respuesta de los municipios frente al estado de inseguridad que se agravó con la ausencia de servicios policiales en las calles la década de los 80. La creación de este servicio depende de la voluntad y

��40 Datos tomados del Informe “La eficiencia de los distintos tipos de municipios peruanos”; publicado en la Revista del CIES Economía y Sociedad, N° 63, abril de 2007 41 Ob Ct. ��El informe afirma “…una población más urbana cuenta con mayores posibilidades para financiar sus

gastos locales mediante el cobro de impuestos o tasas; o de tener acceso a profesionales calificados, servicios de apoyo y tecnología para el mejor desempeño de las competencias y funciones…” 43 Inclusive dicho informe realiza una clasificación de los municipios provinciales y distritales sobre la base de las variables descritas. Entre las primeras tenemos: Categoría provincial 1:Ciudades intermedias, Categoría provincial 2:Metrópolis. Categoría provincial 3:Rural y Categoría provincial 4: Semirural. Entre las segundas tenemos Categoría distrital 1:Semi-urbano. Categoría distrital 2:Urbano pobre. Categoría distrital 3:Urbano. Categoría distrital 4:Ciudades metropolitanas. Categoría distrital 5:Rural pobre y Categoría distrital 6:Rural pobre extremo 44 Datos publicados en el Diario El Comercio del 06 de agosto de 2006. Ver nota completa en http://www.elcomercio.com.pe/EdicionImpresa/Html/2006-08-06/ImEcLima0553884.html

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capacidad de cada municipio. No existen normas generales que regulen las funciones y competencias de este servicio, sino únicamente normas de alcance local, por lo que no todas las normas de funcionamiento y competencia de los efectivos de este servicio son uniformes. El restringido alcance de las normas y competencia territorial del Serenazgo genera que este servicio no cumpla eficazmente con sus objetivos, dado que los efectivos no pueden ejercer sus funciones en otras zonas fuera de su jurisdicción. Por ello diversos municipios han propuesta el plan denominado “Serenazgo sin fronteras” lo que podría posibilitar que el cuerpo de Serenazgo de un distrito pueda intervenir en otro cuando se cometa flagrante delito45. Este plan entrará en vigencia este 01 de febrero. Otra de las limitaciones del Serenazgo que no permite mayor efectividad en sus funciones se encuentra debido a que sus efectivos no tiene competencia, ni autorización para el uso de armas de fuego u otras no letales como el gas pimienta, dado que se trata de una competencia exclusiva de la Policía Nacional. Aunque su uso está autorizado en algunas empresas de seguridad, la Dirección de Control de Servicios de Seguridad, Control de Armas, Munición y Explosivos de Uso Civil (Dicscamec), señaló que ello se debe a que el uso se aplica sólo dentro del perímetro que protegen y no en la vía pública46. También se advierte que la falta de efectividad del Serenazgo y la resistencia de parte de un importante sector de la sociedad en ampliar sus competencias puede deberse a la falta de capacitación de sus efectivos, pues en algunos casos sólo llevan un curso de un mes, mientras que los efectivos de la Policía Nacional llevan estudios que varían entre los 3 y 4 años. Podrían analizarse otras limitaciones que explicarían las causas de poca eficacia del servicio de Serenazgo, pero ello alejaría la visión que este informe pretende alcanzar, pues lo que se quiere es analizar la posibilidad de aumentar las atribuciones de los municipios en materia de seguridad ciudadana, como una forma de resolver los problemas de inseguridad que existentes a nivel nacional. Un informe de la Defensoría del Pueblo47, denominado “¿Uso o abuso de la autonomía municipal? – el desafio del desarrollo local”, señala que …”en materia de seguridad ciudadana, la tarea central consiste en resolver los problemas asociados a la coexistencia de la Policía Nacional del Perú (PNP) y los serenazgos, por lo que es necesario crear mecanismos de coordinación entre ambas instituciones..”

Además, este informe señala que Al respecto, existen diversos modelos en el mundo. Por un lado existen casos en los que la Policía, como institución del

��45 El Serenazgo del municipio de Lima, en coordinación con sus similares de Breña, El Agustino, Jesús María, La Victoria, Lince, Pueblo Libre, Rímac y San Martín de Porres inaugurarán este 1 de febrero, primer domingo de carnavales. ��En una entrevista a un funcionario de la Oficina de Asesoría Legal de la DISCAMEC. Ver entrevista

completa en http://www.elcomercio.com.pe/EdicionImpresa/Html/2007-06-16/ImEcLima0739755.html 47 Informe N° 133

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Gobierno Nacional, asume de manera exclusiva todas las funciones en materia de seguridad ciudadana en el ámbito nacional. Por otro lado se presentan modelos en los que el Gobierno Local controla a la PNP de su jurisdicción (EE.UU., por ejemplo). Asimismo, existen casos intermedios, como el de Colombia, en donde la municipalidad aporta recursos a la PNP, coordina acciones con ésta y mantiene cierta injerencia en las decisiones. Para algunos autores y para el proyecto de ley en estudio, –si se considera el tipo de organización del Estado y las condiciones socioeconómicas del país–, la mejor opción para este país sería un sistema similar al que existe en Colombia, en el que el serenazgo y la PNP deben formar parte de un mismo sistema48. Sin embargo, si se pretendiera decantar por un sistema de seguridad similar al que se aplica en Colombia, previamente será necesario realizar estudios que evalúen la capacidad de los municipios para asumir esta importante responsabilidad de manera uniforme, pues dadas las diversas realidades de cada distrito y provincias, esta propuesta podría acentuar más las “…diferencias entre los distintas sectores sociales y zonas de las ciudad (más todavía a nivel nacional), según el poder económico de los vecinos. Así, tendríamos policías de primer, segundo, tercer y cuarto nivel, según el nivel económico del distrito y, probablemente, habría distritos en el Perú que no tendrían capacidad alguna de tener policía para la seguridad ciudadana. Esto aumentaría la segregación social y dificultaría la labor de compensación..”49 Este estudio deberá abarcar no una evaluación de las realidades y recursos de los municipios del Perú, que podría generar que existan tantos servicios de seguridad como municipios; Sino además deberá considerarse la capacidad de las autoridades locales o regionales en temas de seguridad ciudadana y los riesgos de la inestabilidad en la permanencia de estos cargos originadas por los periodos electorales. Otra necesaria acción que deberá tomarse previamente será una modificación constitucional que permita la ampliación de atribuciones municipales que impliquen la obligación de parte de la institución policial en el cumplimiento de directivas, planes y disposiciones del alcalde, con disposición preferente en determinados casos, frente a determinadas disposiciones de su mando central; pues la Constitución actual sólo admite coordinaciones entre los municipios y la Policía Nacional.

��48 Esta opción abriría dos posibilidades: que el Serenazo siga operando de manera separada hasta que se concreten mecanismos que puedan asegurar su operatividad conjunta y que sean complementarias a las labores de la Policía Nacional o, que esta institución retome las funciones que viene realizando el Serenazgo. Este informe termina señalando que lo que se requiere es que la municipalidad financie total o parcialmente estos servicios y que, a su vez, participe coordinando con la PNP las estrategias y planes de acción para la localidad. Los recursos que aportaría la municipalidad deberían ser empleados exclusivamente en su jurisdicción. �� En informe “¿Municipalizar la Policía? Siete razones para oponerse. Ver informe completo en

http://www.seguridadidl.org.pe/idlmail/idlmail366.doc

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Asimismo, debe tenerse en cuenta que el tema de la seguridad ciudadana, si bien es responsabilidad primaria de los municipios y la Policía Nacional pero igual corresponde a un trabajo integral por parte de los demás órganos del Estado. Por ejemplo de ello podría ser el hecho de que para lograr una efectiva protección de este bien jurídico se requiere necesariamente de un correcto funcionamiento del poder punitivo del Estado. Además, para lograr seguridad en la población, es importante que se superen las causas estructurales que generan la inseguridad50, como el desempleo,51 la pobreza,52 falta de educación, entre otros.

III. CONCLUSIONES � La propuesta legislativa es una iniciativa presentada sólo por algunos

alcaldes de distritos de la capital y ya que de aprobarse sería una ley de aplicación nacional, debiera previamente considerarse la posición de todos o por lo menos de la mayoría de los gobiernos locales del Perú.

� El deber del Estado de proteger a la población de amenazas contra su

seguridad forma parte del concepto de seguridad ciudadana y se traduce en acciones integradas de todos los órganos del Estado en los 3 niveles de gobierno; sin embargo es al último nivel de gobierno – local – el que tiene de manera directa la función de brindar el servicio de seguridad ciudadana con la cooperación de la Policía Nacional.

� El gobierno ha realizado importantes esfuerzos por lograr una política

integral con la finalidad de enfrentar el crecimiento de la delincuencia, ello se muestra en la creación del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana (SINASEC) y el funcionamiento de sus órganos componentes como los Comités Regionales, Provinciales y Distritales de Seguridad Ciudadana, cuyos integrantes formar parte de diversos órganos del Estado como el Ministerio del Interior, Ministerio de Justicia, Poder Judicial, Ministerio Público, Policía Nacional, entre otros.

� La evaluación que realizó la Defensoría del Pueblo a los 4 años del

funcionamiento del SINASEC demostraría que no se ha logrado obtener los resultados que se esperaban con su puesta en marcha. Sin embargo la instalación de casi la totalidad de los comités es un avance importante que debe considerarse se ha tomado en un mediano plazo y debiera hacerse otra evaluación a un determinado tiempo que pueda mostrar con mayor precisión las causas de sus resultados desde la instalación de estos comités y no contabilizarse el tiempo desde su creación formal.

��50 Ver las causas que generan inseguridad en http://blog.pucp.edu.pe/item/6096 51 las personas que atentan contra los bienes y la integridad física de los ciudadanos lo hacen, frecuentemente, por no tener un empleo estable que les garantice ingresos suficientes para mantener a su familia. 52 otra causa que puede generar agresividad es la pobreza y causa, además, altos índices de delincuencia que, generalmente, se ubican en las zonas marginales de la ciudad.

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� Dentro de la organización policial, las comisarías son las que más cercanas

están de la población. Inclusive más cerca que los municipios de la población.

� Desde el año 2002 se han venido dando políticas de reestructuración de la

Policía Nacional que han devenido en la desconcentración de la institución con mayor acercamiento de la Policía a la comunidad, sin embargo algunas políticas no han sido mantenidas en el tiempo y ello ha generado que no se pueda hacer una evaluación certera de los resultados de los planes aplicados.

� Es importante que las políticas públicas en materia de seguridad ciudadana

sean aplicadas luego de que se hayan realizado los diagnósticos respectivos y debe procurarse que se mantengan vigentes por un determinado tiempo, dado que su implementación, aplicación y resultados corresponden a medianos y/o largos plazos. Los continuos cambios de políticas generan inestabilidad en el sistema y no permiten que se puedan conocer con certeza el funcionamiento de los planes aplicados.

� Los gobiernos locales tienen características disímiles, originados por los

niveles de urbanidad, tamaño de población, pobreza, etc, por lo que la aplicación de un plan nacional podría devenir en inaplicable o con pocos resultados si sólo se consideran los distritos capitalinos o que tienen mayor capacidad de recaudación.

� Las diferencias innatas de los gobiernos locales genera que algunos no

puedan ofrecer los servicios de Serenazgo o que los que ofrecen no sean tan eficaces como otros.

� Si se pretendiera decantar por un sistema de seguridad similar al que se

aplica en Colombia, previamente será necesario realizar estudios que evalúen la capacidad de los municipios para asumir esta importante responsabilidad de manera uniforme, pues dadas las diversas realidades de cada distrito y provincias, esta propuesta podría acentuar mayores diferencias sociales en la población.

� Previa a la aprobación de esta propuesta, será necesaria una modificación

constitucional que permita la ampliación de atribuciones municipales que impliquen la obligación de parte de la institución policial en el cumplimiento de directivas, planes y disposiciones del alcalde, con disposición preferente en determinados casos, frente a determinadas disposiciones de su mando central; pues la Constitución actual sólo admite coordinaciones entre los municipios y la Policía Nacional.

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Abog. Patricia María Durand Vásquez

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