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INFORME DEFENSORIAL Naturaleza y vulneración del derecho a la igualdad delos Consultores Individuales de Línea

Conciencia comprometida por los derechos humanos


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La Paz, abril de 2014

PRODUCCIÓN Y EDICIÓN: Defensoría del Pueblo

DISEÑO GRÁFICO E ILUSTRACIÓN: Defensoría del Pueblo

IMPRESIÓN:PRIMERA EDICIÓN: Trescientos Ejemplares

Naturaleza y vulneración del derecho a la igualdad de losConsultores Individuales de Línea

INFORME DEFENSORIAL


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Estado Plurinacional de Bolivia

INFORME DEFENSOR

Naturaleza y vulneración

del derecho a la igualdadde los ConsultoresIndividuales de Línea


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Índice

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INTRODUCCIÓN1. Antecedentes2. Normativa aplicable

2.1. Constitución Política del Estado2.2. Convención Americana sobre Derechos Humanos

2.2.1. Protocolo Adicional a la Convención Americana sobreDerechos Humanos en materia de derechos Economicos, Sociales yCulturales “Protocolo de San Salvador”

2.3. Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales yCulturales

3. Naturaleza de los contratos de los consultores individuales de línea3.1. Naturaleza a partir de la dimensión formal y material3.2. Naturaleza a partir de los elementos propios

3.2.1. Remuneración de consultores de línea3.2.1.1. Antecedentes3.2.1.2. Determinación de la remuneración de los consultores delínea

3.2.2. Elementos propios en la jurisprudencia constitucional3.2.3. Elementos propios en la normativa

3.3. Naturaleza a partir del principio de primacía de la realidad4. Violación del Derecho a la igualdad de los consultores individuales de

línea4.1. Derecho a la igualdad

4.1.1. Violación del derecho en la situación analizada5. Conclusiones6. Recomendaciones


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PRESENTACIÓN

Durante las gestiones 2012 y 2013, la De-fensoria del Pueblo ha recibido en todassus o cinas departamentales y mesasespeciales, un total de 3.480 casos de ciudada -nos y ciudadanas que denunciaban vulneraciónde sus derechos laborales. Esta cifra represen -ta un 13% del total de denuncias por derechosvulnerados, por encima incluso de casos rela -cionados con la violencia.

Recientes informes del Centro para el Desa-rrollo Laboral (CEDLA) dan cuenta que en lasciudades más pobladas del país, el 80% de lostrabajos pueden ser considerados precarios, esdecir que carecen de protección, estabilidad yseguros y se les niegan varios de los derechosfundamentales, entre otros a un salario justo, ahorarios adecuados, a vacaciones, aguinaldos,seguro de salud, etc.

La vulneración de los derechos laborales estransversal, aunque afecta principalmente a laspersonas en situación económica desfavorabley con escaso conocimiento de sus derechos.Esta situación se puede identi car en las labo -res relacionadas con el ámbito terciario de laeconomía y afecta en gran medida a los y las jó-

venes recientemente incorporados al mercadolaboral, sin embargo estos derechos laboralesvulnerados, son más visibles en las propias ins -tituciones públicas, tanto en los niveles central,como en las gobernaciones y los gobiernos mu -nicipales; como también es visible, en las em-presas e instituciones privadas.

Los datos disponibles muestran la extrema com -plejidad y gravedad de un problema que ha deja-do de circunscribirse al ámbito social y se con-vierte en un tema de derechos humanos ya quepor de nición el derecho al trabajo no solamenteimplica la posibilidad de obtener ingresos parasubsistir de manera digna sino que además per -miten la realización permiten la realización hu-mana y profesional de las personas dentro de lasinstituciones referidas y dentro de la sociedad.

El derecho al trabajo en Bolivia es afectado poruna serie de conductas vulneratorias que, vandesde la retención o disminución de pagos, has -ta el acoso laboral, pasando por la negación delderecho a la vacación, la seguridad social, o in-cluso a la explotación y a la discriminación. Es-tos problemas afectan principalmente a las ser -vidoras y servidores de Estado entre los que, in-


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cluso se hacen discriminaciones inadmisibles,entre los llamados servidores de planta con losdenominados consultores de línea.

Es precisamente en este último ámbito en el quehemos realizado el presente informe Defensorialque, muestra a la luz de una investigación riguro-sa en el área jurídica, con basamento ético implí -cito, componente que le da legitimidad al mismo.

La naturaleza y vulneración del derecho a laigualdad de los consultores individuales de lí -nea, evidencia una desigualdad desconcertanteque viola la prohibición de discriminación pre-vista constitucionalmente y desarrollada en laLey 045, denominada “Ley contra el racismo ytoda forma de discriminación”, así como los ca-tálogos internacionales de Derechos Humanos.

El informe que hacemos público, pretende apor-tar a la visibilizacion del problema y demandar elanálisis y consideración de los Órganos del Es-tado para revertir este hecho de agrante vulne-

ración de derechos humanos. Esta contribuciónla hacemos conscientes de que al ser parte delEstado, estamos en sujeción a nuestro mandatoconstitucional y por otra parte a la exigibilidadde los derechos, cuando estos son vulnerados.

Su contenido re eja una relación sintética de an-tecedentes sobre la incorporación y regulaciónde los consultores de línea en Bolivia; para luegorealizar un análisis de la naturaleza de la relación jurídica que se tiene con éstos a partir de tres ele -mentos como son la dimensión formal y materialde la misma, los elementos propios de la relacióny la primacía de la realidad, haciendo un énfasisen el componente de la remuneración.

Rolando Villena VIllegasDEFENSOR DEL PUEBLO

Estado Plurinacional de Bolivia

PRESENTACIÓN


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La Defensoría del Pueblo, en el marco delas atribuciones y competencias conferi -das por los artículos 218.I, 222 inc. 3), 4)y 5) de la Constitución Política del Estado, y 11

inc. 2), 3), 4) y 14) de la Ley 1818, resuelve ela-borar y presentar el actual Informe Defensorial,que re eja una relación sintética de anteceden -tes sobre la incorporación y regulación de losconsultores de línea en Bolivia; para luego rea-

lizar un análisis de la naturaleza de la relación jurídica que se tiene con éstos a partir de treselementos como son la dimensión formal y ma-terial de la misma, los elementos propios de la

relación y la primacía de la realidad, haciendoun énfasis en el componente de la remunera -ción. Así como la vulneración al derecho a laigualdad de los consultores en línea en la situa -ción analizada.

INFORME DEFENSORINaturaleza y vulneración del derecho a la igualdad de los

Consultores Individuales de Línea

Introducción

A nales de 1979, la normativa boliviana in-corporó la gura del consultor unipersonal1, através del Decreto Supremo N° 16850 de 19 de julio2, para referirse a aquella persona que ingre-saba a la administración pública a n de prestarun asesoramiento técnico que permita la tomaadecuada de determinaciones, ello en base a laformación especializada que ostentaba dichoconsultor. Sin embargo, de acuerdo a lo señaladoen el art. 218 del Decreto Supremo Nº 21660, 10de julio de 1987, la norma anterior fue sujeta acondiciones suspensivas que no permitieron su

aplicación efectiva en la administración pública.Una década después la gura vuelve a cobrar vi-gencia al preverse la posibilidad de contrataciónde consultores unipersonales hasta un montodeterminado3 y en ese orden de acontecimien-

tos, a través de la Ley de Administración de Con-trol Gubernamentales Nº 1178 de 20 de julio de1990 y el Decreto Supremo Nº 25964 de 21 deoctubre de 2000, se consolida esta modalidadde contratación, la cual además será aplicadacon el transcurso del tiempo no sólo para per -sonal especializado; sino principalmente parapersonal con funciones recurrentes.

En los años siguientes, la contratación de con -sultores unipersonales cobraría mayor trascen -dencia tanto para las Máximas Autoridades Eje-cutivas de las instituciones públicas así comopara los servidores que trabajaban bajo esa mo -dalidad, ello debido a los bene cios mutuos quese reportaban, para los primeros porque éstospodrían incorporar de forma menos burocráticay con mayor discrecionalidad, una cantidad de

1. Antecedentes

1 Decreto Supremo N° 16850 de 19 de julio de 1979.2 Todo estudio realizado por una empresa consultora o un consultor unipersonal destinado a suministrar asistencia técnica especializada a un usuario determina -

do con el n de que éste pueda disponer de un conjunto su ciente de antecedentes técnicos y económicos que permitan una e ciente toma de decisiones.3 Decreto Supremo Nº 21364 de 13 de agosto de 1986.


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NATURALEZA Y VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA IGUALDAD DE LOSCONSULTORES INDIVIDUALES DE LÍNEA8

gente que goce de su favor y su con anza y para lossegundos porque en este tipo de contratación la ele -vada remuneración no estaría sujeta a ningún paráme -

tro, ni escala dispuesta para servidores de planta quecumplan funciones equivalentes.

Ante los resultados emergentes de los “productos”que reportaban los consultores unipersonales, la fal -ta de control efectivo sobre la utilidad de los mismosy el costo que signi caba la contratación de este tipode funcionarios para la administración, en el marco deuna política de austeridad y racionalización del gastode las entidades públicas, el Estado aprobó una normareglamentaria de ejecución como es el Decreto Supre-mo N° 27327 de fecha 31 de enero de 2004, medianteel cual se establece, por una parte la determinación deniveles máximos de remuneración en la administra-ción pública4, además de la reducción del gasto de laadministración en consultorías 5. Pero por otra parte, seinscriben elementos que constituirían el germen parauna discriminación institucionalizada y la consecuentevulneración de derechos fundamentales. Toda vez que:

• Se formaliza que la contratación de consultoresunipersonales no sólo prestan funciones especia -lizadas de asesoramiento; sino además funcionesrecurrentes, ello al sostener en el parágrafo primerodel artículo nueve que los consultores unipersona -les, pueden ser contratados con recursos públicos

para ejercer “actividades profesionales, técnicas yadministrativas” además de que la retribución deéstos no podrá ser mayor que del personal desig -

nado mediante memorándums o resoluciones y quetengan asignaciones de funciones equivalentes enel órgano, institución o entidad.

• Se establece un procedimiento de contratación dis -continua, bajo el amparo de las normas de adminis -tración de bienes y servicios vigentes en la materia,equiparando una función recurrente a un servicioespecializado.

• Se tergiversa el concepto de remuneraciones bajoel denominativo de fracciones de un pago globalque equivaldría al costo total de la consultoría uni-personal.

Se exime la obligación de pago de aguinaldos y cual-quier otra clase de bene cio adicional bajo cualquierdenominación.

A partir de lo indicado, la contratación de consultores,ahora denominados “individuales de línea6”, se manten-dría como un híbrido normativo, sustentado ademásen otras disposiciones como el Decreto Supremo Nº

29190 de 11 de julio de 2007 y el Decreto Supremo Nº0181 de 28 de junio de 2009 y las denominadas leyes

nanciales, cuales no sólo restringirá los aportes al se -

4 Decreto Supremo N° 27327 de fecha 31 de enero de 2004Artículo 9°.- (Remuneración de consultores unipersonales) Se establece lo siguiente:I. Independiente de la fuente de nanciamiento o función, los niveles de remuneraciones mensuales de consultores unipersonales, contratados con recursos

públicos, para ejercer actividades profesionales, técnicas y administrativas, no podrán ser superiores a los establecidos para el personal designado median -te memorándums o resoluciones que tengan asignaciones de funciones equivalentes en el órgano, institución o entidad. Asimismo, estas remuneracionesno podrán ser mayores al sueldo mensual asignado a Directores Generales de Ministerios.

II. Se exceptúan de la restricción dispuesta en el numeral anterior, las consultorías para realizar trabajos especí cos por plazo y producto determinado. Laconsultoría podrá ser renovada después de transcurrido un periodo igual al de la duración del contrato previa autorización de la máxima autoridad ejecutiva.

Estas consultorías deberán ser contratadas conforme a las normas de administración de bienes y servicios vigentes en la materia. al efecto se considerarácomo monto global del contrato, la suma de los pagos parciales, sean estos mensuales o con otra frecuencia, a favor del consultor.

Los directores administrativos son responsables del cumplimiento de la presente disposición.Los contratos de consultores deberán estipular que no generan obligación de pago de aguinaldos, ni otra clase de remuneración adicional bajo cualquier

denominación.5 Decreto Supremo N° 27327 de fecha 31 de enero de 2004Art. 8°.- (Reducción del gasto en consultorías) Independientemente de la fuente de nanciamiento, se establece la reducción de 10% para las partidas 25200

“Estudios e Investigaciones”, 25800 “Estudios e Investigaciones para Proyectos de Inversión” y 46200 “Estudios y Proyectos para Inversión para Construc-ciones de Bienes de Dominio Público” del PGN aprobado para la gestión 2004. Cualquier incremento en estas partidas de gasto, deberá ser aprobado me-diante Decreto Supremo.

6 En cuanto a la denominación de consultores “de línea” o “en línea”, manifestar que la misma deviene del Decreto Supremo Nº 27328 de 31 de enero de 2004,el cual utilizaba dicho término para referirse a los funcionarios de planta. Así por ejemplo, el parágrafo I, del Art. 15, señala que la comisión de cali caciónsería la designada por la Autoridad Responsable del Proceso de Contratación con anterioridad al acto de apertura de propuestas y estaría conformada porpersonal de línea de la entidad (haciendo referencia al personal de planta).


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guro social a largo plazo, sino además los aportes delseguro social a corto plazo, el derecho a la antigüedady las vacaciones; llegando inclusive a suprimir el agui-

naldo de navidad, la protección a la maternidad, los re-frigerios, el pago de viáticos y de pasajes, además de lacapacitación para el ejercicio de sus funciones.

La situación descrita anteriormente, se mantendrácasi otra década, hasta que el Estado implementarapolíticas como la incorporación a planta del personalcontratado bajo la partida 252 y el desarrollo de algu-nas medidas legislativas iniciales como la Ley 065, de10 de diciembre de 2010, que prevén la obligatoriedadde aportes de consultores de línea al Sistema Integralde Pensiones, una prima por riesgo laboral y el aportepor riesgo común7.

En ese mismo sentido, se aprueba la Ley 396, de 21de agosto de 2013, que reconociendo la transgresión

de la prohibición de no discriminación entre servidorespúblicos de planta o aquellos designados mediantememorándums y los denominados consultores indivi -

duales de línea, incorpora derechos tales como la ca -pacitación, el pago de refrigerios y de viáticos8.

Finalmente y acorde a las disposiciones citadas el 28de noviembre de 2013, se aprueba el Decreto Supre-mo N° 1811, mediante el cual se dispone que el pagodel Segundo Aguinaldo se haga extensivo a personaleventual y Consultores de Línea.

No obstante lo manifestado, la situación actual per -manece en desmedro de los derechos “al trabajo yen el trabajo” de los consultores individuales de línea,quienes deben sufrir, desd e hace más de dos décadasuna vulneración sistemática de derechos fundamenta -les y garantías, en especial en lo referido al derecho ala igualdad o no discriminación.

7 La citada normativa se consolida mediante las Resoluciones Administrativas de la Autoridad de Fiscalización, Control de Pensiones y Seguros 432/2011 de23 de noviembre de 2011; 362/2012 de 29 de mayo de 2012 y 402/2012 de 13 de junio de 2012.

8 Ley 396, de 21 de agosto de 2013Artículo 5. (CONTRATACIÓN DE CONSULTORÍAS). La contratación de servicios de consultoría individual de línea y consultoría por producto, deberán tomar en

cuenta los siguientes aspectos:I. Independientemente de la modalidad de la contratación y de la fuente de nanciamiento, la contratación de consultores en las entidades del sector público,

se efectuará mediante los procedimientos establecidos en las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios (NB - SABS).II. Las entidades públicas podrán contratar de forma excepcional y con carácter temporal, Consultores Individuales de Línea, previa justi cación, para el desa-

rrollo de funciones sustantivas o programas especí cos.III. Para Consultores Individuales de Línea:El consultor individual de línea, desarrollará sus actividades con dedicación exclusiva en la entidad contratante, de acuerdo con los términos de referencia y el

contrato suscrito.En los Ministerios de Estado, el monto máximo de los honorarios del consultor individual de línea, no deberá ser mayor a la remuneración mensual de un

director general.El nivel de remuneración del consultor individual de línea en las entidades del sector público, debe estar de nido en función a la escala salarial aprobada en la

entidad y las funciones establecidas para el personal de planta, para lo cual no se requiere ningún instrumento legal adicional.El consultor individual de línea, no podrá prestar servicios de consultoría individual de línea o por producto, ni ejercer funciones como servidor público en

forma paralela en otras entidades del sector público o en la propia entidad donde presta sus servicios.Se autoriza el pago de pasajes y viáticos, para los consultores individuales de línea, siempre que dicha actividad se halle prevista en el referido contrato y se

encuentre acorde a la naturaleza de las funciones a ser desempeñadas.Las entidades públicas deberán asignar refrigerio a los consultores individuales de línea, no debiendo ser mayor al monto asignado al personal permanente.Los consultores individuales de línea, podrán recibir capacitación técnica de acuerdo a las funciones a ser desempeñadas y la naturaleza de la entidad, en

tanto dure la relación contractual. Esta capacitación no incluirá la formación académica de pre y postgrado.Por la naturaleza de su relación contractual, el consultor individual de línea, no deberá percibir otros bene cios adicionales a los expresamente establecidos

en los incisos precedentes.

2. Normativa aplicable

2.1. Constitución Política del Estado

Artículo 9.Son nes y funciones esenciales del Estado, ademásde los que establece la Constitución y la ley:

1. Constituir una sociedad justa y armoniosa, cimen-tada en la descolonización, sin discriminación ni ex-plotación, con plena justicia social, para consolidarlas identidades plurinacionales.


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4. Garantizar el cumplimiento de los principios, valo-res, derechos y deberes reconocidos y consagradosen esta Constitución.

5. Garantizar el acceso de las personas a la educación,a la salud y al trabajo.

Artículo 14.I. Todo ser humano tiene personalidad y capacidad ju-

rídica con arreglo a las leyes y goza de los derechosreconocidos por esta Constitución, sin distinción al-guna.

II. El Estado prohíbe y sanciona toda forma de discrimi-nación fundada en razón de sexo, color, edad, orienta-ción sexual, identidad de género, origen, cultura, na-cionalidad, ciudadanía, idioma, credo religioso, ideo-logía, liación política o losó ca, estado civil, con-dición económica o social, tipo de ocupación, gradode instrucción, discapacidad, embarazo, u otras quetengan por objetivo o resultado anular o menoscabarel reconocimiento, goce o ejercicio, en condicionesde igualdad, de los derechos de toda persona.

Artículo 46.I. Toda persona tiene derecho:

1. Al trabajo digno, con seguridad industrial, higiene ysalud ocupacional, sin discriminación, y con remune-ración o salario justo, equitativo y satisfactorio, quele asegure para sí y su familia una existencia digna.

Artículo 48.I. Las disposiciones sociales y laborales son de cum -

plimiento obligatorio.

II. Las normas laborales se interpretarán y aplicaránbajo los principios de protección de las trabajado-ras y de los trabajadores como principal fuerza pro-ductiva de la sociedad; de primacía de la relaciónlaboral; de continuidad y estabilidad laboral; de nodiscriminación y de inversión de la prueba a favorde la trabajadora y del trabajador.

III. Los derechos y bene cios reconocidos en favor delas trabajadoras y los trabajadores no pueden re -nunciarse, y son nulas las convenciones contrariaso que tiendan a burlar sus efectos.

IV. Los salarios o sueldos devengados, derechos labo-rales, bene cios sociales y aportes a la seguridadsocial no pagados tienen privilegio y preferencia so-

bre cualquier otra acreencia, y son inembargables eimprescriptibles.

V. El Estado promoverá la incorporación de las muje-res al trabajo y garantizará la misma remuneraciónque a los hombres por un trabajo de igual valor, tan-to en el ámbito público como en el privado.

VI. Las mujeres no podrán ser discriminadas o des-pedidas por su estado civil, situación de embarazo,edad, rasgos físicos o número de hijas o hijos. Segarantiza la inamovilidad laboral de las mujeres enestado de embarazo, y de los progenitores, hastaque la hija o el hijo cumpla un año de edad.

VII. El Estado garantizará la incorporación de las jóve-nes y los jóvenes en el sistema productivo, de acuer-do con su capacitación y formación.

2.2. Convención Americana sobreDerechos Humanos

Artículo 1. Obligación de Respetar losDerechos1. Los Estados Partes en esta Convención se comprome -

ten a respetar los derechos y libertades reconocidosen ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a todapersona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discrimi -nación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma,religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole,origen nacional o social, posición económica, naci-miento o cualquier otra condición social.

Artículo 26. Desarrollo ProgresivoLos Estados Partes se comprometen a adoptar provi -dencias, tanto a nivel interno como mediante la coope-

ración internacional, especialmente económica y téc -nica, para lograr progresivamente la plena efectividadde los derechos que se derivan de las normas econó -micas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura,contenidas en la Carta de la Organización de los Esta-dos Americanos, reformada por el Protocolo de Bue-nos Aires, en la medida de los recursos disponibles,por vía legislativa u otros medios apropiados.


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2.2.1. Protocolo Adicional a laConvención Americana sobre DerechosHumanos en materia de derechosEconomicos, Sociales y Culturales

“Protocolo de San Salvador” Artículo 6Derecho al Trabajo

1. Toda persona tiene derecho al trabajo, el cual incluyela oportunidad de obtener los medios para llevar unavida digna y decorosa a través del desempeño de unaactividad lícita libremente escogida o aceptada.

2. Los Estados partes se comprometen a adoptar lasmedidas que garanticen plena efectividad al de -

recho al trabajo, en especial las referidas al logrodel pleno empleo, a la orientación vocacional y aldesarrollo de proyectos de capacitación técnico-profesional, particularmente aquellos destinados alos minusválidos. Los Estados partes se compro -meten también a ejecutar y a fortalecer programasque coadyuven a una adecuada atención familiar,encaminados a que la mujer pueda contar con unaefectiva posibilidad de ejercer el derecho al trabajo.

Artículo 7

Condiciones Justas, Equitativas y Satisfactorias deTrabajo

Los Estados partes en el presente Protocolo recono -cen que el derecho al trabajo al que se re ere el artícu-lo anterior, supone que toda persona goce del mismoen condiciones justas, equitativas y satisfactorias,para lo cual dichos Estados garantizarán en sus legis -laciones nacionales, de manera particular:

a. Una remuneración que asegure como mínimo a to-dos los trabajadores condiciones de subsistenciadigna y decorosa para ellos y sus familias y un sa -lario equitativo e igual por trabajo igual, sin ningunadistinción.

c. El derecho del trabajador a la promoción o ascen-so dentro de su trabajo para lo cual se tendrán encuenta sus cali caciones, competencia, probidad ytiempo de servicio.

d. La estabilidad de los trabajadores en sus empleos,

de acuerdo con las características de las industriasy profesiones y con las causas de justa separación.En casos de despido injusti cado, el trabajador ten-

drá derecho a una indemnización o a la readmisiónen el empleo o a cualesquiera otra prestación pre -vista por la legislación nacional.

h. El descanso, el disfrute del tiempo libre, las vacacio-nes pagadas, así como la remuneración de los díasferiados nacionales.

2.3. Pacto Internacional de DerechosEconómicos Sociales y Culturales

Artículo 22. Los Estados Partes en el presente Pacto se com -

prometen a garantizar el ejercicio de los derechosque en él se enuncian, sin discriminación alguna pormotivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniónpolítica o de otra índole, origen nacional o social, po-sición económica, nacimiento o cualquier otra con-dición social.

Artículo 61. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen

el derecho a trabajar, que comprende el derecho detoda persona a tener la oportunidad de ganarse la

vida mediante un trabajo libremente escogido oaceptado, y tomarán medidas adecuadas para ga -rantizar este derecho.

Artículo 7Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen elderecho de toda persona al goce de condiciones detrabajo equitativas y satisfactorias que le aseguren enespecial:

a) Una remuneración que proporcione como mínimo atodos los trabajadores:

i) Un salario equitativo e igual por trabajo de igual va-lor, sin distinciones de ninguna especie; en particu-lar, debe asegurarse a las mujeres condiciones detrabajo no inferiores a las de los hombres, con sala -rio igual por trabajo igual;

ii) Condiciones de existencia dignas para ellos y parasus familias conforme a las disposiciones del pre -sente Pacto;


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(…)

c) Igual oportunidad para todos de ser promovidos,dentro de su trabajo, a la categoría superior que les

corresponda, sin más consideraciones que los fac -tores de tiempo de servicio y capacidad;

d) El descanso, el disfrute del tiempo libre, la limitaciónrazonable de las horas de trabajo y las variacionesperiódicas pagadas, así como la remuneración de

los días festivos.

3. Naturaleza de los contratos de los consultores individuales de línea

3.1. Naturaleza a partir de ladimensión formal y material

La naturaleza de los contratos de consultoría individual

de línea, puede ser determinada a partir de su doble di-mensión, por una parte aquella enmarcada en las dis -posiciones legales y aquellas regulatorias de ejecución,denominada dimensión formal y por otra parte la dimen-sión material, resultante de cuatro momentos históricos.

Acorde a lo señalado, un primer momento se inicia apartir de las previsiones contenidas en el Decreto Su-premo N° 16850 de 19 de julio de 1979, las cuales insti-tuyen una modalidad de contratación estatal de perso -nas que en su calidad de consultores unipersonales, su -ministren asistencia técnica especializada a un usuariodeterminado con el n de que éste pueda disponer deun conjunto su ciente de antecedentes técnicos y eco -nómicos que permitan una e ciente toma de decisio -nes. Destacando, por supuesto, que dicha modalidadno pudo ser implementada como tal, por encontrarsesujeta a una condición suspensiva no cumplida.

En esta misma etapa o momento inicial, una década des -pués, se promulga la Ley de Administración de ControlGubernamentales Nº 1178 de 20 de julio de 1990 y nor-mas conexas como el Decreto Supremo Nº 25964 de 21de octubre de 2000, regulando nuevamente la modali-dad de contratación estatal de consultores unipersona -les que reúnan las condiciones de solvencia académicae idoneidad profesional necesarias para desarrollar eltrabajo encomendado, de acuerdo a dos posibilidadessegún la naturaleza de los servicios requeridos ó la reali -

zación de consultorías especí cas por producto.

Así, de lo manifestado anteriormente, se in ere que enese primer momento, la naturaleza formal y material

de dichos contratos sería administrativa9

de presta -ción de servicios especí cos, en virtud a la especiali-dad e idoneidad del Consultor individual de línea.

En un segundo momento, la contratación de consul-tores unipersonales, no sólo sería para la prestaciónde servicios especializados; sino además para que és -tos puedan cumplir funciones recurrentes propias dela institución contratante, mas no como empleados;sino como una especie híbrida, ya que su incorpora-ción, funciones, remuneración, dependencia, controlde resultados y retiro, no estaría ajustada a la norma -tiva general diseñada para los funcionarios del sectorpúblico. De esta forma, la conveniencia mutua de untipo de contratación que podía burlar el sistema deadministración y control gubernamental cobraría unarelevancia notoria en la composición de los recursoshumanos de las instituciones públicas, misma que sibien desconocía derechos laborales, éstos no seríanreclamados, pues los ostentosos honorarios contra -rrestarían cualquier detrimento en la pérdida de bene-

cios sociales.

En ese sentido, en este segundo momento, la natura -leza de los contratos de consultoría unipersonal ensu dimensión formal, seguiría siendo de tipo admi-nistrativo de prestación de servicios. No obstante, enla dimensión material estos contratos no podrían serconsiderados así, ya que los mismos tenían previsto

9 De acuerdo a lo señalado por la doctrina, cuando los contratos constituyen declaraciones bilaterales o de voluntad común, productoras de efectos jurídicos,entre dos o más personas, de las cuales una está en ejercicio de la función administrativa, entonces los mismos se encuentran en el campo del derechoadministrativo.


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el cumplimiento de funciones recurrentes por parte delos consultores y de donde más bien corresponderíana un naciente híbrido, que tenía por objeto camu ar

una relación laboral que no sería manejada en el marcodel sistema de administración y control gubernamen -tal y normas conexas; sino más bien en los cánonesde discrecionalidad de las instituciones contratantes.

En un tercer momento, en el marco de una política deausteridad y racionalización del gasto de las entida -des públicas, el Estado determina regular y restringir laantes mencionada discrecionalidad en la contrataciónde consultores unipersonales, de esta manera aprue -ba el Decreto Supremo N° 27327 de fecha 31 de enerode 2004, el cual por una parte reconoce expresamen-te que éstos pueden cumplir funciones profesionales,técnicas y administrativas recurrentes análogas aaquellas realizadas por el personal designado median -te memorándums o resoluciones y que tengan asig -naciones de funciones en el órgano, institución o enti-dad. Pero por otra parte, hará prevalecer el carácter deun contrato administrativo de servicios al encubrir lasremuneraciones bajo la denominación de fraccionesde un pago global que equivaldría al costo total de laconsultoría unipersonal asimismo al eximir al Estado

del pago de cualquier bene cio social10

.En ese mismo orden de acontecimientos el inciso qq)del artículo 5, del Decreto Supremo 0181 de 28 de juniode 2009, (Normas Básicas de Administración de Bienesy Servicios), expresará contradictoriamente que los con-sultores de línea deben desarrollar sus actividades condedicación exclusiva en la entidad contratante, elemen -to propio de la relación laboral aunque al mismo tiempodeterminará que se debe proceder de acuerdo con lostérminos de referencia y las condiciones establecidasen el contrato, como si el mismo fuera administrativode prestación bienes y servicios. Aspecto acorde con loseñalado en la Resolución Ministerial N° 262 de 15 de julio de 2009, que ja el Modelo de Documento Base deContratación, señalando que en los contratos de con -sultoría de línea se debe incorporar de forma expresa lanaturaleza “administrativa” del mismo.

En esta etapa, si bien es cierto que la naturaleza formaldel contrato se mantendría inmutable en su carácteradministrativo de prestación de servicios, no es menos

cierto que en la dimensión material, dicha aseveraciónno podría ser sustentada desde ningún punto de vista,ya que a tiempo de reconocer el Estado que los con-sultores unipersonales cumplen funciones recurrentesde una institución pública y que su dedicación es ex-clusiva, se pone nuevamente en evidencia esta nuevamodalidad de contrato con naturaleza propia diferentea la pretendida por las normas vigentes a ese momentoy que tendría por objeto únicamente desconocer dere -chos sociales de los consultores de línea.

En una cuarta y última etapa, el Estado, implícitamen-te se va alejando de la equivocada concepción de unanaturaleza administrativa de prestación de serviciosde los contratos de consultores unipersonales (tam -bién denominados en las normas últimas como con -sultores individuales de línea), de esta forma adoptauna serie de políticas y medidas legislativas que tie -nen por objeto reconocer derechos sociales de losmismos y de donde se va consolidando lo sostenidoen el párrafo anterior, en cuanto al reconocimiento deesta neo modalidad de contrato con naturaleza propia

y destinada únicamente al desconocimiento de dere -chos e imposición de obligaciones de los trabajadoresdel sector público..

Resulta interesante como en el plano jurisprudencial, elcontralor de constitucionalidad en Bolivia, con rma esanaturaleza sui generis de los contratos de consultoría in -dividual de línea, en sentencias como la SC 0351/2003-Rde 24 de marzo, en la cual inicialmente señaló:

“Que, el contrato de prestación de servicios es aquel através del cual una de las partes se obliga a prestar a laotra un servicio a cambio de una remuneración convenida, como se desprende de la lectura de las previsiones contenidas en los arts. 732 y siguientes del CódigoCivil, de 06 de agosto de 1975 (CC). Al estar el contratode prestación de servicios regulado en el Código Civil(Libro Tercero, de las obligaciones, parte segunda, títu-

10 Aspecto último que sería restringido de mayor manera en normas posteriores como el Decreto Supremo Nº 29190 de 11 de julio de 2007, Decreto SupremoNº 0181 de 28 de junio de 2009, además de las denominadas leyes nanciales.


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lo II, de los contratos en particular) queda librado a laautonomía de la voluntad de las partes contratantes yen la esfera jurídica de lo laboral equivale al desempe-

ño de funciones o tareas contratadas de acuerdo consu especialidad y cuya forma de pago de la remunera- ción convenida se determina de un modo preciso en elcontrato que al efecto se suscribe.”

“Que, a diferencia del contrato civil de referencia,existe el contrato de trabajo que no queda librado ala autonomía de la voluntad de las partes, por cuantoes la Ley que por razones de orden público impone li- mitaciones destinadas a proteger los derechos de lostrabajadores que tienen relación jurídica laboral dedependencia y tratándose de trabajadores o funcionarios públicos, en cuanto corresponde a su contra- tación, evaluación y retiro (destitución o suspensióncomo emergencia de un proceso administrativo interno), se rigen en lo que sea aplicable por las normasgenerales expresadas en el Estatuto del FuncionarioPúblico y sus normas reglamentarias, por sus propiasnormas y por las Normas Básicas reguladas por laLey SAFCO y asimismo sus normas reglamentarias.“

Criterio anterior que sería complementado en senten-cias como la 0605/2004-R, de 22 de abril, en la cualexpresa que:

“(…)tal situación laboral –re riéndose a los consul - tores individuales de línea- no ingresa en el ámbi- to de los trabajadores asalariados protegidos porla Ley General del Trabajo, tampoco se encuentrainmerso en el ámbito de la carrera administrativa, prevista por la Ley del Estatuto del Funcionario Pú- blico, sino que dicho régimen contractual, tiene untratamiento especial y diferente de la modalidad de prestación de servicios en calidad de empleados, pues el consultor no es un empleado en esencia, porlo mismo no es un servidor público.”

Y de donde se in ere que el Tribunal Constitucional,considera que la naturaleza de los contratos de losconsultores individuales de línea, son de tipo admi-nistrativo pero que ingresarían en la especie de loscontratos de servicios, ya que los mismos tienen untratamiento especial y diferente.

Al respecto, es relevante manifestar que a pesar de loseñalado, el Tribunal sostiene también que los consul -tores de línea no son servidores públicos, lógica que

emerge del simple descarte de normas regulatoriaspara este tipo de contratos y la asimilación forzadade los consultores de línea a contratos que nominaly genéricamente se hallan contenidos en normas quetienen un objeto diferente, sin que en ningún momen-to se re exione acerca de los elementos propios quedeterminan la realidad de la naturaleza y relación deun contrato de consultoría de línea, como desarrollare-mos en el punto siguiente.

Por tal razón, más allá del razonamiento local, resultailustrativo citar la jurisprudencia constitucional com-parada, la cual a tiempo de de nir la naturaleza de loscontratos de consultores de línea, determinó que éstano es de prestación de bienes y servicios, tal como loexpresa la Corte Constitucional de Colombia, en sen-tencias como la C-056/93, al destacar lo siguiente:

“La administración no está legalmente autorizada para celebrar un contrato de prestación de serviciosque en su formación o en su ejecución exhiba lasnotas de un contrato de trabajo” y en caso que se presente un abuso de las formas jurídicas, “en gra- cia del principio de primacía de la realidad sobrelas formalidades establecidas por los sujetos delas relaciones laborales, se llegue a desestimar unaparente contrato de prestación de servicios queen su sustancia material equivalga a un contrato detrabajo, en cuyo caso la contraprestación y demásderechos de la persona se regirán por las normaslaborales más favorables....”

Este aspecto pone de mani esto interpretaciones mu -cho más favorables y destinadas no solamente a ga -rantizar y respetar los derechos de los consultores delínea, en virtud al principio de primacía de la realidad yreconocimiento de la naturaleza propia de este géne -ro; sino a demás de poner en evidencia la verdaderanaturaleza de un contrato laboral en la administraciónpública que se encuentra forzadamente ajustado a uncontrato de bienes y servicios.


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3.2. Naturaleza a partir de loselementos propios

Otra forma de entender la naturaleza de los contratosde consultoría unipersonal, es analizando las condi -ciones reales en las cuales se desarrollan los mismosy los elementos resultantes de dicha relación, determi -nando en este caso si existe una congruencia entre eltipo de contrato aducido y el que existe en los hechos.

De esta forma, tal como se señala en el párrafo queantecede, en la situación que nos ocupa tenemos quelo estipulado formalmente en los contratos de consul -toría individual de línea, se encierra una presunta rela-ción de orden administrativo; no obstante, en la aplica-ción real de la misma emergen elementos esencialesde la relación laboral, tales como son la prestaciónpersonal de servicios, el pago de la remuneración, laexistencia de subordinación, de funciones recurrentesy la exclusividad11, como se detalla a continuación:

• Funciones recurrentes: De acuerdo a lo señalado enla Ley que aprueba el Presupuesto General del Es-tado aplicable a la gestión 2012, como es la Ley de30 de diciembre de 2009, el nivel de remuneraciónde consultores de línea en las entidades públicas,debe estar de nido en función a la escala salarialaprobada en la entidad y las funciones establecidaspara el personal de planta, norma concordante conlo dispuesto en el Decreto Supremo N° 1134, de 08de febrero de 2012, que señala la de nición de lasremuneraciones de los consultores de línea, debeestar establecida en función a la escala salarial;para lo cual, las Unidades Administrativas de cadaentidad, elaborarán el cuadro de equivalencia defunciones que será avalado por la Unidad Jurídicay autorizada por la MAE de la entidad. De donde re-sulta evidente que los consultores de línea cumplenfunciones análogas o similares a las realizadas porel personal de planta, vale decir que ejecutan fun-ciones recurrentes propias de la naturaleza de lainstitución.

• Dependencia: En lo que hace a la dependencia, ju-rídicamente el referido término signi ca un estadode subordinación, inferioridad jerárquica, someti-

miento o sujeción. En ese sentido, en el caso quenos ocupa, se evidencia la dependencia de los con -sultores de línea con las instituciones contratantes,toda vez que éstos deben responder a su inmediatosuperior, jefe o responsable de la Unidad Solicitante,realizar sus labores en dependencias de la Entidadpública contratante y estar sujeto a otras funcionesno especi cadas en los contratos que le sean de -signadas.

• Remuneración: Aspecto que por su amplitud serádesarrollado de forma extensa.

• Exclusividad: Según lo establecido en el inciso qq)del artículo 5, del Decreto Supremo 0181 de 28 de junio de 2009, (Normas Básicas de Administraciónde Bienes y Servicios), éstos deben desarrollar susactividades con dedicación exclusiva en la entidadcontratante. Aspecto, concordante con la incorpo -ración de incompatibilidades en sus contratos, ce -sión de derechos de autor, sujeción de con dencia -lidad y obligación de asistencia a actos destinadospara servidoras, servidores y autoridades públicas.Aspectos que no necesitan mayor abundamientopara a rmar la existencia de exclusividad.

• Horario de trabajo: Resulta evidente que en los con-tratos de consultoría de línea, existe un horario detrabajo igual al establecido para el personal de plan-ta de la institución contratante, mismo que implicala obligación del registro de ingreso y salida, autori-zación escrita para salidas en horarios de trabajo,imposición de sanciones pecuniarias ante atrasos,aportes al fondo social por retrasos. Cuestión quepuede ser constatada a través de diversas fuentescomo ser los términos de referencia, en contenidode los contratos, los reglamentos internos de perso -nal de las instituciones contratantes o resolucionesde extensión de aplicación del reglamento a consul -tores individuales de línea.

11 Cabe destacar que los citados elementos no son excluyentes; sino coadyuvantes en un caso determinado.


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3.2.1. Remuneración de consultores de línea3.2.1.1. Antecedentes

Históricamente, la remuneración de los consultores enBolivia, en un primer momento fue librada a la voluntadde las partes contratantes, lo cual derivó en prácticasinstitucionales en las cuales los montos destinados adicha contraprestación eran signi cativamente supe -riores a la jada para un Director General y aquellasservidoras y servidores públicos asignados para elcumplimiento de funciones equivalentes.

En ese entendido, debido a la discrecionalidad precita-da, el presupuesto asignado para éstos, fue recortadoy nivelado, mediante normas como la Ley N° 2449 defecha 3 de abril de 2003, la cual señala lo siguiente:

“(…) los consultores unipersonales independientes,contratados con recursos del Tesoro General de laNación para ejercer actividades profesionales, téc- nicas y administrativas, no podrán tener una remu-neración superior a la establecida para el personalcon designación mediante memorándums o Resolu- ciones que tenga asignaciones de funciones equivalentes en el órgano, institución o entidad.” 12

En este mismo sentido, el Decreto Supremo N° 27327de fecha 31 de enero de 2004, Marco de AusteridadRacionalizando el Gasto de las Entidades Públicas,disponía que:

“(…) los niveles de remuneraciones mensuales deconsultores unipersonales, contratados con recursos públicos, para ejercer actividades profesionales,técnicas y administrativas, no podrán ser superioresa los establecidos para el personal designado mediante memorándums o resoluciones que tengan

asignaciones de funciones equivalentes en el órga- no, institución o entidad.”

Cabe destacar que la norma indicada, además trató deeliminar el término “remuneración” al referirse a la mis-ma como una fracción de un pago global y suprimiendo

los componentes de la remuneración, al expresar que:

Artículo 9°.- REMUNERACION DE CONSULTORESUNIPERSONALES

Se establece lo siguiente:

II. (…) Estas consultorías deberán ser contratadasconforme a las normas de administración de bienes y servicios vigentes en la materia. Al efecto se con- siderará como monto global del contrato, la sumade los pagos parciales, sean estos mensuales o conotra frecuencia, a favor del consultor.

(…)

Los contratos de consultores deberán estipular queno generan obligación de pago de aguinaldos, niotra clase de remuneración adicional bajo cualquierdenominación.

No obstante, en vigencia del Presupuesto General dela Nación del año 2005, aprobado por fuerza de Ley, sevuelve a utilizar el término remuneración y se expresaque éste sería determinado sobre la equivalencia delos salarios percibidos por el personal de planta con

funciones equivalentes. Aspecto, reiterado tanto en laLey No. 3302 de 16 de diciembre de 2005, que aproba-ba el Presupuesto General de la Nación para la Gestión2006, cuanto las normas nanciales subsecuentes.

Es preciso destacar que para la gestión 2012, la LeyN° 211 de 23 de diciembre de 2011, Ley del Presupues-to General del Estado13, se remite a las disposicionescontenidas en la Ley de 30 de diciembre de 2009, mis-ma que aprueba el Presupuesto General del Estadopara la gestión 2010 y que señala en el parágrafo I, del

Inciso f) del Art. 25:“El nivel deremuneración de consultores de línea en lasentidades públicas, debe estar de nido en función a laescala salarial aprobada en la entidad y las funcionesestablecidas para el personal de planta, para lo cual nose requiere ningún instrumento legal adicional.”

12 Art. 12 de la Ley N° 2449 de fecha 3 de abril de 2003.13 Disposición transitoria TERCERA. Quedan vigentes para su aplicación en la gestión scal 2012: 1. Artículos 6, 7, 8, 13, 14, 15, 16, 17, 20, 22, 23, 24, 25, 28,

33, 37, 42, 43, 46, 47, 50, 53, 56, 62 y 63 de la Ley del Presupuesto General del Estado 2010.


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Acorde a lo previsto, la norma reglamentaria de la LeyFinancial correspondiente a la gestión 2012, como esel Decreto Supremo N° 1134, de 08 de febrero de 2012,

establece en el Art. 24, que:“La de nición de las remuneraciones de los consul - tores de línea, debe estar establecida en función a laescala salarial; para lo cual, las Unidades Administra- tivas de cada entidad, elaborarán el cuadro de equivalencia de funciones que será avalado por la UnidadJurídica y autorizada por la MAE de la entidad.”.

Así, siendo cierto que la remuneración es uno de loselementos propios que hacen a la relación con los con -sultores individuales línea, éste se constituye comocontraprestación a las funciones análogas que reali -za en relación al personal de planta o designado me -diante memorándum, de tal manera que la intenciónde mimetizar el mismo como parte de un pago globalpor la prestación de un servicio, no corresponde, mássi tomamos en cuenta los componentes en la determi -nación de la indicada remuneración consultores indivi-duales que desarrollaremos a continuación.

3.2.1.2. Determinación de laremuneración de los consultores de línea

Conforme lo señalado precedentemente, pese a que lagura de los consultores en Bolivia data de los años

setenta; no fue sino hasta hace una década que de -bido a la discrecionalidad en la determinación de sa -larios de éstos, el Estado decidió realizar ajustes ala remuneración percibida por los consultores y a talefecto incorporó en las leyes nanciales que apruebananualmente el Presupuesto General del Estado, dosparámetros de de nición de la misma . El primero re-ferido, a la remuneración establecida para el personalde planta y el segundo relacionado con las funcionesequivalentes que aquellos realizaban.

En lo referido a la gestión 2012, la determinación de losparámetros ya mencionados estaban de nidos en la

Ley Financial de la gestión 2010 14, por la vigencia de-terminada en la Ley N° 211 de 23 de diciembre de 2011,que aprueba el Presupuesto General del Estado para el

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, y donde se expresa que “El nivel de remunera-ción de consultores de línea en las entidades públicas,debe estar de nido en función a la escala salarial apro -bada en la entidad y las funciones establecidas para elpersonal de planta, para lo cual no se requiere ningúninstrumento legal adicional.” Previsión que es comple-mentada por el Art. 24 del Decreto Supremo N° 1134,de 08 de febrero de 2012, al expresar que las UnidadesAdministrativas de cada entidad, elaborarán el cuadrode equivalencia de funciones que será avalado por laUnidad Jurídica y autorizada por la MAE.

De esta manera, la escala salarial aplicable para la ges -tión 2012, prevista para las instituciones de públicas yque se encuentra aprobada en diferentes ResolucionesMinisteriales, disponen aprobar la estructura salarialy la estructura de cargos en un número determinadode ítems y niveles de remuneración básica . De donderesulta en consecuencia, que la remuneración de losconsultores de línea debe ser de nida sobre la base dela remuneración aprobada en la escala salarial del per -sonal de planta. Vale decir sobre el monto emergente

de la suma de todos los emolumentos que componenla remuneración de un servidor de planta16. Ello en con-sideración a que según lo establecido por el TribunalConstitucional Plurinacional, “El término ‘remuneración’en una acepción amplia, abarca a todas las formas deretribución que el empleador debe reconocer a favor deltrabajador, así, se encuentran dentro de ella, el sueldoo salario, las primas, bonos, pago de horas extraordi-narias y, por supuesto, el aguinaldo de navidad. Otrosautores sostienen que el ‘salario’ implica la totalidad delas percepciones económicas de los trabajadores, por

la prestación profesional de los servicios laborales porcuenta ajena, ya retribuyan el trabajo efectivo o impli-quen otro tipo de reconocimiento por la prestación delservicio”. (SC 133/2011-R, de 21 de febrero de 2011).

14 Ley del Presupuesto General del Estado de 30 de diciembre de 2009, Art. 25, Parágrafo I, Inciso f).15 Disposición transitoria TERCERA. Quedan vigentes para su aplicación en la gestión scal 2012: 1. Artículos 6, 7, 8, 13, 14, 15, 16, 17, 20, 22, 23, 24, 25, 28,

33, 37, 42, 43, 46, 47, 50, 53, 56, 62 y 63 de la Ley del Presupuesto General del Estado 2010.16 Es evidente que los emolumentos que componen una remuneración pueden ser variables en cada caso tomando en cuenta antigüedad, lugar de desempe -

ño de funciones, condición de maternidad o paternidad, etc. Por ello, la línea base para la determinación de un monto general debe ser resultante mínima -mente de la sumatoria de salarios y del aguinaldo de navidad del servidor público de planta.


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Es importante, destacar que la precitada de nición deremuneración, se desprende de una razón jurídica deuna sentencia constitucional, la cual resulta de obser-

vancia obligatoria ya que de acuerdo a lo dispuesto enel Art. 15.II, de la Ley 254, de 5 de julio de 2012, CódigoProcesal Constitucional, “Las razones jurídicas de ladecisión, en la resoluciones emitidas por el TribunalConstitucional Plurinacional constituyen jurispruden-cia y tienen carácter vinculante para los Órganos delpoder público, legisladores, autoridades, tribunales yparticulares.”.

En este punto, es imprescindible aclarar que el térmi-no “remuneración básica”, es equivalente a la remune-ración en sentido amplio, como se explicó en los quepárrafos que anteceden, ya que diversas Resolucio -nes Ministeriales aplicables a dicha gestión (De don-de emerge el concepto), como por ejemplo la R.M. N°146, de 14 de mayo de 2009, en la parte considerativadispone:

“Que el Artículo 26° Decreto Supremo N° 25749, de 20de abril de 2000, Reglamento al Estatuto del Funciona-rio Público, de ne a la remuneración como el pago endinero que se otorga al servidor público por el desem-peño real y efectivo de sus funciones, enmarcada en laescala salarial y las planillas presupuestarias aproba -das por la entidad y el Órgano Rector del Sistema dePresupuesto.

Que el Artículo 15 de la Ley que aprueba el Presupues-to General de la Nación de la gestión 2009, estableceque ningún servidor público de las entidades incluidasen el ámbito de aplicación de la ley N° 1178, de Admi-nistración y Control Gubernamental, podrá percibir re-muneración mensual superior o igual al aprobado parael Presidente de la República.

Que las Normas Básicas del Sistema de Administra-ción de Personal, aprobadas por Decreto Supremo N°26115, de 16 de marzo de 2011, señalan en su artículo13 parágrafo III que la remuneración básica será jadaen función al valor del puesto y debe estar estructura-da en base a la escala salarial y planilla presupuesta -ria aprobada para la entidad.”

Destacando que en este último párrafo se utiliza eltérmino “remuneración básica”, para referirse a lo dis-puesto en el Art. 13.III del Decreto Supremo 26115, de

16 de marzo de 2001, el cual expresamente señala:“Art. 13

(…)

III. Remuneración

La remuneración será jada en función al valor del puesto. La información sobre remuneraciones utili- zará como instrumentos básicos la escala salarial y la planilla presupuestaria aprobadas para la enti-

dad.”

A partir de lo cual, resulta evidente que dicho términodebe ser entendido única y exclusivamente, en el sentidoamplio determinado por el Tribunal Constitucional en laabundante jurisprudencia constitucional al referir que:

“(…)El término ‘ remuneración ‘ en una acepción amplia, abarca a todas las formas de retribución queel empleador debe reconocer a favor del trabajador,así, se encuentran dentro de ella, el sueldo o salario,

las primas, bonos, pago de horas extraordinarias y, por supuesto, el aguinaldo de navidad. Otros auto- res sostienen que el ‘salario’ implica la totalidad delas percepciones económicas de los trabajadores, por la prestación profesional de los servicios laborales por cuenta ajena, ya retribuyan el trabajo efectivo o impliquen otro tipo de reconocimiento por la prestación del servicio”.

3.2.2. Elementos propios en lajurisprudencia constitucional

Resulta importante destacar como a nivel jurispruden-cial el Tribunal Constitucional de Bolivia, en una prime-ra instancia no quiso asumir la directa responsabilidadde reconocer los elementos propios que determinanla verdadera relación jurídica de los consultores de lí -nea a n de no reconocer derechos fundamentales deestos servidores públicos, ello al expresar, sin mayorprofundidad, que:


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“En efecto, de la revisión de los documentos y antecedentes que cursan en el expediente se estableceque Juan Carlos Gorena Belling, fue contratado por

la entidad recurrente para prestar servicios de con- sultoría, es decir, fue contratado bajo la modalidadde consultoría, así se acredita por la documentalcursante de fs. 267 a 270; ese contrato tiene un ré- gimen especial diferente de la modalidad de pres- tación de servicios en calidad de empleados; puesel consultor no es un empleado en esencia, por lomismo no es un servidor público…”

Sin embargo, posteriormente en atención a recurren-cia de violaciones agrantes de derechos humanospor desconocimiento de los presupuestos básicos delderecho al trabajo en la función pública, este mismoórgano de control de constitucionalidad, asumiendo elerror emergente de la jurisprudencia anterior, destacó laexistencia de componentes de la remuneración comoelementos propios de la relación laboral así como la evi-dente falta de claridad en la determinación de derechosde los consultores de línea, al declarar que:

“(…)la jurisprudencia y el entendimiento del TribunalConstitucional de aquel entonces que determinóque los Consultores no son funcionarios públicos, por consiguiente, los mismos no gozaban de la protección que aquel tenía, y menos aún de la LeyGeneral del Trabajo, por lo que no les correspondíavacaciones, aguinaldos, y otros bene cios, siendoque estas personas, prestan un servicio al Estado,teniendo directa responsabilidad sobre los bienesdel Estado que se le otorga y por el trabajo que desarrollan, por consiguiente, la jurisprudencia ante-rior, creó una fgura que aún en la actualidad no esclara .” 17 (Resaltado nuestro)

En esa misma línea, reconoció que el desconocimien-to de los elementos propios generaban discriminaciónrespecto a los consultores de línea, así como la impe -riosa necesidad y el consecuente deber estatal de mo -di car dicha situación, manifestando que:

“En tal entendido, aquella d iscriminación que el pro -

pio Estado realizaba , entre las funcionarias públi- cas, las consultores en línea, y quienes no se encon- traban amparadas por el Estatuto del Funcionario

Público y tampoco se les reconocía la pertenenciaal régimen amparado por la Ley General del Traba- jo, dicha gura de “Consultor en línea”, respecto deaquellas personas que son contratadas medianteun contrato civil y en directa dependencia de instituciones públicas; es decir, trabajan ya sea directao indirectamente bajo tuición del Estado boliviano,debe modi carse , en especial, respecto a la pro- tección de las mujeres embarazadas, las cuales seencuentran desprotegidas, y debe reiterarse por el propio mandato constitucional, éstas gozan de una

especial atención y cuidado.” 18

De esta manera, sentencias constitucionales como laSC 993/2010-R, de 23 de agosto de 2010, determina-ron garantizar derechos, que otrora no les fueron reco-nocidos a los consultores de línea, tales como el dere -cho a la inamovilidad por maternidad, ello al señalar:

“En tal sentido, debe entenderse que en el tiempoque dure la relación contractual como consultora, yal encontrarse en estado de gravidez, se debe respetar tanto la relación del contrato, y su inamovilidad,debiendo dejarse en claro, que ello no excluye a laembarazada de las responsabilidad es contractual,o las posibles responsabilidades emergentes de unalabor de ciente o el pago de daños y perjuicios poraccionar negligente en su fuente laboral, así de una parte se protege a la mujer embarazada ya sea éstacomo funcionaria pública, o como Consultora y por otra no se le ampara por posibles malos mane- jos o trabajo negligente.”

3.2.3. Elementos propios en la normativa

A nivel normativo, existe una clara contradicción y con-fusión sobre el reconocimiento de los elementos pro-pios de la relación laboral. Ello a partir de la vigenciadel Decreto Supremo N° 27327 de fecha 31 de enero de2004, el Decreto Supremo Nº 29190 de 11 de julio de2007 y el Decreto Supremo Nº 0181 de 28 de junio de

17 Sentencia Constitucional 0993/2010-R, de 23 de agosto de 2010.18 Sentencia Constitucional 0993/2010-R, de 23 de agosto de 2010.


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2009, los cuales tratan de borrar los componentes de laremuneración, pero al mismo tiempo mantienen otroscomo la exclusividad, la dependencia y la jerarquía.

En esa misma línea, mientras por una parte la Resolu-ción Ministerial N° 262 de 15 de julio de 2009, que jael Modelo de Documento Base de Contratación, dispo-ne que en los contratos de consultoría de línea se debeincorporar de forma expresa la naturaleza “administra-tiva” por lo que en consecuencia dicho contratos nogeneran derecho sociales, por otra parte el inciso qq)del artículo 5, del Decreto Supremo 0181 de 28 de juniode 2009, (Normas Básicas de Administración de Bie-nes y Servicios), expresará contradictoriamente quelos consultores de línea deben desarrollar sus activi -dades con dedicación exclusiva, componente esencialde la relación laboral.

Además de lo indicado, para la gestión 2012, la Ley N°211 de 23 de diciembre de 2011, Ley del PresupuestoGeneral del Estado19, que se remite a las disposicio-nes contenidas en la Ley de 30 de diciembre de 2009,misma que aprueba el Presupuesto General del Esta -do para la gestión 2010, señala por una parte que porla naturaleza de su relación contractual, ningún con -sultor deberá percibir, bajo cualquier denominación,bene cio adicional a sus honorarios por serviciosprestados a una entidad pública 20. Más por otra parte,expresa que los consultores de línea de una entidadpública, no deben ejercer funciones como personal deplanta o prestar simultáneamente servicios de consul -toría de línea o por producto en otras entidades públi-cas 21 y que los consultores individuales de línea, desa-rrollarán sus actividades con dedicación exclusiva enla entidad contratante, de acuerdo a los términos dereferencia y contrato suscrito 22.

Finalmente, el Estado incorpora a nivel normativo dis-posiciones tales como el Art. 101 de la Ley 065, de 10de diciembre de 2010, que prevé la obligatoriedad de

aportes de consultores de línea al Sistema Integral dePensiones, como asegurado independiente, sobre eltotal mensual percibido, bajo el siguiente tenor:

ARTÍCULO 101.- (APORTES DEL CONSULTOR).

Los consultores se encuentran obligados a con-tribuir como Asegurado Independiente pagandoel Aporte del Asegurado, el Aporte Solidario delAsegurado, la prima por Riesgo Común, la primapor Riesgo Laboral y la Comisión deducidas delTotal Mensual en caso de consultores por línea.En caso de Consultores por Producto las contri-buciones señaladas se realizarán mensualmentesobre el monto resultante de dividir el monto to-tal del contrato entre la duración del mismo.

Los contratantes tienen la responsabilidad de exi -gir el comprobante de las contribuciones antes deefectuar los pagos establecidos en su contrato.

Nótese que además de la contribución para el segurosocial a largo plazo, se tiene previsto una prima porriesgo laboral y el aporte por riesgo común, normativaque se consolida mediante las Resoluciones Adminis -trativas de la Autoridad de Fiscalización, Control de

Pensiones y Seguros 432/2011 de 23 de noviembre de2011; 362/2012 de 29 de mayo de 2012 y 402/2012 de13 de junio de 2012.

Acorde al reconocimiento de los elementos propios yla consecuente relación jurídica de los consultores delínea y sus derechos, la Asamblea Legislativa ademásaprueba la Ley N° 396, de 26 de agosto de 2013, dispo-niendo lo siguiente:

Art. 5.III.e) Se autoriza el pago de pasajes y viáticos,

para los consultores individuales de línea, siempre quedicha actividad se halle prevista en el referido contratoy se encuentre acorde a la naturaleza de las funcionesa ser desempeñadas.

19 Disposición transitoria TERCERA. Quedan vigentes para su aplicación en la gestión scal 2012: 1. Artículos 6, 7, 8, 13, 14, 15, 16, 17, 20, 22, 23, 24, 25, 28,33, 37, 42, 43, 46, 47, 50, 53, 56, 62 y 63 de la Ley del Presupuesto General del Estado 2010.

20 Art. 25 e), de la Ley de 30 de diciembre de 2009, que aprueba el Presupuesto General del Estado 2010.21 Art. 25 c), de la Ley de 30 de diciembre de 2009, que aprueba el Presupuesto General del Estado 2010.22 Art. 25 f) I), de la Ley de 30 de diciembre de 2009, que aprueba el Presupuesto General del Estado 2010.


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f) Las entidades públicas deberán asignar refrigerio alos consultores individuales de línea, no debiendo sermayor al monto asignado al personal permanente.

g) Los consultores individuales de línea, podrán recibircapacitación técnica de acuerdo a las funciones a serdesempeñadas y la naturaleza de la entidad, en tantodure la relación contractual. Esta capacitación no in -cluirá la formación académica de pre y postgrado.

En mérito a todo lo anteriormente descrito, resultaque si bien los contratos de consultoría unipersonalo individual de línea establecen de manera uniformeque son de carácter administrativo y por lo tanto nogeneran derechos sociales. No es menos cierto quelos elementos propios, como la prestación no delega -ble de funciones, el pago de la remuneración, la sub-ordinación, la existencia de funciones recurrentes y laexclusividad, entre otras ponen de mani esto una na -turaleza diferente a la argumentada normativamentey que en suma ha ocasionado una discriminación porparte del Estado entre personas que realizan las mis -mas funciones en la administración pública, mismaque debería modi car.

3.3. Naturaleza a partir del principiode primacía de la realidad

De acuerdo a lo sostenido en la jurisprudencia com-parada 23, el principio de la prevalencia o primacía dela realidad sobre las formalidades establecidas porlos sujetos de la relación laboral, implica un reconoci-miento a la desigualdad existente entre trabajadoresy empleadores, así como a la necesidad de garantizarlos derechos de aquellos, sin que puedan verse afec -tados o desmejorados en sus condiciones por las sim -ples formalidades.

Y si la realidad demuestra que quien ejerce una pro-fesión liberal o desarrolla un contrato aparentementecivil o comercial, lo hace bajo el sometimiento de unasubordinación o dependencia con respecto a la perso -na natural o jurídica hacia la cual se presta el servicio,se con gura la existencia de una evidente relación la-

boral, resultando por consiguiente inequitativo y dis-criminatorio que quien ante dicha situación ostente lacalidad de trabajador, tenga que ser este quien deba

demostrar la subordinación jurídica.La presunción acerca de que toda relación de trabajopersonal está regida por un contrato de esa naturalezaimplica un traslado de la carga de la prueba al empre-sario. Así, el empleador, para desvirtuar la presunción,debe acreditar ante el juez que en verdad lo que existees un contrato civil o comercial y la prestación de servi-cios no regidos por las normas de trabajo, sin que paraese efecto probatorio sea su ciente la sola exhibicióndel contrato correspondiente. Será el juez, con funda-mento en el principio constitucional de la primacía dela realidad sobre las formalidades establecidas por lossujetos de las relaciones laborales (art. 53 CP.), quienexamine el conjunto de los hechos, por los diferentesmedios probatorios, para veri car que ello es así y que,en consecuencia, queda desvirtuada la presunción.

Esto, desde luego, no signi ca que desaparezcan lasposibilidades de contratos civiles o comerciales, ocon profesionales liberales, mientras no constituyanapenas una fórmula usada por quien en realidad espatrono y no contratante para burlar los derechos re -conocidos en la Constitución y la ley a los trabajado-res. Sobre todo porque los contratos que no generanbene cios sociales responden a su propia naturaleza jurídica, la cual es diferente a la pretendida para losconsultores individuales de línea.

Acorde a lo anteriormente señalado, adiciona el Tribu-nal Constitucional peruano, que el principio de prima-cía de la realidad, signi ca que en caso de discordan-cia entre lo que ocurre en la práctica y lo que uye delos documentos, debe darse preferencia a lo primero,es decir, a lo que sucede en el terreno de los hechos 24.

Con relación al mencionado principio, sostiene el ór-gano de control de constitucionalidad del Perú, que elelemento implícito en ese ordenamiento jurídico e im-puesto por la propia naturaleza tuitiva de su Constitu-

23 Sentencia C-665/98.24 EXP. N.° 1944-2002-AA/TC.


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ción, “(...) en caso de discordancia entre lo que ocurreen la práctica y lo que uye de los documentos, debedarse preferencia a lo primero, es decir, a lo que suce-

de en el terreno de los hechos25

.Acorde a lo señalado, nuestra legislación, con el objetode otorgar una efectiva protección jurídica al trabaja-dor, ha incorporado los referidos principios en el art.48.II de la CPE, el cual establece que: ‘Las normas la-borales se interpretarán y aplicarán bajo los principiosde protección de las trabajadoras y de los trabajado -res como principal fuerza productiva de la sociedad;de primacía de la relación laboral; de continuidad y es-tabilidad laboral; de no discriminación y de inversiónde la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador’(…). En este mismo sentido el DS en su art. 4 rati ca lavigencia plena en las relaciones laborales del principioprotector con sus reglas del in dubio pro operario y dela condición más bene ciosa, así como los principiosde continuidad o estabilidad de la relación laboral, deprimacía de la realidad y de no discriminación26.

En la situación que analizamos, tenemos que la regu-lación de los contratos de consultores unipersonales,inicialmente obedecía a una intención del Estado decontar con profesionales quienes suministrarían asis -tencia técnica especializada para la e ciente toma dedecisiones. En ese sentido, los respectivos contratosse encontrarían en el ámbito del derecho administrati-vo en la especie de una prestación de servicios.

Sin embargo, debido a diversos factores como la fá-cil y discrecional incorporación de recursos humanosbajo la denominación de consultores individuales delínea; así como la de nición de sus elevadas remu-neraciones, la falta de control real de resultados y deutilidad de los mismos; la no sujeción al sistema deadministración y control gubernamental y sobre todola inexistencia de derechos sociales, la naturalezadiseñada y regulada por el Estado para este tipo decontratos fue tergiversada, llegando al punto de exis -tir instituciones con la mitad o más de sus recursoshumanos contratados como consultores de línea para

realizar funciones recurrentes a nivel administrativo,técnico y profesional.

Ante los resultados de la discrecionalidad aplicadaen la contratación de consultores para las institucio -nes públicas, el Estado, aprueba el Decreto SupremoN° 27327 de fecha 31 de enero de 2004, que limita lacontratación de consultores unipersonales, reducien -do el presupuesto para la partida que los soportaba,además de nivelar su remuneración con el personal deplanta que cumplía funciones similares. Medidas lógi-camente destinadas a la protección de los intereseseconómicos y del patrimonio del Estado.

No obstante, en la misma norma de ejecución se in-sertan también previsiones dirigidas a burlar losderechos laborales de los que quedarían reguladosbajo ese régimen, tratando de hacer desaparecer loselementos esenciales de la relación laboral con losconsultores de línea, así se adoptan previsiones talescomo el cambio de denominación del término “remu-neración” por lo que en adelante serían las “fraccio-nes” de un pago global de la consultoría, además dela supresión de los componentes de la remuneración,como el aguinaldo, la salud a corto y largo plazo, bene-

cios sociales, antigüedad, etc. Lógica que proseguiráen normas posteriores, mediante que llegan al puntode prohibir otros derechos como la capacitación, elpago de refrigerios, los viajes para el desempeño defunciones, etc.

Cabe destacar que a pesar de lo señalado, la normativavigente no mantendría un discurso uniforme respecto aesa supuesta naturaleza administrativa de prestaciónde servicios ya que por ejemplo las Normas Básicas deAdministración de Bienes y Servicios, expresaba quelos consultores de línea debía desarrollar sus activida -des con dedicación exclusiva en la entidad contratante,cumpliendo funciones recurrentes de una instituciónpública. Asimismo, en la cuarta etapa descrita en el pre-sente informe, el Estado adopta una serie de políticas ymedidas legislativas que ponen al descubierto la equi -vocada concepción de una naturaleza administrativa de

25 STC N.° 1944-2002-AA/TC.26 SCP 0650/2012, de 2 de agosto de 2012.


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prestación de servicios de los consultores unipersona -les al prever la obligatoriedad de aportes de consultoresde línea al Sistema Integral de Pensiones, una prima por

riesgo laboral y el aporte por riesgo común. Asimismo,el pago de viáticos y pasajes, capacitación y refrigeriosy nalmente, mediante Decreto Supremo 1811, de 28 denoviembre de 2013, se les reconoce el pago del segun-do aguinaldo, mismo que será desarrollado en el puntotres del presente informe.

Entonces por lo mencionado, se puede sostener que siel principio de primacía de la realidad, implica la nece-sidad de garantizar los derechos de los trabajadoresque puedan verse afectados o desmejorados frente aacciones de los empleadores que tengan por objetodesconocer la verdadera naturaleza de la relación la -boral y sus elementos sustanciales, ya sea mediantedisposiciones normativas, fórmulas o contratos pre -suntamente civiles, administrativos de prestación ser -vicios o comerciales, entonces el citado principio esaplicable a la situación de los consultores individualesde línea, quienes inicialmente fueron incorporados ala administración pública mediante una modalidad decontratación para la prestación de servicios especia -lizados, pero que posteriormente como consecuencia

de una tergiversación de parte de los empleadoresdicha modalidad sería utilizada para la dotación de

personal que cumpla funciones administrativas, pro -fesionales o técnicas recurrentes y a quienes no habíaque reconocerles derechos sociales, aunque contra-

dictoriamente los mismos estaban sujetos a exclusi -vidad, remuneración, dependencia, cumplimiento dehorarios, funciones no delegables y otros elementospropios de la relación laboral.

Es relevante señalar que si el Estado tuviese que demos -trar la naturaleza administrativa de prestación de servi -cios de los contratos de consultoría individual de línea,únicamente podría recurrir a la sola e insu ciente exhibi-ción del contrato y a normas contradictorias que tienenpor objeto únicamente burlar los derechos reconocidosen la Constitución y la ley a los trabajadores. Sin poderde ninguna manera deshacer el conjunto de hechos queevidencian la existencia de una verdadera relación la-boral. Así, ante esa presunta discordancia entre lo queocurre en la práctica y lo que uye de los documentos,en aplicación de la primacía de la realidad, la naturalezatuitiva de nuestra Constitución y la protección de la igual-dad como principio del ius cogens, quedaría demostradoque la naturaleza de los contratos de consultoría no sonadministrativos de prestación de servicios, como aduceel Estado; sino de un contrato laboral en la administra-

ción pública que se encuentra forzadamente ajustado aun contrato de bienes y servicios.

4. Violación del Derecho a la igualdad de los consultoresindividuales de línea

4.1. Derecho a la igualdad

Conforme establece el art. 1º de la Constitución Po-lítica del Estado, Bolivia, se constituye en un EstadoUnitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario,el cual debe adecuarse a los preceptos que proclama.Así, lo ha entendido el Tribunal Constitucional Pluri-nacional en la SC 1977/2011-R de 7 de diciembre, alsostener que:

“(…) el tránsito del Estado liberal al Estado social dederecho, supuso el reconocimiento del principio deigualdad material, asumiendo el Estado el rol de pro-

mover las condiciones para que la libertad e igualdad de las personas sea real y efectiva; en tal sentido, previeron, en la Constitución, un título destinadoal ámbito económico, por el que se con gura lasrelaciones que el Estado debe mantener con ésta,los nes y su rol del Estado . Asimismo, se recono - cieron una serie de derechos económicos, sociales y culturales, sin abolir los liberales, como el derechoal trabajo, salarios, vacaciones, bene cios sociales,etc., pues se entendió que estos derechos otorga- ban la base material para el adecuado ejercicio delos derechos de corte individual.”


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Al respecto, la doctrina constitucional reconoce quedel derecho a la libertad se desprende la igualdad ycomo concepto general, que todos los seres huma -

nos participan de una igualdad elemental de estatusen cuanto personas y sujetos jurídicos. En cuanto aderecho, la igualdad se entiende como aquél derechogenérico, concreción y desarrollo del valor igualdad,que supone el reconocimiento por parte de las normas jurídicas del principio de no discriminación al momen-to de reconocer y garantizar los derechos, y además,del cumplimiento social efectivo de la misma. Así, apartir de lo manifestado se entiende que la igualdadtiene dos dimensiones o campos: el primero referidoa la igualdad ante el Estado, y el otro la igualdad entre

particulares. La igualdad ante el Estado supone variassubdivisiones, a saber: igualdad ante la ley o igualdad jurídica, igualdad ante la administración e igualdadante la jurisdicción.

La igualdad ante la ley o igualdad jurídica, impone unlímite constitucional a la actuación del legislador, valedecir que cuando el Estado legisla no puede violentarla igualdad civil de los habitantes, estableciendo dis-criminaciones arbitrarias e irrazonables. Esta cons -trucción doctrinal sobre el derecho a la igualdad ante

la ley, ha sido entendida como un derecho autónomo,a través del cual se prohíbe que la discriminación seproduzca en cualquier esfera sujeta a la normativa ya la protección de las autoridades públicas, y que a nde garantizarlo, los Estados tienen la obligación de noincorporar preceptos discriminatorios en las normas jurídicas que emitan. Sin embargo, es difícil en efecto,pensar en una violación del derecho a la igualdad queno comporte, simultáneamente, la vulneración de otroderecho.

En ese sentido, el Tribunal Constitucional Plurinacionalha expresado en sentencias como la SC 1497/2011,que la igualdad se encuentra “Prevista como valor yderecho fundamental en los arts. 8. II y 14.I y II de laCPE. Protegido a su vez, por el art. 7 de la DUDH, esta-bleciendo: “Todos son iguales ante la ley y tienen, sindistinción, derecho a igual protección de la ley. Todostienen derecho a igual protección contra discrimina-ción que infrinja esta Declaración y contra toda pro-vocación a tal discriminación”. Por su parte, el art. 24

de la Convención Americana sobre Derechos Huma-nos (CADH), estipula: “Todas las personas son igualesante la ley. En consecuencia, tienen derecho, sin discri-

minación, a igual protección de la ley. Este Tribunal, endiversos fallos, citando entre otros la SC 2875/2010-Rde 10 de diciembre, consignó: “…que según la doctrinael derecho a la igualdad es la potestad o facultad quetiene toda persona a recibir un trato no discriminadopor parte de la sociedad civil y del Estado, según el me-recimiento común - la racionalidad y la dignidad - y losméritos particulares; es decir, a recibir el mismo tratoque otras personas que se encuentren en idéntica si -tuación o condición…”.

Por su parte, la Corte Interamericana de DerechosHumanos, ha señalado que los Estados tienen la obli -gación de no introducir en su ordenamiento jurídicoregulaciones discriminatorias, eliminar las existentes,combatir las prácticas de este carácter y establecernormas y otras medidas que reconozcan y asegurenla efectiva igualdad ante la ley de todas las personas.Para alcanzar dicho propósito, se establecen presu -puestos como los siguientes:

a) La igualdad exige que se trate del mismo modo aquienes se encuentran en iguales situaciones;

b) Implica el derecho a que no se establezcan excep -ciones o privilegios que excluyan a unos de lo quese concede a otros en iguales circunstancias;

c) La regla de igualdad no es absoluta ni obliga al le-gislador a cerrar los ojos ante la diversidad de cir-cunstancias, condiciones o diferencias que puedanpresentarse a su consideración; lo que aquella re -gla estatuye es la obligación de igualar a todas laspersonas afectadas por una medida, dentro de lacategoría, grupo o clasi cación que le corresponda,evitando distinciones arbitrarias u hostiles;

d) La razonabilidad es la pauta para ponderar la medi-da de la igualdad, con lo que queda entendido queel legislador puede crear categorías, grupos o clasi -

caciones que establezcan trato diferente entre losseres humanos, a condición de que el criterio em-pleado sea razonable;

e) Las desigualdades inconstitucionales son las arbi-


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trarias, y por tales han de estimarse las que carecende razonabilidad, las persecutorias, las hostiles, lasque deparan indebidos favores o privilegios.

f) Son desigualdades irrazonables y arbitrarias y porconsecuencia inconstitucionales aquellas medidasque en lugar de eliminar o disminuir las diferenciasentre grupos de personas o personas individuales,las aumentan y las ahondan.

g) En relación con éste último punto (f), la doctrinaconstitucional coincide en que dentro del derechoa la igualdad son necesarias la adopción de ciertasmedidas para disminuir las diferencias entre gruposo personas individuales, dichas medidas denomi -nadas “discriminación inversa” o “discriminaciónpositiva” ó “Acciones a rmativas” ó “Trato preferen-cial diferenciado” y están destinadas a favorecer adeterminadas personas de ciertos grupos socialesen mayor proporción que a otras, para compensar yequilibrar la marginación o relegamiento que recaensobre los bene ciarios.

h) Se denomina entre otras “discriminación inversa”porque tiende a superar la desigualdad real o formalde un determinado grupo vulnerable por el aludidorelegamiento, de tal manera que se permite un tra -

to diferente para igualar una determinada situacióndiscriminatoria.

Entonces, es pertinente sostener que a través de la igual -dad ante la ley o igualdad jurídica se prohíbe que la dis-criminación se produzca en cualquier esfera sujeta a lanormativa y a la protección de las autoridades públicas,buscando tratar del mismo modo a quienes se encuen -tran en iguales situaciones, sin excepciones o privilegios.

4.1.1. Violación del derecho en la situaciónanalizada

Ahora bien, por consabido resultaría innecesario, se-ñalar una vez más que los consultores de línea cum -plen funciones análogas a las establecidas para losservidores públicos de planta, no sólo en los hechos;sino en la normativa vigente, la cual reconoce este as -pecto al sostener que “los niveles de remuneracionesmensuales de consultores unipersonales, contratados

con recursos públicos, para ejercer actividades profe -sionales, técnicas y administrativas, no podrán ser su-periores a los establecidos para el personal designado

mediante memorándums o resoluciones que tenganasignaciones de funciones equivalentes en el órgano,institución o entidad 27”.

En ese mismo entendido, las diferentes leyes nancia-les como por ejemplo la Ley N° 211 de 23 de diciembrede 2011, Ley del Presupuesto General del Estado, quese remite a las disposiciones contenidas en la Ley de30 de diciembre de 2009, misma que aprueba el Pre-supuesto General del Estado para la gestión 2010, ex-presa en el parágrafo I, del Inciso f) del Art. 25, que “Elnivel de remuneración de consultores de línea en lasentidades públicas, debe estar de nido en función a laescala salarial aprobada en la entidad y las funcionesestablecidas para el personal de planta ”...

Pero además tomar en cuenta que los consultores delínea al igual que el personal designado mediante me -morándums o resoluciones que tengan asignacionesde funciones equivalentes en el órgano, institución oentidad, mantienen una relación dependencia, exclusi-vidad y subordinación con la entidad contratante.

A mayor abundamiento, a los consultores individualesde línea, deben someterse a un régimen de incompa-tibilidades en sus contratos, cesión de derechos deautor, sujeción de con dencialidad y obligación deasistencia a actos destinados para servidoras, servi -dores y autoridades públicas. Además de ello, de es-tar sujetos a un horario de trabajo igual al establecidopara el personal de planta de la institución contratan -te, con la obligación del registro de ingreso y salida,autorización escrita para salidas en horarios de traba - jo, imposición de sanciones pecuniarias ante atrasosy aportes al fondo social por retrasos.

No obstante lo señalado, mediante Decreto SupremoN° 27327 de fecha 31 d

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