Informes Elcano - uni-hamburg.de · 2013-06-19 · Número 5 Junio 2006. Coherencia para el desarrollo: Recomendaciones para España en materia ... Santiago Fernández de Lis, Clara

Coherencia para el desarrollo: Recomendaciones paraEspaña en materia económica

Coordinadoras:Iliana Olivié Alicia Sorroza

Real Instituto Elcano

Informes Elcano

Número 5 www.realinstitutoelcano.org Junio 2006

Coherencia para eldesarrollo: Recomendaciones paraEspaña en materiaeconómica

Coordinadoras:

Iliana OliviéAlicia Sorroza

Real Instituto Elcano

El Real Instituto Elcano de EstudiosInternacionales y Estratégicos es unafundación privada, independiente de la administración pública y de lasempresas que mayoritariamente lafinancian. Se constituyó, bajo laPresidencia de Honor de S.A.R. elPríncipe de Asturias, el 27 de diciembrede 2001, para servir de foro de análisisy discusión sobre la actualidad interna-cional y muy particularmente sobre lasrelaciones internacionales de España.

El Instituto se define como una institu-ción apartidista aunque no neutral, quemediante aproximaciones y métodoscientíficos multidisciplinares trata dedesarrollar una perspectiva estratégicay global, con vocación prospectiva, ycon el fin de generar propuestas políticas y sociales que puedan ser aplicadas en la práctica.

Los Informes Elcano, cada uno de ellosfruto de la reflexión de un ampliogrupo de trabajo de especialistas querepresentan a diferentes ámbitos yvisiones de la sociedad, responden a lanecesidad de aportar propuestas concretas a temas relevantes para lapolítica exterior española.

© 2006. Fundación Real Instituto Elcano de Estudios Internacionales y EstratégicosPrincipe de Vergara, 5128006 Madridwww.realinstitutoelcano.org

Diseño y maquetación: Distinctum, S.L. yQuinteral Servicios Gráficos, S.L.Impresión: Quinteral Servicios Gráficos, S.L.Deposito legal: M-25209-2006ISSN: 1698-885XEjemplar gratuito. Prohibida la venta.

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Este Informe no habría sido posible sinel trabajo dedicado y el apoyo demuchas personas. En primer lugar, delos investigadores y colaboradores quese mencionan en la Nota Metodológicafinal. Sus trabajos, pero también suscomentarios y sugerencias, han resulta-do fundamentales para orientar nues-tro trabajo y, también, las recomenda-ciones con las que se cierra este trabajo.Asimismo, quisiéramos destacar espe-cialmente la buena disposición y eltiempo dedicado a este proyecto porJosé Manuel Albares, SantiagoFernández de Lis, Clara García,Francisco González, Paola González,Javier Jiménez de Gregorio, CletoSánchez y Federico Steinberg.

Igualmente, nos gustaría agradecer sucolaboración a todas las personas quehan realizado aportaciones y sugeren-cias en las diversas reuniones de trabajomantenidas en las fases iniciales y fina-les de este Informe.

También, nos gustaría expresar nuestroagradecimiento al resto de los investi-gadores del Real Instituto Elcano, asícomo el apoyo técnico de IvanoscaLópez. Para concluir, nos gustaría agra-decer especialmente a Marisa Figueroasu inestimable colaboración en todaslas actividades del Área de CooperaciónInternacional y Desarrollo.

Naturalmente, las coordinadoras delInforme asumimos toda la responsabili-dad por cualquier error fáctico, de contenido o de apreciación que éstepudiera contener.

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Agradecimientos

Resumen ejecutivo

Lista de acrónimos

Coherencia de políticas y desarrollo: definición del problema y estado de la cuestión1 ¿Qué es la coherencia de políticas para el desarrollo?2 Marco de la coherencia de políticas3 Coherencia de políticas en otros donantes4 La coherencia de políticas para el desarrollo en el Informe Elcano

Análisis: impacto de las políticas económicas de los donantes en el desarrollo de los países receptores de ayuda1 Aspectos teóricos: potencial de las relaciones comerciales y financieras

exteriores para los países en desarrollo2 Política comercial3 Posibilidades para la actuación pública en las remesas de emigrantes4 La inversión directa como promotora de desarrollo5 Deuda, reestructuración y condonación: avances necesarios en la solución

al problema de la deuda externa de los países pobres6 Arquitectura financiera internacional y países receptores de ayuda7 ¿Cómo lograr la coherencia de políticas? Problemas institucionales

Recomendaciones1 Política comercial2 Recomendaciones en materia de remesas de emigrantes3 Posibilidades de actuación para la administración española en materia

de IDE4 Medidas en el ámbito de la deuda externa de los países receptores de ayuda5 Arquitectura financiera internacional y desarrollo6 Política de cooperación internacional al desarrollo7 Respeto del policy space8 Recomendaciones institucionales

Bibliografía

Nota metodológica1 El proyecto de estudio sobre coherencia de políticas para el desarrollo

en el Real Instituto Elcano2 Miembros del grupo de trabajo que han colaborado en el proyecto

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Indice

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Resumen ejecutivo

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Coherencia para el desarrollo: Recomendaciones para España en materia económica

La coherencia de políticas para el desarrollo responde a la necesidad–manifiesta en diversos acuerdos inter-nacionales sobre desarrollo como losObjetivos de Desarrollo del Milenio y elConsenso de Monterrey– de girar haciauna visión más estratégica de la ayudaal desarrollo que incorpore el impactode otras políticas de los países donantesigualmente relevantes para los paísesen desarrollo.

Existen muy diversas definiciones delconcepto de coherencia de políticas,que incluyen desde la eficacia de losinstrumentos de cooperación –alinea-ción de los instrumentos, metas y obje-tivos– hasta la congruencia de todas laspolíticas de los países donantes con unimpacto en los países receptores deayuda y su supeditación al objetivogeneral de desarrollo. Para esteInforme, se está acotando la coherenciaa la congruencia de los objetivos de laspolíticas o medidas relacionadas conel comercio internacional, las remesasde emigrantes, la inversión directaextranjera, la deuda externa y la arqui-tectura financiera internacional conlos objetivos marcados en materia decooperación internacional al desarrollo;objetivos que podrían resumirse en losObjetivos de Desarrollo del Milenio.

La incoherencia de políticas se da comoresultado de factores muy variados: laasimetría de la información, el costeelevado del procesamiento de datos,intereses encontrados o la crecientecomplejidad de la toma de decisionespolíticas como consecuencia de los pro-cesos en paralelo de globalización ydescentralización, entre otras variables.

La necesidad de abordar las posiblesincoherencias –y de materializar lascoherencias potenciales– se explica con

la necesidad de mantener la eficaciade las políticas públicas –que en últimotérmino redundan en la legitimidad delos gobiernos– y en la de responder alos nuevos retos planteados por elactual proceso de globalización, queestrecha los vínculos existentes entrepaíses desarrollados y en desarrollo.Así, los países desarrollados se benefi-cian crecientemente de los bienespúblicos globales pero también se vencrecientemente amenazados por losmales públicos globales –narcotráfico,terrorismo, pandemias... –, alterándosela concepción tradicional de los intere-ses estratégicos de los países desarro-llados. Por otra parte, la reducciónabrupta de los flujos de ayuda al desa-rrollo durante el decenio de los noven-ta y el aumento relativo de otros flu-jos económicos entre países ricos ypobres –como resultado del actual pro-ceso de globalización económica–explican el impacto decreciente de laspolíticas de cooperación internacionalal desarrollo, y un efecto creciente deotras políticas económicas articuladasdesde los países donantes, en el desa-rrollo de los países receptores deayuda. En este contexto, una respuestaeficaz a los problemas socioeconómi-cos en los países en desarrollo requierenecesariamente del análisis de las posi-bles (in)coherencias entre las políticasde los países donantes.

Por todos estos motivos, y basándoseen el trabajo colectivo de ungrupo formado por académicos,representantes de la Administración,miembros de ONGD, del sectorempresarial y otros expertos, esteInforme trata de ofrecer una seriede recomendaciones para laAdministración española, con mirasa potenciar las complementariedadesy limar las posibles incoherencias

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entre las políticas arriba mencionadas,por una parte, y el objetivo general dedesarrollo en los países receptores deayuda, por otra.

Para ello, se analiza el impacto decada una de estas “áreas económicas”en el desarrollo de los países recepto-res de ayuda y, para cada área, seextraen los principales retos para losdonantes, y, en concreto, para España.De forma muy resumida puede decirseque si bien las relaciones comerciales yfinancieras exteriores de los paísesreceptores de ayuda ofrecen un enor-me potencial para su desarrollo, tam-poco están exentas de riesgos. Paraque el comercio exterior, el envío deremesas de emigrantes, la inversióndirecta o la deuda externa generen unimpacto netamente positivo y signifi-cativo en el crecimiento económico yen el desarrollo socioeconómico, hande darse una serie de condiciones tanvariadas como la caída de las barrerasde acceso a mercados desarrollados, eluso de las remesas en consumo básico,el sesgo exportador de la inversióndirecta, el establecimiento de vínculosde dicha inversión con la industrialocal, la generación de spillovers tec-nológicos, una adecuada regulación ysupervisión del sistema financiero o elreparto pro-pobre del crecimiento eco-nómico, entre muchos otros factores.

Todo ello plantea una serie de retosen los cinco ámbitos económicosseleccionados pero también abrenuevos frentes, entre los que destacael institucional, con las acciones aemprender para abordar la coherenciade políticas. Las recomendaciones quese derivan de este análisis se resumenen lo siguiente.

Recomendaciones para una mayorcoherencia de políticas económicas parael desarrollo

- Política comercial

R.1. Avanzar más en la reforma de la PACR.2. Avances en la reducción de arancelesR.3. Respeto a las normas acordadas en los foros multilaterales

- Recomendaciones en materia de reme-sas de emigrantes

R.4. Mejora de la información sobreenvío y uso en destino de remesasR.5. Reducción de los costes de envío

- Posibilidades de actuación para laAdministración española en materia deIDE

R.6. Provisiones vinculantes en los marcos regulatorios internacionales de la inversión directaR.7. Apoyo a la inversión directa de empresas españolas sujeto a crite-rios de desarrollo en destino

- Medidas en el ámbito de la deudaexterna de los países receptores deayuda

R.8. Alivio más efectivo del peso de la deuda externa a través del Club de París y la iniciativa HIPCR.9. Seguridad jurídica en los contra-tos internacionales de deuda

- Arquitectura financiera internacional ydesarrollo

R.10. Revisión de algunas normas ycódigos de buenas prácticas

Resumen ejecutivo

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R.11. Revisión de Basilea II para los países en desarrolloR.12. Mayores esfuerzos en las obligaciones de difusión de infor-mación por parte de determinados agentes financieros internacionales

- Política de cooperación internacionalal desarrollo

R.13. Capacidades productivas y comercialesR.14. Desarrollo del sistema finan-ciero localR.15. Asistencia técnica en materia de deuda externaR.16. Competitividad de los factores de producciónR.17. Apoyo general a las condicio-nes de impacto de la IDE en el desarrolloR.18. Adopción de normas y códigos de buenas prácticas bancarios y financierosR.19. Proyectos específicos para los familiares de los migrantesR.20. Mejora de las estadísticas sobre países en desarrollo

- Respeto del policy space

R.21. Mayor margen de maniobra para los países en desarrollo en la OMCR.22. Revisión de las regulaciones en materia de inversión directaR.23. Revisión de algunas normas y códigos de buenas prácticas en materia macroeconómica y financiera aplicados a los países en desarrolloR.24. Mayor participación de los países en desarrollo en los principa-les foros internacionales que definen la AFIR.25. Mayor participación de España en el debate internacional sobre la

revisión de la condicionalidad del FMI y el Banco Mundial en sus programas de asistencia

- Recomendaciones institucionales

R.26. Fomento y promoción de la investigación en materia de coherencia de políticasR.27. Creación de redes en materia de coherencia de políticasR.28. Promoción y mejora de la difusión de la importancia de la coherencia de políticasR.29. Elaboración de un libro blanco para la coherencia de políticasR.30. El órgano responsable de la coherencia de políticas debe contar con personal y recursos adecuadosR.31. Mejora de los mecanismos de coordinaciónR.32. Establecimiento de mecanis-mos de seguimiento y evaluación en el ámbito de la coherencia de políticasR.33. Análisis de la coherencia fuera de la AdministraciónR.34. Presupuestar la coherencia de políticas

Lista de acrónimos

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AECI Agencia Española de Cooperación InternacionalAFI Arquitectura Financiera InternacionalAGE Administración General del EstadoALCA Área de Libre Comercio de las AméricasAOD Ayuda Oficial al DesarrolloASCM Agreement on Subsidies and Countervailing MeasuresBPI Banco de Pagos Internacionales, BasileaCAD Comité de Ayuda al Desarrollo, OCDECDF Comprehensive Development FrameworkCDI Commitment to Development IndexCECO Centro de Estudios ComercialesCESCE Compañía Española de Crédito a la ExportaciónCGD Center for Global DevelopmentDEG Derechos Especiales de GiroDFID Department for International DevelopmentDGDEV Dirección General de Desarrollo, Comisión EuropeaDGPOLDE Dirección General de Planificación y Evaluación de Políticas para

el DesarrolloEGC Equilibrio General ComputableFBCF Formación Bruta de Capital FijoFIEX Fondos de Inversión en el ExteriorFMI Fondo Monetario InternacionalFONPYME Fondo de Inversión para la Pequeña y Mediana EmpresaGATS General Agreement on Trade in ServicesHIPC Heavily Indebted Poor CountriesICEX Instituto Español de Comercio ExteriorICO Instituto de Crédito OficialIDE Inversión Directa ExtranjeraIFI Instituciones Financieras InternacionalesLCC Líneas de Crédito ContingenteMAEC Ministerio de Asuntos Exteriores y de CooperaciónMIGA Multilateral Investment Guarantee AgencyNAA Nueva Arquitectura de la AyudaNAFI Nueva Arquitectura Financiera InternacionalNEDD Normas Especiales de Divulgación de DatosOCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo EconómicoODM Objetivos de Desarrollo del MilenioOMC Organización Mundial del ComercioONG Organización(es) No Gubernamental(es)PAC Política Agrícola ComúnPCC Política Comercial ComúnPESC Política Exterior de Seguridad ComúnPIUI Prestamista Internacional de Última InstanciaPUMA Public Management Committee and Public Management ServicePyme(s) Pequeña(s) y Mediana(s) Empresa(s)SCLP Servicio para el Crecimiento y la Lucha contra la PobrezaSCR Servicio de Complementación de Reservas

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SDRM Sovereign Debt Restructuring MechanismSECI Secretaría de Estado de Cooperación InternacionalSFC Servicio de Financiación CompensatoriaSGDD Sistema General de Divulgación de DatosSWAps Sector Wide ApproachesTLCAN Tratado de Libre Comercio de América del NorteTRIMS Trade-Related Investment MeasuresTRIPS Trade-Related Aspects of Intellectual Property RightsUE Unión EuropeaUNCTAD United Nations Conference on Trade and DevelopmentWAIPA World Association of Investment Promotion Agencies

Lista de acrónimos

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Coherencia de políticas y desarrollo: definición del

problema y estado de la cuestión

1. Coherencia de políticas y desarrollo:definición del problema y estado de la cuestión

A mediados de los años noventaempieza a formarse lo que distintosautores han denominado la nuevaarquitectura de la ayuda al desarrollo(NAA).1 Esta nueva arquitectura, quese plasma en nuevos consensos inter-nacionales –como los Objetivos deDesarrollo del Milenio (ODM)2 y elConsenso de Monterrey (NacionesUnidas, 2002a)–, en nuevos instrumen-tos de la ayuda –como el apoyo presu-puestario o los SWAps (Sector WideApproaches)– gira en torno a una seriede principios básicos de la cooperacióninternacional o mejor dicho, del desa-rrollo, que se puede resumir en: (i) unavisión estratégica de la cooperación aldesarrollo; (ii) la apropiación (owners-hip) de los procesos de desarrollo porparte de beneficiarios y receptores; (iii)la participación de la sociedad civil delos países receptores de ayuda en losprocesos de desarrollo; y (iv), por últi-mo, una mayor coordinación de losactores implicados en el sistema decooperación al desarrollo a diferentesniveles –entre otros, una mayor coordi-nación entre donantes, entre institu-ciones financieras internacionales (IFI)y entre donantes y receptores–.

La visión estratégica de la cooperaciónal desarrollo hace referencia a lanecesidad de superar la visión tácticay a corto plazo que ha caracterizadola mayor parte de las actuaciones enmateria de cooperación al desarrolloen los últimos decenios. Esta visión

se ha materializado, por una parte,en la proliferación de pequeños pro-yectos de cooperación, atomizados ydescoordinados y que con frecuenciahan perseguido objetivos independien-tes y, en los peores casos, contradicto-rios. En un sentido más amplio, elenfoque táctico de la cooperacióninternacional ha dado lugar a un ciertoaislamiento de las actividades que sederivan de los flujos de Ayuda Oficialal Desarrollo (AOD) respecto de otrastambién relevantes para el desarrollodel país receptor como las derivadas delas relaciones comerciales y financierasque se dan entre donantes y recepto-res3 o las implicaciones de las políticasde seguridad y defensa, cultural, tecnológica o medioambiental de lospaíses desarrollados en los países en desarrollo.

Una perspectiva más amplia y estraté-gica de la cooperación internacionalal desarrollo, tanto de la multilateralcomo de la bilateral, requiere portanto de una mayor coordinaciónentre actores que permita insertarlas actividades derivadas de la ayudaal desarrollo en un mismo plantea-miento y objetivo general de desarro-llo –que debería ser liderado por elpaís receptor, bajo el principio de apro-piación–. Pero, más allá de la ayuda,dicho enfoque estratégico implicatambién una visión más completa delos elementos que determinan eldesarrollo de los países y sus obstácu-los, retos y oportunidades en el logrode unos mayores niveles de bienestarsocial y económico. Por lo tanto, esnecesaria una revisión de las políticas


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1 Véase un repaso de las principales características de dicha arquitectura, y de sus implicaciones para América Latina, en Olivié (2004). Conviene señalar que existen muy diversas clasificaciones de los nuevos principios de la ayuda, como los del Banco Mundial en los que destacan también el enfoque de resultados y los partenariados público-privados.

2 http://www.un.org/millenniumgoals/3 Conviene matizar que esta visión ha predominado en los donantes bilaterales. Las IFI como el

Banco Mundial o el Fondo Monetario Internacional (FMI) incorporan una visión más estratégicadesde hace décadas, al menos en el ámbito económico. Un ejemplo frecuentemente citado es el controvertido Consenso de Washington predominante en la doctrina de la cooperación internacional al desarrollo durante los años ochenta y primeros noventa.

e instrumentos de cooperación aldesarrollo de los países donantespero también de todos aquellos, eco-nómicos o no, que inciden en el desa-rrollo de sus países socios. En otraspalabras, el desarrollo de los paísesreceptores de ayuda exige mayoresniveles de AOD distribuidos e inverti-dos con mayor eficacia, pero tambiénuna mayor coherencia del conjuntode las políticas exteriores de losdonantes con los objetivos marcadosen materia de cooperación internacio-nal al desarrollo.

Este enfoque derivado de la NAA seplasma en diversos acuerdos interna-cionales (ODM, Monterrey), en lalegislación europea –la coherencia depolíticas se incluye ya en el Tratadode Maastricht de 1992– y también, aescala nacional, en la ley deCooperación Internacional para elDesarrollo aprobada en 1998. Quizápor estos motivos, esta visión se con-vierte en uno de los ejes del PlanDirector de la Cooperación Española2005-2008 (MAEC, 2005) que dicta lanecesidad de girar de una política deayuda a una política de desarrollo.

1.1. ¿Qué es la coherencia de políticaspara el desarrollo?

1.1.1. Definición y tipologías de lacoherencia de políticas¿Qué es exactamente la coherencia depolíticas? Su creciente protagonismoen la agenda internacional ha ido enparalelo a la proliferación de estudiossobre este tema. Y como suele ocurriren estos casos, no existe una definiciónconsensuada y aceptada ampliamentepero sí diversas interpretaciones yvisiones del mismo concepto. A conti-nuación, se repasan algunas de las más importantes.

Una de las primeras definiciones es laque ofrecen Fukasaku e Hirata (1995):la coherencia de políticas se refiere a lacongruencia entre los objetivos políticosy los instrumentos aplicados por los paí-ses miembros de la OCDE (Organizaciónpara la Cooperación y el DesarrolloEconómico) individual o colectivamentea la luz de su efecto combinado en lospaíses en desarrollo. Fukasaku (1999)retoma la idea para ampliarla. Según elautor, la incoherencia de políticas serefiere, generalmente, a la consecuen-cia o lógica entre los objetivos de deter-minadas políticas y los instrumentos delas mismas, por una parte y, por otra, ala lógica entre los distintos objetivos dedeterminadas políticas. En esta línea,basándose también en la definición deFukasaku e Hirata (1995), Picciotto(2005a y b) define la coherencia comola congruencia entre objetivos políticose instrumentos aplicados por los paísesmiembros de la OCDE colectiva o indivi-dualmente a la luz de su efecto combi-nado en los países en desarrollo.

Por su parte, para la OCDE (2003) lacoherencia de políticas para el desarro-llo significa tener en cuenta las necesi-dades e intereses de los países en desa-rrollo en la evolución de la economíaglobal a la hora de articular políticas enlos países donantes. En este sentido, laincoherencia de políticas se definecomo las acciones que reducen el ingre-so corriente y las perspectivas de creci-miento de los países en desarrollo y, portanto, van en contra de las políticas deayuda que buscan el desarrollo de sucompetitividad.

Dos últimos ejemplos serían los deWeston y Pierre-Antoine (2003) y Ashoff(2005). Según Weston y Pierre-Antoine(2003), la coherencia de políticas trata,en esencia, de asegurar que distintas

Coherencia de políticas y desarrollo

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políticas estén coordinadas y sean com-plementarias o, al menos, que no seancontradictorias entre sí. Por su parte,Ashoff (2005) ofrece dos definiciones:una definición de mínimos sería laausencia de incongruencias entre distin-tas políticas. En un sentido más amplioy también más positivo, la coherenciade políticas significa que diferentespolíticas interactúan para el logro deobjetivos compartidos.

De estas definiciones se puede deducirla amplitud o vaguedad del concepto.Quizá en respuesta a ello han surgido,en paralelo a las definiciones, diversasclasificaciones de la coherencia depolíticas para el desarrollo que nospermiten comprender mejor su signifi-cado. Dichas clasificaciones recurren adiversos criterios que se usan de formaindividual o combinada: (i) el criteriosectorial o departamental, es decir quéagentes políticos o administrativosentran en juego –agencia de coopera-ción, Ministerio de Economía…–; (ii)un criterio de nivel de decisión –si elactor implicado es nacional, suprana-cional, internacional–; (iii) y un criteriode contenido –coherencia del conteni-do de las políticas, coherencia organi-zativa, coherencia institucional…–.

La mayor parte de las clasificacionesencontradas combinan los dos primeroscriterios con, en ocasiones, una dimen-sión temporal, como es el caso de laque se recoge en uno de los primerostrabajos del programa de la OCDE(2000) sobre este tema. La coherenciade políticas para el desarrollo se puedeclasificar en tres grupos:

Coherencia horizontal, que es la queasegura que las políticas individualesse apoyan las unas en las otras enla medida de lo posible y que se

minimizan las incongruencias en elcaso de que se den objetivos políticos en conflicto. El fortaleci-miento de la perspectiva whole ofgovernment entre ministerios uotras divisiones sectoriales es unaforma de construir o contribuir a lacoherencia horizontal.

Coherencia vertical, que es la queasegura que los resultados de laspolíticas son coherentes con lasintenciones originales de los policymakers. Podríamos llamarlo eficaciade las políticas.

Coherencia temporal, que es la quepermite que las políticas aplicadashoy sigan siendo eficaces en el futuro. Anticipar los cambios (demográficos, económicos, medio-ambientales) ayuda a lograr la coherencia temporal.

El concepto de whole of government serepite en la clasificación de Picciotto(2005a y b) que establece las siguientescategorías de coherencia de políticaspara los donantes miembros de laOCDE:

Coherencia interna, que es la con-gruencia entre metas y objetivos,modalidades y protocolos de unapolítica o programa llevado a cabopor un gobierno de la OCDE enapoyo al desarrollo (por ejemplo,la ayuda).

Coherencia intra-país o whole ofgovernment: la lógica entre las polí-ticas de ayuda y otras políticas de ungobierno de la OCDE en términos desu contribución al desarrollo.

Coherencia inter-donante, o la con-gruencia de las políticas de ayuda y


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otras políticas de países miembrosde la OCDE en términos de su contri-bución al desarrollo; dimensión quesegún Lockhart (2005) se correspon-dería con la denominada armoniza-ción de donantes.

Coherencia donante-receptor, quehace referencia a las políticas adop-tadas por países ricos y pobres parael logro de objetivos de desarrollocompartidos; dimensión denomina-da por Lockhart (2005) como alinea-ción (alignment).

Similar a la clasificación de Picciotto(2005a y b) son los distintos marcos quese recogen en Forster y Stokke (1999) yposteriormente en Stokke (2003):

La política de cooperación interna-cional al desarrollo de un determi-nado donante: la ayuda bilateral secanaliza a través de distintos orga-nismos, cada uno de ellos con suspropias agendas y pautas de actua-ción (ONG –organizaciones nogubernamentales–, organismos mul-tilaterales, agencia nacional de coo-peración al desarrollo o ministeriode desarrollo internacional).

La coherencia de las diversas políticasde un mismo donante respecto delos países en desarrollo (comercio,emigración, compra-venta dearmas...).

La coherencia de las políticas de los países industrializados respectode los países en desarrollo. La diferencia entre este tipo de cohe-rencia y la anterior estaría en que enesta dimensión entran las políticasinternacionales de los donantescomo, por ejemplo, la políticacomercial de la Unión Europea (UE).

La coherencia de políticas donan-te/receptor en particular en lo querespecta a la política de coopera-ción internacional al desarrollo.

Otras clasificaciones en base a criteriosde nivel de decisión y de contenidoserían las que ofrece Hoebnik (2003).Por una parte, la coherencia se puedeentender desde un sentido restrictivohasta uno más amplio:

Coherencia en sentido más restricti-vo, que atañe a la política de coo-peración al desarrollo, únicamente.Un ejemplo de ello, según el autor,sería la política de ayuda alimenta-ria de la UE que puede ser, debidoa los retrasos en su distribución,perjudicial para el sector agrícolade los países receptores de dichaayuda.

Otro tipo de coherencia, tambiénrestringido pero más amplio queel anterior, es el que hace referen-cia a las posibles contradiccionesentre diferentes conjuntos de polí-ticas externas y de desarrollo –porejemplo, políticas comerciales y lacooperación al desarrollo–.

El tercer tipo y más amplio se dacuando entran en juego otras polí-ticas incluso de ámbito interno–como por ejemplo la PolíticaAgrícola Común (PAC)–.

Para el mismo autor, la coherenciatambién puede ser interna o externa:

Externa es la (in)coherencia entre los objetivos de desarrollo de un donante y el resto de sus políticas exteriores, estén éstasespecíficamente dirigidas a los países en desarrollo o no, como,


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por ejemplo, la arquitectura finan-ciera internacional (AFI).

Es interna la (in)coherencia entre losobjetivos de cooperación al desarro-llo y los de otras políticas de ámbitolocal, como las políticas sectoriales(una vez más, la PAC).

Asimismo, y específicamente para elcaso europeo, el autor contemplauna tercera modalidad de (in)cohe-rencia que es la que se da entre losobjetivos de la política comunitariade cooperación al desarrollo y las desus diversos Estados miembros.

Pomfret (2005) divide la coherencia depolíticas para el desarrollo en interna-cional y nacional, utilizando el criteriode nivel de decisión. Mientras que lainternacional se refiere a la posición ypoder de los países en desarrollo en laarquitectura económica mundial, lanacional hace referencia a la necesidadde los gobiernos donantes de mantenerpolíticas congruentes entre sí para conlos países en desarrollo.

Por último, y siguiendo el criterio decontenido, Duraiappah y Bhardwaj(2005) dividen la coherencia de políticasen diversos planos:

Coherencia horizontal, que significauna mayor coherencia entre políticasa cada nivel –nacional, internacionaly local– antes de que las accionespolíticas se ejecuten.

Coherencia vertical, que integra ins-trumentos, instituciones y organiza-ciones a diferentes niveles.

Coherencia organizativa, que requie-re de la coordinación entre institu-ciones tales como los secretariados


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de las convenciones internacionales4

y los ministerios nacionales.

Coherencia institucional, que requie-re de mayores sinergias y de la minimización de los conflictos entrelas distintas normas formales e informales adoptadas por diversosorganismos.

Tal y como señala Hydén (1999), lamayor parte de las iniciativas –incluyen-do definiciones y clasificaciones– sobrecoherencia de políticas en las que seestá trabajando siguen estando muybasadas en la visión del problema desdela perspectiva de los donantes. En estesentido, la situación no sería muy dife-rente de la que existía en los añosochenta, cuando predominaban los pro-gramas de ajuste estructural y las inicia-tivas de desarrollo debían ser congruen-tes con el denominado Consenso deWashington. Según Hydén (1999), laforma de evitar este problema es teneren cuenta las características institucio-nales del país receptor. En otras pala-bras, podría decirse que los análisissobre coherencia deben descenderhasta las características particulares delreceptor aunque partan de una visióngeneral del donante o del conjunto delos donantes.

1.1.2. Causas de la incoherenciaDesde un punto de vista teórico, segúnPicciotto (2005a), la incoherencia depolíticas surge como resultado de muydiversos factores. Algunos de ellos son:la asimetría de la información, el costeelevado de procesamiento de datos, lasactitudes (aversión, propensión) ante el riesgo, y los intereses encontrados.Éstas son quizá las causas próximas,aquellas que generan incoherencia deforma directa. Existirían dos tipos decausas últimas que el autor clasifica en

4 Los autores están analizando la coherencia de políticas acotando ésta al ámbito de la coherencia de políticas para el desarrollo sostenible desde el punto de vista medioambiental. Una traslación de este principio a la coherencia de políticas para el desarrollo tal y como se define en este estudio implicaría la coordinación entre organismos multilaterales incluyendo entre éstos, por ejemplo, las IFI.

involuntarias, cuando entran en juegofactores que escapan al control de lasautoridades que podrían gestionar laincoherencia o cuando, simplemente,no existe suficiente información o análi-sis de dicha información; y en intencio-nadas (o hasta necesarias) para el logrode determinados resultados.

Por su parte, Ashoff (2005) añade algu-nos factores: la creciente complejidadde la toma de decisiones políticas comoconsecuencia de los procesos en parale-lo de globalización y de descentraliza-ción, la divergencia y creciente variedadde intereses políticos en el seno de laUE, el escaso peso político de la coope-ración internacional al desarrollo encomparación con otras políticas (agríco-la, industrial, fiscal), o la limitada capa-cidad de los países socios para tomarcontramedidas. Asimismo, existen defi-ciencias institucionales y organizativascomo la escasa coordinación de losagentes implicados en acciones conimpacto en el desarrollo de los recepto-res de ayuda.

En esta misma línea, Hydén (1999) iden-tifica las incoherencias fruto de proble-mas estructurales y las incoherenciascausadas por los actores implicados.5 Unejemplo del primer tipo de causa seríanlos malos resultados de algunos proyec-tos de cooperación como consecuenciade la descoordinación entre receptor ydonante y señala las dificultades paraalinear los objetivos, procedimientos yplanteamientos de dos Estados sobera-nos. Otros obstáculos más salvables son,por ejemplo, la descoordinación entredos instituciones que forman parte delsistema de cooperación dentro de unmismo país: la reestructuración del sis-tema o la mera creación de unidades decoordinación puede corregir este tipode problemas.

Por último, la aparición de incoheren-cias se debería también a la evoluciónpermanente del objetivo con el que sercoherentes –en este caso, el desarrollo–.Además, la agenda del desarrollo seha ido volviendo crecientemente com-pleja como muestra el último PlanDirector de la Cooperación Española(MAEC, 2005) que dicta, como ya hemosmencionado, el giro de una política decooperación a una política de desarro-llo, con los nuevos elementos y relacio-nes entre sí que ello implica.

1.1.3. Motivos para abordar lasincoherenciasAsumiendo que las posibles incoheren-cias entre distintos objetivos políticostengan sus causas, esto es, su razón deser y que, además, tal y como acabamosde ver, en algunos casos puedan serincluso previsibles o necesarias, cabe pre-guntarse cuáles son las consecuencias delas incoherencias. Este tema es de sumaimportancia pues es la gravedad delimpacto negativo de las incoherenciasentre políticas la que explicará la mayoro menor necesidad de abordar las inco-herencias entre políticas (económicas eneste caso) para tratar de resolverlas.

La literatura analizada recoge unaserie de motivos para afrontar lasincoherencias que podrían agruparseen: la necesidad de mejorar la eficaciade las políticas públicas –de cara amantener la legitimidad de los gobier-nos que las aplican–, y en los nuevosretos planteados por la globalización–que aumentan la interdependenciaentre países desarrollados y paísesen desarrollo–.

Según Stokke (2003), en el origen dela necesidad de mejorar la eficaciade las políticas públicas –en este casode la política de cooperación al


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5 Estas dos causas podrían ser sinónimas de inevitables y evitables.

desarrollo– está la caída del muro deBerlín a finales del decenio de losochenta. Efectivamente, el fin de losdos bloques y la desaparición de deter-minados riesgos y, por tanto, interesesgeoestratégicos dio lugar a una reduc-ción sustancial de los fondos destinadospor el primer mundo al desarrollo delos países pobres en los noventa.Ante este fenómeno, desde diversossectores se reacciona insistiendo en lanecesidad de mejorar la eficacia deunos recursos crecientemente limitados.

El argumento de la eficacia de las políti-cas públicas ha sido recogido por variosautores (Ashoff, 2005; Forster y Stokke,1999; GDI, 2002; Hydén, 1999; Picciotto,2005a y b; Weston y Pierre-Antoine,2003), quienes insisten en que la inefica-cia de la política de cooperación al desa-rrollo redunda, en último término, en lacredibilidad del gobierno que la estáaplicando. Así, según Hydén (1999),dicha ineficacia puede ser interpretadatanto como una incapacidad por partedel gobierno para llevar a cabo determi-nadas acciones como una falta de volun-tad política en el logro de los objetivosmarcados. Picciotto (2005a) señala,incluso, que los votantes interpretan lafalta de coherencia como una señal dedebilidad, indecisión o incluso oportu-nismo. El autor que quizá sistematizamejor este argumento es Ashoff (2005),quien identifica tres motivos para lograruna mayor coherencia de políticas parael desarrollo: (i) ineficacia de la ayudaentendida como el déficit en el logrode los objetivos marcados; (ii) ineficien-cia o desperdicio de recursos; y (iii),por último y como consecuencia de loanterior, pérdida de credibilidad de laspolíticas públicas.

La actual etapa de globalización finan-ciera iniciada en los años setenta dio


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lugar, en un principio, a un aumentoinédito de los flujos internacionales decapital que fue seguido de un aumentosimilar de los intercambios de bienes yservicios (Olivié, 2005a y b). Los progra-mas de ajuste estructural o, en términosmás generales, la doctrina y las prácti-cas de la cooperación internacional ydel desarrollo en los años ochenta pro-vocaron un aumento del impacto de laspolíticas comerciales, financieras ymonetarias de los países ricos en lospobres. En este sentido, las consecuen-cias de las incongruencias entre laspolíticas mencionadas se agravan, mer-mando en mayor medida los posiblesresultados de la ayuda al desarrollo(Stokke, 2003). Por otra parte, la globa-lización, inicialmente de naturalezaeconómica, ha derivado en la creaciónde nuevos vínculos –o estrechamientode los existentes– entre países desarro-llados y países en desarrollo, dandolugar a la aparición de bienes públicosglobales pero también de males públi-cos globales: problemas medioambien-tales, narcotráfico, crimen organizado,pandemias o terrorismo internacional.

Algunos de éstos y otros problemas sevinculan desde diversos ámbitos políti-cos, académicos y mediáticos con eldesarrollo y la pobreza. En otras pala-bras, se trataría de problemas con ori-gen en los países en desarrollo pero conconsecuencias para todos los países,debilitando la estabilidad mundial. Sibien la literatura académica que analizalos vínculos entre diversas formas depobreza y la estabilidad político-econó-mica mundial es aún escasa –véase, porejemplo, un estudio de la relación entreEstados fallidos y males públicos globa-les en Patrick (2006)–, parecería eviden-te que los problemas que se derivan delsubdesarrollo afectan de forma crecien-te al mundo desarrollado (GDI, 2002;

OCDE, 1996; Picciotto, 2005a; Weston yPierre-Antoine, 2003). Tal y como loplantea la OCDE (1996), la necesidad deuna mayor coherencia de políticas res-ponde en parte a la expansión de losintereses de los países donantes en elmarco de la globalización. En otraspalabras, una mayor coherencia de polí-ticas estaría dando respuesta a los inte-reses, entendidos en sentido amplio, delos países desarrollados.

1.2. Marco de la coherencia de políticas

1.2.1. La coherencia de políticas en lanueva arquitectura de la ayudaSobre la base de la Declaración delMilenio, adoptada en la AsambleaGeneral de Naciones Unidas en sep-tiembre de 2000, se elaboraron losODM. Los ODM contienen 8 objetivos,18 metas y 48 indicadores de segui-miento, lo que contribuye a su concre-ción y permite su seguimiento.6 Lossiete primeros objetivos buscan lareducción de la pobreza en sus diver-sas manifestaciones: económica, social–educación, sanidad e igualdad degénero– y medioambiental.7 Por suparte, el octavo y último objetivo,que dicta la necesidad de crear unaalianza global para el desarrollo es,sobre todo, una indicación de aquelloque los países desarrollados debenrealizar para contribuir al cumplimien-to de los demás objetivos. Al adquirirlos compromisos contenidos en esteobjetivo, los países desarrolladosestán, pues, asumiendo que difícil-mente podrán cumplirse los siete pri-meros objetivos en los países recepto-res de ayuda hasta que los paísesdonantes actúen coherentementecon el desarrollo en ámbitos talescomo el comercio, la transferenciade tecnología, o las políticas de aliviode la deuda.

Esta aproximación amplia al proceso dedesarrollo, que exige una implicaciónde todos los actores y políticas (y nosólo la de ayuda) en la consecución deestos objetivos es la base de la llamadaRonda de Doha, bautizada como Rondadel Desarrollo. En la declaración denoviembre de 2001 (OMC, 2001) se rea-firma que el comercio internacionalpuede desempeñar un papel relevanteen la promoción del desarrollo y en lareducción de la pobreza.

En marzo de 2002, en la Cumbre deNaciones Unidas sobre Financiaciónpara el Desarrollo (Naciones Unidas,2002a), se adoptó el Consenso deMonterrey en el que se reconoce laurgente necesidad de aumentar lacoherencia, buena gestión y cohesiónde los sistemas monetario, financiero ycomercial internacionales a fin de com-plementar la labor de desarrollo a nivelnacional. Por ello se establece la cohe-rencia de políticas como una de lasprioridades de actuación de la comuni-dad internacional.

Asimismo, pocos meses después, en laCumbre Mundial sobre DesarrolloSostenible que tuvo lugar en la ciudadde Johannesburgo en septiembre de2002, se aprobó –entre otros documen-tos– un plan de aplicación de las deci-siones adoptadas en este foro, en elque se reconoce repetidamente la nece-sidad de fomentar la coherencia entodos los niveles necesarios para poderalcanzar un desarrollo sostenible(Naciones Unidas, 2002b).

Aunque la pasada Asamblea Generalde Naciones Unidas, celebrada en sep-tiembre de 2005 haya supuesto másun recuestionamiento que un respaldoa los ODM, puede decirse que el marcointernacional de la cooperación interna-


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6 Se puede encontrar la relación de objetivos, metas e indicadores de seguimiento en: http://www.undp.org/mdg/tracking_targetlist.shtml

7 Objetivos 1, 4 a 6 y 3 y 7, respectivamente.

cional al desarrollo sigue dictando lanecesidad de profundizar en la cohe-rencia de políticas por parte de losdonantes. Asimismo, en 2005 tambiénse han dado pasos destacables hacia lasolución del problema de la deudaexterna de los países de renta baja másendeudados.8

- El papel de la OCDE

Aunque la coherencia de políticas de lospaíses donantes adquiere mayor prota-gonismo con la Declaración del Milenio,la OCDE lleva trabajando en este temadesde principio de los años noventa.9

Concretamente, el CAD (Comité deAyuda al Desarrollo) establece el objeti-vo de la coherencia de políticas para eldesarrollo en la reunión de alto nivelcelebrada en 1991. Así entendida, inclu-ye la gestión macroeconómica, elcomercio, los asuntos financieros y laayuda, y su articulación lógica es consi-derada como una condición indispensa-ble para mejorar las perspectivas dedesarrollo (OCDE, 1992).

A mediados de los noventa este objeti-vo se recoge de nuevo en la estrategiade la OCDE para el siglo XXI, un docu-mento que ha resultado ser clave en laconfiguración de la NAA (OCDE, 1996).En esta estrategia los países miembrosde la OCDE se comprometen a realizarel máximo esfuerzo por lograr la cohe-rencia entre la ayuda y el resto de polí-ticas que tienen impacto en los paísesen desarrollo.

En este contexto, el CAD cambiaría sutradicional enfoque de la coherenciainterna de la política de cooperacióninternacional (la eficacia de la ayuda) aprestar más atención a la coherenciaentre la ayuda y el resto de políticas

nacionales con impacto en los países endesarrollo. Este cambio se ha reflejadoen los procesos de revisión y evaluaciónpor pares (Peer Reviews) que el CADrealiza periódicamente a sus miembros.

Otros documentos de la institución querecogen la importancia de la coherenciade políticas son Trade, Investment andDevelopment: Policy CoherenceMatters, (OCDE, 1999) en el que sebusca identificar cómo los países donan-tes pueden promover la coherencia depolíticas a través de la AFI, o la partici-pación de los países en desarrollo en lasociedad de la información. Se trata, endefinitiva, de tener en cuenta las nece-sidades y los intereses de los paísesreceptores de ayuda para que éstospuedan ejercer un papel más relevanteen la economía mundial. Asimismo, en2001, se publicarían las directrices delCAD para la reducción de la pobreza(OCDE, 2001), en las que se estableceque la coherencia de políticas es un fac-tor fundamental para la reducción de lapobreza. A partir de estos anteceden-tes, la OCDE comenzaría un análisis sis-temático de las relaciones de los paísesricos con los pobres con especial énfasisen su vertiente económica, con miras aofrecer recomendaciones a sus paísesmiembros para el cumplimiento delos ODM.

En la reunión ministerial de la OCDE en2002, la organización reitera su com-promiso con una mayor coherencia depolíticas para el desarrollo. En este sen-tido, se insiste en la necesidad deaumentar la información y la capacidadde análisis de los problemas de incohe-rencia como primer paso en el logro deeste objetivo (OCDE, 2002). A raíz deesta declaración, la OCDE puso en mar-cha un programa de coherencia de polí-


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8 Para un análisis algo más detallado de los resultados obtenidos en las cumbres celebradas a lo largo de 2005, el “año del desarrollo”, véase Olivié (2005c).

9 Según Hydén (1999), la coherencia de políticas ha estado presente bajo diferentes acepciones en la planificación de la cooperación al desarrollo desde la década de los noventa, e identifica cuatro etapas: planificación global (años sesenta), desarrollo integrado (setenta), ajuste estructural (ochenta) y gobernabilidad/democratización (noventa).

ticas para el desarrollo, cuyo objetivoes facilitar y apoyar los esfuerzos delos países miembros de la OCDE endesarrollar marcos analíticos y enadquirir mayores conocimientos sobrelos mejores marcos institucionales enel seno de los países donantes parapoder cumplir con los ODM. Recientesestudios de la OCDE han destacado lanecesidad de construir capacidades ins-titucionales en los países donantescomo un requisito fundamental parala coherencia de políticas.

- La coherencia en el marco de laUnión Europea

La política de cooperación al desarro-llo (PCD) se convertiría en uno de losaspectos claves de la acción exterior dela UE junto con la Política Exterior deSeguridad Común (PESC) y la PolíticaComercial Común (PCC). En definitiva,la acción exterior europea en los paísesen desarrollo se caracteriza por tresdimensiones: la política, la comercial yla ayuda al desarrollo. Por ello adquie-re sentido la temprana insistencia en elmarco europeo de la necesidad decoherencia entre todas las acciones ypolíticas europeas que pudieran afec-tar a los países en desarrollo.

En el Tratado de Maastricht aprobadoen 1992, los 12 Estados miembros acce-derían a dotarse de más instrumentosy capacidades para actuar en la escenainternacional, definiéndose la basejurídica de la política de cooperación

al desarrollo. El Tratado de Maastricht,modificado por el de Ámsterdam en1997 y posteriormente por el de Niza10

en 2001, incluye en su articulado lasdenominadas tres “C” de la coopera-ción al desarrollo europea que respon-den a las necesarias complementarie-dad y coordinación de las políticas delos distintos Estados miembros así comoa la coherencia del conjunto de laacción exterior.11

Cabe destacar que la coherencia quereclama el artículo 178 de la CE sólo seaplicaría a la relación entre la políticade desarrollo y el resto de políticas dela Comunidad, pero no se extiendenecesariamente a las políticas de losEstados miembros (Ashoff, 2005), aun-que éstos sí están obligados, según elartículo 11 del Tratado de la UE, a apo-yar “(…) activamente y sin reservas lapolítica exterior y de seguridad de laUnión, con espíritu de lealtad y solidari-dad mutua. (…) Se abstendrán de toda acción contraria a los intereses de la Unión o que pueda perjudicar sueficacia como fuerza de cohesión en las relaciones internacionales”.12 Estecompromiso de la UE se ve posterior-mente reforzado por diversas resolucio-nes del Consejo y por informes elabora-dos, fundamentalmente, por laComisión Europea.13

A lo largo de estos años, la UE ha idoincorporando progresivamente en susdocumentos, informes y declaraciones14

la coherencia de políticas para el


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10 Ámsterdam modificó la numeración no así el contenido y el Tratado de Niza que entra en vigor el 1 de febrero de 2003 no afecta a la política de desarrollo.

11 La base jurídica de las tres C puede encontrarse en los artículos 177, 178 y 180.12 Un análisis exhaustivo de la coherencia en la acción exterior de la UE excede el ámbito de este

Informe, no obstante, la coherencia de la política de cooperación al desarrollo de la UE es una arista de este debate en el que la identidad de la UE y su actuación en la escena internacional son los temas de fondo.

13 Por ejemplo, la Declaración Horizonte 2000 del Consejo del 18 de noviembre de 1992. La Comisión Europea (1994) señala la relevancia del entonces artículo 130V para la coherencia. La Resolución del Consejo Europeo del 5 de junio de 1997 sobre “Coherencia y Cooperación para el Desarrollo” enfatiza la coherencia de políticas en diversas áreas.

14 Para ampliar información ver: http://europa.eu.int/comm/development/body/legislation/introduction_en.htm

desarrollo. No obstante, sería duranteel año 2005 cuando la coherencia depolíticas adquiriría más protagonismoen el seno de la cooperación al desa-rrollo europea. Por recomendación delConsejo Europeo, la Comisión Europeaelaboró y presentó en abril de 2005 un“Paquete de los ODM” compuesto portres comunicaciones que serían respal-dadas posteriormente por el ConsejoEuropeo en mayo de 2005.

Brevemente, en la Comunicación sobreCoherencia para el Desarrollo se defi-ne una serie de ámbitos prioritariospara lograr sinergias con los objetivosde desarrollo: comercio, medioambiente, seguridad, agricultura,pesca, dimensión social de la globali-zación, promoción del empleo y traba-jo digno, migración, investigación einnovación, sociedad de la informa-ción, transporte y energía. Para cadauno de ellos se han definido orienta-ciones generales o compromisos decoherencia en favor del desarrollopara contribuir significativamente aacelerar el progreso en el cumplimien-to de los ODM.

Por otro lado, durante 2005 se llevó acabo un proceso de renovación yreformulación de la política europeade desarrollo para adecuarla a lanueva realidad de la ayuda. El resulta-do final de este proceso se plasmaríaen una Comunicación de la ComisiónEuropea llamada “El ConsensoEuropeo” que fue adoptada endiciembre de 2005 por el Consejo, elParlamento Europeo y la Comisión. Eneste documento, la coherencia de polí-ticas para el desarrollo se refuerzacomo uno de los objetivos comunes dela cooperación europea. La coherencia de políticas para eldesarrollo en el seno del proyecto

europeo ha adquirido una gran rele-vancia y es un compromiso políticoclave para la consecución de los ODM.No obstante, durante estos últimosaños los avances en términos de cohe-rencia entre las políticas comunitariasno parecen ser los adecuados. De ahí laimportancia de los instrumentos deseguimiento y evaluación para poderanalizar periódicamente el cumplimien-to efectivo de los compromisos en estamateria. La Comisión elaborará uninforme de seguimiento, de cara a lapróxima revisión de los ODM, en el quese analizará el progreso realizado de las propuestas planteadas en suComunicación.

1.2.2. El principio de coherencia en lapolítica española de cooperación inter-nacional para el desarrolloEn el caso español, la coherencia depolíticas tiene una base legal, pioneraen su momento, anclada en el artículo 4de la Ley 23/1998 de CooperaciónInternacional para el Desarrollo, de 7de julio: “Los principios y objetivosseñalados en los artículos anterioresinformarán todas las políticas que apli-quen las Administraciones públicas enel marco de sus respectivas competen-cias y que puedan afectar a los paísesen vías de desarrollo”.

España es de los pocos países miembrosdel CAD en haber incorporado en sumarco legal la coherencia de políticaspara el desarrollo. Esta ley, tras un largoy controvertido período de consultas yenmiendas, obtuvo un consenso consi-derable entre las mayores fuerzas políti-cas del país y cubrió así una de las prin-cipales carencias de la cooperaciónespañola, destacadas por el primer exa-men del CAD en 1994. Según dicho exa-men, se consideraba necesario algúntipo de normativa –aunque no necesa-


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riamente una ley de cooperación parael desarrollo– que regulara la acciónpública, los principios, objetivos e ins-trumentos o los agentes implicados en la cooperación internacional para el desarrollo.

La importancia de la coherencia de polí-ticas se destaca a lo largo de todo eltexto de la ley. Ejemplo de ello es elartículo 3 que establece que la políticade cooperación como parte de la acciónexterior del Estado, basado en el princi-pio de unidad de acción, buscará contri-buir a la erradicación de la pobreza através del impulso de las relacionespolíticas, económicas y culturales conlos países en vías de desarrollo desde lacoherencia con los principios y demásobjetivos de la cooperación española.Sin embargo, no se le asigna a ningúnorganismo la función de controlar ogestionar los mecanismos necesariospara asegurar el cumplimiento del prin-cipio de coherencia de políticas para el desarrollo.

Asimismo, dicta el establecimiento deuna planificación plurianual y estratégi-ca de la cooperación para el desarrolloespañola a través de Planes Directorescuatrianuales y Planes Anuales. En elsegundo Plan Director, actualmentevigente y que cubre el período 2005-2008, la coherencia de políticas para eldesarrollo ocupa un lugar central(MAEC, 2005). Efectivamente, este prin-cipio se establece como uno de los crite-rios de intervención, con la finalidad deque los efectos positivos de la ayudaespañola –tanto de la AdministraciónGeneral del Estado (AGE) como de losniveles autonómicos y locales– seancomplementados y reforzados por otrosinstrumentos de la acción exterior delEstado. Concretamente, se consideranelementos esenciales en la búsqueda de

la coherencia de políticas para el desa-rrollo la cooperación reembolsable, lareorganización de la deuda, la coopera-ción multilateral y el codesarrollo.

De la misma forma, para poder progre-sar en este objetivo central de la coope-ración española entre 2005-2008, se haconformado una Comisión Técnica deTrabajo con la participación de losministerios más directamente involucra-dos en esta materia (Ministerios deAsuntos Exteriores y de Cooperación, deEconomía y Hacienda y de Industria,Comercio y Turismo) para poder realizarpropuestas oportunas.

Además, se establece a la ComisiónInterministerial de CooperaciónInternacional como la instancia de coor-dinación técnica de todos los ámbitos einstrumentos vinculados a la coopera-ción al desarrollo. Asimismo, se encargaa los ministerios arriba mencionadosque presten especial atención a la apli-cación de los criterios de coherenciaque afectan a la cooperación reembol-sable y la reorganización de la deuda.

En el Plan Anual para la CooperaciónInternacional para 2006 (MAEC, 2006)se incluyen los compromisos de unamayor implicación de España en las ini-ciativas internacionales dirigidas aalcanzar los ODM y del aumento de lacalidad y el impacto de la ayuda. Así, seseñala la mejora de los procesos decoordinación entre los agentes de lacooperación española como medio paraaumentar la calidad y eficacia de laayuda. El PACI 2007, por su parte y tal y como señala el PACI para este año, se centrará en las vías para fomentar la coherencia de las políticas para el desarrollo.15


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15 De hecho, por el RD 2217/2004 se le atribuye al Consejo de Cooperación al Desarrollo la función de informar acerca del cumplimiento del principio de coherencia en las actuaciones de coopera-ción realizadas por la AGE. Por esta razón se ha creado un grupo de coherencia de políticas encargado de realizar un informe sobre la coherencia de políticas españolas con el desarrollo.

1.3. Coherencia de políticas en otrosdonantesTal como se ha mencionado en otrosapartados, la coherencia de políticaspara el desarrollo ha ido ganando pesoen las actuaciones de los donantesdesde los años noventa. Según la litera-tura especializada, entre los países másavanzados en sus esfuerzos por progre-sar en sus niveles de coherencia para el desarrollo se encuentran los PaísesBajos, Suecia y el Reino Unido. Acontinuación se resumen algunas de

las iniciativas puestas en marcha en esta materia.

1.3.1. Países Bajos16

La coherencia de políticas ha estadopresente en la cooperación al desarrollode los Países Bajos desde los añosochenta. No obstante, en 2002 recibiríaun importante impulso político. Elministro de Cooperación para elDesarrollo sometería a aprobación par-lamentaria un Memorando sobreCoherencia de Políticas, que describía laestrategia gubernamental para mejorarlos niveles de coherencia tanto a nivelnacional como internacional. A finalesde 2003, un nuevo documento perfila lapolítica de cooperación al desarrolloholandesa, reconociendo entre sus prio-ridades la mejora de la coherencia desus políticas nacionales así como en elámbito europeo e internacional. Serecalca que todos los ministerios tienenresponsabilidades en estas cuestiones.

Tras reconocer que una de las principa-les carencias de la cooperación al desa-rrollo de los Países Bajos es la falta decapacidades analíticas para investigarde forma sistemática la coherencia depolíticas, en 2001 se crea un grupo detrabajo ad hoc para reflexionar sobreasuntos tales como la política agrícola,

la pesquera, TRIPS (Trade-RelatedAspects of Intellectual Property Rights)y su relación con el desarrollo. Estegrupo, también responsable de prepa-rar propuestas para gestionar las(in)coherencias detectadas, evoluciona-ría posteriormente en una Unidad deCoherencia de Políticas.

Esta Unidad tiene dos responsabilidadesprimordiales:

Participaciones regulares en la for-mulación e implementación de polí-ticas gubernamentales (además de lapolítica de cooperación) con especialénfasis en los órganos de coordina-ción de la política europea.

Abordar incoherencias concretas: laUnidad estableció unas áreas priori-tarias de actuación en los campos dela agricultura, TRIPS (con énfasis enla salud), acuerdos de pesca susten-tables y normativas de calidad deproductos importados.

A iniciativa de la Unidad, un grupo deexpertos provenientes de todos losniveles y sectores de la AGE está reali-zando una serie de informes sobrecoherencia. Producto de distintas postu-ras, estos documentos facilitan la for-mación de verdaderas posiciones comu-nes del Gobierno holandés que luegoserán defendidas en diversos niveles.

1.3.2. Suecia17

Este país nórdico ha sido pionero en sus iniciativas para la coherencia depolíticas para el desarrollo. En mayo de 2003 el Gobierno sueco remitía alParlamento uno de los primeros marcosgenerales en los que se plasma unaestrategia integral para el desarrollo(SMFA, 2003). Esta política nacional


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16 Para ampliar información véase OCDE (2005), DMFA (2003a y b), Ashoff (2005), CAD (2001a). Diversos documentos disponibles en www.minbuza.nl

17 Para ampliar información véase OCDE (2005), SMFA (2003), Ashoff (2005), CAD (2005). Diversos documentos disponibles en www.sweden.gov.se

busca propiciar una perspectiva wholeof government ya que se considera quela coordinación y la coherencia entre losdistintos sectores y políticas (más allá dela cooperación internacional) deben sermejoradas para que la totalidad depolíticas suecas sean amigables conel desarrollo.

Uno de los elementos más interesantesde la política de desarrollo sueca es laobligación del Gobierno de informaranualmente a su Parlamento acerca dela puesta en marcha de las medidaspara alcanzar el objetivo de desarrollo.Este informe anual incluye todas las dis-posiciones tomadas en diferentes ámbi-tos políticos incluidas las iniciativas sue-cas en la UE. Para fortalecer la apropia-ción y el compromiso de todos los sec-tores gubernamentales con los objeti-vos de desarrollo, cada oficina y depar-tamento es responsable de reportar elprogreso de sus respectivas áreas enesta materia. La coordinación del infor-me es realizada por un grupo inter-departamental, dirigido por elMinisterio de Asuntos Exteriores, que esel responsable de la cooperación aldesarrollo de Suecia. Asimismo, elParlamento sueco ha solicitado que seincluyan en este informe los conflictosentre diversos intereses y el desarrollo(exportación de armas, migraciones,ayuda ligada) y la mejor manera deafrontarlos. También son destacables las actividades del grupo de expertos en cuestiones de desarrollo que actual-mente está analizado la coherencia de políticas en cuatro áreas: migracióny desarrollo económico, seguridad ydesarrollo, OMC (Organización Mundial del Comercio) y sistema financiero multilateral.18

1.3.3. Reino Unido 19

La política de desarrollo británica harecibido un importante impulso en losúltimos años y la coherencia de políticaspara el desarrollo ha adquirido unagran relevancia. Entre las medidastomadas para dotar de mayores recur-sos y peso a la cooperación internacio-nal para el desarrollo se pueden desta-car las siguientes.

Libros Blancos: en 1997 y 2000 bajoel título de Eliminating WorldPoverty el Gobierno se comprometea lograr la coherencia de políticas en diversas áreas. El proceso de preparación de los libros blancos ha sido amplio e interdisciplinario,con la participación de diversos sectores gubernamentales, lo cual ha propiciado una mayor conciencia-ción del desarrollo en todo elGobierno británico.

International Development Act 2002:define la reducción de la pobreza yla promoción del desarrollo susten-table como el objetivo primordial dela cooperación al desarrollo. Portanto, utilizar el presupuesto desti-nado al desarrollo para cualquieractuación que no contemple estosobjetivos es ilegal.

Creación del Ministerio de Desarrollo(Department for InternationalDevelopment, DFID) que otorga alministro de Desarrollo un lugar en elGabinete del primer ministro.

Aumento de las capacidades analíti-cas en el DFID: se han creado secre-tarías destinadas a la coherencia depolíticas en diversos ámbitos como,por ejemplo, el del comercio.También se han reforzado los recursos humanos especializados en


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18 Véase www.egdi.gov.se 19 Para ampliar información véase OCDE (2005), DFID (1997, 2000 y 2002), Ashoff (2005), CAD

(2001b). Diversos documentos disponibles en www.dfid.gov.uk

inversión, migraciones y exportacio-nes de armas.

Creación del Grupo Interdeparta-mental de Desarrollo dirigido por elDFID, en el que participan represen-tantes de numerosos departamentosgubernamentales y que analizan elprogreso en materia de coherenciapara el desarrollo.

1.4. La coherencia de políticas para eldesarrollo en el Informe Elcano

1.4.1. ¿Qué coherencia de políticas?En este trabajo se acota o define lacoherencia de políticas para el desarro-llo como la congruencia entre los obje-tivos o resultados de las políticas econó-micas de un donante con impacto enlos países receptores de ayuda al desa-rrollo, por una parte, y los objetivos dela política oficial de cooperación inter-nacional al desarrollo, por otra.

Hemos tratado de incluir todas las polí-ticas de naturaleza económica que pue-den tener un impacto en los paísesreceptores de ayuda. Por tanto, se estáhaciendo referencia a las políticas vin-culadas a los flujos de comercio, deremesas de emigrantes, de inversióndirecta extranjera (IDE) y a la deudaexterna de los países en desarrollo asícomo a la AFI. Se trata de políticas dedistinta naturaleza –implican gradosdiferentes de intervención pública– y searticulan desde distintos niveles de laAdministración. Por ejemplo, entre lasmismas se encuentra la PAC que podríadefinirse como una política sectorial,articulada desde la UE, más que desdeEspaña. Por su parte, la AFI responderíaal conjunto de normas y procedimientosarticulados desde distintos foros, gene-ralmente internacionales (FMI, BancoMundial, OCDE, Banco de Pagos

Internacionales –BPI–…) y que determi-nan e influyen en la estabilidad finan-ciera y monetaria internacional y queconfiguran el mapa de flujos internacio-nales de capital (volumen, naturaleza odestino). Por tanto, la política españolaen materia de AFI se refiere más bien ala posición defendida ante dichos forosinternacionales.

Retomando las clasificaciones del ante-rior epígrafe, en este estudio se estáabordando –de forma restringida adeterminadas políticas económicas y,por tanto, excluyendo otras políticas deámbito no económico como la políticade seguridad y defensa o la cultural– loque la OCDE (2000) ha denominadocoherencia horizontal y Picciotto (2005ay b) coherencia intra-país o whole ofgovernment. En los términos expuestospor Forster y Stokke (1999) y Stokke(2003), se trataría del segundo y tercertipo de coherencia: la coherencia depolíticas de un país donante, por unaparte, y del conjunto de los paísesindustrializados, por otra, con efectosen el Sur. Siguiendo las clasificacionesde Hoebink (2003), se estarían abordan-do el segundo y tercer tipo de coheren-cia en su primera clasificación, pues se incluyen tanto las políticas nacionales como las internacionales. Por este mismo motivo, también seestarían tocando las dos vertientes,internacional y nacional, que identifica Pomfret (2005).

En otras palabras, estamos excluyendotanto el análisis de otras políticas exte-riores –las no económicas– con impactoen el desarrollo de los países receptoresde ayuda al desarrollo –cultural, dedefensa…– como la coherencia entrelos instrumentos y los objetivos de lapolítica de cooperación internacional aldesarrollo. Esta modalidad de (in)cohe-


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rencia, denominada interna por partede algunos autores (Hoebnik, 2003)quizá puede ser considerada más bienun problema de eficacia, en el sentidode que implicaría que no se están arti-culando los instrumentos correctos paralograr los objetivos estipulados enmateria de cooperación internacional.

Así pues, este Informe trata de centrar-se en tan sólo algunas de las vertientesincluidas en trabajos previos sobre lacoherencia de políticas para el desarro-llo en España. Alonso y FitzGerald(2003) y Alonso (2004) tratan el proble-ma desde una perspectiva más ampliaincluyendo, por ejemplo, el análisis dela coherencia vertical –eficacia de losinstrumentos de ayuda en el logro desus objetivos de desarrollo–20 o la cohe-rencia horizontal incluyendo dimensio-nes de la política exterior española queno se van a abordar en este estudio–seguridad y defensa, cultura–.

1.4.2. ¿Qué desarrollo?En términos muy generales hemoshablado del desarrollo de los receptoresde ayuda como objetivo con el que sercongruente. No obstante, como es biensabido, no existe una definición univer-salmente aceptada del desarrollo: haido variando en paralelo a la evoluciónde las teorías de desarrollo y convivendiversos paradigmas del desarrollo condiversas definiciones del término.Teniendo en consideración que esteInforme pretende, en último término,orientar a la Administración españolaen sus políticas hacia los países en desa-rrollo, consideraremos el desarrollo tal ycomo se perfila en la ley vigente decooperación internacional al desarrollo–esto es, la lucha contra la pobreza– y,de forma más precisa, en el PlanDirector de la Cooperación Española2005-2008 (MAEC, 2005). Este último

texto recoge el desarrollo tal y como se entiende en la Declaración delMilenio, lo que nos lleva a los ODM que es el marco internacional universal-mente aceptado.

1.4.3. Relaciones económicas internacio-nales y desarrolloLa selección de políticas, flujos interna-cionales y, en definitiva, variables deeste Informe se explica con la importan-te y creciente relevancia de las relacio-nes financieras y comerciales exterioresde los países en desarrollo y, por tanto,el también importante y creciente peso que tienen dichas relaciones en su bienestar.

Si nos ceñimos al análisis de la vertienteeconómica del actual proceso de globa-lización, podemos ver que, en el con-junto de relaciones económicas quemantienen los países en desarrollo conel exterior, la ayuda al desarrollo ha idoperdiendo peso a favor de otros flujoscomo el comercio de bienes y servicios ola inversión directa. Al principio de esteperíodo, la ayuda al desarrollo no era la dimensión más relevante de las rela-ciones económicas exteriores de los paí-ses de renta baja y media –la AODascendía al 1,2% del PIB mientras quelas entradas brutas de capital privadoascendían al 7,45% del PIB y el serviciode la deuda representaba el 4,75% delPIB–. No obstante, sí era una fuente de financiación externa más importanteque, por ejemplo, la IDE que no supera-ba el 0,17% del PIB de los países en desarrollo.

El crecimiento desigual de los distintosflujos económicos desde principios delos ochenta ha relegado la ayuda aldesarrollo a un último puesto en laimportancia de las relaciones económi-cas entre países ricos y pobres. La glo-


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20 Destaca, en diversos análisis de la coherencia de la política española de cooperación al desarrollo, la necesidad de revisar los instrumentos de ayuda ligada.

balización económica, que se traduceen primer lugar en un fuerte aumentode los flujos de capital a escala interna-cional –las entradas brutas de capitalprivado aumentaron desde el 7,45% delPIB de los países en desarrollo en 1980hasta el 12,81% en 2003– derivó mástarde en una internacionalizacióncomercial. Puede verse cómo el total deimportaciones y exportaciones de bie-nes y servicios ascendió desde el 36,24%en 1990 hasta más del 69% del PIB delos países de renta baja y media en2004. Mientras que el peso de la inver-sión directa neta en el PIB de los paísesen desarrollo se ha multiplicado pormás de 12 en menos de 25 años, laimportancia de la AOD para la renta de los países receptores de ayuda hadisminuido, descendiendo desde el

1,2% en 1980 hasta el 1,09% en 2003.Esta caída se explica con la disminuciónde la AOD durante los noventa.Aunque los flujos comenzaron a recu-perarse a principios de este decenio,aún no se han logrado los niveles alcan-zados a principios de los noventa (nipara donantes ni para receptores). Porsu parte, las remesas de emigrantesestarían cerca de alcanzar la IDE mun-dial como primer flujo hacia los paísesen desarrollo (160.000 millones de dóla-res en 2004) y, según un informe recien-te del Banco Interamericano deDesarrollo (BID/FOMIN, 2006), las reme-sas a América Latina durante 2005podrían haber superado los 53.600millones de dólares, casi un 17% másque el año anterior.


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Algunos datos sobre las relaciones económicas exteriores de los países en desarrollo21

(en % del PIB)

1980 1990 2000 2004Comercio n.d. 36,24 58,44 69,08Entradas brutas de capital privado 7,45 5,99 11,21 12,81Entradas netas de inversión directa 0,17 0,51 2,50 2,05Servicio de la deuda 4,75 4,53 6,64 6,30AOD 1,20 1,48 0,95 1,09

Notas:- Los datos se refieren al total de países en desarrollo: países de renta baja y países de renta media.- Comercio indica la suma de importaciones y exportaciones.- Las cifras para 2004 de entradas brutas de capital privado, servicio de la deuda y AOD corresponden al año 2003.Fuente: Banco Mundial, World Development Indicators, base de datos online.

21 Este cuadro no pretende sostener un análisis detallado de los distintos flujos económicos entre donantes y receptores. La información ofrecida adolece de varias insuficiencias. En primer lugar,se recoge información de la balanza de pagos de los países en desarrollo con el resto del mundo, sin aislar los intercambios comerciales o flujos de capital que se generan exclusivamente con los países desarrollados. En segundo lugar, algunas magnitudes son brutas (entradas brutas de capital privado) mientras que otras son netas (entradas netas de IDE), impidiendo una comparación precisa. Tan sólo se pretende dar una imagen muy general de la evolución de la AOD en los últimos 25 años y de su importancia en relación con el comercio y las finanzas internacionales.

En este contexto, y teniendo en cuentaque la mayor parte del comercio y lasrelaciones financieras que mantienenlos países en desarrollo se registra conlos países desarrollados –siendo propor-cionalmente bajos el comercio y lasinversiones entre países en desarrollo–resulta lógico pensar que abordar eldesarrollo socioeconómico de los paísesreceptores de ayuda de forma integralrequiere también del análisis del impac-to de los flujos comerciales y financieros(incluyendo entre éstos las remesas deemigrantes) y, por tanto también, de laspolíticas que los sostienen.

En definitiva, el desarrollo económico ysocial en el conjunto de los paísesreceptores de ayuda no podrá lograrsesin la coherencia de los resultados delas políticas comerciales y financieras,respecto de los países en desarrollo, condicho objetivo de desarrollo. Para elloes por tanto fundamental abordar elanálisis de las (in)coherencias de laspolíticas económicas de los países desa-rrollados con los países en desarrollo.

1.4.4. Objetivos del InformeAl igual que otros Informes Elcano, esteanálisis pretende, en principio, ofreceruna batería de recomendaciones para laAdministración española de modo quepueda promoverse la coherencia depolíticas españolas con el desarrollo delos países receptores de ayuda.

Una relación exhaustiva de todas lasmedidas necesarias para limar las inco-herencias y promover las posibles siner-gias entre distintas políticas escapa, sinembargo, a la capacidad de esteInforme. La complejidad y amplitud delobjeto de este estudio nos lleva a pro-poner la batería de recomendacionesque se exponen más adelante y deforma puramente tentativa. El análisis

de todas y cada una de las medidas aser emprendidas en cada uno de losámbitos económicos recogidos o en elplano institucional requiere, necesaria-mente, de un análisis más completo ypormenorizado de cada una de lasherramientas a disposición de laAdministración del Estado. En este sen-tido, las recomendaciones ofrecidas alfinal de este Informe pretenden ser másorientativas que exhaustivas.

De ello se desprenden otros objetivosdel Informe. Una de sus finalidades esmostrar el gran número de variablesque inciden en el desarrollo socioeconó-mico de los receptores de ayuda sobrelas que, además, las administraciones delos donantes tienen una (mayor omenor) capacidad de actuar. Asimismo,las relaciones entre estas variables sonmúltiples por lo que la realidad de losfactores que inciden, en último térmi-no, en el logro de los ODM resultaextremadamente compleja (véase elgráfico en el apartado 2). Así, se pre-tende también superar la visión mástradicional de la cooperación interna-cional que ha tratado esta política –y elflujo de ayuda implícito– como un com-partimento estanco y aislado respectode otras políticas y relaciones económi-cas que influyen, igualmente, en eldesarrollo económico y social; y podergirar hacia una visión más integral yestratégica del desarrollo.

La incorporación del principio de cohe-rencia a la doctrina internacional de lacooperación para el desarrollo hasupuesto, sin duda alguna, un avanceconsiderable en las posibilidades demejorar la eficacia de la ayuda (véase elapartado 1.2). Sin embargo, llegado elmomento de traducir la coherenciaen medidas concretas, lo cierto es quelas políticas promovidas pueden ser


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insuficientes y su selección, arbitraria.Un claro ejemplo de ello son las metase indicadores contemplados en el octa-vo ODM, que persigue la creación deuna asociación global para el desarro-llo. Y es que la mayor parte de ellos –delos que no están relacionados con laayuda– se refieren a las políticas comer-cial y de deuda de los países desarrolla-dos. A la luz de lo que se expone en elsiguiente apartado y de lo que recogenlos estudios realizados para la elabora-ción de este Informe (Olivié y Sorroza,2006), resulta evidente que, inclusociñéndonos al ámbito económico, laspolíticas promovidas desde los paísesdesarrollados con un impacto en losreceptores de ayuda son más numerosase incluyen, necesariamente, las medidasasociadas con la IDE, la AFI y las reme-sas de emigrantes.

Así, este Informe pretende tambiénofrecer una visión más completa de lamultitud de medidas necesarias paralograr una acción global y coherente delos países donantes. Hemos de señalar,sin embargo, que al igual que la selec-ción de medidas contenidas en los ODMpuede resultar arbitraria, también lo esla selección de variables y políticas eco-nómicas incluidas en este Informe.Efectivamente, no solamente se estándejando de lado, como ya se ha señala-do, algunas dimensiones importantesde la acción exterior de los donantes–política de seguridad y defensa oacción cultural exterior– sino que tra-tándose sólo del ámbito económicotambién se han obviado otros aspectosimportantes como el impacto en lasposibilidades de financiación externa delos países en desarrollo de los paraísosfiscales o los efectos de las políticas pes-queras de los países desarrollados en ellogro de los ODM a escala mundial.

Por una parte, estos aspectos deberíanser considerados en estudios más por-menorizados de coherencia de políticas,ya fueran geográficos –coherencia paísa país o por regiones– o sectoriales–estudios de cada dimensión económicao política por separado–. Por otra parte,el riesgo de incurrir en omisiones rele-vantes en el análisis o tratamiento de lacoherencia de políticas pone tambiénde relieve la importancia de los aspec-tos institucionales que se analizan másadelante (apartados 3.7 y 3.8).

La arbitrariedad de la selección de lasáreas económicas está relacionada conla arbitrariedad en la que seguramentetambién hemos incurrido en la clasifica-ción de relaciones económicas o políti-cas exteriores. Al margen de las múlti-ples relaciones que se dan entre ellas,algunas se solapan en cierta medida.Así, existen puntos comunes entre laAFI y la política de deuda y, como severá más adelante, algunas medidas–concretamente, las que se dirigen aestablecer un reparto más equitativo delos costes del impago, entre deudores yacreedores, en los contratos de deudainternacionales–, podrían recaer encualquiera de los dos ámbitos.


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Análisis:Impacto de las políticas

económicas de los donantesen el desarrollo de los países

receptores de ayuda22

22 A menos que se especifique lo contrario, las ideas expuestas en este apartado se extraen de las aportaciones del grupo de trabajo sobre coherencia de políticas recopiladas en Olivié y Sorroza (2006).


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2.1. Aspectos teóricos: potencial de lasrelaciones comerciales y financierasexteriores para los países en desarrolloEn este apartado, y basándonos en losestudios previos del grupo de trabajo,vamos a tratar de resumir los principa-les mecanismos mediante los cuales dis-tintos flujos económicos internacionales–comercio, remesas, inversión directa ydeuda– pueden contribuir a un mayordesarrollo en los países receptores deayuda. Para cada flujo se identificarán,asimismo, los riesgos para el desarrolloy la reducción de la pobreza.

Como ya se ha señalado, este análisisno incluye algunas medidas de políticaeconómica de los países donantes queigualmente tienen un impacto significa-tivo en el desarrollo de los países recep-tores de ayuda. Así, por ejemplo, no seestá teniendo en consideración el efec-to de los paraísos fiscales en la financia-ción internacional disponible para lospaíses en desarrollo ni los resultados delas políticas pesqueras de los paísesdesarrollados en los sectores producti-vos de los países receptores de ayuda.Asimismo, aunque este apartado tratade recoger todos los mecanismosmediante los cuales determinados flujoseconómicos internacionales puedenincidir en el desarrollo de los paísesreceptores de ayuda –o, al menos, losmás importantes–, un estudio más por-menorizado incluiría seguramente víasde transmisión o condiciones quehemos omitido.

Sí destacan, en cualquier caso, la com-plejidad de las relaciones económicasexteriores de los países en desarrollo,por una parte, y, por otra, la multitudde condiciones necesarias para quedichas relaciones lleven, efectivamente,al crecimiento económico y el desarrollo(véase el gráfico).

2.1.1. Comercio exteriorEn primer lugar, y por lo que respecta alos intercambios comerciales, en princi-pio y siguiendo las teorías clásicas delcomercio internacional, la especializa-ción productiva permite, y también seve reforzada por, un aumento de lasexportaciones de determinados bienes yun incremento paralelo de las importa-ciones (bienes de equipo necesariospara la producción de los productos deexportación y otros bienes de consumointerno). Todo ello generaría una mejo-ra en la asignación de los recursos que,en último término, incidiría en el creci-miento económico.

En términos generales, como señalaSteinberg, la evolución económica delos países en desarrollo en las últimasdécadas ha puesto de manifiesto quepara que la apertura comercial lleve alcrecimiento económico y el desarrollo,ha de presentar una serie de caracterís-ticas:

Inserción comercial estratégica, y noindiscriminadaSe trata de una condición amplia yambigua que en realidad estáhaciendo alusión a la necesidad depreservar un margen de maniobra opolicy space para que cada país endesarrollo elija la estrategia o políti-ca de inserción comercial internacio-nal más adecuada en base a suscaracterísticas sociales y económicasy a su trayectoria histórica.

Estas características condicionaránpor tanto el ritmo, la profundidad ylas fases de la liberalización comer-cial. Como subraya Steinberg, lapolítica de liberalización comercialdebe leerse también (por parte desocios, donantes y organismos multi-laterales) como parte de un proceso

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y una estrategia más amplios dedesarrollo económico.23 Se entiendeasí el desarrollo como un ensayo deprueba y error en el que cada socie-dad ha de seguir su propio caminoen las pautas de liberalización.

Acceso a los mercados de los paísesdesarrolladosEfectivamente, la apertura comercialno generará un aumento de lasexportaciones de los países en desa-rrollo si los productos de exporta-ción no pueden venderse en los prin-cipales mercados de consumo, comoson los países miembros de la OCDE.Por ello, el desarrollo económico delos países receptores de ayuda a tra-vés de un aumento de sus relacionescomerciales pasa, necesariamente,por una caída de las barreras deacceso a los mercados de los paísesdonantes.

Capacidad exportadora y productivaUnas menores barreras comerciales,por sí solas, no garantizan unaumento de la actividad comercialcon sus consiguientes beneficiospara el desarrollo de los paísesreceptores de ayuda, como muestranlos resultados de diversos acuerdoscomerciales entre países desarrolla-dos y en desarrollo. En muchos deestos casos, como el del acuerdoCotonú entre la UE y varios paísessubsaharianos, el levantamiento delas barreras comerciales sí ha dadolugar a un aumento de las relacionescomerciales entre los dos grupos depaíses. No obstante, éste se ha tra-ducido en un aumento sensiblemen-te mayor de las exportaciones de lospaíses desarrollados que de lasimportaciones de estos últimos, loque se explica con las muy distintascapacidades exportadoras de ambos

grupos de países (véase, por ejem-plo, Marín, 2005). El resultado netoha sido, pues, en la mayoría de loscasos, un deterioro de la balanzacomercial de los países en desarrollo,con su derivación en el crecimiento yel desarrollo socioeconómico. Enotras palabras, para que la disminu-ción de las barreras comerciales setraduzca en una mayor actividadcomercial de los países en desarrolloes también condición necesaria quese potencie la capacidad productivay exportadora de estos últimos.

Así, la experiencia parecería mostrarque la apertura comercial y el aumentodel comercio exterior sí permiten unamejor asignación de recursos y unmayor crecimiento económico. No obs-tante, para que dicho crecimiento setraduzca también en un mayor desarro-llo entendido como una reducción de lapobreza en sus distintas vertientes esnecesario, según Steinberg, que se dencondiciones adicionales. Muchas de ellastienen que ver con la existencia de unaestrategia nacional de desarrollo quefacilite un reparto pro-pobre del creci-miento –que, en este caso, implica latransferencia de rentas a los sectoresperdedores en la liberalización comer-cial– pero otras circunstancias estánrelacionadas con la modalidad de inser-ción comercial exterior. Así, la diversifi-cación productiva o el crecimiento enla escala tecnológica serán también factores clave para que la actividadcomercial promotora de crecimientoeconómico genere también mayoresniveles de desarrollo.

2.1.2. Arquitectura financiera interna-cionalNo existe una definición única y amplia-mente aceptada de la nueva arquitectu-ra financiera internacional (NAFI).

23 La importancia de la apropiación (ownership) se incorpora en los principios de la denominadaNAA al formar parte del Comprehensive Development Framework (CDF) impulsado por el Banco Mundial.

Análisis

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Puede definirse como el conjunto demedidas internacionales encaminadas areducir la inestabilidad financiera inter-nacional y a prevenir y gestionar las cri-sis financieras con miras a asentar eincrementar el crecimiento económico aescala mundial, como sostiene Bustelo.Pero podría también acotarse a lasmedidas encaminadas a lograr la efi-ciencia y estabilidad del sistema finan-ciero internacional que, segúnFernández de Lis e Isbell, son los quedeberían ser los dos objetivos priorita-rios de la NAFI. En cualquier caso, exis-ten mecanismos mediante los cuales laAFI incide en el desarrollo de los paísesreceptores de ayuda y que, por tanto, laconvierten en un elemento a consideraren el análisis de la coherencia de políti-cas económicas de los países desarrolla-dos para con sus países socios. Si nosceñimos a una definición menos ampliade la AFI, su impacto en el desarrolloserá, simplemente, más indirecto.

Siguiendo el razonamiento expuestopor Bustelo, la NAFI sería relevantepara este análisis en la medida en quedetermina el volumen, naturaleza y fre-cuencia –entrada y salida– de los flujosde capital extranjero en los países endesarrollo. Así, la AFI, por una parte, alser un elemento determinante de laestabilidad financiera internacional estátambién influyendo en los flujos decapital internacional, actuando asícomo factor de oferta (push factor) delos flujos financieros con destino en lospaíses en desarrollo que se recogen eneste Informe. Por otra parte, y comoconsecuencia del mismo objetivo deestabilidad financiera internacional, laAFI también incide en la resolución y,posiblemente también, en la gestacióny estallido de crisis financieras en paísesen desarrollo. En este sentido, afecta alenvío de remesas de emigrantes ya que

éste tiene un componente contra-cícli-co, que hace que los envíos aumentenen períodos de crisis en el país de desti-no –aunque su volumen y frecuenciasean relativamente independientes delciclo del país de emisión–. La AFI influ-ye, asimismo, mediante esta segundavía, en la deuda externa de los paísesen desarrollo que suele aumentar súbi-tamente tras el estallido de una crisisfinanciera como consecuencia de diver-sos factores, entre otros, la depreciaciónde la moneda local que encarece unadeuda externa generalmente denomi-nada en divisas o el endeudamientoadicional con organismos multilateralesa raíz de los programas de rescate.

2.1.3. Remesas de emigrantesAsí, la AFI determina en parte lo queMolina denomina la propensión a remi-tir, uno de los factores que explican elvolumen de remesas y, por tanto, suimpacto en el desarrollo.

Por su parte, y además de un posibleefecto contra-cíclico, las remesas tienenun impacto directo y positivo en larenta, lo que se traduce en un aumentodel consumo, en un aumento de lainversión o en ambos. Buena parte dela literatura sobre las remesas y suimpacto en el desarrollo se centra en ladistribución de las mismas entre consu-mo e inversión, siendo éste un elemen-to central a la hora de cuantificar suimpacto neto en el desarrollo. En princi-pio, parecería más beneficioso unaumento de la inversión frente a unmayor consumo. No obstante, esto tam-bién dependerá, por una parte, de si lainversión se destina a actividades pro-ductivas o con efectos en el desarrollo osi, por el contrario, alimenta sectoresimproductivos cuyo crecimiento no serefleja en las condiciones de vida en elpaís. Por otra parte, el efecto será tam-


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bién diferente dependiendo del tipo debienes a los que se dedique el consumo.Si priman los bienes de primera necesi-dad –como alimentos, ropa o calzado–,esto tendrá efectos directos en las con-diciones educativas y sanitarias o inclu-so alimentarias de la población. De ahíse deriva un impacto directo y positivoen los ODM y otro indirecto a través dela productividad del factor trabajo y sucorrespondiente incidencia en el creci-miento económico.

Por tanto, puede decirse que las reme-sas, además de contribuir a un aumentode la renta de los hogares, tendrán unimpacto más amplio en el desarrollo del país si se destinan al consumo debienes de primera necesidad (o relacionados con la productividad delcapital humano) y a la inversión en sectores productivos.

El grado de temporalidad de las reme-sas afecta también al uso en destino.Efectivamente, según Molina, la pro-pensión a consumir rentas que se consi-deran temporales es menor que la delas rentas permanentes. Si los familiaresde los migrantes perciben el flujo como temporal, la propensión a invertirserá mayor.

Al igual que ocurre con el comercioexterior, para que las remesas traduzcanun mayor crecimiento económico en undesarrollo y reducción de la pobrezaefectivos será necesario que estén incor-poradas en la programación macroeco-nómica del gobierno y que, en este sen-tido, se establezcan, por ejemplo, medi-das de promoción de desarrollo de losmercados financieros que faciliten unosmayores niveles de inversión.

Se han identificado determinadosmecanismos por los cuales las remesas

pueden no tener efectos beneficiososen el desarrollo o pueden llegar a ser,incluso, contraproducentes. En primerlugar, las remesas pueden provocarmayores niveles de desigualdad en paí-ses que ya sufren un reparto inequitati-vo de la renta. Esto ocurre cuando losmovimientos migratorios están alta-mente concentrados por zonas y capassocioeconómicas que, además, no sonlos grupos más vulnerables. Al ser losfamiliares de los migrantes receptoresde las remesas, se potencia dicho fenó-meno de concentración. En segundolugar, algunos estudios también alertandel riesgo de “enfermedad holandesa”cuando el volumen de remesas es muyelevado. La “enfermedad holandesa” seproduce cuando una entrada abundan-te de divisas, en este caso por la llegadade remesas, provoca la apreciación dela moneda local minando así la compe-titividad externa, esto es, la capacidadexportadora del país, y, por tanto, redu-ciendo los posibles beneficios de unainserción comercial exterior estratégica.

2.1.4. Inversión directa extranjeraLa AFI es uno de los factores que deter-mina el volumen y destino de la IDE.Este tipo de capital externo ha sidoreconocido tradicionalmente como unode los más benignos para el desarrollo,sobre todo si se compara con la inver-sión en cartera, los derivados financie-ros o distintas formas de deuda. Elénfasis en las bondades de la IDE sehizo mayor a raíz de las crisis financie-ras en cadena de finales de los añosnoventa que afectaron a varios paísesen desarrollo de Asia oriental, Rusia,Brasil y Argentina. Principalmente, laIDE parece garantizar, frente a otrasformas de inversión, una mayor estabili-dad –y, por lo tanto, menores posibili-dades de huida de capitales–. Su uso es,por lo general y a diferencia de la

Análisis

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inversión en cartera, productivo. Sinembargo, a pesar de las aparentes bon-dades de la IDE frente a otros flujosfinancieros y al igual que ocurre con laactividad comercial y con las remesas,han de cumplirse determinadas condi-ciones para que la inversión directa con-tribuya, efectivamente, a un mayordesarrollo socioeconómico tal y como seentiende en los Objetivos del Milenio.

- Atracción de IDE

En primer lugar, como señala García,para que un país en desarrollo puedaatraer un volumen significativo de IDE,han de cumplirse determinadas condi-ciones:

CompetitividadCompetitividad que puede provenirde distintas fuentes como unos bajoscostes de mano de obra –que suelenresultar un elemento atractivo paralas inversiones intensivas en manode obra– o la eficiencia de uno ovarios factores productivos.

Existencia de mercadosEn ocasiones, es un amplio mercadode consumo el que ejerce de pullfactor para la IDE. Un ejemplo cre-ciente de ello sería el de China.

Rasgos institucionalesUnos elementos institucionalesatractivos para los inversores extran-jeros también son importantes a lahora de atraer IDE. Es el caso, porejemplo, de la seguridad jurídica ode cierta apertura comercial.

En términos generales, puede decirseque lo que se requiere de un país paraque sea capaz de atraer inversión direc-ta es, en realidad, una capacidad deabsorción mínima. Esto explicaría la alta

concentración de la inversión directaen unos pocos países en desarrollo queademás son, por lo general, economíasemergentes. También indicaría que sepuede generar un círculo virtuoso enel que unos niveles mínimos de desa-rrollo sirven de atractivo para inver-sión directa que, a su vez, puede pro-mover unos mayores niveles de desa-rrollo. Conviene subrayar que algunosfactores pull tendrán un impactomayor que otros en el desarrollo quesea capaz de promover la IDE. Así, porejemplo, la atracción de IDE en base ala alta cualificación de la mano deobra atraerá inversión con más posibi-lidades de contribuir a los ODM que,por ejemplo, una regulación laxa enmateria medioambiental que dificulte,en último término, el cumplimientodel séptimo objetivo.

- IDE y cumplimiento de los ODM

Muy resumidamente, puede decirseque la IDE puede contribuir al cumpli-miento de los ODM mediante seis víasdiferentes. Al igual que con los demásflujos financieros, estos mecanismosestán sujetos, todos ellos, a diversossupuestos cuyo cumplimiento recaetanto en las empresas promotoras dela inversión como en las administracio-nes de los países de origen y de desti-no de la inversión. También del mismomodo que otros flujos financieros, laIDE también puede resultar contrapro-ducente, en determinadas circunstan-cias, para el logro de los Objetivos delMilenio. A continuación se describentodos estos mecanismos.

En primer lugar, la inversión directapuede contribuir a un aumento de laproductividad total de los factores, loque redundaría en un mayor creci-miento económico. Para ello es nece-


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sario que la inversión directa tenga lossiguientes efectos:

Aumento de la competencia en elmercado de destino mediante unaumento de las producciones efi-cientes, o cambios tecnológicos, porejemplo.

Cambio estructural del país de recep-ción de la inversión.

Spillovers tecnológicos mediante sub-contrataciones con la industria local,acciones de formación, el desarrolloy fabricación de nuevos productospara el mercado local, o la creaciónde empresas conjuntas (joint-ventu-res). Como señala García, para quese generen spillovers tecnológicosmediante cualquiera de estas vías esnecesario que el país receptor tengatambién unos mínimos de capacidadde absorción de nuevas tecnologías–recuérdese que dicha capacidad deabsorción también es determinantea la hora de atraer IDE– y/o que laatracción de IDE esté inserta en unaestrategia nacional de desarrollomás amplia.

La IDE también puede llevar a unaumento de las exportaciones y a unmayor equilibrio de la balanza depagos, contribuyendo también al creci-miento económico. No obstante, paraello deben darse estos supuestos:

La llegada de inversión ha de tenerun sesgo exportador que, aunque seacompañe de un aumento de lasimportaciones (bienes de equipo,por ejemplo) y/o de las entradas dedeuda en el país (como la financia-ción de la matriz), no ha de ser com-pletamemte compensado por éste.

La inversión directa no contribuirá aldesarrollo si genera una apreciacióndel tipo de cambio con las conse-cuencias que ello tiene en su inser-ción comercial exterior.

En tercer lugar, la inversión directapuede incidir en el crecimiento median-te el aumento de la formación bruta decapital fijo (FBCF), pero para ello debedarse en forma de inversión de nuevaplanta, y no como resultado de un pro-ceso de fusión y/o adquisición.Asimismo, debe producirse un efectocrowding in por el cual aumenta la acti-vidad económica en el país, y no unaexpulsión del mercado de las empresaslocales que operan en el sector de aco-gida de la IDE (crowding out).

Estas dos condiciones son también nece-sarias para que la inversión directagenere empleo en el país de destino.Para ello es necesario, además, que lainversión extranjera sea intensiva enmano de obra y que se generen víncu-los con la industria local, como ocurrecon los spillovers tecnológicos.

Relacionado con el empleo está el efecto en salarios que puede tener lainversión extranjera, que sólo se dará si dicha inversión cumple unosestándares laborales mínimos que incluyan remuneraciones salariales rela-tivamente elevadas.

Una última vía de transmisión de creci-miento y desarrollo a través de la IDE esla aportación al país en desarrollo detecnologías más limpias, con la condi-ción de que el país receptor tenga unacapacidad de absorción mínima –condi-ción, recuérdese, también necesariapara atraer inversión y para que lamisma contribuya a la productividadtotal de los factores–.

Análisis

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Ya vimos que la inserción comercialexterior ha de tener determinadascaracterísticas para que, además de pro-mover el crecimiento económico, éstese pueda traducir en unos mayoresniveles de desarrollo social y económi-co. Con la IDE ocurre algo similar. Lascondiciones necesarias para que lainversión directa genere desarrollo, másallá del crecimiento, están relacionadasen gran medida con las característicasdel país receptor y con la existencia deuna estrategia de desarrollo integral,responsabilidad de las autoridades delpaís receptor de inversión. Pero otrasde las condiciones dependen de la natu-raleza de la inversión directa. Y es quepara que la IDE contribuya a losObjetivos del Milenio, es decir, para quesea capaz de reducir la pobreza en susdiversas vertientes, será necesario quela inversión requiera el uso de factoresde producción que las capas pobres dela población puedan adquirir (trabajo,tierra en algunos casos) y que esté con-centrada en sectores en que estas mis-mas capas puedan participar.

- Riesgos de la IDE

Al igual que ocurre con otros flujos eco-nómicos, bajo algunos supuestos, losefectos de la inversión podrían ser con-traproducentes. Así, algunos de los obs-táculos de la IDE a unos mayores nivelesde crecimiento y desarrollo serían:

La llegada de capital extranjeropuede provocar situaciones anti-competitivas si se da una excesivadesigualdad de capacidades entre lasempresas extranjeras y las naciona-les. Este efecto bloquearía el posibleimpacto de la IDE en el crecimientoeconómico tanto a través delaumento de la productividad totalde los factores como a través de la

FBCF y podría derivar en una caídade la actividad económica.

El resultado es el mismo si la inver-sión, en lugar de ser de nueva plan-ta, se da en forma de fusiones yadquisiciones, lo que es habitual enprocesos de apertura financiera yprivatización de empresas públicas.

Por los mismos motivos, el efectocrowding out podría provocar unaumento del desempleo en el paísreceptor de inversión directa.

Como señala García, también se hanproducido casos en los que la llega-da masiva de inversión directa haprovocado una apreciación de lamoneda local y el deterioro de lacuenta corriente.

En la competición por atraer capitalextranjero, algunos países en desa-rrollo explotan ventajas competitivasque terminan mermando las posibili-dades de crecimiento y/o desarrollo.Las denominadas race to the bottomsuelen darse en materia laboral–salarios exiguos, condiciones labo-rales en ocasiones infrahumanas– omedioambiental –atentando directa-mente contra el cumplimiento delséptimo objetivo–.

2.1.5. Deuda externaPor último, está la deuda externa, queal igual que la IDE o las remesas, permi-te compensar el déficit de ahorro inter-no y, así, financiar procesos de creci-miento y desarrollo que quizá de otromodo no podrían darse. Para que ladeuda se traduzca en un mayor creci-miento es necesario que se mantengaen niveles sostenibles y no se genere unproceso o estado de sobreendeuda-miento.


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A su vez, los elementos que inciden enel nivel de sobreendeudamiento de unpaís en desarrollo tienen que ver, poruna parte, con la AFI –concretamente,con ciertos mecanismos de funciona-miento y comportamientos de losagentes en los mercados financierosinternacionales (aversión o propensiónal riesgo o comportamiento gregario,por ejemplo)– y, por otra, con las carac-terísticas financieras del país en desa-rrollo, entre las que están el orden yritmo de la apertura financiera, la regu-lación y supervisión bancaria o el desa-rrollo del mercado de deuda local.

Los principales acuerdos internacionalesque contemplan la coherencia de políti-cas económicas para el desarrolloponen el acento en el tratamiento de ladeuda externa de los países receptoresde ayuda –véanse el Consenso deMonterrey o el octavo Objetivo delMilenio–. El énfasis en la solución alproblema de la deuda se justifica conlos efectos que ésta puede generar enlos países en desarrollo.

Por una parte, la deuda externa supone un servicio que drena recursospúblicos y privados de otros sectoresfundamentales para el desarrollo delpaís como, por ejemplo, los sistemaseducativo o sanitario.

Por otra parte, si el endeudamiento seconvierte en sobreendeudamiento,entonces el drenaje de recursos seráaún mayor y con un efecto más acusadoen las posibilidades de desarrollo.Además, como señalan Carrera y deDiego, el estado de sobreendeudamien-to puede suponer un desincentivo parallevar a cabo reformas económicasnecesarias para activar el crecimientoeconómico y un proceso de desarrollo.Esto sería así porque los beneficios de

las reformas se exportarían hacia lospaíses acreedores mediante el serviciode la deuda. Los menores incentivosgeneran una caída de la inversión en elpaís –tanto la nacional como la extran-jera– que reduce las posibilidades decrecimiento económico y, por tantotambién de desarrollo. Asimismo, elpeso de la deuda externa suele limitarel acceso del país en desarrollo a otroscapitales privados. Pero, además, comoocurrió en diversos países a finales delos años noventa y principios de estadécada, el sobreendeudamiento puedeconvertirse en una crisis financiera si seproduce un cambio en las expectativasde los agentes privados (Olivié, 2005b).

2.2. Política comercialDel epígrafe anterior se puede deducirque si desde los países donantes se pretende promover un régimen decomercio internacional capaz de contri-buir al desarrollo de los países recepto-res de ayuda, entonces los esfuerzospolíticos habrán de concentrarse en tres ámbitos: el acceso a mercados; lapreservación y promoción de un policyspace para que los países en desarrollopuedan integrarse estratégicamente en los circuitos comerciales internacio-nales; y el fomento de sus capacidadesproductivas y comerciales. A continua-ción se repasan los principales retospara un mejor y mayor cumplimientode estas tres condiciones.

2.2.1. Acceso a mercadosEl acceso a mercados se debate princi-palmente a escala multilateral en elseno de la OMC cuyos pasos recientesse enmarcan en la Ronda Doha, latambién denominada Ronda delDesarrollo, que se inició en Qatar en2001 y que seguirá abierta previsible-mente hasta 2007.

Análisis

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Como indica Steinberg, los beneficios ypérdidas potenciales de un mayor acce-so a los mercados a escala internacionalen distintos sectores –agricultura, pesca,manufacturas o servicios– suelen medir-se, en la literatura especializada, conmodelos de equilibrio general computa-ble (EGC).24 De las diferentes estimacio-nes que se recogen en el trabajo deSteinberg, las más conservadoras, queexcluyen la liberalización del sector ser-vicios, prevén que los beneficios para laeconomía mundial de un acceso total atodos los mercados –tanto de paísesricos como de países en desarrollo– detodo tipo de productos serían de254.000 millones de dólares anualesconstantes de 1995. De esta cantidad,108.000 millones recaerían en los paísesen desarrollo, correspondiendo el resto a beneficios netos para los países desarrollados.

- Liberalización agrícola

Son bien conocidas las presiones de paí-ses en desarrollo y ONG para que serelajen las barreras de acceso a produc-tos agrícolas en los países miembros dela OCDE. En lo que respecta a España,su protección agrícola se enmarca, aligual que para el resto de los países dela UE, en la PAC que se articula en aran-celes, cuotas a la importación y subsi-dios a la exportación y ayudas desaco-pladas a las rentas, concedidos a losagricultores de los países europeos.Según Steinberg, una liberalizaciónagrícola que permita la promoción deldesarrollo en los países pobres incluyela reducción de todas estas medidas deapoyo, pues todas ellas son, en últimotérmino, barreras de acceso a los pro-ductos de exportación de los países en desarrollo.

Aunque con lentitud, en los últimosaños se han dado pasos hacia unamayor liberalización del comercio agrí-cola. Las reformas de la PAC han idoprecisamente dirigidas a eliminar o redi-señar los instrumentos mencionadosmás arriba que, en último término,perjudican el desarrollo de los paísesreceptores de ayuda. Sin embargo, laagricultura sigue suponiendo hoy el66% del proteccionismo en el comerciode bienes y servicios, lo cual explica, almenos en parte, su bajo peso en elcomercio internacional, pues representatan sólo el 4% del producto bruto mun-dial (Banco Mundial, 2006). Por estemotivo, según Steinberg, si desde la UE,y concretamente desde España, se pre-tende promover un sistema de comerciointernacional más favorable al desarro-llo de los países receptores de ayuda, esnecesario que se avance de forma máscontundente en la reducción de arance-les a las importaciones de productosagrícolas, en la eliminación de subsidiosa la exportación y en las ayudas a lasrentas. Esto supone trascender el com-promiso de suprimir, en 2013, las sub-venciones a la exportación agrícola;compromiso adquirido por la UE en lareunión ministerial de la OMC celebradaen Hong Kong en diciembre de 2005.

Los principales obstáculos a una refor-ma más contundente de la PAC seencuentran en las pérdidas que éstaimplicaría para el sector agrícola euro-peo; un colectivo que ya sufre los costesdel cambio estructural en Europa. Noobstante, también ha de tenerse enconsideración que otros colectivos, par-ticularmente los consumidores europe-os, saldrían beneficiados con una reforma de la PAC. Según los cálculosmencionados más arriba, más de las tres cuartas partes de los beneficios dela liberalización recaerían precisamente

24 Conviene subrayar que las estimaciones basadas en los modelos de EGC adolecen de diversas deficiencias, con lo que los resultados han de ser tomados como puramente orientativos. Para un análisis más detallado de dichos problemas metodológicos, véase Anderson (2004) y Stiglitz y Charlton (2005).


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en los países desarrollados –más de50.000 millones de dólares anuales de1995–. Asimismo, los países en desarro-llo importadores netos de alimentos–que son, por lo general, los menosdesarrollados– también se verían per-judicados, en el corto plazo, por la eli-minación del apoyo a la agriculturaeuropea, pues uno de sus efectos seríaprecisamente el aumento de los pre-cios internacionales de los alimentos.

- Manufacturas

Siguiendo el mismo tipo de estima-ción, una liberalización completa delcomercio de manufacturas revertiríaunas ganancias de 96.000 millones de dólares anuales para los países en desarrollo –el 48% de los beneficiostotales–. Aunque ya se han producidoavances significativos en la liberaliza-ción del comercio de manufacturas, losbeneficios potenciales siguen siendoimportantes. Sin embargo, las mayoresganancias proceden de la liberaliza-ción comercial entre los propios paísesen desarrollo. No quedan, por lotanto, según Steinberg, grandes barre-ras que eliminar en el acceso de losproductos manufacturados de los paí-ses en desarrollo a los países desarro-llados. Sin embargo, algunos de estosúltimos siguen recurriendo aprácticas proteccionistas violando, enocasiones, acuerdos vigentes. Para lospaíses en desarrollo, el problema seagudiza cuando son los países desarro-llados los que recurren a estas prácti-cas, pues se trata de los principalesmercados de consumo.

Un ejemplo claro de este tipo de accio-nes es el final del Acuerdo de la OMCsobre los Textiles y el Vestido (denomi-nado Acuerdo Multifibras hasta la cre-ación de la OMC), medida negociada

en la Ronda Uruguay y que entró envigor en 2005 pero que sufrió algunosreveses con el establecimiento demedidas proteccionistas a la entradade productos textiles en los principalesmercados desarrollados. Al margendel textil, según Steinberg, persistenaranceles pico en algunos productossensibles para los países en desarrollo,especialmente los intensivos en manode obra. Asimismo, los países desarro-llados tienden a utilizar de formaabusiva –y como instrumento protec-cionista– el recurso anti-dumping,punible en el marco de la OMC.

Otras medidas que permitirían mate-rializar los beneficios de la liberaliza-ción del comercio de manufacturassería el levantamiento de las barrerascomerciales sur-sur. Sin embargo, poruna parte, los beneficios serían meno-res ya que el poder adquisitivo y, portanto, la capacidad de consumo en lospaíses en desarrollo es tambiénmenor. Y, por otra parte, en muchoscasos, los países en desarrollo tienenestructuras productivas y exportadorassimilares y no complementarias con loque una apertura comercial no garan-tiza el aumento de las relacionescomerciales entre países en desarrollosin que se produzca, a la vez, una des-trucción considerable de capacidadproductiva en los países menos com-petitivos, con los costes en términosde desarrollo económico y social queello implica.

En cualquier caso, conviene recordarque para avanzar en la liberalización de manufacturas, de modo que bene-ficie a los países en desarrollo, laOCDE reclamará, a cambio, algún tipode reforma que permita potenciarsus exportaciones.

Análisis

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- Servicios

La liberalización del sector servicios hasido un tema controvertido y muy deba-tido en el seno de la OMC. Como esbien sabido, los principales proveedoresde servicios son los países desarrollados,aunque la terciarización de la economíatambién se esté dando en países endesarrollo. La liberalización del comer-cio de servicios arrojaría, según datosde Stiglitz y Charlton (2005) unos bene-ficios de 375.000 millones de dólaresanuales, es decir, el 75% de una liberali-zación completa de bienes y servicios.Asimismo, el 75% de los beneficios dela liberalización del comercio de servi-cios recaería en los países desarrollados.Esto explica las fuertes presiones deéstos, por un lado, y las reticencias delos países en desarrollo, por otro, paraavanzar en la liberalización multilateraldel comercio de servicios.

El acuerdo de la OMC sobre servicios(General Agreement on Trade inServices, GATS) diferencia cuatro moda-lidades de prestación de servicios. Lastres primeras son aquellas en las que lospaíses desarrollados registran unos ele-vados beneficios potenciales: suministrotransfronterizo de servicios, consumo deservicios en el extranjero y suministrode servicios en el extranjero a través de,por ejemplo, filiales. El denominadomodo 4 del GATS, que hace referenciaal traslado temporal de trabajadorespara el suministro de un servicio, es elque ofrece mayores ventajas potencia-les a los países receptores de ayuda y,por tanto, en el que se concentra esteanálisis. Según los datos recogidos por Steinberg, dicho beneficio podríaascender a 80.000 millones de dólaresanuales para el conjunto de los paísesen desarrollo sin, además, tener quesoportar ningún coste adicional.

Asimismo, la liberalización del denomi-nado modo 4 potenciaría el flujo deremesas, aunque éstas fueran tempora-les, de los países desarrollados a los paí-ses en desarrollo, con lo que el impactoen el bienestar de estos últimos podríadarse, en principio, por partida doble.

Las resistencias de los países desarrolla-dos para avanzar en el modo 4 de GATSse explican, en parte, con los efectosque esto podría tener en los movimien-tos migratorios y, por tanto, con lasposibles incompatibilidades con las polí-ticas migratorias aplicadas desde lospaíses desarrollados.

2.2.2. Margen para un policy spaceHemos visto que una segunda condiciónpara que el aumento de la actividadcomercial internacional lleve a unmayor desarrollo de los países recepto-res de ayuda está en que dichos paísestengan realmente cierto margen demaniobra para aplicar las estrategias dedesarrollo –y, en el marco de éstas, lasde inserción comercial– más convenien-tes en función de sus particularidadeseconómicas, sociales, políticas y, engeneral, históricas.

Como señala Steinberg, aunque la pro-moción de este policy space ha de for-mar parte de los acuerdos comercialesbilaterales y regionales, incluye, esen-cialmente, un cambio en los mecanis-mos de funcionamiento de la OMC.25 Yes que a pesar de que la OMC se sueleponer como ejemplo de gobernabilidaddemocrática multilateral –en este orga-nismo, cada país miembro posee unvoto, sistema que no se da en otrosorganismos como el FMI o el BancoMundial– diversos autores identificandeficiencias en este sentido. Éstas podrí-an resolverse mediante, por ejemplo, larevisión del procedimiento de cuarto

25 Según el mismo autor, la preservación o garantía del policy space también implica la exclusión de la agenda comercial internacional de los controvertidos temas de Singapur. No se ha incluido en este Informe un análisis de los pros y contras para países desarrollados y en desarrollo de los mismos debido a que han sido finalmente excluidos, por el momento y a excepción de la facilitación del comercio, de las negociaciones de la Ronda de Doha.


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verde (green room) que permite cerraracuerdos tras negociaciones que nosiempre incluyen a algunos de los paísesafectados. Asimismo, desde diversosámbitos también se propone la refor-mulación del tratamiento especial ydiferenciado, por el que los países envías de desarrollo quedarían exentosdel cumplimiento de algunas de las nor-mas incluidas en el marco regulatoriode la OMC. Algunas voces denuncian lasescasas posibilidades que se ofrecen aeste tipo de países para recurrir a estetratamiento. Una mayor promoción delpolicy space incluye, pues, la ampliaciónde este mecanismo que permite ciertaasimetría en la velocidad y la profundi-dad de la liberalización comercial.

2.2.3. Capacidad productiva y exporta-dora de los países en desarrolloLas medidas a emprender para fomen-tar la capacidad productiva y exporta-dora de los países en desarrollo son,obviamente, múltiples. No obstante, la mayor parte de ellas tienen que vercon la voluntad política y las capacida-des reales de las autoridades de los países en desarrollo de llevar a cabo las políticas económicas necesarias para activar sus estructuras productivasy exportadoras.

En lo que se refiere a las posibilidadesde actuación de los países donantes,que es el objeto de estudio de esteInforme, además de permitir y promo-ver un policy space en los organismosinternacionales o en sus relacionesbilaterales, éstos tienen la posibilidadde promover estas capacidades a travésde proyectos o programas de coopera-ción internacional al desarrollo, taly como se recomienda y se ha idopracticando de forma creciente en losúltimos años.26

2.3. Posibilidades para la actuaciónpública en las remesas de emigrantes

2.3.1. Incertidumbre y falta de informa-ciónUno de los principales problemas delanálisis del impacto de las remesas en eldesarrollo es la falta de informacióncompleta y fiable sobre el volumen,destino y uso de este flujo económico;falta de información que, por tanto,limita también las propuestas de actua-ción que se puedan realizar a laAdministración pública.

Conviene entonces empezar por mejo-rar los sistemas de recabación de datossobre remesas. Por una parte, es nece-sario tener una imagen más exacta dequé proporción de sus ahorros reenvíanlos inmigrantes a sus países de origen yanalizar qué factores influyen en la fre-cuencia y volumen de estos envíos, esdecir, la propensión a remitir. Esta tarearecae en mayor medida en el ámbito deactuación de los países desarrollados.

Por otra parte, también resulta funda-mental saber a qué actividades se desti-nan dichos ahorros una vez recibidospor los familiares de los migrantes. Lomás probable es que no encontremosun único patrón general de envío yuso de remesas sino que cada país o,incluso, cada provincia o pequeñacomunidad siga un patrón específico enfunción de una larga lista de factoresentre los que se encuentran sus posibili-dades reales de inversión, sus necesida-des de consumo, la situación educativay sanitaria en la región, el desarrollodel sistema financiero, el régimen cam-biario, etc. Es decir, en términos másgenerales, el uso en destino de lasremesas dependerá de la estructuraeconómica y social del país de origendel migrante. En este sentido, los

26 De hecho, además de otros indicadores relativos al acceso a mercados –aranceles y cuotas en productos agrícolas y textiles o subsidios a la producción y exportación agrícola en países miembros de la OCDE– los indicadores de progreso del octavo Objetivo del Milenio incluyen la proporción de ayuda destinada a potenciar las capacidades comerciales de los países en desarrollo (véase el indicador nº 40).

Análisis

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estudios de caso podrían arrojar luzsobre el destino de las remesas y, portanto, el margen de acción de las admi-nistraciones de los donantes en esteterreno específico.

2.3.2. Envío de remesas: seguridad ycostePara que las remesas puedan contribuiral desarrollo de los países receptores, laprimera condición que ha de cumplirse,obviamente, es que se destine el mayorvolumen posible de las mismas y almenor coste posible para los migrantesy/o sus familiares.

Como es bien sabido, buena parte delas remesas se canalizan a través del sis-tema financiero informal a través deremesadoras. Hasta ahora el acceso delos migrantes y sus familiares al sistemafinanciero formal ha sido muy limitadodebido, en parte, a que una proporciónimportante de los remitentes de reme-sas se encuentran en situación irregularen los países desarrollados.27 Se suelenseñalar el coste y la inseguridad comolas principales desventajas de transferirlas remesas a través del sistema infor-mal. En lo que se refiere al coste, exis-ten muy diversas estimaciones. Segúnlos datos recogidos por Atienza, éstepuede situarse entre el 10% y el 20%del importe transferido. En un estudiopublicado por la CECA (2002), los costesde envío en España serían sensiblemen-te menores que en otros países, nosuperando el 10% del principal.

2.3.3. Uso en destino: consumo versusinversiónEl margen de acción de un país donanterespecto del uso en destino de las reme-sas es muy limitado ya que éste depen-de de diversos factores que escapan, enbuena medida, a la capacidad de inter-vención de los donantes.

En primer lugar, como señala Atienza,la escasa evidencia empírica disponiblepara América Latina mostraría que lasremesas se destinan en mayor medidaal consumo que a la inversión.Concretamente, según un estudio delBID/FOMIN (2004), entre el 61% y el74% de los flujos se estarían dedicandoal consumo básico, que mejora las con-diciones de vida a través de la alimenta-ción o la salud. Mientras, el consumo nobásico, más marginal, se situaría entreel 3% y el 17% de las remesas recibidas.La inversión, por su parte, estaría absor-biendo solamente entre el 1% y el 8%de las remesas. Además, el grueso de lainversión se realiza en el sector de lavivienda y la construcción, siendo nimiala inversión productiva que garantizaríaun mayor impacto en el desarrollo. Sinembargo, si las inversiones en vivienday construcción logran mejorar sensible-mente las condiciones básicas de vidade los familiares de los migrantes par-tiendo de condiciones de habitabilidadmuy deficientes, entonces las remesasestarán contribuyendo a cubrir las nece-sidades sociales básicas de forma similara lo que lo hace el consumo de primeranecesidad. En tal caso, se estaría contri-buyendo muy directamente al cumpli-miento de los ODM –y, concretamente,al séptimo objetivo–. Esto últimodependerá de diversos factores, entrelos que se encuentra el nivel de bienes-tar económico de partida de los familia-res de los migrantes. Una vez más, esnecesario mejorar la información y elanálisis de la misma para poder concluirsi se está dando esta vía de transmisión.En cualquier caso, como ya se ha men-cionado anteriormente, el patrón deinversión y de consumo probablementeno sea homogéneo para todos los paí-ses ni todas las comunidades de destinode las remesas.

27 Esta situación depende en gran medida de la política migratoria del país de acogida.


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En principio, el uso en destino pareceríaestar facilitando el impacto de las reme-sas en el desarrollo socioeconómicomediante el consumo básico y quizáuna mejora de las condiciones de habi-tabilidad. No obstante, estaría siendoinsuficiente la canalización de remesashacia inversiones productivas, que ten-drían potencialmente un mayor impac-to macroeconómico.

Para abordar este problema, hay queempezar por analizar y ver cuál es elcampo de acción para un donante enlos factores que determinan el uso endestino de las remesas y, particularmen-te, las posibilidades de inversión pro-ductiva. En este sentido, Atienza identi-fica una serie de factores que podríanresumirse en:

Baja bancarización, consecuencia delinfradesarrollo del sistema financie-ro local y de la falta de legitimidaddel sector. Esto no solamente explicala menor inversión de remesas sinoque también determina la baja pro-porción de remesas que se transfierea través de canales formales.

Clima poco favorable a la inversión,ligado a cierta debilidad institucio-nal.

Pequeño tamaño del mercado y, portanto, menores posibilidades deinversión.

Regularidad de las remesas. Se perci-ben entonces como un ingreso ordi-nario destinado a cubrir los gastoscorrientes de la familia, y no comoun ingreso extraordinario y temporalque puede ahorrarse e invertirse deforma productiva.

2.4. La inversión directa como promo-tora de desarrolloDeben darse, al igual que ocurre conlos demás flujos económicos interna-cionales que se incluyen en esteInforme, una serie de condiciones paraque la IDE en los países receptores deayuda contribuya efectivamente aldesarrollo. A continuación se repasanaquellos ámbitos en los que las admi-nistraciones de los países donantespueden desempeñar un papel paraasegurar que la inversión directa setraduce en un mayor desarrollo.

2.4.1. Canalización de la IDE hacia lospaíses receptores de ayudaAunque la inversión directa en paísesen desarrollo ha aumentado sensible-mente en los últimos decenios, sigueregistrando una alta concentración enlos países desarrollados. Pocos paísesen desarrollo, unas pocas economíasemergentes, tienen acceso a esterecurso. Sirva de ejemplo que entre2000 y 2004, el 70% de los flujos deIDE se han dado hacia países desarro-llados. En el mismo período, el 26%de los flujos se destinaron a países endesarrollo pero, de esta proporción, lamayor parte, el 58%, se dirigió hacialas economías más dinámicas de Asiaoriental, destacando China entre ellas.

Las condiciones necesarias para queun país en desarrollo resulte atractivopara la inversión directa se resumenen: competitividad –de costes o efi-ciencia, por ejemplo–; tamaño delmercado interno; y rasgos institucio-nales –seguridad jurídica o aperturacomercial–.

Se trata esencialmente de característi-cas internas de los países en desarrolloen las que, sin embargo, los donantes

Análisis

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pueden influir a través de algunas desus políticas y, en concreto, a través dela cooperación internacional al desarro-llo. Al igual que se recomiendan pro-gramas destinados a mejorar las capaci-dades comerciales de los países socios,se podrían plantear programas o pro-yectos destinados a mejorar, por ejem-plo, la eficiencia de la mano de obra yasí la competitividad del país receptor.

En cualquier caso, también convieneseñalar que la distribución sectorial de la ayuda al desarrollo se ve sujetaigualmente a compromisos internacio-nales tales como, por ejemplo, la iniciativa 20/20 por la que los donantesdeben destinar al menos 20% de susfondos de ayuda a programas socialesbásicos –educación primaria, salud básica, alimentación y acceso a agua y a saneamiento–.

2.4.2. IDE para el desarrolloLos mecanismos mediante los cuales laIDE puede impactar en el desarrollo sonvariados y las condiciones bajo las cua-les se pueden dar estos mecanismos sonmúltiples. El papel de los donantes eneste ámbito se resume en, por unaparte, garantizar (y no obstaculizar)una inserción productiva y financieraexterior estratégica de los países endesarrollo y, por otra parte, contribuir,en la medida de sus posibilidades, a quese den las condiciones necesarias parafacilitar los mecanismos de transmisióndesde la llegada de inversión directahasta el desarrollo económico y social.

La inserción exterior estratégica en elámbito de la inversión directa requiere,de forma similar a lo que ocurre con lainserción comercial estratégica, que lospaíses en desarrollo dispongan de unpolicy space para diseñar y poner en

práctica estrategias de desarrollo pro-pias. Dichas estrategias pueden implicarque el país de acogida de la inversiónmantenga una actitud selectiva ante las entradas de inversión directa. Deeste modo, quizá se incluyan en parale-lo mecanismos de protección –mediantesubvenciones, por ejemplo– de unasdeterminadas industrias locales, poruna parte y, por otra, incentivos para la atracción de inversión en ciertos sec-tores que se pretende dinamizarmediante la llegada de capital extranjero –a través de, por ejemplo,incentivos fiscales o una mejora de las infraestructuras–.28

La preservación de este margen demaniobra está, pues, reñida con unrégimen internacional tendente a nor-malizar las regulaciones relativas a lainversión directa hacia una liberaliza-ción completa de este tipo de flujos.Siguiendo el análisis de García, el apoyode los países donantes a una inserciónproductiva estratégica de los países endesarrollo implica por tanto un cambioen las posturas de los primeros tanto enlos órganos internacionales responsa-bles de la regulación de este tipo deinversiones internacionales como en susacuerdos bilaterales o regionales. Tresde los principales ámbitos en los que losdonantes habrían de revisar sus postu-ras serían los siguientes.

En el seno de la OMC se debaten,como ya hemos visto al analizar losvínculos entre comercio internacio-nal y desarrollo, diversos acuerdosque afectan a los flujos y stock deinversión directa extranjera. Garcíaidentifica GATS, TRIMS (Trade-Related Investment Measures),ASCM (Agreement on Subsidies andCountervailing Measures) y TRIPS

28 Es precisamente este tipo de inserción productiva exterior el que han seguido buena parte de los países en desarrollo que han logrado ciertos niveles de bienestar económico y social desde la segunda guerra mundial. Éste sería el caso de Corea del Sur, Taiwán y China (Bustelo et al., 2004).


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como los principales acuerdos quebuscan la normalización de lasregulaciones nacionales e interna-cionales. Todos ellos persiguen lamayor liberalización posible de losflujos de inversión directa, apoyán-dose en la hipótesis de que se tratade un tipo de capital que garantizael desarrollo de los países pobres.Así, por ejemplo, GATS restringe laimposición de condiciones de acce-so, esto es, los límites a la propie-dad extranjera, y ASCM prohíbe eluso de subvenciones a la exporta-ción y al contenido local.29

Este problema se repetiría en losmúltiples acuerdos regionales obilaterales firmados por los paísesen desarrollo que suelen incluircláusulas de liberalización financie-ra. Éste es el caso del TLCAN(Tratado de Libre Comercio deAmérica del Norte) o el proyecto deALCA (Área de Libre Comercio delas Américas).

Por último, los donantes deberíanquizá trascender la visión más res-trictiva de la coherencia –en la quese eliminan medidas contraprodu-centes para el desarrollo de los paí-ses pobres– y arriesgarse con pro-puestas de regulación internacionalque aseguren un impacto másdirecto de la inversión directa en eldesarrollo de los países receptoresde ayuda. En este sentido, Garcíapropone la promoción, en el marcointernacional de regulación de lainversión directa, de provisionesvinculantes al comportamiento delas empresas transnacionales.

En segundo lugar, los donantes puedenfacilitar las condiciones necesarias paraque se den los mecanismos que llevan

de la inversión directa al desarrollo.Estas acciones se pueden poner enmarcha tanto a través de programasde cooperación internacional en lospaíses en desarrollo como apoyando–mediante subvenciones, por ejemplo–inversiones directas, en estos países,que cumplan determinados requisitos.

Hemos visto que son potencialmentemás beneficiosas para el desarrollolas inversiones directas que generanspillovers tecnológicos en el país de des-tino y que estos spillovers se dan cuan-do las empresas subcontratan con laindustria local o crean empresas conjun-tas con socios locales (joint-ventures),emprenden acciones de formación odesarrollan nuevos productos para elmercado local. Asimismo, contribuyenal equilibrio de las cuentas exteriores lasempresas con un sesgo exportador queno se compense con un sesgo importa-dor y que no generen, en paralelo, flu-jos considerables de deuda. Se obtieneun impacto más claro en la FBCF y en elempleo del país en desarrollo cuandolas inversiones son de nueva planta –yno fusiones y/o adquisiciones–. Y, porúltimo, el cumplimiento de unos están-dares laborales mínimos y el uso detecnologías limpias contribuyen máseficazmente al desarrollo.

Una posibilidad para los donantes es,pues, la de tratar de fomentar la inver-sión directa de las empresas de su paísque, por su actividad económica o práctica empresarial, puedan cumpliralgunas o todas las características quese acaban de señalar. En muchos paísesdonantes existen, de hecho, instrumen-tos de promoción de la inversión direc-ta de las empresas locales en terceros países. Una posibilidad consiste, senci-llamente, en revisar los criterios deselección que permiten a las empresas

29 Para una descripción de los mecanismos mediante los cuales dichos acuerdos fuerzan la liberalización de la inversión directa en los países en desarrollo, véase el estudio de García.

Análisis

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acceder a estos instrumentos de apoyoa la internacionalización empresarial.

Determinados programas de coopera-ción al desarrollo también puedenresultar útiles para garantizar o apoyarel cumplimiento de estas condiciones.No obstante, y al igual que ocurre conotras propuestas, se ha de tener encuenta que nos enfrentamos a restric-ciones presupuestarias determinadasno solamente por otros compromisosinternacionales como la iniciativa 20/20sino también a acuerdos más amplioscomo las restricciones presupuestariasa las que han de ajustarse los países dela zona euro.

2.5. Deuda, reestructuración y condo-nación: avances necesarios en la solu-ción al problema de la deuda externade los países pobresEn materia de deuda externa, la cohe-rencia con el objetivo del desarrollopor parte de los donantes consistirá,por una parte, en promover las medi-das necesarias para tratar de evitar quelos flujos de deuda –por su volumeny/o por su vencimiento y denomina-ción– deriven en problemas económi-cos que mermen, en último término,la situación económica. Por otra parte,los donantes también deberán poneren marcha o apoyar las iniciativas nece-sarias para solucionar el problema dela deuda externa una vez que se ha producido. Concretamente, se trataría de:

Mejorar los mecanismos conducen-tes a solucionar el problema de ladeuda externa, incluyendo en éstoslas propuestas de un reparto másequitativo de los costes de un

impago, las iniciativas de reestructu-ración y las de condonación.

Apoyar las medidas nacionales, pues-tas en marcha desde los países endesarrollo, conducentes a fomentarun endeudamiento exterior pruden-te y el uso responsable de la deuda.30

En la medida de sus posibilidades,establecer las medidas necesariaspara que no se fomenten, e inclusoque se eviten, comportamientosfinancieros internacionales de riesgopor parte de los inversores interna-cionales.31

En cuanto al apoyo a medidas naciona-les de control del endeudamiento exter-no, una posibilidad para los donanteses la de ofrecer asistencia técnica, desdesus bancos centrales, a las autoridadesfinancieras de los países en desarrollo.El sistema financiero desempeña unpapel clave en el endeudamiento exter-no. Generalmente, es este sector el quese endeuda para luego, posteriormente,canalizar la financiación dentro delpaís.32 Como ya hemos visto, los riesgosno están solamente en el volumen deendeudamiento sino también en suplazo, generalmente a corto, y su deno-minación en divisas. Una forma depaliar estos riesgos está en establecerlos incentivos para una gestión adecua-da de los mismos desde los bancos cen-trales. Sin embargo, una vez más, a lahora de contemplar esta propuesta con-viene tener en cuenta los compromisosinternacionales en materia de distribu-ción sectorial de la ayuda al desarrollo.

La gestión de la deuda externa, particu-larmente las iniciativas de reestructura-

30 Se trataría, en los dos primeros casos, de controlar en cierta medida los factores push y pull, respectivamente, que explican el volumen y destino de los flujos de deuda.

31 Siguiendo la clasificación establecida para este Informe, este conjunto de medidas recae enla NAFI, que se analiza a continuación.

32 Ha de tenerse en cuenta, no obstante, que existen casos en los que el endeudamiento depende directamente de las empresas nacionales, escapando al control de la banca central. Así ocurrió en Corea del Sur en los años previos a la crisis de 1997, período en el que los chaebols recurrieron directamente a la financiación de bancos internacionales y emitieron bonos (Olivié, 2005b). Estas situaciones son, sin embargo, poco frecuentes en la mayoría de los países en desarrollo.

ción y, sobre todo, de condonación hansido objeto de un intenso debate desdeque estallara la crisis de la deuda enAmérica Latina en los años ochenta.Como recogen Carrera y de Diego, losprincipales temas a resolver en el esta-do actual de los mecanismos multilate-rales de solución de la deuda seríancómo lograr un reparto más equitativode los costes de los impagos, por unaparte, y, por otra, cómo lograr un aliviomás efectivo de la carga de la deudaexterna para los países en desarrollo, yasea a través de iniciativas de reestructu-ración o de condonación. Y la mejoraen estos dos campos afecta principal-mente a las siguientes iniciativas:

Club de París. Según Atienza, la prin-cipal deficiencia del Club está en quelos contenciosos entre partes –deu-dores y acreedores– se resuelvensiguiendo el criterio de tan sólo una de ellas, los acreedores.Además, sus decisiones no se pueden recurrir jurídicamente y elpaís deudor ha de tener un acuerdovigente con el FMI para entablarcualquier negociación.33 No obstan-te, como indican Carrera y de Diego,hemos de tener en cuenta que lasdecisiones que se toman en este foroafectan únicamente a la deudapública, cada vez menor en relacióncon la deuda privada en los actualesflujos a los países en desarrollo.

Iniciativa HIPC (Heavily IndebtedPoor Countries), cuya principal ven-taja respecto del Club de París esque agrupa a todos los acreedores(bilaterales, multilaterales, comercia-les). Las críticas a la iniciativa HIPC

han sido múltiples y desde diversosámbitos. Se han dado pasos parapaliar algunas de las deficiencias delprograma como el escaso número depaíses beneficiarios –aunque los paí-ses de renta media con problemasgraves de endeudamiento siguensiendo excluidos de la iniciativa–, oel volumen de deuda condonada,particularmente a raíz de la reunióndel G8 en Gleneagles en julio de2005 –si bien los detalles de la con-donación total siguen pendientes de concreción–. Así, tanto en estosdos ámbitos como en lo relativo a la condicionalidad o a la lentitud del proceso, el programa aúnrequiere de mayores avances paradar una solución más eficaz al pro-blema de la deuda externa de lospaíses en desarrollo.34

Reparto más equitativo de los costesde un impago. A una mejora de losmecanismos de condonación y renegociación se suma la necesidadde dar un paso más y buscar unreparto más equitativo de los costesde un posible impago entre acreedo-res y deudores. En este sentido se propuso el malogrado SDRM(Sovereign Debt RestructuringMechanism), a iniciativa del FMIpero rechazado por el Tesoro norte-americano. En definitiva, como seña-la Atienza se trata de mejorar laseguridad jurídica en los contratosde deuda internacionales.

Tanto Carrera y de Diego como Delgadoinsisten en las ventajas de los mecanis-mos multilaterales de solución al pro-blema de la deuda externa frente a las


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33 Las críticas en este sentido se suelen centrar en la condicionalidad de la ayuda impuesta por el organismo internacional (véase el apartado de recomendaciones, más adelante). Dichas críticas están más relacionadas con la condicionalidad en determinados ámbitos de la política económica –que no siempre han resultado ser la más apropiada para los países afectados y que, en cualquier caso, merman el policy space– que en otros aspectos de la condicionalidad, considerados netamente positivos desde distintos enfoques, como el control del uso de la ayuda para actividades corruptas o la obligación de invertirla en sectores clave para el bienestar de amplios grupos de población.

34 Para más detalles sobre las limitaciones de la iniciativa HIPC, véase el texto de Carrera y de Diego.

opciones bilaterales ya que las solucio-nes multilaterales aseguran, en mayormedida que las bilaterales, que todoslos acreedores tienen un tratamientosimilar.

2.6. Arquitectura financiera internacio-nal y países receptores de ayudaBustelo destaca en su análisis de la AFIque los progresos realizados hasta lafecha, la mayoría de ellos desde finalesde los noventa, a raíz del estallido de lascrisis asiáticas, han sido desiguales.Someramente, puede decirse que hahabido progresos muy insuficientes enla mejora y coordinación de las políticasmacroeconómicas de los países desarro-llados; en la puesta en marcha de regla-mentaciones sobre las corrientes inter-nacionales de capital; y en la posibilidadde proveer liquidez adecuada enmomentos de crisis. Con respecto a lasdisposiciones de liquidación ordenadade la deuda, los progresos habrían sidoparciales, como acabamos de ver en elapartado anterior. Sin embargo, elmismo autor sí reconoce progresos nota-bles en diversas áreas entre las que seencuentran la recogida y difusión deinformación sobre los sistemas financie-ros, el análisis de esa información y lasnormas de regulación macroeconómicay financiera.35

En el apartado 2.1 se identifican dosmecanismos básicos mediante los cualesla AFI, y por tanto la NAFI, pueden inci-dir en el desarrollo de los países recep-tores de ayuda. En primer lugar, al serun elemento esencial para la estabilidadfinanciera internacional, la AFI determi-na en parte el volumen, naturaleza ydestino de los flujos internacionales de capital. Por otra parte, a través de la regulación internacional de los siste-mas financieros nacionales y de los flu-

jos internacionales de capital, la AFIdesempeña un papel importante en lagestión y solución de crisis financieras–desde ciertos puntos de vista, tambiénen la prevención–, incidiendo de nuevoen los flujos internacionales de capital –y, en este caso también en las remesasde emigrantes que, como hemos visto, tienen un marcado componenteanti-cíclico–.

Por todos estos motivos, a continuaciónse resumen los principales retos que hade enfrentar la AFI para contribuir –y nomermar– el desarrollo de los paísesreceptores de ayuda.

Mejora y coordinación de las políticasmacroeconómicas de los principalespaíses desarrollados. Según Bustelo,el principal reto en este ámbito seríauna mayor coordinación de las políti-cas cambiarias de las principales divi-sas y de las políticas monetarias deEEUU, la UE y Japón. Un obstáculoimportante para avanzar en estecampo es la falta de sincronía deciclos entre las economías del G3.

Mejora de la difusión de informaciónsobre el sistema financiero de lospaíses en desarrollo y de algunas delas normas y códigos de regulaciónmacroeconómica y financiera que seaplican a estos países. Según elmismo autor, a pesar de los pasosdados, persisten dudas acerca de si lainformación difundida –a través de,por ejemplo, las NEDD (NormasEspeciales de Divulgación de Datos) oel SGDD (Sistema General deDivulgación de Datos)– refleja conexactitud la realidad de cada país, silos métodos empleados son capacesde distinguir las características parti-culares de los países en desarrollo

Análisis

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35 Para un análisis de los vacíos en este campo, véase el trabajo de Bustelo.

frente a los países desarrollados, sison realmente útiles para prevenircrisis financieras. En cuanto a las normas y códigos, deberían contarcon un componente anti-cíclico sus-tancial, lo que no siempre es el caso.

En materia de regulación y control delos flujos internacionales de capital,es obligada la referencia a la contro-vertida revisión del acuerdo deBasilea que, según algunos estudios,podría resultar pro-cíclico y limitar lafinanciación internacional para lospaíses en desarrollo. Por otra parte,Bustelo denuncia que tampoco sehan estudiado propuestas para con-trolar las inversiones en cartera y losproductos derivados, potencialmentemuy desestabilizadoras para las eco-nomías en desarrollo.

Otro de los grandes retos de la NAFIes el suministro adecuado de liquidezen caso de crisis financiera. La necesi-dad de mejorar la provisión de liqui-dez plantea diversos retos en lossiguientes ámbitos: la creación deuna institución o de un mecanismoque facilite el suministro de liquidezde emergencia –un prestamista inter-nacional de última instancia (PIUI),36

un acuerdo de colaboración entrebancos centrales, como la iniciativade Chiang Mai–; la emisión de DEG(Derechos Especiales de Giro) queresolvería el problema de la politiza-ción de las contribuciones basadas encuotas y acuerdos de préstamo querespetan la estructura de votos del

FMI; y, por último, la capacidad depréstamo del FMI.37

Para generar una NAFI que realmen-te beneficie una mayor y mejor inte-gración de los países en desarrollo enlos circuitos financieros internaciona-les, será necesario que tengan unamayor participación en la definiciónde la misma. La AFI se configuradesde instituciones donde su poderde decisión es muy limitado o nulo,como el G7, el G20 y el FMI.

2.7. ¿Cómo lograr la coherencia de polí-ticas? Problemas institucionalesEste segundo apartado se ha dedicadoa analizar las vías mediante las cuales

los flujos económicos internacionalespueden contribuir al desarrollo delos países receptores de ayuda yalgunas de las condiciones necesariaspara que se dé este impacto positivo.Partiendo de este análisis teórico sehan evaluado los principales ámbitosen los que la comunidad de donantespuede actuar para promover o garanti-zar un efecto positivo en el desarrollo.En definitiva, lo que se ha analizadohasta ahora es el “qué” de lacoherencia de políticas económicaspara el desarrollo.

Una dimensión igualmente relevantepara la coherencia de políticas y sinla cual no sería posible ofrecer unabatería de recomendaciones para laAdministración española es el “cómo”de la coherencia de políticas.


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36 Según Fernández de Lis, el término se emplea de forma algo equívoca. En realidad, es dudoso que sea necesario y factible un PIUI en sentido estricto, con funciones análogas a las de un banco central. Entendido como el suministro de liquidez en situaciones de emergencia, en una funciónbásica del FMI, para la cual éste quizá no cuente con los mecanismos adecuados (Díaz, Fernández y Fernández de Lis, 2006).

37 En los últimos años se han propuesto o incluso creado diversos instrumentos destinados a aumentar la capacidad de préstamo de la institución. Bustelo destaca los SCR (Servicio de Complementación de Reservas), el SFC (Servicio de Financiación Compensatoria), el SCLP (Servicio para el Crecimiento y la Lucha contra la Pobreza), las LCC (Líneas de Crédito Contingente) aunque estas últimas, una forma de crédito preventivo, nunca hayan llegado a usarse y expiraron en 2003. Las propuestas de crear un seguro ex-ante de crisis financieras autocumplidas o un servicio de financiación de emergencia o de revisar la condicionalidad de los préstamos del FMI pretenden colmar las deficiencias de los instrumentos existentes.

Por una parte, las acciones destinadas aeliminar las posibles incoherencias o apromover una mayor coherenciarequieren de unas características insti-tucionales previas.

Pero, además, por otra parte, es nece-sario establecer mecanismos institucio-nales de “alerta previa” para la cohe-rencia de políticas. En este Informe, elanálisis y, por tanto, las propuestaspara una mayor coherencia se acotan alterreno económico, obviando otraspolíticas con un importante impacto enel desarrollo de los países receptores deayuda como las políticas de seguridad ydefensa o cultural. Es más, inclusociñéndonos al ámbito económico, nisiquiera se están teniendo en cuentatodos los efectos posibles que las políti-cas de los países donantes puedentener en los receptores –ya se han seña-lado dos vacíos notables, como son elimpacto de los paraísos fiscales o losefectos de las políticas pesqueras–. Laarbitrariedad de esta selección pone demanifiesto la necesidad de crear losmecanismos oportunos para poderdetectar y actuar sobre las posiblesincoherencias o capitalizar los márge-nes para una mayor coherencia.

De hecho, a medida que la coherenciade políticas para el desarrollo se ha idoincorporando en acuerdos, estrategias y directrices nacionales e internaciona-les la dimensión institucional ha ido adquiriendo mayor importancia (véaseel epígrafe 1).

La dimensión institucional de la cohe-rencia de políticas consiste, esencial-mente, en reconocer el papel de las ins-tituciones para el logro de los objetivosvinculados al desarrollo, tanto en lospaíses donantes como en los receptoresde ayuda.38 No obstante, para este

Informe nos centraremos en la perspec-tiva de los países donantes. Por tanto, lacreación de un marco institucionalorientado a esta finalidad es esencialpara que los países donantes puedancumplir con sus compromisos. Asimismo,subyace a este enfoque que con losmecanismos institucionales vigentes enla mayor parte de los donantes serámuy difícil lograr que los objetivos dediferentes políticas nacionales seancoherentes con los objetivos marcadosen materia de desarrollo internacional.

Las medidas a tener en cuenta en elámbito institucional pueden resumirseen la creación de capacidades institucio-nales a escala nacional, por una parte, yla promoción de la gobernabilidad eco-nómica global, por otra.

2.7.1. El papel central del Estado A falta de un régimen internacional dedesarrollo, los gobiernos nacionales son los responsables últimos de las(in)coherencias a nivel internacional yde las políticas nacionales que puedanafectar a los países en desarrollo(Stokke, 2003). En la esfera nacional,incluso en sistemas políticos descentrali-zados, la responsabilidad de asegurar la coherencia de políticas recae, engeneral, en los niveles centrales de laAdministración pública.

En el caso de España, con un esquemacompetencial descentralizado, laresponsabilidad de la definición ydirección de la política española decooperación internacional recae en elgobierno, quien la ejerce a través delMinisterio de Asuntos Exteriores y deCooperación (MAEC). Concretamente,es la Secretaría de Estado deCooperación Internacional (SECI) laque ejerce las competencias atribuidasal ministro en:

Análisis

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38 Para ampliar esta cuestión véase Jütting (2003).

la dirección, formulación y ejecuciónde la política de cooperación para eldesarrollo;

en su planificación y en su coordina-ción;

administra los recursos de coopera-ción gestionados por el MAEC;

asegura la participación española enlas organizaciones internacionalesde ayuda al desarrollo;

y define la posición de España en laformulación de la política comunita-ria de desarrollo.

Asimismo, evalúa la política de coo-peración para el desarrollo, y losprogramas y proyectos financiadoscon fondos del Estado.39

Esto no significa la autonomía delGobierno nacional en la definición de lapolítica de cooperación para desarrollo.Por el contrario, existen limitacionespor la constante necesidad de negociary lograr acuerdos con diferentes acto-res, que con intereses en muchos casoscontrapuestos, buscan incidir en laformulación de políticas, en un contex-to de sociedades abiertas y participati-vas. Es por ello que el papel de las instituciones es esencial a la hora deformar consensos y promover la adop-ción de metas colectivas. El apoyopopular y a la vez el compromiso políti-co de alto nivel son elementos impres-cindibles para que los compromisos enmateria de desarrollo se plasmen eniniciativas concretas.

Con esta lógica, y según la legislaciónvigente en España, se crean unaserie de órganos consultivos y de

coordinación: el Consejo deCooperación al Desarrollo (que reúnea la AGE, las ONG y otros agentessociales, y expertos), la ComisiónInterterritorial de Cooperación parael Desarrollo (AGE, ComunidadesAutónomas y entidades locales) y laComisión Interministerial deCooperación Internacional (ministerios).

2.7.2. Obstáculos institucionales Ahora bien, la coherencia de políticaspara el desarrollo, además de un objeti-vo, es un proceso en constante creación.Por este motivo, es fundamental la revi-sión y adaptación de las instituciones yde sus marcos de funcionamiento a losactuales compromisos de desarrollo. Essumamente difícil que los Estados pue-dan cumplir con sus responsabilidadesen materia de desarrollo con estructu-ras institucionales que no han sido crea-dos para tal fin y que por tanto noposeen ni los medios ni los recursosadecuados. Es por ello que se está enfa-tizando en los aspectos más institucio-nales y transversales de la coherenciade políticas (OCDE, 2005).

De las diversas causas de la incoheren-cia de políticas para el desarrollo identi-ficadas hasta el momento, y descritasen apartados anteriores, algunas sonfundamentalmente institucionales y,por tanto, desde esta perspectiva debenabordarse para intentar eliminarlas, ocuanto menos, minimizar sus efectosnegativos. Entre estos obstáculos decarácter institucional destacan algunos.

Deficiencias a la hora de establecerlas prioridades de acción delGobierno en términos de desarrolloen todas sus esferas de responsabili-dad, y no sólo en los órganos vincu-lados a la cooperación internacional.


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39 Competencias atribuidas según la Ley 23/1998, de 7 de julio, de Cooperación Internacional para el Desarrollo.

Estructura de coordinación de políti-cas inadecuada.

Carencias en la obtención, procesa-miento y análisis de la información,por naturaleza incompleta, sobre losefectos de las distintas políticas en eldesarrollo de terceros países.

Cultura administrativa rígida y poco flexible.

2.7.3. Buenas prácticas institucionales La OCDE, en base a la recopilación yanálisis de distintas iniciativas puestasen marcha por sus miembros, subrayaque no existe una sola fórmula a seguirpara superar los obstáculos instituciona-les que impiden alcanzar mayores nive-les de coherencia. Sin embargo, de estasexperiencias sí se pueden extraer ciertaslecciones de las innovaciones institucio-nales de países donantes para fomentary facilitar el progreso en la coherenciade políticas para el desarrollo.

Un estudio realizado por PUMA(1996),40 sobre la base de estas expe-riencias, identifica algunos instrumentosbásicos. Se trata de conceptos organiza-cionales que, trasladados a estructuras,procesos y métodos de trabajo adecua-dos, han propiciado un mayor nivel decoherencia de políticas en gobiernosprovenientes de diferentes tradicionespolíticas y administrativas. El estudioalerta de que aunque algunos puedenparecer, a primera vista, engañosamen-te fáciles, la experiencia demuestra quepara ponerlos en práctica con éxitorequieren de una minuciosa experimen-tación y una cuidadosa adaptación a losrequerimientos legales, administrativosy políticos de cada sistema nacional.

El compromiso de la dirección políti-ca es una condición previa para

la coherencia y una herramientapara potenciarla.

El establecimiento de un marco polí-tico estratégico ayuda a asegurarque las políticas individuales soncongruentes con las prioridades ylos objetivos del gobierno.

Los responsables de la toma de deci-siones necesitan consejos basados en una definición clara y en un buen análisis de estas cuestiones,con la indicación expresa de posibles incongruencias.

La existencia de capacidades de coor-dinación y de supervisión central esesencial para asegurar la lógica hori-zontal entre políticas.

Mecanismos para anticipar, detectary resolver conflictos entre políticasen los inicios del proceso, que ayudan a identificar y reducir incoherencias.

El proceso de toma de decisiones hade lograr una reconciliación eficazentre las prioridades de la política ylos imperativos presupuestarios.

Los procedimientos de implementa-ción y los mecanismos de seguimien-to se deben diseñar de forma quelas políticas se puedan ajustar según los progresos realizados, la nueva información y circunstan-cias cambiantes.

Una cultura administrativa que pro-mueva la cooperación intersectorialy un diálogo sistemático entre lasdiferentes comunidades contribuyeal fortalecimiento de la coherenciade políticas.

Análisis

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40 Las funciones del Servicio de Gestión Pública (PUMA por sus siglas en inglés) fueron integradas enla nueva Dirección de Gobernabilidad Pública y Desarrollo Territorial en 2001.

Asimismo, más recientemente, la OCDEha publicado un informe en el que serecoge una serie de buenas prácticas enel ámbito institucional. Estas prácticas,según advierte el organismo, no podrí-an promoverse como recomendacioneso mejores prácticas, por cuanto estánen una fase muy temprana de su ejecu-ción y sus resultados no pueden consi-derarse como definitivos. Sin embargo,sí podrían servir de guía tras la adapta-ción a las circunstancias de cada país(OCDE, 2005).

Mejora de la definición y enfoque enla coherencia de políticas para eldesarrollo

Dada la multitud de definiciones decoherencia, sería de gran utilidad pro-mover y difundir una definición acorda-da entre todos los actores involucrados,lo que permitiría asegurar que todaslas partes trabajan para el logro deun mismo objetivo.

Asimismo, se considera que para pro-gresar en la coherencia de las políticaspara el desarrollo es necesario centrarseen aspectos institucionales de la formu-lación de políticas al mismo tiempo queen acciones concretas en determinadosámbitos, como el comercio internacio-nal o la deuda externa.

El desafío consiste en asegurar quetodas las decisiones de un país donantecon un posible impacto en el desarrollotengan en cuenta los intereses de lospaíses desarrollados. Un marco institu-cional que recoja esta situación y que seadapte a un ambiente político cambian-te es elemental para avanzar en lacoherencia de políticas.

No obstante, este enfoque institucionaldebe estar basado en resultados, ya

que la experiencia sugiere que losesfuerzos son más efectivos cuando secentran en medidas concretas paraáreas específicas.

Liderazgo político y apoyo de la opi-nión pública, elementos necesariospara superar los desafíos que implicala búsqueda de coherencia de políti-cas para el desarrollo

El contexto en el que los gobiernosdeben tomar decisiones está marcadopor la complejidad y la incertidumbrecon intereses múltiples, cambiantes yencontrados y con sistemas políticosque difieren de un Estado a otro. Poresta razón, se deben buscar solucionesy estrategias adaptadas a cada situación y a los compromisos y responsabilidades adquiridas.

Según la experiencia del CAD, es nece-saria una fuerte voluntad política y unavisión a largo plazo para solventar lasdificultades producidas por interesescreados, presiones burocráticas y restric-ciones presupuestarias. Esto puedeimplicar medidas tan variadas como elapoyo del primer ministro/presidente odotar de rango ministerial al departa-mento encargado de la cooperación aldesarrollo.

El apoyo y la presión ejercidos por laopinión pública y la sociedad civil sonfundamentales para incentivar el com-promiso de un gobierno con la coheren-cia de políticas. En este sentido, elpapel del Parlamento en el control delas decisiones políticas relacionadas conel desarrollo puede ser esencial paraelevar el nivel de conocimiento y deimportancia política del tema. Segúnlas experiencias en países de la OCDE,establecer estrategias amplias paratodos los ámbitos gubernamentales


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con compromisos explícitos en la luchacontra la pobreza y la coherencia conel desarrollo –y con la participación detodos los departamentos involucrados–puede dotar de gran impulso a los pro-cesos de cambio necesarios para lograrniveles adecuados de coherenciade políticas.

Crear capacidades en el proceso deformulación de políticas

Contar con información empírica sobrelos impactos de las políticas de los paí-ses donantes en los receptores es fun-damental, por lo que sería recomenda-ble contar con capacidades analíticasadecuadas para un amplio espectro detemas –y no sólo para las políticas deayuda– dentro de las estructuras minis-teriales dedicadas a la cooperaciónpara el desarrollo.

Igualmente, identificar grupos e institu-ciones interesadas que trabajen en esteámbito y promover la creación de redespara producir y difundir análisis sobreestas cuestiones es una posibilidad atener en cuenta.

Asimismo, se recomienda establecermecanismos eficaces para coordinar elproceso de formulación de políticasentre diversos sectores, así como poten-ciar el trabajo conjunto entre los res-ponsables de la política de desarrollo ylos de otras áreas sectoriales.

Se destaca la importancia de que desdelos países industrializados se apoye ypromueva un desarrollo institucionalparalelo en las Administraciones públi-cas de los países en desarrollo para quese pueda contar con mayor informaciónsobre el impacto de las políticas de lospaíses donantes y mejorar la coherenciay coordinación de sus políticas internas.

Crear capacidades que permitan eva-luar correctamente los resultados delos esfuerzos realizados en materiade coherencia de políticas

Para poder justificar medidas enmuchos casos controvertidas y reformasinstitucionales adecuadas al objetivode coherencia de las políticas, losgobiernos de los países donantesnecesitan demostrar el impacto de lasincoherencias en los países en desarro-llo, así como proporcionar informaciónsobre los resultados de sus esfuerzos ymedidas en pos de la coherencia desus políticas. Por tanto, los esfuerzosen el seguimiento y evaluación de lasiniciativas en esta materia son unelemento a enfatizar.

Ahora bien, el enfoque impulsadodesde la OCDE tiene sus limitaciones.No parece incorporar suficientementelas reticencias internas y burocráticasa los procesos de reforma y cambio ins-titucional, sobre todo si se trata desupeditar intereses tradicionales desectores locales de mayor peso en lapolítica nacional, como el comercio ola agricultura, a un objetivo más gene-ral, abstracto, sin, aparentemente,beneficiarios directos nacionales y delargo plazo, como es el desarrollo.Por otra parte, una perspectivaesencialmente institucional y degestión administrativa no refleja ade-cuadamente el juego político entrelos diversos actores que influyen enlas decisiones del Gobierno, tales comopartidos políticos con diferentes basesideológicas, el Parlamento, las ONGy otras instituciones gubernamentalesdescentralizadas que pueden fomentaro impedir, según el contexto, unamayor coherencia de políticas(Ashoff, 2005).

Análisis

62

2.7.4. Implicaciones internacionales Entre los desafíos que la coherencia depolíticas debe enfrentar se encuentraun complejo tejido de organizaciones,foros internacionales y regionales queinfluyen en el desarrollo de paísespobres. Por tanto, las Administracionespúblicas deben asegurar que la pléyadede políticas vinculadas al desarrollo, dis-tribuidas entre ministerios y otrosdepartamentos mantenga posturascoherentes con el desarrollo en los dis-tintos organismos internacionales en losque los países donantes participan.

Específicamente, en el ámbito comuni-tario se desarrollan muchas de las polí-ticas que mayor impacto pueden tener,y tienen, en el desarrollo de los paísesmás pobres. Concretamente, es laComisión Europea quien negocia ennombre de los 25 Estados miembros dela UE en materia comercial acuerdos osistemas de preferencias. Esto no impli-ca, por tanto, que los gobiernos nacio-nales ya no tengan capacidad deinfluencia en la toma de decisiones enestas materias. Por el contrario, un grandesafío para la coherencia de políticaseconómicas para el desarrollo de unpaís europeo es lograr que las posicio-nes nacionales defendidas en el senoeuropeo sean coherentes entre sí, porun lado, y de cara al objetivo final dedesarrollo, por el otro. Los mecanismosy estructuras institucionales de coordi-nación, de creación de consensos y dealianzas se muestran como esencialesno sólo en función de la coherenciapara el desarrollo de sus políticas sinopara que su perspectiva prime sobreotras posturas de otros Estados menos“amigables” con el desarrollo.

Asimismo, mantener posiciones(in)coherentes con los ODM en los múl-tiples foros económicos internacionales

en los que actualmente un país miem-bro de la OCDE participa, es unademostración del nivel de eficacia deun marco institucional adecuado para lacoherencia de políticas para el desarro-llo. Recuérdese que las decisiones deestos organismos y foros internaciona-les tienen una muy amplia repercusiónen los países receptores y también enlas opiniones públicas de los donantes.Las incoherencias y sus efectos negati-vos en las poblaciones más desfavoreci-das socavan la legitimidad y la credibili-dad de la política de los países ricosdificultando aún más cumplir los com-promisos adoptados.

2.7.5. Gobernabilidad económica globalpara el desarrollo Es ampliamente reconocido que el desa-rrollo de los países pobres no es factiblesin una arquitectura y unas institucioneseconómicas internacionales que pro-muevan activamente los ODM. La refor-ma de las instituciones económicasinternacionales existentes, nacidas deun contexto radicalmente distinto alactual, es esencial para el logro decoherencia de políticas para el desarro-llo (Pomfret, 2005).

Durante décadas, las reglas del juegohan estado definidas principalmentepor los países desarrollados. Sin embar-go, recientemente, algunos paísesemergentes –particularmente los máspoblados– han registrado tasas de creci-miento económico elevadas, aumentan-do así su peso en el producto mundial.Se configura un nuevo mapa económicointernacional que habrá de reflejarseadecuadamente en los mecanismos einstituciones internacionales.

Una de las principales consecuencias desu nueva proyección en la economíamundial son las legítimas aspiraciones


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de países que sin estar en el club de losricos reivindican su voz en las negocia-ciones de una arquitectura económicainternacional que tendrá repercusionesen sus políticas (Griffith-Jones et al.,2005). En el caso concreto de las IFI, lospaíses en desarrollo están infra-repre-sentados en sus órganos de gobiernocon las consecuencias que ello tiene enla eficiencia, legitimidad y capacidadde colaborar más activamente en prodel desarrollo de los países pobres.

El otro gran pivote de las institucioneseconómicas internacionales es la OMC,cuya legitimidad se basa en el princi-pio de “un Estado, un voto” querige su funcionamiento. No obstante,la organización tiene manifiestas limi-taciones, como muestran los escasosavances en la Ronda del Desarrollo.Fortalecer la OMC con recursos, asícomo mejorar el procedimiento detoma de decisiones y tener más encuenta las sensibilidades de los paísesen desarrollo son algunas de lascuestiones que actualmente estánsiendo analizadas.

Los países de ingresos altos se encuen-tran en un momento crucial de sucompromiso con el desarrollo. Adoptaruna postura coherente con los ODMexige una clara apuesta por promoveruna reforma institucional internacionalque incorpore las necesidades y lasvoces de los países en desarrollo, sinque esto signifique que los paísesdesarrollados dejen de tener un papelpreponderante en las mismas. Es nece-sario lograr un equilibrio entre losque quieren mantener un statu quo,que ha provocado bienestar enamplios sectores de la población depaíses desarrollados y los que promue-ven reformas inviables en el contextopolítico actual.

En un aspecto tan vinculado a los inte-reses estratégicos de un país como supostura sobre la gobernabilidad econó-mica global, se muestra el verdaderocompromiso de un Estado con los ODMy, por tanto, con la coherencia de laspolíticas para el desarrollo.

Análisis

64

Recomendaciones

3.1. Política comercial

R.1. Reforma de la PAC: Fondode compensación para paísesen desarrollo importadores dealimentos y programa deapoyo al ámbito rural europeo

Como es bien sabido, la política comer-cial española se articula desde la UE. Lapromoción de un mayor acceso al mer-cado español de los productos de expor-tación agrícolas provenientes de los paí-ses en desarrollo pasa necesariamentepor una reformulación y una reformamás ambiciosa de la PAC que trasciendala supresión de las subvenciones a laexportación y aborde y consolide loscompromisos adquiridos en materia deeliminación de aranceles, cuotas a laimportación y ayudas a las rentas.

Si bien es cierto que la política comercialde la UE es el resultado de las posicionesde cada uno de sus Estados miembros, lacoherencia de la política comercial espa-ñola con los objetivos marcados enmateria de cooperación internacional aldesarrollo requiere la defensa, en estesentido, de la reforma de la PAC antelas instituciones europeas.

Las propuestas de reforma de la PACpodrían concretarse en los siguientesaspectos. En primer lugar, y en lo querespecta a las subvenciones a la exporta-ción, si bien la UE ya se ha comprometi-do a su supresión en 2013, Españapodría defender, ante sus socios europe-os, un adelanto de esta fecha. Por unaparte, se trata, como ya se ha menciona-do en diversos trabajos, de uno de losinstrumentos más distorsionantes parala producción y exportación agrícola delos países en desarrollo y, por otra,España es uno de los países europeosque menos se beneficia de este tipo de

apoyo. En segundo lugar, para lograruna mayor coherencia de la PAC conlos objetivos de desarrollo tanto de laUE como de España, es necesaria unareforma de las ayudas a las rentas. Esteinstrumento, sustituto de las subven-ciones a la producción, ya no promue-ve, a diferencia de este último, mayo-res niveles de producción en el campoeuropeo. No obstante, los criterios deasignación de las ayudas poco hanvariado, conservando el componenteregresivo del instrumento.Efectivamente, es la producción agríco-la histórica (de los últimos tres años) elcriterio de elegibilidad para la conce-sión de ayudas a las rentas por lo quelos fondos se siguen concentrando enlas mayores explotaciones. Asimismo, yteniendo en consideración que el sec-tor agrícola europeo, y también elespañol, se verían afectados por unareforma en profundidad de la PAC,conviene profundizar en las alternati-vas de apoyos más desligados de laexplotación, producción y/o exporta-ción y centrados en la conservación delámbito rural. En este sentido convienerecordar, asimismo, el decreciente pesodel sector agrícola y ganadero en elconjunto de la economía española.

Otro sector que sufriría los costes deuna potencial transformación de laPAC es el de los países en desarrolloimportadores netos de alimentos, que verían encarecerse sus importacio-nes. La reforma de la PAC debería iracompañada, necesariamente, de unfondo de compensación –gestionado,por ejemplo, desde la propia coopera-ción europea, esto es, la DirecciónGeneral de Desarrollo (DGDEV)– enprevisión de posibles situaciones deinseguridad alimentaria de determina-dos países receptores de ayuda españo-la y/o europea.


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R.2. Avances en la reducciónde aranceles

En términos generales, se debería pro-gresar en la reducción de aranceles endistintos sectores que afectan de formaparticular a las estructuras productivasy exportadoras de los países en desa-rrollo –al margen de los aranceles agrí-colas en el marco de la PAC–. En elcalendario de la reducción de arancelestambién deberían tenerse en conside-ración los muy diferentes patronesexportadores de los países en desarro-llo, atendiendo prioritariamente a lasnecesidades de los países con menoresniveles de bienestar económico ysocial. Al igual que ocurriría con unareforma de la PAC de mayor calado, lasupresión total de las barreras arance-larias arrojaría grandes beneficios paralos países en desarrollo más competiti-vos y con mayores índices de producti-vidad.

Además de la supresión de arancelespico sobre productos manufacturados,el modo 4 del GATS ofrece, potencial-mente, enormes beneficios para lospaíses en desarrollo.

Aunque son las presiones migratorias,fundamentalmente, las que explican laoposición de los países desarrollados aavanzar en este terreno, lo cierto esque la legislación española en materiade migración ya regula la prestacióntemporal de servicios por parte deextranjeros. En este sentido, la defensadel modo 4 por parte de laAdministración española sería coheren-te con la regulación vigente a nivelnacional.

R.3. Respeto a las normasacordadas en los foros multilaterales

El comercio de manufacturas desde lospaíses en desarrollo se ve particularmen-te afectado por el abuso de la cláusulaanti-dumping desde los países desarro-llados. En términos más generales, sedetecta, en ocasiones, el incumplimientode las normas de liberalización comer-cial multilateral. Un buen ejemplo deello sería lo ocurrido con el Acuerdosobre los Textiles y el Vestido desdeprincipios de 2005.

En términos generales, unas mayoresposibilidades de exportación para lospaíses en desarrollo requieren de unmayor respeto a las normas multilatera-les por parte de todos los países miem-bros –de la OMC en este caso–.

Si bien, en algunos casos, España hapodido salir beneficiada en el cortoplazo del recurso a la cláusula anti-dumping u otras medidas proteccionis-tas por parte de las autoridades europe-as, debe tenerse en cuenta que, en elmedio y largo plazo, lo que está en telade juicio es la credibilidad de los orga-nismos multilaterales. En este caso con-creto, la credibilidad de la OMC resultaparticularmente relevante para paísesdesarrollados como España pues consti-tuye una excelente llave de acceso aamplios mercados en procesos muydinámicos de desarrollo como China.

Una posible respuesta a este problemaes la agilización de los trámites de loscontenciosos en el marco de la OMC,agilización que podría estudiarse y pro-ponerse por parte de la representaciónde la Administración española ante el organismo.

Asimismo, podría tener un impacto posi-tivo, sobre todo en la transparencia, unamayor rendición de cuentas sobre lasposturas mantenidas en diversos foros

Recomendaciones

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en materia de política comercial exte-rior por parte del Gobierno español,ante las cámaras y ante la opiniónpública en general.

3.2. Recomendaciones en materia deremesas de emigrantes

R.4. Mejora de la informaciónsobre envío y uso en destinode remesas

Desde la Administración española y,concretamente, desde el Banco deEspaña, se puede contribuir a la mejo-ra de la información sobre el envío deremesas –volumen, frecuencia, desti-no–. Conviene subrayar, no obstanteque, a diferencia de lo que ocurre enotros países europeos emisores deremesas, la información recogida porel Banco de España es de alta calidad.Así, por ejemplo, se recogen datos deremesas enviadas a través de remesa-doras, lo cual permite construir unmapa más preciso de dichos envíos. Losprincipales retos en este terreno seresumen en un estudio reciente delFMI (2005).

R.5. Reducción de los costesde envío

La flexibilización y adaptación de lasnormas bancarias a las característicasparticulares de este flujo puede permi-tir una mayor formalización del envíode remesas y, previsiblemente y a largoplazo, su abaratamiento. En este senti-do, se recomiendan medidas defomento de la competencia, para locual es imprescindible mejorar la infor-mación disponible y un mayor acceso alos canales formales de envío por partede los inmigrantes irregulares –deforma similar a las medidas emprendi-das en Estados Unidos–.

3.3. Posibilidades de actuación para laAdministración española en materia de IDE

R.6. Provisiones vinculantes en los marcos regulatoriosinternacionales de la inver-sión directa

Más allá de la necesidad de reservar unpolicy space para los países en desarro-llo en los marcos regulatorios interna-cionales, una propuesta más ambiciosapara una mayor coherencia de políticasconsiste en establecer provisiones vin-culantes al comportamiento de lasempresas transnacionales en los marcosregulatorios internacionales. De hecho,este tipo de provisiones –particular-mente en materia medioambiental– yase incorporan en buena parte de losacuerdos bilaterales y regionales deinversión.

R.7. Apoyo a la inversióndirecta de empresas españo-las sujeto a criterios de desa-rrollo en destino

Los mecanismos de apoyo a la interna-cionalización de la empresa serán máseficaces para incentivar la salida alextranjero de las pequeñas y medianasempresas que de las grandes –y, portanto, mediante un sistema de incenti-vos, la naturaleza de las inversionesque se dirigen hacia países en desarro-llo–. Algunos ejemplos son los FIEX(Fondos de Inversión en el Exterior) yFONPYME (Fondo de Inversión para laPequeña y Mediana Empresa) que yaincorporan códigos de conducta, emi-nentemente medioambientales, paralas empresas beneficiarias de los pro-gramas. Otros instrumentos de apoyoson los gestionados desde el ICO(Instituto de Crédito Oficial) y CESCE


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(Compañía Española de Crédito a laExportación).

Vistas las condiciones necesarias paraque la IDE desencadene procesos de cre-cimiento y desarrollo en destino, dichosinstrumentos podrían considerar lasmodalidades de inversión de las empre-sas españolas con vistas a promover lasubcontratación con empresas locales endestino, la creación de empresas conjun-tas con socios locales (joint-ventures),actividades de formación, desarrollo denuevos productos para el mercado local,impulso de las exportaciones –que no secompense completamente con un sesgoimportador o con un impacto en elendeudamiento externo–, inversiones enforma de nueva planta y, en todo caso,el cumplimiento de unos estándareslaborales y medioambientales mínimos.

Asimismo, la Administración puede apo-yar a las pymes en la reducción de loscostes de transacción, y particularmentede los derivados de la asimetría de lainformación, que se generan en lasestrategias de internacionalización.Efectivamente, a diferencia de las gran-des empresas, las pymes carecen de lasherramientas de análisis necesarias –uni-dades de análisis propias o recursos paraadquirir dichos análisis–. En este sentido,cabe considerar la posibilidad deaumentar los recursos disponibles parainiciativas ya existentes como las guíaspara la inversión.

El apoyo por parte de la Administracióntiene el incentivo añadido para lasempresas transnacionales de que éstasse ven altamente beneficiadas del cum-plimiento de algunas de las condicionesnecesarias para que la IDE contribuya deforma efectiva al desarrollo. Es el caso,sobre todo, del establecimiento de vín-culos con la industria local. En el caso de

las pymes, este tipo de colaboraciónpuede ser imprescindible para su entra-da en nuevos mercados y, en el caso delas grandes empresas, contribuye amejorar la imagen o conservar una ima-gen positiva de las empresas que operanen sectores sensibles como los de infra-estructuras básicas (agua, energía). Enúltimo término, la imagen de la empre-sa transnacional está relacionada con laestabilidad de la inversión.

3.4. Medidas en el ámbito de la deudaexterna de los países receptores deayuda

R.8. Alivio más efectivo delpeso de la deuda externa através del Club de París y lainiciativa HIPC

La principal tarea para la Administraciónespañola consiste en tratar de agilizar, através de su participación en los forosmultilaterales, los trámites necesariospara que los países receptores de ayudapuedan acceder de forma más rápida yeficaz al alivio de su deuda externa enel Club de París y la iniciativa HIPC.

Concretamente, los principales temas aresolver son la lentitud de los procedi-mientos, la escasez de los países endesarrollo beneficiarios del programaHIPC –particularmente los países derenta media altamente endeudados–,la condicionalidad y discrecionalidad de la condonación de la deuda, y la insuficiencia del volumen de deuda condonado.

R.9. Seguridad jurídica en loscontratos internacionales dedeuda

Mecanismos como el SDRM, impulsadodesde el FMI, permitirían un reparto

Recomendaciones

70

más equitativo entre acreedores y deu-dores del coste del impago de la deudaexterna de los países en desarrollo. Eneste sentido, las representaciones deEspaña en las IFI (Ministerio deEconomía, fundamentalmente) y losórganos de la Administración con ciertacapacidad de influencia en dichos orga-nismos (como el Banco de España, yasea directamente o a través del BancoCentral Europeo) podrían contemplarlas posibilidades de reactivar una pro-puesta de estas características. Se trata,en realidad, de establecer mecanismosomnicomprensivos de solución al pro-blema de la deuda externa de los paísesen desarrollo. Dichos mecanismos debenestar encaminados a dar una solucióndefinitiva al problema de la deuda.

3.5. Arquitectura financiera internacio-nal y desarrollo

R.10. Revisión de algunos nor-mas y códigos de buenas prác-ticas (mecanismos de difusióny análisis de informaciónsobre el estado de los siste-mas financieros y normas deregulación macroeconómica y financiera en países en desarrollo)

Además de la necesidad de preservarun policy space también en este ámbito,existen dudas acerca de la utilidad delos mecanismos de difusión y análisisde la información (NEDD, SGDD) en laprevención de crisis financieras. Tambiénexisten dudas sobre si las normas ycódigos incluyen suficientes disposicio-nes anti-cíclicas.

En este sentido, una tarea a considerarpor parte de la Administración españolasería la pertinencia de revisar estosmecanismos, normas y códigos y consi-

derar una propuesta ante el FMI yotros organismos y foros internaciona-les.

R.11. Revisión de Basilea IIpara los países en desarrollo

Si bien su objetivo no es la canalizaciónde financiación hacia los países recep-tores de ayuda, lo cierto es que las nor-mas de Basilea II podrían provocar unamayor concentración de la financiacióninternacional, excluyendo de la mismaa una parte todavía mayor de dichospaíses, lo que contradice los objetivosmarcados por la comunidad internacio-nal en materia de desarrollo.

Cabría considerar una alternativa paraevitar este efecto en la financiacióndisponible para los países en desarro-llo, alternativa que tratara de compati-bilizar la gestión adecuada del riesgosin fomentar comportamientos pro-cíclicos en los mercados financieros.Las posiciones españolas al respecto sedefienden ante el BPI, en Basilea.

R.12. Mayores esfuerzos enlas obligaciones de difusiónde información por parte dedeterminados agentes finan-cieros internacionales

Algunas de las compañías privadas queactúan en los mercados financieros,como las instituciones muy apalancadas(especialmente los hedge funds), handesempeñado un papel importante enel desencadenamiento de crisis finan-cieras en economías emergentes. Unamayor difusión de información podríacontribuir a la prevención de dichas cri-sis. A pesar de los problemas técnicosque probablemente implican medidasde este tipo, esta propuesta podría servalorada por la Administración.


71

3.6. Política de cooperación internacio-nal al desarrollo

3.6.1. Asistencia técnica para inserciónexterior estratégicaUna carencia que se ha puesto de mani-fiesto repetidas veces en este Informe,desde el ámbito comercial hasta la AFI,es la de las insuficientes capacidades enlos países en desarrollo para promoverunas medidas adecuadas de insercióneconómica exterior, ya sea en el ámbitocomercial o en el financiero. No obstan-te, a la hora de plantear las distintasposibilidades de asistencia técnica parauna inserción exterior más estratégica,han de tenerse en cuenta los compromi-sos internacionales vigentes que afec-tan a la distribución sectorial de laayuda, como el compromiso 20/20 yamencionado.41

R.13. Capacidades productivasy comerciales

En este ámbito se enmarcan las aporta-ciones del Ministerio de Industria,Comercio y Turismo al Fondo Fiduciariode la OMC y a la UNCTAD (UnitedNations Conference on Trade andDevelopment).

R.14. Desarrollo del sistemafinanciero local

Se recomienda una mayor bancarizaciónque facilite el destino de remesas ainversiones productivas y, específicamen-te, la bancarización de los familiares de los migrantes y una mayor variedadde productos financieros para éstos. En este ámbito, se recomienda tambiénla mayor presencia geográfica de lasentidades financieras formales en el país en desarrollo –ya sea directa o indirectamente a través de entidadesmicrocrediticias–.

R.15. Asistencia técnica enmateria de deuda externa

La finalidad es evitar que se generen lassituaciones de sobreendeudamiento yadescritas. Para ello, son importantes lasmedidas regulatorias bancarias, estable-cidas desde las autoridades financierasdel país receptor de capital extranjero,que incentivan una gestión adecuadadel volumen del endeudamiento exter-no y que equilibran su vencimiento o sudenominación en divisas. En España, laasistencia técnica a bancos centrales depaíses en desarrollo se coordina desde elBanco de España.

R.16. Competitividad de losfactores de producción

El apoyo, por parte de los donantes, aldesarrollo de factores de competitividadavanzados contribuye a los factores pullde IDE. Algunas propuestas podrían serprogramas de formación que promue-van una mayor productividad de lamano de obra, infraestructuras de infor-mación y comunicaciones o asistenciatécnica para la implantación de caracte-rísticas institucionales más atractivaspara la IDE.

R.17. Apoyo general a las con-diciones de impacto de la IDEen el desarrollo

Asimismo, la asistencia técnica en mate-ria de inserción productiva internacionalpuede centrarse en el cumplimiento de las condiciones necesarias para quela inversión directa tenga un impactoclaro en el crecimiento y el desarrollo(véase R.7).

Para la asistencia técnica en materia deatracción y canalización de IDE hacia eldesarrollo, conviene tener en cuenta las

Recomendaciones

72

41 El compromiso de la cooperación española con la iniciativa 20/20 se ve respaldado en la planificación de la cooperación para este año 2006 (véase MAEC, 2006).

iniciativas ya existentes –tanto las multi-laterales como las bilaterales– y conside-rar, si fuera necesario, una revisión delos programas sobre la base de las con-diciones, ya repasadas, tanto de atrac-ción como de potenciación del desarro-llo de la IDE.

En este sentido, conviene valorar laWAIPA (World Association of InvestmentPromotion Agencies) apoyada por laUNCTAD que desarrolla foros y semina-rios con objeto de formar a los respon-sables en materia de IDE de los paísesen desarrollo a definir sus actividadespromocionales. Otro ejemplo es el deMIGA (Multilateral InvestmentGuarantee Agency) que también desem-peña una labor informativa y formativa.

La cooperación española también desa-rrolla programas de estas característicasfinanciados por la AECI (AgenciaEspañola de Cooperación Internacional),el CECO (Centro de EstudiosComerciales) y el ICEX (Instituto Españolde Comercio Exterior) y coordinados, enocasiones, con el MIGA.

Otros programas que pueden contribuira que se den las condiciones necesariaspara que la IDE conduzca al desarrolloson los programas específicamente diri-gidos al sector educativo en diferentesniveles. La calidad del sistema educativoinfluye muy directamente en las venta-jas competitivas del país receptor.Además, a diferencia de otras iniciativaspropuestas en este Informe, este tipo deprogramas recae en la iniciativa 20/20,cumpliendo así con los compromisosadquiridos en materia de distribuciónsectorial de la ayuda.

R.18. Adopción de normas ycódigos de buenas prácticasbancarios y financieros

Estas medidas de apoyo facilitan unamejor inserción financiera internacionalde los países en desarrollo. Una vez más,este tipo de asistencia recae en el ámbi-to de actuación del Banco de España.

3.6.2. Medidas de apoyo en materia deco-desarrollo

R.19. Proyectos específicospara los familiares de losmigrantes

Estos proyectos contribuirían a aumen-tar el impacto en el desarrollo del usoen destino de las remesas de emigran-tes. Algunas acciones posibles son la for-mación –acerca de derechos, obligacio-nes y beneficios como clientes del siste-ma bancario–, la puesta en marcha desistemas de apoyo y asesoría para lainversión productiva.

R.20. Mejora de las estadísti-cas sobre países en desarrollo

Muchas propuestas de actuación paralos donantes se ven limitadas por laescasez y baja calidad de los datos dis-ponibles sobre las economías en desa-rrollo. Esta debilidad se hace particular-mente manifiesta en lo que respecta aluso en destino de las remesas de emi-grantes. En este ámbito, la cooperaciónespañola podría contribuir a las iniciati-vas internacionales, y también en lospropios países en desarrollo, de mejorade datos como, por ejemplo, Paris21.

3.7. Respeto del policy spaceEl respeto del policy space implica medi-das muy variadas y en diversos ámbitosde la acción económica exterior. Lamayoría de ellas se articulan a través deorganismos supranacionales o multilate-rales, por lo que la coherencia de políti-cas en este terreno reside, sobre todo,


73

en las posiciones mantenidas por distin-tos órganos de la Administración espa-ñola ante diversos foros.

R.21. Mayor margen de manio-bra para los países en desarro-llo en la OMC

La revisión del sistema de cuarto verde(green room) de la OMC, o la amplia-ción de las posibilidades de acceso altrato especial y diferenciado por partede los países en desarrollo, resultaríanmuy positivas para el desarrollo de lospaíses receptores de ayuda.

R.22. Revisión de las regula-ciones en materia de inversióndirecta

En términos generales, la existencia deun policy space en materia de inserciónfinanciera exterior no parece en princi-pio compatible con las regulacionesnacionales e internacionales tendentes ala liberalización completa de los flujosfinancieros incluyendo, como es el caso,los de inversión directa. Esto marca lasposturas a defender por parte de laAdministración en el seno de la OMCcon respecto a los acuerdos de inversión:GATS, TRIMS, ASCM y TRIPS. Este mismoprincipio ha de guiar los acuerdos regio-nales y bilaterales de inversión quedeberían contemplar las característicasde los distintos países.

Concretamente, uno de los aspectos enlos que se recomienda precaución con lanormalización normativa es el tratonacional. Convendría que las regulacio-nes sobre inversión extranjera conside-raran excepciones al trato nacional paralas empresas foráneas con la finalidadde poder preservar instrumentos deapoyo a la industria local que permitanconservar modelos de desarrollo. Este

tipo de actuaciones, que ya se llevan acabo a nivel nacional y europeo podríanapoyarse a escala internacional.

R.23. Revisión de algunas nor-mas y códigos de buenas prác-ticas en materia macroeconó-mica y financiera aplicados alos países en desarrollo

Aunque se han producido avances nota-bles en la regulación internacional delfuncionamiento del sistema financieroen los países en desarrollo, la preserva-ción de un margen de maniobra paradichos países está reñida con una excesi-va normalización de algunas normas ycódigos de carácter internacional. Alhaber sido diseñados a la medida de los sistemas financieros desarrollados, en ocasiones no tienen en consideraciónlas características particulares de los sistemas financieros en los países en desarrollo.

R.24. Mayor participación delos países en desarrollo en losprincipales foros internaciona-les que definen la AFI

La redistribución de cuotas y votos en elFMI sobre la base del reparto actual dela economía mundial –dando, por ejem-plo, más peso al PIB en la fórmula delFMI, en la línea de lo propuesto en elinforme Cooper– permitiría elevar laparticipación de los países en desarrolloen un foro determinante para la AFI y,por tanto, también, para el acceso dedichos países a una financiación interna-cional suficiente y estable. Esta medidaelevaría también el peso actual deEspaña en el organismo. Si bien se sueledenunciar la elevada presencia de la UEen la institución, lo cierto es que la par-ticipación española es muy inferior a laque le correspondería en una reponde-

Recomendaciones

74

ración en base a su peso actual en laeconomía internacional.

En cuanto a otros foros, sería deseablela participación de algunos países endesarrollo en el Foro para la EstabilidadFinanciera y el G20, con miras a hacerlosmás representativos y sensibles a las rei-vindicaciones de los primeros.

R.25. Mayor participación deEspaña en el debate interna-cional sobre la revisión de lacondicionalidad del FMI y elBanco Mundial en sus progra-mas de asistencia.

Existe un consenso bastante extendidoen que la revisión de la condicionalidad,especialmente en el FMI, ha sido insufi-ciente y que no ha conseguido eliminarlas dudas sobre su eficacia en términosde saneamiento económico y sobre sueventual injerencia en estrategias legíti-mas de desarrollo. La Administraciónespañola podría ser más activa en eldebate sobre esa cuestión en diferentesforos, incluyendo las propias IFI.

3.8. Recomendaciones institucionales En el caso de España, hay algunas condi-ciones institucionales de partida quepueden facilitar la coherencia de políti-cas para el desarrollo, como la incorpo-ración de Cooperación a la denomina-ción del Ministerio de AsuntosExteriores, la reciente creación de laDGPOLDE (Dirección General dePlanificación y Evaluación de Políticaspara el Desarrollo) o el proyecto deinforme del Grupo de Coherencia dePolíticas que será elevado a la Comisiónde Cooperación Internacional para elDesarrollo del Congreso de losDiputados.

3.8.1. Respaldo teórico y empírico

R.26. Fomento y promoción dela investigación en materia decoherencia de políticas

Sería importante avanzar tanto en lasdefiniciones como en indicadores comu-nes en el análisis del impacto de lasincoherencias en los países en desarro-llo, lo que facilitaría la adopción demedidas para paliar y compensar, siposible, sus consecuencias negativaspara el desarrollo. Asimismo, los esfuer-zos deberían dirigirse también al esta-blecimiento de metas mensurables enmateria de coherencia; facilitando deesta manera el compromiso de la comu-nidad de donantes.

Aunque son necesarios mayores esfuer-zos, ya se han dado algunos pasos eneste terreno como los realizados desdela Administración pública, concretamen-te la DGPOLDE, que gestiona un progra-ma de ayudas a la investigación en elque la coherencia de políticas estáincluida. Existen iniciativas gestionadas através de la OCDE y también proyectosde otros centros privados como el CGD(Center for Global Development) que ha desarrollado un Índice deCompromiso con el Desarrollo (CDI porsus siglas en inglés).

R.27. Creación de redes enmateria de coherencia de políticas

Considerando que otros países e institu-ciones vienen desarrollando diversas ini-ciativas y reformas institucionales al res-pecto, sería adecuado facilitar el inter-cambio de experiencias y conocimientostanto a nivel público –todos los niveles ysectores de la AGE nacional, de la auto-nómica y de la local– como privado –ins-


75

tituciones académicas, ONG, etc.–. Sepropone asimismo involucrar a institu-ciones y organismos de los países endesarrollo con la finalidad de aumentarlos conocimientos y por ende las exigen-cias desde los países receptores sobrecoherencia de políticas.

R.28. Promoción y mejora dela difusión de la importanciade la coherencia de políticas

Se podría reforzar la difusión de investi-gaciones y experiencias en coherencia através de seminarios, foros y diversostipos de actividades tanto de índole res-tringida –de carácter más técnico– comode carácter más abierto para aumentarla conciencia ciudadana al respecto–tales como foros virtuales o presencia-les–. En este último caso se puedenaprovechar actividades de gran repercu-sión mediática (como, por ejemplo,Cumbres de Naciones Unidas) paralograr mayor impacto y sensibilizaciónen la opinión pública.

3.8.2. Logro de un consenso generalpara la coherencia de políticasAnte las dificultades para aumentar elpeso y la influencia de los temas dedesarrollo y su apropiación por todo elGobierno y las Administraciones públi-cas sería recomendable lograr un con-senso general para la coherencia depolíticas.

R.29. Elaboración de un LibroBlanco para la coherencia depolíticas

Para lograr niveles aceptables de cohe-rencia de políticas para el desarrollo esnecesario que el compromiso en estamateria traspase los ámbitos propios dela política de cooperación al resto deministerios y departamentos involucra-

dos en las medidas analizadas en esteInforme.

Algunos miembros del CAD han optadopor incorporar a sus ordenamientos jurí-dicos una ley de cooperación internacio-nal, programas de acción o estrategias.España, que ya cuenta con la Ley23/1998, podría poner en marcha unproceso de consulta en el que participentodos los niveles y sectores de laAdministración pública y todos los acto-res implicados, tanto públicos como pri-vados. Con una participación amplia, lasresistencias al cambio y la incompren-sión sobre esta materia disminuirían.

Asimismo, en el Libro Blanco se deberí-an acordar algunos de los parámetrosbásicos para lograr la coherencia depolíticas.

Establecimiento de prioridades.

Asignación explícita de las competen-cias en materia de coordinación ycoherencia de políticas a algún orga-nismo.Actualmente, el MAEC es quien tienela responsabilidad de coordinar lacooperación española. Sin embargo,carece de competencias sobre laspolíticas, vinculadas con el desarrollode los receptores de ayuda, de otrosórganos.

Establecimiento del nivel de incohe-rencia aceptable.Se reconoce que los sistemas políticosdemocráticos implican un ciertogrado de incoherencias, ya que sedeben satisfacer las necesidades ydemandas de diferentes grupos queen muchos casos reclaman interesescontrapuestos. Para las incoherenciasque se consideren inevitables, lo ade-cuado sería adelantarse a sus impac-

Recomendaciones

76

tos negativos y establecer mecanis-mos de compensaciones adecuados.

Establecimiento de procesos de revi-sión periódicas.Dada la complejidad, variedad ycarácter cambiante de las múltiplesmedidas y políticas articuladas desdelos países desarrollados y que afectana los receptores de ayuda, es necesa-rio establecer sistemas de revisión yreformulaciones periódicas tanto delmarco conceptual de la cooperacióninternacional y de la coherencia depolíticas como de las institucionesinvolucradas.

Explicitar objetivos, compromisos yresponsabilidades concretas y mensu-rables.Cada sector y nivel de laAdministración pública debe saberen qué consisten sus obligaciones enesta materia para que los interesesde los países en desarrollo sean unode los criterios tenidos en cuenta encada decisión –con potencial impactoen éste ámbito– que se tome en laAdministración pública. Es recomen-dable el desarrollo de indicadoresobjetivos para poder evaluar adecua-damente el nivel de cumplimiento delos mismos.

Involucrar más activamente alParlamento.Podría dedicarse una sesión específi-ca de control al Gobierno a la cohe-rencia de políticas, lo que contribui-ría a la visibilidad de la coherenciaen la opinión pública y generaríamás compromiso en las distintasfuerzas políticas. En este sentido esimportante el papel de la actualComisión de CooperaciónInternacional para el Desarrollo delCongreso de los Diputados.

Mayor transparencia.Aunque los órganos de coordinaciónde la cooperación al desarrollo publi-can actas y otros documentos de sussesiones, convendría reforzar la difu-sión de las mismas.

3.8.3. Creación de capacidades en laAdministración pública

R.30. El órgano responsable de la coherencia de políticasdebe contar con el personal y los recursos materiales adecuados

Los recursos humanos deben disponerde los conocimientos sectoriales y gene-rales necesarios para poder establecer ydirigir diálogos y colaboraciones contodos los ministerios y departamentosinvolucrados así como para procesar yanalizar toda la información necesariapara influir en el proceso de toma dedecisiones de otras políticas.

Teniendo en cuenta la relevancia de lostemas y políticas tratadas en foros yorganizaciones internacionales, y espe-cialmente en el ámbito europeo, es fun-damental reforzar las capacidades y losmedios, tanto humanos como materia-les, dedicados a lograr la coherencia depolíticas, en las delegaciones y represen-taciones españolas ante los mismos.

R.31. Mejora de los mecanis-mos de coordinación

Según dicta la experiencia en otros paí-ses, existen diversos mecanismos paramejorar la coordinación del proceso deformulación de políticas con impacto enlos países en desarrollo. Se busca poten-ciar el trabajo conjunto entre los res-ponsables de la política de desarrollo ylos de otras áreas para resolver los posi-


77

bles conflictos e identificar sinergiasque favorezcan el desarrollo. En algu-nos casos la coordinación se realiza enel consejo de ministros, el gabinete uoficina del presidente o primer minis-tro u otro comité o foro de coordina-ción general del Gobierno.

Estas opciones implican que el respon-sable de las políticas de desarrollotiene representación en el mayor nivelde coordinación general del Gobierno.En España, este papel lo tiene el minis-tro de Asuntos Exteriores y deCooperación. En este caso, se podríaagregar como una rutina –y obliga-ción– de los consejos de ministros elanálisis y/o debate en su orden del díasobre cuestiones concretas acerca de lacoherencia de políticas con los respon-sables de las otras carteras delGobierno y del presidente. El papelactivo y comprometido de este últimoes primordial.

Asimismo, se pueden crear iniciativasdirigidas específicamente al logro de lacoherencia de políticas. Permitenreforzar el compromiso del Gobiernoen esta materia y darle visibilidad:

Conversaciones sobre coherencia:encuentros regulares intersectoria-les entre varios ministerios paraorientar hacia el desarrollo a políti-cas como la comercial, agrícola, lade deuda, la medioambiental o lade seguridad y defensa.

Focal Points: algunos países han cre-ado unidades permanentes sobrecoherencia de políticas con respon-sabilidades de coordinar diversosgrupos de trabajo intersectoriales,analizar y gestionar las incoheren-cias específicas que surjan, coordi-nar las posiciones del país en

organismos y foros internacionales,comunitarios y regionales.

Diversos comités y reuniones ad hoc opermanentes: suelen ser sobre asun-tos específicos y con variada repre-sentación según el tema a tratar.

En el caso de España, sería recomenda-ble realizar un análisis exhaustivo de losórganos consultivos y de coordinaciónde la cooperación para el desarrollodesde la perspectiva de la coherencia depolíticas. A partir de este estudio podríaser recomendable una revisión y refuer-zo de estos organismos para orientar susfunciones específicamente al logro de lacoherencia de políticas o crear algúnorganismo, teniendo en cuenta las expe-riencias de otros donantes.

R.32. Establecimiento de meca-nismos de seguimiento y eva-luación específicamente en elámbito de la coherencia depolíticas

Para ello sería necesario estableceralgún tipo de índice de progreso encoherencia de políticas para España,acordado entre todos los sectores y nive-les involucrados, por ejemplo en el pro-ceso de elaboración del Libro Blanco.Asimismo, también se recomienda incor-porar la perspectiva (y elementos con-cretos) de coherencia de políticas en lasevaluaciones de programas de la coope-ración española.42

3.8.4. Otras recomendaciones institucio-nales

R.33. Análisis de la coherenciafuera de la Administración

También las ONG y los estudios dedica-dos a la cooperación internacional al

Recomendaciones

78

42 Tal y como ya se está incorporando, de hecho, en algunas evaluaciones como la de la cooperación española con Marruecos, que incluye entre sus objetivos la coherencia geográfica y sectorial de losinstrumentos y actuaciones desarrolladas en este país; el grado de pertinencia y alineamiento con la política nacional de desarrollo y su congruencia con el objetivo de la cooperación española de lucha contra la pobreza; así como la coherencia con otras políticas del Gobierno español.

desarrollo tienen un papel en la forma-ción de una opinión pública sobre las(in)coherencias de las políticas de losdonantes. Recuérdese que es la opiniónpública la que, en última instancia, va areforzar la voluntad política para lasolución de incoherencias.

R.34. Presupuestar la coheren-cia de políticas

Un mayor análisis del problema porparte de estas instituciones y de laAdministración permitiría, asimismo, enel largo plazo, presupuestar las (in)cohe-rencias. Además de dotar de recursosnecesarios a los órganos con responsabi-lidades en materia de coherencia depolíticas, podría crearse un fondo decompensación para aquellas incoheren-cias que son consideradas inevitables, esdecir, para paliar los efectos negativosen los países en desarrollo.


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Nota metodológica


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Este Informe es responsabilidad única de las coordinadoras. Los colaboradores del proyectono se hacen necesariamente responsables del mismo, ni colectiva ni individualmente.

1. El proyecto de estudio sobre Coherencia de políticas para el desarrollo en el RealInstituto Elcano

La coherencia de políticas se elige como tema de estudio prioritario para el Área deCooperación Internacional y Desarrollo del Real Instituto Elcano, para el período 2005-2006.

Concretamente, a principios de 2005 se decidió abundar en el análisis de las políticas eco-nómicas de los países desarrollados, y en particular de España, con impacto en los paísesen desarrollo, dividiendo, como ya se ha señalado, dicho estudio en cinco campos:comercio, remesas de emigrantes, IDE, deuda externa y arquitectura financiera interna-cional. La meta era lograr analizar el impacto (positivo y/o negativo) de cada tipo deflujo económico entre las dos partes y las posibilidades de lograr una mayor coherenciacon el desarrollo a través de las políticas públicas aplicadas desde la AGE u otros órganosnacionales, supranacionales (UE) o internacionales. El objetivo final que se fijó en esemomento era ofrecer una serie de recomendaciones para la Administración española eneste sentido; recomendaciones que se recogerían en un Informe Elcano sobre coherenciade políticas para el desarrollo.

Así, se creó en 2005 un grupo de trabajo de coherencia de políticas para el desarrollo,formado por académicos, representantes de la sociedad civil y del sector empresarial ymiembros de la Administración española –particularmente de órganos con capacidadde decisión sobre alguno de los flujos económicos con impacto en los países en desarro-llo– que debatiría acerca de los cinco temas arriba planteados con vistas a ofrecer reco-mendaciones para una mayor coherencia de políticas. Las discusiones del grupo seorganizaron en torno a reuniones (una por cada tema) en la que un académico exponeun documento de trabajo sobre la relación entre un determinado flujo o política (odimensión) económica y el desarrollo en los receptores de ayuda. A continuación, loscomentaristas debatirían las propuestas contenidas en el estudio. Tras una reunión inicialen mayo de 2005, entre junio y noviembre del mismo año se sucedieron las cinco reunio-nes temáticas. Dada la calidad de las aportaciones pero dada, también, la gran heteroge-neidad de las posturas y propuestas planteadas en el seno del grupo, se tomó la decisiónde compilar todas las aportaciones del grupo (documentos de trabajo y también comen-tarios) en un libro colectivo.

Tras la primera etapa que concluye con la publicación de dicho libro y de este InformeElcano, se inicia una segunda etapa en el que se aborda un segundo nivel de análisis.

Efectivamente, tras evaluar el impacto de las políticas del conjunto de los donantes con el conjunto de los receptores de ayuda (en el libro colectivo), y el de un donante particular –España en este caso– con el conjunto de los países en desarrollo (InformeElcano), en una segunda fase se tratará de analizar problemas más concretos, eligiendo

algunos receptores de ayuda española. Así, los siguientes pasos consisten en llevar a caboestudios de caso que evalúen el impacto (positivo y/o negativo) de las políticas españolasde signo económico con Ecuador y con Senegal. Dichos estudios se llevarán a cabo con elapoyo del Centro de Desarrollo de la OCDE y la DGPOLDE, respectivamente. Para ambosestudios se contará también con la colaboración, imprescindible, de centros de estudioscon sede en dichos países.

2. Miembros del grupo de trabajo que han colaborado en el proyecto

Las contribuciones al proyecto se recogen en el libro colectivo Más allá de la ayuda.Coherencia de políticas económicas para el desarrollo, co-editado por Ariel y el RealInstituto Elcano y coordinado por I. Olivié y A. Sorroza.

Jaime Atienza Migraciones y remesas en la promoción del desarrolloFundación Carolina Deuda externa: retos pendientesJosé Enrique Auffray Inversión en infraestructura en países en Unión Fenosa vías de desarrollo: una visión desde el sector privadoPablo Bustelo Una nueva arquitectura financiera internacional en favor Real Instituto Elcano y del desarrolloUniversidad Complutense de MadridMiguel Carrera Deuda externa y desarrolloUniversidad de SalamancaMario Delgado ¿Es la gestión de la deuda externa un instrumento paraMinisterio de Economía el desarrollo?y HaciendaDorotea de Diego Deuda externa y desarrolloUniversidad CES Felipe IIGonzalo Fanjul Comercio y desarrollo: mejorar la Intermón Oxfam coherencia de las políticas españolasSantiago Fernández de Lis Arquitectura financiera internacional: un Banco de España instrumento para la eficiencia y la estabilidadClara García Cómo hacer para que Universidad Complutense la inversión directa contribuya al cumplimiento de los de Madrid Objetivos del MilenioPaul Isbell Arquitectura financiera internacional Real Instituto Elcano y desarrollo económicoLuis López Inversión extranjera directa: actuaciones para promover Ministerio de Industria, el desarrolloTurismo y ComercioNicolás López Comercio y desarrollo: el papel de la Unión EuropeaMinisterio de Industria, Turismo y Comercio

Nota metodológica

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Agustín Mainar Inversión extranjera directa: actuaciones para promover Ministerio de Industria, el desarrolloTurismo y ComercioLuis Molina Migraciones y desarrollo: el papel de Banco de España las remesasCleto Sánchez Agricultura, comercio, crecimiento y desarrolloMinisterio de Asuntos Exteriores y de CooperaciónFederico Steinberg Comercio y crecimientoUniversidad Autónoma de MadridSofiane KhatibMinisterio de Asuntos Exteriores y de CooperaciónIgnacio SuárezPresidencia de GobiernoJoaquín TámaraMinisterio de Asuntos Exteriores y de Cooperación


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