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El sistema de comisiones, el cabildeo legislativo y la participación ciudadana en el Congreso mexicano

Esta publicación se realizó en el marco del Proyecto de Seguimiento Ciudadano al Poder Legislativo enMéxico, gracias al apoyo de la Fundación Open Society Institute.

Autores: David Dávila Estéfan y Lila Caballero Sosa

Colaboración: Genaro Lozano, Juan Antonio Cepeda y Melissa Ortiz

Diseño Gráfico: Deikon

Impreso por: Mono Comunicación, S.A. de C.V.

©2005, Fundar Centro de Análisis e InvestigaciónPopótla 96 5; Tizapán San Ángel; México, DF

Impreso en México / Printed in Mexico


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ÍNDICE

Resumen Ejecutivo ............................................................................................................................................... 5

Introducción .......................................................................................................................................................... 7

1. El Poder Legislativo: conceptos básicos• Las funciones del Congreso ............................................................................................................................................... 9• Los requisitos de un Congreso democrático .........................................................................................................10• El Congreso mexicano y su integración ....................................................................................................................11• La integración de la Cámara de Diputados.............................................................................................................12• La integración de la Cámara de Senadores ............................................................................................................13• La Comisión Permanente ..................................................................................................................................................15• El proceso de aprobación de leyes ..............................................................................................................................15

2. Obstáculos para la eficiencia y transparencia del sistema de comisiones de la Cámara de Diputados

• El sistema de comisiones ordinarias de la Cámara de Diputados..............................................................17• Estructura político-administrativa de la Cámara de Diputados ...................................................................18• Las comisiones de la Cámara de Diputados ..........................................................................................................18• Recomendacionesparaavanzarhacialaeficienciadelsistemadecomisiones ..................................26

3. Cabildeo (lobby) e incidencia ciudadana en el Legislativo: debilidades y posibilidades• ¿Qué es el lobby (cabildeo)? .............................................................................................................................................29• El lobby según la orientación del cabildero ..............................................................................................................30• El lobby o cabildeo en México .........................................................................................................................................31• El cabildeo de las organizaciones sociales en México ......................................................................................33• Recomendaciones para regular el cabildeo y la negociación de los organismos sociales ............34

4. Los desafíos de la participación ciudadana en el Poder Legislativo• La participación ciudadana como institución democrática .............................................................................37• Mecanismos de participación ciudadana en el Legislativo ..............................................................................38• Recomendaciones para mejorar la participación ciudadana en la Cámara de Diputados ..........43

Conclusiones y Recomendaciones Generales ............................................................................................. 45

Bibliografía ........................................................................................................................................................... 47

Anexo. Sitios Web de interés sobre relaciones entre el Congreso y la sociedad civil ....................... 49

Glosario ................................................................................................................................................................ 51

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Resumen Ejecutivo

La importancia del Congreso en el desarrollo de la vida democrática de México

El Congreso es un espacio importante para el desarrollo democrático en México, ya que entre sus funciones está la de representar a los distintos sectores de la nación y la de crear leyes que inciden en la vida de los ciudadanos. ElCongresotambiénapruebayfiscalizalosrecursosquedanviabilidadalaspolíticaspúblicasdelEstadomexicano.Por ello, es de suma importancia para el desarrollo de la vida democrática que la ciudadanía conozca las funciones básicas del Congreso, así como su estructura interna, de tal forma que se genere un entorno más favorable para la transparencia y la interlocución ciudadana en el Legislativo.

El reciente entorno de pluralidad partidista del Congreso ha propiciado el desarrollo de la transparencia y la rendición de cuentas y una relación más dinámica entre los legisladores y la sociedad civil. Ejemplos de los avances en materia de transparencia legislativa son la gaceta parlamentaria y el diario de los debates, así como diversas iniciativas de los legisladores y los grupos parlamentarios por establecer contacto con la sociedad civil. Sin embargo, algunos de estos avances, sobre todo en materia de participación ciudadana, han dependido de la iniciativa y buena voluntad de los legisladores, más que de mecanismos formales e institucionales.

El sistema de comisiones: Eficiencia y transparencia

La falta de lineamientos claros y asequibles para el trabajo en las comisiones y la difusión poco oportuna de las reuniones y eventos convocados por sus mesas directivas entorpecen el acceso ciudadano a los asuntos que se discutenalinteriordeestosórganos.Lodeseableeslaexistenciademecanismosestables,permanentesyconfiablespara la transparencia, la rendición de cuentas y la vinculación con la ciudadanía. Los esfuerzos que se emprendan para mitigar estas restricciones son sólo la base para el desarrollo de un Congreso más transparente y que fomente la rendición de cuentas y la participación ciudadana.

El cabildeo legislativo, sus problemas y desafíos

La interlocución ciudadana con el Poder Legislativo en México inició con la transformación democrática y la competenciapartidistaenelCongreso.Elcabildeo,definidocomounaestrategiadedistintosgruposdeinterésparainfluirenlasdecisionesdeloslegisladores,esunaprácticahoymuycomúnennuestropaísqueaúnnoestáplenamenteregulada y sobre la que persiste la opacidad.

Precisamente entre los problemas del cabildeo en México están los relacionados con la inexistencia de espacios institucionales abiertos para la negociación entre legisladores y representantes de los grupos de interés; la falta de un código de ética para los congresistas; y, en general, la falta de transparencia del Congreso. Adicionalmente, la ausenciadeunregistrooficialdecabilderosimpide,tantoaloslegisladorescomoalaciudadanía,laposibilidaddeatribuir responsabilidades a los actores activos y pasivos en esta práctica.

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Lo anterior genera una dinámica que excluye no sólo la vigilancia de la ciudadanía, sino también la de los mismos legisladores. La experiencia en materia de regulación del cabildeo de otros países sugiere que es posible reducir el incentivo para la corrupción en esta práctica y capitalizar su potencial como insumo enriquecedor durante el proceso de creación de leyes.

Los desafíos de la participación ciudadana en el Poder Legislativo

Si bien existen diferentes opiniones sobre los niveles que debe alcanzar la participación ciudadana en un sistema político,existeunconsensomínimosobrelosbeneficiosdeestapráctica:puedecoadyuvaralmejorfuncionamientodel gobierno, permite resolver problemas que los ciudadanos perciben como serios y que no son captados por las instituciones y procesos tradicionales, al tiempo que permite a la sociedad exigir resultados a los gobernantes.

Existen mecanismos pasivos y activos para la participación ciudadana en los procesos legislativos. Los primeros serefierenaaccionesdelaborinformativaporpartedeloslegisladoreshacialaciudadanía,ysonamenudolosmásutilizados por los legisladores en México. Los segundos implican aportes ciudadanos, como audiencias públicas, referéndum e iniciativa popular. En nuestro país, tenemos la Comisión de Participación Ciudadana de la Cámara de Diputados, que realiza actividades de vinculación ciudadana y canaliza propuestas a otros órganos legislativos. Algunos partidos cuentan también con centros de enlace con la ciudadanía.

Recomendaciones generales

• La reforma a los artículos 43 y 45, fracción VI, de la Ley Orgánica del Congreso.• Laeliminacióndela‘congeladora’:todoaquelinstrumentoqueseaturnadoacomisióndeberáser

dictaminado.• Unanuevareglamentacióndelafiguradesecretariotécnicodelascomisiones.• La reforma de los criterios de integración y distribución de las comisiones.• La desconcentración del proceso de discusión del presupuesto.• Analizar la reelección legislativa.• La transformación de las funciones de control y evaluación.• El rediseño de la junta de coordinación política.• La reglamentación y el reconocimiento del cabildeo, precisando quiénes son los sujetos activos y pasivos

de la actividad para atribuir responsabilidades. • Establecer agendas de acción colectiva entre organismos civiles para visibilizarlos y fomentar su capital

moral.• La participación ciudadana debe ser transversal al trabajo de todas las comisiones legislativas.• Lospartidospolíticosdebencontarconunaoficinadeenlaceciudadano.• La discusión y aprobación de propuestas de reforma a la Ley Orgánica del Congreso que incorporan el

principio de participación ciudadana, como la audiencia pública, la iniciativa popular y el referéndum.


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1 GiovanniSartoriargumentaqueelrégimendepartidohegemónicosedistinguedelrégimendepartidoúnicoporquemientraselsegundonosrefierealaexistencia de un solo partido, el primero implica la existencia de partidos ‘periféricos’ cuya existencia no representa una competencia real por el poder. Ver G. Sartori, Partidos y Sistemas de Partidos, Alianza Editorial, Madrid, 1975, p. 278.

Introducción

La pluralidad partidista del Congreso es uno de los motores de la transformación democrática en México. No obstante, la persistencia de algunas prácticas legislativas y limitaciones del marco normativo del Poder Legislativo han impedido que éste responda de manera efectiva a todas las demandas ciudadanas.

La actual estructura interna de la Cámara de Diputados, diseñada a la medida del presidencialismo y del régimen de partido hegemónico,1cuentaconunsistemadecomisioneslegislativasinsuficienteparaenfrentartodaslasfuncionesque debe observar un Congreso democrático. En diversas ocasiones hemos observado que se supeditan propuestas o iniciativas necesarias para el desarrollo del país a intereses cupulares, con lo cual el proceso legislativo se vicia y se desarrollasineficiencia.Aestosesumalaescasezdesoportetécnicoespecializadoenlascomisionesylafaltademecanismos que incentiven el desarrollo de las capacidades de los legisladores.

La ausencia de una regulación efectiva de la participación ciudadana y el cabildeo en el Congreso son otras de laslimitantesquehanimpedidoeldesarrollodelaconfianzaciudadanahacialasinstitucioneslegislativasmexicanas.A pesar de los esfuerzos del Poder Legislativo para fomentar la transparencia de sus funciones y la participación ciudadana, la información proporcionada por los medios de difusión es incompleta y su entrega cabal depende de la buena voluntad de los legisladores. Las actividades de cabildeo e incidencia ciudadana en el Legislativo también se han producido en un entorno de total desregulación, produciendo en diversas ocasiones resultados indeseables.

En este documento de trabajo veremos estos aspectos a la luz de su funcionamiento práctico y normativo. La intención del texto es servir, a manera de guía temática y conceptual, a las organizaciones sociales y a los ciudadanos quedeseenestableceralgúnvínculoconsusrepresentantes,específicamenteconlaCámaradeDiputados.

Asimismo, presentamos recomendaciones –dirigidas a los legisladores– enfocadas a fortalecer las funciones de vinculación ciudadana y la transparencia legislativa en general. Esto con el objeto de que, en el contexto de transición entre una Legislatura y otra, legisladores y ciudadanos cuenten con una agenda básica de la función legislativa, la transparencia parlamentaria y los temas a los que se debe dar seguimiento en la siguiente administración.

El documento se integra en cuatro partes. En el primer capítulo se exponen conceptos básicos del Poder Legislativo y sus funciones en una democracia moderna. Este capítulo presenta también un mapa de la estructura política y administrativa de la Cámara de Diputados y sintetiza las funciones de los órganos que la componen. El segundo capítulo realiza un diagnóstico sobre el funcionamiento del sistema de comisiones de la Cámara de Diputados, enfatizandolasprácticasyrestriccionesnormativasqueminanlatransparenciaylaeficienciadesusfunciones.Eltercercapítulo trata sobre el cabildeo legislativo y propone una serie de recomendaciones para mejorar esta incipiente práctica en México. Finalmente, el cuarto capítulo acopia recomendaciones generales, dirigidas tanto a legisladores comoaorganizacionessociales,parafomentarlaeficienciaylatransparenciadelCongreso.

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Capítulo 1

El Poder Legislativo: conceptos básicos

DesdefinalesdelsigloXVIII,enlasnacionesdondesehaadoptadoladivisióndepoderes,elpoderdelEstadosehaejercidoatravésdetresinstitucionespolíticas:elPoderEjecutivo,elPoderLegislativoyelPoderJudicial.Estospoderes deben gozar de independencia entre sí, ya que el objetivo de su separación es precisamente frenar los excesosquepuedeocasionarlaconcentracióndelpoder.Acontinuación,conelobjetivodeclarificarladiscusiónposterior, discutimos de manera general algunos conceptos y elementos necesarios para involucrarnos a fondo en el tema legislativo.

Las funciones del Congreso

La función representativa. Representar a los ciudadanos es la función primordial de un Congreso porque responde al problema de traducir la participación y la voluntad de las mayorías por medio de la actuación efectiva de una minoría, es decir, los representantes. En esta función es fundamental establecer mecanismos para evitar que la voluntad mayoritaria se comporte tiránicamente. En otras palabras, se deben garantizar los derechos de las minorías. Lafunciónrepresentativademocráticavaprecedidaporunactodeelección,enelcuallosciudadanosmanifiestandirectamente su mandato de representación hacia la persona o partido político de su preferencia.2

En el caso mexicano, la Constitución atribuye a los partidos políticos la función de representación en el artículo 41,elcualafirmaqueéstos:

Tienencomofinalidadpromoverlaparticipacióndelpuebloenlavidademocrática,contribuir a la integración de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo.

La función legislativa. El Poder Legislativo tiene la atribución fundamental de dictar leyes, reformarlas, derogarlas y darles una interpretación auténtica. Esta función legislativa tiene como primordial propósito adecuar el ordenamiento jurídico a a cada período de la historia. Dentro dela función legislativa, el Congreso está facultado para reformar parcialmente la Constitución, mediante un proceso complejo. Esto representa la función constituyente.

La función presupuestaria. El Congreso aprueba la distribución de los recursos del gobierno. Esta función consiste en la revisión y aprobación de contribuciones e impuestos y la aprobación y evaluación del gasto gubernamental. En México la aprobación de contribuciones es competencia de ambas cámaras del Congreso, en tanto que la aprobación delpresupuestoesunafunciónexclusivadelaCámaradeDiputados.LaaprobacióndelpresupuestoconfierealaCámara de Diputados el poder de vigilar y controlar los ingresos y egresos que realiza el gobierno, a través de la Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados, además de determinar cuál es el impacto en las finanzaspúblicasdecualquierproyectodeleyopolíticapúblicaqueelEjecutivodecidaponerenmarcha.EnMéxicola

2 Ibid, p. 131.

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función presupuestaria está plasmada en el artículo 74, fracción IV, de la Constitución, pero su redacción se ha prestado amúltiplesconfusionessobreloslímitesdelPoderLegislativoparamodificarelpresupuestoydelasprerrogativasdel Ejecutivo para impugnar dichos cambios. Esto ha ocasionado enfrentamientos entre ambos poderes, que han desembocado en controversias constitucionales ante el Poder Judicial.3

La función evaluativa y de control. SerefierealarevisióndelEjecutivoquellevaacaboelCongreso,deformatal que los ciudadanos conozcan sus actividades y la valoración que éstas merecen.4 A pesar de que estas funciones están plasmadas desde la Constitución de 1917, la dinámica política del régimen de partido hegemónico las inhibió demanerasignificativa.Lapluralidadylaoposiciónpolíticahanfavorecidoeldesarrollodeestafunción,aunqueelmarco normativo del Congreso aún presenta contradicciones en este sentido.5

Los requisitos de un Congreso democrático

Para realizar de una manera efectiva y legítima todas sus funciones, el Congreso debe cumplir las siguientes características:

• Constitucionalidad: EstoserefierealhechodequeelCongresoobserveunaclaradescripcióndesusfacultades y prerrogativas en la Constitución, de tal forma que pueda ejercer cabalmente sus funciones sin la intromisión de los poderes Ejecutivo o Judicial.

• Representatividad: La composición del Congreso debe ser incluyente. La diversidad de los sectores sociales –sexos,clases,gruposétnicos–debesertomadaencuentayversereflejadaenlaintegracióndelPoderLegislativo.

• Legitimidad: El Congreso debe ser elegido por el pueblo soberano en comicios libres e irreprochables, con intervalos regulares y mediante sufragio universal igualitario.

• Autonomía: La independencia presupuestaria y administrativa del Congreso debe estar plasmada en la Constitución.

• Pluralidad: Los integrantes del Congreso deben tener la posibilidad de expresarse libremente, sin presiones indebidas ni temor a la represión.6

• Transparencia: Las actividades legislativas deben ser publicadas y difundidas clara y oportunamente. Asimismo, las actividades de cabildeo y participación ciudadana deben estar reguladas.

• Eficiencia: Un Congreso efectivo no es aquel que produce un sinnúmero de iniciativas de ley o el que lo hace másrápidamente,sinoaquélqueproduceproyectoslegislativosviables,factibles,ysocialmentesignificativoshaciendo el mejor uso de la inversión y los recursos disponibles.

3 ParaelEjercicioFiscalde2005,porejemplo,laCámaradeDiputadosrealizódiversasmodificacionesalProyectodePresupuestodeEgresosdelaFederaciónenviadoporelEjecutivoFederal.UnavezquelosdiputadosenviaronelpresupuestoconsusmodificacionesalEjecutivo,éstedecidióregresarconobservacionesel presupuesto del 2005 a la Cámara de Diputados, declarando su inconstitucionalidad y argumentando intervención en su ámbito de competencia, al haber creado programas de política pública. Los legisladores rechazaron desahogar las observaciones del Ejecutivo, argumentando que éste no tiene poder de veto por tratarse de un proyecto cuya aprobación compete únicamente a la Cámara de Diputados. Sin embargo, el fallo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación se emitió a favor del Poder Ejecutivo y la Cámara de Diputados tuvo que revisar las observaciones del Presidente. Estudios de derecho comparado muestranqueenlamayoríadelosordenamientosjurídicosmundialesseincluyelafiguradelvetopresidencialalpresupuesto,deformatotaloparcial.

Ver J. Carpizo y M. Carbonell, Derecho Constitucional, UNAM-Porrúa, México, 2005, p. 112. 4 F. Berlín, op. cit., p. 140.5 Comoejemplo,cabemencionarquelaLeyOrgánicasiguereflejandoelpoderrelativodelascomisionesordinariasfrenteaotrosórganosdelaCámarade

Diputados. Por ejemplo, dicha ley no permite a las comisiones llamar directamente a algún funcionario del Ejecutivo a comparecer, entregar información o simplemente conferenciar. Tales peticiones deben pasar primero por la Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos.

6 UNESCO y Unión Interparlamentaria, Guía para las relaciones con los parlamentos, Ginebra/París, 2003. Disponibleenlínea:http://portal.unesco.org/es/ev.php-URL_ID=16365&URL_DO=DO_TOPIC&URL_SECTION=201.html,accesadoenmarzodel2006.


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En el caso mexicano, el Congreso adolece, especialmente, del requisito de transparencia. En este sentido, la opacidad persiste en el proceso de creación de una ley. Se ha argumentado que “América Latina necesita trabajar sin descanso para que las instituciones democráticas –desde las Legislaturas hasta las autoridades locales– sean transparentes, den cuenta de sus acciones y desarrollen las habilidades y capacidades necesarias para desempeñar sus funciones fundamentales. Esto quiere decir que hay que asegurar que el poder en los diferentes niveles de gobierno permita la participación real a los excluidos y provea mecanismos por los cuales las autoridad pública esté obligada a rendir cuentas de sus acciones.”7

Adicionalmente, se ha mencionado ya la importancia de desarrollar mecanismos de participación ciudadana que obliguen a las autoridades electas a responder a los problemas comunes y que también les recuerden que estarán bajo el escrutinio público cuando no cumplan con este cometido. Cabe señalar que la participación ciudadana en el Legislativo no tiene el objetivo de suplantar las funciones de nuestros representantes, sino la de colaborar como un instrumento que aporte insumos para la creación de mejores leyes.

El Congreso mexicano y su integración

El Poder Legislativo mexicano, tradicionalmente y salvo algunos periodos históricos muy concretos, ha tenido dos cámaras:ladediputadosyladesenadores.8 El fundamento legal de esta división se encuentra plasmado en el artículo 50 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM).

La CPEUM dispone la organización bicameral del Poder Legislativo en su artículo 50, en el que establece que el Congreso se dividirá en una Cámara de Diputados y una Cámara de Senadores. La Cámara de Diputados tiene mayor injerencia en los procedimientos que tienen que ver con el llamado “poder de la bolsa,” como la aprobación del presupuesto, y el Senado tiene a su cargo un importante número de nombramientos de altos cargos públicos, por lo que se dice que existe un equilibrio o simetría entre las funciones y responsabilidades de ambas cámaras.9

Algunos especialistas señalan que la división del Congreso en dos cámaras contribuye al fortalecimiento del Ejecutivoenunsistemapresidencialcomoelmexicano.Sobreestepunto,MiguelCoviánAndradeexplica:

Si tomamos en cuenta que estructural y funcionalmente el propósito del régimen presidencialesfortalecerlafiguradelEjecutivo,seráfácilcomprenderqueelsistemabicameral contribuye a alcanzarlo, toda vez que un Poder Legislativo fraccionado en dos cámaras es menos fuerte políticamente que uno concentrado en una sola. A la inversa, si se advierte que conforme a la génesis y a la estructura original del sistema parlamentario, el poder más sólido es el de representación ciudadana, es obvio que al fortalecimiento de la representación popular integrada en un parlamento unicameral deberá corresponder un debilitamiento estructural y funcional del gobierno, en el ejercicio de cuya competencia participan en mayor o en menor grado, dos órganos (Jefe de Estado y Jefe de Gobierno), a diferencia de lo que ocurre conforme al modelo presidencial.10

7 Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, La democracia en América Latina, Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, Panamericana Formas e Impresos, Colombia, 2004, p. 11.

8 J. Carpizo y M. Carbonell, op. cit. p. 107. 9 J. Carpizo y M. Carbonell, op. cit., p. 107.10 M. Covián, Teoría Constitucional, Vol. II, Centro de Estudios de Ingeniería Política y Constitución, A.C. (CEDIPC), México, 2004, p. 82.

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Enlossistemasbicameraleslaexistenciadeunasegundacámara,ladesenadores,sejustificateóricamenteentantoque, además de representar a las diferentes partes territoriales del Estado, representa también una garantía para el proceso de creación de leyes, gracias a que los senadores tienden a actuar con mayor experiencia y madurez.11 Sin embargo, en México esto no necesariamente es así, ya que los requisitos de edad para ser diputado y senador son muysimilares:21añosparaelprimeroy25enelcasodelsegundo,porloqueelcriteriodelaexperiencialegislativay la madurez pierde cierta validez.

La integración de la Cámara de Diputados

Esta Cámara está integrada por un total de 500 diputados, de los cuales 300 son electos por el principio de mayoría relativa en distritos electorales uninominales y 200 por el sistema de representación proporcional, a través de listas regionales votadas en circunscripciones plurinominales. En todo el país hay cinco circunscripciones regionales que sirven de base territorial para la elección de los 200 diputados de representación proporcional.12

La duración de la diputación es de tres años y no existe la reelección para el periodo inmediato. Los requisitos paraserdiputadoson:serciudadanomexicanopornacimiento,tener21añoscumplidoseldíadelaelecciónyseroriginario del estado en que se haga la elección o vecino de él con residencia efectiva de más de seis meses anteriores a la fecha de ella.13

Parapoderfigurarenlaslistasdelascircunscripcioneselectoralesplurinominalescomocandidatoadiputadoserequiere ser originario de alguna de las entidades federativas que comprenda la circunscripción en la que se realice la elección, o vecino de ella con residencia efectiva de más de seis meses anteriores a la fecha en que la misma se celebre.

LasfacultadesdelaCámaradeDiputadosseencuentranplasmadasenelartículo74delaConstituciónyson:

• Expedir el Bando Solemne para dar a conocer en toda la República la declaración de Presidente Electo que hubiere hecho el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación;

• Coordinar y evaluar, sin perjuicio de su autonomía técnica y de gestión, el desempeño de las funciones de la Entidad de Fiscalización Superior de la Federación, en los términos que disponga la ley;

• Aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación,delProyectoenviadoporelEjecutivoFederal,unavezaprobadaslascontribucionesque,asujuicio, deben decretarse para cubrirlo, así como revisar la Cuenta Pública del año anterior. 14

11 Ibid p. 476. 12 Artículos 52 y 53 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Las reglas para establecer la demarcación de las circunscripciones regionales se

encuentran en los artículos 12 al 18 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE). El artículo 54 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos detalla el mecanismo de asignación de las diputaciones de representación proporcional. Para que un partido pueda tener acceso a ellasdebecumplirdosrequisitos:a)participarconcandidatosadiputadospormayoríarelativaencuandomenos200distritoselectoralesuninominales,yb)alcanzar el 2% del total de la votación emitida para las listas regionales de las circunscripciones plurinominales.

13 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 55, última reforma publicada, DOF 12-12-2005.14 Cabemencionarqueparalosejerciciosfiscalesde2004y2005,lospresupuestosfueronaprobadosmásalládelafechaseñaladaporlaConstitución.


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• Declarar si da o no lugar a proceder penalmente contra los servidores públicos que hubieren incurrido en delito en los términos del artículo 111 de esta Constitución.15

• La revisión de la Cuenta Pública, apoyándose en la Entidad de Fiscalización Superior de la Federación prevista en el artículo 79 de la Constitución.16 El Ejecutivo Federal debe entregar la Cuenta Pública dentro de los diez primerosdíasdelmesdejuniosiguientealejerciciofiscalcorrespondiente.

De las facultades anteriores, una de las más importantes, como ya señalamos, es la aprobación del presupuesto, puesestafacultadleconfierealaCámaradeDiputadoselpoderdevigilarycontrolaralPoderEjecutivo,atravésdela evaluación y aprobación del gasto gubernamental. El día establecido para que el Ejecutivo entregue el presupuesto alosdiputadosesel8deseptiembre,ysuaprobaciónestáfijadaparael15denoviembre.

Por último, es importante señalar que la Constitución establece un mecanismo para asegurar el equilibrio partidista durante la aprobación de leyes al establecer en el artículo 54, fracción IV, que ningún partido político puede contar con más de 300 diputados por ambos principios de designación. El artículo 135 de la Constitución exige además que el trámite de adiciones o reformas constitucionales requiera que el Congreso de la Unión acuerde los cambios por voto de las dos terceras partes de los individuos presentes y que éstos sean aprobados por la mayoría de las Legislaturas de los Estados. Esta disposición regula de forma indirecta “el funcionamiento del mecanismo de reforma constitucional, pues impide que un partido, por lo menos en lo que respecta a la Cámara de Diputados, pueda aprobar sin el concurso de los demás una iniciativa de reforma constitucional.”17

La integración de la Cámara de Senadores

De acuerdo al artículo 56 de la Constitución, la Cámara de Senadores se integra por 128 senadores de los cuales, para cada Estado y para el Distrito Federal, dos serán elegidos según el principio de mayoría relativa y uno más será asignado a la llamada “primera minoría.” Para este efecto, los partidos políticos deberán registrar una lista con dos fórmulas de candidatos. La senaduría de primera minoría le será asignada a la fórmula de candidatos que encabece la lista del partido político que haya ocupado el segundo lugar en número de votos en la entidad de que se trate.18

Los treinta y dos senadores restantes son elegidos según el principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una sola circunscripción plurinominal nacional. La Cámara de Senadores se renueva en su totalidad cada seis años. Para ser senador se requieren los mismos requisitos que para ser diputado, excepto el de la edad, que es de 25 años cumplidos el día de la elección.

Ni senadores ni diputados pueden ser reelectos para el periodo inmediato. Los senadores y diputados suplentes podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de propietarios, siempre que no hubieren estado en ejercicio. Los senadores y diputados propietarios no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes.

15 Artículo que delimita precisamente los procedimientos penales contra servidores públicos. Ver Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.16 La Entidad de Fiscalización Superior de la Federación es un órgano dependiente de la Cámara de Diputados, creado a partir de la reforma constitucional del 30dejuniode1999.Noesunórganoautónomo,estáadscritoalaCámaradeDiputadosytieneasucargolafiscalizacióndeingresosygastosdelgobierno.AntesdesucreaciónlafiscalizacióndelingresoyelgastolarealizabalaContaduríaMayordeHacienda,partedelpropioPoderEjecutivo,locualmermabaconsiderablementeeldesarrollodelaactividadfiscalizadoraporpartedelPoderLegislativo.

17 J. Carpizo y M. Carbonell, op. cit. p 108. 18 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 56, última reforma publicada, DOF 12-12-2005.

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LasfacultadesdelSenadoseestablecenenelartículo76delaConstitución:

I. Analizar la política exterior desarrollada por el Ejecutivo Federal;

II. Ratificar losnombramientosqueelEjecutivoFederalhagadelProcuradorGeneraldelaRepública,ministros,agentesdiplomáticos,cónsulesgenerales,empleadossuperioresdeHacienda,coronelesydemásjefes superiores del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales, en los términos que la ley disponga;

III. Autorizar al Ejecutivo para que pueda permitir la salida de tropas nacionales fuera de los límites del país, el

paso de tropas extranjeras por el territorio nacional y la estación de escuadras de otra potencia, por más de un mes, en aguas mexicanas.

IV. Dar su consentimiento para que el Presidente de la República pueda disponer de la Guardia Nacional fueradesusrespectivosEstados,fijandolafuerzanecesaria.

V. Declarar, cuando hayan desaparecido todos los poderes constitucionales de un Estado, quién convocará a elecciones conforme a las leyes constitucionales del mismo Estado.

VI. Resolver las cuestiones políticas que surjan entre los poderes de un Estado cuando alguno de ellos ocurraconesefinalSenado,ocuandoconmotivodedichascuestionessehayainterrumpidoelordenconstitucional,mediandounconflictodearmas.EnestecasoelSenadodictarásuresolución,sujetándose a la Constitución General de la República y a la del Estado.

VII. Erigirse en jurado de sentencia para conocer en juicio político de las faltas u omisiones que cometan los servidores públicos y que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales y de su buen despacho, en los términos del artículo 110 de la Constitución.

VIII. Designar a los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de entre la terna que someta a su consideración el Presidente de la República, así como otorgar o negar su aprobación a las solicitudes de licencia o renuncia de los mismos que le someta dicho funcionario;

IX. Nombrar y remover al Jefe del Distrito Federal en los supuestos previstos en esta Constitución;

X. Autorizar, mediante decreto aprobado por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, los convenios amistosos que sobre sus respectivos límites celebren las entidades federativas;

XI. Resolverdemaneradefinitivalosconflictossobrelímitesterritorialesdelasentidadesfederativasqueasílosoliciten, mediante decreto aprobado por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes;

XII. Las demás que la misma Constitución le atribuya.

Es importante mencionar que una de las funciones más importantes del Senado es la de vigilancia y control sobre la conducción de la política exterior que desarrolle el Ejecutivo. Es de absoluta importancia para el desarrollo democrático del país y del Estado de Derecho, que el Senado vele porque los tratados internacionales aprobados por él se hagan valer, además de vigilar que las leyes nacionales sean congruentes con éstos. Las funciones de


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nombramiento también representan una función de contrapeso en las decisiones del Poder Ejecutivo, en cuanto a la distribución de altos cargos públicos.

La Comisión Permanente

Es un órgano bicameral que funciona en los periodos de receso del Congreso, o bien fuera de los dos periodos ordinarios de sesiones que se celebran entre el primero de septiembre y el 15 de diciembre y entre el primero de febrero y el 30 de abril.19 Es decir, diputados y senadores sesionan poco más de seis meses al año. Comparativamente, los representantes de otros sistemas presidenciales, como Venezuela, Estados Unidos y Colombia, sesionan 12, 11 y 8 meses, respectivamente.

LaintegracióndelaComisiónPermanenteysusfacultadesestándefinidaenelartículo78delaConstitución.Se compone por 37 miembros, de los cuales 19 son diputados y 18 son senadores. Los integrantes de la Comisión Permanente son nombrados por sus respectivas cámaras antes de la clausura del periodo ordinario. Esta comisión se ha considerado poco representativa, dado el número de meses en que es el único órgano del Poder Legislativo que sesiona regularmente.20

La Comisión Permanente es un órgano que no cumple funciones legislativas, ya que no está facultada para iniciar leyes. Su función es más bien la recepción de los proyectos de ley que ingresan en periodo de receso y de la ejecución de trámites cuya ejecución requiere la participación de los órganos administrativos y políticos de las cámaras.

El proceso de aprobación de leyes

EnMéxicoelprocesodeaprobacióndeLeyesestáreguladoenlosartículos71y72delaConstitución:

Artículo 71.Elderechodeiniciarleyesodecretoscompete:

I. Al Presidente de la República;II. A los diputados y senadores al Congreso de la Unión; yIII. A las Legislaturas de los Estados.Las iniciativas presentadas por el Presidente de la República, por las Legislaturas de los Estados o por las diputaciones de los mismos, pasarán desde luego a comisión. Las que presentaren los diputados o los senadores, se sujetarán a los trámites que designe el reglamento de debates.

Artículo 72. Todo proyecto de ley o decreto, cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las Cámaras, se discutirá sucesivamente en ambas, observándose el reglamento de debates sobre la forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y votaciones.

19 Artículos 65 y 66 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.20 J. Carpizo y M. Carbonell, op. cit. p. 120.

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A. Aprobado un proyecto en la Cámara de su origen, pasará para su discusión a la otra. Si ésta lo aprobare, se remitirá al Ejecutivo, quien, si no tuviere observaciones que hacer, lo publicará inmediatamente.

B. Se reputará aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto con observaciones a la Cámara de su origen, dentro de diez días útiles; a no ser que, corriendo este término, hubiere el Congreso cerrado o suspendido sus sesiones, en cuyo caso la devolución deberá hacerse el primer día útil en que el Congreso esté reunido.

C. El proyecto de ley o decreto desechado en todo o en parte por el Ejecutivo será devuelto, con sus observaciones, a la Cámara de su origen. Deberá ser discutido de nuevoporésta,ysifueseconfirmadoporlasdosterceraspartesdelnúmerototaldevotos, pasará otra vez a la Cámara revisora. Si por ésta fuese sancionado por la misma mayoría, el proyecto será ley o decreto y volverá al Ejecutivo para su promulgación.

A este respecto se ha dicho que la segunda cámara no necesariamente funciona como revisora conforme al orden constitucional, de tal suerte que la segunda discusión de las leyes no siempre se lleva a cabo.21 Salvo algunos casos, que más adelante enumeraremos, cualquiera de las cámaras puede ser de origen o de revisión; así, tanto en teoría como en la práctica, las leyes pueden ser aprobadas primero por los senadores y después por los diputados.22

21 M. Covián , op. cit., p. 407.22 Ibid. p. 407.


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Capítulo 2

Obstáculos para la eficiencia y la transparencia del sistema de comisiones de la Cámara de Diputados23

El sistema de comisiones ordinarias de la Cámara de Diputados

ElsistemadecomisionesordinariasfueadoptadoenMéxicoenelsigloXIXcomounarregloinstitucionalparadistribuir, agilizar y desarrollar las capacidades legislativas en pequeños órganos especializados. La lógica de este sistema radica en que, “crea incentivos para que sus miembros se concentren en determinados asuntos y desarrollen habilidades y conocimientos relacionados con la jurisdicción de sus comisiones.”24 El aspecto fundamental de las comisiones ordinarias de la Cámara de Diputados es que son órganos con carácter permanente cuyos miembros permanecen en ellas durante todo el periodo que dura la Legislatura.

Alincentivareldesarrollodeconocimientosycapacidadesespecíficas,lascomisionesconcedenasusintegrantesla posibilidad de mantener cierta independencia y autonomía respecto a los intereses de los partidos que conforman el pleno. En otras palabras, las comisiones, en teoría, pueden ejercer un contrapeso especializado al interés de los partidos. En la práctica, estos cuerpos han logrado poca autonomía frente a otros órganos de la Cámara de Diputados y su trabajo de dictamen legislativo y de evaluación y control del Ejecutivo se ha concentrado en muy pocas comisiones. Entre las restricciones al desarrollo de capacidades y autonomía de las comisiones se han discutido ampliamente la no-reelecciónlegislativayelperfilprofesionaldeloslegisladoresqueintegranestosórganos.

La estructura interna de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión está prevista en la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (LOCGEUM), la cual data de 1979. El máximo poder de decisión de la Cámara de Diputados lo tiene el pleno de la Asamblea. Esto quiere decir que todos los proyectos legislativos, así comoalgunasdecisionesquerequierendelaaprobaciónconunamayoríacalificada,debenserdiscutidosensesiónplenaria. 25

23 Este capítulo fue elaborado con la colaboración de Juan Antonio Cepeda, coordinador del proyecto en el 2005.24 B. Nacif, El sistema de comisiones permanentes en la Cámara de Diputados de México, Documento de trabajo No. 116, CIDE, México, 2000, p. 3.25 Cuando la naturaleza o urgencia de un proyecto lo amerite, los diputados pueden solicitar al Pleno que un proyecto legislativo o un punto de acuerdo sean votadosdeobviayurgenteresolución,agilizandoasíelprocesolegislativodeunasuntoespecífico.

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Estructura político-administrativa de la Cámara de Diputados

El pleno de la Cámara de Diputados representa la máxima autoridad de esta legisladora, y se integra por los 300 diputados de mayoría o uninominales y los 200 de representación proporcional o plurinominales. Los diputados deben presentar para su discusión y eventual aprobación los distintos asuntos que les atañen, ya sean iniciativas de ley o de reforma, puntos de acuerdo en una sesión ordinaria o extraordinaria.

El pleno de la Asamblea es responsable de elegir en su sesión de instalación a la Mesa Directiva y a su presidente, es decir, el representante de la Cámara de Diputados. La presidencia de la Mesa Directiva cambiará cada año en caso de que ningún partido político cuente con una mayoría absoluta en la Cámara de Diputados. En caso de haber una mayoría absoluta de un partido, el presidente quedará en funciones durante los tres años de la Legislatura. LaMesaDirectivaestáconformadaademásporseissecretarios,ysuintegracióndebereflejarlacorrelacióndefuerzas políticas en el Congreso. Su función concreta es conducir las sesiones de la Cámara de Diputados y asegurarse de que los debates, discusiones y votaciones en el pleno se realicen conforme a derecho y de manera ordenada.

La Junta de Coordinación Política es el órgano responsable de impulsar las instancias y el entendimiento que faciliten el arribo de acuerdos entre las distintas fracciones políticas. Una de sus funciones más importantes es la designación de diputados que integran las mesas directivas de las comisiones. Es un hecho notable que la Ley Orgánica del Congreso no obliga a la Junta a presentar informes ni actas de sus reuniones.

La Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos se integra por el presidente de la Cámara de Diputados y los miembros de la Junta de Coordinación Política. Dos de las atribuciones más importantes que posee la Conferencia son la programación del calendario legislativo y el impulso del trabajo en las comisiones. Es importante destacar que la Conferencia puede exhortar a las comisiones ordinarias a culminar algún proyecto de dictamendeterminado,perolanormatividadinternanoleconfiereningúnpoderparasancionaralascomisionesqueno presenten en tiempo y forma su trabajo.

Las comisiones de la Cámara de Diputados

La Junta de Coordinación Política es la responsable de proponer al pleno, en un plazo no mayor de un mes después de la instalación del Congreso, la integración de las comisiones. Las comisiones pueden ser ordinarias, especiales y de investigación. De acuerdo a la Ley Orgánica del Congreso de la Unión, las comisiones ordinarias son órganos que a través de la elaboración de dictámenes, informes, opiniones o resoluciones, contribuyen a que la Cámara cumpla con sus atribuciones constitucionales y legales.26 La Mesa Directiva de una comisión ordinaria puede integrarse hasta por seis miembros y puede contar con un máximo de treinta integrantes, quienes durarán en el encargo hasta el término de la Legislatura.

26 Articulo 39 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.


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Además de la elaboración de dictámenes, informes, opiniones o resoluciones, las comisiones ordinarias deben elaborar un plan anual de trabajo, rendir un informe semestral de sus actividades y organizar un archivo de todos los asuntos que le sean turnados, que se debe entregar a la próxima Legislatura, y dictaminar y atender los asuntos que le sean turnados por la Mesa Directiva. Actualmente, la Ley Orgánica establece la existencia de 42 comisiones ordinarias. Ejemplos de éstas son las comisiones de Presupuesto y Cuenta Pública, Equidad de Género, y Reglamentos y Prácticas Parlamentarias.

Las comisiones de investigación se constituyen con carácter transitorio para el ejercicio de la facultad de control yevaluacióndelEjecutivoqueleconfierealPoderLegislativolaConstituciónenelartículo93.UnejemplodeéstaseslaComisiónparaelSeguimientodelosPreciosdelPetróleoquesecreóenlaLIXLegislatura.

En cuanto a las comisiones especiales, el pleno puede acordar su creación para hacerse cargo de un asunto específico.Elacuerdoquelasestablezcaseñalarásuobjeto,elnúmerodelosintegrantesquelasconformarányelplazoparaefectuarlastareasqueseleshayanencomendado.Cumplidosuobjetivodesaparecerán.EnlaLIXLegislatura,dosejemplos relevantes de estas comisiones son la Comisión Especial para Conocer y dar Seguimiento a las Investigaciones Relacionadas con los Feminicidios en la República Mexicana y a la Procuración de la Justicia Vinculada y la Comisión Especial de la Infancia, Adolescencia y Familias.

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27 Entre tantos, éste es el ejemplo del Programa Anual de trabajo para el 2005 de la Comisión de Seguridad Pública presentado el 10 de febrero de 2006. Cámara de Diputados, Gaceta Parlamentaria,añoIX,número1944,10defebrerode2006,disponibleenhttp://gaceta.diputados.gob.mx/

Fuente:Elaboraciónpropia,condatosdeCámaradeDiputados,“EstructuraOrgánicadelaH.CámaradeDiputados”,enhttp://www.diputados.gob.mx/organiza.shtml

Los errores, omisiones y contradicciones en el marco normativo y en las prácticas parlamentarias del sistema de comisiones son una debilidad institucional que ha persistido a través de una larga disputa por el control del poder en la Cámara de Diputados. Legislatura tras Legislatura se han presentado varias iniciativas encaminadas a mejorar el sistema desde distintas perspectivas. Sin embargo, hasta ahora el sistema de comisiones permanece inalterado. Entre lasrazonesdesuinadecuadofuncionamientoseencuentranlassiguientes:

La falta de lineamientos para el trabajo y para la presentación de informes de las comisiones. Las comisiones notienenlineamientosespecíficosrespectoacómodebeserentregadalainformación.Porlogeneral,lascomisionespresentan sus planes anuales de trabajo organizados de distintas formas, sin una estructura clara, y en la mayoría de las veces, resultan ser una carta de buenas intenciones. De la misma forma, resulta prácticamente imposible medir el éxito de una comisión en función del cumplimiento de sus objetivos iniciales, ya que los informes semestrales son redactados de una forma que hace muy difícil cotejar los objetivos iniciales con los cumplidos, convirtiéndose en una lista de actividades realizadas.27


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La difusión poco oportuna de los eventos y reuniones convocados por las comisiones. Aunque desde la LVII Legislatura los eventos y reuniones organizados por las comisiones son publicados en la Gaceta Parlamentaria, muchas veces dicha publicación no se realiza de forma oportuna. En diversas ocasiones, las convocatorias para los eventos que las comisiones organizan son publicadas inclusive el mismo día en que se realizan. Ello constituye una importante restricción para la transparencia y el seguimiento ciudadano a la agenda legislativa.

La distribución de las comisiones ordinarias como asunto de confrontación partidista. A partir de que los partidos de oposición empezaron a tener más fuerza se volvió más difícil la negociación en torno a la integración de las comisiones. La Ley Orgánica del Congreso establece que la Junta de Coordinación Política, al postular a los diputados que deban presidir las comisiones y fungir como secretarios, cuidará que su propuesta incorpore a los diputados pertenecientesalosdistintosgruposparlamentarios,detalsuertequesereflejelaproporciónquerepresentenenel pleno, y tome en cuenta los antecedentes y la experiencia legislativa de los diputados. En la práctica, la designación delaspresidenciashareflejadomáselequilibriopartidistaquelaexperiencialegislativadelosdiputados.28

Fuente:ElaboraciónpropiacondatosdelaGacetaParlamentariadelaCámaradeDiputados,www.diputados.gob.mx

La concentración de facultades en la Junta de Coordinación Política y la Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos. La Junta de Coordinación Política (JUCOPO) controla administrativa, financiera,legislativaypolíticamentealrestodelaCámara.LaConferenciaparalaDirecciónyProgramacióndelosTrabajos Legislativos es simplemente una simulación de descentralización. Los integrantes son exactamente los mismos que los de la JUCOPO, sumándose únicamente el presidente de la Mesa Directiva. Por tanto, no existe descentralización real, sino una burocratización de los trabajos legislativos.

28 ElperfildelosdiputadosquehanpresididolasComisionesenlaLIXLegislaturahasidomáscongruenteencuantoasucompetenciaacadémicayexperienciaprofesional, pero no necesariamente en cuanto a su experiencia legislativa, pues no todos habían sido diputados en Legislaturas anteriores.

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El hecho de que los presidentes de las comisiones no estén presentes permanentemente en este órgano, y que sólo puedan ser llamados cuando se toque algún tema de su incumbencia, merma la comunicación de las prioridades delasagendasdelascomisiones.Enotraspalabras,laagendaúnicamentereflejalasprioridadesdelospartidos.

La imposibilidad de la reelección legislativa y su impacto en el desarrollo de capacidades parlamentarias. Desde 1933, la Constitución no permite la reelección inmediata de los legisladores federales. Con esto, el partido hegemónico concentró el poder en sus manos, al tiempo que daba movilidad a la clase política y permitía la entrada de nuevos cuadros al gobierno.

En la actualidad, la no reelección legislativa ya no cumple con los objetivos originales, ya que la hegemonía priísta ha desaparecido, dando lugar a una pluralidad de partidos políticos. Se ha argumentado que la prohibición de la reelecciónmermalaeficiencia,yaqueimpideelsurgimientodeunaverdaderacarreralegislativa.Porejemplo,alnoenfrentarse a la reelección, el legislador no cuenta con incentivos para velar por los intereses de los ciudadanos que loeligieron.Asimismo,entantoqueelpartidopolíticodefineelfuturodeldiputado,lasdecisionesdelmismopuedenestar supeditadas a las del Grupo parlamentario al que pertenece. En resumen, la falta de profesionalización y de representatividad del Poder Legislativo redunda en un Congreso que, en cada Legislatura, tiene que comenzar de cero y, por tanto, debilita la evolución del trabajo de las comisiones.

La falta de transparencia en el proceso legislativo de la Cámara de Diputados. La transparencia es un atributo esencial del ejercicio público, en tanto que rendir cuentas a los ciudadanos es una obligación de los gobiernos. La falta detransparenciaimplicalacarenciadeinformaciónsuficienteparaqueloselectoresconozcanlasdecisionesdesusrepresentantes y juzguen si están actuando o no conforme al interés nacional. En la Cámara de Diputados existe ya un sistema de información que, a partir de la LVII Legislatura (1997-2000), ha permitido dotar de una mayor publicidad a la labor legislativa. Por ejemplo, la Gaceta Parlamentaria y otros medios de difusión han dejado conocer ciertos aspectos de la Cámara de Diputados. Sin embargo, esta transparencia no llega a todas las actividades que realizan los diputados.

Los esfuerzos del Poder Legislativo para fomentar la transparencia y la rendición de cuentas de su quehacer hansidoinsuficientespararecuperarlaconfianzaciudadana.Pormencionarunejemplo,en2005laEncuestaElitesParlamentariasenMéxicoyAméricaLatinarevelóquesóloun37.8%delosencuestadosafirmótener“muchaconfianza”eneldesempeñodelosdiputados.29

De acuerdo con datos del Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI), el Poder Legislativo es una de las instituciones del Estado mexicano que más solicitudes de información recibe. En este sentido, de 2004 a 2005 se incrementaron las solicitudes de información a la Cámara de Diputados en un 49%, mientras que en el Senado el aumento es de un 70%, con respecto al 2003.30

Debemos reconocer que ambas cámaras del Congreso de la Unión han cumplido con los criterios de información exigidos por la Ley de Transparencia; ello representa en sí un gran avance. El aumento de las solicitudes ciudadanas

29 La Universidad de Salamanca y el Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública de la Cámara de Diputados realizaron una encuesta de percepciones sobre laconfianzaciudadanaendiferentesinstitucionesparlamentariasdeAméricaLatinaen2005.Laencuestatieneunaescaladecalificacióndel0al10donde10significamuchaconfianza.LaencuestarevelóquelapoblaciónentrevistadaenMéxicoreprobócon4.8decalificaciónalosdiputadosenlavariable‘confianzaciudadana en los diputados’. Ver, Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública de la Cámara de Diputados, “Encuestas de Opinión y Estudios de Cultura Política”,enhttp://www.diputados.gob.mx/cesop/encuestas_opinion.htm,Accesadoenfebrerodel2006.

30 Información tomada de la presentación del Comisionado del IFAI Alonso Lujambio Irazábal durante el Foro Interamericano de Organizaciones que Monitorean el Legislativo, México D.F., 15 y 16 de Noviembre 2005.


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31 Así ocurrió en 2005, cuando el Proyecto Monitor Legislativo del Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE) publicó su reporte del segundo añodeactividades,poniendo demanifiestoqueunaparteconsiderablede las comisionesnohabíaentregado sus informes semestralesdeactividadescorrespondientes a ese año. La Conferencia para la Dirección de los Trabajos Parlamentarios presentó un punto de acuerdo para que todas ellas entregaran susinformes.ElpuntodeacuerdoaparecióenlaGacetaParlamentariadelañoVIII,número1859,México,martes11deoctubrede2005,disponibleenhttp://gaceta.diputados.gob.mx/

Verhttp://www.monitorlegislativo.org/indicadores/index.htmparaconsultarelsegundoreportedelMonitorLegislativocorrespondienteal2005.32 El artículo 74 de la CPEUM dispone que la aprobación del presupuesto es una facultad exclusiva de la Cámara de Diputados.

de información relacionadas con las decisiones de la Junta de Coordinación Política y la rendición de cuentas de las comisiones ordinarias podrían mejorar con el paso del tiempo las prácticas de transparencia en el Congreso en general. La Ley Federal de Acceso a la Información Pública debería facilitar aún más a los ciudadanos conocer en profundidad cualquier asunto en la agenda de discusión.

Sin embargo, algunos espacios del ejercicio legislativo no muestran mayores señales de apertura. Un claro ejemplodeelloesquenoexistentiemposdefinidosnisancionesparaquelascomisionesordinarias,especialesyde investigación se vean obligadas a entregar sus planes de trabajo e informes. La información que proporcionan las comisiones depende en algunas ocasiones más de la voluntad política de los órganos responsables del funcionamiento de la Cámara de Diputados, que de la normatividad interna.31

La centralización de la facultad presupuestaria del Congreso en una sola comisión. En el contexto actual de gobierno dividido y mayor equilibrio de poderes, una de las atribuciones más importantes del Poder Legislativo es la discusión y aprobación del presupuesto. El Presupuesto de Egresos de la Federación es uno de los instrumentos másimportantesdelapolíticaeconómica.Deéldependelaviabilidadfinancieradetodoslosprogramasdepolíticapública instrumentados por el Ejecutivo y por ello resulta de vital importancia el papel de los diputados en el ciclo presupuestario.ElcontrapesoqueelLegislativoejerceparalaplaneacióndelasfinanzaspúblicaspodríaincentivarlademocratización de éstas. La aprobación del presupuesto en México es, por disposición constitucional, una facultad exclusiva de la Cámara de Diputados.32

Fuente:Elaboraciónpropiacondatosconsultadosen losDecretosdePresupuestosdeEgresosde laFederaciónparalosejerciciosfiscales1998-2005enwww.shcp.sse.gob

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Precisamente la opacidad que guarda esta Cámara durante la negociación del presupuesto es evidente en la falta de un dictamen legislativo en la Comisión de Presupuesto de las peticiones que recibe desde el pleno. Es a travésdeestaspeticionesquelosrepresentantespuedeninfluirdeformamásdirectaenelPresupuestodeEgresos,pero depende exclusivamente de la voluntad de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública el que estos puntos de acuerdo sean dictaminados e integrados. La comisión, de hecho, podría dictaminarlos en sentido negativo y desecharlos, pero la lógica de las decisiones adoptadas no es dada a conocer sino hasta que se publica el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación.

Las facultades del coordinador del grupo parlamentario para cambiar arbitrariamente la integración de las comisiones. El control de las comisiones por parte de los partidos políticos se hace evidente cuando en el artículo 44, fracción II, de la Ley Orgánica del Congreso dice que “el coordinador del grupo parlamentario al que pertenezcan los diputadosmiembrosdelascomisionespodrásolicitarsusustitucióntemporalodefinitiva.”Estotienefuertesefectosen la cohesión interna del grupo, además de que va en detrimento de la profesionalización de los legisladores.33

Los coordinadores de los grupos Parlamentarios poseen excesivas atribuciones legales, que les permiten manejar política,financieraylegislativamentealaCámaradeDiputados,particularmenteasuscomisiones.Enunprimermomento, es el coordinador del Grupo parlamentario (GP) quien decide qué legisladores presidirán las comisiones y quiénes integrarán la Mesa Directiva. Entre sus facultades se encuentra removerlos y sustituirlos de acuerdo a su interés político.

Debidoaquenoexistenlineamientosclarosdelosperfilesquedebencumplirloslegisladorespropuestosapresidir una comisión, los coordinadores de los grupos parlamentarios tienen incentivos para proponer a su círculo máscercano,muchasveceshaciendoaunladoacandidatosquepuedantenerunperfilmásadecuado.Loscriteriospolíticos de elección generan poco conocimiento del tratamiento legislativo y de las comisiones, lo cual redunda en unamenoreficienciadelospresidentesdelascomisiones.

La desventaja constitucional de los diputados y senadores para presentar nueva legislación. La Constitución sigue reflejandolafaltadelibertadyloslímitespartidistasquetienenloslegisladoresparacrearnuevasleyes.Porejemplo,en el artículo 71, donde se habla de los sujetos con competencia para iniciar leyes o decretos, menciona en su último párrafo que “las iniciativas presentadas por el Presidente de la República, por las legislaturas de los Estados, o por las diputaciones de los mismos, pasarán desde luego a comisión. Las que presentaren los diputados o los senadores se sujetarán a los trámites que designe el reglamento de debates.”34

33 Un ejemplo de la inestabilidad que ha provocado el excesivo poder de destitución de las presidencias de comisiones por los grupos parlamentarios en laLIXLegislaturaeslasucesivasustitucióndepresidentesenlaComisióndePresupuestoyCuentaPública,unadelasmásimportantesdelaCámaradeDiputados.

Durante el primer periodo ordinario de sesiones fue presidida por Francisco Rojas del PRI; durante el segundo periodo ordinario de sesiones la encabezó Ángel Buendía Tirado, del mismo partido. Meses después, Ángel Buendía fue destituido tras una intervención más de la bancada del PRI. Esta situación es una muestra de las situaciones que van en detrimento de la autonomía y el desarrollo de capacidades legislativas.

34 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,enwww.diputados.gob.mx/leyinfo/doc/1.doc,Documentovigenteal12dediciembrede2005,accesadoen febrero de 2006.


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Sin duda, este artículo restringe el proceso legislativo de las iniciativas que presentan los legisladores. En sí, el derecho constitucional que poseen los congresistas de iniciar leyes o decretos, sustento de su existencia, se ve reducido a un “reglamento de debates” que establece una serie de limitantes para que dicho derecho pueda ser ejercido.

Por lo general, cuando un legislador presenta una iniciativa debe, en primer lugar, someterla a consideración del líder de su grupo parlamentario para ver si concuerda con los intereses de su partido. Una vez que ha recibido la anuencia de su líder, dicha propuesta pasa a la plenaria de la fracción, siendo comentada, mejorada o desechada por sus compañeros legisladores.

De ser positiva la reacción de la fracción, el coordinador la lleva a la JUCOPO donde a puertas cerradas se negocian las “prioridades.” Si dicha propuesta no cumple con la anuencia, no será aprobada su presentación ante el pleno, mermando por acuerdos políticos el derecho básico de cualquier legislador de presentar las iniciativas de ley.

Si hay un acuerdo relativo en la JUCOPO, se presenta la iniciativa ante el pleno y se turna a comisiones, donde debepasarporelfiltrodelasposicionespartidistasdeloslegisladoresmiembros.Regularmenteaquísequedanlasiniciativas que no cuentan con un consenso establecido. En el argot político, esto se conoce como “la congeladora,” lo quehaprovocadoquelaeficienciaterminaldelasiniciativaspresentadasquelleganadictaminarseyavotarseenelpleno sea muy reducida. Por ello, se requieren lineamientos que permitan que todas las iniciativas sean dictaminadas, positiva o negativamente.

En el caso de que la propuesta sea dictaminada, pasará a la Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos para determinar la conveniencia de su presentación ante el pleno. En este momento, más que el interés de la población, prevalecen los intereses de los partidos políticos.

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La presidencia de diputados plurinominales en las comisiones y su efecto inhibidor sobre el desarrollo de los intereses y la agenda de las comisiones. Existe otro factor que se puede asociar directamente a la debilidad del sistema decomisioneslegislativasenlacámara:los200diputadosplurinominalesoderepresentaciónproporcionalfomentanelqueloslegisladoresrespondanalosinteresesdesupartidomásquealdeloselectores.EnlaLIXLegislatura,delas 42 comisiones ordinarias de la Cámara de Diputados, la mitad son presididas por legisladores plurinominales, al igual que la presidencia de la Mesa Directiva; casi la totalidad de la Junta de Coordinación Política son diputados “de partido.” En otras palabras, quienes llegan a ser diputados plurinominales y presidentes de comisión, por lo regular son el círculo más cercano de quien coordina la bancada de su partido, y son designados tiempo antes de la elección para controlar las decisiones en la Cámara. Esto genera que los diputados de mayoría no tengan espacios reales de incidencia dentro de su misma fracción.

El apoyo del staff técnico de las comisiones. Un aspecto determinante del fortalecimiento del trabajo de las comisiones legislativas es el cuerpo técnico de asistencia a los trabajos de la comisión. Con regularidad, el secretario técnico y demás asistentes parlamentarios son ayudantes exclusivos del presidente de la comisión. Es decir, el secretario técnico de la comisión es el operador político-legislativo del presidente y, por lo mismo, de la fracción ydelpartidopolíticoalquepertenece.Entrelascaracterísticasdeseablesdelperfildesecretariotécnicoestánelapartidismo y el haber sido elegido transparentemente por los miembros de la comisión en la que se desempeñará. Así, el secretario técnico se convertiría en la cabeza de un cuerpo especializado y estaría encargado de proporcionar las herramientas necesarias para el trabajo legislativo. Si los grupos parlamentarios continúan contratando a sus propiosespecialistasylascomisionesnocuentanconlosrecursossuficientesparahacerlopropio,éstasnollegaránnunca a ser órganos especializados autónomos.

Recomendaciones para avanzar hacia la eficiencia del sistema de comisiones

La reforma a los artículos 43 y 45, fracción VI, de la Ley Orgánica del Congreso. Se deben establecer lineamientos más claros sobre las responsabilidades de los diputados que forman parte de las mesas directivas de las comisiones, demostrando obligatoriamente la experiencia y los antecedentes de los legisladores propuestos. Asimismo, para efectos de una mejor evaluación de los trabajos legislativos de las comisiones, son necesarios lineamientos claros para la elaboración de los programas anuales de trabajo y de los informes semestrales. De esta forma, se podrá medir y monitorearmásadecuadamentelaeficienciadelostrabajosdelacomisión.

La eliminación de la ‘congeladora’. En ánimos de trasparentar el trabajo legislativo, todo aquel asunto que sea turnado a comisión deberá ser dictaminado. Además de que los ciudadanos deben conocer los motivos por los cualesdeterminadainiciativanofueaprobada,estapropuestapermitiríamedirmásfácilmentelaeficienciaterminalde iniciativas presentadas y dictaminadas.

Una nueva reglamentación de la figura de secretario técnico. El secretario técnico debe convertirse en la cabeza de un cuerpo técnico especializado y apartidista, que le otorgue a los legisladores herramientas de análisis que mejoren su trabajo. El presidente de la comisión deberá presentar una terna, de la cual el secretario técnico resultará electo.


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La reforma de los criterios de integración de las comisiones. La designación de presidentes en las comisiones debeobservarlineamientosespecíficosparaacotarladiscrecionalidad.Lafaltadedichoslineamientosprovocaquelos diputados más cercanos al coordinador del grupo parlamentario sean quienes presiden determinadas comisiones, y no los diputados con más experiencia personal y profesional. Asimismo, si se busca una especialización de los legisladores en los temas que manejan, es indispensable reglamentar las facultades que los coordinadores de los grupos parlamentarios tienen de remover a los legisladores de su bancada de las comisiones a las que pertenecen.

La Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (LOCGEUM) en su artículo 43, fracción III, estipula que al proponer la integración de las comisiones y sus mesas directivas, la JUCOPO “tomará en cuenta los antecedentes y la experiencia legislativa de los diputados.” Sin embargo, no existe un mecanismo claro que elimine la discrecionalidad con la que se toman este tipo de decisiones, que afectan directamente la fortaleza de las comisiones, ya que con frecuencia se privilegia la lealtad de los posibles presidentes y no sus capacidades. Resulta de vital importanciaque,enánimosdelatransparenciadelasdecisionesquelosrepresentantespopularestoman,sedefinaenlaLOCGEUMelperfilquedebecumplirundeterminadolegisladorparapresidirunacomisión.Esdeseablequela integración de las comisiones ordinarias, proceso que depende enteramente de la Junta de Coordinación Política, observe cabalmente los requisitos de objetividad y la relevancia en la experiencia de los diputados para el trabajo en comisiones y la representación política.

De la misma forma, a nivel constitucional se debe liberar el derecho básico de los legisladores de iniciar leyes y decretos, mediante la reforma al artículo 71, en el cual actualmente se limita su turno a comisiones a “los trámites que designe el reglamento de debates.”

La desconcentración del proceso de discusión del presupuesto. Actualmente, la participación de los legisladores quenosonmiembrosdelaComisióndePresupuestoyCuentaPública,sereducea:

a) Los acuerdos que se generan de las plenarias de los grupos parlamentarios;b) Los instrumentos, como los puntos de acuerdo, que se turnan por la Mesa Directiva a dicha comisión

conpeticionesespecíficas;35

c) Las negociaciones al margen del proceso legislativo, realizadas en su mayoría tomando en cuenta elementos políticos.

Resulta apremiante analizar cuál debe ser el papel que deben observar el resto de las comisiones ordinarias durante la aprobación del presupuesto, así como asegurar mecanismos de monitoreo constante por parte de las comisiones de los programas y temas de política pública de su área de competencia.

Analizar la posibilidad de la reelección legislativa. La reelección se sustenta en la pretensión de acercar a los legisladores a sus electores -para generar una mayor rendición de cuentas- y en la profesionalización de esta función pública. La reelección legislativa podría generar incentivos para que los legisladores no descuiden el interés de sus electores y equilibren los intereses de su partido.

35 Con relación a la segunda vía, en el proceso presupuestario para el ejercicio 2004 se presentaron 104 proposiciones con punto de acuerdo y de reforma al articulado del proyecto del PEF enviado por el Ejecutivo. Por lo general, a simple vista, dichos instrumentos parecen no tener una incidencia en el proceso presupuestario;sinembargo,apesardenoserdictaminadossílleganainfluirenpuntosmuyespecíficos.

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La transformación de las funciones de control y evaluación. Es importante que las comisiones tengan la capacidad de llamar directamente a los funcionarios del Poder Ejecutivo a rendir cuentas en los momentos que consideren pertinentes. Actualmente, dicha solicitud debe hacerse a través de la conferencia y, por consiguiente, el poder de convocatoria se centraliza en unas cuantas personas que representan intereses partidistas.

El rediseño de la Junta de Coordinación Política. El presidente de la Mesa Directiva deberá formar parte de la JUCOPO, procurando el impulso de la agenda legislativa de las comisiones. Una posibilidad es trasladar la vertiente legislativa de la Junta de Coordinación Política a la Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos, en particular el inciso a) del artículo 3436 y el c) del artículo 3637. En ánimos de una mayor transparencia y rendición de cuentas, las reuniones y negociaciones de la JUCOPO deben ser abiertas, por lo menos en lo que se refierealadistribucióndelascomisiones.

36 Impulsar la conformación de acuerdos relacionados con el contenido de las agendas presentadas por los distintos grupos parlamentarios y con el contenido delaspropuestas,iniciativasominutasquerequierandesuvotaciónenelPleno,afindeagilizareltrabajolegislativo.Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos,enhttp://www.diputados.gob.mx/leyinfo/pdf/168.pdf,accesadaenabrilde2006.

37 Poner a consideración de la Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos criterios para la elaboración del programa de cada periodo de sesiones, teniendo como base la agenda presentada por los diferentes grupos parlamentarios, el calendario para su desahogo y puntos del orden del día de las sesiones del pleno. Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos,enhttp://www.diputados.gob.mx/leyinfo/pdf/168.pdf,accesadaen abril de 2006.


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Capítulo 3

Cabildeo (lobby) e incidencia ciudadana en el Legislativo:debilidades y posibilidades

La interlocución ciudadana con el Poder Legislativo en México es una de las prácticas que inició con la transformación democrática y la competencia partidista en el Congreso de la Unión. Ello ha producido que los distintos grupos de cabilderos y activistas que representan a diferentes grupos de interés –ya sean empresas, organizaciones sociales,ogruposdepresión–seacerquenaloslegisladoresyasusequiposdetrabajoafindecolocarfavorablementesus asuntos en la agenda legislativa.

¿Qué es el lobby (cabildeo)?

ComoseñalanSebastiánLerdodeTejadayLuisAntonioGodinaHerrera,lobby es un vocablo anglosajón que sedefineencastellanocomo“ejercerpresión”;tratardeconvencer;intentarneutralizar,modificareinfluirenlasdecisiones de la autoridad pública.38 Asimismo, Peverill Squire, James M. Lindsay, Cary Covington y Eric Smith, en su libro Dynamics of Democracy,señalanquelaacciónderealizarlobbytienesuorigenenelsigloXVIIenInglaterra,endondelagentequedeseabainfluirenlasdecisionesdegobiernoreuníaalosmiembrosdelParlamentoenungranlobby o pasillo, ubicado fuera del salón del pleno de la Casa de los Comunes, para exponer su caso.39 Por su parte, Norberto Bobbioserefiereal lobby como el proceso por medio del cual los representantes de los grupos de interés ponen en conocimiento de los legisladores, o de los tomadores de decisiones, los deseos e intenciones de sus grupos.40

En México y otros países de Latinoamérica, la práctica del lobby se traduce como ‘cabildeo’. Este término tiene su origen en el Cabildo, y se utiliza de forma general para referirse al lobby legislativo. En su génesis latinoamericana, eltérminocabildeoserefirióaunasuertedeintercambioenelsenodelCabildo,institucióncolegiadaquegobernóciudades y pueblos en la región, durante el periodo colonial y que se ha mantenido viva hasta nuestros días.41Hoyseusa indistintamente el término de cabildeo para referirse al proceso de negociación con la autoridad pública en el Legislativo, el Ejecutivo o el Cabildo.

Lorenzo Meyer argumenta que los cabilderos son individuos u organizaciones al servicio de grupos no gubernamentales que buscan incidir en el ámbito de la formulación y aplicación de leyes y reglamentos que tienen que ver con sus intereses particulares. Son, en realidad, actores políticos designados por intereses privados. Esos intereses se transforman en auténticos grupos de presión cuando, para conseguir sus objetivos, “buscan abiertamente determinar einfluirenelcontenidodelasdecisionesgubernamentales,aunquesinllegaraasumirdirectamenteelpoder.”42

38 S. Lerdo de Tejada y L.A. Godina, El Lobby en México, Porrúa, México, 2004, p. 15.39 P. Squire, J. Lindsay, C. Covington y E. Smith, Dynamics of Democracy, Atomic Dog Pub., Cincinnati, 2001, p. 336.40 S.LerdodeTejadayL.A.GodinaHerrera,op.cit.,p.16.41 B. Campillo, Los dilemas del cabildeo en México,AlternativasyCapacidades,A.C.,disponibleenhttp://www.alternativasociales.org/esp/index.php42 L. Meyer, “El Lobby que viene”, Sección Editorial del periódico Reforma, 10 de Noviembre de 2005.

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Dicholoanterior,se infierequeelcabildeotieneelpotencialderepresentarunademocratizacióndelasdecisiones de la autoridad pública, en el caso de nuestro objeto de estudio, los mismos legisladores. Pero también puede representar la manipulación de la autoridad pública a favor de intereses privados que pueden ser contrarios al interés público. Lo que nos interesa destacar en este texto es que no todo el cabildeo es negativo para el interés general, ni para el ejercicio democrático.

Uno de los sistemas políticos donde más se ha estudiado el fenómeno del cabildeo a todos los niveles es el estadounidense,endondeescomúnobservarlainfluenciadegruposdeinterésprivadosenelprocesodecreaciónde leyes. En las instituciones políticas de la Unión Europea esta práctica también se ha desarrollado y estudiado, aunque de forma más reciente. Diferentes grupos de interés se acercan a las instituciones como el Consejo o el Parlamento Europeo, con la intención de presentar favorablemente sus asuntos de interés.

El lobby según la orientación del cabildero

El papel del cabildero puede presentar distintas formas operativas de acuerdo al tipo de objetivo que persigue y al grupo de interés que representa. En el sistema político estadounidense, han sido ubicados tres tipos de cabilderos, deacuerdoasuorientación:43

• El cabildero de contacto: Se dedica a desarrollar contactos y amistades con legisladores y colaboradores cercanos,yledaseguimientoaestoscontactosconelfindemantenerunflujodecomunicaciónconstanteentre el grupo de interés y el legislador. Cuando el grupo de interés corre el riesgo de ser afectado por un proyectolegislativoenespecífico,lasoluciónquepresentaestetipodecabilderoesladecontactaralamayorcantidad de legisladores posible para presentarles su caso, persuadirlos, y así resolver el problema.

• El informante: Tiende a presentar los intereses del grupo que representa a través de la distribución de documentos de trabajo e investigación, presentaciones e intervención en audiencias públicas. Por lo anterior, la forma de hacer cabildeo es casi siempre pública.

• El monitor: La función de este tipo de cabildero es la de dar seguimiento sistemático al calendario de las actividadeslegislativas,asícomoalasleyesqueseestándesarrollando,conlafinalidaddeadvertiralgrupodeinterés que representa si existe algún proyecto legislativo que le atañe directamente. Ocupa los medios de difusión de las cámaras y eventualmente puede buscar el acceso a espacios de discusión legislativa, ya sean reuniones de comisión o sesiones del pleno, para obtener información relevante para su grupo de interés.

Estas categorías de cabilderos corresponden a modelos ideales construidos con base en la observación empírica. En la práctica, pueden presentarse casos de cabilderos con características de dos o más de las categorías arriba descritas.Porejemplo,puededarseelcasodeunaorganizaciónsinfinesdelucroque,alavezquehacemonitoreode ciertos temas en el Legislativo, desarrolla contactos con diputados y staff técnico en las comisiones para incidir en la discusión.

43 S.CPatterson,”TheRoleoftheLobbyist:theCaseofOklahoma”,The Journal of Politics, No. 25, Vol. 1, Febrero 1963, pp. 72-92.


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El lobby o cabildeo en México

En el contexto actual de competencia partidista en el Congreso, el Legislativo ha dejado de delegar sus funciones en el Poder Ejecutivo, lo que ha ocasionado que empresas y organizaciones sociales se acerquen para posicionar favorablemente sus intereses en la agenda legislativa. Como mencionamos al inicio de este texto, el largo periodo del presidencialismo provocó que casi ningún actor no gubernamental relevante para la vida económica o política del país se interesara en establecer contacto con los legisladores, pues era el Ejecutivo quien concentraba la toma de decisiones que afectaba el rumbo del país y, por lo tanto, resultaba más atractivo para los interesados acercarse a cabildear directamente ante la Presidencia.

DesdehacealgunosañosexistenyaempresasyfirmasdeconsultoríaquerealizancabildeoparaempresasogruposdeinterésenelLegislativo.EscomúnescucharqueelCongresomexicanoseencuentramuyinfluidoporgrupos de interés privado, que ejercen una peso considerable en la creación de leyes. Ese fue el caso cuando en 2005 algunasempresastabacalerasinfluyeronsobrelalegislacióntributariaquegravabaeltabacoparaelejerciciofiscaldel2006,asícomoduranteladiscusióndelaLeyFederaldeRadioyTelevisión,quepusodemanifiestoelinterésdegrandes compañías televisivas en la aprobación de dicho ordenamiento.

El problema que se ha suscitado en torno al cabildeo en México está relacionado con que, al no contar el Congreso conmecanismossuficientementeabiertosparalaconcertacióndeespaciosdenegociaciónyconuncódigodeéticapara los legisladores, la centralización de la toma de decisiones obliga a los grupos de interés a reunirse sólo con interlocutores legislativos clave al interior de los grupos parlamentarios. Esto genera una dinámica que excluye no sólo la vigilancia de la ciudadanía, sino también la de los mismos legisladores. No existe ningún tipo de restricción o reglas de conducta para los cabilderos, ni se regula el trato que nuestros representantes pueden conceder a éstos.44

Asimismo, tampoco hay transparencia en torno a los costos del cabildeo en México.

44 Aquí vale la pena mencionar que existe un proyecto de reglamento para el Gobierno Interior de la Cámara de Diputados, creado por el Grupo Conjunto de Trabajo de la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias y el Grupo de Trabajo para la Reforma del Congreso y, con base en un diagnóstico resultado de dos mesas redondas acerca de las reformas urgentes al Congreso mexicano. Dentro de este proyecto se prevé, en el artículo 245, que el cabildeo es “toda gestión que se haga ante cualquier órgano o autoridad de la cámara, para obtener una resolución o acuerdo favorable a los intereses del cabildero”. Un cabildero puede ser desde un organismo público, privado o social, hasta cualquier persona física que gestione a través de los canales adecuados. Asimismo, se especificaendichoartículoquelosdiputadosnopodránhacerrecomendacionesqueequivalganauncabildeo,siobtienenalgúnbeneficioeconómicoparasí o sus parientes, amigos o incluso colegas cercanos, pues incurrirían en una falta, según el artículo 221 del Código Penal para el Distrito Federal. Esto es una muestra de que en la cámara se han comenzado a generar debates en torno a una reforma interna del Congreso que se ajuste a la nueva realidad política del país;noobstante,aúnnoesunarealidad.Fuente:GrupoConjuntodeTrabajodelaComisióndeReglamentosyPrácticasParlamentariasyelGrupodetrabajopara la Reforma del Congreso, Proyecto de Reglamento para el Gobierno Interior de la Cámara de Diputados, Cámara de Diputados, México, octubre de 2005.

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El caso de las tabacaleras en el Congreso mexicano

EnMéxico,losintentosdelastabacalerasporinfluirenlasdecisionessobrelatasaimpositiva para los cigarrillos llevaron a señalar al cabildeo como una práctica que, dada la falta de regulación, puede prestarse a la corrupción. Con esto, se abre la puerta asospechasdequeel interéscolectivohasidodañadoenbeneficiodeinteresesparticulares.

El diputado panista Miguel Ángel Toscano denunció en el 2005 que tres importantes tabacaleras –Phillip Morris, British American Tobacco y Japan Tobacco– se habían organizado para “corromper conciencias” en el Congreso de la Unión, con lo cual consiguieron que ese órgano no aprobara un aumento en el impuesto a los cigarrillos del 110 al 130 por ciento. Los recursos recaudados por dicho impuesto se pretendían asignaralFondoparaEnfermedadesCatastróficasyaprogramasdesaludydeatencióna desastres naturales en los Estados (Reforma, 26 de octubre 2005).

Las sospechas de actos de corrupción deslegitiman los procesos democráticos. La regulación formal de actividades de cabildeo y las acciones para transparentar esta labor son, por lo tanto, elementos importantes para avazar en la transición a la democracia de nuestro país.

Fuente:Elaboraciónpropia,coninformacióndeLorenzoMeyer,“ElLobbyqueviene”,Reforma, 10 Noviembre 2005.

En resumen, el cabildeo legislativo en México no es transparente ni accesible para la población en general. Resulta imposible saber qué clase de propuestas se le hacen a los legisladores o quiénes entablan negociaciones con ellos. A manera de solución a esta cuestión, diversos especialistas políticos han sugerido iniciar un registro público de cabilderos ante el Congreso y otro similar ante el Ejecutivo, aunado a otros dos principios básicos para regular adecuadamente laactividad:crearlaformalmenteydifundirlaabiertamente.45

Laexperienciadeotrospaísesindicaquelareglamentacióndelcabildeoesposible.Aunquenohansidosuficienteslos esfuerzos legislativos para borrar el desprestigio que se ha creado en torno a esta práctica, en Estados Unidos, por ejemplo, se reguló formalmente la actividad en 1995, bajo el Lobby Disclosure Act (Acta de Divulgación del Lobby) con el objetivo de reducir los niveles de corrupción que suscitó esta práctica. Este documento, en términos generales, especificacondicionesdetransparenciadeclientesycostos,ademásdequeestablecelasreglasaseguir.46

EnlaUniónEuropeaelpapeldelasorganizacionessocialeshasidocrucialenladefinicióndelaagendalegislativade sus instituciones, ya sea en proyectos comunitarios o en proyectos regionales, pero esta práctica aún no está sujeta a mayor regulación. El éxito de la experiencia europea ha sido favorecido quizá más por el clima de legalidad y transparencia en el que se ha desarrollado el cabildeo, que por su regulación. Cabe señalar que la movilización de las organizaciones sociales para cabildear frente a sus1 instituciones ha tenido un efecto innegable sobre la aprobación de algunos proyectos comunitarios, sobre todo en materia ambiental, agrícola, migratoria y de transporte.

45 Véase S. Lerdo de Tejada y L.A. Godina, “El ‘lobby’ en México”, Reforma, 29 de enero de 2006.46 ParaunaconsultamásespecíficadelascláusulasdelActa,véaseS.LerdodeTejadayGodina,op. cit., pp. 86-87.


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En estos dos escenarios, el europeo y el estadounidense, la experiencia apunta a que se han desarrollado dinámicas diferentes en la práctica del cabildeo, pero en ambos casos ha surgido primero la práctica y sólo después se le ha regulado.

En el caso mexicano se ha dicho que es la opacidad legislativa, la falta de una regulación del cabildeo y la gran cantidad de asuntos que aún son considerados como “información reservada” lo que produce que el entorno del cabildeo en México sea particularmente adverso.47Alavezderegularestafigura,entonces,setienequemejorartambién el entorno en el que se practica. En otras palabras, es necesario avanzar hacia un Congreso más transparente que brinde un mayor acceso a la información para así lograr una institucionalización de mecanismos de participación ciudadana para posicionar asuntos en la agenda.

El cabildeo de las organizaciones sociales en México

Las organizaciones sociales cabildean de una forma sutilmente diferente a la de los grupos de interés del sector privado. En este sentido, las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) no realizan cabildeo en sentido estricto, sino que en realidad llevan a cabo trabajo de incidencia. Las OSC realizan trabajo de incidencia porque persiguen un beneficiosocialounobjetivosinfinesdelucro.

ElcontextoenelquesedesarrollalalabordeincidenciaquerealizanlasOSCenMéxicosedefine,porunlado,porsurelativopoderdepresiónoinfluencia,quemuchasveceslespermitesóloinformar,presionaryrelacionarsecon el Legislativo, y, por el otro, por el hecho que estos actores sociales en ocasiones no tienen los medios políticos, legales,financierosoinstitucionalesparaincidireficazmente.El capital moral de las organizaciones sociales es quizá su instrumento de persuación más fuerte.

Las organizaciones sociales han adquirido una creciente importancia sociopolítica a lo largo de los últimos años, lo cual, aunado a la competencia política del país, les ha permitido tener experiencias variadas en materia de cabildeo en México, en la mayoría de los casos con resultados aún limitados. Sus éxitos han dependido, sobre todo, de la voluntad y el interés de los legisladores con los que interactúan.

El trabajo de incidencia y cabildeo por parte de las organizaciones sociales en el espacio legislativo es fundamental para la transformación democrática del Congreso, debido a que esta práctica acerca de manera potencial al ciudadano con sus representantes y puede contribuir además a la rendición de cuentas de los legisladores.

Parte de la labor que realizan los cabilderos, independientemente de los intereses que representen, es acercar información sustentada técnicamente ante quienes toman las decisiones. Como señalan Lerdo de Tejada y Godina, si se logra transparentar esta actividad, los primeros interesados en que se fortalezca serán precisamente quienes forman parte de los poderes públicos.48

47 S. Lerdo de Tejada y L.A. Godina, op. cit. p. 13748 S. Lerdo de Tejada y L.A. Godina, op. cit. p. 147.

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Durante la discusión del presupuesto para el 2006, un grupo de personas portadoras delVIH/SIDAydeactivistasencontradeestaenfermedadseenfrentaronapotencialesrestricciones presupuestarias al tratamiento médico. Así, decidieron hacer uso de los instrumentos a su alcance para hacer pública esta preocupante situación y así negociar unaumentodelosrecursosdedicadosalaatencióndelVIH.Demaneraconjuntacon Fundar se estableció un contacto con legisladores de la Comisión de Salud y de la Comisión de Equidad y Género de la Cámara de Diputados. Una vez que los afectados expusieron ante las comisiones anteriores su problema, éstas presentaron sus propuestas en el Pleno y en última instancia se logró un aumento en el presupuesto paraVIH/SIDA.

Adicionalmente, el acercamiento de las OSC a las comisiones legislativas también ha permitido conocer con mayor detalle el funcionamiento del proceso legislativo, ubicando con mayor precisión los espacios de oportunidad para incidir en la discusión legislativa. Sin un acercamiento al personal y staff técnico de las comisiones del Congreso, noesposibletenerconocimientopuntualdelosasuntosdelaagendalegislativanidelosespaciosdeinfluenciamásoportunos.

Cabe señalar que el ejercicio de interlocución y vinculación legislativa, ya sea para el posicionamiento de algún tema de trascendencia social en el Congreso, la denuncia de alguna irregularidad administrativa o el conocimiento a fondo de algún proyecto legislativo, resulta fundamental para nuestro quehacer como organizaciones sociales y para ejercer nuestros derechos como ciudadanos. El Congreso de la Unión es uno de los espacios fundamentales para el éxito del trabajo de las organizaciones de la sociedad civil.

Recomendaciones para regular el cabildeo y la negociación de los organismos sociales

• Fortalecer la transparencia del Congreso en general, el proceso de creación de leyes y los mecanismos de rendición de cuentas y participación ciudadana de las comisiones.

• Institucionalizar mecanismos de participación ciudadana para posicionar asuntos en la agenda de los legisladores.

• Reglamentar o legislar para institucionalizar el reconocimiento de esta práctica, su naturaleza y alcances, como actividad profesional.

• Precisar quiénes son los sujetos activos y pasivos del cabildeo para atribuir responsabilidades a los actores en su práctica.

• Capacitar a la sociedad civil y a las organizaciones civiles interesadas en realizar cabildeo en el conocimiento de la estructura política y administrativa de la Cámara de Diputados, así como en el proceso legislativo, de tal forma que puedan realizar un trabajo de interlocución adecuado y oportuno para el posicionamiento de sus asuntos de interés en la agenda legislativa.


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• Conocer la complejidad del proceso legislativo en México y la corta duración de los periodos de sesiones abiertosalapotencialfiguradelcabildero,detalformaquesepuedainterveniroportunamenteenelprocesolegislativo como actor externo.

• Establecer agendas de acción colectiva entre organismos civiles para hacer más visible su posicionamiento y fomentar su capital moral.

Debido a la creciente importancia del cabildeo en nuestro país es necesario que entre esta Legislatura y la siguiente se considere el estudio, discusión y legislación de estos asuntos fundamentales para el desarrollo de la pluralidad democrática del país. Se ha dicho que “sostener que el Estado detenta el interés público o que existe una representación límpida de todos los intereses en nuestras instituciones es impreciso y un tanto iluso.”49 Evitar el predominio de los grupos de interés más fuertes en detrimento de los más débiles en el proceso de decisión de la autoridad pública requiere de mecanismos de interlocución que permitan el intercambio con las autoridades del Estado, los grupos de interés y grupos sociales.

El cabildeo es un mecanismo necesario para ello y por eso debe estar regulado de una forma efectiva. Para asegurar su utilidad social, se requiere que éste sea accesible a organizaciones sociales y movimientos que puedan aportar a la solución de los problemas que directamente les atañen. Estos grupos desempeñan un contrapeso efectivo a decisiones adversasdelaautoridadpúblicaydelainfluenciadelosgruposdeinterésprivadoalinteréspúblico.

49 B. Campillo, op. cit p. 45.

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Capítulo 4

Los desafíos de la participación ciudadana en el Poder Legislativo

La función primordial del Congreso es la de convertirse en voz del pueblo. Esta responsabilidad requiere no sólo el reiterar las demandas de los representados, sino asegurar que estén debidamente expresadas a lo largo de todo el proceso de creación y aplicación de leyes.

La función representativa necesita alimentarse a través de la lectura de las distintas expresiones sociales. Podría decirse que en los sistemas políticos que limitan las acciones de consulta ciudadana y la diversidad de opiniones en el Congreso, se pierde la oportunidad de enriquecer la gestión pública con insumos ciudadanos. Como recientemente manifestara el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) “los mecanismos de participación ciudadana son importantes porque permiten a los gobiernos democráticos demostrar a los ciudadanos que trabajan en las cuestiones que verdaderamente les preocupan, y que son capaces de dar respuesta a esas cuestiones y que estarán sujetos al efectivo control ciudadano si no cumplen.”50

Lademocraciaciudadana,talcomoladefineGuillermoO’Donnell,“esunamaneradeorganizarlasociedadconel objeto de asegurar y expandir los derechos de las personas.”51 Esta concepción de democracia incluye el derecho a participar en el ejercicio del poder político como miembro del grupo gobernante o bien como un ciudadano que, aún sin ser miembro del grupo que toma las decisiones, tiene derecho a participar en este proceso a través del Congreso o de las juntas del gobierno local. Como vimos en el capítulo anterior, el cabildeo también forma parte de esta serie de elementos.

Además de los anteriores mecanismos, existen diversas instancias de participación ciudadana en la función legislativa:plebiscitos,iniciativasciudadanas,referendos,consultasypeticionesderevocacióndemandato.52 A lo largo de este capítulo discutiremos estos mecanismos y estableceremos una serie de recomendaciones para profundizar la participación de la ciudadanía en el Congreso de nuestro país.

La participación ciudadana como institución democrática

La idea de la participación ciudadana en asuntos públicos no es una idea nueva. Podemos decir que su origen se remonta a hace más de 2000 años, al contexto de la democracia ateniense de la Grecia Clásica. A pesar de la permanencia de esta idea, aún existe un debate en torno al grado y las formas en que debe llevarse a cabo la participaciónciudadana.Hayquienesopinanquelosciudadanosdebentenerensusmanoslacompletaresponsabilidadde la toma de decisiones y, por el contrario, otros argumentan que sólo los miembros del grupo gobernante deben encargarsedelaformulacióndeleyes,mientrasquelosciudadanosúnicamentepuedeninfluirendichoprocesoatravés de audiencias públicas.53

50 D. Caputo (dir.), Ideas y aportes: la democracia en América Latina, PNUD, Nueva York, 2004. Disponibleenlínea:http://democracia.undp.org/Informe/Default.asp?Menu=15&Idioma=1,51 T.H.Marshall,enIbid, p. 31. 52 D. Caputo, op. cit., p. 41.53 J. F. Zimmerman, Democracia participativa. El resurgimiento del populismo, Limusa, Grupo Noriega Editores, México, 1992, p.14.

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El grado de participación ciudadana puede variar dependiendo de qué tan polémica es la política o ley que se discute, los recursos económicos que implica o incluso la manera en la que la ley o política se presenta a debate, por ejemplo, de manera técnica o de manera ideológica.

Laparticipaciónciudadanatraeconsigocostosybeneficios,mismosquevalelapenajustificarbrevemente.Zimmermanmencionacomobeneficios:54

• Laparticipaciónactivayampliadelosciudadanosesesencialparaelmejorymáseficientefuncionamientodelas diferentes unidades del gobierno.

• Mediantemecanismosdeparticipaciónciudadanapuedenidentificarseeinclusoresolverseproblemasquelos ciudadanos perciben como serios y que no son captados por las instituciones y procesos tradicionales.

• Losciudadanospuedenhaceraportacionesvaliosasparalaplanificaciónyejecucióndepolíticas,puesconocenmejor que nadie las necesidades de la sociedad.

• Si los ciudadanos han contribuido en la planeación de programas, estarán más deseosos de participar en la consecución de proyectos con resultados esperados.

• El valor democrático de la participación ciudadana permite a la sociedad exigir resultados a los gobernantes y los mantiene informados y capaces de juzgar los trabajos legislativos.

Entreloscostosquesepuedencontemplarseencuentran:

• Costos económicos para el gobierno.• Retrasos en la evaluación y planeación de programas.• Los ciudadanos que participan en la evaluación o planeación de programas pueden no representar a la mayoría

de la ciudadanía.

Laparticipaciónciudadanadebeserpermanente:comienzaenlafasedeplaneacióndeunnuevoprograma,proyecto o ley, se da a lo largo de la fase de ejecución o discusión, y debe terminar en la fase evaluatoria. En la medida de lo posible, todos los ciudadanos deben tener iguales oportunidades de participar y acceso equitativo a los lugares donde se llevan a cabo las audiencias públicas, referendos, auditorías, etc.

Mecanismos de participación ciudadana en el Legislativo

Losmecanismosdeparticipaciónenlasdecisioneslegislativaspuedenclasificarseendoscategorías:pasivosyactivos.Losprimerosserefierenalalaborinformativaquerealizanlosfuncionariospúblicosconlaciudadaníasobreproblemasexistentesylasmanerasderesolverlos,afindeconseguirelapoyopúblico.Sellevanacabomedianteladifusión de la información en medios masivos y publicaciones periódicas, la distribución de publicaciones informativas y mediante el levantamiento de encuestas. Los mecanismos activos se caracterizan por dar la oportunidad a los ciudadanos de expresar su opinión de manera directa y de cuestionar abiertamente los programas, leyes y políticas públicas.Losprincipalesmecanismosactivossonlossiguientes:

54 Ibid. p. 15.


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Audiencias públicas:En ellas, los ciudadanos tienen la oportunidad de expresar sus puntos de vista y, en ocasiones, de cuestionar

directamente a los funcionarios. Las audiencias públicas deben realizarse antes de emitir normas y regulaciones odeemprenderproyectosespecíficos.55 Estos mecanismos tienen limitantes, puesto que las aportaciones de los ciudadanos en las audiencias públicas difícilmente pueden producir cambios mayores en los planes, a menos que las audienciascomiencenenlasprimerasetapasdelprocesodeplanificaciónycontinúenalolargodeél.Además,losciudadanos no poseen la misma información que los funcionarios y por ende quizás no pueden hacer aportaciones losuficientementefundamentadas.

Referéndum:Por medio del referéndum los ciudadanos tienen la oportunidad de transmitir sus puntos de vista sobre algún

tema en controversia y contribuir así en la toma de decisiones. El referéndum no genera ningún compromiso por partedelosfuncionariospúblicosaincluirlaopiniónciudadanaenladecisiónfinal.Elreferéndumseaplicaconéxito,por ejemplo, en el sistema político estadounidense.56

Iniciativa popular:Lainiciativaesunapeticiónfirmadaporunnúmerodeterminadodevotantesquesetransmitealcuerpolegislativo

parasudictamenenunplazodefinido.Enalgunossistemasparlamentarios,silacámaranodictaminaoenmiendala petición original, debe someter la nueva propuesta a consideración de la ciudadanía en una boleta, junto con la propuesta original enviada por la sociedad.

Los mecanismos activos de participación ciudadana no son utilizados aún en el Congreso mexicano. Los

mecanismos de participación ciudadana se limitan a la posibilidad de que los ciudadanos asistan a las reuniones de las comisiones ordinarias, pero ello depende del acuerdo de los integrantes de las comisiones, según la reglamentación del Congreso.57

Los centros de enlace de los partidos políticos pueden considerarse como mecanismos de participación, pues se dedican principalmente a presentar ante los ciudadanos su agenda política, así como a la recepción de propuestas de los organismos de la sociedad civil ante las fracciones parlamentarias.58 No obstante, su acción y alcance son limitados, o por lo menos así lo parece con base en la información disponible en la página de Internet, el método más accesible de contacto para la ciudadanía.

Por último, y quizá donde se ha tenido mayor actividad en cuanto a inclusión de la sociedad en la cámara, existe un tercerinstrumento:la Comisión de Participación Ciudadana, que fomenta la interacción de la sociedad con el trabajo legislativo y con los servidores públicos. A través de ella, se puede “recoger y expresar la voluntad de las organizaciones sociales, los grupos representativos y los individuos, que desde la academia, el campo, la industria y todos los sectores productivos, necesiten plantear sus demandas y colaborar en la solución de los problemas nacionales.”59

55 Ibid. p. 20.56 En varios Estados de la Unión Americana, los ciudadanos pueden utilizar el referéndum a manera de protesta o de petición para retrasar y posiblemente evitar

que entre en vigor una ley promulgada por la Legislatura local o estatal.57 Según lo plasmado en el artículo 93 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.58 El Partido Revolucionario Institucional, Partido Verde Ecologista de México y el Partido de la Revolución Democrática no mantienen un centro especial deatenciónciudadanaensusgruposparlamentarios.EnelGrupoparlamentariodeAcciónNacional se llamaSistemadeEnlaceCiudadanohttp://www.diputadosfederalespan.org.mx/sec/EnlaceCiudadano/default.asp. En el sitio del Grupo parlamentario de Convergencia en la Cámara de Diputados existe un vínculodeenlaceparaenviarpropuestasodenunciashttp://www.diputadosconvergencia.org.mx/tuvoz.asp.

59 ComisióndeParticipaciónCiudadanadelaCámaradeDiputados,“Presentación”,enlíneahttp://www.diputados.gob.mx/comisiones59Legislatura/participacion_ciudadana/index00.htm, Accesada en marzo 2006.

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Entrelosobjetivosdedichacomisión,calificadadepermanenteenlaLVIIILegislaturaycuyacompetenciafueampliadaen2003,seencuentran:60

• Realizar foros, reuniones, conferencias, seminarios y otras formas de expresión colectiva. • Propiciar el diálogo entre las autoridades de todos los niveles con la sociedad en su conjunto. • Canalizar a las instancias respectivas de los Poderes de la Unión, las demandas, solicitudes y reclamos de la

población. • Difundirlosbeneficiosdelaparticipaciónciudadanaysusfundamentosjurídicos.

Paracumplirconestosobjetivos,laComisiónsepropuso,dentrodesuprogramadetrabajo:61

• Actividadeslegislativas:elaboracióndeiniciativasypuntosdeacuerdoparafomentarlaparticipaciónciudadana,la creación de un marco jurídico para que las organizaciones civiles puedan participar en la toma de decisiones, incluir los conceptos de referéndum, iniciativa popular y plebiscito en la Constitución.

• Actividadesdeinterlocuciónconlasociedad:realizacióndeforos,conferenciasyreunionesdetrabajoconorganizacionesdelasociedadcivil,afindeconocersusinquietudesrespectoalaparticipaciónciudadanaenlatoma de decisiones respecto a la economía, la política y la sociedad mexicana y contar así con la información necesaria para sustentar reformas a la legislación relacionada con la participación ciudadana.

• Comunicaciónsocial:principalmentesebuscadifundirlaimportanciadelaparticipaciónciudadanaentodoslos ámbitos de gobierno, mediante medios electrónicos y escritos.

• Información,análisiseinvestigación:lacomisiónofreceasusintegrantesuncursointroductorioaltema,queconsiste en conferencias dictadas por especialistas. Asimismo, promueve la elaboración de investigaciones sobre temas relevantes para la comisión.

Un análisis de las actividades y resultados de la comisión en cuestión, según la información disponible en su página de Internet (actualizada hasta el 2004), muestra que las actividades más cuantiosas en ese año fueron aquellas relacionadas con la interlocución con la sociedad. Se llevaron a cabo numerosos foros, conferencias magistrales y reuniones de trabajo.

La participación ciudadana es aún incipiente en otras comisiones y no se han realizado cambios sustanciales en la legislación relacionada con esta actividad. Si bien el presidente de la Comisión de Participación Ciudadana ha enfatizado,alolargodesusintervenciones,laimportanciadeintroducirenlostresnivelesdegobiernolasfigurasdereferéndum, la tarea aún no se ha completado satisfactoriamente.62Así,encontramosquesibienenlaLIXLegislaturase han presentado diversos proyectos relacionados con la mejora de los mecanismos de participación ciudadana en el Congreso, las iniciativas aún no han sido dictaminadas, tal y como se muestra en el siguiente cuadro.

60 Ibid.61 Ibid.62 Comisión de Participación Ciudadana de la Cámara de Diputados, Informe de Trabajo,2004.Enlíneahttp://www.diputados.gob.mx/comisiones59Legislatura/participacion_ciudadana/Recursos/Informes/informe%20paginas%20consecutivas.pdf,Accesadoenmarzode2006.


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Además de estas iniciativas aún no dictaminadas, el siguiente cuadro esboza una propuesta ciudadana sometida a consideracióndelaComisióndeRelacionesExterioresdelSenadoafinalesde2004,porpartedelasorganizacionesDECA Equipo Pueblo, A.C. y Consorcio para el Diálogo Parlamentario y la Equidad. Se introdujo a través del senador Ricardo Gerardo, presidente de dicha comisión.63

63 Esta propuesta no ha sido dictaminada aún, pero consideramos que es un excelente ejemplo de la necesidad de contar con mecanismos de participación ciudadana y que representa un trabajo importante por parte de las OSC.

Fuente:IniciativasdereformaalaLeyOrgánicadelCongresoGeneraldelosEstadosUnidosMexicanosturnadosalaComisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias de la Cámara de Diputados, disponibles en la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados.

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Propuesta de reforma a la Ley Orgánica del Congreso General para instituir, delimitar y transparentar los mecanismos de definición de la agenda legislativa y de la participación ciudadana en el proceso de evaluación y enriquecimiento de las iniciativas en el Senado de la República

• Su objetivo es dar cabida a una participación ciudadana en el sistema político, pero siempre conservando un carácter autónomo.

• Los grupos parlamentarios deben presentar y publicar una agenda legislativa genéricayespecífica,queimpulsaránantelaJuntadeCoordinaciónPolíticaaliniciode cada Legislatura y antes de cada periodo ordinario de sesiones. Serán bienvenidas en la preparación de ésta todas las propuestas ciudadanas útiles y enriquecedoras.

• Con base en lo anterior, la Junta de Coordinación Política debe hacer pública (además de publicarla en la gaceta parlamentaria) la agenda legislativa para cada periodo de sesiones, con base en las propuestas de los grupos parlamentarios y tomando en cuenta aquellas presentadas por la ciudadanía. El calendario de trabajo y puntos de orden del día también deberían publicarse en la gaceta. Si la Junta toma en consideración propuestas ciudadanas, el presidente de ésta debería tener la atribución de recibir y desahogar estas propuestas.

• Con la finalidad de complementar, reforzar y ajustarse a la Ley Federal deTransparencia y Acceso a la Información, se plantea fortalecer y perfeccionar el trabajoencomisiones,afindemejorarlarendicióndecuentasvertical.

• Se propone hacer las reuniones de las comisiones abiertas para que, toda vez que seobtengaunamayoríadefirmasafavor,laciudadaníapuedaasistiraellasyaportaraladiscusióndealgúntema.Conelmismomecanismodeobtencióndefirmas,lascomisiones podrían celebrar convenios de colaboración con instancias ciudadanas para desahogar asuntos legislativos.

Fuente:DECAEquipoPueblo.

En conclusión, si bien la Cámara de Diputados cuenta con un sistema de vinculación y enlace ciudadano, éste no siempre es efectivo ni transversal a todos sus órganos, comisiones, ni grupos parlamentarios. Aún está pendiente la discusión de mecanismos de participación ciudadana más complejos, como el de la iniciativa popular o, inclusive, la audiencia pública.


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Recomendaciones para mejorar la participación ciudadana en la Cámara de Diputados

• Es imperativo que la sociedad civil y las organizaciones civiles interesadas conozcan la estructura política y administrativa de la Cámara de Diputados, además de saber cómo funciona el proceso legislativo. Así, las organizaciones podrán seleccionar interlocutores legislativos adecuados y conocer los tiempos idóneos para el posicionamiento de asuntos en la agenda legislativa. Con ello se podría evaluar si es más adecuado someter una iniciativa popular a consideración del Senado como primera instancia, o hacerlo a través de la Cámara de Diputados.

• Esrecomendableconoceradetallelasfuncionesdecadaunodelosórganosdelacámara,afindesabera qué actor o institución acudir cuando una iniciativa se detiene en su proceso de votación, aprobación o dictamen.

• La participación ciudadana debe ser transversal al trabajo de todas las comisiones legislativas, no únicamente al de la Comisión de Participación Ciudadana. Así, todas las comisiones deben ser capaces de llevar a la práctica mecanismos activos de participación durante la legislación que se está discutiendo o que se pretende presentar al pleno.

• Lospartidospolíticosdebencontarconunaoficinadeenlaceciudadano,asícomounsitioensupáginadeInternet donde los ciudadanos puedan canalizar propuestas.

• Es imprescindible sostener la discusión y aprobación de propuestas de reforma a la Ley Orgánica del Congreso

que incorporan el principio de participación ciudadana para institucionalizar la audiencia pública y la iniciativa popular.

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Conclusiones y recomendaciones generales

El Congreso es una institución indispensable para el desarrollo democrático del país. La división partidista sin mayorías absolutas, misma que ha sido una constante desde 1997, ha provocado una transformación del proceso de creación y aprobación de leyes en nuestro país. La transparencia de la función legislativa es vital porque permite a los ciudadanos conocer la agenda legislativa y el proceso de creación de leyes. La transparencia parlamentaria es del interés de legisladores y ciudadanos, pues a unos les permite legitimar su función y a los otros tener espacios de incidencia, audiencia o participación, lo cual fortalece el vínculo representativo y la rendición de cuentas.

La falta de transparencia del Congreso mexicano ha sido hasta ahora una restricción para el desarrollo de mejores prácticas de cabildeo y de participación ciudadana. La discusión y adopción de formas más abiertas de organización del trabajo entre las comisiones, la Junta de Coordinación Política y la Conferencia para la Dirección de los Trabajos Legislativos contribuiría a la mejora de estas prácticas. Debe establecerse una agenda ciudadana mínima para impulsar cambios en ese sentido.

El Congreso es el espacio para que los más diversos grupos sociales, empresas y grupos de interés posicionen sus temas y problemas que les atañen directamente y exijan soluciones. Por ello es indispensable la generación de mecanismos que les permitan a todos los actores la oportunidad de intervenir o solicitar audiencia al Poder Legislativo de manera oportuna durante la discusión de asuntos que les afecten.

Algunas restricciones constitucionales como la no reelección han inhibido el desarrollo de carreras legislativas y eldesarrollodehabilidadesdeloslegisladoresenámbitosespecíficosdepolítica.EllotambiénobligaalosgruposdeinterésyorganismoscivilesarenovarcontactosparalainterlocuciónenelPoderLegislativoalfinaldecadaLegislatura.La arbitrariedad con que puede cambiar la integración de una comisión, como vimos en el texto, también inhibe el desarrollo de capacidades legislativas y la fortaleza de las comisiones como organismos técnicos especializados.

Así, en general, es recomendable propiciar una mayor estabilidad en el Congreso mediante la generación de mecanismos para que las tareas legislativas puedan tener continuidad, no sólo de una Legislatura a otra, sino también dentro de la misma, previendo la movilidad de sus integrantes. La profesionalización de los miembros de las comisiones y la reglamentación adecuada y formal de prácticas parlamentarias son también necesidades urgentes para el Congreso mexicano.

Exhortamos a la sociedad civil organizada y a los legisladores/as a abrir un debate acerca de los mecanismos y recomendaciones aquí propuestas, con el ánimo de continuar y profundizar el proceso de democratización en México y de alcanzar mayores niveles de inclusión y participación.

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• Zimmerman, Joseph, Democracia participativa. El resurgimiento del populismo, Limusa, Grupo Noriega Editores, México, 1992.


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Anexo 1

Sitios Web de interés sobre relaciones entre el Congreso y la sociedad civil

Sitios gubernamentales en México

• CámaradeDiputados,www.diputados.gob.mx• GacetaParlamentaria,http://gaceta.diputados.gob.mx/

Sitios no gubernamentales en México

• MonitorLegislativo,www.monitorlegislativo.org• AlternativasSociales,http://www.alternativasociales.org• ConsorcioparaelDiálogoParlamentarioylaEquidad,http://www.consorcio.org.mx• Fundar,CentrodeAnálisiseInvestigación,www.fundar.org.mx

Enlaces ciudadanos de partidos políticos en México

• GrupoparlamentariodelPartidoAcciónNacional,http://diputadosfederalespan.org.mx/sec/EnlaceCiudadno/default.asp

• GrupoparlamentariodelPartidoConvergencia,http://www.diputadosconvergencia.org.mx/tuvoz.asp

Sitios internacionales

• UniónInterparlamentaria,http://www.ipu.org/english/home.htm• OrganizacióndelasNacionesUnidasparalaEducación,laCienciaylaCultura(UNESCO),http://portal.unesco.

org/es• ProgramadelasNacionesUnidasparaelDesarrollo(PNUD),htto://democracia.undp.org

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Organizaciones no gubernamentales que trabajan con el Congreso en América Latina:

Argentina• Centro de Implementación de Políticas Públicas Para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), http://www.cippec.

org/espanol/index.html• AsociaciónporlosDerechosCiviles(ADC),http://www.adc.org.ar/home.php• PoderCiudadano,www.poderciudadano.org.ar/

Brasil• VotoConsciente,www.votoconsciente.org.br/

Chile• Participa,http://www.participa.cl/

Guatemala• AcciónCiudadana,http://www.accionciudadana.org.gt/

Honduras• CentrodeInvestigaciónyPromocióndelosDerechosHumanos(CIPRODEH),http://www.ciprodeh.org.

hn/Pages_design/indexb.htm

Perú• Transparencia,http://www.transparencia.org.pe/

Nicaragua• Ética y Transparencia, http://www.eyt.org.ni/

República Dominicana• Participación Ciudadana, http://www.pciudadana.com/


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GLOSARIO64

Cabildeo: Acción de negociar o gestionar con habilidad y astucia para presionar a los legisladores con el objeto de inclinarafavordeungrupodeinterésespecíficoladecisiónenladiscusióndelasleyes.Laactividadsedesarrollaencasi todos los países donde existe un Congreso, y es ejercida en forma abierta o encubierta. En México, la actividad de cabildeonosereconoceoficialmente.Laformamásconocidaenquesellevaacaboestaactividadeslaorganizaciónde reuniones de trabajo entre los legisladores con los grupos empresariales, sindicatos o asociaciones de todo tipo paradaraconocersuspuntosdevistasobrediferentesaspectosqueéstosdiscutenparasuinserciónomodificacióna la ley. El cabildeo que se realiza en las cámaras no se menciona públicamente. En la práctica legislativa, este cabildeo puede tener lugar entre los diputados, senadores o asambleístas y/o entre las fracciones o grupos parlamentarios. En inglés, el término es conocido como lobby.

Circunscripciones: Area geográfica integrada por uno o varios estados mediante las cuales son electoslos diputados por el principio de representación proporcional. Todos los votos acumulados en cada una de las circunscripciones determinan la selección de los 200 diputados por representación proporcional, siendo elegidos 40 diputados por cada una de ellas, mediante una lista de candidatos registrada por cada partido político, estos diputados, sumados a los 300 electos de manera directa por cada distrito electoral, forman el total de 500 miembros delaCámaradeDiputados.LadistribucióngeográficadelascircunscripcioneselectoralesvaríadeacuerdoconladistribuciónpoblacionaldelosEstadosquelasconforman,porloqueesmodificadaantesdecadaprocesoelectoral,la actual distribución para las elecciones del 2006 está vigente desde el 30 de septiembre de 2005, siendo aprobada por el Instituto Federal Electoral.

Comisiones: Las palabras comisión o comité se usan en forma indistinta y su referencia se encuentra a la forma y alusoparlamentarioquecadapaíslehadadoaestecuerpodetrabajo.Porcomisión,serefierelaintegracióndeungrupo reducido de miembros pertenecientes a las cámaras quienes, por especial encargo de la misma, estudian con amplitud y detalle los asuntos para preparar los trabajos, informes o dictámenes que servirán de base al pleno para resolverendefinitiva.

Comité: Ver Comisiones. Congeladora: Serefierealestancamientodeunasuntolegislativo,yaseaquesetratedeunainiciativadereforma

constitucional, un punto de acuerdo, o cualquier reforma legal. El proceso de la congeladora implica que no existe al interior de una comisión la voluntad y la anuencia política necesaria para dictaminar un proyecto. Ello se puede sumar a la falta de interés para sacar adelante un asunto de los órganos legislativos de mayor jerarquía, como la Junta de Coordinación Política o la Conferencia para la Programación de los Trabajos Legislativos. Lo anterior provoca que la eficienciaterminaldelasiniciativaspresentadasquelleganadictaminarseyavotarseenelplenoseamuyreducida.

Decreto: ResoluciónoreglamentaciónqueelPoderEjecutivo,conlafirmadeljefedelEstado,dictaacercadetoda

materia en que no sea obligatoria la forma de ley, pero siempre que, por su importancia o permanencia, rebase la esfera de las simples órdenes, circulares, etc. Constituye así la expresión de la potestad reglamentaria del gobierno.

64 Para un glosario mucho más amplio que el disponible en este documento, ver F. Berlín Valenzuela (coord), Diccionario universal de términos parlamentarios, Porrúa,México,1998;Diccionariodetérminoslegislativos,enwww.segob.gob.mx;yDiccionario universal de términos parlamentarios,enhttp://www.cddhcu.gob.mx/bibliot/publica/otras/diccjur/diccion.htm

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Diputado de representación proporcional: Sistema en el cual a través de partidos se forma una representación en proporciónconelnúmerodevotos.Tambiénesdefinidacomoelmétododerepresentacióndiseñadoparaasegurarlaeleccióndecandidatosenproporciónalnúmerodevotosafavordecadacorrienteopartidopolítico,quereflejael sentir político del país en el parlamento. México, con un sistema presidencialista mantiene dos formas de elección delosmiembrosdelascámarasdelCongreso:mayoríarelativayrepresentaciónproporcional.

Diputado uninominal: Diputado cuya elección se efectuó con base en el sufragio poblacional, obteniendo el mayor número de votos hacia su candidatura, y distribuido en cada uno de los distritos electorales uninominales. Corresponde al concepto tradicional de diputado por elección directa. Actualmente existen 300 diputados electos según el principio de votación mayoritaria en circunscripciones uninominales y 200 que lo son por el de representación proporcional o plurinominales.

Facultades constitucionales: ConjuntodelasatribucionesyfuncioneslegalesquelaConstituciónleconfierepor

separado a cada uno de los Poderes de la Unión; Ejecutivo, Legislativo y Judicial, las cuales deben estar claramente divididas y ejercerse autónomamente sin intromisión de alguna de las partes. Tradicionalmente, la Constitución señala específicamentequéfuncionesyaccionestieneasucargoelPoderEjecutivodurantelaformulaciónyejecucióndepolíticaspúblicas;comotambiénseñalaespecíficamentelasfuncionesdelPoderLegislativoduranteladiscusiónyaprobación de las leyes, el otorgamiento de recursos para que el Ejecutivo las aplique y el alcance de sus funciones de control y evaluación del Ejecutivo. La Constitución también señala las funciones del Poder Judicial, responsable de garantizar la aplicación de las leyes y las sanciones por su incumplimiento.

Gobierno dividido: Serefiereaungobiernoelectoeneleccionescompetitivasenlasquelapoblaciónvotante

eligealtitulardelPoderEjecutivosinconcederlelamayoríadesupartidoenelCongreso.Estasituacióndificultaelproceso legislativo por el que debe pasar cualquier iniciativa de reforma constitucional o legal del titular ; ya sea del Ejecutivo o de su partido en el Congreso, toda vez que su aprobación requiere de la negociación y la votación en coalición con algún partido opositor y toda vez que la oposición tiene generalmente pocos incentivos para colaborar enproyectosqueelectoralmentenolesaportaránbeneficioalguno.Algunosacadémicosllamanaestasituacióngobierno dividido horizontalmente.

Grupo parlamentario: Conjunto de parlamentarios (diputados o senadores) vinculados políticamente, queejercen influenciaen laAsamblea,parlamentooCongreso.EnMéxico,hablardegrupoparlamentarioesrelativamente reciente, ya que con las reformas de 1977 a la Constitución de 1917 se adicionó un tercer párrafo alartículo70constitucional,permitiendolaagrupacióndelosdiputadosdeacuerdoconsuafiliacióndepartido.

Iniciativa de ley: El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española atribuye a la palabra iniciativa cinco acepciones:I.Derechodehacerunapropuesta;2.actodeejercerlo;3.accióndeadelantarsealosdemásenhablaruobrar ; 4. Procedimiento que inclina a una acción, y 5. procedimiento establecido en algunas constituciones políticas, mediante el cual interviene directamente el pueblo en la propuesta y adopción de medidas legislativas, como sucede en Suiza y en algunos Estados de Norteamérica. En México, el “derecho de iniciativa” corresponde exclusivamente, según elartículo71delaConstituciónfederal:I.AlPresidentedelaRepública.II.AlosdiputadosysenadoresalCongresode la Unión. III. A las Legislaturas de los estados.

Legislatura: Designa al cuerpo legislativo en actividad. La Legislatura indica el periodo de existencia de una Cámara desde el día de su primera convocatoria al de su disolución normal o anticipada. En México, los diputados son electos para que ejerzan su mandato durante tres años y los senadores durante seis. La Legislatura es el trienio


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para el que son electos los diputados. Toda vez que los senadores son electos para fungir como tales durante seis años, obviamente pertenecen a dos Legislaturas (art. 19 incisos a y b, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales).

Lobby: Ver cabildeo.

Mayoría Absoluta: Lamayoríaabsolutasignificatenerel50porcientodeunavotaciónmásuno,ocomoacostumbraa decirse la mitad más uno.

Mayoría Calificada: Lamayoríacalificadaesaquelladondeseexigenporcentajesespecialesdevotación,como

dos tercios o tres cuartas partes del número total de votos o votantes; es decir, por encima de la votación requerida paralamayoríaabsolutaysegúnelcaso,igualomenoralarelativa.Lainterpretacióndelamayoríacalificadaexigidapor el texto constitucional mexicano, tiene su fundamento en que toda Constitución debe ser rígida, es decir, que no seafácildereformar,loquelaconvertiríaenflexible;porello,serequieredeunamayoríacalificada,enestesupuestolas dos terceras partes, de los miembros de las cámaras presentes en la sesión respectiva.

Mayoría Relativa: La mayoría relativa consiste en que el candidato o asunto sometido a votación obtiene el triunfo

o aprobación con el mayor número de votos, no con relación al total de éstos, sino al número que obtiene cada uno de sus oponentes o cuestiones que se votan a la vez. La mayoría relativa como parte de una votación decidirá laaprobaciónorechazoaunareformalegal.Suaplicaciónconsisteenunificarcriteriosencuantoauntemaquesesometa a discusión o propicia la alianza entre dos o más grupos parlamentarios. En cada votación el que gana, gana todo y el que pierde, pierde todo.

Mayoría Simple: Es la que decide una votación con base en el mayor número de votos emitidos, puede ser de dos

tipos:nominalyeconómica.Porelprincipiodecontradicción,lamayoríasimplenoesniabsolutanicalificada,yaquees, la mayoría de los presentes y no mayoría de los integrantes del Congreso o de la Cámara. Se le denomina votación nominal cuando cada miembro de la Cámara, comienza por el lado derecho del presidente, se pone de pie y dice en voz alta su apellido y nombre, si fuera necesario, agrega la expresión sí o no. Un secretario lleva la cuenta (art. 147 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General).

En cambio, en la votación económica se ponen de pie los individuos que aprueban alguna resolución y permanecen sentados los que la reprueban (art. 150 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General). Opera en ese momento la mayoría simple, ya sea para aceptar o rechazar el asunto sometido a votación.

Minuta: Documento que contiene el proyecto de ley o reforma que ha aprobado el órgano legislativo. Otra forma de aplicación del término minuta consiste en asentar en un documento los hechos ocurridos durante una sesión de comisión o de una reunión.

Organizaciones sociales: Gruposdeciudadanosqueseunenafindeperseguir,sinfinesdelucro,unobjetivo,como lo es el defender alguna causa común o tomar parte en las decisiones sobre políticas públicas, de acuerdo a sus intereses e inquietudes.

Órgano colegiado: Conjunto plural de personas que actúan en representación de una organización o persona jurídica en un ámbito de competencia determinado.

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Partido hegemónico: Partido político que gobierna un país, no sólo en lo que respecta al Jefe del Poder Ejecutivo, sino que también pertenecen a él quienes gobiernan en los estados (o en los territorios en que está dividido jurídicamente el país) e incluso quienes ocupan la mayoría de los escaños en el Poder Legislativo.

Pleno de la asamblea: Del latín plenus,llenocompleto.Entérminoslegislativosserefierealcuerpo,reuniónojuntade una corporación. Es el cuerpo más amplio en el cual se reúnen los Diputados, es el órgano de mayor jerarquía en las Cámaras de Diputados y Senadores.

Presupuesto de Egresos de la Federación: Es el resumen de gastos o erogaciones probables de las diferentes ramas del gobierno en un año. Detalla la cantidad de dinero que reciben las dependencias y programas federales, tomando en cuenta los ingresos que se esperan obtener en el mismo periodo. Es propuesto por el Jefe del Ejecutivo, a manera deproyectoalaCámaradeDiputados,quien,luegodeanalizarloymodificarloencomisionesyposteriormentevotarloenpleno,loenvíaalSenadoparaque,ensucarácterdecámararevisora,hagapropuestasdemodificacionesyloregresealacámarabajaparaluegoserenviadoalEjecutivoparasepubliqueenelDiarioOficialdelaFederaciónyDeacuerdoconlanuevaLeydePresupuestoyResponsabilidadHacendariadelCongresoMexicano,aprobadaenmarzo de 2005 por ambas cámaras, los poderes Ejecutivo y Legislativo deben cumplir con un calendario estricto para evitarretrasosenlaelaboraciónypublicacióndelDecretofinal.

Proposición con punto de acuerdo: Existen propuestas legislativas en las sesiones del pleno que no constituyen una iniciativa de ley. Los puntos de acuerdo pueden ser propuestas que hace un legislador, en representación de su Grupo parlamentario, para solicitar al Ejecutivo información sobre algún ramo de la administración pública, citar a comparecer a algún funcionario de la federación, o exhortar al Ejecutivo a acatar alguna disposición. También puede presentarseunpuntodeacuerdoafindeconvocaralCongresoamodificaralgunanormatividadenunsentidoespecífico.

Sistema Bicameral: Sistema de gobierno en el cual el poder legislativo o parlamentario se conforma de dos cámaras, en México tenemos la Cámara de Diputados y el Senado.

Sistema Unicameral: Sistema de gobierno en el cual el poder legislativo o parlamentario se conforma de una sola cámara. En México sólo existe en el ámbito de los Estados de la República.

Transparencia: Es el hecho de que toda decisión gubernamental, así como los costos y recursos empleados en su instrumentación, sean comunicados o puestos al acceso de la ciudadanía de una forma sencilla, oportuna y sin implicar costos elevados para la ciudadanía. En el caso del Congreso, la transparencia debe permitir el acceso a la información sobre el manejo del presupuesto de las Cámaras, los grupos parlamentarios, el proceso legislativo por el cual atraviesa un determinado asunto, las reuniones de comisión, etcétera.

Veto: El veto es la facultad que tienen algunos jefes de Estado para oponerse a una ley o decreto que el Congreso envía para su promulgación; es un acto en el que el Ejecutivo participa en la función legislativa. Esto forma parte del sistemadecontrapesosentreelEjecutivoyelparlamento.Elvetopersiguedosfinalidadesprincipalmente,ladeasociaral ejecutivo en la responsabilidad de la formación de la ley y la de fortalecer y proteger al Ejecutivo frente al Legislativo (característico en los países de régimen presidencial y semipresidencial).


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En el caso de México, formalmente el presidente de la República puede vetar las leyes o decretos “cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las cámaras”, por lo cual no tiene facultad de observaciones o veto en los siguientes asuntos:

a) Las facultades de la Comisión Permanente.b) Las facultades del Congreso o de alguna de las cámaras actuando como cuerpo electoral, de jurado o

ejercitando acusación.c) Las facultades del Congreso reunido en asamblea única.d) Y conforme con la reforma de 1977, en el artículo 70 se señala queTampoco tiene la facultad de veto respecto a la ley que regulará la estructura y funcionamiento internos del

Congreso. Tampoco tiene capacidad de veto el Presidente para oponerse a las reformas constitucionales, pues éstas son obra no del Congreso sino del Constituyente Permanente, que agrupa al Congreso de la Unión y a las Legislaturas de los Estados.

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