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INSPECCIÓN DEL TRABAJO: TEORÍAS Y MODELOS EN
AMÉRICA LATINA
Seminario OIT-STPS
14 de mayo, 2018
Graciela Bensusán
OBJETIVOS
Analizar de qué manera la Inspección del Trabajo
podría actuar para contrarrestar el deterioro de la
calidad de los empleos en los países
latinoamericanos
Analizar las estrategias encaminadas a revitalizar su
desempeño y hacer cumplir la legislación laboral,
cuando la preocupación por evitar el desempleo y
mejorar la calidad del empleo está en el centro de
las agendas gubernamentales y sociales
ARGUMENTOS
Debilidad de la IT: falta de un patrón de enforcementperdurable, consistente y creíble, situación que merma sueficacia.
No existen soluciones únicas para todos los países.
Pocos han mejorado el desempeño de la IT.
Donde ocurrió, se debió a que se superaron obstáculos ydeficiencias operativas (principalmente organizativas y encuanto a los recursos)
Un factor crucial fue la voluntad política en los niveles másaltos del gobierno de hacer cumplir las leyes laborales yasignarle a este asunto la mayor importancia dentro de lapolítica laboral.
Otro fue la presencia de actores sociales fuertes, capacesde exigir y a la vez apoyar estos esfuerzos.
AL: DÉCADA DEL 90
Insuficiente fiscalización estatal favoreció el
incumplimiento de obligaciones patronales.
Se redujo el costo de transgredir las normas
laborales y se favoreció la degradación de
las condiciones de contratación y de trabajo
Resultado: aumento de la informalidad y la
precariedad.
AL: DÉCADA DEL 2000 Y DESPUÉS DE LA CRISIS
REVERSIÓN A LAS TENDENCIAS DE INCUMPLIMIENTO(Conosur).
VIRAJE de las políticas laborales hacía la protección delos grupos más vulnerables y un mejor contextoeconómico (boom de las commodities).
Después de 2008: ¿Cómo evitar que la defensa de losempleos se haga nuevamente a costa de la violación alos derechos de los trabajadores?
DILEMA: ¿Aumentar la capacidad de detección ysanción de las irregularidades? O ¿ Tolerar la aplicaciónlaxa de las reglas como un mal menor frente aldesempleo, en tanto los inspectores enseñan a lasempresas cómo mejorar su productividad y con ello sucapacidad de cumplimiento?
La selección de las estrategias de enforcement se basaen un conjunto de supuestos sobre las causas delincumplimiento/cumplimiento
TEORÍA DE LA DISUASIÓN
» Fundada en el temor al castigo de los posiblestrasgresores y papel central de la sanción.
» Las empresas obligadas a cumplir con lasregulaciones actúan como “calculadores amorales”(Kagan y Scholtz, 1984).
» Teoría de la disuasión implícita: las sanciones sirven,más que como factor de disuasión, comorecordatorio de que las normas deben cumplirse.
» El cumplimiento resultaría de una combinación detemor al castigo y sentido de obligación
OTROS FACTORES IMPORTAN
► La aceptación de las normas, el proceso de
aprendizaje y las estrategias organizacionales
► La estrategia más eficaz es aumentar la
probabilidad de detección y el monto de las
sanciones
► El beneficio anticipado de la trasgresión tiene
que ser menor que el costo que tendría que
pagar si el responsable es detectado.
DOS TEORÍAS DEL INCUMPLIMIENTO:¿ SUFICIENTES?
“Ciudadanos políticos”.- Quienes escogen no
cumplir por su desacuerdo con las normas
“Incompetentes organizacionales”.- No
tienen la capacidad administrativa para
cumplir”
¿O más bien calculadores racionales/
amorales de costo- beneficio?
NEGOCIACIÓN Y DISCRECIONALIDAD COMO ALTERNATIVA
Perspectiva socio-legal: proceso de enforcement
como un proceso negociado, con altas dosis de
discrecionalidad y flexibilidad de los agentes
encargados de realizarlo como manera de lograr
soluciones de cumplimiento perdurables.
La estrategia asociada con este enfoque es
“cooperativa, negociada o pedagógica” (sanción
como recurso de última instancia).
Talón de Aquiles: amplio margen de discrecionalidad
en que se basa la estrategia de cumplimiento
negociado, en la que el fiscalizador puede escoger
entre diferentes opciones, cuando no existe
rendición de cuentas…
Decisiones del IT: El comportamiento de los sujetos
regulados así como las culturas organizacionales, las
características de las agencias encargadas del
enforcement o el tamaño de las empresas
fiscalizadas
DILEMA
¿Cómo evitar la arbitrariedad o la
complicidad con el evasor en contextos
donde el grado de corrupción es alto, el nivel
de incumplimiento es muy extendido y las
conductas evasoras tienen un cierto grado
de legitimidad?
PROPUESTA PARA AL (PIORE Y SCHRANK, 2007 Y 2008)
Cumplimiento negociado, asesoría, prevención eintervención proactiva (que responde a los interesesy prioridades de las agencias y no a los de losdenunciantes), dejando los procedimientos formalesy las sanciones solamente como recurso extremo.
Oportunidad a los inspectores para valorar lasventajas y desventajas de la reglamentación enatención a las circunstancias de las empresas y ladifusión de las mejores prácticas.
Se apoyaría en la experiencia conseguida a travésdel contacto directo entre aquellos y éstas, ayudaríaa eludir las críticas que se dirigen a las regulacioneslaborales por su rigidez o alto costo
ESTRATEGIA MIXTA
Hay correspondencia entre el uso de una
estrategia mixta (sanción y
asesoría/adaptación de las normas a las
circunstancias) y el carácter perdurable de
los resultados obtenidos a favor del
cumplimiento de las normas laborales
WEIL, 2005 Y 2008
La IT debería estar en condiciones de decidir de maneraidónea dónde, cuándo y cómo actuar.
Las actividades reactivas (de respuesta a las quejas)como las proactivas (con base en la planeación de lasagencias) deberían apoyarse en:
1. la investigación que haga posible la fijación deprioridades,
2. el uso de la disuasión,
3. la identificación de soluciones perdurables y elalcance de efectos sistémicos en el cumplimientoglobal de un sector.
El problema sería superar métodos tradicionales degestión interna y evaluación que ya no sirven.
CARACTERÍSTICAS Y SUPUESTOS DE LOS MODELOS DE INSPECCIÓN (1/2)
CARACTERÍSTICAS Y SUPUESTOS DE LOS MODELOS DE INSPECCIÓN (2/2)
¿QUÉ PODEMOS APROVECHAR DEL DEBATE TEÓRICO PARA FORTALECER LA IT EN
LATINOAMERICANA?
Cuando no existe un contexto con una
tradición de respeto a la legalidad y el valor
y la legitimidad de las regulaciones quedan
en entredicho por algún motivo, se genera
un fuerte incentivo para no cumplir las
regulaciones laborales (porque imponen
costos y restricciones).
AL,años 90: no era razonable esperar que losobligados respetaran voluntariamente las normas
Contexto de fragilidad del estado de derecho eincluso de extendida corrupción: la discrecionalidadde los inspectores de trabajo No podía servir paraadaptar la ley a la realidad sin transgredir derechoslaborales
Adoptar una estrategia inversa, apoyada solamenteen el aumento del monto de las sanciones,tampoco hubiera sido garantía suficiente decumplimiento
AUMENTAR LA AUTORIDAD
Cuando el costo de cumplir la legislación es
percibido como alto, se genera una fuerte
resistencia a cumplirla.
El contexto favorecía el incumplimiento: Fragilidad
ED
Asignar mayor importancia al proceso formal de
enforcement para aumentar la probabilidad de
detección y sanción de los evasores
No excluir otras estrategias.
Discrecionalidad vs autoridad.
PROTECCIÓN EN EL EMPLEO Y SOCIAL, SINDICALIZACIÓN Y CALIDAD DE LA GOBERNANZA
EN AMÉRICA LATINA
CARACTERÍSTICAS DE LA IT EN AMÉRICA LATINA
AL: sistemas mixtos de inspección del trabajo quecombinan la asesoría y la sanción. Se concentran en lafunción pedagógica y de asesoría para promover elcumplimiento.
Entre los supuestos de los sistemas de IT respecto de lascausas de incumplimiento se asume la tanto laposibilidad de que se deba a ignorancia, incapacidadde cumplir o ambas cosas o al cálculo racional decosto-beneficio.
Por tanto, se entiende el enforcement como unproceso mixto de cooperación y persecución, y losinstrumentos son tanto persuasivos como punitivos,formales e informales, preventivos y reactivos.
PROBLEMAS AL
Estructuras.- La descentralización generó vacíos,
superposiciones y transferencias de competencias a las
localidades sin los recursos ni las condiciones mínimas
para operar. Falta de coordinación entre jurisdicciones.
Facultades y procedimientos.-
Falta de autoridad de los inspectores y carácter superficial de los
procedimientos, debido a las condiciones de operación de la IT
Interrogatorios a los trabajadores se hacen por lo general en
condiciones inadecuadas para detectar incumplimientos.
Facultades de los inspectores relativamente bien delimitadas en
la ley y en las guías y manuales de inspección pero en la
práctica los márgenes de acción son mucho más amplios.
PROBLEMAS
Alcance y cobertura de la fiscalización.-
Amplio radio de acción: abarca todo tipo de regulaciones
laborales y de lugares en donde existan relaciones detrabajo asalariado.
Incapacidad de la IT para fiscalizar los empleos asalariados
en actividades informales (que suelen evadir los trámites
administrativos, el pago de impuestos y/o las normas
laborales)
Baja cobertura, especialmente en empresas pequeñas y
fuera de las zonas urbanas donde en algunos países hanvenido creciendo los empleos vinculados a las
exportaciones
PROBLEMAS
Capacidad de disuasión y asesoría.-
Muy limitada porque éstas no se llegaban a aplicar y
por su bajo monto era más barato pagarlas que
cumplir con las reglas.
Un alto porcentaje de los casos de incumplimiento
detectados no da lugar a ninguna consecuencia,
minando gravemente la credibilidad de la autoridad
laboral.
La capacidad de asesoría como recurso para elevar
el cumplimiento es también reducida debido a
insuficiente formación y disposición de los inspectores.
PROBLEMAS
Enforcement en las PYME.-
Es donde se generan más empleos y se producen los
mayores niveles de incumplimiento, dado que el
costo de cumplir es percibido por los empleadores
como menos legítimo y más oneroso.
No existen (salvo excepciones) en los países
estudiados regulaciones especiales para este tipo de
empresas, por lo que muchas veces los costos
laborales, concebidos para las empresas más
grandes, resultan difíciles de soportar y dan lugar a
incumplimientos extendidos
PROBLEMAS
La participación de los actores.-
Está prevista como coadyuvante del procedimiento y a
través de la inclusión en comisiones de seguridad ysalud/higiene en el trabajo o consejos consultivos de
diverso alcance.
También se prevé su participación en campañas
específicas como la detección del trabajo no registrado o
el trabajo infantil
Dos factores limitan esta participación. Por una parte, la
baja credibilidad de estas instancias y la convicción deque se trata de una responsabilidad exclusivamente
estatal. Por otra, la ausencia, mala calidad o la debilidadde la representación sindical.
PROBLEMAS DE LA IT EN MÉXICO (BENSUSÁN, 2008)
Las principales deficiencias en los procedimientos y las estrategias queinciden en la cobertura, la eficacia y los resultados del desempeño de la ITson: La ausencia de una cultura de denuncia que compense la escasa
cobertura de las actividades programadas La falta de un padrón confiable de empresas. La necesidad de avisar previamente a las empresas cuando van a ser
fiscalizadas. La forma inadecuada de los procedimientos en el caso de las pequeñas
empresas. La falta de reglamentos locales que ratifiquen el reglamento federal de
inspección. La superficialidad de las inspecciones y la imposibilidad de que el
inspector decida el cierre de la empresa cuando detecte violacionesgraves.
La falta de coordinación entre las distintas dependencias a nivel federal,local y con el IMSS, así como la falta de sistematización de lainformación disponible sobre las empresas.
Dificultades en el proceso sancionador: falta de
capacitación de los inspectores, imposición de
sanción mínima sin respetar criterios, legales.
(Diagnóstico Presupuestario del Programa DGIFT,
STPS, 2015)
El supuesto de que la inspección genera de por sí
beneficios es discutible, ya que depende de la
capacidad de detectar y corregir riesgos y
violaciones y prevenir las futuras…
MÉXICO VS BRASIL: FORMALIZACIÓN
México es el segundo país con menor tasa de formalización ymenor número de inspectores por cada 10 mil trabajadores (o.2vs 0.7 por cada 10 mil en promedio OCDE). (Chile: 1.5 por casa10 mil)
Contraste con Brasil. Fuentes de información unificadas, basesadministrativas en materia de contribuyentes impositivos ybeneficiarios de programas sociales.
Éxito de Brasil: cambios en políticas macro a favor de lageneración de empleo formal, avances en escolaridad,políticas micro y simplificación que cambiaron comportamientotrabajadores y empresas; cambios en procedimientos deinspección para focalizarla en prioridades (accidentes yformalización), especialización de inspectores en sectores,ajustes de incentivos (forma de remuneración basada enindividuo y en el sistema).
Limitación: la formalización benefició a trabajadores del sectorformal
FACTORES QUE INCIDEN EN EL CUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN DE INSCRIBIR A LOS TRABAJADORES EN LA
SEGURIDAD SOCIAL
1) las dificultades del despido
2) el nivel de sindicalización
3) la percepción que la ciudadanía tiene
sobre la efectividad de la legislación
4) el gasto social destinado a proteger a los
trabajadores
5) la percepción de seguridad de los
trabajadores frente a la posible pérdida
del empleo
NÚMERO DE INSPECCIONES PARA VERIFICAR LA FORMALIDAD DE LOS
EMPLEOS, 2013-2017
2013 2014 2015 2016 2017
Número total de inspecciones 43,237 22,046 7,547 6,815 5,330
Número total de Centros de
Trabajo38,913 19,841 6,792 6,134 4,797
Número total de Trabajadores
afiliados446,331 67,362 7,198 10,222 6,130
Número total de Trabajadores no
afiliados4,562 1,365 0 0 0
Fuente: Dirección General de Inspección Federal del Trabajo
RAZÓN ENTRE TRABAJADORES INVOLUCRADOS E INSPECCIONES REALIZADAS, 2002 - 2015
PORCENTAJE DE ASALARIADOS BENEFICIADOS POR INSPECCIONES,
2005 - 2015
SANCIONES A EMPLEADORES POR VIOLACIONES A LA NORMATIVA
LABORAL, 2001-2014
Fuente: Auditoria Superior de la Federación (ASF, 2016: 78), Política Pública Laboral, ASF-Cámara de Diputados, México.TMCA: Tasa Media de Crecimiento Anual
MONTO PRESUPUESTARIO ASIGNADO A LABORES DE INSPECCIÓN DEL TRABAJO, 2008-2016
(MILLONES DE PESOS DE 2008 Y TASA DE CRECIMIENTO)
Año DGIFT DGSST Total Crecimiento
2008 25.26 20.62 45.89 -
2009 25.67 25.96 51.63 12.5%
2010 24.17 26.14 50.31 -2.6%
2011 28.62 17.58 46.19 -8.2%
2012 32.38 17.06 49.45 7.0%
2013 34.16 19.77 53.93 9.1%
2014 48.33 19.64 67.97 26.0%
2015 37.23 25.68 62.91 -7.4%
2016 37.72 29.13 66.86 6.3%
Fuente: Elaboración propia con base en la Cuenta Pública (varios años) y Cuentas Nacionales (INEGI)
PRIORIDADES
Realizar diagnósticos para campañas de formalización focalizadas ( territorio, tamaño de empresas, mayores riesgos)
Ampliar padrón de empresas registradas
Fiscalizar a empresas con mal historial
Actualizar protocolos
Aumentar participación de actores
Aumentar el número, darles estabilidad y profesionalizar inspectores
Aumentar sus ingresos (en promedio de 8 a 10 mil dólares mensuales en Brasil)
Aumentar recursos a la IT en ambas jurisdicciones
CONCLUSIONES
El diseño de la IT en los países latinoamericanos es en
principio adecuado (estrategia mixta)
Supuestos erróneos. El supuesto según el cual los
incumplidores son incompetentes o ignorantes no tiene
un fundamento sólido por lo que la asesoría y la
educación tendrán en el mejor de los casos efectos
restringidos.
Grandes empresas incumplidoras. La evasión no
solamente se encuentra en las empresas de menor
tamaño, aunque allí el problema sea más grave, lo
que se ha traducido en un pretexto para liberar a las
empresas más grandes de sus responsabilidades.
Reformas legales. Posiblemente se necesiten
reformas a la legislación laboral y mejores
reglamentos para proteger mejor a los
trabajadores y/o para hacer posible una mayor
capacidad de ajuste por parte de las empresas.
Limitar discrecionalidad. El papel de los
inspectores debería ser proponer las mejores
soluciones con base en la experiencia, sin dotarlos
de amplios márgenes de discrecionalidad, sobre
todo cuando no hay mecanismos para evitar la
arbitrariedad.
Importa la voluntad política y a presencia
de actores sociales fuertes y un contexto
de generación de empleo formal
