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Instituto de Estrategia Internacional
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Comercio y Cambio Climático
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Buenos Aires, Agosto 2009
PRESENTACION
Siguiendo con la temática del Medio Ambiente y el Cambio Climático, y teniendo en mente su interrelación con el comercio mundial y las normas multilaterales que regulan el comercio de bienes y servicios, el IEI ha elaborado la segunda parte del trabajo comenzado en julio de este año teniendo en cuenta el reciente informe de la OMC y del PNUMA (2009) y que fuera utilizado para el Seminario sobre Eco- Restructuración y Cambio Climático, en el marco de los trabajos desarrollados por el Observatorio de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable de la CERA. En esta segunda etapa, el Lic. Alonso P. Ferrando (Director de Proyectos del IEI), introduce el tema y explica los vínculos entre el comercio y el cambio climático, determinando los posibles efectos del proceso de liberalización del comercio internacional en el medio ambiente y en los cambios experimentados por el mismo. Las negociaciones encaminadas a lograr un acuerdo en Copenhague durante el próximo mes de diciembre no son tan promisorias, pues las diferentes posiciones y políticas de los distintos actores de la negociación aun no han llegado a una convergencia significativa. Se dará un paso adelante, pero se deberá continuar negociando. La posición de los Estados Unidos, que no había ratificado el Protocolo de Kioto, ha variado. Este país ha manifestado que está dispuesto a liderar el proceso de reducción de gases de efecto invernadero a nivel global, aunque aclarando que los países en desarrollo más avanzados como China e India también deben hacer su parte. Estos países han expresado que se abstendrían de realizar compromisos de reducción de las emisiones que pudiesen comprometer su desarrollo, quedando a la espera de que los países desarrollados, no sólo reconozcan su responsabilidad histórica ante el cambio climático, sino que efectivamente implementen las reducciones necesarias para contrarrestar el cambio climático y sus impactos adversos. En el contexto de las diferentes posiciones de los países que tienen más impacto sobre el cambio climático (mayor PBI, mayor población, mayor cantidad de emisiones, etc.), un país en desarrollo, México, ha aprobado recientemente el Programa Especial de Cambio Climático (PECC) 2009–2012, que lo posiciona en la vanguardia del proceso de acción cooperativa de largo plazo que resulta indispensable para enfrentar el problema del cambio climático. Como caso de análisis particular se desarrolla este Programa y se explica cómo el PECC permite incorporar las cuestiones del cambio climático en el diseño y la implementación de las políticas públicas nacionales. De más esta decir que serán bienvenidos comentarios, sugerencias y críticas. Cordialmente, Enrique S. Mantilla
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Sección I
La liberalización del comercio y el Cambio Climático¿Cómo contribuye el comercio en la Mitigación y Adaptación?
Sección II
El GATT, la OMC y su relación con el Cambio ClimáticoAcuerdos OMC y Medio Ambiente (GATT, OTC, SMC, ADPIC, GATS, AsA y MSF)
Sección III
Las Normas Multilaterales relacionadas con el Medio Ambiente¿Cómo alcanzar los compromisos del Protocolo de Kioto? – Plan de Acción de BaliLas Negociaciones actuales sobre Cambio Climático
Sección IV
Caso de Análisis: México - Programa Especial de Cambio Climático 2009-2012
Esquema del Análisis
2
¿Cómo afecta la Apertura Comercial en las emisiones GEI?
Liberalización del Comercio: su “efecto”
en el C.C.
Efecto Escala Efecto Tecnológico Efecto Composición
la Apertura Comercial
⇓el comercio y
la producción⇓
Emisiones GEI
la Apertura Comercial
⇓uso tecnología inocuo con el medio ambiente
⇓Emisiones GEI
la Apertura Comercial
⇓∆∇
precios relativos
⇓∆∇
Participación de los sectores en la economía⇓
Efecto indeterminado en las Emisiones GEI
(dependerá de que los sectores que se expandan o contraigan
–por los cambios en los precios relativos-, sean de
poca o mucha concentración de emisiones GEI. En otras palabras dependerá de las “ventajas comparativas” de
cada país).
EFECTO CONTRAPUESTOEl carácter contrapuesto de estos dos efectos parece indicar que la relación entre ingresos per cápita y calidad ambiental quizá
no sea lineal. Esta idea dio origen a la “Curva Ambiental de Kuznets”.
La Curva de Kuznets refleja la relación en forma de U invertida entre la calidad ambiental y las emisiones o concentraciones de diversos contaminantes. Esta hipótesis sostiene que la contaminación aumenta con el crecimiento económico hasta cierto nivel de ingreso, después del cual empieza a reducirse.
Sección I
3
Como el Efecto Escala y el Efecto Tecnológico actúan en sentidos opuestos y el Efecto Composición depende de la “ventaja comparativa” de los países, el impacto global de la liberalización del comercio en las emisiones GEI resulta difícil de determinar.
OTROS EFECTOS:
Fuga de carbono: si un país adopta medidas estrictas de protección ambiental, el aumento de la competencia resultante de la apertura comercial puede alentar a los sectores que producen gran intensidad de emisiones a trasladarse a otros países con reglamentos menos estrictos.
Especialización: si la apertura del comercio hace que un país produzca menos bienes contaminantes, estos bienes deberán adquirirse en otro país, haciendo que algunos países se especialicen en sectores con mayor o menor intensidad de emisiones.
Incentivo: si la apertura comercial hace que aumente el acceso a los mercados de bienes inocuos al medio ambiente o que mitiguen el C.C., los exportadores tendrán incentivos de producir y comercializar este tipo de bienes.
Demanda ambiental: el aumento del ingreso y la riqueza por la apertura comercial hace que la población se preocupe de otros aspectos de su bienestar como la calidad del medio ambiente.
Liberalización del Comercio: su “efecto”
en el C.C. Sección I
4
En general los Acuerdos Bilaterales o Acuerdos de Libre Comercio (ALC) contienen compromisos más ambiciosos y marcos cronológicos más cortos que los acuerdos multilaterales.
Mediante los Acuerdos Comerciales se pueden analizar los efectos del comercio en el medio ambiente y en la emisión de los GEI.
Los estudios de impacto ambiental de varios de los Acuerdos Comerciales alcanzados (TLCAN, ALC entre USA y Australia, ALC entre Chile y UE, Acuerdo de Asociación entre UE y MERCOSUR, etc.), coinciden en que:
Los Acuerdos Comerciales y su impacto en el C.C.
• El ALC implicaría un aumento significativo del transporte interno e internacional;• Como consecuencia de este incremento, las emisiones GEI también aumentarían;•
Podría atenuarse el ascenso en las emisiones GEI aplicando estrategias de atenuación, como la reducción de millas recorridas por vehículos vacíos;•
Debido a la probable reasignación en la producción podrían reducirse las emisiones GEI (si el acuerdo es entre un PD y un PED la actividad manufacturera del PED con mayor intensidad de energía podría transferirse al PD que consume menos energía).
Conclusión General:
la creación de acuerdos comerciales que implican mayor comercio y, por lo tanto, un aumento del transporte internacional, darán por resultado un aumento de las emisiones de CO2
.
Sección I
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La relación Comercio-Cambio Climático es de doble sentido. Hasta ahora se analizó un solo sentido: la forma en que el comercio (o su liberalización) puede afectar la emisión de CO2, ya sea mitigando el C.C. o ayudando a los países a adaptarse a dicho C.C.
El otro sentido analiza cómo los procesos físicos relacionados con el C.C. influyen en la estructura y el volumen de la corriente de comercio internacional.
El C.C. tiene dos efectos probables sobre el Comercio Internacional:
1. Sobre las “ventajas comparativas”
de los países provocando modificaciones en la estructura del comercio internacional. El efecto será
mayor si las ventajas comparativas del país son principalmente de carácter climáticas o geofísicas (ej.: países que dependen de la agricultura, o de algunos servicios como el turismo, etc.).
2. Sobre la vulnerabilidad de las cadenas de suministro, transporte y distribución de las cuales depende el comercio internacional. Los hechos atmosféricos extremos, como huracanes, tsunamis, inundaciones, sequías, etc., pueden provocar el cierre temporal de puertos o rutas de transporte y dañar la infraestructura relacionada con el comercio.
El Cambio Climático y su efecto en el Comercio Sección I
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En el GATT1971. MACI. Se acordó la creación del Grupo de las Medidas Ambientales y el Comercio
Internacional (MACI). El Grupo nunca se reunió sino hasta que los miembros de la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC) lo pidieron en 1991. El llamado de la AELC se debió a la proximidad de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD) de 1992, diciendo que el GATT debía aportar su contribución.
1973-1979. Ronda Tokio: abordó el tema desde el punto de vista de cómo las medidas ambientales (en forma de reglamentos técnicos y normas) podían constituir obstáculos al comercio. Se negoció el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio (OTC).
1986-1993. Ronda Uruguay: se abordaron de nuevo las cuestiones ambientales relacionadas con el comercio. Se introdujeron modificaciones al Acuerdo OTC y varias cuestiones ambientales fueron incluidas en el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS), y los Acuerdos sobre la Agricultura (AsA); Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSF); Subvenciones y Medidas Compensatorias (SMC); los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC); el Acuerdo plurilateral sobre Contratación Pública (ACP) y otras disciplinas como las relativas a licencias de importación y las normas de origen.
1989. Se crea el Grupo de Trabajo sobre la exportación de bienes cuya venta estáprohibida en el país de origen, en base a la inquietud de los países en desarrollo de que productos prohibidos en países desarrollados por los peligros que representaban para el medio ambiente, la salud o la seguridad se estaban exportando a los países en desarrollo.
El GATT –
La OMC –
El Medio Ambiente Sección II
7
En la OMC1994. Acuerdo de Marrakech (establece la OMC). Contiene la Decisión sobre
Comercio y Medio Ambiente, allí se afirma que “no debe haber, (…), contradicción política entre la defensa y salvaguardia de un sistema multilateral de comercio abierto, no discriminatorio y equitativo, y las medidas de protección del medio ambiente y la promoción de un desarrollo sostenible”.En el preámbulo de este Acuerdo se reconoce la relación entre el sistema multilateral de comercio, el desarrollo sostenible y la protección y preservación del medio ambiente.
1994. Comité de Comercio y Medio Ambiente (CCMA). Este Comité sustituyó al Grupo MACI del GATT, con el siguiente mandato:
I.) Establecer la relación existente entre las medidas comerciales y las medidas ambientales con el fin de promover un desarrollo sostenible;
II.) Hacer recomendaciones oportunas sobre si son necesarias
modificaciones de las disposiciones del sistema multilateral de comercio, compatibles con el carácter abierto, equitativo y no discriminatorio del sistema.
2001. Ronda de Doha. Pone en marcha las primeras negociaciones multilaterales sobre Comercio y Medio Ambiente, aunque la cuestión del C.C. no formó parte de su Programa de Trabajo. Sin embargo, el mandato de las negociaciones establece, entre varios temas, dos de fundamental importancia:
I.) La liberalización (reducción o eliminación de los obstáculos arancelarios y no arancelarios) de los bienes y servicios ecológicos;
II.) El fortalecimiento y el refuerzo de la relación entre la OMC y los acuerdos ambientales multilaterales (AMUMA) como la CMNUCC.
El GATT –
La OMC –
El Medio Ambiente Sección II
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1. La OMC no es un organismo de protección
ambiental
Marco del debate en la OMC sobre el Medio Ambiente
3. Mayor acceso a mercados y Trato Especial y Diferenciado
a los países en desarrollo
2. Las normas GATT/OMC brindan un marco significativo para la protección ambiental
4. Mejorar y Fortalecer la coordinación entre comercio
y medio ambiente
Protección ambientalLiberaliza-
ción del comercio
Papel de la OMC: liberalizar el comercio y garantizar que las políticas ambientales no obstaculicen el comercio, al
mismo tiempo, que las normas comerciales no
perturben una adecuada protección ambiental en el
interior de cada país.
Transferencia tecnológica
ambiental y ayuda financiera
OMC AMUMA
Sección II
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¿Cuáles son las medidas de política nacional para mitigar y adaptarse el C.C. ?
1. Medidas técnico-reglamentarias (normas y reglamentos);2. Medidas Financieras (impuestos, permisos negociables, subvenciones, etc.);3. Otras, basadas en precios y mercados para internalizar los costos ambientales y corregir las
externalidades negativas (como la “fijación de precios”
de las emisiones de CO2
).
¿Cuál es el rol de las disciplinas OMC en la aplicación de estas medidas?
Criterio General: reconocimiento de la utilización de medidas comerciales para lograr determinados objetivos de política siempre que se respeten diversas condiciones y disciplinas establecidas de común acuerdo.
Se presenta un análisis desde el punto de vista de las normas OMC:Varias normas OMC resultan pertinentes para examinar medidas de política doméstica tendientes a mitigar y/o adaptarse al Cambio Climático:
Normas OMC pertinentes con el Medio Ambiente
Principios fundamentales
del GATT
Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio
(OTC)
Acuerdo sobre Subvenciones y
Medidas Compensatorias
(SMC)
Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de
Propiedad Intelectual
relacionados con el Comercio
(ADPIC)
Acuerdo General sobre comercio de
Servicios (AGCS)
Acuerdo sobre Agricultura y
Acuerdo sobre Medidas
Sanitarias y Fitosanitarias (AsA y MSF)
1
23
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Sección II
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Art. I: NMF Art. III: Trato
Nacional
Art. XI: Prohibición restricciones Cuantitativas
Art. XX: Excepciones Generales
Principios Fundamentales del GATT
Principio de No Discriminación
Asegura que las políticas nacionales de protección del Medio Ambiente no discriminen entre productos extranjeros y productos similares nacionales o entre productos similares importados de diferentes socios comerciales. Evita que las políticas ambientales se utilicen como restricción encubierta al comercio.
El GATT prohíbe estas restricciones para incentivar a transformarlas en aranceles. Sin embargo, bajo justificación ambiental esta disposición fue infringida varias veces. Un ejemplo fue el reclamo presentado en 1991 por México y otros países contra los Estados Unidos en el GATT (caso atún-
delfines) debido a la prohibición de éste país a las importaciones de atún desde México.
Bajo este artículo, los Miembros pueden quedar exentos de las normas GATT. En relación con el Medio Ambiente, hay dos exenciones, la del apartado (b)
y la del (g). Estos apartados permiten que se adopten medidas incompatibles con el GATT si son “necesarias”
para proteger la salud y la vida de las personas y de los animales ó
para preservar los vegetales (apartado b), ó
para la conservación de los recursos naturales (apartado g). Sin embargo, están sujetas (según el preámbulo del art.) a la no creación de discriminaciones arbitrarias o injustificables que puedan constituir restricciones encubiertas al comercio. Las medidas deben aplicarse de buena fe.
Las siguientes Medidas, seg./ Grupos Espec.
Apartado (b)
Apartado (g)
Contra consumo cigarrillos; para proteger a los delfines; para reducir contaminación por consumo de gasolina; para reducir riesgo por uso fibras de amianto, contra la acumulación de neumáticos de desecho.Conservación bancos de atún, de salmón y arenque; conservación de la población de delfines; conservación del petróleo, conservación del aire puro; conservación tortugas marinas.
1 Sección II
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Acuerdo OTC2
El Acuerdo OTC busca garantizar que ni las especificaciones de productos (denominados reglamentos técnicos y normas) de aplicación obligatoria o voluntaria, ni los procedimientos para determinar si dichas especificaciones se cumplen (denominados procedimientos de evaluación de conformidad) crean obstáculos innecesarios al comercio.
El Acuerdo OTC distingue entre:
1.Reglamentos Técnicos (obligatorios). Los Miembros están obligados a que esos reglamentos sean compatibles con el Acuerdo.2. Normas (voluntarias). Muchas de las prescripciones relacionadas con el
Medio Ambienteson normas de etiquetado de aplicación voluntaria. Sólo se exige la adopción de “medidas razonables”
que observen disposiciones de buena conducta para la elaboración, adopción y aplicación de normas. (Anexo al Acuerdo OTC).
Seguridad Nacional
Prevención de prácticas que puedan inducir a error
Protección de la salud o seguridad humanas
Protección de la vida o la salud animal o vegetal
Protección del medio ambiente
Estos objetivos legítimos pueden
entonces ser pertinentes para los reglamentos
relativos a la eficiencia energética o la
reducción de emisiones GEI.
Armonización: Las normas y reglamentos sobre eficiencia energética pueden actuar como un obstáculo al comercio, más si difieren de un país a otro. La diferencia aumenta el costo de la información y dificulta las exportaciones a otros mercados. La solución es la armonización de las normas.
El Acuerdo OTC reconoce objetivos legítimos:
Sección II
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Acuerdo SMC3
Políticas Públicas de Financiamiento relacionadas con el Cambio Climático
Estimula desarrollo de energía renovable y bienes y tecnología inocua para el medio ambiente
Costos de Producción de estos bienes
Precios de estos bienes
El acceso de exportadores al mercado que subsidia
Las exportaciones del país que subsidia
Acuerdo SMC
El Acuerdo SMC (para los productos no agrícolas), reglamenta la utilización de subvenciones y trata de evitar, por un lado, que la competencia desleal de los bienes que se benefician de subvenciones públicas sitúe a las ramas de producción nacional en situación de desventaja y, por el otro, que las medidas compensatorias adoptadas para contrarrestar esas subvenciones no constituyan un obstáculo al comercio.
El Acuerdo SMC distingue entre 3 categorías de subvenciones:I) PROHIBIDAS (aquellas que tenga directa o indirectamente por efecto aumentar las exportaciones de
un producto cualquiera de un Miembro o reducir las importaciones
de ese producto en su territorio).II) RECURRIBLES (aquellas que causan efectos desfavorables a los intereses de otros Miembros. En
principio son permitidas, pero susceptibles de ser impugnadas);III) NO RECURRIBLES (permitidas y protegidas de toda impugnación). Por ej., las utilizadas para
fomentar la adaptación de instalaciones existentes a nuevas exigencias ambientales. Esta categorización de subvenciones quedaron sin efecto el 01/01/2000, ya que estaban sujetas a examen y no fueron renovadas.
El Acuerdo SMC define entonces el concepto de “subvención”, establece las condiciones en que los Miembros de la OMC pueden o no recurrirlas y reglamenta las acciones (derechos compensatorios) que pueden tomarse contra las importaciones subvencionadas.
Sección II
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Acuerdo ADPIC4
El Acuerdo ADPIC resulta pertinente para el desarrollo y la difusión de tecnologías inocuas para el Medio Ambiente.
Referencia explícita al Medio Ambiente: Patentabilidad – Sección 5 ADPICMateria PatentableArt. 27.1
No habrá
discriminación de patentes ni por el lugar de invención, ni el campo de la tecnología ni por el hecho de que los productos sean importados o nacionales.
ExclusionesArt. 27.2
Podrán excluirse de la patentabilidad las invenciones cuya explotación comercial deba impedirse para proteger la salud o vida de las personas o de los
animales o para preservar los vegetales, o para evitar daños graves al medio ambiente, siempre que esa exclusión no este justificada solamente porque la explotación esté
prohibida por su legislación.
El Acuerdo ADPIC autoriza entonces a los Miembros a rechazar la concesión de patentes para aquellos inventos que puedan poner en peligro el medio ambiente (siempre que su explotación comercial esté prohibida como condición necesaria para la protección del medio ambiente).
Con miras a preservar la biodiversidad, los Miembros deben asegurar la protección de las diferentes variedades de vegetales mediante patentes.
Este Acuerdo tiene como finalidad reforzar la protección de los derechos de propiedad intelectual y asegurar que las medidas destinadas a hacer respectar esos derechos no se conviertan en obstáculos al comercio.
El objetivo del Acuerdo es “la promoción de la innovación tecnológica y de la transferencia y difusión de la tecnología, en beneficios recíproco de los productores y usuarios de modo de favorecer el bienestar social y económico y el equilibrio de derechos y obligaciones” (Art. 7).
Otras normas ADPIC son pertinentes para proteger las marcas, al certificar productos inocuos para el medio ambiente y eliminar las prácticas de competencia desleal (ej. el llamado “blanqueo ecológico”).
Sección II
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Acuerdo AGCS (GATS)5
Así como el GATT tiene su artículo XX con Excepciones Generales, el GATS también las tiene. La cláusula de excepciones del GATS que aborda las preocupaciones ambientales es el artículo XIV.
El apartado b) del artículo XIV prevé que las medidas del GATS no se apliquen al Miembro que adoptara alguna medida necesaria para proteger la vida y la salud de las personas y de los animales o para preservar los vegetales.
No obstante, estas medidas aplicadas por alguno de los Miembros OMC no deben desembocar en discriminaciones arbitrarias o injustificables ni constituir ninguna restricción encubierta contra el comercio internacional.
En materia de Medio Ambiente, el GATS también impone Obligaciones y Excepciones Generales. También existen Compromisos Específicos
Obligaciones Generales:
Excepciones Generales:NMF (art. II); Trato Nacional (art. XVII); medidas técnicas relacionadas a servicios (art. VI.4).
Compromisos Específicos:Más de 40 Miembros de la OMC han asumido compromisos específicos sobre servicios
relacionados con el medio ambiente. La mayoría de ellos tiene compromisos en varios subsectores y algunos los tienen en todos ellos. En comparación con otros sectores, como el turismo, los servicios financieros o las telecomunicaciones, el nivel de los compromisos referentes a servicios relacionados con el medio ambiente que se han consolidado en el marco del GATS es modesto.
Sección II
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Acuerdo sobre Agricultura5
El AsA, en su Preámbulo, prescribe que en los compromisos que los países deben contraer se tome en consideración, entre otras cosas, “la necesidad de proteger el medio ambiente”.
El AsA permite y excluye de los compromisos de reducción las medidas de ayuda interna con efectos mínimos en el comercio (las de “caja verde”), expuestas en el Anexo 2 del AsA. Entre este tipo de medidas figuran:
Objetivo Principal: reformar los principios y disciplinas relativos a las políticas agrícolas y reducir las distorsiones en el comercio de productos agropecuarios causadas por el proteccionismo y la ayuda interna a la agricultura –o políticas que sostienen los precios internos o subvencionan la producción– .
Relación con el Medio Ambiente y el Cambio Climático
los pagos realizados en el marco de programas ambientales, siempre que cumplan determinadas condiciones específicas (párr. 12).
los pagos en concepto de socorro en casos de desastres naturales. Aquíentrarían las ayudas por fenómenos originados por el Cambio Climático (párr. 8).
El AsA desarrolló el concepto de “compartimientos” o “cajas” que según su color indicarían un mayor (caja ámbar) o menor grado (caja verde) de efectos directos a la producción de aquellos estímulos de apoyo gubernamental a la agricultura.
La caja verde debería contener medidas con efecto mínimo o ninguno en el comercio ni en la producción, y están totalmente exentas de compromisos multilaterales de reducción.
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Acuerdo MSF5
El Acuerdo sobre MSF de la OMC contiene disposiciones para asegurar la inocuidad de los alimentos y proteger la salud y la seguridad de las personas y los animales y para preservar los vegetales.
El Acuerdo MSF ayuda a los países a dar una respuesta uniforme a los nuevos tipos de brotes de plagas y enfermedades causados por el cambio climático.
El Acuerdo MSF –que resulta complementario del Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio–, permite a los Miembros adoptar medidas sanitarias y fitosanitarias por motivos ambientales, pero con sujeción a requisitos tales como la evaluación de los riesgos, la no discriminación y la transparencia.
El Acuerdo MSF alienta a los Miembros a utilizar normas, directrices y recomendaciones internacionales cuando existan. Aunque pueden adoptar MSF para obtener niveles más elevados de protección de la salud –o para afrontar preocupaciones sanitarias para las cuales no existen normas internacionales–, deben estar justificadas desde el punto de vista científico.
El Acuerdo MSF permite a los países establecer sus propias normas en materia de inocuidad de los alimentos y de sanidad de animales y plantas. Tales normas han de basarse en principios científicos, no deben constituir obstáculos innecesarios al comercio y no deben discriminar de manera arbitraria o injustificable entre Miembros en que prevalezcan condiciones similares.
Sección II
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Protocolo de Kioto: ¿Cómo alcanzar los compromisos?
Existen 3 “mecanismos de flexibilidad” para que las Partes puedan cumplir sus compromisos de reducción de emisiones GEI:
1. Comercio de derechos de emisión: permite a las Partes comprar créditos compensatorios por reducción de emisiones de otras Partes. Los créditos por reducción de emisiones pueden consistir en los derechos de emisión no utilizados por otras Partes. Así, los países que tengan unidades de emisión “sobrantes”
–o
sea, cuyos niveles de emisión están por debajo del límite permitido–
pueden vender dicho excedente a las Partes cuyas emisiones superen los objetivos que se les haya asignado.
3. Mecanismo para un desarrollo limpio: permite que las Partes que asumieron
compromisos de reducción de emisiones de GEI cumplan sus obligaciones obteniendo URE por proyectos de reducción de emisiones ejecutados en países en desarrollo. Es exigible la demostración de que la reducción de emisiones no se hubiese producido sin la realización del proyecto.
2. Aplicación conjunta: permite que una Parte invierta en proyectos de reducción o eliminación de las emisiones en el territorio de otra Parte, obteniendo así
“unidades de reducción de emisiones”
(URE), que puede utilizar para cumplir su propio objetivo en materia de reducción de emisiones.
Sección III
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Normas Multilaterales y el Medio Ambiente1972. Declaración de Estocolmo de la Conferencia de NU sobre Medio
Ambiente Humano: llamamiento a la cooperación internacional para afrontar los problemas ambientales.
1992. Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD) o Cumbre de la Tierra de Río de Janeiro:
Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo: marca el vínculo entre desarrollo sostenible, crecimiento económico y protección del medio ambiente.
Convenio Marco de las NU sobre el Cambio Climático (CMNUCC): no fija compromisos jurídicamente vinculantes para la reducción de emisiones de GEI. Establece un marco general de actuación con 4 principios:
1997. Protocolo de Kioto: establece por primera vez niveles de reducción de las emisiones de GEI para los países industrializados, que deberán alcanzar en el
período 2008 –
2012.
Compromiso: Cada país asume un compromiso de reducción de emisiones GEI diferente. A nivel global la reducción deberá ser de un 5,2% del nivel de 1990
1. Responsabilidades comunes pero diferenciadas 2. Eficacia en función
de costos4. Fomentar el Desarrollo Sostenible
3. Economía abierta
Sección III
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¿Qué
hay después del Protocolo de Kioto?
2007. Plan de Acción de Bali (XIII Conferencia de las Partes de la CMNUCC). Plantea por primera vez la participación de los países en desarrollo en las iniciativas de
mitigación y adaptación del C.C. mediante la aplicación de medidas adecuadas a cada país, teniendo en cuenta su desarrollo sostenible y la necesidad de apoyo financiero y de
facilitación y transferencia de tecnología de parte de los países desarrollados.
Así, las negociaciones multilaterales sobre el C.C. relativas al período post2012, se están desarrollando en 2 niveles: las del marco del Protocolo de Kioto y las del Plan de Acción de Bali.
Al efecto se crearon dos Grupos de Trabajo: el Grupo de Trabajo Especial sobre Acción Cooperativa de Largo Plazo (GTE-ACLP) y el Grupo de Trabajo Especial sobre futuros compromisos de las partes desarrolladas del Protocolo de Kioto(GTE-PK).
Los dos niveles buscan alcanzar un acuerdo para la XV Conferencia de las Partes del CMNUCC que se llevara a cabo en Copenhague en diciembre de 2009.
Negociaciones del P.K.: Al final de 2008, no se había llegado a ninguna conclusión sobre el alcance de la reducción de las emisiones que deberían llevar a cabo los países desarrollados a partir de 2012.
Negociaciones del P.A. de Bali: Las negociaciones se centran en la elaboración de un proyecto de texto con la finalidad de llegar a una acuerdo definitivo para su ratificación en Copenhague, en diciembre de 2009.
Sección III
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¿Cuáles son los objetivos de negociación de corto plazo? (Dic. 2009 enCopenhague)
Establecer metas para la reducción de emisiones por parte de los países industrializados;Cuantificar de manera tangible los esfuerzos de los países en desarrollo más industrializados (China, India, Brasil, México y Sudáfrica) para limitar sus emisiones;Determinar los compromisos de financiación para la transferencia de tecnología para ayudar a los países pobres a mitigar y adaptarse al C.C.;Establecer una “estructura de gobierno” para el futuro acuerdo.
¿Qué
se está
negociando?
1. En el marco del GTE-PKLa continuidad del Protocolo de Kioto: compromisos de reducción y mecanismos deflexibilización para su segundo período –que
comienza en 2013–
y cuya duracióntambién debe negociarse (el avance de esta negociación está
siendo dilatada);2. En el marco del GTE-ACLP
El acuerdo global sobre C.C. a acordarse en Copenhague en diciembre 2009 en base alPlan de Acción de Bali y que contrasta dos posiciones encontradas entre los paísesdesarrollados y los en desarrollo (nucleados
en el G77+China).Además se discute la futura forma legal del acuerdo de Copenhague.
Negociaciones actuales sobre C.C. Sección III
21
Negociaciones actuales sobre C.C.¿Qué pasará en Copenhague?Resulta poco probable que se alcance un documento consensuado. Sin embargo, se sentarán las bases de los temas claves que seguirán negociándose en el 2010.
¿Por qué es poco probable alcanzar un acuerdo en Dinamarca?Las negociaciones previas avanzaron muy poco en reducir diferencias. No sólo hay diferencias entre los países desarrollados y en desarrollo sino también hacia adentro de cada grupo.
Las principales diferencias y problemas para alcanzar el acuerdo son:•
Los compromisos de reducción de emisiones fijados por los países desarrollados (un 80% para
ellos y un 50% para los en desarrollo para el 2050) no fueron aceptados por los países emergentes. No hay acuerdo en la distribución del esfuerzo;•
El año base para calcular la reducción de emisiones GEI. Mientras la UE propuso que sea 1990,
Estados Unidos pretende que se tomen los valores de 2005 (que permitiría una reducción menor de emisiones de gases contaminantes);•
Dentro del G77+China existen diferencias, especialmente entre el grupo de países insulares en
desarrollo y el grupo de países árabes exportadores de petróleo;•
El texto a negociar quedó
demasiado extenso (de 53 páginas pasó
a 200), ya que incorporaron todas las posiciones. Será
imposible alcanzar un consenso cuando lo que se negocia es un conjunto de posiciones divergentes;•
La nueva forma legal del acuerdo se debate entre un nuevo Protocolo, enmendar el existente,
realizar un acuerdo de implementación o que sean decisiones de la Conferencia de las Partes (COP) sobre Cambio Climático.
Sección III
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México: Programa Especial de C.C. 2009-2012En el marco de su Estrategia Nacional de Cambio Climático, en agosto de 2009,
el Poder Ejecutivo mexicano decretó la aprobación del Programa Especial de Cambio Climático (PECC) 2009–2012.
El PECC permite incorporar las cuestiones del C.C. al diseño y la implementación de las políticas públicas.
El PECC reconoce la vulnerabilidad dada por la amenaza del C.C. y tiene como objetivo contrarrestar el mismo, así como sus aspectos adversos, mediante respuestas de mitigación, adaptación y de política transversal.
México percibe al C.C. no sólo como una amenaza sino como una oportunidad. Las tareas de mitigación y adaptación propuestas en el PECC tendrán beneficios no sólo en lo climático sino en la seguridad energética, en procesos productivos limpios y eficientes, en mejorar la calidad del aire y la conservación de los recursos, etc.
A través del PECC, el gobierno de México pretende demostrar que es posible mitigar el C.C. y adaptarse, sin comprometer el proceso de desarrollo, inclusive con beneficios económicos.
Para ello, el PECC consta de cuatro componentes fundamentales para el desarrollo de una política integral para enfrentar el desarrollo:
1. Visión de largo plazo 2. Mitigación
3. Adaptación 4. Política Transversal
Sección IV
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México: Programa Especial de C.C. 2009-2012
1. Visión de largo plazoMéxico contribuye con el 1,6% (aprox.) de las emisiones de GEI
mundiales. En 2005, entre los 192 miembros de la CMNUCC, México se ubicó entre los 25 países con mayor población, mayor PBI y mayores emisiones GEI. Está en el puesto 13 en el rango de países emisores.
La posición de México en los foros multilaterales apunta hacia un proceso flexible de convergencia de niveles de emisión per cápita. En 2006, este valor ascendió a 6,2 tCO2 (valor cercano al promedio mundial).
México asume el objetivo indicativo de reducir un 50% sus emisiones GEI para 2050, en relación a las emitidas en el 2000. Esta meta es posible si se establece un régimen multilateral con mecanismos de apoyo financiero y tecnológico por parte de los países desarrollados.
Este objetivo tiene dos características: 1) no es jurídicamente vinculante (por eso se define como “indicativa”) y 2) se encuentra doblemente condicionado: al apoyo financiero y tecnológico de los países industrializados y a un acuerdo global que de soluciones colectivas al C.C.
Sección IV
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México: Programa Especial de C.C. 2009-2012
1. Visión de largo plazo
La línea base representa el escenario tendencial
de emisiones de México. Para los años 2020, 2030 y 2050, esta línea base indica que México mantendrá
un ritmo de crecimiento y de evolución de la distribución de sus emisiones, en relación con el escenario tendencial
promedio global indicado por la OCDE.
El escenario de mitigación de México implica que para el 2012 se alcancen las metas del PECC, y para el período posterior, se estima que dichas emisiones sean congruentes con el ritmo promedio global de decrecimiento que suponen las proyecciones de la OCDE. O sea, en la trayectoria hacia una eventual estabilización de las concentraciones de GEI a 450 ppm
de CO2
(estimado).
Fig.1.1 Trayectorias de las emisiones tendenciales de México 2000-2050 y de las reducciones requeridas en el escenario de mitigación
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2. Mitigación
Fig. 2.1 Trayectorias tendenciales de emisiones por sectores clave
Fig. 2.2 Trayectorias de reducciones sectoriales para 2050 (meta global de 450 ppm de CO2 )
Para alcanzar la meta global de 450 ppm de CO2 , la distribución de las cargas de reducción entre las diferentes categorías de fuente de emisión para los años 2020, 2030 y 2050 será desigual y dependerá de sus actuales indicadores de intensidad de carbono.
* USCUSS: Uso de Suelo, Cambio de Uso de Suelo y Silvicultura
La reducción de emisiones del 50% para el 2050 respecto de las emisiones en 2000, supone, para el período comprendido entre 2008 y 2050, un crecimiento promedio anual del PBI de 3,5% y un crecimiento demográfico que se estabiliza en 122 millones de habitantes después de 2040.
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2. Mitigación
La producción de petróleo y gas, la generación de energía eléctrica y el transporte emitieron en conjunto casi el 50% de las emisiones totales de México, lo cual sugiere la necesidad de intensificar los esfuerzos de mitigación en estas tres categorías.
Reducción de las emisiones GEI para 2012: 50,5 MtCO2
Generación de energía
18,0 MtCO2 (36%)
Uso de energía 11,9 MtCO2
(23%)
Agricultura, bosques y
otros usos del suelo
15,3 MtCO2 (30%)
Desechos 5,5 MtCO2
(11%)
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3. AdaptaciónEl PECC, respecto a la Adaptación al C.C., considera 3 grandes etapas:
Etapa I (2008–2012) Etapa II (2013–2030) Etapa III (2031–2050)Evaluación de la vulnerabilidad yValoración de las Implicaciones
Económicas
Fortalecimiento de CapacidadesEspecíficas Consolidación de Capacidades
Programa Especial de Cambio Climático 2008–2012
Construcción de sistemas de indicadores y seguimiento
Metas de largo plazoindicando el grado de
adaptación al 2050
* Publicación del Atlas Nacional de Vulnerabilidad ante el Cambio Climático (integrado con base en los Atlas que ya producen diversas instituciones);* Publicación de una Propuesta de Adecuación del Sistema Nacional de Protección Civil, bajo un enfoque de gestión integral de riesgos;* Publicación de los Estudios sobre las Implicaciones Económicas del Cambio Climático en México, e integración de sus recomendaciones en la formulación de políticas públicas sectoriales;* Revisión y modificación apropiada de los instrumentos económicos que incrementarán la vulnerabilidad a futuro ante el cambio climático; y* Propuesta de Adecuaciones al Sistema Nacional de Planeación para orientar la evolución espacial a largo plazo de las actividades económicas y los asentamientos humanos (a presentarse al Poder Legislativo).
* Equilibrio entre degradación/deforestación y restauración/reforestación, que conduce a una neutralidad en carbono y fortalece los ecosistemas y las zonas de amortiguamiento ante impactosadversos previsibles del cambio climático;* Adopción e implementación de sistemas de producción agropecuaria sustentables que garanticen una mayor captura de carbono.* Erradicación de instrumentos negativos de política que incentivan el deterioro ambiental y las emisiones de GEI;* Diseño e inicio de la aplicación de Programas regionales y nacional de reubicación deasentamientos humanos e infraestructuras de alto riesgo; y* Evaluación y aplicación de políticas públicas sobre la estabilidad climática y la sustentabilidad ambiental del desarrollo.
* Balance positivo entre reforestación y deforestación, que hace del sector un sumidero neto queincrementa los depósitos de carbono y preserva la biodiversidad;* Elección de opciones de desarrollo que aseguren la sustentabilidad ambiental, e incluyan entre susinstrumentos el ordenamiento ecológico del territorio;* Programas regionales y nacional de reubicación, en operación, para asentamientos humanos einfraestructuras de alto riesgo; y* El Sistema Nacional de Planeación elige opciones de desarrollo que descarbonizan la economía yminimizan la vulnerabilidad de sistemas humanos y naturales ante los impactos adversos del calentamiento global.
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4. Política transversal
La implementación del PECC requiere la concurrencia de acciones intersectoriales e interinstitucionales y de diversos instrumentos de política pública de carácter transversal para conducir los esfuerzos de mitigación y adaptación al C.C.
Estos instrumentos se agrupan según los siguientes elementos:
* Política exterior (posición de México en las distintas negociaciones relacionadas con el cambio climático);
* Medidas de fortalecimiento institucional (necesidad de reforzar las capacidades institucionales y humanes en todas las dependencias públicas);
* Economía del cambio climático (necesidad de una gran transición tecnológica, económica y cultural equivalente a una nueva revolución industrial);
* Educación, capacitación, información y comunicación (se requiere elevar el nivel de conciencia y participación de la sociedad en materia de C.C.);
* Investigación y desarrollo tecnológico (optimizar los recursos disponibles para enfrentar el proceso de C.C. y enfocar esfuerzos en áreas agrupadas en tres ámbitos: general, básica y sectorial).
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