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INSTRUMENTOS DE PLANIFICACION URBANA Y SU ALCANCE EN LA

RECONSTRUCCION DEL BORDE COSTERO EN ZONAS DE RIESGO DE

TSUNAMI

PABLO DURAN CESPEDES.

RESUMEN

Este artículo tratara de los conflictos que se generan al implementar criterios para la reconstrucción del borde costero en zonas de alto riesgo de tsunami, ello en relación al terremoto con posterior tsunami provocado por el evento del 2010 en Chile, ya que los instrumentos de planificación territorial tienen el deber de resguardar la vida del habitante en cualquier lugar del territorio nacional y mitigar el impacto de catástrofes naturales disminuyendo la vulnerabilidad de los asentamientos humanos. Actualmente no existe un marco legar que prohíba vivir en determinadas zonas urbanas, ni tampoco que priorice la seguridad mas allá de los interese político – económicos.

Review, tipo estudio, sin validación, para aprobar curso: Evaluación del Riesgo de Tsunami,

Magíster en Geografía y Geomática, Pontificia Universidad Católica de Chile. 2012

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DESARROLLO Hoy se habla de aprender a planificar nuestras ciudades conociendo y manejando los riesgos naturales, a los cuales la privilegiada geografía del país nos expone permanentemente (Chile Unido Reconstruye Mejor, 2010), en este concepto este documento comenta de qué forma los instrumentos de planificación territorial regulan el emplazamiento de asentamientos humanos en el borde costero tanto en chile como en otras regiones del planeta donde existe amenaza de tsunami, ya que es labor de las entidades gubernamentales el resguardar la vida de los habitantes. Para esto se tomara como marco conceptual la política de planificación urbana de la ordenanza general de urbanismo y construcción, como también los planes de acción y criterios para la reconstrucción del borde costero. Contraponiendo este escenario al caso del gran terremoto del este del Japón el 2011 y como actuaron sus entes administrativos, y como la vulnerabilidad es potencial de riesgo de desastre. Pero, ¿Qué es un Fenómeno natural? según “Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América Latina” Es toda manifestación de la naturaleza. Se refiere a cualquier expresión que adopta la naturaleza como resultado de su funcionamiento interno. Son fenómenos previsibles o imprevisibles dependiendo de la tecnología que los estudia y la profesionalización de sus científicos. Pero lo importante de este asunto es la urbanización, ya que dependiendo de este factor tendremos como resultado el “desastre”. El desastre es un proceso y un producto que

manifiesta el nivel de riesgo que existe en una sociedad. Es la expresión más evidente de una convivencia vulnerable entre diversos grupos sociales y su medio. (O’Keefe et al., 1976; Westgate & O’Keefe, 1976; Watts, 1983; Lavell, 2004). Según la escuela de la economía política, son el resultado de procesos socioeconómicos que crean, a distintas escalas, condiciones de existencia humana insostenibles ante los eventos extremos y que se diferencian en términos de clase, raza, género, edad, etc. El desastre interrumpe esa cotidianeidad, al alterar la convivencia con el medio circundante. Por otro lado la urbanización la entenderemos como el fenómeno de poblar un determinado territorio y aplicar un plan maestro a dicho espacio, este plan será una política de ordenamiento social como también una estructura ordenada de capas que configurarán la ciudad, será un proceso que concentra a la población y las actividades en las ciudades, lo que conlleva modificaciones geográficas del medio natural, las que configuran el concepto “riesgo de desastre”. Entendiendo riesgo como un proceso social asociado a la vulnerabilidad de la planificación sin prevención. Por tanto riesgo natural no es más que la aplicación de la capa ciudad + mala planificación + riesgo = desastre. De la planificación urbana y el riesgo de desastre Para hablar de borde costero se entenderá por tal no la zona que comprende los terrenos de playa fiscales situados en el litoral, sino que a la zona urbana que limita con el

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mar en donde la pendiente de inclinación es baja y profunda. Este criterio es en función de definir zonas que según la carta de inundación del SHOA presentan las máximas alturas de inundación. En chile el criterio para la prohibición de construir asentamientos humanos en zonas donde se establece un plano de inundación (borde costero) por peligro de tsunami no existe. Esto se puede ver en el Artículo 2.1.17. En los Instrumentos de Planificación Territorial que corresponda podrá definirse áreas de riesgo, cuando proceda y previo estudio específico, por constituir un peligro potencial para los asentamientos humanos. Zonas inundables o potencialmente inundables, debido entre otras causas a proximidad de lagos, ríos, esteros, quebradas, cursos de agua no canalizados, napas freáticas y pantanos. (ORUC), este articulo no especifica el concepto de habitar en zona de peligro de tsunami, puesto que no existe un instrumento de planificación territorial que legitimase el peligro, la comisión nacional del borde costero cuya función es proponer zonificaciones para el borde costero, tiene poca influencia en determinar las actividades que se producen en esta zona, pese a que formulan sugerencias y opiniones para la elaboración de los planes reguladores comunales e intercomunales. Una de las razones de este suceso es porque la constitución garantiza el derecho a la propiedad y el estado permite se urbanicen zonas geográficas con riesgo. Pero fundamentalmente ya que el concepto expropiación por zona de peligro de tsunami no existe. Es interesante ver que al igual que Ley 16.282, que fija disposiciones

para casos de sismos o catástrofes, establece normas para la reconstrucción de la zona afectada por el sismo de 28 de marzo de1965 y modifica la Ley Nº 16.250 hoy existen las Modificaciones por ley de sismos y catástrofes relacionadas con el evento tsunami de febrero 2010 El articulo 2.1.17 de la ordenanza de urbanismo y construcciones establece que las áreas de riesgo del territorio nacional sujetas a planificación deben basarse en una memoria explicativa existente en el plan regulador, documento técnico que definirá los peligros reales y potenciales para el emplazamiento de asentamiento humanos en el territorio . Este estudio y definición de área de riesgo es fundamental para que la ordenanza de cada municipio pueda establecer y determinar las normas urbanas que limitan y condicionen determinadas construcciones, enfocadas en la prevención contra desastres naturales. De tal forma que se proyecten las obras ingenieriles y planes determinados que aporten a la mitigación de los posibles efectos del evento. Con estas medidas se proyecta la creación de las zonas de restricción ( ZR1 y Zr2) donde se condicionará el uso de suelo como medida para la ocupación del borde costero. Otro impórtate instrumento que podría haber modificado el concepto de planificación vulnerable del zonas costeras es la Ley N° 16 282, Artículo

27º.‐“El Ministerio de la Vivienda y Urbanismo el cual autorizo a las municipalidades a modificar su planes reguladores por un plazo de 90 dias, estos debían ser aprobados por un especialista antisísmico. Cuando dichas comunas carezcan de planos reguladores

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definitivos, podrá el Presidente de la República, dentro de los dos años siguientes al sismo o catástrofe, aprobar proyectos parciales o anteproyectos de planos reguladores elaborados por la Municipalidad respectiva o por la Dirección de Planificación del Desarrollo Urbano (DDU) del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo. Pero que pese a su amplio margen para permitir generar estudios relacionados con la mitigación, expropiación y relocalización por peligro de tsunami, no tuvo mayor impacto dentro de los mismos instrumentos. Casos de expropiación La expropiación se encuentra regulada mediante la Ley Orgánica de procedimiento de expropiación, la que se encuentra refundida en el Decreto Ley Nº 2186 de 1978. La Constitución Política de La República de Chile en su artículo 19 Nº 24, establece el derecho de propiedad en sus diversas especies sobre toda clase de bienes corporales o incorporales, sin embargo, el mismo artículo establece que la única forma de ser privado de este derecho es en virtud de una ley general o especial que autorice la expropiación por causa de utilidad pública o de interés nacional, calificada por el legislador, dentro de este parámetro se encausan los casos siguientes , con lo que se comprende un precedente ante la necesidad de resguardar a la ciudadanía del peligro de tsunami. El pasado 11 de marzo, cuando el terremoto de Japón desató una alerta de tsunami y obligó a evacuar las costas de Chile, los habitantes de La Serena y Coquimbo debieron sortear varios bloqueos para alcanzar las zonas de seguridad. "En algunos sectores la gente encontró obstáculos

y debió bordearlos, tardando más. Esa alerta dio tiempo y pudimos resolverlo, pero la idea es que la evacuación sea más expedita", dice el intendente de Coquimbo, Sergio Gahona. Para crear estos corredores se deberán expropiar terrenos privados y servidumbres que en total equivales a 25 mil m2 aprox. Este proceso contempla estudios planimetricos de vías de evacuación, tasación e información de dominio de las propiedades que se expropiarán, y el diseño del sistema de emergencia de alerta temprana, con criterios de prevención, mitigación y planificación de riesgos en el borde costero. (la tercera, 2010) En el contexto del PRES (plan de reconstrucción sustentable) quienes sean propietarios de terrenos en la zona costera definida por los estudios como riesgosa, serán expropiados para dar paso a otro tipo de ocupación que, ante un evento de la naturaleza y magnitud como el ocurrido el pasado 27 de febrero, no genere pérdidas humanas. “Hay lugares donde no se va a poder vivir, porque están pegados al mar y pueden ser peligros. A esas familias que viven en zonas de alto riesgo, las vamos a expropiar para entregarle otro terreno y casa dentro de la misma comuna. No podemos dejar que personas vivan en zona de riesgo, porque somos responsables como gobierno”, dijo la autoridad. ministra de Vivienda y Urbanismo, Magdalena Matte. (El centro, 2010) Del riesgo y sus políticas El desconocimiento de los sistemas naturales con los que interactúa la sociedad, la falta de planificación urbana, los objetivos cortoplacistas y las conductas socio-culturales

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acrecientan velozmente la producción de riesgos. “El riesgo hace referencia a la probabilidad de que una población (personas, estructuras físicas, sistemas productivos, etc.) o segmento de la misma, le ocurra algo nocivo o dañino” “El riesgo es consecuencia de una condición latente o potencial, y su grado depende de la intensidad de la amenaza y de los niveles de vulnerabilidad existentes” (Allan Lavell, 1986). De la amenaza del tsunami El fenómeno tsunami es un amenaza en cuestión de su impacto en la vida y los asentamientos costeros de chile, ya que se sabe por modelos numéricos basados en la reconstrucción de tsunamis históricos que nuestras costas han sido afectadas por estos, sin embargo las ciudades se han levantado a su completa destrucción muchas veces, por lo cual al parecer no existe un miedo psicológico al vivir en situaciones expuestas. Las políticas territoriales no están diseñadas para medir amenaza y llevar a cabo instrumentos que la mitiguen, en el tema tsunami, esto ayuda a olvidar el pasado. Dejando para aquellas ciudades que fueron arrasadas en parte por el mar, una sensación psicológica de peligro. No así en ciudades como Valparaíso y viña del mar donde no está asimilado la peligrosidad que representa el mar a estas localidades, ya que el ultimo evento que destruyo el plan urbano, esta fuera del imaginario colectivo. El Estado está al servicio de la persona humana y su finalidad es promover el bien común, para lo cual debe contribuir a crear las condiciones sociales que permitan a

todos y a cada uno de los integrantes de la comunidad nacional su mayor realización espiritual y material posible, con pleno respeto a los derechos y garantías que la Constitución establece”. (Anexo. n° 1, 2010) De la vulnerabilidad y el poblamiento Por vulnerabilidad se entiende la probabilidad que un grupo social para anticipar, sobrevivir, resistir y recuperarse del impacto de una amenaza; es una combinación de factores socio económico y políticos que determinan el grado en que un evento pone en riesgo la vida y su sobrevivencia. Ser vulnerable a un fenómeno natural es ser susceptible de sufrir daño y tener dificultad de recuperarse de ello. No toda situación en que se halla el ser humano es vulnerable. Hay situaciones en las que la población sí está realmente expuesta a sufrir daño de ocurrir un evento natural peligroso (sismo, aluvión, huracán, tempestad eléctrica, etc. Hay otras, en cambio, en que la gente está rodeada de ciertas condiciones de seguridad, por lo cual puede considerarse protegida. La vulnerabilidad de los pueblos se da: 1) Cuando la gente ha ido poblando terrenos que no son buenos para vivienda, por el tipo de suelo, por su ubicación inconveniente con respecto a huaycos, avalanchas, deslizamientos, inundaciones, etc. 2) Cuando ha construido casas muy precarias, sin buenas bases o cimientos, de material inapropiado para la zona, que no tienen la resistencia adecuada, etc. 3) Cuando no existe condiciones económicas que permitan satisfacer las necesidades humanas (dentro de

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las cuales debe contemplarse la creación de un hábitat adecuado). De las herramientas de planificación territorial Según las políticas de planificación territorial del gobierno Chileno, se define área de riesgo o zona no edificable de nivel intercomunal, de conformidad al artículo 2.1.17 , en chile no existe la configuración de las amenazas de origen físico-natural, solo constituyen un componente de los factores de riesgo urbano. Evaluar la pertinencia de mantener o modificar los “usos de suelo” que para esos terrenos consulta el actual instrumento de planificación. Considerar desde zonas de alto riesgo, donde sólo puedan destinarse a áreas de esparcimiento al aire libre; hasta otras zonas, menos afectadas por la ola, que requerirán la ejecución de acciones y obras para su utilización, en las cuales se deberán definir las normas urbanísticas que las regulen. Evaluar en detalle los efectos que una norma de restricción puede provocar, ponderando de diferente manera, según el “grado de afectación”, la forma de utilización del suelo que pueda ser ocupado cuando se determinen acciones para su utilización. El proceso de actualización de los Planos Reguladores en función del Riesgo no necesariamente implica que una propiedad localizada dentro de un área o zona definida como de riesgo tenga prohibición de construir en ella. Las áreas propensas a riesgos, ya sea de tsunami, inundaciones o riesgo geológico tal como fallas o remoción en masa serán definidas en los planos reguladores en base a estudios técnicos que determinarán los usos y

condiciones permitidos específicamente para dichos suelos. Eventualmente, en una zona de riesgo moderado de tsunami se permitirán edificaciones y usos no residenciales tales como comercio o actividades productivas, e incluso, si los estudios técnicos así lo indican, podría permitirse usos residenciales si se definen condiciones de diseño arquitectónico que mitiguen dicho riesgo. Estas condiciones deberán estar establecidas claramente en los instrumentos y ordenanzas de cada plan regulador, de manera de informar y orientar a los propietarios respecto a sus derechos y deberes. En el caso que una propiedad quede localizada en una zona de alto riesgo que no permita ningún tipo de construcción o uso residencial, el plan regulador deberá definir disponibilidad de terreno en zonas donde se permita edificar de manera que las familias afectadas puedan optar a un subsidio para relocalización. MINVU Del tsunami en Japón Ciudades de Japón fueron arrasadas por el pasado tsunami del 11 de marzo del 2011, pese a que los protocolos de planificación de sus ciudades cuentan con elementos de mitigación para estos escenarios, estos fueron sobrepasados, ya que al igual que en nuestro país, la política de mercado apoyo la construcción en zonas bajas, no planteando la posibilidad de que un evento mayor al proyectado traspasara sus barreras. Existen numerosas leyes que regulan el uso de suelo en Japón para el ordenamiento territorial, en lo urbano, lo estético y de la seguridad. Una de las principales es el CPL que es un símil con planos reguladores

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metropolitanos de Chile. El propósito del La ley de edificación estándar (BSL) de Japón, permite a los gobiernos locales para crear su propia regulación basada en su artículo 39. esta tiene el propósito de establecer normas mínimas para la ubicación, estructura, instalaciones y usos, garantiza la construcción segura, más que un código de construcción contiene el uso de suelo y las restricciones del mismo. (Byron Shibata. 2002). El daño sufrido por el gran terremoto del este del Japón y posterior tsunami genero muchas víctimas entre la población, en su mayoría por la inundación. La localización de los poblados en zonas que tanto el CPL como el BSL no restringía de forma clara limites de inundación para eventos tsunami génicos, esta situación al igual que en nuestro país se debe a que el marco legal se enfoca mayormente en remoción en masa, construcción en pendiente, peligro de inundación. Sumado a esto esta la variable tiempo, ya que pasaron décadas desde que no existía un tsunami de esa categoría en el Japón. Otros factores relacionados con la administración de los gobiernos locales y los municipios respectivos son: no hay una prohibición de construcción en zona tsunami, no hsbia un control riguroso de la materialidad en función del tsunami. Por el contrario, el municipio de Miyagi establecer el control de la construcción en áreas de gran tamaño utilizando el artículo 84 de la BSL. Ciudad de Sendai y Yamamoto utilizan DHA para controlar la construcción de edificios en zonas

peligrosas del tsunami. (Shoichi Ando, 2011), De la forma Tipologías de viviendas adecuadas para zonas de riesgo Existen técnicas básicas de mitigación que pueden ser aplicadas en proyectos para reducir el impacto de tsunami. Fuente: ( “Designing for Tsunamis”. 2001). • Evitar áreas inundables mediante estructuras altas tipo palafitos (avoiding) • Disminuir las corrientes mediante el uso de elementos rugosos (slowing) • Desviar el flujo mediante obras de defensa perimetrales (steering) • Bloquear el flujo mediante obras de defensa costera (blocking) Estas estrategias pueden ser usadas en forma separada o combinadas dentro de una más amplia. Los métodos pueden ser usados en forma pasiva para permitir la pasada de los tsunamis a través de un área sin causar mayor daño o bien pueden ser usados construyendo estructuras resistentes que sean capaces de soportar las fuerzas de un tsunami. Estructuras firmes, tales como paredes, terrazas y bermas compactadas, estructuras de estacionamientos y otras construcciones rígidas pueden bloquear la fuerza de las ondas. Sin embargo, este bloqueo puede dar como resultado una amplificación de la altura de la onda y la energía de ésta puede ser refractada o redirigida hacia otra área. El diseño y construcción de las edificaciones que se emplacen en zonas potencialmente inundables deberá enfocarse en las fuerzas asociadas al evento tsunamigénico o sus efectos como la presión del agua,

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boyantes, corrientes y olas, impacto de restos y fuego. Un buen desempeño depende de las siguientes consideraciones: • Ubicación de la edificación y su configuración (tamaño, forma, elevación y orientación) • Intensidad y frecuencia del peligro de tsunami seleccionado para el diseño • Diseño estructural y no estructural • Estructura y materiales • Confiabilidad requerida para la estructura • Capacidades profesionales de los diseñadores • Calidad de la construcción Conclusiones Más allá de las problemáticas territoriales respecto a lo económico, intereses políticos y otros litigios sobre el suelo, hay que regular el concepto de zona de restricción máxima para zonas donde las de cartas de inundación determinen alta peligrosidad para la vida. Hay que adoptar una política gubernamental de promover y asegurar el uso racional, eficiente, equilibrado y sustentable del borde costero, compatibilizando los intereses económicos y sociales, tanto del sector público como privado. La protección de la vida es el rol primordial del Estado, por lo que es obligación conocer, informar y dar oportuno aviso a los habitantes de las zonas sujetas a riesgo de tsunami respecto a las condiciones de riesgo a los cuales está expuesta su propiedad. Estudiar como la expansión urbana de las ciudades en Japón no siguió una política de seguridad contra tsunamis nos dará atisbos frente a nuestro incierto futuro, ya que hoy se esta reconstruyendo en las mismas zonas

devastadas y muy probablemente las medidas de mitigación proyectadas no serán ejecutadas y no serán suficientes para detener la fuerza del mar.

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