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INTRODUCCIÓN AL SERVICIO PÚBLICO

UNIDAD I

EL SERVICIO PÚBLICO: ELEMENTOS Y CARACTERÍSTICAS


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CLASE 01

1. DEFINICIONES DE SERVICIO PÚBLICO

Esta Unidad y particularmente esta parte del curso Introducción al Servicio Público, se centrará en entregar herramientas conceptuales básicas. De este modo, los/as alumnas/as podrán internarse poco a poco en los contenidos y comprender las generalidades de cada concepto. El servicio público puede entenderse a través de las definiciones que lo definen como un concepto orgánico, un concepto funcional y como una misión de carácter público e interés general. Todas estas concepciones serán desarrolladas a continuación.

1.1 Concepto Orgánico Como un primer acercamiento, habría que señalar que el servicio público aparece en occidente de la mano del Estado Moderno. Si bien en civilizaciones antiguas existieron “proto-administraciones” y administraciones más o menos organizadas, éstas dependían de un jefe de la comunidad, príncipe o monarca. En las primeras civilizaciones, se entremezclan actividades «administrativas» con aquellas de tipo socio-económicas e incluso religiosas, cuestión que no se estructura de la misma forma en nuestros tiempos, ya que existen separaciones de poderes y en la mayoría de los países (principalmente occidentales), existe también una separación entre Estado y Religión. Ejemplo de esto son las ciudades-estado o polis griegas y el imperio feudal, ambas formas preestatales de organización política, en las que se puede encontrar un poder de gobierno y una organización “proto-administrativa”. La Antigüedad: Los griegos son una referencia para el servicio público occidental.

Según el historiador de la administración pública Gladden1, las particularidades de estas proto-administraciones están determinadas por el encontrarse estructuradas en 10 servicios básicos: administración general, religión, defensa, administración local, producción, abastecimientos, comunicaciones, construcción, servicios sociales, relaciones exteriores.

1 Gladden, E.N. Una Historia de la Administración Pública. INAP-FCE, México, 1989.


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Con el surgimiento de los grandes imperios los servicios antes mencionados comenzarán a complejizarse cada vez más y con ellos las responsabilidades que éstos acarrean. Estas mutaciones provocarán que el servicio sea conducido a un mayor grado de especialización, pero también de diversificación de las funciones y tareas. Esto a su vez, tendrá otro tipo de implicancias para quienes integran estas administraciones, las autoridades se ven poco a poco obligadas a realizar selección de quienes trabajarán bajo su alero, así como también crear mecanismos de promoción, enseñanza y formación de los “funcionarios”. De ese primer proceso de complejización, surgirán funciones compartidas o delegadas para estos «primeros funcionarios» que se agrupan en la mayoría de los casos en 3 clases:

• Gobernantes: Como lo eran los Césares en la Roma Antigua o los Emperadores Mayas en América.

• Directores o administradores (según mandato del gobernante): Como eran los Patricios en el Imperio Romano o Consejeros del Rey durante el Absolutismo.


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• Clase inferior (dependiendo de la cultura pueden ser artesanos, trabajadores, esclavos, etc.)

Cabe señalar que la división del trabajo (entre otras razones) determina la formación de relaciones sociales más complejas. Esto sumado a la consolidación de profundas desigualdades sociales y factores externos (como por ejemplo ataques de otras comunidades), generan grandes conflictos que obligan a responder a la necesidad de organizar a la población. Esto como ya se mencionó, lleva a una transición de la comunidad primitiva a la organización política de la sociedad. Es entonces que el Gobierno y el servicio público aparecen como un instrumento eficaz para hacer frente a las exigencias de seguridad y poder de la comunidad política. Una definición interesante para adentrarnos en lo que sería servicio público como término orgánico es la entregada por la Universidad de Valparaíso (Chile): “Referido a los órganos que integran la Administración del Estado y la actividad que ellos realizan, cualquiera que ella sea. Todo órgano inserto en la organización de la administración estatal, se entenderá que constituye un servicio público”2.

2 Universidad de Valparaíso. Apuntes de clases Educación Cívica de la Universidad en el sitio web oficial: http://enlaces.ucv.cl/educacioncivica/contenup/up3_orga/4_servpu/priud3-4.htm


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Llevando esta realidad a la realidad contemporánea, el servicio público tiene un carácter aún más complejo. Entonces una primera definición de servicio público sería como lo entendemos hoy, sería ésta donde se entiende que es un conjunto de organismos. Dicho de otro modo y de acuerdo al Diccionario de Administración Pública Chilena (2002), el servicio público se compone de los órganos administrativos encargados de satisfacer las necesidades colectivas, de manera regular y continua. Los servicios públicos se caracterizan por estar sometidos a la dependencia o supervisión del Presidente de la República a través de los respectivos ministerios, cuyas políticas, planes y programas les corresponde aplicar. La Administración en un Estado democrático y de derecho es el poder público con que cuenta el Estado para lograr la efectividad del orden constitucional. Su finalidad es la consecución del bien común y se encuentra al servicio del ser humano.

CLASE 02 Es esta doctrina la que guía el servicio público en Chile y particularmente la Administración del Estado, de acuerdo a lo establecido en la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado (LOCBGAE N° 18.575). Según esta normativa los servicios públicos3 se clasifican:

a) Centralizados: Son aquellos que actúan bajo la personalidad jurídica y con los bienes y recursos del fisco. Están sometidos a la dependencia del Presidente de la República, a través del Ministerio correspondiente.

b) Descentralizados: Son aquellos que actúan con la personalidad jurídica y el patrimonio propio que la ley les asigna, y están sometidos a la supervigilancia del Presidente de la República a través del Ministerio respectivo.

Los servicios públicos se pueden desconcentrar según los siguientes criterios:

a) Desconcentración territorial: Se realiza mediante direcciones regionales a cargo de un Director Regional, quien depende jerárquicamente del Director Nacional del servicio. No obstante, para los efectos de la ejecución de políticas, planes y programas de desarrollo regional aprobados y financiados por el Gobierno Regional, estarán subordinados al Intendente a través del correspondiente SEREMI.

3 Ministerio del Interior, Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (2002). Diccionario de Administración Pública Chilena. LOM Ediciones, 2da edición, Chile.


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b) Desconcentración funcional: Se realiza mediante la radicación por ley de atribuciones en determinados órganos del respectivo servicio.

La organización interna de los servicios públicos sólo puede establecer los siguientes niveles:

• Dirección Nacional. • Direcciones regionales. • Departamento. • Sub-departamento. • Sección. • Oficina.

Cabe señalar que los servicios públicos centralizados o descentralizados que se creen para desarrollar su actividad en todo o una parte de una región, están sometidos a la dependencia o supervigilancia del respectivo Intendente. A pesar de lo anteriormente señalado, y considerando que Chile es un país unitario, los servicios públicos sean estos centralizados o descentralizados, quedan sujetos a las políticas nacionales y normas técnicas del Ministerio al que cada uno pertenecen por jerarquía y según el organigrama respectivo.

Chile es un País Unitario y el Poder se concentra en la figura del Presidente de la República.

El Poder Ejecutivo está representado simbólicamente por el Palacio de la Moneda.


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Más allá de esta caracterización del servicio público como conjunto de organismos del Estado, necesitaremos adentrarnos en el conocimiento de otras definiciones para comprender la amplitud y riqueza del término. Por cierto, todo lo anterior nos ha permitido conocer la concepción orgánica de servicio público y en parte, cómo se estructura éste en cuanto Administración del Estado, sin embargo para tener una visión más global de lo que es servicio público, continuaremos con la concepción funcional del concepto.

1.2 Concepto Funcional La concepción funcional del servicio público implica el concebirlo como actividad, una actividad que cuya particularidad es ser propia del Estado, la administración pública se concibe entonces como la actividad del Estado (como así lo definió desde un inicio Von Stein, uno de los padres de la Ciencia de la Administración Pública). Según el autor norteamericano Woodrow Wilson, esta actividad es tan antigua como el gobierno mismo, pero la disciplina de la disciplina de la administración pública (como estudio del objeto) surge en el siglo XVIII en Europa con el absolutismo (cuestión que se desarrollará en el siguiente capítulo), mientras que su enseñanza e investigación comienza en el siglo XIX. El servicio público también se puede entender entonces como la “actividad que el Estado realiza para atender y satisfacer las necesidades públicas y dar cumplimiento a los fines públicos, a través del conjunto de organismos o instituciones que componen el poder ejecutivo”4. Mientras el concepto en términos orgánicos, lo define como un conjunto de organismos, esta definición apunta a la acción, a la función del servicio público. Así por cierto, ha sido ampliamente consensuado a través de la historia por los más diversos autores. Para el intelectual alemán Carlos Marx, se trata de la actividad organizadora del Estado; para algunos autores estadounidenses como Woodrow Wilson, se ha definido como el gobierno en acción, para Gulick en cambio, el servicio público sería el trabajo del gobierno. En otras palabras, el concepto funcional5: “Atiende para definir el servicio público, a que la actividad sea pública, sea que se cumpla por un órgano de la administración del

4 Ministerio del Interior, Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (2002). Diccionario de Administración Pública Chilena. LOM Ediciones, 2da edición, Chile. 5 Universidad de Valparaiso. Apuntes de clases Educación Cívica de la Universidad en el sitio web oficial: http://enlaces.ucv.cl/educacioncivica/contenup/up3_orga/4_servpu/priud3-4.htm


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Estado, o la autoridad simplemente tome la iniciativa en orden a realizar la actividad, aún cuando ella sea cumplida por un particular, reservándose sólo el control de su ejercicio. En este caso, será servicio público una actividad que persigue un fin de interés general, ya sea realizado por un órgano del Estado o por un particular. De esta forma se explican los casos en que el Estado crea o participa en empresas, pero sin un fin de lucro, sino más bien, con el objetivo de brindar prestaciones al público, por ejemplo: ferrocarriles, transportes en general, etc.”. Esta última definición que tiene la particularidad, a diferencia de las anteriores, de considerar que los privados hoy en día sí participan de las actividades del Estado, principalmente a través de lo que se entiende por concesiones, donde el privado presta el servicio a petición del Estado. Empero todas las definiciones de servicio público anteriormente señaladas, finalmente apuntan a la esencia primordial de éste como función del Estado. A lo que sin embargo habría que agregar algunos elementos provenientes de la corriente francesa, donde se destaca una fuerte insistencia en el resguardar el control de quienes detentan el poder de gestión de esta actividad. En este sentido, Duguit en Les Transformations du Droit Public (texto de 1930) afirma que el servicio público implica: “Toda actividad cuyo cumplimiento debe ser regulado, asegurado y controlado por los gobernantes, porque es indispensable para la realización y desarrollo de la interdependencia social y porque es de tal naturaleza que no puede ser asegurada completamente más que por la intervención de la fuerza gobernante”. Si bien es cierto el autor reconoce que no puede haber cumplimiento de la actividad pública sin poder, reconoce implícitamente que debe haber coacción, es decir una imposición o violencia ejercida desde el Estado para obligar o persuadir al sujeto de realizar u omitir una acción en particular, de modo de mantener el orden o equilibrio a nivel estatal. En términos funcionales y siguiendo este argumento, Guy Peters (1999) afirma que finalmente el servicio público puede describirse como el proceso de aplicación de reglas; lo que es lo mismo, el proceso a través del cual reglas sociales se convierten en decisiones específicas para casos particulares. En paralelo, el ya mencionado experto francés Duguit, nos ilustra sobre la necesidad de controlar este poder, de modo de evitar abusos de éste. El abuso de poder es un asunto recurrente en los autores franceses y europeos, debido al pasado absolutista que marcó la historia del surgimiento de sus estados (como veremos más adelante). Esto se evidencia en la reiterativa insistencia en resguardar los derechos de los ciudadanos, esto ya que son un medio que implica evitar abusos y


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violaciones del marco regulador, lo que garantiza el efectivo ejercicio de las libertades del sujeto. En esta línea argumental, el experto chileno en Administración Pública, Enrique Silva Cimma agrega que: “Los órganos del Estado y sus mecanismos administrativos de gestión son medio y no fin, por lo tanto, quienes los dirigen e integran deben tener siempre presente que el fin último del Estado, y por lo tanto de los órganos que lo integran, es el bien general de la colectividad”6. Silva Cimma nos devuelve entonces al punto de partida que es el espíritu que finalmente ha guiado la aparición del Estado como organización política-administrativa con un fin colectivo. Por otra parte, afirmando esta visión, el autor mexicano Omar Guerrero agrega: “La administración pública -caracterizada como la actividad del Estado- tiene por objeto a la sociedad, para la cual labora en su perpetuación y desarrollo. Por consiguiente, dicha administración tiene su origen existencial, así com o su legitimidad y justificación, en la perpetuación y desenvolvimiento de la sociedad ”7. En conclusión, el servicio público es el resultado de un largo proceso histórico donde el ciudadano y la sociedad se encuentran al centro de su creación y conservación. Desde el Feudalismo donde el príncipe aparece como protector, juez, justicia y paz, ligado a la religión, pero sobre todo como garante de la seguridad de la población. Hasta el surgimiento de la idea según la cual el soberano debe servir a la felicidad de sus súbditos, y luego la irrupción de la idea según la cual el gobernante democráticamente elegido debe procurar el bien común, la perpetuación del sistema político-administrativo tendrá un carácter funcional y orgánico que dependerá de la visión política-filosófica que se tenga de éste.

CLASE 03

1.3 Misión de Interés General: bien común, felicidad de la vida Si en la Antigüedad, los griegos no concebían la vida pública sin un componente ético, donde los ciudadanos perseguían el areté (virtud), con la caída de los imperios y la aparición

6 Enrique Silva Cimma. Derecho Administrativo Chileno y Comparado. Principios Fundamentales del Derecho Público y del Estado Solidario. Editorial Jurídica de Chile, 5ta Edición, 2009. 7 Omar Guerrero. Principios de Administración Pública. Universidad Autónoma de México, Reedición 2007.


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del feudalismo la vida de los feudos gira en torno a la figura del señor y la moral se restringe a lo religioso. Pero las ideas del Renacimiento y el retorno del individuo al centro de todos los asuntos, dan un vuelco a las ideas sobre lo que “lo público” debía ser. De las ideas de Maquiavelo, donde la política se separa de la ética (es el fin lo que importa), y la vuelta al ideario de la República (que viene del Imperio Romano), surgen los llamados despotismos ilustrados. Aún cuando los individuos continúan al igual que en el feudo, siendo súbditos del monarca de turno, y por ende sometidos a su poder absoluto en todos los ámbitos de vida y muerte, en el período del absolutismo la misión del gobierno se centra en dar felicidad a sus gobernados.

El Rey, consejeros, sabios y sus súbditos, una típica imagen del período del Despotismo Ilustrado

En Prusia (hoy Alemania) por ejemplo, surge la idea de «polizei» (policía) que designa el buen orden, el buen gobierno. Esto implica la aparición de la necesidad de desarrollar competencias para construir un Estado, una burocratización, pero en paralelo, se genera la necesidad de racionalización de procesos en el marco de este nuevo Estado. Es así como en Europa comienza a desarrollarse un despotismo ilustrado que apoya la profesionalización y racionalización del servicio, y que trabajará estrechamente con un componente científico.


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En conclusión, aparecerá una triada donde Absolutismo, administración y ciencia tendrán una clara misión, en pro del bienestar estatal y la felicidad de la población, aparecerá la famosa frase “todo para el pueblo, pero sin el pueblo”. Más tarde, con la aparición de la emergente clase social de la burguesía, y el desarrollo de ideas ligadas a la democracia y los derechos, la historia del servicio público y el Estado dará un nuevo giro. El Siglo XVIII en Occidente se verá afectado por un quiebre que marcará la forma y el fondo del Estado hasta el día de hoy. Con la revolución francesa y la independencia de EE.UU., se abre un nuevo camino que dejará atrás los despotismos para abrir a los individuos una vida nueva. Ya no se hablará más de “súbditos” sino de ciudadanos, libres y con derechos, que puedan hacer valer éstos y participar de la vida pública.

La Revolución Francesa y la Independencia de Estados Unidos representan un punto de inflección en la conformación del Estado y el espíritu que éste conlleva.

Hay un retorno al ideario griego de la democracia, donde la sociedad entrega su poder en manos de representantes que los llevan al desarrollo y que resguarden sus derechos. Siguiendo las ideas de Montesquieu, el poder no debe concentrarse en una sola autoridad sino en 3 poderes. Surge entonces la separación entre el legislativo, judicial y ejecutivo (que finalmente será el Gobierno). La administración a partir de ahora puede llamarse Administración Pública, pues aquí se encuentra el punto de inflexión donde se transforma efectivamente en una gestión pública y ya no de súbditos.


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Se establece como fin del Estado el bien común, la búsqueda de la felicidad, la misión se alinea con valores tales como la igualdad, la fraternidad y sobre todo la libertad. En este sentido, servicios y servidumbre que tienen el carácter de obligatorios frente a los particulares, y que llegan a constituir un deber de la Administración. Resultado de la idea de servicio público y su connotación: el deber viene a ser consecuencia de la obligación que la Administración contrae respecto de los administrados a la prestación del servicio, en la obligación que si no se respeta y en su virtud, el deber se violó y con ello se causa un daño, este daño debe ser reparado8. Se establecen deberes y derechos del hombre, pero también la responsabilidad administrativa y política. Esto bajo el supuesto que restringir el poder, garantiza la libertad. A partir de los años '40, al final de la 2da Guerra Mundial, termina por consagrarse a nivel mundial la universalidad de estos principios. Ya no como derechos del hombre sino como derechos humanos. A partir de este punto, se entiende que son derechos fundamentales que cada país debe respetar y hacer respetar. Entre la misión contemporánea del servicio público entonces, podemos decir que está la garantía de los Derechos Humanos. Es así como por ejemplo, para el Grupo Ética Pública de España9, la ética del servicio público exige un compromiso con los principios constitucionales y con su finalidad básica que es la defensa de los valores de la función pública, para contribuir al mejor funcionamiento del Estado social y democrático de Derecho (...).

8 Enrique Silva Cimma. Derecho Administrativo Chileno y Comparado. Principios Fundamentales del Derecho Público y del Estado Solidario. Editorial Jurídica de Chile, 5ta Edición, 2009. 9 Grupo de Ética Pública « Los Derechos Humanos, referencia y horizonte permanentes » en http://grupoeticapublica.blogspot.com/


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La doctrina de los Derechos Humanos es Universal, y se consideran como Derechos

Fundamentales dentro del Estado y el Servicio Público. Estos expertos retoman el espíritu que da origen al Estado Moderno, y recalcan la importancia vital de los Derechos Humanos, los Derechos Fundamentales y Ética Pública como un todo en pro del bien común. El Grupo Ética Pública de España defiende la idea según la cual es la ética que rige la vida social, y ésta no puede ser otra que la fundada en el respeto de los derechos fundamentales, siendo éstos los derechos humanos reconocidos por la Constitución (española como también es el caso de Chile) e incorporados, por ello, como elemento central y superior del ordenamiento jurídico del Estado10:

• La Administración y los servidores públicos que le dan vida cada día han de contribuir al aseguramiento del Estado de Derecho

• Entender por Estado de Derecho, la forma institucional que adopta la organización

política de una sociedad para preservar los derechos fundamentales de los

10 Grupo de Ética Pública « Los Derechos Humanos, referencia y horizonte permanentes » en http://grupoeticapublica.blogspot.com/


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ciudadanos y asegurar la libertad y la seguridad de todos.

• Esa labor de los servidores públicos sólo puede estar presidida por los principios de una ética coherente con el ordenamiento constitucional, capaz de garantizar la confianza de todos los ciudadanos en sus instituciones y el respeto general a las leyes.

Esto se entiende también pues los servidores públicos en general, son la cara visible del Estado (como algo concreto) frente a la ciudadanía, para las personas estos miembros de la función pública representan en cierta medida el Estado mismo. Existiría entonces una doble responsabilidad para aquellos que detentan una función pública y se dedican a cumplir con la misión de interés general del servicio público: por un lado como individuos en su comportamiento personal, y por otro, como miembro y “representante” de las instituciones públicas ante la sociedad. Para comprender mejor estas definiciones en todas sus dimensiones, será necesario introducirnos a la teoría con respecto al surgimiento del Estado Moderno y al Estado de Bienestar y cómo éstos transformaron la manera de entender el bien común.

CLASE 04

2. CONCEPTOS ASOCIADOS Ya revisadas las distintas concepciones sobre lo que es servicio público, cabe introducirnos en el conocimiento de conceptos asociados a éste, de modo de lograr una mejor comprensión. Tanto el Estado Moderno como el Estado de Bienestar marcan la manera de entender el bien común como fin último del servicio público, y es para adentrarnos en algunos aspectos de estas teorías que se estudiarán igualmente los conceptos de Estado, Estado Liberal, Estado Democrático Social y los tipos de Estado de Bienestar.


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2.1 Estado Moderno El Estado Moderno es el responsable por el eficaz funcionamiento de las instituciones políticas y cumple funciones tradicionales (como legislación, justicia, seguridad ciudadana, defensa, recaudación de tributos). En paralelo, entre las funciones de las que es responsable se encuentra la estructuración de marcos normativos u orientadores para la actividad económica y el desarrollo productivo, así como también el desarrollo de políticas y programas dirigidos a la superación de la pobreza, las inequidades y a la integración social.

a) Definición del Estado

La definición más tradicional del Estado es la que dice11: “la nación jurídicamente organizada, dentro de un territorio determinado”. En cambio, Maquiavelo usa la expresión de Estado cuando se refiere a la “capacidad de ejercer y controlar el uso de la fuerza sobre un pueblo y territorios determinados”. Dentro de los elementos que la componen se encuentra12:

• La Nación como “un conjunto de personas que comparten un conjunto de características comunes de raza, idioma, historia o religión, lo que genera una idiosincrasia propia y singular.”

• El Gobierno que se “refiere al conjunto de personas físicas que ejercen

soberanía. Jurídicamente está compuesto por representantes de los tres Poderes el Estado; sin embargo, en la práctica solo se refiere al Ejecutivo”

• Soberanía o Poder Público que se define como el “principio relativo a la

titularidad de la soberanía en el Estado, que organiza y legitima su poder estatal sobre el axioma de su titularidad en la Nación”.

• Finalidad: El bien común definido como el que “beneficia a toda la

comunicidad”.

• Territorio que es la “Superficie de suelo dentro del cual es válido el poder y soberanía de un gobierno”.

11 Ministerio del Interior de Chile, 2002, pág. 85 12 Citado del Diccionario de la Administración Pública Chilena del Ministerio del Interior, 2002.


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El Estado no es cualquier organización, pues al ser una organización política tiene atributos que lo distinguen de otras instituciones. Estos atributos son:

• Funcionarios estables y burocracia: Forma de organización social, política y económica, de una organización que es el instrumento fundamental del avance social en el mundo occidental. Además, es el ejemplo supremo de racionalidad. (Weber citado en el Diccionario de Adminsitración Pública Chilena del Ministerio del Interior).

• Monopolio fiscal:

Situación de competencia imperfecta producida porque el Estado confiere a una sola empresa el derecho de producir o comercializar un determinado producto o gama de productos. Este tipo de monopolio es producto de privilegios legales tales como: patentes especiales, leyes que impiden el acceso al mercado, marcas registradas, etc.”

• Ejército permanente: Es un grupo de soldados dedicados a tiempo completo a las funciones militares, manteniéndose aún en tiempos de paz.

• Monopolio de la legal fuerza:

Es el derecho exclusivo y legal del Estado de aplicar la violencia según dicte sus leyes y normas.

b) Monarquía Entre los antecedentes del Estado Moderno, se debe considerar sin duda el surgimiento del régimen monárquico europeo que empezó a gestarse en el siglo XVI. Las monarquías centralizadas de Francia, Inglaterra y España empezaron a acumular y a centralizar el poder en una persona, que basaba fundamentalmente su legitimidad en la cualidad divina de los reyes. La monarquía absoluta es definida como una forma de gobernar, en la que el rey, monarca, emperador, etc., posee el poder absoluto.


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Los monarcas de aquella época concentraron grandes atribuciones, su poder era ilimitado y no había nadie en el mundo terrenal que pudiera controlar sus acciones, ya que sólo Dios estaba sobre ellos. En ese entonces no existía la separación de poderes, por tanto el rey puede modificar las leyes a su voluntad, pues el soberano sólo tiene derechos y no puede ser enjuiciado porque la ley es su voluntad. Con esta concentración del poder, el régimen monárquico rompió con la estructura fragmentada del poder feudal, e instauró ejércitos y burocracias permanentes, un sistema de recaudación de impuestos efectivo para todo el territorio que gobernaban, un sistema de derecho codificado y los inicios de un mercado unificado (Anderson, 2007). En el siglo XVIII, en décadas previas a la revolución francesa, comenzó a gestarse un movimiento cultural en Europa, fundamentalmente en Inglaterra y Francia: la ilustración, corriente estética, política y filosófica en la que se busca combatir la ingnorancia y la superstición mediante la razón. Esta corriente concilió estas ideas con el régimen monárquico, trabajando para el monarca dando lugar al despotismo ilustrado. De igual forma, se adoptó una postura paternalista que se basaba en la idea de que si se aumentaba un poco el nivel cultural del pueblo, aumentaban las posibilidades económicas de los más pobres y con ello se podía recaudar más impuesto. Por ello buscaban racionalmente la forma de aumentar el bienestar para el pueblo, ya que ello también incrementaba el bienestar del rey. c) El Cameralismo y la Ciencia de la Policía En este contexto surge el cameralismo que fue principalmente cultivado en Alemania y Austria e influenció a otros territorios de Europa (Lluch, Volumen IV, 1996), corriente que es precedente de la administración pública moderna. Según Ridley13 -pensador que formuló el concepto- la “cameralística era la ciencia de la administración de los dominios reales, las tierras y los bosques, las minas y factorías, de las cuales el Estado dependía para obtener sus ingresos”. 13 Citado en Guerrero, Administración Pública,1986.


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Su término viene de la palabra “cámara”, que se puede definir como el lugar en donde se administra el dinero público, y por tanto el cameralismo era donde se sistematizan, ordenan los negocios financieros, administrativos y políticos de los príncipes. Los cameralistas eran funcionarios públicos, consejeros del príncipe, eran administradores públicos que se ocupaban de administrar los bienes del rey, y que proponían nuevas tecnologías administrativas. Además de burócratas eran docentes universitarios, pensadores políticos que implementaron programas en las universidades (Guerrero, 1986) y con ello movilizaron toda una corriente académica y de pensamiento. Una de las disciplinas que desarrolló el movimiento cameral fue la “ciencia de la policía”. En este concepto la palabra policía es ocupada en un sentido distinto al que se ocupa hoy día. Policía en ese entonces tenía un significado político arraigado de la visión griega. De hecho, la palabra policía tiene etimológicamente una raíz de los vocablos griegos de polis, politeia, política y politiké. La policía14 “fue la voz castellana con que se comenzó a llamar ciertas funciones promotoras del Estado en el seno de la sociedad civil”. La policía en el siglo XVI se refiere a “los procesos, técnicas, tecnologías y conocimientos encaminados a nutrir, fortalecer y acrecentar las fuerzas materiales, intelectuales y morales del Estado, por la vía de la nutrición, fortalecimiento y expansión de la sociedad”, tiene relación a los instrumentos que tiene el Estado para intervenir en la sociedad. La ciencia de la policía en el atardecer del absolutismo evoluciona a la búsqueda del bienestar del los súbditos y su felicidad, en el que el Estado intervenía en la vida pública para alcanzar el bienestar general a partir de la visión del despotismo ilustrado ya mencionado anteriormente: “todo para el pueblo pero sin el pueblo”. Una visión paternalista, el que el soberano aconsejado de los cameralistas suponían qué cosas eran mejores para el bienestar general. 14 Guerrero, Omar. Administración Pública, UNAM, México, 1986.

El Cameralismo tiene estrecha relación con el absolutismo, nace cuando se concentra el poder en el príncipe y muere cuando termina el régimen absoluto.


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CLASE 05 d)Revolución Francesa: Quiebre del Estado Monárquico. Durante el siglo XVIII pensadores como Rousseau, Montesquieu, Voltaire, o Locke, comenzaron a desarrollar un pensamiento crítico respecto al Estado Monárquico, ideas que

influenciaron el ideario de la Revolución Francesa. Dentro de las ideas liberales más importantes en los que se basa esta revolución se encuentra:

• El hombre vive en sociedad debido a que existe un Contrato Social, que es acuerdo racional y que según Rousseau es artificial, pero que es necesario para la supervivencia del hombre, en el cual las personas se unen voluntariamente para satisfacer sus necesidades.

• Una vez que se establece el Contrato Social, se establecen normas comunes

para evitar la dominación de unos sobre otros y exista un orden social que permita la representación participativa de todos los miembros de la sociedad. A partir de esta idea subyace la idea de Estado de Derecho, en que todos los hombres son iguales ante la ley, y las autoridades se rigen y se someten al derecho.


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• Existen derechos individuales anteriores al Estado, por tanto son inalienables -no pueden ser negados a una persona-, inmanentes – que son inherentes a la esencia humana-, y son imprescriptibles –que no se extingue en el tiempo-. Es decir, los gobiernos y las monarquías no están sobre el hombre15.

• Se deben garantizar libertades individuales, y a partir ahí se debe definir el progreso de la sociedad. En este sentido, el hombre está sobre el interés colectivo.

• La tolerancia religiosa y el Estado Laico.

15 Vale recordar que la mujer era prácticamente excluida de la política y las actividades públicas.


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• La ley es lo más importante del Estado.

Montesquieu en su libro El Espíritu de la Leyes (Montesquieu, 1748) establece que en

cada Estado hay 3 tipos de poderes: el poder legislativo, el poder ejecutivo, y el poder judicial.

El primer poder es el que crea y deroga las leyes, el poder ejecutivo es el que anuncia

la guerra y la paz, se ocupa de las relaciones diplomáticas, y se ocupa de la seguridad, y finalmente el poder judicial es el que castiga crímenes y arbitra las contiendas entre particulares.

Según Montesquieu si uno de estos poderes se hallan reunidos en la misma persona u organización, el hombre no es libre porque la administración de los poderes sería arbitraria.

La teoría del Contrato Social supone que la creación de Estado es funcional a la protección del hombre quien sacrifica su libertad para que su derecho a la vida, a la integridad, la propiedad y la libertad no sean vulnerados. No obstante, la existencia del Estado no garantiza la defensa de los derechos de las personas, incluso el propio estado podría oprimirlo impunemente a raíz de la facultad coercitiva que le ha otorgado el Contrato Social. De allí que el respeto a las leyes es fundamental para la protección del ciudadano, así también la división de poderes que se transforma en un mecanismo para resolver los conflictos entre los aparatos de la administración del gobierno.

Además de la Revolución Francesa, otro acontecimiento que reafirma el quiebre del Estado Monárquico es la Independencia de Estados Unidos en 1774, en la que se hace


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efectiva la división de poderes, se establece un sistema de soberanía popular mediante el voto, y se garantizan las libertades individuales de las personas. e) El Estado Liberal A raíz de los enunciados de los pensadores liberales de la Ilustración, y de la revolución francesa y la independencia de Estados Unidos, se cimenta el Estado Liberal. Este Estado se constituye como representativo y oligárquico, en el que la participación política estaba restringida a quienes poseían patrimonio y títulos académicos, es decir, a una minoría de la población total que se gobernaba. Un elemento característico del surgimiento del Estado Moderno, es que se empieza a gestarse una nueva clase social, que rompe con los estamentos que venían de la Edad Media: la burguesía. Esta era una nueva élite que fue tomando protagonismo social y político y controlaba los medios de producción en plena revolución industrial. La aristocracia y la burguesía eran los personajes que en el siglo XIX tenían el espacio para la participación democrática y representaban cargos públicos. El Estado pos monárquico continuó con el ideario liberal, esto quiere decir que se continuó profundizando las teorías y doctrinas de los derechos de los hombres (sólo Condorcet hablaría de derechos para las mujeres), las libertades individuales y la igualdad. También se profundizó en el constitucionalismo, repúblicas basadas en una carta magna que defina y ratifique los deberes y derechos ciudadanos, de los componentes del Estado, de los poderes, reforzando de esta forma el estado de derecho. Además de lo anteriormente señalado, se postuló la secularización del Estado (separación de la religión y el estado). Empero, el liberalismo no sólo se manifiesta en lo político, también empieza a ponerse en práctica el pensamiento económico liberal, el cual se distanciaba fuertemente del intervencionismo estatal mercantilista en la economía. El liberalismo económico tenía como lema el “laissez faire, laissez passer” (dejad hacer, dejad pasar), y la libertad de empresa y la libre contratación eran consideradas los nuevos ideales que buscaban arrancar el modelo intervencionista del cameralismo y el mercantilismo, ya que se consideraba un rezago de la monarquía en la que el Estado intervenía despótica y arbitrariamente en la sociedad, y limitaba la iniciativa individual. El modelo económico liberal desató durante el siglo XX una crisis debido a las recesiones económicas y a la crisis de legitimidad política que reflejaban la contradicción con los principios de igualdad entre los hombres y los mecanismos de participación que


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excluían a las mayorías, y que impedía solucionar los graves problemas sociales que se había en ese entonces originado por la revolución industrial y constantes guerras. A partir de esta crisis, el Estado Liberal comienza a instaurar reformas políticas, dando lugar al Estado Democrático basado en el sufragio y la participación masiva como una forma de detener las iniciativas revolucionarias que encabezaban movimientos de corte marxistas, anarquistas y fascista16.

CLASE 06 f) El Estado Democrático-Social La incorporación de nuevos grupos al poder político propicia la transformación del Estado Liberal a uno de corte social. A partir de17 “la influencia de Keynes, el laborismo inglés, la socialdemocracia sueca, y el New Deal de Roosevelt en Estados Unidos transforman al Estado liberal en invencionista, mediante políticas anticíclicas basadas en un sistema fiscal redistributivo, el desarrollo de la Seguridad Social, el déficit público, y las grandes obras y empresas públicas”. Hay que considerar que en la consolidación de este modelo de Estado es también un producto de la coyuntura de la gran crisis del año 29, en el que la economía mundial se encontraba devastada y se requería de manera urgente la intervención del Estado. g) Estado Racional: La Burocracia Weberiana Max Weber señala que el desarrollo del capitalismo gatilla el proceso de modernización en las sociedades occidentales. La modernización en el Estado forma por tanto un proceso gradual que impone un nuevo tipo de legitimación: “orden legal, burocracia, jurisdicción compulsiva sobre el territorio y monopolización del uso legítimo de la fuerza son las características esenciales del Estado moderno” (Jiménez, 2008, pág. 203) La modernización del Estado avanza hacia una burocracia estatal legalizada, impersonal y por tanto no discrecional, en la que las funciones están determinadas racionalmente y hay jerarquías claras. 16 Bouza-Brey, L. El poder y los sistemas políticos. En M. Caminal, Manual de Ciencia Política. Editorial Tecnos, Madrid, España, 2005. 17 Ibid.


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Por tanto, el Estado Moderno, es fruto del racionalismo de la ilustración que es traspasado sistema burocrático estatal. Si los pensadores de la ilustración planteaban la separación de poder a nivel macropolítico, Weber traspasa esta racionalidad al aparato administrativo, como un sello moderno de impersonalización del poder y la no arbitrariedad. El funcionario público o servidor público en el Estado Moderno ya no es visto como un servidor personal de un gobernante, tal como se planteaba en el cameralismo. Sino que, el administrador público es la persona que sirve al Estado Moderno en cualquiera de los 3 poderes: ejecutivo, legislativo y judicial. h) Estado Subsidiario y Principio de Subsidiariedad En la práctica, los modelos de Estado que se han construido a partir del siglo XIX han tomado distintos modelos. El Estado Bienestar y el Estado Subsidiario han sido las vías en los que los países se han enmarcado para abordar el sistema económico y definir su rol dentro de la sociedad. Por un lado, el Estado Bienestar tiene el fin de otorgar a sus ciudadanos un mínimo de calidad de vida y bienestar, siéndole conferido la atribución de ser la principal fuente para la provisión de bienes dentro de la sociedad, limitando el espacio de desarrollo económico privado en beneficio de una centralización, y con ello, la coordinación y coherencia de la producción que permita satisfacer las necesidades macro y micro sociales. En cambio, el Estado Subsidiario está basado en el principio de subsidiariedad. Se entiende por subsidio la “Prestación pública asistencial de carácter económico y de duración determinada” (RAE) y a la subsidiariedad como la “Tendencia favorable a la participación subsidiaria del Estado en apoyo de las actividades privadas o comunitarias” (RAE). El principio de Subsidiariedad es una manera de dirimir cuál es el rol del Estado en la sociedad, y tiene como principal cause la doctrina social de la Iglesia Católica, que a partir de Tomás de Aquino, concibe a la sociedad como un medio o un instrumento para el ser humano que le sirve para llegar a su destino o fin trascendente que se encuentra en Dios. Joel Mendoza (2008) señala en relación a Santo Tomás de Aquino que “Para Santo Tomás de Aquino (…) cuyo énfasis es el adoctrinamiento en la santidad espiritual en lugar de la autarquía, el hombre consagra la dignidad de su sustancia autónoma, por lo cual, ninguna autoridad tiene permitido ignorar esta sustancia utilizándola como medio.”


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Es Tomás de Aquino, como exponente de la escolástica, quién desarrolla primeramente una corriente filosófica católica para referirse a los distintos temas de la vida del ser humano a partir de la fe y la racionalidad. Es así como comienza a darse importancia al individuo por sobre la comunidad a partir de su dignidad y su componente divino. León XIII (1892) señala posteriormente, que la razón de constituir sociedad civil es que naturalmente las familias se reúnen para formar una familia más extensa, que, además de proveer de bienes materiales da el beneficio supremo que es el perfeccionamiento moral de sus ciudadanos, que sin este elemento, la sociedad civil sería contraproducente y el hombre no se podría considerar distinto a los animales y seres irracionales. El elemento moral del ser humano siempre irá en busca de la paz que se encontrará idealmente en la sociedad civil, tratándose la paz la convivencia en un orden justo (Thomas, 1947). En la primera mitad del siglo veinte Pio XI se refiere de manera explícita al principio de subsidiariedad, como una vía en la cual los Estados pueden desligarse de asuntos menores correspondientes a los grupos intermedios, favoreciendo así la eficiencia social, haciendo de este modo, felices a quienes pertenecen a la nación. “Conviene, por tanto, que la suprema autoridad del Estado permita resolver a las asociaciones inferiores aquellos asuntos y cuidados de menor importancia, en los cuales, por lo demás perdería mucho tiempo, con lo cual logrará realizar más libre, más firme y más eficazmente todo aquello que es de su exclusiva competencia, en cuanto que sólo él puede realizar, dirigiendo, vigilando, urgiendo y castigando, según el caso requiera y la necesidad exija.” (Pio XI, 1931, pág. 80) Bajo la corriente cristiana permanece la idea Aristotélica –y griega- de que el ser humano es un sujeto social que se perfecciona en la comunidad y que por tanto, la sociedad es entendida a partir de que ésta sirva al hombre, siendo un instrumento o un medio para desenvolverse ejercitando sus capacidades. Sin embargo, el tinte religioso está en que al concebir un mundo trascendental, y al hombre como un ser, que en cierta medida, pertenece a ese mundo debido a su origen divino, por lo que sus acciones están siempre encaminadas a la consecución de un fin mayor y supremo que se arranca de lo terrenal. En cuanto a los deberes de los sectores sociales, podemos encontrar por una parte, los individuos y a las sociedades conformadas por estos, los que son responsables de darse bienestar a sí mismos, pues el ser humano es dueño de sí.


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Por otra parte, al Estado le corresponde coordinación armónica de las unidades intermedias para que todas converjan en el bien común. No obstante, para su función el Estado no debe -bajo este pensamiento- quitarle los frutos del trabajo de los individuos para otorgárselos a la comunidad, debido a que esto sería destruir los cuerpos sociales o absorberlos, afectando al mismo bien común al desligar las actividades naturalmente privadas de su origen natural. Es así como el Estado, bajo la doctrina de la subsidiariedad, queda en un segundo orden respecto al individuo y las actividades económicas que éste puede realizar, práctica que se ha hecho efectiva en el siglo XX en algunos países. Según Drapkin (1989) los aspectos característicos de un Estado subsidiario en la actualidad son:

• El Estado asume directamente ciertas y determinadas funciones que, por su naturaleza u otras circunstancias, los particulares no pueden asumir.

• Corresponde a los particulares y sus organizaciones asumir el resto de las funciones

sociales.

• En caso de que las organizaciones particulares incurran en fallas o negligencias, el Estado adopta medidas para colaborar a que las deficiencias sean superadas.

• Aplicadas esas medidas, y en caso de que no se superen tales fallas o deficiencias, el

Estado actúa o interviene en esos campos por causa de bien común.” Paralelo al pensamiento de la Iglesia Católica en relación al principio subsidiario se encuentra la corriente liberal, que en ciertos aspectos se concilia con el principio subsidiario de la Iglesia. El principal representante de la corriente liberal es John Locke, quien es partidario de que el rol del Estado esté al servicio de la defensa de la propiedad y el trabajo, creando la base teórica de un Estado gendarme o guardián, en el que la institucionalidad política está limitada, no pudiendo actuar en cuestiones económicas ni sociales. La conciliación entre la subsidiariedad en el sentido católico y la corriente liberal está en que ambas conceden al individuo y su actuar, como el centro de preocupación al sistematizar un orden social sobre el actuar de la comunidad, limitando el espectro de actuación del Estado.


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Por una parte, el principio de subsidiariedad da relevancia al desarrollo del individuo dejándole un espacio para su actuar sin intervenciones del Estado, en cuanto no se trate de un nivel macro social. Esto sumado a la idea que la actuación de la institucionalidad política intervenga sólo cuando las asociaciones intermedias no puedan hacer un trabajo eficiente. Y en relación a la corriente liberal, la sociedad civil debe desenvolverse libremente sin regulación del Estado. La diferencia entre estas dos corrientes, es que con el principio subsidiario el Estado adquiere una mayor intromisión en el campo social promoviendo, regulando y armonizando las actividades de la sociedad civil. En cambio, con Locke el Estado sólo es un vigilante de la propiedad que no debe tener intenciones de controlar los sucesos sociales. Cabe mencionar, que en la práctica chilena el Estado Subsidiario, a partir de la mirada católica, ha sido usado como un argumento para quienes desean limitar la acción del Estado a favor del liberalismo económico, como reacción ante un posible Estado interventor. Es por eso que se podría cuestionar la existencia del rol subsidiario del Estado en Chile, pues no precisamente está compartiendo los valores que dieron origen a este principio.

CLASE 07

2.2 Estado de Bienestar

El Estado Bienestar o el welfare state “es un conjunto de instituciones públicas proveedoras de políticas sociales dirigidas a la mejora de las condiciones de vida y a promocionar la igualdad de oportunidades de los ciudadanos”. (Moreno, 2000, pág. 1). Puede referirse también a este concepto como una forma de intervención social y económica determinada que han implementados Estados liberal-democráticos especialmente en Europa (Sanchez, 2005). El Estado Bienestar (EB) es un modelo propio de las economías de mercado con democracia liberal, es decir, con sistema económico capitalista con regímenes políticos democráticos pluralistas. Este tipo de Estado se considera una respuesta a la crisis del Estado Liberal y a las demandas sociales de inicios del siglo XX.


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Los supuestos bases de este modelo de Estado son dos; el primero es que se garantiza la acumulación capitalista, es decir, no impide el avance de este sistema económico, y segundo le ha dado un nuevo enfoque a la democracia a partir del reconocimiento de los derechos sociales. Las políticas del Estado Bienestar se han concentrado en ciertos sectores de la intervención pública, tal como la educación, la sanidad, la política de vivienda, y la seguridad social, reforzando su acción en las clases sociales más vulnerables y siendo pasivo con las clases sociales más activas (Sanchez, 2005). a) Antecedentes y Etapas del Estado Bienestar Previo al Estado Bienestar, muchas de las funciones del Estado eran desarrolladas por organizaciones privadas como las iglesias, consejos municipales y las asociaciones obreras con fines asistenciales. En la década de 1880, Otto von Bismarck impulsa un proyecto de seguridad social que contempla 3 leyes: una de seguros sociales y de enfermedad, de accidentes de trabajo, y de invalidez y vejez. Con esta legislación los trabajadores pasaron a ser sujetos de derechos y obligaciones. La principal característica es que estos fondos son resultado de cotizaciones obligatorias de trabajadores y empresarios con apoyo del Estado. Una segunda etapa del desarrollo del Estado Bienestar empieza en el período entre guerras, específicamente en la crisis del año 29’, momento en el cual era imposible que el Estado permaneciera indiferente a las causas que generaron esa crisis económica.


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En este período el Estado Bienestar se consolida mediante el crecimiento de la intervención estatal en la esfera económica y por otro lado, mediante el aumento de funcionarios públicos debido a la creación de nuevos servicios sociales. Este nuevo Estado se convierte en garante de los procesos de producción y acumulación capitalista y asume el rol de agente económico y administrador del proceso económico. Finalmente, en su última etapa el Estado Bienestar es cuando se expande a partir del término de la segunda guerra mundial, en la que el desarrollo de las políticas económicas se orientó a facilitar el pleno empleo. Durante esta época, el Estado Bienestar encarna el punto de encuentro entre la preocupación liberal que buscaba el crecimiento económico y la preocupación socialista de redistribuir la renta, punto de consenso que se le llamó ecuación keynesiana. Hasta los años 60 pocos cuestionaban esta doctrina debido que hubo un crecimiento económico que las sociedades occidentales vivieron a partir de los años 50. Esto implicó que varios sectores de la sociedad se vieran beneficiados ya que se habían extendido los servicios del bienestar social a cada vez más capaz de población. b) Crisis y cuestionamientos ideológicos del Estado Bienestar. En la década de los sesenta el auge económico empezaba a llegar a su fin, y luego de la inconvertibilidad de moneda en oro en Estados Unidos se sumó la crisis del petróleo del año 1973, lo que dificultó que los Estados siguieran implementando políticas económicas de tipo keynesiano. Además, con el crecimiento exponencial del Estado se generó un déficit público estructural en los años 80 que debilitó más aún este modelo. Las críticas del EB corresponden a posturas ideológicas antagónicas presentes en todo el siglo XX: el liberalismo y el marxismo. Entre las críticas que han desarrollado los autores liberales se encuentran las siguientes:

• Las instituciones no pueden asimilar una demanda política ilimitada de promesas políticas que implican el crecimiento de un gasto público constante, debido a que los ciudadanos tienen expectativas cada vez más elevadas en su nivel de vida.

• Estos autores acusan a que el EB desincentiva al mercado a invertir y

trabajar.


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• A pesar del alto gasto público, el EB no consiguió erradicar la pobreza.

• Debido a que el Estado entrega servicios base o mínimos, no existe la

posibilidad de elegir proveedores, y aquello que atenta contra la libertad.

• El tamaño del Estado está sobredimensionado y niega la iniciativa individual. El Estado debiese disminuir, contener el crecimiento de los servicios públicos (Sanchez, 2005).

En cambio, las corrientes neomarxistas critican al Estado Bienestar apelando a:

• El Estado entra en crisis debido a que intenta legitimar el capitalismo y disminuir los costos negativos provocados por la acumulación. Para ello, el Estado se ve obligado a aumentar sus gastos de mayor manera que sus ingresos, y el sistema se vuelve insustentable.

• El EB se encuentra profundamente arraigado en la sociedad occidental. Un

Estado gobernado por una fuerza política de derecha no puede reducir repentinamente el gasto público debido a la oposición que esto generaría, y un gobierno de izquierda tampoco podría introducir una planificación económica debido a las reacciones del proletariado.

Este conflicto debe verse como una expresión de la disfuncionalidad propia del sistema capitalista. El Estado debe intervenir sobre dos subsistemas para apalear esta contradicción, por una parte debe garantizar acumulación capitalista y por otro lado, continuidad de la legitimidad. Ambas cuestiones son planteamientos contradictorios. c) Tipos de Estado Bienestar No todos los regímenes de Estados Bienestar han sido iguales. Esping-Andersen (Draibe & Riesco, 2006) ha diseñado una tipología de regímenes de bienestar de los países que integran la OCDE. Los criterios que ocupa este autor son la relación público/privada en la previsión social, el grado de desmercantilización que se define como el grado en que el Estado debilita el vínculo monetario, y el familismo, definido como el grado de reducción de la dependencia del individuo respecto a la familia18. 18 Draibe, S., & Riesco, M. Estado de Bienestar, desarrollo económico y ciudadanía: algunas lecciones de la literatura contemporánea. CEPAL, México, 2006.


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De ello el autor extrae la siguiente tipología:

• El régimen liberal, que tiene por atributos principales el mercado como locus de la solidaridad; la base individual de la solidaridad y, en la composición de la previsión social, el predominio del mercado y los roles marginales de la familia y del Estado. En este tipo podría clasificarse a Estados Unidos, Canadá, Australia, Nueva Zelandia, Irlanda y el Reino Unido.

• El régimen conservador-corporativo fundado en la solidaridad familiar y que tiene

como referencias el estatus, el corporativismo y el estatismo; su característica es la provisión social en la que la familia desempeña el papel central, frente al carácter marginal del mercado y la acción subsidiaria del Estado. Alemania, Italia, Francia y otros países de Europa continental ejemplificarían este régimen.

• El régimen socialdemócrata, fundado en la solidaridad de base universal, que tiene en

el Estado su locus principal, caracterizado por una composición de la previsión social, en la cual el Estado desempeña un papel central, frente a las posiciones marginales de la familia y del mercado.

Los autores añaden en su evaluación la variable de género en la que observan variables como la estructura de poder familiar, la división del trabajo doméstico, la división sexual del trabajo remunerado, la política familiar, si hay objetivos de la política familiar (ver cuadro A).

CLASE 08 d) Mallas de seguridad Bajo la idea que los ciudadanos son acreedores de unas condiciones de vida dignas, el conjunto básico de derechos económicos, políticos y sociales se transforman una red de tope, o un estándar mínimo de calidad de vida. En este sistema, los pobres y excluidos tienen un trato preferencial ya que el sistema entrega recursos para reinsertar a esos ciudadano que no pueden generar recursos por sí mismos, llevándolos justo por encima del nivel de pobreza (Moreno, 2000). Entre los países europeos, la malla de seguridad o el nivel mínimo de vida es determinado por cada país, así también la forma de financiamiento y la generosidad y amplitud de estos subsidios.


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En el caso de los países desarrollados o envías de desarrollo, las ‘mallas de seguridad’, son programas de “mantenimiento de rentas para proteger específicamente a individuos o familias contra dos situaciones: (a) una incapacidad crónica para trabajar y procurarse un sustento, y (b) una disminución de dicha capacidad causada por ciclos vitales difícilmente predecibles” (Subbaroo et al, 1997 en Moreno, 2000) En Latinoamérica no ha vivido los procesos del Estado Bienestar señalados anteriormente. No obstante, recientemente en Chile, en el Gobierno de Michelle Bachelet (2006-2010) se empezó a incorporar este concepto en políticas como Chile Crece Contigo, en el que el Estado aportaba con los elementos esenciales para el cuidado de los recién nacidos. También se implementó la reforma previsional en la que se destinaban un margen mínimo en ingreso de jubilación para quienes habían capitalizado poco en sus años de trabajo, como para los que no habían capitalizado nunca. e) Estado Bienestar, Estado Subsidiario y el Servicio Público El Estado Bienestar es un modelo de Estado que amplía la misión de servicio público. Como se señaló anteriormente, en el momento de auge de este, aumentó la cantidad de servicios públicos y la burocracia estatal, ya que el Estado debía hacerse cargo de producir nuevos bienes. Al contrario, bajo el Estado Liberal y el Estado Subsidiario, el Estado tiene un rol marginal en la economía y en la provisión de bienes, por lo que el servicio público disminuye en tamaño y también disminuyen las funciones que debe realizar. Tanto las nociones de Estado Moderno y Estado de Bienestar, apuntan al bien común, objetivo que sin autoridades y funcionarios éticos, es decir, que antepongan el interés general por sobre el particular, es difícil de concretar. Este tema de la ética pública, más precisamente de la probidad en el servicio público, es tal vez uno de las temáticas que mayor relevancia ha cobrado en los últimos años, debido que los expertos otorgan una estrecha relación entre corrupción, democracias débiles y desigualdad social.

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Cuadro A: Fuente: (Draibe & Riesco, 2006, pág. 44)


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De los principios que guían al Estado Moderno, y fundamentalmente, que inspiran la idea de servicio público, se encuentra en un lugar de vital importancia la noción de probidad. Es necesario entonces, profundizar más sobre lo que es ya que se trata uno de los más importantes valores y principios de la administración pública contemporánea.

2.3 Probidad. En términos modernos y específicamente en el ámbito de lo público, el concepto de probidad corresponde al "areté" o virtud griega. Es una equivalencia del concepto "bueno", pero para efectos de este curso se estudia en relación con el Estado y el servicio público. La probidad es "la integridad y la honradez en el actuar" (Orellana)19, según la definición de la palabra. Su antónimo es la corrupción, que en un sentido figurado significa "vicio o abuso introducido en las cosas no materiales" o "echar a perder algo". La probidad, en un sentido general, es una virtud que "debería" ser practicada por todos los seres humanos, pero en este contexto se hace especial énfasis en los servidores públicos. Es así como en Chile es un principio que tiene un rango de tal importancia que ya se encuentra establecido en la Constitución de la República que en su Artículo 8 establece que: “El ejercicio de las funciones públicas obliga a sus titulares a dar estricto cumplimiento al principio de probidad en todas sus actuaciones”20. Por otra parte, existe en el país una legislación precisa al respecto (Ley 19.653) que en el Artículo 52 define el concepto y sus alcances: “la Administración del Estado, cualquiera que sea la denominación con que las designen la Constitución y las leyes, y los funcionarios de la Administración Pública, sean de planta o a contrata, deberán dar estricto cumplimiento al principio de la probidad administrativa. El principio de la probidad administrativa consiste en observar una conducta funcionaria intachable y un desempeño honesto y leal de la función o cargo, con preeminencia del interés general sobre el particular”. En Chile, varias han sido las discusiones en torno a este tema, sobretodo una vez comenzada la transición política a principios de los años '90, incluso se han aplicado diferentes estrategias de lucha y prevención de la corrupción, y promoción de la probidad.

19 Patricio Orellana (experto chileno en ética pública). Página oficial: www.probidadenchile.cl 20 Constitución Política de la República de Chile de 1980 (reformada en 2005). Resumen y texto completo en el sitio oficial de la Biblioteca del Congreso Nacional www.bcn.cl


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En nuestro país, varias son las iniciativas para promover la probidad, entre ellas la Ley de

Probidad Administrativa N°19.653 y las estrategias anticorrupción, las que también implican la Ley de Transparencia y Acceso a la Información N°20.285

En 2003, la División Jurídica del Ministerio del Interior chileno organizó el Seminario “Ética y Corrupción” donde se discutió no sólo de la comprensión ética del servicio público, sino también del “perfil ético” que deberían tener los funcionarios para poder ejercer sus cargos. Entre las conclusiones emanadas de aquellas jornadas, las características más relevantes que deberían encontrarse en un perfil público están21:

• Capacidad profesional para poder desempeñar la labor encomendada. Al ser un servicio a la sociedad, se precisa una excelencia profesional ya que se hace responsable de la vida de los otros.

• La comprensión del trabajo como un servicio a la ciudadanía. Se trata de poner la propia profesión y las habilidades para servir a otros. Esto de ninguna manera significa descartar la importancia de una remuneración justa y digna, sino subraya lo prioritario y aquel que da sentido al propio trabajo no es ganar más sino servir mejor. 21 Misfud, Tony (2003). La Ética como imperativo de los funcionarios públicos. Seminario Ética y Corrupción del Ministerio del Interior, Santiago, Chile.


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• El ejercicio de su labor con un alto sentido de responsabilidad. Mediante una dedicación en función de la necesidad del otro, con la finalidad de aportar soluciones concretas. No se trata de servirse del otro sino de prestar un servicio al otro.

• Asumir un trato que dignifica al otro, independiente de su condición social. Una función pública no es un lugar de poder sino una posición de servicio. Mejor aún, es el poder puesto al servicio del otro, porque un poder que no está al servicio es un poder opresor y explotador. Estas características son primordiales para el entendimiento de la función pública pues se relaciona directa y completamente con el espíritu de servicio público que da origen al Estado de Moderno donde quien está trabajando para/en el Estado debe pensar en el colectivo y no en sí mismo. De este modo, al defender la idea de la ética del servicio público y contar con algunos elementos para aplicarla, queda rechazada la idea de una ética de la neutralidad con respecto a lo público, pues la responsabilidad se concentra en los individuos que pertenecen a las instituciones, el sujeto del comportamiento es la persona humana e implica responsabilidades personales, por lo tanto corresponde a cada servidor público velar por la probidad, prevenir y luchar contra la corrupción. Lo anterior pues finalmente (y como ya se definió) lo contrario a la probidad sería la corrupción ya que ésta no corresponde una patología. Si lo fuera su estudio y solución serían mucho menos complejos de lo que son en realidad, como es el corrupto quien elige serlo, los factores que lo empujan a tomar la decisión de volverse corrupto son variados. Como explica el académico Patricio Orellana, sin la cooperación activa o pasiva del agente público la corrupción no podría existir. El agente público decide participar de manera pasiva (callando por ejemplo) o activa (realizando por sí mismo un acto corrupto) y para poder llevar a cabo su cometido a veces se autoengaña, niega su condición de corrupto (justifica sus actos corruptos minimizándolos u otorgándoles una connotación positiva) o a veces llega a neutralizar su culpa (responsabilizando al sistema, las condiciones laborales, etc.). Es así como se entiende de acuerdo al informe “Transparencia Internacional Latinoamericana y El Caribe (1999)” que la corrupción sería: "el comportamiento desviado de aquel que ocupa un papel en la estructura social"22.

22 En el sitio oficial de International Transparency www.transparency.org


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En esta misma línea, según los estudios de la organización Transparencia Internacional, se puede agregar que la corrupción es el abuso con fines de lucro personal, del poder delegado. Ampliando la definición: maximizar los beneficios a través del cargo que ocupa, subyugando el interés general al propio; ser inducido a través de medios monetarios u otros a traicionar sus deberes y favorecer a quien lo induce; incumplir normas u obligaciones del cargo o incurrir en prácticas socialmente no aceptadas. A partir de 1995 en Chile, el término corrupción responde a las conclusiones a las que llegó la Comisión Nacional de Ética Pública,23 comisión propuesta y creada en 1994 como una instancia de estudio y elaboración de propuestas políticas e iniciativas legales en torno a los temas de ética, probidad y corrupción, que en su Informe final determina que: "Hay corrupción cuando un agente público en el ejercicio de las funciones que le atribuyen la legislación vigente, y a través de las mismas, consigue un beneficio privado" (que puede ser monetario o de otra naturaleza). Luego de profundizar en el tema de la probidad, se entiende implícitamente que una forma de luchar contra la corrupción es poner atención a la probidad de los agentes públicos. Por lo tanto, para fomentar el comportamiento probo deben establecerse estrategias a nivel nacional e internacional. Pero como insisten algunos expertos, hay que por sobre todo hacer énfasis en la resolución de necesidades públicas, para que los los agentes encuentren en ello una de las grandes motivaciones que deberían guiar el ejercicio de la función pública.

CLASE 09

2.4 Necesidades Públicas a) Definiciones Todos los seres humanos tenemos necesidades y muchas de ellas son creadas por lo que cada sociedad e individuo considera como deseable tener. La mayoría de estas necesidades son individuales o privadas, es decir, se relaciona directamente con la existencia misma de la persona. Ejemplos de estas necesidades son comer, vestirse, respirar, conocer, hablar, etc. No obstante, también existen necesidades, las que están estrechamente ligadas a la vida en sociedad, y que son comunes a todos los miembros de la sociedad, y además son 23 Para más información sobre la formación , trabajo y conclusiones de la Comisión Nacional de Ética Pública, visitar el sitio oficial de la Fundación Pro Acceso www.proacceso.cl


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esenciales de una sociedad que se organiza jurídicamente, tal como la soberanía, la justicia, la seguridad, las relaciones con otras sociedades. Estas necesidades son públicas. Tal como hay necesidades privadas y públicas hay bienes privados y públicos. Según Samuelson, hay tres cuestiones que distinguen a un bien privado de un bien público (Benegas-Lynch, 1997):

• Un bien público se distingue de un bien privado porque produce efectos o externalidades en quienes no han participado en la transacción.

Una externalidad es un efecto que una persona realiza sobre terceros y no es posible internalizar. Por ejemplo, la contaminación que un vehículo arroja desde su tubo de escape es una externalización negativa para todo el que respire ese aire tóxico. Sin embargo, lamentablemente sería una molestia cobrar a cada uno de los choferes de los vehículos para que paguen por los daños que su externalización produce, y aunque alguien se tomase la molestia de hacerlo, posiblemente algunos conductores no van a querer pagar por ello y va a ser muy difícil obligarlos.

En cambio, un bien privado no produce una externalización para alguien ajeno a la transacción. Si alguien compra una pack de toallas en el supermercado, no le va a causar ni un perjuicio, ni un beneficio a otro privado.

• Un bien público no puede excluir del consumo a las personas. El aire limpio por

ejemplo es un bien del cual no podemos excluir a una persona que no haya pagado por el o que deseemos castigarla porque quiso ensuciar este patrimonio.

En cambio, un bien privado si podemos discriminar entre las personas que queremos que disfruten el bien público. Si alguien tiene un pedazo de pan, puede perfectamente elegir a quienes darles un trozo.

• Un bien público tiene la característica no la no-rivalidad, es decir, el que una

persona disfrute de ese bien no impide que otra persona pueda disfrutar de este también.

Por ejemplo, un bien público sería la seguridad. Si un lugar es seguro, todos quienes estén allí podrá disfrutar de la seguridad, y el que haya una persona más disfrutando la seguridad del lugar no impide que otra persona disfrute del mismo bien; la seguridad.

En cambio, en un bien privado hay rivalidad en el consumo. Por ejemplo, si una persona compró un terreno, ello implica que otra persona no podrá tener un terreno en el mismo lugar. Ambas personas no podrán disfrutar simultáneamente de este bien.


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No obstante, hay bienes que son mixtos, que sólo comparten uno de los tres requisitos de los bienes públicos. Un ejemplo de ello es una vacuna contra una enfermedad, ya que si bien ésta puede causar externalidades positivas, se puede excluir a las personas de este bien, y además se puede considerar que en su uso hay rivalidad. b) Función del Estado y la Administración Pública. A la luz de estas definiciones, ¿cuál es la función del Estado? Una de las funciones que sólo podría realizar una organización política como el Estado es la satisfacción de necesidades públicas mediante la producción de bienes públicos. Hay funciones que sólo una organización política como el Estado puede realizar, tal como la producir de bienes públicos como la soberanía, la seguridad, la justicia. También algo que sólo puede hacer el Estado con el “uso legítimo de la violencia” es el cobrar impuestos, imponer la justicia, cuestión que ningún privado podría hacer con la misma autoridad. Según el Diccionario de la Administración Pública Chilena, la administración pública se define como la “Institucionalidad pública considerada como instrumento mediante el cual los gobernantes de un Estado pueden cumplir sus objetivos y satisfacer las necesidades públicas.” (Ministerio del Interior de Chile, 2002, pág. 15), es decir, se consagra como función de la burocracia y el “servir público” el satisfacer este tipo las necesidades. No obstante, ello no impide que algunos bienes mixtos no puedan ser en la práctica proveídos por privados. c) Problema del Polizón o Free Rider. El polizón o el free rider se define de cómo todo aquel o aquellos individuos que consumen una parte de un recurso pero que no asumen el costo de producción, lo cual es un problema económico en la producción de bienes públicos. Una persona que evade impuestos, no paga la locomoción pública, se “cuelga del cable” o de alguna u otra forma no asume los costos de producción de un bien o servicio asumiendo que otros pagarán por éste, es un polizón. Pues como hay bienes y servicios en los que no se puede excluir a una persona hace a veces difícil poder evitarlos. d) Intervención Pública Si bien hay necesidades públicas que claramente sólo puede satisfacerse mediante la intervención del Estado, tal como la justicia, la seguridad, la soberanía, que son bienes


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públicos por antonomasia, hay bienes que no cumplen claramente con todos los requisitos que Samuelson considera a la hora de distinguir entre un bien público y un bien privado.

Muchos de los bienes y servicios que ha proveído y provee el Estado no pueden ser

catalogados categóricamente como bienes públicos. La salud, la educación, la vivienda, son las políticas sociales más importantes que están encabezando los Estados, pero en realidad no cumplen con el criterio de no exclusión. Si bien no es éticamente bien tachado excluir a alguien de la salud, de la educación y de la vivienda, estos son bienes mixtos de los que el Estado podría no hacerse cargo. De de hecho, antes del siglo XX, en la mayoría de los países encargaban estas labores a obras de caridad de la iglesia, y no fue hasta durante el siglo XX, cuando las masas tuvieron la posibilidad de participar en la políticas y presionaron para que se incluyera dentro de las funciones del Estado velar por la cobertura en las áreas de salud, educación y vivienda, entre otras. Por ello, las políticas públicas no siempre atacan a resolver la provisión de bienes puramente públicos. Lo que hace o no hace el Estado, donde interviene o no interviene es parte de una construcción histórico-político-social de cada comunidad. Un ejemplo de ello fueron las leyes sociales promulgadas en Chile a inicios del siglo XX. Previamente, con el Estado Liberal y el liderazgo de aristócratas y burgueses no había interés alguno en dictar leyes en esta manera. No obstante, con las repetidas paralizaciones, y la inminente amenaza de grupos revolucionarios que deseaban llegar al poder, se flexibilizaron las funciones del Estado.


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Las políticas públicas, es decir, la intervención del Estado no siempre se hace bajo criterios racionales. En democracia se suele hacer buscando legitimidad y apoyo de las personas, y por tanto, la definición de necesidad pública y acción pública tiene estrecha relación con la capacidad de presión que tenga el grupo de interés. Un caso reciente de ello fue la detención del proyecto termoelectrico de Barrancones, que debido a la presión de la ciudadanía, el gobierno actúo incluso por sobre la institucionalidad o protocolo.

CLASE 10

2.5 Funciones Públicas De acuerdo al marco legal de nuestro país, para lograr con su finalidad, el Estado cuenta con funciones públicas que tienen por objeto la aplicación o cumplimiento de las medidas de gobierno, o más concretamente, la atención de los Servicios Públicos destinados a concurrir a la ejecución de las políticas públicas del gobierno y la aplicación de las leyes de interés general. El servicio público en sentido orgánico, tiene una gran responsabilidad en cuanto a sus funciones, así lo establece el experto norteamericano en asuntos públicos, Marshall Dimock: “La administración pública ocupa el centro de una red compuesta por las diversas y

Protesta en contra de la termoeléctrica de Barrancones


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recíprocas relaciones de los ciudadanos con el Estado, de la sociedad y sus valores, de la economía y su desarrollo, etc. (…). Mandar y servir son las principales funciones del Gobierno; ambas conciernen a los ciudadanos y a la administración pública”24. En Chile, de acuerdo a las bases jurídicas en las que se sienta la Administración del Estado y la Administración Pública, se establece que se entenderá por funciones públicas la capacidad de acción o acción propia de una institución o unidad organizacional, en su conjunto, que contribuyen al logro de los objetivos de una organización superior. Se trata del conjunto de tareas que debe realizar de manera sistemática y reiterada una institución o unidad organizacional de carácter público. Cabe señalar además que la administración pública se distingue de la administración privada porque su función esta determinada por los fines públicos que la empuja a actuar, es decir, el satisfacer los fines generales de la sociedad. A esto se suma que para cumplir con sus funciones, el Estado cuenta con patrimonio público, los recursos con que cuenta un servicio para cumplir directamente con su función pública, para llevar a cabo tanto las políticas y acciones públicas son propiedad de la nación y sujetas al presupuesto nacional. Por otro lado, para cumplir con la función pública, los agentes públicos deben someterse a un régimen jurídico especial, a una serie de normas y regulaciones específicas contenidas en estatutos específicos, a una jerarquía señala en éstos y seguir los principios definidos por el Estado para el cual trabajan. Además, las funciones del servicio público son variadas, se plasman en diferentes ámbitos de nuestras vidas como por ejemplo obras públicas, salud, educación, política exterior. Estas funciones diversas se entienden en dos dimensiones: a) Al interior del servicio público se cumple con funciones, como por ejemplo:

• Económico administrativas. • Legales y reglamentarias. • Psico-sociológicas. • Políticas. • Sociales. • Tecnológicas.

24 Marshall Dimock. The Study of Public Administration. American Political Review N°1, 1937.


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b) Al exterior del servicio público, se cumplen algunas de las siguientes funciones, como son:

• Prestaciones de servicios heterogéneos. • Servicios de fiscalización. • Servicios de control. • Servicios parajudiciales.

Todas las anteriores no deben ser confundidas con las funciones estatales, que corresponden a la separación de los poderes que debe desarrollar para cumplir con su cometido.

En nuestro país, es la Corte Suprema quien representa la máxima autoridad en materia judicial.

Las funciones judiciales se encuentran bajo la responsabilidad del Poder Judicial y los órganos judiridisccionales que lo componen. En cambio, las funciones legislativas están compuestas por aquellas actividades que crean derecho y se encuentran a cargo de los organismos legislativos.


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En Chile, es el Congreso donde se desenvuelven las funciones legislativas aunque el

Presidente de la República tiene algunas postestades para legislar. Para concluir entonces, las funciones públicas corresponden a aquellas que se encuentran bajo la responsabilidad del ejecutivo, y que poseen un marco regulatorio bien definido como veremos más adelante.

3. FUNDAMENTOS Y CARACTERÍSTICAS DEL SERVICIO PÚBLICO

3.1 Valores y Principios El servicio público en general, debe basarse en principios específicos, que si bien es cierto van variando en cada país, sí existen algunos que son primordiales. De acuerdo a los estudios comparados de Derecho Administrativo, llevados a cabo por Enrique Silva Cimma, el servicio público se caracterizaría globalmente por:

• Continuidad: Constituye la esencia del servicio público, puesto que tiene como implicancia directa que la actividad del mismo no puede interrumpirse o paralizarse. Al ser su función pública, ésta ha sido establecida en beneficio de toda la comunidad y el no cumplirla afectaría a todos en su conjunto. Desde esta perspectiva, se considera que cualquier paralización de un servicio público incide en la imposibilidad de prestaciones relevantes para toda la comunidad. Es por esta característica que el legislador se ha tomado ciertas precauciones, como son: la prohibición del derecho de huelga o la prohibición de constituir sindicatos por sus empleados.


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• Regularidad: Dice relación a la sumisión por parte del servicio público a reglas o normas positivas preestablacidas. Un servicio actuará regularmente cuando la función que cumple y la necesidad que satisface se ajusta en forma rigurosa a los preceptos legales y reglamentarios que lo han creado y estructurado.

• Uniformidad: Esto quiere decir que habiendo sido establecido un servicio público en beneficio o interés de toda la comunidad, sus prestaciones deben ser iguales para todos aquellos individuos que se encuentran en similares condiciones para solicitar sus beneficios.

• Obligatoriedad: Significa que la prestación para la cual fue creado un servicio público debe necesariamente cumplirse, la autoridad no puede beneficiar a algunos y negarla para otros.

• Permanencia: Implica que éste servicio se mantendrá en la medida que subsistan las necesidades públicas para las cuales fue creado. Si la necesidad desaparece o deja de ser pública, el servicio debe suprimirse, ya que pierde el fundamento racional y social de su existencia. En nuestro país, el servicio público debe regirse estrictamente por los principios que encontramos en la Administración Pública establecidos principalmente en dos textos legales cuales son la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado (LOCBGAE) Ley N°18.575, y además el Estatuto Administrativo Ley N°18.834.

• Legalidad: Se refiere a un conjunto de normas legales y reglamentarias al que el servicio público se encuentra sometido respetando fielmente en el ejercicio de sus funciones. Esto esa dispuesto en la Constitución del Estado; y constituye un garante para la comunidad, pues a través de leyes y reglamentos se establecen claramente las funciones, atribuciones y procedimientos al momento de actuar y que deben implementarse en todos los servicios públicos.

• Unidad administrativa: Esta segmentación indica que en la organización de los servicios públicos debe especificarse cada una de las funciones y atribuciones corresponde a cada integrante de la unidad; con el fin de evitar interferencias y duplicidades entre los distintos servicios, al momento de realizar una tarea determinada.


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CLASE 11

• Eficiencia: Este concepto se relaciona con la mejor forma de aprovechar y optimizar los recursos disponibles, por esta razón los servicios públicos creados para satisfacer necesidades públicas, deben cumplir las tareas, bajo este concepto y forma de ser, aprovechando los medios materiales y humanos de los que dispone o le fueron otorgados.

• Jerarquía: Se refiere al conjunto de funcionarios o agentes jerarquizados que componen el servicio público, los cuales se distribuyen de manera ordenada, en una cadena jerárquica, en donde el superior imparte órdenes que son obedecidas por los subordinados.

• Probidad: Implica como ya se señalo en el capítulo anterior, que el accionar de los funcionarios del servicio público deben estar regulado por la necesidad de observar una conducta funcionaria intachable, un desempeño honesto y leal propio de la función o cargo, en el cual siempre debe primar el interés general por sobre el particular.

• Control: Significa que deben existir mecanismos que revisen la forma como un servicio público y sus funcionarios han desempeñado sus tareas. Esto debe realizarse revisando constantemente el apego a las normas que lo rigen y el respeto al principio de la probidad administrativa. El control se presenta a través de distintos momentos, puede ser previo a la dictación de un acto o posterior a él; en cuanto a la materia controlada puede ser jurídico (apego a las normas en la actuación), financiero (manejo de los recursos), etc.

• Responsabilidad: El Estado asume responsablemente todos los daños que puede causar a particulares, cualquier servicio público, durante el ejercicio de sus funciones. Esto implica que cualquier miembro de la comunidad puede reclamar al Estado por los actos u acciones que lo perjudiquen.


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La Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado LOCBGAE N°18.575 y el Estatuto Administrativo Ley N° 18.834 son dos de las normativas

más importantes de las Bases Jurídicas de la Administración del Estado En esta misma línea argumental, el académico especialista en temas de gobierno y administración pública Enrique Silva Cimma25, agrega que hoy no sólo se deben tener en cuenta sólo los principios antes mencionados, sino el contexto es mucho más complejo debido que el servicio público debe garantizar con su actuar un Estado social y democrático. Concluye que la administración pública es “andamiaje para un sistema democrático”, y entonces su rol es fundamental. Por lo tanto, a lo anteriormente señalado, deberían agregárseles otros principios que responden a las necesidades del Estado contemporáneo, como son:

a) Supremacía de la Constitución: Las normas constitucionales correspondientes a la voluntad soberana del pueblo, deben tener el necesario grado de supremacía sobre las demás normativas de un país y deben regular de esa manera el establecimiento de la institución estatal desde un punto de vista orgánico, y paralelamente, subordinado a ella tanto la actividad y gestión de las autoridades, como la de los particulares en las relaciones con la Administración. Esto significa que la estructura orgánica del Estado (como son la Administración y los servicios en general), aparece sometida a la norma constitucional, y en la Constitución se consagran los mecanismos para corregir eventuales violaciones.

b) Legalidad: 25 Enrique Silva Cimma. Derecho Administrativo Chileno y Comparado. Principios Fundamentales del Derecho Público y del Estado Solidario. Editorial Jurídica de Chile, 5ta Edición, 2009.


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Si bien ya esta contemplado en la normativa antes mencionada, cabe señalar que la legalidad corresponde a la concreción del sistema de garantías basado en la seguridad social y en razón de él, administradores y administrados pueden ejercer sus actividades en el marco de recíproco respeto que es propio de la democracia. No es otra cosa que el respeto a la ley, tanto desde el punto de vista de la función pública, de su autoridad y del origen que la materializa; como respeto también a esa ley en la actividad y gestión de los administrados, es decir, de los individuos y de la colectividad que integran, tanto en sus relaciones con la Administración como en la relaciones de unos frente a otros.

c) Separación de Poderes o Funciones: Los poderes del Estado tienen funciones diversas pero que en la práctica se concatenan (interrelacionan, enlazan) armónicamente. Sin perjuicio de la separación de poderes o funciones que la Constitución consagra al más alto nivel, y sin perjuicio, de la interrelación de funciones constitucionalmente regulada, se deduce de la interpretación armónica de los textos constitucionales, que la acción de los poderes públicos, en su conjunto, debe confluir al cumplimiento final del objetivo esencial del Estado (el bien común).

d) Control: Aunque esté contemplado en la legislación ya revisada, no está demás recordar que corresponde a la supervigilancia plena e integral de los principios de la Administración del Estado. El control puede ser administrativo o jurisdiccional según se practique por la vía de órganos de la Administración o a cargo de tribunales. Ambos admiten distinciones entre internos y externos, según se cometan a los propios cuadros de la Administración activa o a organismos autónomos de ella que se le enfrentan directamente con el propósito de fiscalizarla.

e) Instituciones de Garantía: Se trata de garantías específicas que el constituyente ha establecido respecto a derechos específicos de los administrados como son hábeas corpus, contencioso administrativo y la protección. En todos los casos antes mencionados la Constitución debiera concebir posibilidades concretas de accionar (en el caso de Chile, esto se consagra en el artículo 21).

f) Hábeas Corpus: Tiene directa correspondencia con los principios fundamentales de doctrina que tienen por finalidad preservar todo aquello que se vincula con el derecho a la vida, y consecuentemente con él, la garantía de la libertad.


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Procura que por las vías más expeditas y ágiles se entregue al conocimiento de los tribunales, todo lo que procure que nadie sea arrestado o privado arbitrariamente de libertad; que no se genere, perturbe o ni amenace el derecho a la libertad personal y a la seguridad individual.

CLASE 12

g) Amparo contencioso administrativo y tribunales administrativos: El amparo contencioso se refiere a la protección de los administrados frente a la actividad administrativa. En cambio los tribunales administrativos deberían ser aquellos llamados a conocer de los actos y disposiciones arbitrarios de las autoridades políticas y administrativas.

h) Recurso de protección: Corresponde a la acción que la Constitución concede a todas las personas, que como consecuencia de actos u omisiones arbitrarias o ilegales, sufren privación, perturbación o amenaza a sus derechos y garantías constitucionales.

i) Reconocimiento de derechos humanos: Es de vital importancia en un Estado Moderno, el reconocer los derechos políticos, es decir, a aquellos derechos relacionados con la participación política y los diferentes elementos que la hacen posible, como la libertad de expresión o la libertad de asociación; reconocimiento de derechos individuales, que son aquellos vinculados a la seguridad individual, como por ejemplo el derecho a la vida o el derecho a no ser torturado; reconocimiento de los derechos sociales, culturales y económicos también llamados de “tercera generación” que se refieren al derecho a la ciencia y la cultura, derecho al trabajo, a la elección del empleo, etc.

j) Publicidad y Transparencia: Los actos administrativos tienen efectos entre los cuales se encuentran la presunción de legalidad, la ejecutoriedad, exigibilidad, irretroactividad, impugnabilidad, transparencia y publicidad, ya en la Constitución y en la Ley de procedimiento administrativo se contempla la publicidad de los actos públicos. En Abril de 2009, se puso en marcha la Ley 20.285 sobre Transparencia y Acceso a la Información Pública. Allí se establece que por concepto de transparencia se entenderá: “El principio de transparencia de la función pública consiste en respetar y cautelar la publicidad de los actos, resoluciones, procedimientos y documentos de la Administración, así como la de sus fundamentos, y en facilitar el acceso de cualquier persona a esa información, a través de los medios y procedimientos que al efecto establezca la ley”.


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La transparencia y publicidad de los actos administrativos, así como la garantía del derecho

al acceso a la información permiten que la ciudadanía sea más fiscalizadora de lo que realizan sus autoridades, funcionarios y empleados públicos. Los expertos han insistido en que existe un círculo virtuoso donde mayor transparencia implica menor corrupción y mayor

democracia. A pesar que en Chile el tema de transparencia es muy reciente, lo cierto es que a nivel mundial tiene larga data. De acuerdo a los entendidos, el país pionero en este tema fue Suecia que ya en 1776 establecía la transparencia de las cuentas públicas. En Francia, la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 proclama en su artículo 15 que: La sociedad tiene el derecho de solicitar cuentas a todo agente público sobre su administración. Entonces, las primeras regulaciones a nivel internacional nacieron seguidas de la declaración universal de derechos humanos, sobre todo ligadas al Artículo 19 sobre la libertad de expresión.

k) Responsabilidad: Como ya hemos visto anteriormente, se trata de un tema sensible y de una alta importancia, ya que la responsabilidad administrativa o funcionaria es la consecuencia del ejercicio de una potestad llamada disciplinaria. Tiene como finalidad asegurar el mantenimiento del buen orden de la función pública y constituye un ámbito doméstico. Persigue reprimir las contravenciones en que puedan incurrir los funcionarios públicos cuando vulneran las obligaciones y prohibiciones que les establece su función y que están en los estatutos administrativos.


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Corresponde a la responsabilidad disciplinaria que surge de la jerarquía administrativa, impone la necesidad de mantener la disciplina. Se hace valer a través de un debido proceso: Sumario administrativo o Investigación sumaria26.

l) No retroactividad de las leyes penales: Se comprende que se espera que esta irretroactividad quepa, de igual forma, para las normas jurídicas en general, ya que se entiende normalmente por retroactividad la aplicación de una norma a hechos que tienen lugar con anterioridad a su vigencia, y en un Estado democrático se espera que se respete el principio de irretroactividad de las leyes, donde la excepción se encuentra en el principio pro reo. Esto significa que si es benigna la nueva ley, debe aplicarse beneficiando a quien sufre la pena, para ello, se ha entendido que basta que la nueva ley haya sido promulgada y de este modo se evita castigar a quien paga por un delito que ya no es tal.-

26 Notas del Curso Bases Jurídicas de la Administración Pública, Profesora Gladys Camacho, Universidad de Chile, 2009.

1Instituto Profesional Iplacex


UNIDAD II

HISTORIA DEL SERVICIO PÚBLICO


CLASE 01

1. ORÍGENES Y DESARROLLO DE LA IDEA DE “SERVICIO PÚBLICO”.

El Servicio Público, en cuanto concepto, puede definirse como; “medio para un fin próximo o para un fin mediato (el bien común), que se traduce en actividades públicas, con forma de obra, función o prestación de interés público y con un régimen jurídico de derecho administrativo común a todo el quehacer de la función administrativa”1, lo cual es propio del Estado. No obstante, nos encontramos con una dilucidación que indica lo que entendemos como Servicio Público en la actualidad. Para que tal formulación haya llegado a expresarse de la forma en que la hace el autor, el tránsito histórico, político y social del Estado implicó una serie de procesos dotados propios del desarrollo de la sociedad organizada.

Cabe tener en consideración una serie de significaciones que el concepto de Servicio Público posee, que aun cuando indiquen variantes entre sí, constituyen parte fundamental de su esencia. Una significación de carácter orgánico, dada por ser parte del Estado, bajo el amparo del derecho público, así como otra de carácter esencialmente administrativo, según su equivalencia a toda actividad administrativa del Estado. Por lo anterior, todo Servicio Público es el que se crea por ley y se atribuye al Estado, que tiene su concreción en la administración pública para el otorgamiento de las diferentes prestaciones que sean parte de su cometido.

No obstante las dos designaciones dadas, representando ambas una consideración amplia, el Servicio Público es sólo una parte de las actividades del Estado, las cuales confluyen en que el direccionamiento de su labor apunta a la satisfacción de necesidades generales. Preliminarmente, es necesario indicar que la idea de Servicio Público se asocia con el Estado, que aun cuando parezca obvio, imprime un sello al fortalecimiento y consolidación de los contenidos a revisar.

Es así como, el concepto de Estado, a partir de la modernidad, se instala en el siglo XVI en la época del Renacimiento con la obra El Príncipe, de Maquiavelo, quien expresó que “Todos los Estados, todas las dominaciones que han ejercido y ejercen soberanía sobre los hombres han sido o son repúblicas o principados”.

En esta obra, el concepto de Estado se asocia a la idea de poder y dominación;

sin embargo, a lo largo de los años, el concepto de Estado fue evolucionando hasta llegar a un momento clave a fines del siglo XVIII con la Revolución Francesa, en donde se produce un giro esencial en la relación de los ciudadanos con el Estado, 1 Dromi, R. 1991. Reforma del Estado y Privatizaciones. Buenos Aires: Astrea.


comenzando a esbozarse lo que hoy llamamos Estado Moderno, teniendo un papel central (como veremos) la formación de la administración pública y las prestaciones de sus diferentes Servicios Públicos.

Es importante destacar la evolución del término Servicio Público, puesto que

sigue un tránsito histórico interesante de tener en cuenta:

o Primera Etapa. El Servicio Público se identifica con toda actividad de la Administración Pública.

o Segunda Etapa.

Se limita a aquellas actividades que lleva a cabo la Administración Pública, compartiendo espacio con actividades jurídicas, técnicas, financieras, productivas, de policía, etc. El Estado presta el Servicio Público.

o Tercera Etapa.

(mitad de S. XIX) Se identifica más con la actividad técnica que la constituye y se caracteriza por ser prestado por el Estado o los particulares, bajo regulación, puede prestarse con o sin propósito de lucro, es de naturaleza administrativa, económica, industrial o comercial, y su régimen es de Derecho Administrativo.

o Cuarta Etapa.

(S. XX mediados) el Estado presta directamente la actividad, bajo la premisa de la búsqueda del bienestar.

o Quinta Etapa.

(fines del S. XX) el Estado asume el rol de programador de la vida social, ordenador y regulador de los servicios públicos, dentro de una economía libre, bajo el principio de actuación subsidiaria. Se entiende al Servicio Público como prestaciones de índole económica que no pueden realizarse libremente por su naturaleza esencial para la comunidad, por lo cual las relaciones que emanan del mismo se rigen por el Derecho Administrativo.

No obstante el proceso de evolución descrito, la idea de Servicio Público ha

llevado a la doctrina a indicar que su expresión posee elementos característicos, bajo una Estructura Institucional determinada, con Funciones y una Misión particular.

Finalmente, el desarrollo del concepto de Servicio Público, se encuentra ligado a la evolución, en términos de composición y tamaño, de la administración pública, la que a su vez tiene directa relación con el Estado y a sus cambios en determinadas circunstancias históricas, económicas e ideológicas. Por ello durante muchos años no sólo en Chile sino también en muchos países desarrollados, la tendencia a mantener grandes estructuras de administración pública se vio como algo necesario e inherente al propio proceso de desarrollo.


La concepción o más bien lo que se entiende como “Servicio Público” aún es difícil de precisar. Si entendemos que otros conceptos como el de Estado, e incluso, Política aún no se concretan o no se llega a un consenso general de lo que realmente significan, no deben sorprender que el concepto que se analizará de ahora en adelante y que lleva el nombre de esta unidad, no cuente con una precisión o exactitud.

Lo que sí es concreto es la exactitud con la cual el “Servicio Público” es medido,

ya que éste se rige, formalmente, por el Derecho Público del país dentro de una Administración del Estado que puede ser centralizada o autónoma.

Es así, específicamente por el origen de la Administración del Estado, que este concepto tiende a variar, pero como esencia, el “Servicio Público” se encarga, tal como su nombre lo indica, de entregar un servicio a la comunidad.

Por lo tanto, el concepto de “Servicio Público” debe ser visto desde un punto de vista, tanto jurídico como administrativo, y dentro de lo jurídico tanto lo público como lo privado. Es decir, depende de cada estudioso de la materia, el énfasis con que se trabaje el concepto.

Finalmente y más cercano a la Administración Pública, se defiende la tesis más clásica o institucional, según serán servicios públicos los distintos órganos de la administración del Estado, que se crean para satisfacer o cumplir determinados cometidos; comenta el académico Enrique Silva Cimma, profesor de Derecho Administrativo Chileno y Comparado.

Desde el ámbito jurídico se puede destacar que en Chile, la Ley Orgánica Constitucional de Bases generales de la Administración del Estado, en su artículo primero dicta que la administración del Estado es dirigida por el Presidente en colaboración con otros organismos que estime la Constitución y otras leyes. Estos otros organismos corresponden a Ministerios, Intendencias, Gobernaciones y otros órganos y servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa.

Por lo tanto, podremos entender que en Chile, el término “Servicio Público” estará sometido tanto a los organismos que la desarrollen; desde un punto de vista más práctica; y lo que disponga la legislación de cada país; desde lo teórico; que a su vez dirigen las acciones de los organismos del Estado. De acuerdo al Artículo 2º de la Ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado; “Los órganos de la Administración del Estado someterán su acción a la constitución y a las leyes. Deberán actuar dentro de su competencia y no tendrán más atribuciones que las que expresamente les haya conferido el ordenamiento jurídico. Todo abuso o exceso en el ejercicio de sus potestades dará lugar a las acciones y recursos correspondientes”.


Por lo anterior, se desprende entonces, que el término de servicio público se configura como un concepto polisémico y problemático en el ámbito de la ciencia jurídica, en el sentido de que cuenta con dos vocablos que lo configuran y que se complementan y complejizan.

Profundizando en lo indicado, es preciso tener un concepto operacional, el cual nos brinde una comprensión contemporánea y nos permita observar el marco general en el cual la idea de Servicio Público se ha posicionado en el tiempo. Para ello, es preciso considerar su funcionalidad con la satisfacción de necesidades de carácter colectivo, aun cuando se nos considere majaderos al respecto.

Lo cierto es que el Estado crea, posiciona y depende de la integralidad de (los)

Servicio (s) Público (s) para la realización de sus fines bajo mencionado propósito, sin el (ellos) no puede responder, ni tampoco legitimarse, por lo cual la definición de Patricio Aylwin resulta satisfactoria, así como perfectible, en cuanto que se entienden cómo; “Una organización de personas y bienes creada por el Estado, sometida a un régimen jurídico especial de derecho público, que tiene por objeto satisfacer de manera regular y continua una necesidad pública”. Bajo este marco circularemos durante el desarrollo de los contenidos.

Es por eso que hoy en día, la administración pública es presentada como una

forma correcta de desarrollo de los Servicios Públicos. Es la propia administración pública, en cuanto fenómeno propio de la modernidad, ligada al origen y desarrollo del Estado moderno, el cual fortalece las prestaciones que provee, robusteciendo y reformulando sus capacidades.

Inicialmente, en su acepción administrativa, la administración pública y/o

burocracia, bajo la concepción acuñada por Max Weber, es un modelo organizativo (sin consideraciones peyorativas), modelo que es el más eficiente, en donde la organización de los Servicios Públicos resuelve de manera racional y eficaz los problemas del conjunto social que le compete.

Esta burocracia, caracterizada por tener un marco regulatorio propio, con un

sistema de reglas que le da sentido, forma y ordenamiento a una estructura jerárquica y centralizada, que se rige bajo la idea de eficiencia, y por tanto, de división del trabajo, sea en funciones y tareas, que para su finalidad requiere imperiosamente de funcionarios aptos y competentes, que se reclutan (idealmente) por medio de procesos de selección y concursabilidad (concurso públicos), forma un Servicio Público (administración pública con sentido de sí), para hacer práctica efectiva de su misión, concretizar, por medio de una diversidad de prestaciones, la legitimación social del propio Estado.

La evolución de los conceptos descritos, bajo el principal (Servicio Público), sea la

administración pública y su reconocimiento factual en la burocracia, debe entenderse en la necesidad de la comunidad humana por organizarse y trascender, cabiendo hoy, a los proceso de modernización y reforma del Estado, crear nuevos estándares y acciones que


permitan a la sociedad su supervivencia. Ahí, el Servicio Público, como un todo, cumple un rol principal en los cambios dentro de gestión pública.

Para el caso de Chile, la administración pública siempre ha respetado la existencia

de autoridades (sea administrativas propiamente tal, como también de designio político) jerárquicas, tradicionalistas y conservadoras, sobre todo desde el marco regulatorio, lo cual tiene una influencia trascendental en la conformación del servicio público (en cuanto tareas y prestaciones), por lo que los lineamientos, en prestaciones, se regirán bajo una lógica de formalidad (y de autoridad por cierto), lo que tendrá un sentido y robustecimiento de legitimidad, además de valores y principios sociales, convenidos colectivamente, de sentido común y amplio.

Para finalizar este apartado, cabe destacar que el proceso de modernización del

Estado ha sido fundamental en la evolución de la idea de Servicio Público, pues ya se sabe que es un reflejo del como el Estado se ha desarrollado a lo largo de su existencia. El Estado está al servicio del individuo, y es ese el fin último del Servicio Público, entendido como entidad, o aún cuando como una simple idea.

Es por esto que este proceso (modernización) está determinado por las exigencias

del hombre para con el Estado, y más recientemente por las exigencias (y colaboración) del avance tecnológico, permitiéndole, más que verse enfrentado a un desafío y/o reto, reforzar las bases político-institucionales de la gobernabilidad democrática y el fortalecimiento en el vínculo con la sociedad civil.

Así también, encontramos otros factores que apresuran el proceso que estamos

explicando, pues la modernización del Estado y su influencia, no sólo en la idea, sino que también en las acciones del Servicio Público, responden, de igual forma, a amenazas a la estructura política.

Tal es el caso de el crimen organizado y el terrorismo, los cuales han obligado al

Estado, y a todos sus organismos, a redefinir la visión de sus propios roles, dentro de los cuales están procurar el funcionamiento eficiente de servicios a través de mecanismos establecidos y trasparentes para lograr dar respuesta a las necesidades y demandas de la sociedad, pero también brindarle un marco de seguridad apropiado.

Es importante destacar el asiento jurídico del Estado, en donde encontramos un

conjunto de normas jurídicas, valores y principios fundamentales del derecho vigentes en un determinado Estado y que regulan las relaciones entre los diferentes miembros e instituciones de la sociedad. Dichas normas jurídicas se encuentran jerarquizadas y son:

a. Constitución Política del Estado. b. Las leyes. c. Los decretos con fuerza de ley. d. Los decretos supremos.


e. Reglamentos.

Todas las anteriores deben respetar las normas fundamentales del derecho internacional público que conforman el sistema internacional de los derechos humanos de las Naciones Unidas, de la que Chile es parte integrante y que se incorporan al orden interno como si fueran ley de la República, cumplidos los requisitos.

Tal es el caso de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, los pactos

internacionales y protocolos facultativos de los derechos civiles y políticos y de los derechos económicos, sociales y culturales, los derechos al medio ambiente sano y al desarrollo, el Convenio 160 de la OIT, entre numerosos otros tratados complementarios y especiales.

Dentro del conjunto de normas expresado, es importante tener presente la

siguiente distinción, en cuanto al rol y marco de procedimiento de la administración pública:

• Derecho público; el cual regula las relaciones existentes entre los órganos del

Estado y las personas. • Derecho privado; el regula las relaciones entre los particulares y entre los

particulares y el Estado cuando este último actúa como particular. Un ejemplo de esto último ocurre cuando el director de un hospital público, en

representación de este decide contratar a una empresa de aseo. Este contrato se regirá por las normas de Derecho privado, dado que dichos servicios provienen del sector privado.

Es importante detenernos brevemente en el Derecho público. Existe un conocido

aforismo que dice: “En Derecho público se puede hacer solo lo que la ley permite”. Por el contrario, en Derecho privado los particulares pueden hacer todo aquello que no les esté prohibido, por lo que, hoy en día, bajo la idea de Servicio Público, entendemos al Estado, no sólo con ciertos elementos característicos, sino también con tareas primordiales, graficadas de la siguiente forma:


CUADRO Nº1 “TAREAS PRIMORDIALES DEL ESTADO EN SU EXPRESIÓN DE SERVICIO

PÚBLICO”

Bajo la descripción de tareas asociadas al Estado, señaladas en gráfica

antecedente, es conveniente indicar ya ahora, la definición que se tiene de los servicios públicos, bajo el marco normativo chileno, el cual los entiende como “órganos


administrativos encargados de satisfacer necesidades colectivas, de manera regular y continua. Estarán sometidos a la dependencia o supervigilancia del Presidente de la República a través de los respectivos Ministerios, cuyas políticas, planes y programas les corresponderá aplicar” (Artículo 28º, Ley Nº18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado).

CLASE 02

1.1 La Orgánica del Servicio Público: Estructura Institucional.

Bajo este aspecto, podemos distinguir que el Servicio Público cumple sus funciones bajo el amparo de una normativa y reglamentación determinada. La juridicidad de sus actos significa que sus acciones tienen valor bajo las determinaciones debidamente señaladas en el campo del derecho público, donde es posible hacer lo justamente consignado en los preceptos legales, existiendo una prohibición ante algún silencio de la ley. Lo anterior indica que el Servicio Público cumplirá sus objetivos de manera regular, continua y uniforme, lo que equivale a que sus procedimientos serán rectos para todo tipo de caso, y que serán parte de un proceso normado.

Así también, la institucionalidad de sus actos, dota al Servicio Público de una distinción de nivel técnico, en cuanto poseer herramientas y mecanismos exclusivos, no siendo azaroso su actuar, ni menos espontaneo e improvisado. En tal sentido la Estructura Institucional del Servicio Público apunta a la existencia de los siguientes aspectos:

o Generalidad.

Se refiere a la posibilidad de que todo sujeto individual o colectivo pueda disponer del Servicio Público para sus fines, mediante disposición de normativa jurídica habilitante y de la capacidad disponible. Ej. Solicitud y obtención de la cédula nacional de identidad en el Servicio de Registro Civil e Identificación.

o Igualdad.

Se refiere a que el Servicio Público debe otorgar un trato uniforme a todo sujeto individual o colectivo que requiera de sus prestaciones, sin distingo alguno ni discriminaciones específicas, a salvedad del establecimiento de categoría de usuarios según las funciones y/o tipo de servicio.

Ej. Atención médica en Centros de Atención Hospitalaria.

o Regularidad.


Las prestaciones de todo Servicio Público deben ajustarse a la juridicidad de sus actos, es decir, bajo el amparo del derecho concebido para tales efectos. La perdida de este aspecto hace que sus actos sean anormales y deficientes, carentes de toda legalidad.

Ej. Emisión de decreto respectivo para la celebración de compras públicas y/o licitaciones para el mismo efecto.

o Continuidad.

Hace referencia a que el Servicio Público debe brindar una atención ininterrumpida de acuerdo a su ordenamiento de funciones y regulación de prestaciones.

Ej. Servicios educacionales de escuelas públicas.

o Obligatoriedad.

Bajo el amparo del derecho público, las disposiciones de todo Servicio Público revisten una serie de asuntos que por lo general tienen tendencia de obligatoriedad, de acuerdo a marcos de procedimiento y requisitos previos.

Ej. Entrega de subsidios y/o transferencias públicas, tales como subsidio al precio de los combustibles.

o Adaptabilidad.

Toda acción emanada del Servicio Público, aun acompañada de procedimientos y mecanismos delineados previamente, debe ajustarse a un contexto situacional determinado, por lo cual la adaptabilidad debe darse en situaciones de excepción debidamente justificadas.

Ej. Situaciones de catástrofe natural.

En tanto, la Estructura Institucional del Estado chileno la podemos graficar de la siguiente manera:


CUADRO Nº2

“ESTRUCTURA INSTITUCIONAL DEL ESTADO CHILENO”

o En el Poder Ejecutivo recae la administración central, reconocida en el rol del Gobierno, quien tiene como principal autoridad al Presidente de la República, quién es Jefe de Gobierno y Jefe de Estado a su vez. El Gobierno implica la existencia de Secretarías de Estado, vinculado a Ministerios Sectoriales. Estas reparticiones cuentan con Subsecretarías, como órganos asesores e implementadores de las políticas delineadas por quien ocupe la cabeza del ramo. Las Subsecretarías se dividen en Divisiones y Departamentos aglutinados en los diferentes Servicios Públicos que le corresponden a la cartera ministerial en cuestión. Cada Ministerio, dependiendo de la amplitud de funciones que le correspondan, cuenta con Secretarías Regionales Ministeriales (más ampliamente conocidas como SEREMI), quienes son los representantes del Ministro en las diferentes regiones del país.


También encontramos a las Superintendencias, que son organismos de alto grado de autonomía puesto que son órganos funcionalmente desconcentrados. La función de éstas es la de controlar el marco jurídico de determinadas actividades de relevancia para el interés público (Ej, Superintendencia de Telecomunicaciones, Superintendencia de Seguridad Social, Superintendencias de Asociación de Fondo de Pensiones, etc.), relacionándose con el Gobierno (central) por medio de los Ministerios. Estas entidades tienen un estatuto jurídico y personalidad jurídica propia. El Poder Ejecutivo, en definitiva, consiste en la actividad concreta y práctica que el Estado realiza, dentro del marco de la ley, para satisfacer de manera inmediata y directa las necesidades colectivas. La función ejecutiva comprende dos grandes tareas, importantes de considerar:

CUADRO Nº3

“TAREAS PODER EJECUTIVO EN CHILE”

En primer término, es necesario señalar que en nuestro país, “el gobierno y la administración del Estado corresponden al Presidente de la República, quien es el Jefe del Estado”, lo que se explicita en el Artículo 24º de la Constitución Política del Estado. Esta afirmación es sumamente importante porque da cuenta que es el Presidente quien asume la potestad de gobierno y administración, pasando a ser el resto de los organismos, sus colaboradores para cumplir con dicha función. Esta categoría de


“colaboradores directos e inmediatos en el gobierno y la administración” es la que otorga la Constitución Política del Estado a los ministros de estado, en su Artículo 33º, pudiendo ser removidos a voluntad del Presidente como lo expresa el inciso 7 del Artículo 32º del mismo texto legal, entre las “atribuciones especiales del Presidente de la República”.

o Para el caso del Poder Judicial, su estructura es relativamente simple. En el nivel superior jerárquico se encuentra la Corte Suprema de Justicia, luego, con correspondencia territorial están las Cortes de Apelaciones, para finalizar en los diferentes Juzgados de Letras, distribuidos por la competencia de asuntos a tratar (sea Civil, Penal, Laboral y/o de Familia) y por provincias a nivel territorial.

o El Poder Legislativo recae en la figura del Congreso Nacional. El sistema

legislativo chileno es de carácter bicameral, traducido a la existencia de la Cámara de Diputados y el Senado.

Es importante recalcar que la administración pública en Chile tiene una

Estructura Institucional dada por el Poder Ejecutivo, mediante el Gobierno como principal actor, regido bajo la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado.

Es así como los diferentes Servicios Públicos son órganos administrativos encargados de satisfacer necesidades colectivas, de manera regular y continúa. Sin perjuicio de la realización de las actividades necesarias para el cumplimiento de sus funciones propias, les corresponde según la ley, aplicar las políticas, planes y programas que apruebe el Presidente de la República a través de los respectivos ministerios.

Al interior de la administración pública chilena, los Servicios Públicos pueden ser Centralizados o Descentralizados, estando a cargo de un jefe superior denominado Director de Servicio, con las excepciones que contemple la ley:

o Al hablar de Servicios Públicos Centralizados, entendemos que son aquellos que actúan bajo la personalidad jurídica y con los bienes y recursos del Estado y están sometidos a la dependencia del Presidente de la República, a través del ministerio correspondiente.

o Para el caso de los Servicios Públicos Descentralizados, éstos actúan con la

personalidad jurídica y el patrimonio propio que la ley les asigne y están sometidos a la super-vigilancia del Presidente de la República a través del ministerio respectivo. No obstante lo anterior, los Servicios Públicos, sean Centralizados o

Descentralizados, se crean para desarrollar sus funciones en todo el territorio nacional o parte de él. En las regiones tienen dependencia y/o supervigilancia del respectivo


Intendente, sin perjuicio de la sujeción que deben tener respecto al ministerio correspondiente, según se indicara anteriormente.

Los diferentes Servicios Públicos se encuentran a cargo de un Director de

Servicio o Jefe Superior, al cual le corresponde dirigir, organizar y administrar, así como controlar y velar por el cumplimiento de los objetivos propuestos, respondiendo por su gestión.

Finalmente, en los diferentes Servicios Públicos nos encontramos con el importante rol que juegan funcionarios públicos, cuya misión es la de trabajar a favor de la satisfacción de las necesidades públicas con apego a las normas que regulan dichos ámbitos. En el Estado, como le conocemos en la actualidad, la eficacia de todo Gobierno depende en gran medida de la organización y competencia de sus funcionarios.

Para comprender lo anterior, es fundamental tener presente las siguientes

consideraciones:

a) Todos los funcionarios públicos deben someter su accionar a la Constitución Política del Estado y a las normas dictadas conforme a ella. En consecuencia, solo pueden realizar aquellas tareas que la ley expresamente les permita.

b) La labor de los funcionarios públicos debe orientarse con estricto apego a los

principios de legalidad, responsabilidad, eficiencia, eficacia, probidad y transparencia, entre otros. En síntesis, los funcionarios públicos, realizan una función pública, entendida

como “aquella actividad jurídica y material, que compete realizar a los órganos estatales, ejerciendo el poder estático soberano, con el objeto de lograr el fin del Estado”: el bien común.

CLASE 03

1.2 El Poder Ejecutivo: El Servicio Público Real.

Como ya veíamos, el Estado posee diversos poderes. Uno de estos es el Ejecutivo que, en su función pública, realiza la actividad concreta y práctica del Estado, cual es, la de satisfacer de manera inmediata y directa las necesidades colectivas de los ciudadanos dentro de los límites establecidos por la Constitución y las leyes (bajo la realidad de los diferentes Servicios Públicos).


La actividad del Poder Ejecutivo comprende al Gobierno y a la Administración del Estado. La primera (el Gobierno) es una actividad directiva, que señala fines, que propone rumbos, que ordena, que dirige; en tanto que la segunda (la administración) es una actividad realizadora, que sirve a esos fines, que actúa para su logro, que ejecuta. Mientras la actividad de Gobierno se traduce en “dirigir” y “mandar”, la administración se concentra en el esfuerzo realizador. Es en el Poder Ejecutivo donde se concretizan las prestaciones del Servicio Público, es ahí la importancia de dedicarle una extensión más precisa, puesto que comprende órganos colaborativos de suma importancia.

Nuestro ordenamiento jurídico no otorga una definición de Gobierno, sino que se encarga de entregar una serie de características y funciones que le son propias. Sin perjuicio de lo anterior, en la doctrina encontramos diversos intentos por llegar a un concepto de Gobierno. Así por ejemplo, algunos lo entienden como “la dirección suprema y control de administración estatal, así como la conducción política global del Estado”. Otros, por su parte, lo definen como “el ejercicio del poder supremo estatal y la forma de generación de los gobernantes”.

En otras palabras, el Gobierno es el órgano que dirige la administración y

conduce la política general del Estado. De esta forma, tanto la dirección administrativa como la conducción política, son producto de la estructura que el Gobierno adopte y los deberes y responsabilidades que asuma.

Es así como nos encontramos con distintos tipos de Gobierno. Para el caso de

Chile, se posee un sistema democrático presidencialista, por cuanto se caracteriza porque el poder reside en el presidente, quien es elegido libremente por la ciudadanía a través de elecciones periódicas y ejerce la función de Jefe de Estado y Jefe de Gobierno.

Este es el tipo de Gobierno adoptado en la mayoría de los países

latinoamericanos. La democracia puede entenderse como el Gobierno del pueblo y para el pueblo. Se caracteriza por la existencia de una clara separación de las funciones (poderes) en el Estado, un marcado respeto a los derechos fundamentales de la persona humana y la posibilidad de que la ciudadanía elija en forma periódica, a sus representantes.

Dicho lo anterior, bajo un sistema democrático, en Chile, el gobierno es de tipo presidencial, el cual es aquella forma de gobierno en el que, constituida una República, la Constitución establece una división de poderes entre el poder legislativo, poder ejecutivo, poder judicial. El Jefe del Estado, además de ostentar la representación formal del país, es también parte activa del poder ejecutivo, como Jefe de Gobierno. Como tal, ejerce pues, una doble función porque le corresponden facultades propias del Gobierno, siendo elegido de forma directa por los votantes y no por el Congreso o Parlamento.


1.2.1 El Rol del Presidente de la República.

El Presidente, Jefe de Estado, el órgano superior o a quien corresponde el Gobierno y la administración del Estado, cuenta con una organización que colabora en el ejercicio de dicha labor. Así, nos encontramos con los ministros, quienes colaboran directamente en el gobierno y la administración del país. A su vez, estos reciben la colaboración de las subsecretarías, desglosándose estas funciones y poderes en distintos órganos que van conformando una institucionalidad, determinada por la Constitución y la leyes; normas que no sólo crean estos órganos, sino que también determinan sus estructuras, funciones, límites y responsabilidades.

El Capítulo IV de la Constitución, denominado “Gobierno”, se dedica en forma

exclusiva a tratar estas materias en el siguiente orden: i) el Presidente de la República; ii) los ministros de Estado; iii) las bases generales de la administración del Estado, y iv) los Estados de excepción constitucional.

A continuación revisaremos los requisitos exigidos por nuestra Constitución para

ejercer como Presidente o Ministro y las funciones asociadas a ambos. Respecto a las bases generales de la administración del Estado, estas serán tratadas poniendo especial atención a las normas contenidas en la ley que rige la materia (Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado).

Para el caso del Presidente de la República, El Artículo 24º de la Constitución

expresa que el Presidente de la República es el Jefe del Estado y que en él residen el Gobierno y la administración del Estado. La misma norma citada agrega que “su autoridad (la del Presidente de la República) se extiende a todo cuanto tiene por objeto la conservación del orden público en el interior y la seguridad externa de la República, de acuerdo con la Constitución y las leyes”.

En otras palabras, el Presidente de la República cumple dos funciones

principales: gobernar y administrar el Estado. La función de gobernar –dirigir, señalar fines, ordenar– se traduce en la toma de decisiones respecto de todo lo que diga relación con el orden público interior y la seguridad exterior de la República.

Por su parte, la función de administrar –realizar, servir a los fines– se traduce en

un conjunto de atribuciones que se orientan a la aplicación de las normas –ejecución de la ley– con el objeto de satisfacer las necesidades públicas de manera regular y continua, promoviendo el bien común. Ambas funciones (gobierno y administración) son realizadas de acuerdo a lo que la Constitución y las leyes establecen.

El Presidente de la República cuenta con atribuciones generales y especiales. Sus atribuciones generales son gobernar y administrar el Estado. Para ello, el Artículo 32º de la Constitución establece atribuciones especiales que le permiten concretar su función. Así por ejemplo, la atribución general de gobernar (decidir, dirigir) se manifiesta


o concreta en la atribución especial establecida por el Artículo 32º N°7: nombrar y remover a los ministros de Estado, subsecretarios, intendentes y gobernadores, ó 32º N°21: declarar la guerra. Tradicionalmente, las atribuciones especiales del Presidente de la República se clasifican en las siguientes categorías:

1. Atribuciones constituyentes. 2. Atribuciones legislativas.

3. Atribuciones gubernamentales;

a. De naturaleza política.

b. De naturaleza internacional.

c. De naturaleza militar.

d. De naturaleza financiera.

4. Atribuciones administrativas. 5. Atribuciones judiciales.

Ahora bien, como ya se ha indicado, radica en el Gobierno una estructura dada

principalmente por la Constitución Política de la República y la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado. A la cabeza de esta estructura podemos ver al Presidente de la República, quien se rodea de órganos para el logro de un objetivo final: el bien común.

Tanto el Presidente de la República como los órganos que lo acompañan están

sujetos a un régimen jurídico que determina sus atribuciones, límites y responsabilidades, así como también los principios generales de la actuación de los órganos y funcionarios del Estado, entre los cuales destacan los de eficiencia, probidad, transparencia y publicidad.


CUADRO Nº4

“ATRIBUCIONES ADMINISTRATIVAS Y FINANCIERAS DEL PRESIDENTE”


CLASE 04

2. FUNCIONES DEL SERVICIO PÚBLICO.

2.1 Los Problemas Públicos como Objetivo.

Se debe señalar preliminarmente que los Problemas Públicos adquieren tal connotación (públicos) bajo la idea de que son construidos y analizados por la estructura de la administración pública, a objeto de ser intervenidos, focalmente según sea el caso, por la oferta de servicios públicos existentes o creados para tales efectos.

La actuación de los servicios públicos del Estado está dada por el reconocimiento de la existencia de un Problema. Si posee el carácter de Problema Público va a depender del delineamiento que se haga y que amerite la elaboración de una programación de acciones que le den solución.

Bajo la lógica de la secuencia antecedente, podemos decir entonces, a modo de ejemplo, que un caso ilustrativo es:

Tras el simple ejemplo, existe una definición más compleja del Problema Público evidenciado, puesto que para que se responda a él debe delinearse una oferta de Servicio Público asociada que le dé solución. Los problemas implican percepciones, y éstas percepciones implican a su vez construcciones y/o ideas de solución, lo que es equivalente a que los problemas de por sí, en el rol de los administradores públicos, son parte de una estructuración y orden, a objeto de que la autoridad tome la decisión indicada para su resolución.

PROBLEMA → PROBLEMA PÚBLICO → SERVICIO PÚBLICO

PROBLEMA → Personas que habitan y pernoctan en la vía pública PROBLEMA PÚBLICO → Indigencia, vagancia y salubridad de dichas personas SERVICIO PÚBLICO → Viviendas sociales


Para la administración pública, los Problemas Públicos implican etapas clave, previo a la definición de la acción (propia del Servicio Público específico) que le dará solución, o bien, que determinará no obrar, puesto que se tiene la atribución para ello. Estas etapas son:

� Reconocimiento del problema.

� Discusión y análisis del problema.

� Definición de Problema Público.

� Implicancias y factores fundamentales del Problema Público.

� Análisis de alternativas de solución.

� Elección de alternativa de solución.

� Configuración y elaboración del Servicio Público para afrontar el problema.

� Acción pública.

� Resultados y evaluación.

2.2 Misión del Servicio Público: el Interés Público.

Ya decíamos que el Servicio Público reviste una institucionalidad jurídica determinada, a objeto de cumplir un cometido determinado bajo el cumplimiento de un objetivo superior, cuya tarea es satisfacer una necesidad y/o problema de carácter público. En tal sentido, quienes den forma a aquello deben procurar que toda acción se encamine al Interés Público, refiriéndonos en lo principal a que exista en su actuación la primacía de intereses colectivos por sobre intereses individuales, respondiendo de manera efectiva y oportuna a las cuestiones identificadas como justificación del rol a cumplir.

El Interés Público, también denominado “interés general”, es el elemento director de la administración pública, en cuanto guiar sus acciones bajo dicho propósito. El Interés Público contendrá aquellos bienes públicos y valores colectivos, adecuadamente respetado por los representantes políticos elegidos por la ciudadanía.

En cuanto concepto, el Interés Público es parte de la herencia francesa, la cual se establece como un estándar jurídico surgido en el siglo XVIII. El concepto de Interés Público apuntaba, tal como hoy, a lo que conocemos como “bien común”, aun cuando no es apropiado vincularlo a la administración pública por su vínculo a connotaciones morales y religiosas.


Es necesario esclarecer que el Interés Público requiere diferenciarse claramente

entre los asuntos e intereses públicos propiamente tales y los privados. Tradicionalmente la diferenciación se ha dado por la participación del Estado en cualquiera de sus manifestaciones, y principalmente de lo ejecutivo o, si se quiere, de lo gubernamental. Se considera un asunto como público en aquellos casos en que el Estado, el poder institucionalizado, se manifiesta directamente como parte, como interesado, ya sea que se relacione con otra manifestación suya de cualquier nivel o con un particular. Por otro lado, se considera un asunto como privado cuando se tiene una ausencia del Estado, por lo menos de forma directa y más allá de cualquier forma regulatoria, y la relación se presenta esencialmente entre particulares.

Continuando bajo la línea argumental anterior, el Interés Público, aun diferenciado del interés privado, no se encuentra exento de ambigüedades y confusiones. Hay que considerar que la expresión “interés” admite dos acepciones, una restringida, y en este sentido equivale a interés económico, interés seccional o propio; y por otro lado, una amplia que parte del hecho que toda acción supone siempre una motivación, luego cualquier comportamiento es por ende un comportamiento interesado, sea éste económico o no. Ante esto, es conveniente adoptar una Definición de Interés Público, que por los contenidos revisados, nos permite hablar de un equilibrio entre los valores y principios que gobiernan una sociedad en un momento determinado. Esta concepción da por sentado la superación de cualquier concepto estático de la sociedad, de los valores y de la moral y, en función de la deliberación y participación básicas de la democracia, estructura y agrega un parámetro esencial al Interés Público, en cuanto su construcción colaborativa y permanente como concepto, de lo que se considera bueno, de beneficio general y de interés social y colectivo. El concepto no solo está en permanente construcción sino también en función de los principios y valores comunitarios.

Por lo tanto, el Interés Público es, entonces, un instrumento de valoración y evaluación de las acciones individuales, colectivas y políticas en función del bienestar general y la defensa de lo colectivo. No obstante, estos dos últimos elementos son de naturaleza deliberativa y participativa. Tal naturaleza implica que sea la misma sociedad la que lleve a cabo sus acciones y de igual forma fije los criterios para su valoración, una valoración que implica una construcción social de lo que se considera bueno, deseable, acorde con el bienestar general.

La noción de Interés Público debe entenderse en el contexto de un Estado de Derecho, cuya finalidad esencial ha de ser la persona, su dignidad y los derechos fundamentales que le son inherentes. En ese contexto, la exhortación del Interés Público contribuye a reafirmar los valores de libertad, igualdad, justicia y seguridad.

Cabe tener presente la distinción entre los diferentes elementos que dan sentido al Interés Público, para lo cual nos apoyamos en el siguiente esquema:


Ahora bien, para el Estado, el Interés Público se plasmará en la orientación de su

accionar hacia ciertos temas de interés general:

� Orden.

� Paz.

� Justicia.

� Seguridad.

Para la concreción de estos cuatro temas, el Estado tiene la aspiración de poner su estructura al servicio de sus ciudadanos la persona humana. Así también, el Estado tiene un fin de promoción y logro orientado al Interés Público, creando las condiciones pertinentes para que la ciudadanía logre y satisfaga sus intereses.

CLASE 05

2.3 Elementos Característicos del Estado transferidos al Servicio Público.

Al hablar de Estructura Política nos referimos a la identificación del Estado como la máxima estructura política existente, calificándolo como una “Superestructura Política”, la cual tiene una composición a base de determinados Elementos Característicos:

� Política, en cuanto se desarrolla a través de la idea de que el hombre es un ser político por esencia, entendiendo que puede ser desarrollada a través de las relaciones de los seres humanos, en particular en las relaciones de poder, pues “lo político” está en base a la acción de cualquier persona o grupo que pretende generar una decisión que afecte valores e intereses de una comunidad.

BIEN COMÚN → Entendido en su sentido político y social, acerca de la conveniencia o utilidad para la sociedad en su conjunto. INTERÉS PÚBLICO → En referencia al valor, beneficio o bien jurídico (aporte

del Estado de Derecho) que satisface el conjunto de los derechos fundamentales así como de los intereses individuales y colectivos de todos y cada uno de los integrantes de la sociedad.


� Poder-Burocracia, entendido como la capacidad para influir y persuadir en

otros, permitiendo hacer que quienes obedecen hagan algo (independiente de quien instruye). En tal sentido, al hablar de obediencia, bajo un manto de relaciones de poder, la clasificación tradicional indica que pueden ser de tres tipos; a. Mando-Obediencia; b. Dominación- Sumisión, y c. Consentimiento-Legitimidad. Ésta última nos hace remitirnos a Max Weber, puesto que se vincula estrechamente a la lógica de funcionamiento de la administración pública.

Bajo la concepción de un Estado donde impera la ley en el cumplimiento de sus

actos, surge así la idea de una administración pública (que se identifica como Burocracia), bajo un parámetro de racionalidad, distinto a los procesos sociales y políticos que le anteceden. La Burocracia es la administración por parte de los funcionarios, en cuanto ideal de la modernidad y se asocia al origen del Estado Moderno, es decir, como lo conocemos en la actualidad.

La Burocracia permite la diferencia entre lo público y lo privado. Permite que existan relaciones de mando-obediencia, así como de dominación-sumisión, pero a la vez permite la existencia del consentimiento y legitimidad.

CUADRO Nº5 “TIPOS PUROS DE DOMINACIÓN LEGÍTIMA. MAX WEBER”

Tipos Tradicional Carismático Racional Legal Característica Autoridad

Tradicional Carismático Legal Electiva

Poder

Tradicional Carismático Racional Legal

Dominación Tradicional Carismático Racional Legal

Cuadro Administrativo

Súbditos Súbditos Funcionarios Asalariados

Sucesión Herencia Tradición Normada Legalmente

El concepto de Burocracia produce confusiones, no obstante las acepciones que

más se acomodan a su concepción original son; administración por funcionarios, administración pública, sistema organizativo que maximiza la eficacia, organización, gobierno de los funcionarios, y administración eficaz.

Bajo tales parámetros, la Burocracia, como sistema de organización administrativa del Estado, implica:


o Existencia de un sistema de reglas generales.

o Organización jerárquica.

o Sistema de división de trabajo formalizado.

o Procedimientos administrativos estandarizados.

o Reclutamiento de funcionarios a través de concursos libre que aseguren

su competencia.

o Separación entre la persona y la función (cargo) que tenga en la estructura administrativa.

o Disciplina del cargo.

o Ejercicio de funciones administrativas.

o Despersonalización de la actitud del funcionario.

� Gobierno-Gobernabilidad, en cuanto al direccionamiento del gobierno. El

concepto de gobierno (en política) se refiere a quién ostenta el poder y cómo lo hace. Se puede entender que el gobierno es un proceso de toma de decisiones. A partir de eso puede ser democrático o no democrático.

Es por eso que es necesario remitirse a la estructura dada por el régimen

político, entendido éste como el conjunto de normas procesales o patrones de comportamiento que van a determinar los métodos de acceso a los principales cargos públicos, las características de los actores para acceder, y ya en el rol y/o función, las normas que se siguen en la toma de decisiones al interior de la estructura político-administrativa. La Gobernabilidad, en tanto, se refiere a la capacidad de interacción entre gobernantes y gobernados, entre las capacidades del gobierno y la posibilidad de dar respuesta a las demandas ciudadanas, asumiendo el requerimiento de comunicación entre gobierno y sociedad civil. Se trata entonces de un equilibrio dinámico entre el nivel de las demandas sociales y la capacidad de respuesta gubernamental, lo que se puede clasificar en cinco grados:

o Ideal. Es el equilibrio absoluto (inexistente en la práctica).

o Normal. Es el equilibrio dinámico dentro de márgenes tolerables y estables.


o Déficit. Es el equilibrio inaceptable, que para los actores políticamente organizados buscan el uso eficaz de su capacidad para amenazar la relación de gobierno.

o Crisis. Son los desequilibrios inesperados e intolerables entre las

demandas sociales y las respuestas. Pero aquí se da la incapacidad de los gobernantes o la existencia de demandas excesivas de los ciudadanos.

o Ingobernabilidad. Se entiende como la virtual disolución en la relación,

provocando situaciones de indisciplina ciudadana, inestabilidad y fracaso de las elites políticas, ineficiencia de políticos y burócratas, e ilegalidad de grupos de poder que evaden la ley en beneficio propio.

� Pueblo-Nación.

PUEBLO El Pueblo se constituye como un grupo humano que, en razón de su historia, valores y rasgos socio-culturales comunes, posee la conciencia de una vinculación solidaria, capaz de sustentar un poder político propio, lo que abarca las generaciones pasadas y futuras además de la actual. Vinculado al Estado, puntualmente al concepto de Nación, se consolida puesto que le otorga al individuo una categoría jurídica con la nacionalidad y, por ende, una distinción que se utiliza en aspectos internacionales. La Nación es un concepto que equivale a ser un mito, porque todo el mundo habla de ello, pero no es concreto. Se trata de un vínculo abstracto, invisible, que genera identidad en los ciudadanos.

� Soberanía. Se refiere a la posibilidad de que los ciudadanos de un determinado Estado puedan auto-determinarse, equivalente hoy a una consagración propia del derecho internacional. Se trata de un Pueblo que es:

o Titular de soberanía.

o Una entidad global, indiferenciada y unitaria.

Identidad

Libertad

Pertenencia

Autogobierno SOBERANÍA

NACIÓN


o Un pueblo soberano es un pueblo de ciudadanos compuesto por seres idénticos.

Pueblo + Soberanía = Nación = Ciudadanía

Elemento Homogéneo No existen clases en la Ciudadanía

Ej. El ejercicio de la Ciudadanía se demuestra con el sufragio

La Soberanía, finalmente, es el derecho de los Estados para organizarse y regirse con independencia de toda intromisión política externa.

El Pueblo no tiene una categorización por clase, puesto que todo se reduce a un común denominador que es la ciudadanía. En tanto su autoridad no es la cifra de los ciudadanos que engloba, sino que asienta en el poder indiscutible porque procede de la voluntad de seres libres (bajo la concepción de un sistema de carácter democrático).

� Nacionalismo. Se entiende como una ideología o doctrina transversal. Esto quiere decir, que puede partir de otras ideologías, tales como; capitalista-nacionalista, nacionalista-comunista, etc., no obstante, es una característica propia de todo Estado, ya que surge primero como doctrina, luego como movimiento y busca su expresión política. El Nacionalismo, en su concepción transversal, expresa actitudes de compromiso o identificación con la Nación, los contenidos, las propuestas y significados, los cuales dependerán de las diferentes situaciones históricas.

� Ciudadanía. Se desarrolla con la pertenencia. El ciudadano es parte de un algo,

por lo tanto, actúa, es activo y adquiere deberes y derechos. La noción de Ciudadanía se encuentra vinculada con un quehacer político, es una esencia de participación política y además es una conexión institucional, jurídico-ética entre los habitantes de un territorio y el Estado. Esta conexión establece para cada uno de los habitantes, derechos, responsabilidades y garantías de los cuales el Estado es garante. La Ciudadanía, al igual que la nacionalidad, es una categoría jurídica, pero está vinculada a la participación.

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CUADRO Nº6 “ELEMENTOS CARÁCTERÍSTICOS”


CLASE 06

2.4 Principios Orientadores del Servicio Público.

Los Principios Orientadores de la administración pública se clasifican en Funcionales y Organizacionales.

• Principios Orientadores Funcionales.

o Igualdad.

Conforme a este principio, la administración pública debe actuar conforme la regla de la no discriminación y a promover dentro del ámbito de sus competencias que la igualdad sea real y efectiva, adoptar medidas en favor de los grupos discriminados o marginados, así como proteger especialmente a quienes por su condición económica, física o mental estén en circunstancias de debilidad manifiesta.

o Eficacia.

Implica el cumplimiento oportuno, útil y efectivo de la acción de la administración pública, procurando el logro de resultados mínimos en relación con las responsabilidades confiadas al Estado, con miras a la efectividad de los derechos colectivos e individuales

o Economía. La administración pública debe apuntar a la maximización de los beneficios sociales con la menor cantidad de recursos y en el menor tiempo posible. La utilización de los recursos debe ser apegada a los estrictamente necesarios, cuestión de no vulnerar el interés público.

o Celeridad.

Indica que la acción administrativa del Estado debe ser ágil en el cumplimiento de las tareas que tiene a su cargo, siendo sus funcionarios quienes deban lograr alcanzar los objetivos con prontitud, asegurando que el efecto de su gestión se proyecte oportunamente en la atención de las necesidades y aspiraciones de la ciudadanía.

o Imparcialidad.


Los actos de la administración del Estado deben atender a la obligación inherente a sus poderes respecto a que las tareas que impulsa no privilegien mayor objetivo que el de interés público, asegurando y los derechos de todas los ciudadanos sin discriminación alguna, mediante la igualdad de trato y el respeto al orden en que actúan.

o Publicidad.

Este principio es colaborativo con la transparencia (alusiva al Estado de Derecho), en cuanto permitir el control ciudadano sobre la gestión pública. En su cumplimiento efectivo, la administración pública logra comunicar, publicar o notificar acerca de sus decisiones, imposibilitando el secretismo, ajeno al conocimiento público.

• Principios Orientadores Organizacionales.

o Descentralización.

o Desconcentración.

o Delegación de Funciones.

Ahora bien, finalmente, los Principios Orientadores del Servicio Público, considerando el establecimiento de un Estado de Derecho, es decir, una estructura político-administrativa como conocemos en la actualidad, significa el establecimiento de un Estado:

o Democrático y Participativo. Estructurado a partir de la idea de Estado Democrático de Derecho, por lo que se abordarán las modificaciones constitucionales necesarias para superar los obstáculos hoy existentes. Asimismo, deberán diseñarse mecanismos concretos para asegurar el ejercicio de los derechos de los ciudadanos ante la administración, así como su participación en la gestión pública.

o Transparente. Como elemento esencial de la profundización democrática,

uno de sus elementos claves es la transparencia de la actividad estatal como la base de la prevención de la corrupción del sector público; y como condición necesaria para obtener mayores niveles de participación ciudadana, la transparencia es una conducta que genera confianza en la gente.

o Unitario Descentralizado. Fortalecer la regionalización y la descentralización

de las decisiones, logrando una adecuada articulación entre el nivel


nacional, el nivel regional y el nivel local es fundamental para el Estado de Derecho.

o Solidario. El Estado se hace cargo y asume las desigualdades sociales y

territoriales y los factores de desintegración social, tanto en materia económica para hacer llegar a todos sus ciudadanos los beneficios del desarrollo, como en los distintos ámbitos culturales, asegurando la igualdad de oportunidades al conjunto de la ciudadanía.

o Consolidación y Fortalecimiento Institucional. Con el propósito de que sea

posible enfrentar requerimientos presentes y futuros, el Estado debe poseer características ajustadas al desarrollo actual y futuro. En ciertos casos, se podrá reducir su tamaño, o en otros se podrá fortalecer y crecerá de acuerdo con las necesidades. Lo central en este punto es que las dimensiones del Estado serán una función de los requerimientos actuales y de los que en futuro se prevean, y no una imagen predeterminada de Estado pequeño o grande.

Ahora bien, a modo de cierre, es preciso indicar que el Servicio Público es

más que una mera actividad administrativa de prestación, toda vez que la Administración asume directamente, por organización o delegación, la prestación, apuntando con decisión a los objetivos fundamentales del Estado.

El Estado, por su parte, cuenta con la titularidad de la actividad o función

pública de “dar vida” a la gestión político-administrativa de su estructura (administración pública), aun en el caso que la actividad sea realizada por privados, el Estado sólo delega la gestión pero nunca renuncia a su condición de titular de la actividad.

Una de las cuestiones más importantes al referirnos a la idea de Servicio Público es el que se trata de una actividad indispensable para la sociedad, para el colectivo de ciudadanos, siendo el problema del Estado el garantizar la satisfacción regular y continua, es decir sin interrupciones y con un nivel de calidad determinado, de ciertas necesidades que se consideran imprescindibles para la vida de la población. Aquello que se considera imprescindible para una comunidad varía en el tiempo, así como se ven incrementadas de igual forma. La determinación de una actividad como Servicio Público responde a una conjunción de factores ideológicos, económicos, políticos y tecnológicos, no existe un criterio fijo. Al ser una actividad indispensable para la vida de la Comunidad, la actividad debe estar comprendida en un régimen especial, que en este caso lo constituye el Derecho Público, este implica especiales prerrogativas e inmunidades para la administración pública tanto en relación con los titulares de la gestión, como del servicio frente a terceros (cuando son externalizados a particulares).


Asimismo, el Servicio Público es una actividad regular y continúa, es decir que debe cumplir ciertos requisitos de calidad y eficiencia y estar a disposición del usuario cada vez que surja la necesidad del mismo. El Servicio Público necesariamente está dirigido al público, para satisfacer una necesidad indispensable del mismo, de lo cual se deriva la obligatoriedad, es decir un derecho abstracto del usuario a la prestación, bienes y/o servicios otorgados por el Estado.

CLASE 07

3. ORÍGENES Y DESARROLLO HISTÓRICO.

3.1 Jurisprudencia Francesa.

En Francia es en donde la idea de Servicio Público aparece con mayor nitidez a razón de la separación de funciones administrativas y judiciales. Más adelante, la evolución progresiva del concepto tomo consistencia por medio de la generación de órganos especiales y competentes, bajo el amparo de una normativa definida.

La Jurisprudencia Francesa promueve un concepto amplio del Servicio Público, teniendo como base el ordenamiento jurídico dado por el derecho administrativo, inclusive hasta el punto de que “toda actuación administrativa devendría así en una actuación de Servicio Público. Lo anterior le valió una serie de críticas, puesto que la vinculación de la administración a las normas que ella misma dicta, convierte a la administración pública en un “poder jurídicamente vinculado”, impidiéndole aceptar, en un plano teórico, decisiones y acciones que el mismo emprende.

Esta influencia tiende a una significación generalizante y extendida del concepto de Servicio Público, pues supone, en la práctica, la renuncia a hacer de la administración pública, remitiéndole a una categoría jurídica específica, con base y arreglo al derecho administrativo, limitándole en su extensión de funciones y atribuciones.

Es por ello que la idea de Servicio Público queda sujeta a una organización jurídica objetiva respecto de su actuar administrativo, en cuanto:

o Conseguir los medios necesarios para el funcionamiento de la máquina estatal.

o Asegurar el orden público y la seguridad en las relaciones internas y

la seguridad en las externas.


o Proporcionar utilidad a la ciudadanía, sea por el orden jurídico

propiamente tal, así como en el plano de bienestar social. Esta delimitación de la finalidad que persigue la actuación administrativa permite clasificar el Servicio Público, como una actividad encaminada a proporcionar utilidad a la ciudadanía. Permite, además, entender que el Servicio Público no es el todo de la actuación administrativa, sino una parte de la misma.

3.2 Estado de Policía.

En este apartado se debe tener en consideración, de manera preliminar, la utilización semántica que se hará del concepto “Policía”, vinculado, a su vez, al Estado, pues dentro de los orígenes y desarrollo histórico de éste último, su interpretación ha sido errada y ha tendido a la confusión.

Para el caso que nos ocupa, el Estado de Policía se considera bajo la acepción referida a las actividades propias del Estado, que desde la antigüedad hasta el siglo XV aproximadamente, denominaba como “policía” a este tipo de funciones. Cabe agregar que en la organización griega de la polis (ciudad-Estado), el término representaba a la actividad pública o estatal, que aun cuando desaparecer la antigua estructura mantiene a lo largo del tiempo tal significación.

Es en el siglo XVIII, en plena edad media, donde el término “policía” indica el total de la actividad administrativa propia del Estado, excluyendo los asuntos financieros, apuntando al ordenamiento y normativa que la estructura pública otorga a sus funciones, a objeto de que impere la obligatoriedad de sus decisiones. Lo anterior, bajo la estricta protección del “bien común”, el cual, bajo su entendimiento y aplicación justificaba acciones extremas, que a la luz de nuestros tiempos, hoy podrían ser considerados, inclusive, como actos criminales.

No obstante, el desarrollo del Estado, influido por el avance intelectual asociado, dio pasos importantes en la protección a las libertades individuales y extensión de las condiciones de ciudadanía plena para los miembros de una comunidad política. En dicho sentido, el “Estado de Policía” entro en colisión con la antigua concepción liberal que asociaba el poder estatal contraría a la libertad, refutando su facultad de imponer limitaciones y restricciones a los derechos de las personas, no siendo suficientes los fines, y el pretexto, de proteger la seguridad, salubridad y moralidad pública.


3.3 Estado de Derecho.

Previo a revisar los antecedentes propios del Estado de Derecho, es necesario tener en cuenta ciertos elementos que contextualizan el establecimiento de un orden normativo legítimo, robustecido en la consideración de separación de poderes y la actuación de una autoridad política superior.

El primero de ellos es que el gobierno y la administración pública son dos conceptos diferentes, hasta terminológicamente hablando. En Segundo orden, que el gobierno dirige y, por lo tanto, la administración pública obedece, de forma que el gobierno desarrollaría una actividad política o principal, mientras que la administración pública desarrolla una actividad administrativa o subordinada. En tercer lugar, que el gobierno ejerce la función ejecutiva, lo cual parece postular la paralela definición del gobierno como poder ejecutivo, y, por último, que el gobierno ejerce la potestad reglamentaria, representada en que la función de dictación de normas legales queda plegada a las atribuciones del poder legislativo.

Lo anterior nos habla de que tanto el gobierno como la administración pública (así como por la revisión de contenidos llevada hasta ahora), que todas sus actuaciones tienen arreglo a un entramado legal específico, con base constitucional (Constitución Política del Estado).

Respecto a la orgánica y funcionamiento de la administración pública aquello tiene que ver con una juridicidad específica, más conocida como derecho público de carácter administrativo, caracterizado por:

o Administración pública ajustada a determinaciones de la dirección política del gobierno legitimado de manera democrática.

Aun cuando el funcionamiento de la administración pública se encuentra

predeterminado por una serie de principios de organización y funcionamiento con arreglo legal, se ve influido por los delineamientos estratégicos de la autoridad política, lo que no es equivalente a perder su esencia y principios de jerarquía, descentralización, y coordinación. Para ello, la dirección política del gobierno debe procurar objetividad en el Servicio Público, con arreglo y ajuste a los intereses públicos por sobre cualquier otro, además de el principio de eficacia y eficiencia como criterio que debe presidir el funcionamiento de los servicios públicos y el sometimiento pleno a la ley y el Derecho.

Para conseguir el cumplimiento real de los principios indicados, la administración pública debe operar en función del mérito y la capacidad, en cuanto garantía real del ejercicio imparcial de las funciones públicas, mediante:


� Jerarquía. � Descentralización funcional. � Desconcentración territorial. � Presupuesto financiero. � Suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines

institucionales propios del Servicio Público.

Cabe agregar a lo anterior, que la función pública debe ir acompañada de eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados, eficacia en la asignación y utilización de los recursos públicos, programación y desarrollo de objetivos y control de gestión y resultados, responsabilidad por la gestión pública, racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión, servicio efectivo hacia la ciudadanía, objetividad y transparencia de la actuación administrativa y cooperación y coordinación.

o Administración pública sujeta a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico.

El rol de la administración pública está sujeto a la constitucionalidad de sus

actos, plasmándose en la aplicación del principio de legalidad, bajo lo cual somete sus acciones actuación administrativa. Lo anterior nos sitúa ante una administración pública cuyo marco de actuación se determina por ley, que se configura como un elemento finalista y referencial para hacer posible el control jurídico de ella.

Los principios de su actuación se consolidan en:

� Principio de legalidad. � Jerarquía normativa. � Publicidad de sus normas. � Principio de irretroactividad de la ley y sus disposiciones. � Seguridad jurídica.

o Administración pública al servicio y ejecución del Estado de Derecho.

Es esta una consecuencia directa de la condición de la administración

pública como uno más de los poderes públicos. Se consolida de ésta manera el Estado de Derecho, con arreglo al interés público, bajo el cumplimiento certero del orden jurídico vigente. Se trata de que la administración pública necesita de ciertos principios de funcionamiento para poder cumplir el papel constitucional que tiene atribuida, puesto que su papel debe ser unívoco, con independencia a la dirección política del gobierno, pues deriva directamente de la Constitución y alcanza a la totalidad de la actuación administrativa sin distinción.


Es por ello que la administración pública posee como principal elemento el régimen jurídico, predominantemente de derecho público, puesto que es aquel que justifica su actuación, en relación al interés público que quiere satisfacer, así como también a las atribuciones de poder vinculadas.

En tanto, son Principios Básicos del Estado de Derecho:

o Establecimiento de la persona humana como valor supremo y fundamental:

Se trata de que no pueden existir sistemas transpersonalistas que consideren que el hombre deba estar al servicio del estado, al contrario, el estado debe reconocer y asegurar los derechos de las personas, debe estar al servicio de las personas.

o La soberanía del pueblo o la nación como fuente de donde emana el poder:

El poder político emana de la voluntad del pueblo, lo importante es que el poder reside en el pueblo.

o Los mecanismos jurídicos del Estado de Derecho corresponden a el Imperio

de la Ley, cuya significación dice que el gobierno y su administración se deben regir por las normas de derecho y no por su propia voluntad.

o Supremacía de las normas jurídicas básicas, la constitución y las

declaraciones de derecho.

o Diferencia entre poder constituyente y poder constituido. Se refiere a que la constitución debe tener cierta rigidez, el poder constituyente son los que hacen las reformas, y el poder constituido son los parlamentarios y los gobernantes en ejercicio.

o División orgánica y funcional entre los poderes constituidos. Esta división

permite que los poderes no se reúnan ni concentren en una sola institución.

o Legalidad administrativa. El estado debe sujetarse en todo al orden jurídico.

o Independencia del poder judicial. El poder judicial debe tener plena independencia y autonomía de modo que pueda actuar libremente y sin presiones.

o Designación mediante elecciones de los titulares del poder constituyente y

constituido, a través de sistemas pacíficos y normados previamente.

o Control de las actividades de los órganos estatales.


CLASE 08

3.3.1 Certeza Jurídica.

El Estado de Derecho se consolida en la Certeza Jurídica que le proporcionan los actos de su administración, puesto que el Estado se encuentra sometido a un ordenamiento jurídico, cuya previsibilidad la proporciona el derecho, bajo la solidez de:

o El imperio de la Ley: Las normas deben ser expresión de la voluntad popular y deben someterse a ella tanto gobernantes como gobernados.

o Distribución del poder estatal en diferentes órganos: De esta manera el

poder del Estado no se concentra en una sola institución, sino que se distribuye permitiendo mayor eficiencia y los debidos controles evitando arbitrariedades y abuso de poder.

o Legalidad de la administración y responsabilidad de las autoridades, sea

penal, civil, administrativa y política.

o Respeto y garantía de los derechos humanos a través del ordenamiento jurídico el cual también contempla los mecanismos o recursos que se pueden interponer en caso de atropello o violación.

4. ESTADO Y SERVICIO PÚBLICO: EVOLUCIÓN CONTEMPORÁNEA.

Los diferentes ciclos políticos acontecidos en diferentes procesos históricos, han hecho que el Estado sufra transformaciones tales que impliquen a su vez variaciones en la orientación de su administración administrativa, particularmente en la formulación y ejecución de sus políticas. Lo anterior, ajustado a las diferentes reformas asociadas a modelos de desarrollo económico y social determinados.

4.1 Estado de Bienestar y Desarrollismo.

La principal característica de este período, de menor cuantía para el caso latinoamericano y en mayor medida en Europa, es la participación del Estado en el financiamiento y la ejecución de programas sociales, apuntando a resolver las profundas contradicciones y brechas sociales entre más pobres y ricos.


Para el caso chileno, se reconoce que a mediados de la década de 1920, el Estado comienza a forjar un proyecto de tipo desarrollista, aun cuando sujeto a circunstancias sociales y políticas de turbulencia, aun cuando existía consenso respecto a la idea central del progreso industrializador del modelo desarrollista, en sus dos dimensiones, económico y social. Lo anterior afecta y posibilita un Estado más robusto, con multiplicidad de tareas y grandes desafíos para la época. Esta etapa alcanza su hito crucial con la crisis económica de 1929, puesto que Chile es considerado el país más afectado a nivel mundial, tras ver caer el precio internacional de su principal producto exportador, el salitre2.

El Estado de Bienestar tras cuatro décadas de expansión económica deviene en una debacle de proporciones. La crisis económico-financiera de finales de la década de 1970 propició el "resurgimiento" de posturas teórico-ideológicas opuestas a las que justificaron la constitución de grandes aparatos de gestión gubernamental. En lo consecutivo habría que realizar importantes ajustes a los gastos del Estado que implicarían la cancelación de funciones y actividades públicas.

La fase desarrollista del Estado implicó que el Estado asumiera un rol similar y/o propio al del sector privado, creando un conjunto de empresas de carácter público. Las razones económicas de aquel entonces dice relación con el que no habrían evasiones de capital hacia el exterior, como cuando la empresa era manejada por privados extranjeros, así, en cambio, el Estado se preocuparía por mejorar el servicio prestado, no por la utilidad a obtener, sino porque, las empresas públicas, contribuirían a la ampliación y abaratamiento de los servicios públicos de interés social. De esta manera, el modelo de desarrollo propio del Estado de Bienestar, le dio espacio y poder para incidir con fuerza en la vida económica.

Para el caso de Chile, la política de desarrollo consistió en la adopción y aplicación del Modelo de Industrialización Sustitutiva de Importaciones (ISI), el cual implicó la disminución de las importaciones desde Europa, acompañado de políticas de expansión de la demanda interna y el control del tipo de cambio. Durante este período se produce un fuerte estímulo a la industrialización y al desarrollo de las instituciones del Estado Chileno. En este período, fueron creadas grandes empresas estatales, que cumplían un importante rol estimulando el incipiente desarrollo industrial de Chile. Tal es el caso de la Empresa Nacional de

2 La llamada “Gran Depresión” internacional de 1929 afectó a Chile de forma violenta, más que en muchos países de América Latina y el mundo. En Alemania se había creado el salitre sintético en 1913, por lo que la cuota de mercado y las ventas de ese mineral tuvieron una gran disminución. Ya que la venta del salitre era el principal activo de Chile, toda su economía dependía de él. Después de la crisis financiera producida en el “Crack” de 1929, las ventas de salitre natural se volvieron casi nulas. Esto destruyó por completo la economía chilena, la cual de por sí era bastante frágil”. En Olmos, C. Silva R. 2010. El Rol del Estado Chileno en el Desarrollo de las Políticas de Bienestar. Santiago: Expansiva.


Electricidad (ENDESA), la Empresa Nacional del Petróleo (ENAP), la Compañía de Acero del Pacífico (CAP), la Empresa Nacional de Telecomunicaciones (ENTEL) y la Industria Azucarera Nacional (IANSA), las cuales existen en la actualidad, pero bajo control del sector privado, y en menor medida bajo tutelaje estatal.

De la mano del desarrollo del Estado en una arista de emprendimiento, surgen también una serie de prestaciones sociales, lo cual requirió de un robustecimiento del aparato público, cuestión de mejorar sus procesos y cumplir el objeto de subsanar los problemas públicos detectados a razón de la crisis económica de 1929 aun subyacentes a mediados del siglo XX. Muestra de aquello son las Cajas de Previsión, de Compensación, Mutualidades y diversos servicios de salud. Las más importantes de ellas fueron el Servicio de Seguro Social, la Caja de Empleados Particulares y la de Empleados Públicos. Más adelante, en la década de 1960, las políticas de superación de la pobreza se dan bajo un énfasis prioritario, ocupándose de áreas como la previsión social, la educación, la salud y la vivienda con un fuerte acento en la provisión centralizada y en la entrega gratuita y general de los diferentes servicios públicos asociados. El aumento del gasto estatal en servicios y prestaciones sociales generó toda una institucionalidad encargada de gestionar la política social a través de ministerios y servicios públicos como forma de enfrentar la problemática social.

No obstante los múltiples beneficios sociales alcanzados mediante la provisión de servicios públicos absolutamente necesarios, los logros del Estado de Bienestar se ven puestos en duda, así como la efectividad y eficiencia de las prestaciones de beneficencia brindadas. Aquello el inicio del abandono de las políticas redistributivas del ingreso y el desmantelamiento de gran parte de la estructura estatal de gestión pública a mediados de la década de 1970, no obstante, bajo un sesgo político-ideológico fuerte.

Del período en cuestión, podemos indicar como principal rasgo característico, el notable crecimiento de la gestión pública, que abarcaba las más diversas actividades, siendo uno de los mecanismos de que se había servido el Estado para afrontar las tareas y desafíos que tenía. Aquello contribuyó también a que la estructura del Estado fuera sumamente poderosa, siendo visto como un “botín” para los sectores políticos de la época, llegando inclusive a ser instrumentado mediante políticas fiscales y monetaria de carácter expansivo, llegando el gobierno a transformarse en un agente económico superior por sobre cualquier otro.


CLASE 09

4.2 Externalización y Privatización.

Primeramente, consideramos al Estado con el goce absoluto de titularidad del Servicio Público, es decir que establece una reserva para sí de una actividad, fijando determinadas reglas para su prestación en caso de su externalización y privatización a particulares. La simple declaración del servicio como “público” no siempre supone la aplicación de un régimen jurídico distinto.

En la actualidad existen prestaciones otorgadas por el Estado, pero que de manera directa son canalizadas por entidades del sector privado, no perdiendo por eso la categoría de acciones públicas. Aquello significa la Externalización de determinados aspectos que, bajo razones de capacidad operativa y/o eficiencia, son licitadas mediante concursos públicos para que terceros cumplan el objetivo de determinada política. Bajo esta modalidad, la administración pública no pierde titularidad sobre aquellas cuestiones que transfiera, pues sólo la adiciona, bajo un contrato económico con la contraparte. Ej. Pago de jubilaciones y/o pensiones asistenciales mediante banca privada. Es a mediados de la década de 1970 cuando se experimentan las primeras transformaciones al interior del Estado, en cuanto a mermar su capacidad como agente central de la economía, descomprimiéndolo de funciones claves hasta ese entonces, donde mayoritariamente no tuvo un buen rol. Los cambios sobre la perspectiva del rol del Estado en la economía van de acuerdo a la idea de un Estado interventor a un Estado cuya participación es subsidiaria respecto a la de los agentes privados, es decir, no interviene en determinadas actividades a menos que exista interés particular en hacerlo, o bien, tratándose de actividades de relevancia nacional donde su participación sea fundamental. Muchas actividades son concernientes a los Servicios Públicos, los cuales están destinados a satisfacer necesidades de carácter colectivo. No obstante, dentro de esta nueva perspectiva del rol del Estado en la Economía, se realizan procesos de externalización y concesión para que particulares (privados) puedan realizar la prestación del servicio, sea en materia de electricidad, sanitarias (agua potable), etc. el propósito tiene como objeto obtener una mayor eficiencia en la prestación de los servicios, manteniendo el interés público. De acuerdo a lo anterior, surge un Estado más bien garante y regulador, en cuanto a que las actividades externalizadas, que antes estaban a su cargo, sean debidamente supervisadas por determinados organismos reguladores,


instituciones públicas investidas de una serie de funciones y atribuciones de supervisión, regulación, normativa, solución de controversias y fiscalización. Hablamos de actividades económicas principalmente, que por su carácter de esenciales suponen la aplicación de reglas distintas a las que se aplican a otras actividades en las que participan particulares, por lo que la regulación se considera necesaria y rigurosa en virtud de las particulares condiciones de mercado existentes para las actividades y los intereses involucrados, todo ello asociado a la idea de interés público ya revisada. Para el caso chileno en lo puntual esto configuro un escenario de profundas transformaciones, caracterizándose por un rol del Estado reducido:

o Drástica reducción de recursos, afectando con particular intensidad vivienda, salud y educación (y dentro de ellos, las mayores reducciones en inversión y remuneraciones para el personal en esos sectores).

o Transferencia de funciones ejecutivas y reubicación de servicios al

sector privado y desconcentración geográfica de ministerios y servicios.

o Introducción de mecanismos de mercado en la asignación de recursos públicos (subsidio a las demandas).

o Implementación de medidas concretas dirigidas a reducir literalmente los

programas universales y focalizar los recursos públicos para ser gastados en los segmentos más pobres de la población.

o Desarrollo de programas sociales compensatorios para situaciones de

extrema pobreza.

o Debilitamiento del poder de los trabajadores y de los sindicatos con un estricto control de la expresión colectiva de demandas sociales.

Es por ello que el Estado debe redefinir su rol en materia de Servicios

Públicos, en cuanto su actuación como regulador, dejando de sustituir al mercado, desligándose de la responsabilidad de asumir la mayoría de las decisiones respecto de planificación, inversiones, financiamiento, fijación de precios y tarifas.

Hoy en día, el Estado ha derivado en una regulación efectiva de la economía, bajo el principio de normar por una parte, y resguardar el interés público. La tendencia se manifiesta mediante los siguientes aspectos:

- Intervención estatal justificada por presencia de fallas en el mercado.


- Política regulatoria es altamente dependiente de la naturaleza del ambiente institucional.

- Generar instituciones regulatorias que logren limitar el oportunismo

político.

- Acciones orientadas a los resultados.

- Lógica de incentivos al particular, bajo un sistema de compensaciones que estimule al regulado a actuar de acuerdo a los intereses del regulador.

Para el caso específico de Servicios Públicos susceptibles de un interés

público evidente, es necesario, adicionalmente, que el Estado haga prevalecer los siguientes aspectos: o Sostenibilidad en las tarifas deben ser suficientes como para atraer capital

al sector y permitir que los inversores obtengan una tasa de retorno justa y razonable.

o Eficiencia asignativa en las tarifas, en cuanto a ser reflejo de los costos. o Eficiencia productiva, cuestión de que las tarifas deben ofrecer incentivos

para la minimización de costos. o Equidad en las estructuras tarifarias para cada tipo de usuario deben ser

coherentes con la capacidad de pago de los usuarios. o Ahora bien, la regulación del Estado, de los Servicios Públicos sometidos a

externalización y/o privatización, pueden variar en dos modelos regulatorios:

- Regulación por Agencia. En donde predominan las reglas específicas y las

agencias reguladoras. Se requiere que éstas últimas tengan un grado de autonomía específico. La independencia o autonomía relativa del órgano regulador puede ser vista de acuerdo a la; autonomía respecto de los operadores, sean estos privados o públicos; autonomía en relación con otros sectores (diferentes, pero vinculados a los operadores) con intereses relacionados (partidos, cámaras industriales, empresas, etc.), y de los ministerios y otras entidades afines en la toma de decisiones.

� Eficiencia ligada a la agencia reguladora (claridad de la misión,

mandato, naturaleza de inserción institucional, organización interna,


calidad de sus sistemas de información y control, independencia financiera y operacional).

� Principal problema potencial: posibilidad de captura del regulador por

el regulado.

� Las agencias estatales para la regulación pueden tener una organización determinada al interior de la propia administración, diferenciándose en;

� Agencia incorporada al Ministerio del sector, cuya opción es la más

usada y tradicional.

� Agencia Semi-autónoma como instancia reguladora con poderes delegados, pero con algunas decisiones sujetas a la revisión de comisiones o ministerios.

� Agencia Reguladora Autónoma.

� Agencia Reguladora dentro de la Estructura Organizativa del

Operador (privado).

� Ausencia de Agencia Reguladora, donde la normativa de regulación se dispersa en organismos públicos de carácter general.

En Chile, cuyo Estado posee una serie de Servicios Públicos externalizados

mediante la opción de privatización, la opción tomada ha sido la de Regulación por Agencia, siendo la modalidad de Agencia incorporada al Ministerio del sector, el modelo de organización al interior de la administración pública.

- Regulación de Procesos.

� Predominan la legislación general antimonopolio y los correspondientes organismos antimonopolio.

� Se requiere que existan empresas y mercados en cantidad suficiente.


CLASE 10

4.3 Estado Regulador.

En la actualidad, el Estado es esencialmente regulador. Para el caso chileno, son muy pocas las actividades en donde éste tiene la función de producir bienes y gestionar “Servicios Públicos”, derivando hacia un rol de regulación y control de los servicios y actividades públicas externalizadas y/o privatizadas.

Siguiendo la evolución histórica de un gran Estado hacia un Estado más comprimido, las consecuencias objetivas apuntan a un rol de regulación. Para complementar lo anterior, consideraremos el aporte de González, J. (1996: 162)3, quien indica que la presencia pública del Estado en la economía se redefine, pues la titularidad viene a significar una potestad regulatoria, ya no gestión del servicio, por lo cual con la privatización de algunas actividades el sistema se reconstruye en tres momentos:

o Normativo-Regulatorio. Implica la concreción del modelo en el marco de la constitución económica. También representa el nivel de decisión política de los rasgos conformadores del sistema y sus límites, es decir las obligaciones de Servicio Público, las cuales son denominadas como las cartas de Servicio Público.

o Atribución de Tareas Regulatorias. Se atribuye la función de

regulación a unas autoridades independientes. En este plano no hay consideraciones de tipo político, lo que se intenta es fomentar la eficiencia en las prestaciones del Servicio Público. Estas autoridades se convierten en mediadores entre los prestadores y los usuarios del servicio.

o Gestión de las Actividades. Se realiza a través de sujetos privados,

pero no siempre en forma empresarial. Existe libertad de acción en todos aquellos aspectos no involucrados con las obligaciones de Servicio Públicos impuestos por la autoridad.

Finalmente, es preciso destacar que la normativa de regulación posibilita un

aliciente a los particulares (privados) para que ajusten su actuación bajo el interés público que reviste la actividad que tienen a cargo. Así también, las funciones del Estado, para garantía de respeto al interés público, apuntan a:

3 González, J. 1996. Los Servicios Públicos en la Unión Europea y el Principio de Subsidiariedad. Buenos Aires: Ad Hoc.


o Fijar las condiciones y estándares técnicos para cada tipo de servicio.

o Control sobre los bienes afectos al servicio, necesidad de autorización previa para enajenar o alterar sustancialmente cualquiera de ellos.

o Control sobre adecuación y eficiencia de los equipos y plantas de

producción.

o Determinación de la extensión de las áreas de servicio con obligación legal de prestación de suministro en condiciones de igualdad.

o Imposición de un sistema de contabilidad normalizada y de sus reglas de

funcionamiento con la facultad de vigilar e inspeccionar las cuentas en cualquier momento.

o Control sobre la identidad y titularidad de la empresa encargada del

servicio, requiriéndose por tanto autorización previa para su enajenación de la empresa, fusión o cualquier otra alteración de su status que pueda afectar esencialmente el control del servicio.

5. GLOBALIZACIÓN: UNA “CRISIS” PARA EL ESTADO.

Conceptualmente, la Globalización es “el proceso de difusión mundial de ciertas formas de conocimiento, de producción social y de vida, capaz de integrar en una red global a las distintas esferas de todas las sociedades nacionales”4, lo cual es atingente al Estado en una dimensión sensible, puesto que no existen fronteras ni limitaciones, dando cuenta de una sociedad más integrada, en donde las barreras y distinciones son cada vez más limitadas, convirtiéndose, a primera vista, en un conjunto homogéneo y compacto. A ese proceso de vinculación, enlace y expansión se le ha denominado Globalización, el cual, como fenómeno, abarca amplios aspectos, de índole política, económica, social y cultural, siendo atingente al Estado los siguientes, siguiendo a Tomassini, (1996: 897):

1. Han cambiado los referentes tradicionales de la política: la nación, el Estado, las clases sociales y las ideologías, sin ser reemplazados por otros.

2. Se ha cuestionado el concepto de representatividad político, tornándose

más difuso, sin que sea reemplazado por un nuevo concepto.

4 Tomassini, L. 1996. El Proceso de Globalización y sus Impactos Socio-políticos. Santiago: Universidad de Chile.


3. Existe una fuerte presión para intensificar la participación de la gente en las decisiones políticas, sin que haya surgido una institucionalidad adecuada para ello.

4. Hay una crisis de desvalorización de las instituciones políticas, el poder

ejecutivo en los sistemas presidencialistas, los parlamentos y al administración de justicia;

5. Crisis en los partidos políticos que no tiene esta capacidad de

intermediación a la que deben responder.

6. Se advierte un vacío en las ideas y excesivo pesos de los intereses que parecieran pasar a ser el objeto central de la política, lo que alienta la corrupción.

7. Hay un rechazo a la absolutización de las ideologías.

8. En su lugar se afirman nuevos temas y nuevos actores.

9. Hay una crisis del Estado y una sentida necesidad de reintegrarlo a la

sociedad civil.

10. Por todas estas razones se han tendido a confundir las fuentes de legitimidad.

Cabe indicar que la Globalización se entiende desde dos paradigmas, los

cuales se explican en el siguiente cuadro de manera más detallada:


CUADRO Nº7

“GLOBALIZACIÓN Y PARADIGMAS”

Respecto al Estado, la Globalización ha afectado la democracia porque la

ha expandido como la mejor forma de organización de gobierno. Ha transformado los parámetros en política, así como la comprensión de la política, la relación entre el ciudadano y la autoridad, afectando las relaciones de poder que se dan entre la sociedad y el Estado.

En el Estado se producen tres desajustes;

� Sociedad y estructura: la sociedad no responde a estructuras.

Se fundamenta a partir de la existencia de los imperios (persas, romanos, incas, mayas). “Fenómeno que produce un intercambio constante de culturas de doble vía”. El intercambio económico ha existido siempre. Los procesos existían pero más lento por la tecnología.

Gestión, administración, recursos: economistas. Lo que existía antes eran consecuencias naturales de la evolución del hombre. Fenómeno de mundialización de la ciencia y tecnología, por lo tanto, necesita tecnología. Parte a fines de la guerra fría, fines de la 2ª guerra mundial (1945).


� Contexto que te rodea: sociedad y estructura (Estado) todo el sistema internacional político y económico.

� Desajustes entre instituciones políticas que se encuentran en función de

esta sociedad civil de ambientes extremadamente cambiante.

� Así también, nos encontramos con tres consecuencias;

� Continua baja a la participación política de los jóvenes (voto).

� Existencia de un sentir negativo generalizado hacia los políticos.

� Surgimiento de organizaciones sociales o instituciones que utilizan el campo de la política para canalizar demandas que antes eran atendidas por los partidos políticos.

Una consecuencia de la Globalización, en términos políticos, es que el

Estado cambia su forma de canalizar las demandas sociales. Todo el sistema social funciona bajo la lógica de que los partidos políticos canalizan las demandas pero hay muchas más que se dan a conocer por sí mismas. La sociedad ya no funciona a través de los partidos políticos, por lo tanto, el Estado debe comenzar a trabajar con nuevas formas de inclusión y participación ciudadana.

CLASE 11

5.1 Rol y Participación del Estado en la Era de la Globalización.

En la actualidad sería injusto decir que el Rol y Participación del Estado es mínimo. Para el caso chileno, el crecimiento y la consolidación económica han traído consigo la necesaria participación del Estado en materias como pobreza y exclusión, existiendo consenso político y económico en afrontarlo con urgencia y prioridad. Entrando el siglo XXI, se han generado nuevos enfoques para hacer frente a dichos problemas, los cuales ninguno a apuntado a deslegitimar, ni menos tender a cambiar, las estrategias de desarrollo aplicadas.

Chile ha ido avanzando, desde inicios de la década de 1980 hasta nuestros días, hacia una “matriz de desarrollo mixta”, más bien híbrida, en la cual se combina el proyecto neoliberal orientado cada vez más hacia los grandes mercados internacionales, los que el país ha definido dentro de su línea de reinserción al mundo por medio de los acuerdos de libre comercio, con un aumento en el gasto social, cuestión de mitigar y erradicar las brechas sociales. De este modo, ante el nuevo escenario social y económico, las estrategias gubernamentales, aplicadas mediante la estructura político-administrativa del


Estado, se han orientado a entregar herramientas a los sectores más pobres para que logren superar su situación de vulnerabilidad, sea mediante subsidios y/o transferencias monetarias, viviendas sociales, equipamiento urbano, educación, acceso a la salud, a la justicia y capacitación laboral, sustentado esto bajo el supuesto de que la habilitación social facilita tal proceso de inclusión social.

Tras la finalización del régimen autoritario de Augusto Pinochet, el impulso del Estado, en cuanto gestión económica no se ligo a corregir la preponderancia del mercado, aun cuando si se posibilito una consolidación de su rol normativo, regulador y fiscalizador en determinadas áreas de la economía. Los cambios impulsados por los cuatro gobiernos de la Concertación de Partidos por la Democracia, desde 1990 al 2010, apuntaron a disminuir el carácter focalizado y residual que se les dio a los servicios públicos del Estado, pero en ningún caso a cambiar el modelo de desarrollo económico forjado desde mediados de la década de 1970.

Aun cuando a inicios del 2010 se haya producido una coyuntura crítica,

frente al cambio de conducción política del gobierno, el actual gobierno, se ha propuesto continuar con las políticas focalizadas impulsadas por los gobiernos previos, como es el caso específico de la red de protección social generada por el gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet, pero no se plantea como objetivo ampliar la intervención del Estado hacia otros sectores sociales, ni mucho menos transformarla en una cobertura de carácter universal. Por el contrario, en el programa de Sebastián Piñera se ha planteado como fórmula de desarrollo, la promoción y el incentivo de la responsabilidad individual, el emprendimiento y el esfuerzo personal, disminuyendo las trabas para aquello y otorgando apoyos focalizados, enfatizando en el concepto de “oportunidades” y restringiendo el concepto de “derechos”. Esto constituye un retroceso en la tendencia de los gobiernos de ir gradualmente ampliando los servicios públicos de énfasis social y un retorno a las ideas más puras del neoliberalismo.

En suma, desde una perspectiva analítica se puede afirmar que el tipo de desarrollo que ha fomentado el Estado chileno desde la vuelta a la democracia hasta la actualidad se podría caracterizar como una suerte de “Matriz Neoliberal Corregida” que reproduce un modelo de “Estado Residual” en el desarrollo de políticas de bienestar social, lo que le ha valido un afronte relativamente aceptable de los desafíos que la globalización le ha puesto en el camino.


5.1.1 Principales Desafíos del Estado Chileno frente a la Globalización.

En tanto, los Principales Desafíos que afronta el Estado, no sólo para el caso chileno, los podemos enumerar en:

1. Al servicio público, inspirado en objetivos y orientada a resultados.

2. Relacional, orientada a la diversidad de grupos de interés, y del conocimiento.

3. Adaptado a la sociedad, y al entorno en general, flexible y con una gestión

que se anticipe a los problemas.

4. Democrático y participativo, con valores políticos y ética pública.

5. Competitivo, flexible y adaptado.

6. Colaborativo, intra e inter-administrativamente, y con otras instituciones y organizaciones privadas y de ámbito social.

7. Equilibrado en los servicios que asume entre sus competencias.

8. Inteligente, que innova y aprende.

Para el logro de lo anteriormente señalado, es necesario que la

administración pública imprima:

- Calidad a su gestión, mediante el establecimiento de una cultura transformadora que impulse a la administración pública a su mejora permanente, para satisfacer progresivamente las necesidades y expectativas de la ciudadanía, con justicia, equidad, objetividad y eficiencia en el uso de los recursos públicos.

- Así también, Excelencia a todas las áreas y procedimientos que impulse,

presentando resultados sostenibles, tendencias crecientes de mejora.

El Estado ha logrado avances importantes y graduales en el último tiempo. Contamos con un ordenamiento institucional básico para la elaboración de políticas públicas, hemos avanzado gradualmente hacia la instalación de instrumentos modernos de gestión del Estado, y más recientemente, a una consolidación y profundización de los derechos ciudadanos.


Lo anterior, sin embargo, no es suficiente para enfrentar el futuro. Tenemos un Estado que descansa en estructuras de mediados del siglo XX que no permiten gestionarlo de manera eficiente y efectiva. Éstas imposibilitan, en muchas ocasiones, que las políticas públicas diseñadas por las autoridades lleguen a los ciudadanos con la calidad deseada, en la oportunidad esperada y sin malgastar recursos públicos. En otras ocasiones la gestión de las políticas públicas ha sido inadecuada y programas inefectivos no se corrigen a tiempo. También ha habido crecimientos inorgánicos de instituciones e iniciativas que son respuestas a problemas reales, pero con soluciones inadecuadas. Por último, en algunas ocasiones malas prácticas han podido abrirse paso como consecuencia de un desarrollo institucional inadecuado.

El debate ha estado dominado para que se impulse una transformación que coloque al Estado chileno al nivel del de los países más desarrollados y le permita abordar las exigencias que le imponen una democracia y una economía contemporáneas.

Finalmente, la capacidad de cambio del Estado (no solo atingente al caso

de Chile) depende del grado de involucramiento de la ciudadanía, la cual en un rol activo podrá ser partícipe, no sólo de procesos, sino que también de decisiones al interior del aparato administrativo, influyendo en la calidad de los Servicios Públicos que le son ofrecidos. La globalización, el cambio de época, y los múltiples retos y desafíos puestos en la administración pública le otorgan ese sitial, pues a ellos se destina una oferta de programas y políticas. Así también, los funcionarios públicos, no sólo deben tener buenas intenciones y cumplir bien su labor, deben estar también capacitados y motivados, de lo contrario, sus esfuerzos sólo conseguirán un éxito limitado.

Es importante destacar el papel y participación activa de la ciudadanía. De

hecho, algunos ciudadanos desconocen los Servicios Públicos que la administración pública puede prestar, en tanto que otros reciben servicios de los cuales no son conscientes, sobre todo en la posibilidad de influir en la naturaleza, la cantidad, el tipo y los mecanismos a través de los cuales se prestan esos servicios.

El objetivo de unos procesos políticos más participativos que figura en la

guía general se basa en el entendimiento de que para garantizar la democracia es preciso contar con un buen gobierno, lo que a su vez depende de la participación abierta, la transparencia, la responsabilidad y la promoción del estado de derecho. Todos los agentes nacionales, incluidas las organizaciones no gubernamentales y el sector privado, han de interrelacionarse constructivamente para lograr resultados democráticos y representativos Entre las diversas estrategias que se han propuesto para alcanzar ese objetivo cabe destacar la de prestar asistencia a los gobiernos en los esfuerzos que realizan por integrar a la sociedad civil en las


decisiones relacionadas con la formulación de políticas y la de prestar apoyo a la labor que realizan los gobiernos para fortalecer la administración local, como también a nivel central.

La ciudadanía, para poder influir en los servicios que reciben, es necesario

que cuente con ciudadanos que posean aptitudes básicas, capacidad de comunicación y educación cívica. Los ciudadanos deben saber leer, escribir, hablar y escuchar. Aunque ese imperativo parece simplista, más de una sociedad ha fracasado en la tarea de dotar a la población de unas aptitudes básicas. Aunque la difusión de las aptitudes básicas que se adquieren con la educación, como son la alfabetización, las matemáticas y la familiaridad con los recursos tecnológicos. Parece ser competencia de las instituciones educativas básicas, esas aptitudes no pueden darse por sentadas y deben incluirse en la actividad de “aprender mientras se hace” relacionada con la participación de los ciudadanos en diversas actividades del gobierno, como los debates de política y la prestación de servicios.

Del mismo modo, es necesario que los ciudadanos conozcan el entorno de

su gestión pública, es decir, las instituciones y procesos que se ocupan de la adopción de decisiones, las posibilidades de participación, la información actualizada sobre los últimos acontecimientos y los ciclos de adopción de decisiones, observación e intervención. El vinculo de comunicación, tal como los medios de radio, prensa y televisión son fundamentales, de su libertad y transparencia, esenciales también para que se produzca un dialogo, reflexión, debate y posición ciudadana, que resulte de interés para la adopción de decisiones. Sin el aporte de la ciudadanía, las políticas y programas del Estado pueden ver reducidos sus efectos y, a veces, constituir directamente un fracaso. Fracasa también, por cierto, el Servicio Público y la Administración Pública.

CLASE 12

5.2 Concepciones Diversas del Servicio Público en la Era de la Globalización.

Como ya hemos señalado, el Estado se ha visto conjeturado por el proceso de Globalización, el cual sin duda tiene especiales efectos en los Servicios Públicos que brinda a la sociedad. En este campo, le cabe a la administración pública, una multiplicidad de retos y desafíos, los cuales, sin ser majaderos, tienen repercusión en los diseños de los procesos de reforma.

No obstante, las formulaciones teóricas tienden a configurar nuevas y

diversas concepciones acerca del Servicio Público, actualizando aquellas que ya


no le son apropiados, o bien, acercándole a las tareas y objetivos que ha asumido al presente. Bajo tal consideración, las clasificaremos de la siguiente manera:

La primera de ellas -Estado Reducido- nos acerca a una concepción de Servicio Público Elemental, el cual implica la adopción de tesis que plantean la no intervención del Estado en una serie de actividades donde los particulares (privados) tengan interés y/o expresen grado de involucramiento. Aun cuando la evidencia de los hechos recientes, indique que aquello es contraproducente, la incidencia de ésta arista no es menos compartida, puesto que implica que el Estado se milite a ofertar Servicios Públicos ligados en exclusiva a tareas de defensa y seguridad, interior y exterior, más no en funciones donde no ha tenido buenas rentabilidades. Ejemplo; Reino Unido, Estados Unidos, Japón, entre otros.

En tanto, un Estado Reforzado implica la dotación de prestaciones bajo la

perspectiva de un Servicio Público Global. Aun cuando son menores los casos encontrados, la cuestión relevante aquí es la dotación de grandes aparatajes públicos, con administraciones centralizadas y/o descentralizadas en su toma de decisiones, pero que comprenden la presencia de un Estado entendido con “capacidad absoluta”, sin otra entidad que pueda asumir las tareas y funciones comprometidas con la sociedad, aun cuando no tenga resultados positivos. Ejemplo; Cuba.

Finalmente, un Estado Reformulado es la fórmula más eficiente e inteligente

de dar cumplimiento a los requerimientos y necesidades de una sociedad compleja, por medio de un Servicio Público Consciente de sus posibilidades,


retrasos y oportunidades. Implica un Estado capacitado para asumir diferentes cuestiones y temáticas, no obstante, organiza su gestión e institucionalidad para hacerles frente. Todo aquello que quede fuera de su campo de acción es externalizado, o bien, privatizado. Sin embargo, cualquier asunto que implique la participación del Interés Público queda sujeto a una estricta regulación y normativa especial de fiscalización. Ejemplos; Chile, Brasil, España, entre otros.



UNIDAD III

EL SERVICIO PÚBLICO EN CHILE


1. EL SERVICIO PÚBLICO EN LA REALIDAD CHILENA.

La concepción acerca de lo que se entiende como Servicio Público aún es difícil de precisar. Si entendemos que otros conceptos como el de Estado, e incluso el de Política, aún no se concretan, o no se llega a un consenso general acerca de lo que realmente significan, no debe sorprender que el concepto que se analizará de ahora en adelante y que lleva el nombre de esta unidad, no cuente con una precisión o exactitud.

Estamos en presencia de un término (Servicio Público) que se configura

como un concepto polisémico y problemático, en el sentido de que cuenta con dos vocablos que lo configuran y que se complementan y complejizan. No obstante, podemos limitar su conceptualización en la disgregación de ambas ideas bajo el amparo de la acción del Estado y su administración pública.

Dado lo anterior, aquello que aporta un alcance concreto a la idea de

Servicio Público, en cuanto la exactitud con la cual es medido, en su origen y acción, ya que éste se rige, formalmente, por el derecho público dentro del marco de su administración pública.

CUADRO Nº1 COMPLEMENTARIEDAD ENTRE LAS IDEAS DE “SERVICIO” Y “PÚBLICO” EN EL

ÁMBITO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DEL ESTADO


Específicamente, por el origen de la administración del Estado es que el concepto tiende a variar, pero como esencia, el Servicio Público se encarga, tal como su nombre lo indica, de entregar un servicio a la comunidad en donde se desenvuelve, revistiendo no sólo cuestiones alusivas a los campos jurídicos y administrativo, sino que también, en cuanto a su comprensión histórica, como parte de procesos sociales y políticos, que le han dado forma, sentido y énfasis según el período de que se trate.

Para comenzar, utilizaremos la definición que nos aporta Enrique Silva Cimma, quien sostiene una tesis acerca de la concepción de Servicio Público, ligada a una vertiente clásica e institucional, señalando que; “Serán servicios públicos los distintos órganos de la administración del Estado, que se crean para satisfacer o cumplir determinados cometidos”, de lo cual se desprende su profundo arraigo al Estado, la administración pública y la dependencia (y razón de ser) para con la sociedad.

Es así como, el Servicio Público en Chile, desde una óptica jurídica, tiene su asiento en la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, que en su artículo primero dicta que la administración del Estado será dirigida por el Presidente de la República en colaboración con otros organismos que estime la Constitución Política del Estado y demás leyes para tales efectos, ante lo cual, la función pública, y el reconocimiento como tal, estará representado en las atribuciones del Poder Ejecutivo, indicando a Ministerios, Intendencias, Gobernaciones y otros órganos como parte de los Servicios Públicos que darán sentido y coherencia al cumplimiento de la función administrativa.

Es por ello que el término Servicio Público estará sometido tanto a los

organismos que la desarrollen, de acuerdo a lo dispuesto por la legislación, que a su vez dirigen las acciones de los organismos del Estado.

Así también, el mismo texto legal (enumerado como Ley Nº18.575 en la

actualidad), nos indica en su segundo articulado que; “Los órganos de la Administración del Estado someterán su acción a la constitución y a las leyes. Deberán actuar dentro de su competencia y no tendrán más atribuciones que las que expresamente les haya conferido el ordenamiento jurídico. Todo abuso o exceso en el ejercicio de sus potestades dará lugar a las acciones y recursos correspondientes”, desprendiéndose la importancia del marco regulatorio en la cual el Servicio Público orientará sus acciones, los cuales no solo tienen un revestimiento jurídico de validación del derecho público, sino que también dice relación con el tipo de prestaciones que otorgará, así como de forma, efectos y alcances.


1.1 El Desarrollo Teórico del Servicio Público en Chile: Óptica Orgánica y Óptica Funcional.

En Chile, las implicancias teóricas, como también analíticas, acerca de la idea de Servicio Público, están profundamente marcadas por una visión legalista y formal, en cuanto entender y explicar la institucionalidad desde una Óptica Orgánica. Es por ello que el Servicio Público será definido por los órganos que integran la administración del Estado, y por la actividad que éstos realizan, cualquiera que ella sea. Esto es, en tanto se trate de un órgano inserto en la organización de la administración estatal, que constituye un Servicio Público como tal.

Desde una Óptica Funcional, en cambio, sólo tendrá lugar la actividad que realicen dichos órganos, de alcance público, bajo el prisma del interés general, ya sea realizado por un órgano del Estado, o por un particular a nombre de éste. De esta forma se explican los casos en que el Estado crea o participa en empresas, pero sin un fin de lucro, sino más bien, con el objetivo de brindar prestaciones a la ciudadanía.

No obstante lo anterior (Óptica Orgánica y Óptica Funcional acerca del Desarrollo Teórico del Servicio Público en Chile), cabe hacer presente una revisión pormenorizada de la evolución a la cual nos referimos, así como de las influencias más directas que ha enfrentado el caso chileno.

Como parte de las influencias de la Jurisprudencia Francesa, León Duguit,

reconocido y destacado jurista francés, indica que el Servicio Público tendrá su validación en el cumplimiento, regla y control dado por el gobernante, en su rol y actuación política y administrativa, con estricto apego a las leyes y la normativa específica.

Aquí subyace un elemento central, en cuanto a la forma de estructuración

del Gobierno, primera piedra angular del sentido y alcance que tendrá la administración pública y los Servicios Públicos que forman parte de ella. Es así como en Chile, su orgánica y funcionalidad actual reportan que su administración se concibe a razón de una estructura jerárquica en el mando, descentralizada en cuanto división de funciones, pero con un unívoco control de la toma de decisiones, con base en el Gobierno (ver CUADRO Nº2).

Es así como el desarrollo teórico del Servicio Público en Chile se grafica en la existencia de una estructura dada por el rol del gobernante, aún cuando, según el nivel de que se trate, sea electo mediante escrutinio popular, designado según potestad de un superior, o bien concursado y seleccionado como tal. También


prevalecen las Ópticas Orgánica y Funcional, puesto que independiente de que si se observa instituciones y/o funciones, la lógica será dada por la conducción y orientación gubernamental.

El Gobierno, para el caso chileno, es representado por el Poder Ejecutivo,

el cual, en su función pública, realiza la actividad concreta y práctica del Estado, en tanto satisfacer, de manera inmediata y directa, las necesidades colectivas de los ciudadanos dentro de los límites establecidos por la Constitución y las leyes.

La actividad del Poder Ejecutivo comprende la del Gobierno propiamente

tal, así como la de administración del Estado. La primera de ellas (Gobierno) es una actividad directiva, que señala fines, que propone rumbos, que ordena, que dirige. La segunda en tanto (administración), es la actividad realizadora, que sirve a esos fines, que actúa para su logro, que ejecuta.

A lo ya mencionado (Óptica Orgánica y Funcional), es preciso agregar una

nueva complejidad, en cuanto a la significancia de si hablamos o no de un Servicio Público propiamente tal. Un nuevo elemento de discriminación sería el que si determinado órgano, indica en sus funciones un Servicio Público, la prestación podrá variar según la naturaleza o tipo, considerando siempre que toda actividad administrativa del Estado que no tenga por objeto la prestación de servicios al público, no es servicio público bajo la Óptica Funcional, pero sí desde la Óptica Orgánica.

Desde la Óptica Orgánica, en cuanto desarrollo teórico del Servicio Público

en Chile, cabe hacer presente que no siempre el Estado crea un órgano bajo la finalidad de que sea un Servicio Público propiamente tal. El caso chileno presenta distintos ejemplos de aquello, en cuanto a que la actividad de dicho órgano puede no perseguir como finalidad la satisfacción de un interés que importe a la sociedad en su conjunto, tal es el caso de algún tipo de prestación específica para un sector y/o grupo prioritario. Aquello no hace que pierda el sentido de “bienestar general”, más solo lo circunscribe.

Por otra parte, no necesariamente para que exista Servicio Público debe

haber una prestación pública por parte una organización pública, también le cabe un rol de transferir y/o delegar una responsabilidad a otros organismos, también administrativos, pero que perfectamente pueden ser de dependencia privada, como lo es en el caso del pago de pensiones y/o subsidios estatales.

Es por ello que la administración pública no se define entonces a partir de

los servicios públicos y, a la inversa, ya que puede remitirse a cualquiera de las dos ópticas indicadas.


Retomando el debate específico, el concepto de Servicio Público, desde el punto de vista teórico, ha sufrido modificaciones desde su génesis hasta el presente, sobre todo en la influencia que aportan los procesos de modernización del Estado. Esto, porque no podemos dejar de entender la evolución del mismo Estado para entender los cambios propios del Servicio Público.

La evolución del Estado permite estudiar la génesis de éste, desde sus

orígenes hasta el Estado moderno, así como entender la evolución de los tipos de organización política existentes. La lógica del Servicio Público se ve determinada por el tipo de Estado y Gobierno que se tenga.


CUADRO Nº2 ORGANIZACIÓN POLÍTICA Y ADMINISTRATIVA EN CHILE

PAÍS REGIÓN PROVINCIA COMUNA INSTITUCIÓN Gobierno Intendencia

Gobierno Regional

Gobernación Provincial

Municipalidad

AUTORIDAD Presidente de la República Ministros de Estado

Intendente Consejo Regional (CORE)

Gobernador Alcalde Consejo Municipal

FUNCIONES Administración superior del Estado Según materia o ramo de la función ministerial

Ejecución Plan de Desarrollo Regional (PDR)

Seguridad Emergencias Elecciones

Desarrollo Social Desarrollo Urbano Educación Salud


En Chile estamos en presencia de una Estado centralizado, en donde el Presidente de la República cuenta con un alto poder de decisión dentro de los temas que le competen, sin embargo el Gobierno puede verse más disperso desde un punto de vista más segmentado dado que algunas funciones, incluidas las del Servicio Público, se pueden distribuir a través de las regiones, así como por medio de administraciones municipales.

Esto se logra a través de una concordancia de ambos componentes (Estado y

Gobierno) en donde el Estado, entendido como el organismo superior de un país y una nación, es el resultado de acciones racionales por parte de las entidades políticas que actúan bajo los parámetros indicados por ley en beneficio de la vida colectiva. En Chile, la autoridad siempre se ha guiado de manera jerárquica, tradicionalista y conservadora, sobre todo desde el punto de vista legal, por lo que los lineamientos por los cuales se rige la administración del Estado han de seguir la misma línea de formalidad, bajo un prisma de legitimidad, algo que va más allá de la ley, concordando los valores que reflejan a la sociedad en su conjunto.

El actual proceso de modernización del Estado ha sido fundamental en consolidar este tipo de evolución. El Servicio Público ya se sabe que es un reflejo de la idea a través de la cual el Estado se desarrolla. El Estado está al servicio del individuo y es ese el fin último del Servicio Público, entendido como entidad. Es por esto que este proceso está determinado por las exigencias de la comunidad misma.

1.2 La Estructura Actual y el Funcionamiento del Servicio Público en Chile.

Ya sabemos que el Estado, para cumplir su finalidad propia, debe contribuir a crear las condiciones que permitan la mayor realización material y espiritual posible de los miembros de la comunidad nacional. Ahora bien, puntualmente, para dar cumplimiento a lo anterior, es decir, la satisfacción de estas necesidades colectivas, el Estado se vale de los denominados Servicios Públicos, los que pueden ser entendidos como; “Una organización de personas y bienes creada por el Estado, sometida a un régimen jurídico especial de derecho público, que tiene por objeto satisfacer de manera regular y continua una necesidad pública”. Lo anterior, de acuerdo a lo señalado por Patricio Aylwin en su Manual de Derecho Administrativo (1996: 131).


Es importante destacar la distinción de cuatro elementos comprendidos en

esta definición:

• Organización de personas (personal).

Está compuesto principalmente por las funcionarias y funcionarios públicos, personas que actúan a nombre del Estado y que se incorporan voluntaria y permanentemente a la organización jerárquica de una rama de la administración pública. Se considera la existencia de dos tipos de cargos públicos;

a) De planta, definido en el Art. 3º, letra b del Estatuto Administrativo,

como; “El conjunto de cargos permanentes asignados por la ley a cada institución, que se conformará de acuerdo a lo establecido en el artículo 5”. Por su parte, el Art. 5º señala que; “Para los efectos de la carrera funcionaria, cada institución solo podrá tener las siguientes plantas de personal: 1. De directivos, 2. De profesionales, 3. De técnicos, 4. De administrativos, 5. De auxiliares”.

b) Por otra parte, están los funcionarios A contrata, definidos como tal en el

Art. 3º, letra c del Estatuto Administrativo como; “aquel de carácter transitorio que se consulta en la dotación de una institución”. Por regla general, este tipo de empleo durará como máximo hasta el 31 de diciembre de cada año, y los empleados que lo sirvan expirarán en sus funciones en esa fecha, por el solo ministerio de la ley. Además, existen personas que colaboran con la función pública, pagadas a través de honorarios, las cuales no poseen la calidad de funcionarias o funcionarios públicos, puesto que realizan labores accidentales y no habituales en determinada institución.

• Bienes.

Para la satisfacción de las necesidades de la comunidad, el servicio público debe disponer de los bienes suficientes. Para ello, el Estado cuenta con un presupuesto regido por un cuerpo normativo y procedimental que regula la administración presupuestaria.

• Régimen jurídico especial.

Los funcionarios públicos se encuentran regidos principalmente por la Constitución Política del Estado, la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado (Ley Nº18.575) y por el llamado “Estatuto Administrativo” (Ley Nº18.834), al cual ya hemos hecho referencia. Este


último señala en su Art. 1º; “Las relaciones entre el Estado y el personal de los ministerios, intendencias, gobernaciones y de los servicios públicos centralizados y descentralizados, creados para el cumplimiento de la función administrativa, se regularán por las normas del presente Estatuto Administrativo, con las excepciones que establece el inciso segundo del artículo 21 de la Ley 18.575”.

• Necesidad pública.

Son las necesidades colectivas de interés general que los servicios públicos

están llamados a satisfacer. Las necesidades públicas pueden ser experimentadas por el Estado (defensa nacional, finanzas públicas) o la población (comunicaciones, movilización, educación, higiene pública, etc.).

En tanto, el rol fundamental de los funcionarios públicos es trabajar en pos de la satisfacción de las necesidades públicas con apego a las normas que regulan dichos ámbitos. En el Estado moderno, la eficacia de todo Gobierno depende en gran medida de la organización y competencia de sus funcionarios. Para comprender lo anterior, es fundamental tener presente las siguientes consideraciones:

• Todos los funcionarios públicos deben someter su accionar a la

Constitución Política del Estado y a las normas dictadas conforme a ella. En consecuencia, solo pueden realizar aquellas tareas que la ley expresamente les permita.

• La labor de los funcionarios públicos debe orientarse con estricto apego a

los principios de legalidad, responsabilidad, eficiencia, eficacia, probidad y transparencia, entre otros.

En síntesis, los funcionarios públicos, realizan una función pública,

entendida, de acuerdo a Daniel Martins en su Estatuto del Funcionario Público (1965: 40), como; “aquella actividad jurídica y material, que compete realizar a los órganos estatales, ejerciendo el poder estático soberano, con el objeto de lograr el fin del Estado”, es decir el bien común.

Lo anterior, por medio de la denominada Carrera Funcionaria, la cual comprende las normas y el sistema de regulación que rige la vinculación entre la administración del Estado y los funcionarios públicos. En tanto, se define, de acuerdo al Estatuto Administrativo, Art. 3º letra f, como; “Un sistema integral de regulación del empleo público, aplicable al personal titular de planta, fundado en principios jerárquicos, profesionales y técnicos, que garantiza la igualdad de oportunidades para el ingreso, la dignidad de la función pública, la capacitación y


el ascenso, la estabilidad en el empleo y la objetividad en las calificaciones en función del mérito y de la antigüedad” (ver CUADRO Nº3).

No obstante, los funcionarios públicos cumplen una función pública, toda vez que deben trabajar en pos de la satisfacción de las necesidades de la comunidad. Al respecto, la Ley Nº18.575 señala en su Art. 52º que las autoridades de la administración del Estado y los funcionarios de la administración pública deberán: “Observar una conducta funcionaria intachable y un desempeño honesto y leal de la función o cargo, con preeminencia del interés general por sobre el particular”. Esta es la raíz de las obligaciones funcionarias, que el Estatuto Administrativo considera de manera más amplia.

Ahora bien, los funcionarios públicos tienen deberes y prohibiciones que les impone el ejercicio de la función administrativa. Cuando el funcionario infringe esos deberes y prohibiciones puede ser objeto de sanciones como la aplicación de una medida disciplinaria. En consecuencia, la responsabilidad administrativa surge cuando se constata mediante un procedimiento administrativo, investigación sumaria, o sumario administrativo, que ha habido una infracción de los deberes indicados, o bien se han alterado las prohibiciones dadas a los funcionarios en el ejercicio de su función administrativa.

El personal que integra la administración del Estado, como hemos visto,

actúa a nombre del Estado. A este personal los rige una serie de normativas que se refieren, entre otros aspectos, a sus funciones, deberes, derechos, obligaciones y también a las prohibiciones a las que están afectos.

Estas normativas y cuerpos legales que rigen el actuar y el desempeño de los funcionarios públicos están orientados a preservar el régimen institucional administrativo y garantizar el desarrollo de carrera de los mismos.

La tendencia ha llevado a que se fortalezca la profesionalización de la función pública, lo que es fundamental en la necesidad de continuar modernizando la gestión del Estado para entregar mejores Servicios Públicos a la ciudadanía.


Lo anterior no es azaroso en la Estructura Actual y el Funcionamiento del

Servicio Público en Chile, puesto que implica ceñirse a los Principios Fundadores que dan sentido al Estado, sean estos los de Legalidad, Responsabilidad y Control,

CUADRO Nº3 GARANTÍAS DE FUNCIONARIOS PÚBLICOS


los cuales dan cuenta del origen, desarrollo y situación actual de la cual goza la administración pública en Chile:

• Principio de Legalidad.

La acción de los órganos del Estado debe ajustarse estrictamente a lo

dispuesto por la Constitución Política del Estado y las leyes. En consecuencia, no pueden exceder las atribuciones que se encuentren contempladas en ellas, bajo ninguna circunstancia, ni siquiera extraordinaria, bajo la segura consideración de nulidad (Art. 7º).

• Principio de Responsabilidad.

Los órganos del Estado deben hacerse cargo de todas las consecuencias

que se deriven de su actuar. De esta manera, la responsabilidad administrativa surge cuando el funcionario público infringe los deberes que le impone la ley.

• Principio de Control.

Los actos y omisiones de los órganos del Estado son enjuiciados por

órganos internos y externos. Con ello, se mira tanto a su regularidad jurídica como su conveniencia y mérito.

Tras todo lo indicado, es conveniente tener presente los momentos históricos que impulsan un Desarrollo Teórico más fino acerca del Servicio Público en Chile:

• Siglo XIX, Reforma del Servicio Público o Reforma Burocrática.

Implica adoptar la burocracia alemana como modelo, de acuerdo al planteamiento de Max Weber. Las reformas del servicio público tuvieron lugar en los países de Europa Occidental a mediados del siglo XIX, es decir, en Estados liberales pero todavía no democráticos. Más tarde, el Estado llegó a ser liberal-democrático y, aún más tarde, social-democrático, pero el aparato del Estado siguió siendo burocrático. Solo en los últimos años podemos observar el surgimiento del Estado social-liberal en algunos países desarrollados, particularmente en aquéllos donde la administración pública burocrática comienza a adoptar una nueva gestión pública. Con todo, el cambio es extremadamente lento, puesto que la inercia, los intereses creados y una arraigada ideología burocrática representan grandes obstáculos para la reforma de la administración pública o la reforma gerencial del aparato del Estado.


Si bien la administración pública burocrática surgió en el siglo XIX, bajo regímenes liberales autoritarios para los que la concesión del Estado de Derecho y la separación entre el patrimonio público y el privado representaron los dos obstáculos principales. La administración pública moderna surge en los países democráticos, donde el Estado de Derecho está bien establecido y la dificultad radica en hacer que la administración sea más eficiente y más responsable ante la sociedad. Los principales cambios están en los mecanismos de responsabilidad. Si bien la administración pública burocrática estaba controlada por procedimientos estrictos, fiscalización y examen parlamentario, en la administración pública gerencial cobran fuerza nuevas formas de habilitar mejor a los directivos (funcionarios de mayor jerarquía) para adoptar decisiones y ser más responsables: control por resultados, competencia administrada y control social.

• Siglo XX, Reforma Gerencial o de la Nueva Administración Pública.

Es común vincular la Reforma Gerencial con las reformas económicas neoliberales (las cuales revisaremos más adelante), lo cual sólo tiene sentido si el concepto de neoliberal se identifica con ultra-liberal, como lo hace la mayor parte de la población de América Latina, incluyendo a Chile dentro de ello.

Con todo, si las reformas neoliberales apenas significan reformas

orientadas hacia el mercado en que la competencia y la elección individual desempeñan una amplia función, no habría que oponerse a ese término, pero lo cierto es que la Reforma Gerencial es algo más que eso, y en su grueso, algo distinto en ocasiones. La descentralización y la participación ciudadana en la gestión pública son parte de la Reforma Gerencial, pero deben distinguirse que los cambios y transformaciones implican algo más que una suerte de concurso en las decisiones ligadas al poder público, puesto que implican también mayor control ciudadano (lo que en la literatura se conoce como “accountability”). Las transformaciones económicas y políticas ocurridas en Chile (a tratar más adelante) no fueron acompañadas de cambios similares en la forma de administrar el aparato del Estado. Desde 1982, Chile no enfrenta una situación crítica o inmanejable que haga necesaria la adopción de medidas drásticas. Además, no enfrenta ninguno de los problemas que normalmente acompañan los procesos de reforma del Estado, como crisis fiscal, corrupción generalizada, ineficiencia evidente o serio cuestionamiento del tamaño apropiado o del alcance del Estado. A pesar de esas tendencias, las características de la Reforma Gerencial adoptada por la administración pública chilena apuntaron a abordar sus más graves problemas.


En particular, la sociedad civil ha impuesto nuevas exigencias a las instituciones públicas, y el Estado ha tratado de responder con un programa de reforma en que se emplean sus recursos disponibles de una forma más eficaz. El proceso de modernización del Estado en Chile, que comenzó a ejecutarse en 1993 de manera fluida y concreta, se estableció alrededor de tres ejes. Primero, surgió una nueva cultura organizacional concentrada en los resultados, por contraste con el enfoque tradicional en procedimientos. Segundo, la adopción de una estrategia de cambio gradual y acumulado buscó producir cambios a largo plazo en las instituciones públicas. Tercero, el esfuerzo de reforma se mantuvo bajo control directo del poder ejecutivo: administración central y organismos ejecutivos. Aun cuando nos referiremos con más detalle en el último punto de este módulo, es importante señalar que la teoría contemporánea de la gestión indica también el valor y la función de las organizaciones públicas dispuestas a aprender cuando se trata de conciliar esos difíciles dilemas a los que se enfrentan los gobiernos y, además, dotarlos de los medios necesarios para gestionar el cambio de forma eficaz. En lo que se refiere a los países en desarrollo (considerando el nuestro como parte de ellos) y los países con economías en transición, debe hacerse hincapié en cuatro esferas de necesidades, todas ellas de especial interés para las funciones de orientación del Estado. Finalmente, es necesario indicar los procedimientos y herramientas que sitúan a la administración pública con estándares de calidad y cumplimiento que lo hacen un referente de influencia para el resto de los países de la región. En Chile las iniciativas de mejoramiento de la gestión pública han abarcado, entre otras importantes áreas, los ámbitos financiero, de recursos humanos, de control interno, de gobierno electrónico y de descentralización.

Para mejorar la eficiencia en la asignación y uso de los recursos públicos, el Estado de Chile ha adoptado el concepto de Presupuesto por resultados, el cual se materializa en el desarrollo de instrumentos de control de gestión que permiten la medición del desempeño y evaluación de resultados vinculados al presupuesto.

Este desarrollo se inicia a mediados de la década de 1990 a través del

diseño e implementación de algunos instrumentos específicos tales como indicadores de desempeño y evaluaciones de programas, los que dieron las bases para, a partir del año 2001, implementar un Sistema de Evaluación y Control de Gestión orientado a resultados, que es administrado por la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda. El Sistema de Evaluación y Control de Gestión tiene por objetivo contribuir a la eficiencia en la asignación y uso de los recursos públicos a los diferentes programas, proyectos e instituciones, propiciando además una mejor gestión de éstas.


2. INFLUENCIAS EUROPEAS EN EL SERVICIO PÚBLICO CHILENO.

La gestación de la independencia nacional no indicó un proceso de desarrollo autónomo y carente de ascendientes foráneos en la formación del Estado. Lo mismo, y equivalente, para la estructura administrativa y la provisión de Servicios Públicos. Para el historiador Alberto Sepúlveda, en su obra “La Formación del Estado Nacional en Chile” (1985: 126), Chile representa el posicionamiento prematuro de una organización político-institucional estable, en sus palabras; “Una colonia pobre y alejada pudo crear, con sorprendente rapidez, un sistema político basado en el Derecho, en el cual el gobierno se sometía a normas y plazos de término y donde el caudillismo -que parecía endémico en la cultura hispana- no tuvo mayor acogida”. No obstante lo anterior, la consolidación del Estado chileno, con las influencias extranjeras que veremos a continuación, posee un rasgo distintivo primordial, en cuanto a la naturaleza autoritaria del mismo, así como el legado colonial que ha mantenido con puntuales modificaciones.

Un rasgo característico del período es la mantención de las estructuras preexistentes en la colonia española, lo que para Cerutti y González (2005: 49), en “Notas sobre Formación del Estado Nacional en Chile”, significa; “Estos sectores dominantes criollos, nueva dirigencia después de la independencia, proyectaron una organización política que permitiera su integración al mercado mundial, manteniendo en lo posible, la estructura social heredada”.

2.1 España. El Servicio Público chileno tiene su raigón en la herencia colonial española. Aún cuando desde 1820 en adelante se indicaran profundos cambios, en la fase de formación del Estado, persistieron ciertas similitudes en la forma de dar administración a los asuntos públicos, particularmente en la existencia de instituciones como de "el administrado", equivalente a lo que conocemos hoy en día como "el usuario" de las prestaciones y programas públicos. En lo puntual, la influencia española en la formación y desarrollo de la administración pública chilena se presenta en la existencia de:

• Burocracia Autoritaria.


Este rasgo es fundamental, puesto que aún en la actualidad se distingue en la institucionalidad política chilena un marcado acento en la autoridad de quien gobierne. En España, la monarquía dio este sentido al ejercicio del gobierno, con énfasis en la jerarquía y el formalismo legalista, que difiere de la burocracia racionalista que se desarrolló simultáneamente en Europa. España fue el baluarte de la contra-reforma católica que exaltó el predominio del absolutismo y que impidió la expansión del racionalismo de la ilustración del norte de Europa. Este fue el marco intelectual en el cual se desarrolló la burocracia española y que fue transferido a las colonias.

• Municipalización. A pesar de ser instituciones que tienen una jurisdicción territorial determinado, haciendo posible la descentralización de la estructura administrativa del Estado, en cuanto herencia de España, la municipalización aporta la posibilidad de que el país contenga un sentido administrativo y político común en la amplitud del territorio nacional.

2.2 Francia.

Es en Francia donde la idea de Servicio Público se configura en la versión moderna de concebir la administración pública. Para algunos es “la gran escuela”, puesto que introduce lo que la experiencia chilena ha mantenido incólume a lo largo de su existencia republicana, puntualmente por la separación de los poderes del Estado, en la trilogía Ejecutivo, Legislativo y Judicial principalmente.

En lo que respecta a los aportes de filósofos de la época, se destacan los

aportes de Montesquieu, el cual desarrolló la idea de la separación de poderes del Estado y los atribuía a órganos distintos para proteger la libertad e independencia. Así lo hizo en Del Espíritu de las Leyes de 1748 tuvo mucho éxito y transformó la idea de la separación de poderes en indiscutible. En él se inspiraron tanto la Constitución estadounidense y la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano (1789) de la Asamblea Constituyente de Francia.

Esta última dice en su artículo 16 que “Toda comunidad en que no esté

estipulada la garantía de los derechos, ni determinada la separación de los poderes, necesita de Constitución”. Lo definitivo de esta declaración fue el reconocimiento de los derechos individuales como expresión de la libertad que en Inglaterra, habían sido proclamados contra el absolutismo llamando esto la atención de Montesquieu.


El Constitucionalismo llega a las colonias en chile a través de documentos de manera indirecta. La vía principal fue la Constitución española de 1812 promulgada en Cádiz, a la que se hace referencia en el apartado anterior.

Específicamente, esta constitución reconocía instituciones tradicionales del

derecho público español, pero también se apoyaba en el constitucionalismo moderno francés. Podemos apreciar, que influencia de las constituciones revolucionarias francesas llega de alguna manera a nuestro país.

No obstante lo anterior, la idea de “República” es el molde propicio para la

gestación del Estado chileno, en donde el ordenamiento jurídico se consolida en el establecimiento constitucional de los valores y principios orientadores de la nación. Es la forma de organización que acompaña a Chile desde los inicios de su independencia.

La idea de la República como organización máxima se consolida con la

labor ministerial de Diego Portales, quien logra establecer las bases orientadores, de perfil autoritario y oligárquico, del Estado chileno. Esto es afirmado por Alberto Sepúlveda (1985: 138), en “La Formación del Estado Nacional en Chile”, al indicar que; “El modelo portaliano cumplió las expectativas de la clase dirigente. La existencia de un régimen de derecho, consagrado por un mecanismo constitucional con períodos de gobierno definidos, impedía la personalización del poder. Por otra parte, el presidente poseía suficiente autoridad, otorgada por la ley, para garantizar el orden e impedir el retorno de la anarquía. La existencia de un Congreso, dominado por la oligarquía, le permitía, también, establecer un contrapeso a un eventual caudillismo”.

De esta manera Francia desarrolla una gran influencia por medio de la los

ejes centrales de las constituciones y que están presentes en la idea de separación de poder, respeto a los derechos del hombre, a la soberanía nacional y a la necesidad de una Constitución. Estos son el ingrediente principal para cualquier Estado como república que se rija bajo la lógica constitucional moderna.

2.3 Inglaterra.

Las principales influencias aportadas por la administración pública inglesa, transferidas al caso chileno, corresponden a lo que conocemos como “Nueva Gestión Pública” (A Public Management For All Seasons) formulada a mediados de la década de 1970, y con énfasis en su aplicabilidad durante la década de 1980, no sólo en el Reino Unido, sino que también en Estados Unidos, Australia, Nueva Zelanda, Canadá y Japón.


La “Nueva Gestión Pública” del Reino Unido trajo consigo la modernización de la administración pública, en cuanto consolidar y liderar procesos orientados a:

• Disminuir y/o limitar el crecimiento del sector público, particularmente en relación a funcionarios y presupuesto.

• Privatización y externalización de funciones estatales, con un énfasis en la subsidiariedad de la provisión de Servicios Públicos.

• Automatización de procesos mediante el uso de tecnologías de

información, producción y distribución de Servicios Públicos.

• Desarrollar, desde el Estado, una agenda internacional, enfocada e incrementada en los grandes temas de la administración pública, diseño de políticas, estilos de decisión y cooperación internacional.

Para Araya y Cerpa (2009: 5), en su estudio “La nueva gestión pública y las

reformas en la administración pública chilena”, existe un estrecho vínculo de la “Nueva Gestión Pública” con las Reformas Económicas Neoliberales (que veremos en el apartado siguiente), al señalar que; “… la indudable vinculación entre NGP y las transformaciones derivadas del ajuste estructural de la economía, que conformaron el modelo neoliberal. Desde luego, no sólo desde el punto de partida que significó el gobierno conservador de Tatcher, sino además porque en su contenido las reformas se insertaron en las nuevas tendencias del pensamiento económico y en la perspectiva de un rol diferente del Estado”. Se hace alusión al mandato de Margaret Tatcher en el Reino Unido, como también a la continuidad de sus políticas, ya en la década de 1990, durante la administración de John Major.

Es importante destacar que el conjunto de transformaciones que sufre el

Estado hoy en día confluyen en lo que hemos denominado como “Nueva Gestión Pública”, concepto cuya aplicación implica asumir una serie de principios que definen una nueva forma de pensar la gestión gubernamental y la incorporación de nuevas pautas de desempeño institucional.

Hay que tener en cuenta que la “Nueva Gestión Pública” representa un

cambio trascendental de la perspectiva tradicional de la Administración Pública, a un sistema que pone énfasis en los resultados, que reclama mayor responsabilidad y flexibilidad institucional y que este cambio, no exento de controversias, obliga a asumir una posición en torno al futuro del sector público y al respecto no cabe duda que éste será inevitablemente gerencial, tanto en la teoría como en la práctica (lo que veremos en la parte final del modulo).


Finalmente, en relación a la influencia inglesa en la administración pública chilena es importante destacar los símiles institucionales entre ambas institucionalidades, las cuales se implementan bajo las administraciones de Tatcher y Major en el Reino Unido, mientras que en Chile son conducidas bajo el gobierno del ex Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle (ver CUADRO Nº4).

CUADRO Nº4 INSTRUMENTOS Y ORIENTACIONES MODERNIZACIÓN GESTIÓN PÚBLICA

REINO UNIDO-CHILE Orellana, P. (2004) “Contra la Burocracia”

REINO UNIDO CHILE

Respaldo Político (Tatcher)

Respaldo Político (Frei)

Liderazgo Gerencial (Reyner)

Liderazgo Gerencial

Formación de Elite Gerencial Formación de Elite Gerencial (Director-Ejecutivo)

Planificación Estratégica Planificación Estratégica Indicadores de Gestión Indicadores de Gestión Convenios de Desempeño Convenios de Desempeño Descentralización Estimulo a Servicios Específicos Centralización en el Cliente Atención al Usuario-Cliente National Audit Office Sistema Nacional de Auditoria

(Contraloría General de la República) Control Presupuestario Descentralizado

Sistema Nacional de Auditoria (Contraloría General de la República)

Premios a la Excelencia Premios e Incentivos Presupuesto Modernizado (Instrumento Esencial)

Presupuesto Tradicional (Instrumento Esencial)

Sin Participación de Funcionarios Nula Participación de Funcionarios Sin Participación de Sindicatos Nula Participación de Asociaciones Responsabilidad Gerencial Movilidad Gerencial Aporte Empresarial (Líderes)

Líderes (Tecnicas Empresariales)

Nula Regionalización Región Centralizada Nula Modernización de Funciones Transversales de A. Pública

Nula Modernización de Funciones Transversales de A. Pública


Hay que tener en cuenta que la difusión del paradigma de la “Nueva Gestión Pública” significa la superación del modelo tradicional “burocrático weberiano”, básicamente en razón de los tres planos en que se han manifestado las transformaciones del Estado que hemos comentado, en un primer plano atendiendo al acercamiento entre las técnicas de gestión del sector privado y el sector público, en segundo término el cambio de un modelo legal y funcional a un estilo de gestión que pone énfasis en los resultados y en tercer lugar a la mayor preocupación por la eficiencia, la calidad y la efectividad.

A modo de conclusión de este apartado, es importante destacar que Chile

presenta una diferencia excepcional frente al resto de los países latinoamericanos, en cuanto la construcción de su Estado, a razón de que desde el inicio se configura una mancomunidad en el interior de la clase oligárquica, que diluye la lucha de facciones, tanto sectoriales como regionales (alianza que puede ser indagada inclusive en la época previa a la independencia). Por otra parte, la no existencia de regiones o porciones territoriales que pudieran disputarle el poder a la zona central y el norte minero, restringió el surgimiento del caudillismo, los conflictos bélicos iniciados, de los cuales el país sale victorioso, contribuyeron al arraigo en el poder de la oligarquía chilena, y posteriormente, fueron agregadas como elemento fundamental a la nacionalidad. Por último, otro aspecto a tener en cuenta se relaciona con la celeridad con la que construye sus instrumentos legales que ayudan a dotar de entidad al incipiente Estado.

CUADRO Nº5 RESUMEN DE LAS INFLUENCIAS EUROPEAS EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

EN CHILE

España 1. Burocracia Autoritaria

2. Municipalización

Francia 1. División de poderes 2. Establecimiento de una República

Inglaterra 1. Nueva gestión pública 2. Modernización del Estado


3. LA INFLUENCIA NORTEAMERICANA Y EL SURGIMIENTO DEL ESTADO REGULADOR.

El transito y desarrollo del Estado en Chile ha sido variado y marcadamente influido por distintos elementos económicos, históricos y políticos. Por ejemplo, los conflictos bélicos del siglo XIX, obligaron al Estado Chileno a hacerse cargo de nuevos territorios, el conflicto de 1891 reordenó la distribución del poder institucional, las cuestiones de índole social llevaron en la década de 1920 a la formulación de legislaciones dirigidas a la protección social, y así sucesivamente. Ya en el siglo XX, a partir de las diferentes políticas implementadas por el régimen burocrático de Pinochet se produce una oleada de importantes transformaciones que fueron coincidentes con las llamadas “reformas de primera generación”, varias de las cuales fueron recogidas más tarde en el “Consenso de Washington”. El otro hito de interés son las reformas llevadas a cabo por los gobiernos de la Concertación de Partidos por la Democracia desde 1990 en adelante. Todos estos tópicos los pasamos a revisar a continuación.

3.1 Las Reformas Económicas Neoliberales.

En el período que va desde 1973 hasta finales de la década de 1980, las reformas llevadas a cabo, bajo una conducción gubernamental de facto (dictadura), tuvieron un fuerte componente económico y financiero. Se trataba de dar lugar a la creación de una economía de mercado, en donde el Estado carece de poder de decisión y participación, lo que implicaba también aspectos de regulación y fiscalización. Para ello, entonces, fue necesario iniciar una serie de reformas entre las que destacan las liberalizaciones de precios, comercial y financiera junto con promover políticas de competencia y reformas fundamentales tales como las reforma previsional, laboral, junto con una fuerte limitación de la acción económica del Estado, el fortalecimiento del derecho de propiedad y la privatización y reforma de empresas en manos del Estado (ver CUADRO Nº6).


Con la llegada del gobierno militar, encabezado por Augusto Pinochet, se dio un giro totalmente opuesto al desarrollado por Chile durante gran parte del siglo XX. Dejando atrás el denominado Modelo ISI (Industrialización Sustitutiva de Importaciones), se inicia una política de privatización y descompresión del Estado, amparada por la ideología neoliberal hegemónica, que en la década de 1980 se expresó en la aplicación de las políticas diseñadas por el “Consenso de Washington”. He aquí la principal Influencia Norteamericana, la cual proponía una receta para alcanzar el desarrollo si es que se cumplían condiciones como la reducción del Estado, la liberalización financiera, la desregulación de los

CUADRO Nº6 CONTEXTO SITUACIONAL DE REFORMAS ECONÓMICAS NEOLIBERALES

CONTEXTO … - 1973

CONTEXTO 1973 - …

PRIVATIZACIÓN Estado posee control absoluta en más de 400 empresas e instituciones financieras.

Ya en 1980 el Estado controla sólo 45 empresas y 1 sólo banco.

PRECIOS El Estado controla y fija los precios de productos y servicios.

Los precios son fijados libremente por el mercado, a exclusión del precio de los salarios y tipo de cambio.

RÉGIMEN FISCAL Existe un impuesto especial a la compra venta. Alta dotación de funcionarios públicos. Déficit fiscal elevado.

Impuesto al valor agregado (IVA). Reducción del empleo público. Superávit del sector público (período 1979-1981)

RÉGIMEN LABORAL Sindicalización obligatoria. Sindicatos con alto poder de negociación. Ley de inamovilidad funcionaria. Reajustes salariales obligatorios.

Atomización sindical sin / con bajo poder de negociación. Facilidad de despido. Drástica reducción del salario real.


mercados, las privatizaciones de empresas estatales y la convertibilidad monetaria. Estos cambios, que en Chile se aplicaron a cabalidad, transformaron radicalmente el rol del Estado, modificando la relación entre este y la sociedad, la cultura, el sistema político y el mercado, tomado este último un papel preponderante, como el eje orientador de las direcciones de las otras dimensiones. El liderazgo de la Influencia Norteamericana estuvo en los denominados “chicago boys”, identificando así al grupo de jóvenes economistas formados en la Universidad de Chicago (EE.UU) y seguidores de la política monetarista de Milton Friedman.

No obstante lo anterior, frente al ajuste estructural propuesto por la concepción norteamericana en el “Consenso de Washington”, los países latinoamericanos sufrieron una serie de problemas y necesidades que el nuevo modelo de Estado reducido no logró resolver, como por ejemplo la consolidación de la democracia, o la necesidad de alcanzar un cierto crecimiento económico dirigido a reducir brechas con los países desarrollados y la búsqueda de una mayor equidad en los propios países. Chile no es ajeno a lo dicho, pues hoy, aún cuando se han tomado medidas mitigadoras, los efectos indicados persisten. Las reformas contenidas implicaron el impulso y puesta en marcha de un nuevo desarrollo económico, el cual se sustenta en dos ejes fundamentales: el mercado como principal forma de organización económica y un Estado esencialmente regulador de las imperfecciones del mercado, pero que además cuenta con la posibilidad de asumir políticas de protección para los sectores menos favorecidos en base a políticas focalizadas. Este sistema constituye un modelo mixto (o híbrido) a razón del vínculo entre Estado y Mercado, en que el Estado no pretende garantizar el bienestar de las personas sino que busca maximizar las oportunidades para que los individuos alcancen su bienestar, sea cual sea la visión individual de bienestar que tenga cada cual.

Las reformas indicadas, a lo largo de los años siguientes, son objeto de fuertes críticas y objeciones de implementación, principalmente por la connotación ideológica que poseen, traducido en resultados no favorables. No obstante, constituyeron el correlato necesario, en términos del rol subsidiario que se le asignó al Estado y el rol preeminente que comenzó a tener el mercado. Estas reformas tuvieron un enorme impacto en la administración pública chilena, al reorientar su actuar hacia el principio de subsidiariedad, reducir su tamaño, redefinir sus ámbitos de acción, desperfilar sus impactos y situarla en un papel secundario respecto de las tareas del desarrollo, algo que será objeto principal del proceso de reforma del Estado los años venideros.


El posicionamiento del Estado frente a las autoridades del régimen burocrático autoritario supuso la ineficiencia del mismo, una carga, en su volumen y estructura, para la sociedad y para la actividad económica, de manera que mientras más pequeño fuera, menos carga. Sólo se justificaban permanentemente las funciones de defensa, justicia, orden público y administración general. De todas formas, la experiencia y transito histórico del país indicó otro escenario para el Estado, con un nuevo protagonismo.

3.2 Matriz Neoliberal Corregida.

Si bien, el formato estructural actual del Estado chileno, en cuanto a dimensiones y en cuanto a institucionalidad, con la excepción de algunas modificaciones no fundamentales, fue definido en sus bases por el grupo de economistas neoliberales en el gobierno de Pinochet (visto en el punto anterior), al hablar de Matriz Neoliberal Corregida apuntamos a;

• Nivel del gasto público.

• Volumen de funcionarios públicos.

• Funciones básicas.

• Normativas constitucionales y normas de regulación administrativa y

estatuto laboral.

• Descentralización sectorial y territorial. Todas estas impulsadas a contar del año 1990, tras el retorno del país al tránsito democrático. Si bien implican consustanciales cambios, más solo representan correcciones y falencias puntuales, y no una reforma al global del sistema que orienta a la administración pública.

Las principales reformas del período 1990-2010 se pueden clasificar en tres tipos, sean de:

• Nivel Sustantivo; en cuanto se requiere una importante inversión de

recursos y un adecuado consenso político detrás, destacando la Reforma Procesal Penal.

• Nivel Institucional; las cuales implicaron un elevado y extendido esfuerzo en términos del liderazgo de las instituciones, de sus


directivos principales, destacando el caso del Servicio de Impuestos Internos (SII).

• Nivel Transversal; las cuales son parte de aquellas aplicadas en el

último período, con algunos casos de notable diseño e implementación, destacando la conducción del Ministerio de Hacienda en este tipo de desarrollo, impulsando reformas que cubren la casi totalidad del aparato de Estado, y que han influido en el uso de indicadores de desempeño del sector público y su relación con el presupuesto, la creación de la Dirección del Servicio Civil y su Sistema de Alta Dirección Pública, transparencia y eficiencia en las adquisiciones a través de un portal de compras públicas, muy reconocido por organismos internacionales, y un especial esfuerzo por mejorar los sistemas de contabilidad pública.

Desde la perspectiva de la administración pública, los avances han sido

importantes, puesto que ha cambiado significativamente su estructura los últimos veinte años. Uno de los más importantes es el que la gestión pública y sus Servicios Públicos vuelven a sintonizar con las necesidades de la sociedad, por medio de la incorporación de la evolución política, social, económica y tecnológica. Dichas transformaciones se pueden observar en los diferentes niveles:

• Institucional; mediante modificaciones constitucionales y legales,

modificación a la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de Administración del Estado, otros marcos normativos, transformación de servicios públicos como el Instituto de Normalización Previsional (actual Instituto de Previsión Social), actuación con base en Programas altamente operativos.

• Sectorial; mediante las reformas de la educación, justicia, salud y obras públicas (concesiones).

• Administración; mediante el establecimiento de sistemas administrativos

transversales como “Chile-Compra”, Sistema de Gestión Financiera, Sistema de Alta Dirección Pública, Sistemas de Programación y Control (PMG y BGI).

• Operacional; mediante transformaciones específicas que han vivido los

diferentes Servicios Públicos del Estado. Particular mención se debe hacer a la incorporación de las tecnologías de la información y comunicación (TIC’S), la que se encuentra hoy con indicadores de la mayor relevancia. Chile es país pionero al contar con una agenda digital, la cual avanza


firmemente hacia la interoperabilidad de los sistemas administrativos y la tramitación digital se masifica más allá del sector público.

Para el período indicado, las principales fases de modernización de la

gestión pública en Chile se llevaron a cabo en el contexto de la transición política desde un régimen burocrático autoritario a uno democrático, aún cuando existen baches en el esquema institucional chileno actual, entre ellos el régimen electoral y el perfeccionamiento de las leyes vinculadas a los partidos políticos, así como los elementos que podrían contribuir fuertemente a avanzar desde una democracia tradicional a una democracia más participativa. De todas formas, desde la vuelta a la democracia se aprecia un país que ha tenido gobernabilidad con estabilidad, paz social y funcionamiento institucional.

No obstante lo anterior, de acuerdo a Marshall y Waissbluth (2007: 3), dicho período de la historia y sus implicancias posteriores deben entenderse como la puesta en marcha de “reformas de carácter administrativo. En cierto sentido se trató de cambios que respondían a la concepción “weberiana” de la época en materia de la administración del Estado, por la centralización de decisiones claves y las rigideces administrativas y estatutarias”.

Asimismo, es preciso indicar que, lograron grandes avances en la

aplicación de enfoques de regulación compatibles con el funcionamiento de los mercados. Por otro lado, la descentralización en la prestación de numerosos servicios llevó a una municipalización poco democrática, ideologizada y con escaso criterio de realidad, cuyos efectos persisten hasta la actualidad. El déficit de este período fueron la ausencia de democratización, especialmente de los gobiernos locales y el mínimo desarrollo de las instituciones que atendieran los nuevos temas sociales.

En la actualidad, mediante los procesos de reforma del Estado del año 2003, se crea la Dirección Nacional del Servicio Civil en Chile (DNSC), la cual viene a transformar los procesos de concursabilidad y selección del personal directivo, de más alto nivel jerárquico, presentes en la administración pública chilena. Su creación se plasma en la Ley Nº19.882.

La DNSC, mediante el Sistema de Alta Dirección Pública (SADP) comprende la profesionalización de los altos cargos del Estado. Se trata que las más altas responsabilidades sean ejercidas por personas competentes e idóneas, elegidas mediante concursos públicos y transparentes.

Los principales cambios y transformaciones dados a razón de la creación

de la DNSC se presentan en las siguientes funciones que posee:


a) Participar en el diseño de las políticas de administración de personal del sector público y colaborar con los servicios públicos en la aplicación descentralizada de las mismas, en el marco del proceso de modernización del Estado.

b) Promover reformas y medidas tendientes al mejoramiento de la gestión

del personal del sector público.

c) Prestar asesoría en materias de personal a las autoridades de gobierno, así como también, a los subsecretarios y jefes de los servicios no incluidos en el Sistema de Alta Dirección Pública en materias de personal de alto nivel.

d) Realizar las acciones necesarias para asegurar el eficiente y eficaz

funcionamiento del Sistema de Alta Dirección Pública.

e) Fomentar y apoyar la profesionalización y desarrollo de las unidades de personal o recursos humanos de los ministerios y servicios.

f) Constituir una instancia de apoyo a la interlocución con las

organizaciones de funcionarios de los ministerios y servicios, en cuanto al cumplimiento de normas legales y seguimiento de los acuerdos que se suscriban con los mismos.

g) Fomentar el desarrollo de la cultura participativa con el fin de mejorar las

condiciones de trabajo de los funcionarios públicos.

h) Incorporar en la proposición de políticas de personal, variables que eviten todo tipo de discriminación, tales como, género, tendencias sexuales, religión, étnicas, discapacidades físicas y otras de similar naturaleza.

i) Constituir y administrar un registro de consultores externos

especializados en servicios de asesoría para procesos de selección de personal.

j) Realizar diagnósticos y estudios acerca de temas propios de sus

funciones.

k) Promover la implementación de programas de inducción para los funcionarios que ingresen a la administración.

El objetivo es contar con una gerencia pública calificada y profesional que lleve a cabo y ejecute las políticas públicas que el gobernante determine. Es un


sistema confidencial y no discriminatorio, en que prima la búsqueda de competencias por sobre otras consideraciones. Como ya decíamos, se crea el año 2003, tras un gran Acuerdo Nacional Político-Legislativo entre Gobierno y Oposición con el objetivo de aportar a la modernización y transparencia de la gestión pública. Una de las características de este proceso de reforma es el consenso político con que se lleva adelante. Actualmente, el proceso de selección a través del SADP se aplica a 978 cargos, pertenecientes a 108 servicios públicos adscritos al sistema y otros 27 organismos públicos que seleccionan algunos de sus cargos directivos a través del SADP. De los cargos adscritos al SADP, 176 cargos son de Primer Nivel Jerárquico, fundamentalmente jefes de servicio; y 802 son de Segundo Nivel Jerárquico, entre ellos directores regionales, jefes de división o equivalentes. El Sistema entró en operaciones el año 2004 con 417 cargos. A noviembre de 2010 éstos llegan a 978, en los que se incluyen tanto los cargos de los servicios adscritos al Sistema como los de los organismos públicos que seleccionan algunos de sus cargos directivos mediante el SADP. Ello implica un aumento del 134% en el número de cargos que se seleccionan a través del SADP. Las principales características del SADP son la existencia de:

• Consejo de Alta Dirección Pública.

El sistema establece la existencia de un Consejo de Alta Dirección Pública, organismo integrado por 5 consejeros (cuatro de ellos nombrados con participación del Senado) que representan a los diversos sectores políticos. Su función es garantizar el debido cumplimiento de los procesos de selección: transparencia, no discriminación, confidencialidad, entre otros.

• Condiciones de Desempeño de los Altos Directivos Públicos.

Los altos directivos públicos nombrados mediante el Sistema tienen una duración de tres años en su cargo y pueden ser renovados hasta dos veces, por igual plazo. Son funcionarios de exclusiva confianza, es decir, su renuncia puede ser solicitada en cualquier momento por la autoridad facultada para su nombramiento. Ejercen sus funciones con dedicación exclusiva y tienen derecho (en caso de solicitud de renuncia) a una indemnización por cada año de servicio en el cargo, con un máximo de seis.

• Convenios de Desempeño y Evaluación.


Los altos directivos públicos cuyos cargos están adscritos al SADP firman

un convenio de desempeño, cumpliendo con la doble función de orientar y evaluar el desempeño de éstos. El convenio lo firman con su superior jerárquico y tiene una duración de tres años. En los convenios se incluyen las metas anuales estratégicas de desempeño del cargo y los objetivos de resultados a alcanzar, con los correspondientes indicadores, medios de verificación y supuestos básicos en que se basa el cumplimiento de los mismos.

El alto directivo debe informar a su superior jerárquico el grado de cumplimiento de las metas y los objetivos, correspondiendo al ministro del ramo o al jefe superior de servicio, según corresponda, determinar el grado de cumplimiento de los objetivos acordados.

• Proceso de Concursabilidad y Selección.

Dependiendo del cargo y de si se trata de I ó II Nivel Jerárquico, el Consejo de Alta Dirección Pública o un Comité de Selección, designado por éste, elige por concurso público a los postulantes, los que son propuestos a la autoridad facultada para el nombramiento, ya sea el Presidente de la República, Ministro de Estado o Jefe de servicio correspondiente. El proceso de concurso (que es confidencial) toma aproximadamente cuatro meses y se inicia con la convocatoria en la prensa escrita. Luego, una empresa especializada en selección de personal realiza el análisis curricular de los candidatos, el chequeo de antecedentes y las entrevistas respectivas y presenta al Consejo de Alta Dirección Pública o al Comité de Selección una nómina de preseleccionados. El Consejo selecciona a los mejores candidatos y luego de entrevistarlos personalmente elabora la nómina final, que es propuesta a la autoridad competente para el nombramiento final.

• Características del Perfil de Altos Directivos Públicos.

La selección de los cargos de primera línea del Estado mediante un sistema de concurso público, da cuenta de la voluntad política de renunciar a la discrecionalidad directa e inmediata en los nombramientos, privilegiando la idoneidad y las competencias por sobre otros criterios. Pese a las lógicas barreras que surgen ante cambios culturales de este


tipo, el sistema ha madurado y se ha ido consolidando. Se ha generado un círculo virtuoso en la mayor parte de los servicios incorporados al sistema, en los que se ha extendido la concursabilidad hacia otros niveles.

Con el fin de establecer las características esperadas en un alto directivo público, el Consejo de Alta Dirección Pública ha establecido los siguientes atributos del Alto Directivo Público:

a) Visión Estratégica.

Capacidad para detectar y comprender las señales sociales, económicas,

tecnológicas, culturales, de política pública y políticas del entorno local y global e incorporarlas de manera coherente a la estrategia institucional.

b) Gestión y Logro.

Capacidad para orientarse al logro de los objetivos, seleccionando y formando personas, delegando, generando directrices, planificando, diseñando, analizando información, movilizando recursos organizacionales, controlando la gestión, sopesando riesgos e integrando las actividades de manera de lograr la eficacia, eficiencia y calidad en el cumplimiento de la misión y funciones de la organización.

c) Relación con el Entorno y Articulación de Redes.

Capacidad para identificar a los actores involucrados (stakeholders) y generar las alianzas estratégicas necesarias para agregar valor a su gestión y/o para lograr nuevos resultados interinstitucionales, así como gestionar las variables y relaciones del entorno que le proporcionan legitimidad en sus funciones. Capacidad para comunicar oportuna y efectivamente lo necesario para facilitar su gestión institucional y afrontar, de ser necesario, situaciones críticas.

d) Manejo de Crisis y Contingencias.

Capacidad para identificar y administrar situaciones de presión, contingencia y conflictos y, al mismo tiempo, crear soluciones estratégicas, oportunas y adecuadas al marco institucional público.

e) Liderazgo.

Capacidad para generar compromiso de los funcionarios/as y el respaldo de las autoridades superiores para el logro de los desafíos de la Institución. Capacidad para asegurar una adecuada conducción de personas, desarrollar el talento, lograr y mantener un clima organizacional armónico y desafiante.


f) Innovación y Flexibilidad.

Capacidad para transformar en oportunidades las limitaciones y

complejidades del contexto e incorporar en los planes, procedimientos y metodologías, nuevas prácticas tomando riesgos calculados que permitan generar soluciones, promover procesos de cambio e incrementar resultados.

g) Conocimientos Técnicos.

Poseer los conocimientos y/o experiencias específicas, que se requieran para el ejercicio de la función.

Cabe destacar que Chile es líder en la aplicación de este tipo de reformas en Latinoamérica, puesto que el proceso iniciado por el país es uno de los más ambiciosos de Iberoamérica y sigue la experiencia de otros países del mundo, los mismos que hoy han logrado estadios de desarrollo económico y social superiores al nuestro, como Nueva Zelanda y Australia. Además, se trata de una transformación que han adoptado varios países de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE).

La creación del Sistema, que sigue la experiencia anglosajona en la materia, es considerada uno de los hitos más relevantes en el proceso chileno de modernización de la gestión pública.

Una observación pesimista indica que el Estado perdió el protagonismo frente al mercado y a las grandes empresas transnacionales que vinieron a sustituir parte de sus funciones. Muchas de aquellas empresas, también comenzaron a competir con el Estado y a dejar obsoletos los servicios, procedimientos y tecnologías que éste generaba. No obstante surge el principal rasgo del período, en cuanto fortalecer aspectos normativos sobre las actividades del mercado. Nos referimos al Estado Regulador. Las diferentes reformas las podemos graficar de la siguiente manera, según el período histórico-cronológico del cual se trate:


Considerando lo indicado por el Diccionario de la Administración Pública Chilena (1996: 173-174), al hablar de Estado Regulador, nos referimos puntualmente al conjunto de “Leyes o normas gubernamentales destinadas a modificar el comportamiento de los agentes económicos”, de lo cual se infiere el profundo sentido de un Estado que no interviene en el libre proceso económico de los agentes privados partícipes del mercado, a menos que se requiera su juego mediante las reglas del mismo. Bajo el mismo apoyo señalado, se hace alusión a los tipos principales de regulación, clasificándoles en:

CUADRO Nº7 REFORMAS AL ESTADO SEGÚN PERÍODO 1990-2010


• Regulación Económica, la cual afecta a los precios, a la entrada o al servicio de una única industria (monopolios).

• Regulación Social, destinada a corregir las externalidades existentes en algunos sectores, como la contaminación del aire o el agua (recursos colectivos).

De todas formas, la Regulación, aún cuando provea de instrumentos y

herramientas de fiscalización sobre el libre ejercicio de privados en la actividad económica, tiene un rasgo característico potenciado por “laissez-faire” (dejar hacer), el cual sólo se verá alterado cuando el mercado fracase en la existencia de precios competitivos y condiciones equitativas, siendo perjudicados los ciudadanos en la provisión de bienes y servicios.

Es preciso indicar que a razón de las Reformas Económicas Neoliberales, la Constitución Política del Estado de 1980 las consolidó en bases y principios amparados jurídicamente, conteniendo ampliamente preceptos de carácter económico, basándose en la libre competencia de los agentes privados y/o particulares en el mercado, quedando el Estado son un rol subsidiario, es decir, involucrándose en actividades económicas solo a salvedad de que ningún particular quisiera participar de ellas. En suma, se protege y garantiza la iniciativa privada y la actividad empresarial.

La limitación de las actividades empresariales del Estado también, como se indicará, queda restringida y sujeta a una autorización excepcional. Sólo el caso de la actividad minera, por medio de la Corporación Nacional del Cobre (CODELCO) se permite a manos del control estatal, por considerársele un área relevante en donde el Estado debe tener un control especial.

Ahora bien, la acción de un Estado Regulador se concibe en la materialización de instrumentos y herramientas que ordenan el ejercicio del derecho a la libre iniciativa empresarial, el que no puede ser afectado en su esencia, por ley ni decisión administrativa, ni obstaculizar su ejercicio pleno. En la legislación chilena, la regulación estatal tiene por objeto principal impedir conductas ilícitas o contrarias a los principios de libertad económica que establece la propia Constitución Política del Estado, sin que pueda esta regulación condicionarla de modo esencial, ni menos impedirla. Ello es consecuencia directa del principio de garantía esencial de los derechos fundamentales que se establecen en la legislación nacional.

Como ya se ha señalado, el desarrollo e impulso económico del país implicó un amplio proceso de privatización de las principales empresas en manos


del Estado, las cuales proveían de una serie de Servicios Públicos básicos, prioritarios y de interés general.

La falencia del proceso es el haber generado una fuerte concentración

económica en la propiedad de estas empresas, unido al proceso de globalización de los mercados, lo que ha dado lugar a conductas empresariales depredadoras y contrarias a la libre competencia al interior del propio mercado.

No obstante, a objeto de afrontar dichos problemas, el Estado ha habilitado

una institucionalidad regulatoria, generada como consecuencia del proceso privatizador, la cual se inició débilmente, fortaleciéndose a medida de necesidades y el propio proceso de modernización del Estado, contando así con mecanismos más eficientes e instrumentos jurídicos de control de la actividad empresarial de los agentes privados. Esta función reguladora del Estado se expresa formalmente en la habilitación de órganos especializados y autónomos al interior de la administración pública, las cuales cuentan con un conjunto de potestades amplias de intervención y gestión de los diversos sectores, dentro de las que se destacan las directivas, resolutivas, fiscalizadoras, sancionadoras y consultivas, en términos de mercado y velando por los intereses públicos comprometidos. De acuerdo a lo anterior, nos referimos a las Superintendencias, las cuales son los principales órganos fiscalizadores del Estado en una serie de áreas y materias, colaborando con la misión de resguardar los interés colectivos asociados (ver CUADRO Nº8). Algunas características principales de las Superintendencias, en su rol de organismos reguladores del Estado, son:

a) Los órganos reguladores, por regla general, integran la administración del Estado y, como tales, comparten los principios y reglas comunes para los órganos que forman parte de ésta, en conformidad con la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado.

b) Como órganos administrativos que son, las potestades reconocidas a los

órganos reguladores son en general de ejecución, reservando la decisión política y programática de dichos sectores a los órganos de Gobierno (Ministerios y Subsecretarías).

Esto es sin perjuicio de que algunos de éstos asuman también el carácter de órganos reguladores de ciertos sectores.


c) Los órganos reguladores que han sido definidos por los legisladores como autónomos y descentralizados, gozan de una autonomía orgánica y funcional muy limitada, manteniendo el Gobierno la conducción y la responsabilidad política del desarrollo de la actividad económica.

Adicional a las Superintendencias, en Chile existe un organismo público,

igualmente autónomo y descentralizado, que regula cuestiones alusivas a la competencia y el antimonopolio. Nos referimos a la Fiscalía Nacional Económica (FNE), la cual posee no sólo facultades fiscalizadoras, sino que también sancionadoras y consultivas respecto a delitos de colusión y otros.

Es así como entendemos la configuración del Estado Regulador, al cual aún le son ausentes una serie de áreas y ámbitos en donde debe poner atención, así como un mayor fortalecimiento de las atribuciones existentes. Cabe destacar que el Estado Regulador es parte de lo que se conoce, conceptualmente, como “Orden Público y Económico”, en cuanto el sistema de instrumentos y herramientas que poseen los organismos públicos a objeto de organizar las relaciones económicas y cuya función es la dirección y protección de los intereses del conjunto social.

Es importante destacar que un Estado adecuado a las circunstancias sociales, políticas y económicas actuales es aquel que junto con regular, fiscaliza y sanciona para establecer el orden y hacer de la vida en sociedad algo posible. De lo contrario no cumple con su objetivo fundamental que es la búsqueda del bienestar para su sociedad.


Para finalizar, es importante resaltar que la regulación económica en el

ordenamiento jurídico chileno es concebida como un instrumento de incentivo a la competencia y el libre mercado entre los agentes privados, con un desarrollo muy incipiente en la protección de los intereses generales comprometidos por parte de los órganos del Estado.

Así también, en el sistema chileno existe una gran variedad y heterogeneidad de normas relativas a la regulación económica, la que muestra una falta de sistematicidad y armonía. Sin embargo, éstas tienen en común una coherencia con el modelo neoliberal definido por el constituyente, ya que cautelan rigurosamente la competencia entre los agentes del mercado y la neutralidad técnica de los órganos administrativos reguladores.

Dentro de la pluralidad de organizaciones (superintendencias particularmente) pareciera igualmente afectar el acceso a la documentación administrativa por parte de los ciudadanos, ya que su configuración institucional

CUADRO Nº8 SUPERINTENDENCIAS EN CHILE SEGÚN MATERIA Y RAMO


determina el ámbito de aplicación de la normativa legal vigente o, en su caso, permite mayor discrecionalidad en la definición de ámbitos exentos del control ciudadano directo.

Las iniciativas legales del último período dan cuenta del establecimiento lento y gradual del principio general de publicidad y transparencia de la documentación y actividad pública, reforma que tiene la virtud de junto con restringir los casos de reserva o secreto, va a tener un mayor ámbito de acción en la medida que afecta a todos los órganos del Estado.

4. INFLUENCIAS ACTUALES. La administración pública chilena, y por consiguiente los diferentes programas y prestaciones de sus servicios públicos, han tendido a observar y aplicar la experiencia internacional más diversa, en cuanto adoptar procedimientos y herramientas en su gestión. Tal es el caso de México, Oceanía y Asia que se presentan a continuación.

4.1 Corrientes Latinoamericanas: El Caso de México.

Unos de los hitos principales en el funcionamiento del Estado al interior de las corrientes de inicio del siglo XX, fue el desarrollo de la Constitución mexicana de 1917. Esta comprendió que las funciones estatales tenían un componente social y que este debía el necesario aumento del Estado en lo que respecta al aparato burocrático. Este modelo de administración pública se expandió rápidamente en el resto de América y cementó las bases de un Estado activo, lo cual tendría consecuencias en el desarrollo de las décadas posteriores.

En este sentido, la democracia mexicana está definida en el artículo tercero, donde dice que a referencia de no solo una estructura jurídica y un régimen político, sino como a un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo. Entonces una concepción de democracia integral que abarca los diversos aspectos de la vida social de los mexicanos. Esta tesis es producto de la Revolución Mexicana y justifica la caracterización del sistema mexicano como un estado social de derecho.

Los principales aspectos de la constitución mexicana se pueden representar en los siguientes puntos:


• Forma de Gobierno: La constitución señala en uno de sus artículos afirma que la voluntad del pueblo en constituirse en una república representativa, democrática, federal, compuesta por estados libres y soberanos en todo lo que concierne a su régimen interior, pero unidos en una federación establecida conforme a los principios de la denominada Ley Fundamental.

• El Sistema Federal: Al interior de la constitución se indica claramente la

forma de Estado y el gobierno el Estado Federal que buscaban los mexicanos. En este aspecto las Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos de 4 de octubre ratificó y amplió la Acta Constitutiva de la Federación Mexicana y puede ser considerada, con justicia, primera gran Constitución mexicana.

• El Municipio: El principio político fundamental del federalismo se caracteriza

de manera importante en el régimen constitucional con la institución del municipio, que está regulado específicamente las disposiciones de la constitución. El precepto establece que los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular y teniendo en consideración la división territorial, junto con la organización política y administrativa como municipio libre, conforme a las bases que el propio precepto establece.

En virtud de las disposiciones constitucionales federales, la facultad de los estados para auto-determinarse políticamente y conducir las atribuciones de sus poderes se rigen, en primer término, por la propia Constitución federal, por lo que algunos autores, con razón, niegan que las entidades federativas sean realmente soberanas, por lo que prefieren calificar sus facultades políticas bajo el término de la autonomía.

• División de Poderes: La constitución del año 1917 establece que el

supremo poder de la federación se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial, además, explicita que no se podrá reunir de dos o más de estos poderes en una persona o corporación ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo en el caso de las facultades extraordinarias otorgadas al Ejecutivo conforme a lo dispuesto en la constitución.

• Régimen Económico y Separación Estado-Iglesia: La constitución de 1917

desde su texto original estableció un régimen de economía mixta con rectoría del Estado sobre el desarrollo nacional. Así lo prueban ls disposiciones en materia de propiedad y de derechos sociales. A través de su aplicación, estos principios fueron ampliándose y precisándose, pero no es sino mediante las reformas constitucionales de 1893 cuando estos


principios quedaron claros y explícitamente expuestos en la carta constitucional. En lo que respecta a la relación Estado-Iglesia, un principio político de base configuró la disposición en esta materia. El tema fue objeto de polémicas y luchas intensas en la joven vida como república independiente. Entonces el partido liberal sostenía que para configurar adecuadamente el estado moderno en México era indispensable un Estado de carácter laico, comprendido como un régimen que permita garantizar la libertad de religión en el país.

Así la constitución reconoció la personalidad jurídica a las iglesias y

asociaciones religiosas, prohibiendo que las autoridades intervengan en la vida interna de las mismas. Se ratificó la libertad religiosa, y a la vez se permitió que los estados mexicanos profesaran la libertad de culto.

CUADRO Nº9 RESUMEN DE LOS ASPECTOS DE LA CONSTITUCIÓN MEXICANA DE 1917


Durante el desarrollo de la primera mitad del siglo XX, la acción

gubernamental empeñada en los fundamentos legales y teóricos de la administración, comenzaron a experimentar una erosión gradual, la cual comprendía que la realidad y las acciones políticas debían caminar hacia la creación de un Estado de mayor envergadura, en cuanto a la garantía de los servicios y bienes públicos, lo cual llevó a nuevos planteamientos al interior de las administración pública, la que estaba evidenciando signos de incapacidad en sus funciones, corrupción, aumento del volumen de la burocracia de forma descontrolada, y como consecuencia de estos, la elevación del déficit fiscal producto del aumento en los gastos del Estado. Entonces comienza un proceso de replanteamiento de la administración pública en Latinoamérica, buscando nuevas alternativas en el plano teórico y jurídico.

La administración pública al optar por una visión paternalista del Estado comenzó a generar una serie de críticas, comprendiendo a las organizaciones públicas como el instrumento de Estado capaces de atender todas las demandas, junto con problemas sociales, lo que provocó un aumento descontrolado de las funciones administrativas del Estado, entonces, empezaron a tener nulidad de respuesta ante un aparato administrativo sin capacidad de respuesta y una clase burocrática atendiendo las problemáticas de forma reaccionaria.

Las críticas principales conforme al desarrollo del Estado paternalista generaron distintos paradigmas respecto al desarrollo de la administración pública, Estas fueron representadas por medio de escuelas que no se desarrollan en medio del campo del estudio social, desatacándose como corrientes que surgen dentro de organizaciones e instituciones académicas privadas, económicas y de comercio. En este tipo de escuelas las principales objeciones se generan sobre la visión general que presenta la acción gubernamental por acaparar lo público de los bienes y servicios, entonces, proyecta el cuestionamiento conforme al funcionamiento en la acción de la Administración Pública desarrollada hasta ese entonces.

El legado principal de este planteamiento desde el sector privado se aplica sobre la generación de los conceptos de gestión pública y gerencia pública. Entendiendo por gestión pública el accionar desarrollado por el aparato burocrático público del Estado, y por gerencia pública, se le atribuyó al desempeño administrativo en el ámbito empresarial y del sector privado. De esta forma las corrientes críticas del Estado paternalista comienzan a trabajar las principales áreas teóricas.

La principal finalidad del desarrollo teórico de estos términos se basa en la


complementariedad administrativa, siendo ambos conceptos aplicables sin mayor exclusión. Por tanto, esta propuesta plantea nuevos horizontes en lo que se refiere el desarrollo de la administración pública.

En específico el surgimiento de la gerencia Pública como corriente alternativa al análisis de la Administración Pública, de momento que se traspasa del ámbito académico al de la implicancia en la acción gubernamental ha sido capaz de actuar como complemento más allá de una técnica desde el sector privado, siendo una técnica de reestructuración de fines y objetivos institucionales de la vida pública que no sólo obedecen a planteamiento teórico-académico.

Junto al planteamiento de la postura académica en la gerencia pública, también se conforma de acuerdo a posturas de pensamiento ideológico, político y económico, dicho de otra forma, la concepción generalista por parte del Estado se vio sin capacidad de acción y obligada a sufrir modificaciones por las críticas e inoperatividad que experimentó el Estado el cual tuvo su mayor manifestación en su aparato administrativo. De esta forma comienza un proceso de cambios y reestructuración de las funciones administrativas del Estado, estableciendo un antes y un después en la operatividad de la administración pública conforme a un aparato burocrático en descenso y con problemáticas de amplia envergadura.

En referencia específica a la corriente de la Gestión Pública, esta se presenta como una propuesta para la modernización tecnológica de la Administración Pública. Esto hace necesario la participación de nuevas técnicas administrativas para que el desarrollo de la acción gubernamental no se vea negativa producto de la falta en el avance tecnológico y de la información, sin embargo, no conforma un planteamiento que resuelva los problemas reales que se presentan en las organizaciones administrativas públicas, ya que en algunos aspectos tiende a generalizar la conducción del comportamiento político y burocrático que tendrán estos dos aparatos dentro de la Administración Pública, de momento que se acepta y usa estas técnicas provenientes de la gerencia pública se presenta un conflicto en la estructuración y sus fines, producto de que se ha tendido a una concepción errónea de la utilización de estas técnicas como fines sobre estos mismos y no sólo como instrumentos operativos, sobre todo al interior de las instituciones administrativas públicas por parte de su aparato burocrático y la clase dirigencial desviada de su fin último, el interés público movilizado por el interés general.

Sin embargo, la renovadora Gestión Pública rompe con esquemas conceptuales de la Administración Pública clásica, ya que al introducir métodos gerenciales en el proceso administrativo de las instituciones públicas acorta la distancia y tiempo de resolución de demandas por parte de la sociedad hacia el gobierno, este último al verse limitado por los recursos públicos existentes tiene que ponderar su capacidad de acción en cuanto lo que puede hacer a partir con lo


que cuenta, por lo que se ve limitado el concepto del bien común, un precepto filosófico que sustenta al Estado Moderno y que a su vez en teoría debe dar sustento al precepto de interés general entre gobierno y sociedad.

4.2 Corrientes de Oceanía y Asia.

La gestión de calidad es una de las principales aportes al desarrollo de la administración pública desde el continente asiático, específicamente este aspecto lo ha desarrollado con notables avances Japón.

En este sentido cabe destacar que la conceptualización de los métodos y su tratamiento científico se inició principalmente en Estados Unidos, sin embargo fueron los Japoneses los primeros en adoptarla como instrumento de gestión en

CUADRO Nº10 RESUMEN DE CORRIENTES LATINOAMERICANAS

EN LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO


diversos productos y servicios, lo que le valió al Japón conquistar el liderazgo en importantes sectores durante la segunda mitad del siglo XX.

Un tema importante para comprender la implementación de esta corriente es que las administraciones de Estado, desde hace un par de décadas experimentan diferentes alteraciones a partir de los cambios que el Estado ha sufrido producto de un conjunto de transformaciones propias del paradigma globalizador que evidencia.

Esta nueva concepción de la calidad fue descubierta como instrumento que establecería el punto de inflexión para el desarrollo de Japón, y junto a este, la competitividad requerida para entrar en la disputa de los mercados mundiales. Es así como los especialistas en calidad aconsejaron orientar los esfuerzos de calidad hacia el desarrollo de la capacidad de los procesos para dar variedad a los productos ofrecidos, manteniendo el nivel de costos bajo.

Bajo estas circunstancias, en la administración pública de Japón prestaron especial atención a esta oportunidad e impulsaron las principales investigaciones de mercado a través de encuestas, entrevistas y pruebas con consumidores. La información obtenida les permitió establecer homologaciones y diferencias con los demás sistemas. De esta forma, los estudios de mercado y la investigación de la satisfacción del cliente pasaron a ser parte significativa de los programas de calidad y marcaron un cambio importante en la corriente.

En lo que concierne al ámbito interno de los gobiernos, este conjunto de transformaciones han incidido en la denominación de una nueva gestión pública, término cuya aplicación requiere de la adaptación de una serie de principios que plantean una nueva forma teórica respecto al desarrollo de la gestión burocrática del gobierno y la incorporación de nuevas pautas de desempeño en lo que se refiere a las instituciones.

En especial el desarrollo de la gestión de calidad empleada por el modelo

japonés, se puede resumir en los siguientes elementos:

• Un control de la calidad el cual se aplica de forma transversal, es decir a todos los niveles.

• La implementación de este modelo requiere de un desarrollo de base educacional, el cual es fundamental para el desempeño y aplicación posterior de la gestión.

• Es necesaria la generación de círculos de calidad donde la competencia entre estos sea constante.


• Constante control y auditorias en el normal funcionamiento administrativo.

• Es de vital importancia la capacitación e implementación de modelos

estadísticos que le permitan estar monitoreando el desarrollo conforme a metas y objetivos establecidos.

En relación al concepto de gestión pública (tratado anteriormente) este

representa un cambio trascendental de la concepción de ese entonces de la Administración Pública del Estado, dirigiéndose hacia un sistema que pone acento en la búsqueda de los resultados y plantea la necesidad de mayor responsabilidad, junto con la flexibilidad institucional. Esta modificación, no exenta de observaciones, requiere de una visión conforme al futuro del sector público, entonces no existen cuestionamientos de acuerdo a que éste será inevitablemente gerencial, aplicándolo en el área teórica y en la práctica.

En este último planteamiento, la discusión teórica replica la idea del término de “modelo burocrático weberiano”, básicamente en razón de los argumentos entregados y que respaldan las transformaciones del Estado:

• Primer argumento: Bajo la comprensión del acercamiento entre las técnicas de gestión del sector privado y el sector público.

• Segundo argumento: modificación en el modelo legal funcional a un estilo

de gestión que instala la importancia de los resultados.

• Tercer argumento: aumento en la búsqueda por la eficiencia, la calidad y la efectividad.

A modo de profundización se puede explicar que la nueva gestión pública

promueve la idea de un Estado con mayor grado de descentralización, junto a un control jerárquico en descenso y mayor accountability (rendición de cuentas ante la ciudadanía). Por tanto, defiende la participación como insumo que produce resultados significativos, asegura el éxito y la efectividad, aparte posee la capacidad de reclamar mayor campo para el análisis estratégico, comunicaciones activas, horizontalidad y potenciación de las capacidades organizacionales, así como construcción de redes institucionales.

CUADRO Nº11 ASPECTOS DE LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA


En su aplicación al modelo de administración de Estado, la calidad se ha relacionado directamente con la adquisición de legitimidad en torno al desarrollo burocrático e institucional.

Este producto que el Estado pueda proponer relaciones fluidas en la

relación demanda-respuesta le permite establecer esta corriente como un modo de legitimación con la sociedad. A la vez, permite un constante seguimiento de esta relación llevando a cabo una extrapolación de la relación proveedor-cliente.

Por tanto esta nueva concepción de calidad (corriente) ha llevado a un replanteamiento sobre la burocracia en la administración de Estado, siendo reconocido como uno de los aspectos más negativos en términos administrativos producto de su ineficiencia, estableciendo como base el funcionamiento del Estado de Bienestar.

Pero bajo esta nueva idea es precisamente la calidad el aspecto que le

permite a la administración pública un reconocimiento y legitimización entendida como la adopción de un valor social.

La implementación de la calidad requiere de una serie de observaciones desde el área de proveniencia, el plano privado. No es prudente tratar con liviandad conforme a la calidad como una simple técnica de gestión importada del sector privado.

La idea es adaptarla correctamente a partir de los factores administrativos y

socio-políticos que circundan la gestión pública, junto con este aspecto, configura de vital importancia la dimensión justa para hacer de ésta una estrategia efectiva que responda a las expectativas de reforma de las administraciones públicas.

La incorporación de la calidad (paradigma) en los servicios públicos representa una de las etapas de consolidación de la nueva gestión pública en la perspectiva gubernamental, por ello este proceso pasa antes por una serie de reformas de carácter general, que permiten concentrar el esfuerzo en la atención de demandas y asuntos públicos que incidirán en el fortalecimiento de la legitimidad de lo público. Sin ese paso previo la calidad se diluye y no transciende los esfuerzos institucionales aislados.


Cabe destacar que la “Nueva Gestión Pública” implica que el Estado deba estar a la vanguardia de la introducción de cambios y la preparación del camino hacia el progreso. Ello entraña la adopción de medidas de fomento tendientes a crear marcos de políticas favorables, promover la utilización de nuevas tecnologías, establecer sistemas de medición y evaluación del desempeño, modernizar las estructuras administrativas y crear modalidades adecuadas para la reunión de datos precisos, confiables y comparables en el plano internacional para la formulación de políticas, programas y servicios.

Ya dijimos que la reforma administrativa, a la luz de las tendencias actuales, implica que las estructuras burocráticas ya no funcionan con eficacia. La desburocratización y descentralización deben adaptarse a los nuevos enfoques de gestión caracterizados por la apertura, adaptabilidad, participación, flexibilidad, diversidad y capacidad de respuesta. Muchas de las tareas nuevas en la esfera de la gestión de los asuntos públicos requieren que las autoridades públicas actúen como mediadores, defensores o promotores, y hagan todo lo posible para crear asociaciones con empresas y organizaciones no gubernamentales o hagan participar de cualquier otra manera a la sociedad civil en la consecución de los objetivos de desarrollo propuestos por el país.

Esto equivale también al campo de los recursos humanos, puesto que es necesario mejorar continuamente los conocimientos, desarrollar la capacidad de liderazgo, facilitar el cambio y fomentar una nueva imagen de la administración pública, para lo que se requieren nuevas estructuras de carrera que hagan hincapié en la movilidad, la importancia de la integridad y el profesionalismo y la exigencia primordial de mérito en la contratación, colocación y ascenso de los funcionarios públicos.

La disponibilidad oportuna de datos suficientes, confiables, exactos y pertinentes se ha convertido en un requisito indispensable no solamente de la formulación correcta de políticas sino también de la medición, la vigilancia y la evaluación del desempeño del sector público.

En una era de rápido crecimiento y mundialización, una organización que aprende se convierte necesariamente en una organización que evoluciona, es decir, aprende a escuchar y a responder a los mensajes que le llegan de su entorno. Además, en la aldea mundial en que vivimos, ese proceso sin fin no puede, como sucedía en el pasado, tener lugar al amparo de firmes barreras de protección. De acuerdo con ese enfoque, debe subrayarse que todos los gobiernos, especialmente los de los países en desarrollo y los de los países con economías en transición, deban dar prioridad al fortalecimiento de la capacidad en lo que se refiere al desarrollo de los recursos humanos, la elaboración de políticas públicas, y la gestión de los servicios públicos.


Mirando al futuro, se deben establecer los aspectos clave del desarrollo de los recursos humanos, incluidos el liderazgo y la visión, las cualidades y la capacitación de los recursos humanos, el rendimiento y las condiciones de trabajo, la ética y la integridad, la gestión de la diversidad y del género, la facilitación de la actuación de los usuarios de los servicios públicos, y la satisfacción de las necesidades especiales de la ciudadanía.

Respecto a la participación ciudadana, ésta constituye un aspecto primordial, pues aún cuando los funcionarios públicos sean bien intencionados y entusiastas y estén bien capacitados y motivados, sus esfuerzos sólo conseguirán un éxito limitado si no cuentan con la participación activa de la ciudadanía. De hecho, algunos ciudadanos desconocen los servicios que el gobierno puede prestar, en tanto que otros ciudadanos reciben servicios del gobierno pero no son conscientes de que pueden influir en la naturaleza, la cantidad, el tipo y los mecanismos a través de los cuales se prestan esos servicios. El objetivo de unos procesos políticos más participativos que figura en la guía general se basa en el entendimiento de que para garantizar la democracia es preciso contar con un buen gobierno, lo que a su vez depende de la participación abierta, la transparencia, la responsabilidad y la promoción del estado de derecho. Todos las instituciones del aparato público, así como las organizaciones no gubernamentales y el sector privado, han de interrelacionarse constructivamente para lograr resultados democráticos y representativos.

Para poder influir en los servicios que reciben, es necesario que los

ciudadanos cuenten con unas aptitudes básicas, capacidad de comunicación y educación cívica. Los ciudadanos deben saber leer, escribir, hablar y escuchar. Aunque ese imperativo parece simplista, más de una sociedad ha fracasado en la tarea de dotar a la población de unas aptitudes básicas. Aunque la difusión de las aptitudes básicas que se adquieren con la educación, como son la alfabetización, la aritmética y la familiaridad con la electrónica, parece ser competencia de las instituciones educativas básicas, esas aptitudes no pueden darse por sentadas y deben incluirse en la actividad de “aprender mientras se hace” relacionada con la participación de los ciudadanos en diversas actividades del gobierno, como los debates de política y la prestación de servicios públicos.

Finalmente, no cabe pasar por alto la probidad y el cumplimiento de una

actitud ética al interior del sector público, como aspecto clave en el fortalecimiento institucional de la administración pública y sus servicios públicos. Es necesario que los funcionarios públicos produzcan bienes y servicios públicos de una forma ética. Cualquier desviación de recursos públicos a los bolsillos privados debida a la malversación, la apropiación indebida, o los conflictos de intereses reduce de forma directa los recursos disponibles para el logro de los objetivos de desarrollo. Además, la corrupción del sistema conduce a la erosión del Estado de Derecho, desalienta la inversión privada y supone un obstáculo para la democracia.


En este aspecto el desarrollo de la gestión de calidad tanto en su origen en Norteamérica, como el lugar de mayor desarrollo en Asia, comprende como valor

CUADRO Nº12 APORTE DE LAS CORRIENTES ASIÁTICAS EN LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (CASO DE JAPONÉS)


fundamental el diseño y planteamiento de políticas ligadas a la administración pública con un alto apoyo tecnológico.

Este elemento ha sido un elemento capaz de explicar una serie de transformaciones positivas en el aparato burocrático, pero a la vez, también ha hecho que el funcionamiento del Estado se encuentre sujeto a una constante actualización tecnológica y se mantenga dependiente del comportamiento de este elemento.

Entonces la tecnología ha pasado a ser un elemento determinante en el desempeño del aparato burocrático. Esto a se ha reflejado en una visión de la administración pública concentrada en dos puntos principales:

• La orientación hacia el cliente, o al reconocido actualmente como el

ciudadano-cliente, donde se reconoce como el eje de diversas formas de reorganización de la actividad centradas en la identificación, atención, consulta y participación de los usuarios, evaluando de modo sistemático por sobre las demás formas, su nivel de satisfacción con los servicios. Un aspecto importante derivado de este principio sería la noción del cliente interno y el rediseño de procesos de trabajo basado en la construcción de la cadena de clientes para la satisfacción del cliente como objeto final de esta cadena de calidad.

• La participación de la gerencia como nueva forma de comprender el desempeño de la organización del trabajo, apoyada en la formación de equipos, el involucramiento o motivación y asignación de mayor autonomía y responsabilidad a los empleados, la fragmentación de las áreas del organismo, la circulación de la información, la flexibilidad de funciones y la tendencia a la horizontalidad de las relaciones laborales.

Fuera de estos aspectos, en lo que concierne a la aplicación de medidas de

carácter administrativo, la burocracia ha estado sujeta a los siguientes planteamientos:

• Descentralización administrativa: delegación de funciones para dar mayor capacidad de gestión a funcionarios subalternos y acercar la gestión de los servicios a los usuarios-clientes, lo cual puede formalizarse mediante acuerdos que establecen las condiciones de mayor autonomía y en contrapartida los compromisos de rendimiento.


• Descentralización social: articulación de la función gubernamental con empresas u otras entidades civiles de modo de lograr una convergencia de recursos públicos, privados y sociales para proveer los servicios, desempeñando el organismo un rol facilitador más que ejecutor.

• Informatización: Incorporación de nuevos equipamientos y

tecnologías informáticas para acelerar, mejorar o ampliar la prestación de servicios.

• Medición del rendimiento: métodos de medición de resultados, de la

calidad o de la productividad para alentar la mejora continua de los procesos.

• Financiamiento por resultados: aplicación de técnicas

presupuestarias basadas en los objetivos o rendimientos, que pueden incluir estímulos retributivos según el logro de resultados.

• Desregulación o simplificación de trámites: instrumentos normativos y

de gestión para agilizar los procedimientos administrativos. .

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INTRODUCCIÓN AL SERVICIO PÚBLICObiblioteca.iplacex.cl/MED/Introducción al servicio público.pdf · los servicios públicos sean estos centralizados o descentralizados, quedan sujetos