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IRÁN Y LA UE: ¿UNA RELACIÓN ESTRATÉGICA?
POR JONAS JONSSON *
INTRODUCCIÓN
La Unión Europea está procurando lograr unas relaciones amplias yprofundas con Irán. Si bien la energía constituye un interés inmediato, alser Irán uno de los principales proveedores mundiales de petróleo y degas, la UE también tiene intereses económicos y comerciales másamplios. La lucha contra las drogas, el medio ambiente, la salud, y el turis-mo son campos importantes para una posible mayor implicación por parteeuropea. La mejora de los derechos humanos y el desarrollo de la socie-dad civil constituyen valores fundamentales de la UE y representan unaelevada prioridad para un mayor compromiso europeo. La UE, preocupa-da por la paz y la estabilidad en el Oriente Medio, también está mostran-do un interés cada vez mayor por el papel regional de Irán.
Para Irán, la UE es su socio comercial más importante. Irán está inte-resado en los conocimientos técnicos y la tecnología europeos en unaamplia gama de sectores y necesita inversiones europeas cada vez mayo-res, de manera particularmente obvia en el sector de la energía. Irán estábuscando apoyo internacional en su lucha contra el contrabando y el con-sumo de drogas, así como para la situación de sus refugiados. LaRepública Islámica también se beneficiaría de un incremento del turismoy de los intercambios culturales con Europa. Irán desea que la comunidad
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* Las opiniones que se expresan en el presente artículo corresponden sólo al autor.
internacional reconozca su estatuto y su papel regional y considera que laUE podría desempeñar una función importante para ayudar a promover elestatuto de Irán en la escena internacional.
Dados estos factores, no es difícil imaginar unas relaciones entre la UEe Irán basadas en un sólido intercambio, fundamentado en intereses recí-procos, en materia de comercio, inversiones y turismo, así como unaestrecha colaboración en materia de drogas ilícitas, salud, energía y medioambiente. Por otra parte, podrían prosperar los intercambios en otroscampos, tales como la cultura y el mundo académico. Un mejor clima bila-teral facilitaría los contactos y una cooperación cada vez mayores enmateria de sociedad civil y derechos humanos. Irán y la UE podrían esta-blecer una plataforma de debate sobre problemas de seguridad regional.
La pasada década ha conocido, efectivamente, varios esfuerzos poriniciar un movimiento en esa dirección. Se han mantenido varias rondasde negociaciones sobre un Acuerdo Comercial y de Cooperación Global(ACC). Se ha iniciado un amplio diálogo sobre una variedad de problemas,incluidos los problemas regionales, el terrorismo, la seguridad y la no pro-liferación. En 2002 se estableció un diálogo sobre derechos humanos.También se han establecido grupos de trabajo de alto nivel sobre proble-mas tales como el comercio, la energía y las drogas. Desafortunadamente,en este momento, el diálogo formalizado está paralizado.
En la actual situación, el problema nuclear está eclipsando todos losdemás aspectos de las relaciones UE-Irán. Las preocupaciones por lasactividades nucleares de Irán llevaron a la iniciativa del Reino Unido,Francia y Alemania, que aspiraba a un acuerdo negociado, posteriormenteampliada para incluir al Alto Representante, Javier Solana, con el respaldode la UE de los 25/27, así como de los EEUU, China y Rusia. La oferta dejunio de 2006 podría haber conducido a un deshielo en las relaciones deIrán con el mundo exterior. En cambio, Irán está sometido actualmente asanciones por incumplir los requisitos de la comunidad internacional.
No obstante, la cooperación también ha sido obstaculizada por otrosacontecimientos. La UE se ha preocupado cada vez más por la actitud deIrán respecto de las crisis del Oriente Medio y por su implicación en ellas.El conflicto del Líbano de 2006 sugirió la existencia de una fuerte implica-ción de Irán en el apoyo a Hizbollah. A pesar de los esfuerzos de la UE, lasituación de los derechos humanos y las libertades civiles en Irán se hadeteriorado. La conferencia y las declaraciones públicas iraníes sobre elHolocausto así como los ataques contra Israel han horrorizado a los euro-
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peos. El reciente incidente en que se vio implicado personal militar delReino Unido dio lugar a una firme reacción de los Ministros de AsuntosExteriores de la UE.
Si bien existen unos intereses comunes fundamentales, necesitamoscomprender por qué no se han aprovechado tanto en beneficio de la UEcomo de Irán. ¿Cómo se ha formulado la política de la UE hacia Irándurante la década pasada? ¿Qué significado tiene Irán para la PESC de laUE? ¿Cuál ha sido la respuesta de Irán? ¿Cuáles han sido los principalesobstáculos? A condición de que pueda encontrarse una solución que per-mita salir de la situación de bloqueo sobre la cuestión nuclear entre Irán yla comunidad internacional, ¿cuáles son los factores determinantes parael establecimiento de una asociación estratégica viable entre la UE e Irán?
LA PESC DE LA UE
Se considera a veces a la Unión Europea como la suma de sus partesy no como una entidad propia. Las declaraciones iraníes a menudo se cen-tran con mayor relieve en Estados miembros concretos y no en la UE en suconjunto. Por otra parte, existe una tendencia a subestimar la importanciade la posición común europea. Para comprender los esfuerzos de la UE porformular colectivamente una política sobre Irán es necesario comprender elmecanismo de respuesta colectiva de la UE en el ámbito de la política exte-rior: la Política Exterior y de Seguridad Común de la UE (PESC).
La cooperación formalizada en materia de política exterior es unaspecto tardío en el desarrollo de la Unión Europea. Solamente con elTratado de Maastricht de 1993 se definió una política exterior común for-mal que se ha ido desarrollando en los Tratados subsiguientes (1). Los
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(1) Durante casi cuarenta años de construcción europea la propia expresión de "política exte-rior común" no tuvo cabida en los Tratados. Desde octubre de 1970, los Estados miem-bros de la Comunidad Europea cooperaban y se esforzaban en llegar a un acuerdo sobrelos grandes problemas de política internacional, pero esto ocurría a nivel interguberna-mental, en el marco de la "cooperación política europea". En 1986, el Acta Única Europeaformalizó esta cooperación intergubernamental sin cambiar su naturaleza ni sus modali-dades de ejercicio. La transformación tuvo lugar en Maastricht donde, por primera vez,los Estados miembros inscribieron en el Tratado el objetivo de una "política exteriorcomún". Desde la entrada en vigor del Tratado, el 1 de noviembre de 1993, la UniónEuropea como tal puede hacerse oír en la escena internacional, manifestar su posturasobre conflictos armados, sobre los derechos humanos o sobre cualquier otro tema vin-culado a los principios fundamentales y a los valores comunes que constituyen la basede la Unión Europea y que la Unión se ha comprometido a defender (fuente: sitio Internetdel Consejo de la Unión Europea).
progresos se aceleraron con la creación de una Política Europea deSeguridad y Defensa (PESD) –incluido un número cada vez mayor demisiones in situ–, la designación de un Alto Representante para la PESC,el Dr. Javier Solana, y el establecimiento de nuevas estructuras tales comoel Comité Político y de Seguridad. La Constitución crearía la función deMinistro de Asuntos Exteriores de la Unión para mejorar más aún la coor-dinación de los esfuerzos conjuntos de la UE en el ámbito de las relacio-nes exteriores (2).
Aprobada por el Consejo Europeo celebrado en Bruselas el 12 dediciembre de 2003 y elaborada bajo la responsabilidad del AltoRepresentante de la UE, la primera Estrategia Europea de Seguridad(“Una Europa segura en un mundo mejor “) (3) determina los desafíos deseguridad a que se enfrenta la UE como actor mundial importante. Laestrategia reafirma la piedra angular del planteamiento de la UE: un ordeninternacional basado en el multilateralismo eficaz. Resaltando la prioridadde la construcción de la seguridad en “nuestra vecindad” incluido elOriente Medio, pero también a escala mundial, la estrategia afirma que“dado su potencial, la Unión Europea puede contribuir de forma decisivaa afrontar las amenazas y a materializar las oportunidades” (4).
La UE ha aumentado de esta manera su notoriedad en la escenainternacional, pero los acontecimientos y las crisis internacionales tam-bién han requerido cada vez más una respuesta colectiva de la UE. LaPESC/PESD no ha sustituido a las políticas exteriores de cada uno delos Estados miembros, y fundamentalmente cada Estado miembro con-serva su veto nacional. Pero las reuniones formales casi constantes dela UE, y los contactos informales a todos los niveles ayudan a forjarpuntos de vista, políticas y acciones comunes. Actualmente todoEstado miembro toma en consideración la PESC a la hora de elaborarsus propias políticas. Algunos –tanto de dentro como de fuera de la
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(2) Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, artículo I-28, el Ministro deAsuntos Exteriores de la Unión.
(3) http://www.consilium.europa.eu/cms3_fo/showPage.ASP?id=266&lang=ES&mode=g (4) Paralelamente, el 12 de diciembre de 2003, el Consejo Europeo adoptó una Estrategia
contra la proliferación de ADM que afirma que la proliferación de ADM y de misiles poneen peligro la seguridad de los Estados miembros de la UE, sus poblaciones y sus intere-ses en todo el mundo. La UE debe actuar con decisión, utilizando todos los instrumentosy políticas a su disposición. El objetivo último es evitar, disuadir, detener y cuando seaposible, eliminar programas de proliferación de ADM que suscitan preocupación a esca-la mundial. (Doc. 15708/03)http//register.consilium.europa.eu/pdf/en/03/st15/st15708.en03.pdf
UE– pueden pensar que los progresos son demasiado lentos, pero ladirección es clara: la UE está construyendo diariamente una auténticapolítica exterior común.
La política de la UE con respecto a Irán ha resultado ser un desafíopara la PESC: las aspiraciones de desarrollar unas relaciones basadas enel compromiso y el diálogo, la defensa de valores europeos fundamenta-les en materia de derechos humanos y de Estado de Derecho, la impor-tancia de los acuerdos multilaterales tales como el TNP, el énfasis en lacolaboración con la comunidad internacional, en especial con la ONU, asícomo el vínculo trasatlántico, la prioridad del Oriente Medio como partede la vecindad de la UE, etc. Ha sido, sin embargo, especialmente la impli-cación en el problema nuclear la que ha puesto a prueba los mecanismosde la PESC: el protagonismo de la UE de 25/27 en un proceso relativo ala cuestión nuclear iniciado por tres Estados miembros, la capacidad de laUE de conservar su dinamismo en este esfuerzo verdaderamente interna-cional, así como los riesgos de comprometerse en un proyecto sin unéxito garantizado.
Un acontecimiento importante que marcó a la UE y en especial a laPESC fue la guerra de Iraq. Las diversas reacciones de los Estados miem-bros a la invasión llevaron a una división interna que puso en peligro la uni-dad de la UE, no solamente a propósito de Iraq, sino de manera generalen la política exterior, y hay quien afirma que incluso estuvo en peligro elconjunto del proyecto de la UE. En un cierto plazo, la UE ha conseguidoformular una postura única sobre la situación posterior al conflicto, enespecial tras la resolución 1546 del CSNU. La UE ha acordado un impor-tante esfuerzo de ayuda, una misión de la PESD para consolidar el Estadode Derecho y un apoyo a los esfuerzos por establecer un acuerdo inter-nacional para Iraq. Como consecuencia de la cuestión de Irak, se puedenesperar esfuerzos significativos para evitar que se repita esta división, yesta determinación no debe subestimarse a la hora de tratar de la políticade la UE hacia Irán (5).
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(5) Véase también el artículo "La crise iranienne, un test pour la politique européenne desécurité", de NICOLE GNESOTTO (Directora del Instituto de Estudios de Seguridad de laUnión Europea), Le Figaro, 6 de julio de 2006. También se trata de Irán como banco deprueba de la política exterior de la UE en el artículo "The EU and Iran: how to make con-ditional engagement work" de STEVEN EVERTS, Policy Brief, Centre for EuropeanReform, 19 de diciembre de 2003.
EL DESARROLLO DE LAS RELACIONES ENTRE LA UE Y LAREPÚBLICA ISLÁMICA
El contexto
El golpe de 1953, la toma de rehenes en la embajada de EEUU en 1979y la revolución que lleva al establecimiento de la República Islámica sonlos acontecimientos de la historia reciente de Irán que siguen formando lapercepción de sí mismos y el punto de vista sobre el mundo propios delos iraníes, así como la política exterior iraní.
En particular, las relaciones de Irán con los EEUU han constituido untema importante de la ideología y la política iraníes. Figura permanente-mente, desde la revolución, como tema de fondo de las relaciones exte-riores de Irán, así como para cualquier país o región que intente desarro-llar relaciones con Irán.
Los primeros años de la política exterior iraní estuvieron marcados, poruna parte, por el celo revolucionario que implicaba esfuerzos para “expor-tar la revolución” y, por otra parte, por la guerra entre Irán e Irak. El fin dela guerra con Iraq marcó el principio de un planteamiento más pragmáti-co de las relaciones de Irán con el mundo exterior.
Desde la perspectiva de la UE, los años 1979-1997 estuvieron marca-dos en especial por la fatwa contra Salman Rushdie, el asesinato denacionales iraníes en suelo europeo, y la respuesta diplomática de la UE,en particular la retirada temporal de embajadores de Teherán.
En la cumbre europea de Edimburgo en 1992 (6), se inició un diálogocrítico, pero fue la elección del Presidente Jatami y lo que se interpretó
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(6) CONSEJO EUROPEO DE EDIMBURGO, 11-12 DE DICIEMBRE DE 1992, CONCLUSIO-NES de la PRESIDENCIA, PARTE D, RELACIONES EXTERIORES, Irán "15. Dada la importancia de Irán en la región, el Consejo Europeo reitera su convenci-
miento de que habría que mantener un diálogo con el Gobierno iraní. Dicho diálogodebería tener un carácter crítico y reflejar la preocupación por el comportamientoiraní, así como instar reformas en numerosos ámbitos, especialmente los derechoshumanos, la sentencia de muerte, contraria al derecho internacional, dictada por unafatwa del Ayatollah Jomeini contra el autor Salman Rushdie, y el terrorismo. Estasreformas serán importantes a la hora de determinar en qué medida pueden desarro-llarse un clima de confianza y relaciones más estrechas.
16. El Consejo Europeo reconoce el derecho de los países a procurarse medios de defen-sa, pero le preocupa que la adquisición de armas por Irán pueda suponer una ame-naza para la estabilidad de la región.
17. Dada la importancia fundamental del proceso de paz en Oriente Medio, el Consejo Europeoexpresa asimismo su deseo de que Irán adopte una actitud constructiva al respecto."
como un cambio en la actitud iraní en el sentido de una mayor apertura,lo que permitió un esfuerzo más serio de compromiso por parte de la UE.
La caída del régimen de los talibanes en Afganistán y la guerra de Irakque condujo a la caída de Sadam Hussein y del régimen baazista prepa-raron el camino para un papel regional más activo por parte de Irán –refor-zado por la crisis libanesa de 2006– que ha suscitado honda preocupa-ción entre los actores regionales e internacionales (7).
La siguiente sección se centrará en la evolución que se ha producidodurante la década pasada. Se hace hincapié en la expresión pública de lasopiniones de la UE sobre Irán, en especial las manifestadas en conclusio-nes del Consejo y su traducción en políticas y actuaciones. El problemanuclear se trata en una sección aparte.
Evolución de la política de la UE
Consideraciones generales
Tras la elección del Sr. Jatami como Presidente, en mayo de 1997,se estableció un diálogo global renovado bajo la forma de reunionessemestrales de la troika. Después de las elecciones parlamentarias ira-níes de febrero de 2000, el Consejo de Ministros de la UE encomendóa la Comisión que elaborase una propuesta sobre cómo desarrollarunas relaciones más estrechas con Irán. Tras la reelección delPresidente Jatami en junio de 2001, las expectativas de nuevas refor-mas eran importantes.
La visita del Ministro de Asuntos Exteriores, Kamal Jarrazi, a Bruselasen setiembre de 2001 para mantener conversaciones con el AltoRepresentante, la Presidencia y la Comisión –se trataba de la primera visi-ta de un Ministro de Asuntos Exteriores iraní a la Unión Europea– se con-sideró un punto de inflexión en las relaciones bilaterales, que allanaba elcamino para las negociaciones sobre un acuerdo de comercio y de coo-peración.
A fines de setiembre de 2001, tras los acontecimientos del día 11, unatroika de la UE que incluía a Javier Solana y al Comisario Patten visitó Irán
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(7) Otros estudios de fondo sobre el contexto son los que figuran en el volumen "Iranian cha-llenges", Papeles de Chaillot nº 89, Instituto de Estudios de Seguridad de la UniónEuropea, mayo de 2006, editado por W POSCH, en especial los artículos de W POSCHY JOHANNES REISNER.
como parte de un viaje por la región para tratar de la lucha contra el terro-rismo internacional. El Alto Representante Solana volvería a Irán en unesfuerzo por llevar al país a entablar un diálogo con la UE, a fin de abor-dar todas las cuestiones de interés.
El Alto Representante volvió a visitar Irán en julio de 2002. En unadeclaración de prensa (8), el Sr. Solana explicó que las reformas realiza-das en Irán habían sido fundamentales para la mejora de las relacionesentre el país y la UE y que las negociaciones del acuerdo de comercio yde cooperación eran otra señal de la disposición de la UE a mantener rela-ciones con Irán. Al mismo tiempo, el Alto Representante destacó que unacuerdo entre la UE e Irán no podía quedarse en los aspectos económi-cos y comerciales, sino que debía atender asimismo a cuestiones políti-cas, tales como los derechos humanos, la libertad de expresión, la no pro-liferación, los acontecimientos de Oriente Próximo, la lucha contra elterrorismo, etc.
Vemos todos esos aspectos como partes de un todo inseparable.Esperamos avances tanto en los aspectos económicos como en lospolíticos, pues están inseparablemente unidos. Nuestra relación esmutua, no avanzará a menos que haya una clara reciprocidad.Creemos, también, que las relaciones entre la UE e Irán no alcanza-rán nunca todo su potencial si no eliminamos todos los escollos queestorban una evolución positiva.
En julio de 2002, una delegación del Parlamento Europeo visitó por pri-mera vez la República Islámica; por su parte, el Ministro de AsuntosExteriores, Sr. Jarrazi, fue el primer Ministro de Asuntos Exteriores de laRepública Islámica en dirigirse al Parlamento Europeo en Bruselas, enenero de 2003.
A invitación del Ministro de Asuntos Exteriores, Kamal Jarrazi, el AltoRepresentante Solana visitó Irán el 30 de agosto de 2003. En un comuni-cado de prensa (9), el Sr. Solana señaló los progresos de las negociacio-nes del ACC y el diálogo sobre derechos humanos, y también destacóaquellos ámbitos que suscitaban preocupación. En relación con la cues-tión nuclear, remitiéndose a las graves cuestiones pendientes planteadasen un informe del Director General del OIEA, Dr. El Baradei, y al compro-
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(8) http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/declarations/71663.pdf
(9) http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/declarations/77051.pdf
miso de Irán de iniciar las conversaciones sobre un protocolo adicionalpara reforzar los mecanismos de inspección, Solana insistió en que “lacooperación y transparencia plenas con el OIEA son fundamentales,ahora y en el futuro. La confianza es la clave”.
El Alto Representante volvió a visitar Irán a principios de enero de2004 a fin de hacer avanzar el diálogo bilateral con los dirigentes iraní-es: el Presidente Jatami, el Ministro de Asuntos Exteriores Jarrazi, elSecretario del Consejo Nacional de Seguridad, Sr. Rowhani, y miembrosdel Majlis. El Sr. Solana visitó además Bam, para expresar la solidaridadde la UE con el pueblo iraní tras el devastador terremoto que asoló laciudad. La visita ocurrió justo antes de las elecciones legislativas de 20de febrero y Javier Solana recordó en una declaración que “unas elec-ciones y unos procesos electorales libres y limpios... son condiciónnecesaria para toda democracia” (10).
Durante 2002, los reformistas intensificaron sus esfuerzos en elParlamento para acelerar las reformas institucionales. La UE e Irán esta-blecieron un diálogo sobre derechos humanos en 2002. Sin embargo, lascondiciones de las elecciones generales iraníes a principios de 2004supusieron una decepción para la UE (11). La elección de PresidenteAhmadinejad en 2005, se consideró como otro revés para la apertura y lareforma iraníes. La cuestión nuclear ocupó un lugar central tanto en lasdeclaraciones del Gobierno iraní dirigidas al interior del país como en lasrelaciones internacionales de Irán, y llegó a definir las relaciones UE-Irán(véase la sección 3.3.).
La UE reaccionó enérgicamente a las declaraciones del PresidenteAhmadinejad sobre Israel y el Holocausto. El 7 de noviembre de 2005 elConsejo de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores de la UniónEuropea formuló una declaración (12) que condena en los términos másfirmes las observaciones realizadas por el nuevo Presidente Ahmadinejaden lo que se refiere a Israel, y lo mismo hizo la reunión de Jefes de Estado
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(10) http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/declarations/78678.pdf(11) El Consejo expresó su "su profundo pesar y decepción por que se haya impedido pre-
sentarse a las elecciones parlamentarias de este año a un gran número de candidatos,entre los que figuran numerosos miembros del Majlis, impidiendo así al pueblo iraníhacer una elección auténticamente democrática. Esta injerencia ha supuesto un impor-tante revés para el proceso democrático en Irán. El Consejo ha expresado su esperan-za de que Irán vuelva al camino de la reforma y la democratización." Conclusiones delConsejo del 23 de febrero de 2004:http://register.consilium.europa.eu/pdf/es/04/st06/st06630.es04.pdf
(12) http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/es/gena/86850.pdf
y de Gobierno de diciembre de 2005 (13). La organización de la conferen-cia sobre el Holocausto en el otoño de 2006 suscitó una vez más firmescríticas de la UE, según se refleja en la declaración del Consejo Europeo:“La UE condena toda negación, total o parcial, del Holocausto comohecho histórico y, por lo tanto, rechaza firmemente la premisa subyacen-te y los objetivos de la conferencia sobre el Holocausto organizada por lasautoridades iraníes” (14).
La actuación de Irán a nivel regional mereció particular atención enrelación con la crisis de Líbano en el verano de 2006. También se pres-tó cada vez mayor atención a las conexiones de Irán con Irak y suapoyo a grupos palestinos, especialmente a Hamas y la Jihad palesti-na. Hubo también algunos interrogantes en cuanto al papel de Irán enAfganistán. De manera general se manifestó una creciente preocupa-ción respecto a un papel perturbador de Irán en el proceso de paz deOriente Medio y a los esfuerzos por estabilizar la situación en el Líbanoe Iraq respectivamente. El Consejo Europeo de diciembre de 2006 emi-tió una declaración particularmente enérgica: “El Consejo Europeoexpresa su preocupación por el efecto negativo que tiene la política deIrán para la estabilidad y la seguridad de Oriente Próximo. El ConsejoEuropeo subraya que Irán ha de desempeñar un papel responsable enla región” (15).
La detención de marinos de la Armada del Reino Unido en marzo de2007, no sólo condujo a una crisis bilateral entre el Reino Unido e Irán,sino que también suscitó preocupación a nivel internacional y europeo.Los Ministros de Asuntos Exteriores europeos, reunidos oficiosamenteen su reunión semestral “Gymnich” el 30 de marzo, acordaron unadeclaración que deploraba la detención, pedía la liberación de los mari-nos y declaraba que, si no se producía esta liberación del personal, laUE decidiría “la adopción de las medidas apropiadas” (16). Tras la libe-ración de los 15 ciudadanos del Reino Unido, la Presidencia emitió unadeclaración de bienvenida, en la que manifestaba la esperanza de queIrán aprovechara la oportunidad para cooperar con la comunidad inter-nacional y la Unión Europea en la búsqueda de soluciones en otrosámbitos.
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(13) http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/es/ec/87642.pdf (14) Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Bruselas (14/15 de diciembre de
2006): http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/es/ec/92202.pdf (15) Idem (16) http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/es/cfsp/93419.pdf
El diálogo global
Como respuesta positiva a la llegada de Jatami a la presidencia, laUE expresó la voluntad de abrir un diálogo global con Irán. El 23 defebrero de 1998, el Consejo adoptó conclusiones (17) que reconocenque “recientemente se había producido en Irán una serie de hechosalentadores y en que la UE debería responder positivamente intensifi-cando los contactos políticos con ese país.”. El Consejo acordó “seguirestudiando las posibilidades de mayores contactos entre la UE e Irán,y…. [acordó] que tales contactos deberían ser de carácter amplio, paraderivar en un diálogo tanto sobre los ámbitos problemáticos expuestosa continuación como sobre cuestiones de interés recíproco.” ElConsejo ha pasado revista a los avances en los mencionados ámbitosproblemáticos para la UE, a saber, las armas de destrucción masiva, elterrorismo, los derechos humanos, incluida la fatwa contra SalmanRushdie, y la actitud de Irán frente al proceso de paz en Oriente Medio”.A la vez que se mostraba apertura al diálogo, se incluía una nota de pre-caución al afirmar que “la disponibilidad de Irán a abordar estos pro-blemas incrementaría sustancialmente el éxito del diálogo y la reinser-ción de Irán en la comunidad internacional”.
Las reuniones en el formato del diálogo global se celebraron a nivelde Secretarios de Estado. Las reuniones tuvieron lugar en el formato detroika (lo que significa generalmente la Presidencia, en ocasiones laPresidencia entrante, el Alto Representante y la Comisión Europea) yabarcaron una gama amplia de problemas: problemas mundiales (terro-rismo, derechos humanos y proliferación), problemas regionales (Irak,Golfo, el proceso de paz de Oriente Medio, Asia central), ámbitos decooperación (drogas, refugiados, energía, comercio e inversiones).
Se celebraron varias reuniones, pero desde junio de 2003 la parteiraní no ha respondido a propuestas de reanudación de la UE. Aún en2005, la UE declaraba públicamente que “el diálogo global constituye unmarco adecuado para debatir cuestiones de interés mutuo” refiriéndosea la reforma política, a la lucha antidroga y a los “temas que hace tiem-po que preocupan a la UE: terrorismo, proliferación de ADM, la posturade Irán respecto del proceso de paz en Oriente Próximo, derechoshumanos y libertades fundamentales, y cuestiones regionales” (18).
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(17) 2070th Council meeting, General Affairs, Brussels, 23 February 1998 (Doc. 6060/98)(18) http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/gena/86850.pdf
Derechos humanos
Uno de los objetivos de la PESC es “el desarrollo y la consolidación dela democracia y del Estado de Derecho, así como el respeto de los dere-chos humanos y de las libertades fundamentales” (19), lo que correspon-de a las exigencias que la UE se impone a sí misma en el Tratado (20). LaEstrategia de Seguridad afirma que:
El mejor medio para consolidar el orden internacional es difundir elbuen gobierno, apoyar las reformas políticas y sociales, combatir lacorrupción y el abuso de poder, instaurar la supremacía de la ley yproteger los derechos humanos.
El respeto de los derechos humanos se convirtió posteriormente en untema central de la política exterior de la UE. Al igual que con toda una seriede otros países socios, el 21 de octubre de 2002, el Consejo aceptó ini-ciar un diálogo sobre derechos humanos con Irán (21) “de conformidadcon las Directrices de la UE en materia de diálogo sobre derechos huma-nos del 13 de diciembre de 2001” (22).
Todas las preocupaciones constantes de la UE se mencionaron eneste contexto: “la vulneración de derechos civiles y políticos, como lalibertad de expresión y la libertad de asociación, y la discriminación sis-temática de las mujeres y las niñas y de las minorías...”. El Consejoesperaba “que se avanzase con determinación en las reformas indis-pensables del sistema judicial y en la instauración del Estado deDerecho, y …que se prestase colaboración a los relatores temáticos ygrupos de trabajo pertinentes de las Naciones Unidas”. El Consejo tam-bién recordó su posición contra “la aplicación de la pena de muerte yde formas particularmente crueles de ejecución como la lapidación, asícomo la importancia que concede a la prevención y la abolición de latortura...”.
El Consejo también planteó las siguientes cuestiones sobre las quela UE ha insistido reiteradamente: “la firma, ratificación y aplicación por
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(19) Tratado de la Unión Europea. Título V, artículo 11 (20) Por ejemplo en el título I, artículo F.2: "La Unión respetará los derechos fundamentales
tal y como se garantizan en el Convenio Europeo para la Protección de los DerechosHumanos y de las Libertades Fundamentales firmado en Roma el 4 de noviembre de1950, y tal y como resultan de las tradiciones constitucionales comunes a los Estadosmiembros como principios generales del Derecho comunitario"
(21) http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/gena/72843.pdf (22) http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/14469EN_HR.pdf
parte de Irán de los instrumentos internacionales de defensa de losderechos humanos, la cooperación con los procedimientos y mecanis-mos internacionales en materia de derechos humanos, la apertura, laposibilidad de verificación y la transparencia, la discriminación y el sis-tema penitenciario”. La UE también advirtió que mantendría su posiciónde principio “de que la instauración de un diálogo no es obstáculo paraque puedan presentarse resoluciones ante la Comisión de DerechosHumanos de las Naciones Unidas o ante la Tercera Comisión de laAsamblea General de dicha organización”. Estos temas se plantearíanreiteradamente en el contexto del diálogo, pero también los plantearía laUE en declaraciones públicas así como en actuaciones en los forosinternacionales.
Desde 2002, la UE ha llevado a cabo cuatro sesiones del diálogosobre derechos humanos con Irán, siendo la última la de junio de 2004.Las reuniones se celebraron en el formato de la troika. Una gama ampliade participantes se asoció a estos diálogos, en los que participaron elGobierno, el poder judicial, sectores académicos y la sociedad civil. Eldiálogo sobre derechos humanos era fundamentalmente un canal paraexpresar las preocupaciones de la UE a Irán, mientras que existía tam-bién la posibilidad de que Irán plantease sus preocupaciones ante la UE.Una evaluación del diálogo en 2004 comprobó que desde el comienzodel diálogo se habían producido pocos progresos o ninguno en relacióncon los criterios de la UE.
La UE consideró necesario lograr un compromiso renovado por partede las autoridades iraníes de mejorar el respeto de los derechos humanosy de promover el Estado de Derecho en el país, y también que se ajustenlas modalidades del diálogo para aumentar su eficacia. Tras el copatroci-nio por parte de la UE de la resolución por países sobre Irán en laAsamblea General de las Naciones Unidas, Irán se retiró del diálogo en2004, en 2005 y también en 2006, a pesar de un acuerdo entre la UE e Iránsobre modalidades revisadas de diálogo (23).
Al margen del problema nuclear, los derechos humanos han sidouno de los problemas más destacados en conclusiones del Consejo. LaPresidencia de turno de la UE ha adoptado, –independientemente, asícomo en nombre de la UE–, numerosas declaraciones sobre los dere-
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(23) Fuente: "Informe anual de UE sobre derechos humanos 2006, Secretaría General de laUE" (doc. 5779/07), 29 de enero de 2007.http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/07/st05/st05779.en07.pdf
chos humanos en Irán, tanto sobre principios generales como sobrecasos individuales (24). Por otra parte, la UE ha planteado frecuente-mente cuestiones generales sobre derechos humanos, así como casosindividuales, en gestiones realizadas ante las autoridades iraníes enTeherán.
Los derechos humanos también han sido un tema central en las deli-beraciones del Parlamento Europeo. El 16 de noviembre de 2006, elParlamento adoptó una resolución que se centraba en la situación de losderechos humanos en Irán, planteando una amplia gama de problemas einvitando a Irán a reanudar el diálogo sobre derechos humanos con la UE,haciendo de los derechos humanos “la condición básica para el progresoen las relaciones económicas y comerciales entre la UE e Irán” (25). Losderechos humanos también se abordaron en la primera reunión interpar-lamentaria entre el PE y el Majlis (Parlamento iraní) celebrada en Bruselaslos días 9 a 11 de octubre de 2006 (26). Determinados diputados delParlamento Europeo plantean con frecuencia preguntas relacionadas conlos derechos humanos al Consejo y a la Comisión (27).
Se han utilizado instrumentos comunitarios para apoyar la política dela UE. En el marco de la Iniciativa Europea para la Democracia y losDerechos Humanos (IEDDH) –un programa de la Unión Europea que aspi-ra a promover y a apoyar los derechos humanos y la democracia en ter-ceros países– están en curso cuatro proyectos para promover los dere-chos humanos y el Estado de Derecho en Irán. Se espera que se ponganen marcha nuevos proyectos en 2007 (28).
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(24) Véase por ejemplo la "Declaración de la Presidencia en nombre de la Unión Europeasobre la libertad de expresión en Irán" del 26 julio de 2006 http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/cfsp/90674.pdfy la "Declaración de la Presidencia de la UE "sobre la detención de activistas de losderechos de las mujeres en Irán" del 9 de marzo de 2007.http://www.eu2007.de/en/News/CFSP_Statements/March/0309Iran.html
(25) Resolución del Parlamento Europeo sobre Irán(P6_TA-PROV (2006) 0503) http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P6-TA-2006-0503+0+DOC+XML+V0//EN&language=EN
(26) http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2004_2009/documents/cr/645/645611/645611en.pdf
(27) Véase por ejemplo la pregunta de 9 de noviembre de 2006 sobre la "Ejecución median-te lapidación en Irán" planteada al Consejo: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+WQ+E-2006-4817+0+DOC+XML+V0//EN&language=EN
(28) Proyectos y convocatorias de propuestas abiertos a Irán: HTTP://ec.europa.eu/comm/external_relations/iran/doc/2006_eidhr_civil_soc.pdf
El acuerdo comercial y de cooperación
El 7 de febrero de 2001, la Comisión Europea adoptó una comunica-ción (29) –aprobada por el Consejo en mayo de 2001– en la que se esta-blecen las perspectivas y condiciones para desarrollar relaciones másestrechas con Irán, teniendo entre sus objetivos la celebración de unacuerdo comercial y de cooperación (ACC). La comunicación señalaba laslimitaciones del diálogo global, en especial en los ámbitos de las relacio-nes comerciales y económicas. El volumen de comercio (30), el potencialeconómico (31), y la necesidad de una plataforma para resolver problemascomerciales bilaterales (32) requerían el establecimiento de una relacióncontractual entre la UE e Irán. Estos tipos de acuerdos son también habi-tuales con todos los socios importantes de la UE (33).
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(29) Comunicación del 7 de febrero de 2001 de la Comisión al Parlamento Europeo y alConsejo sobre las relaciones con la República Islámica de Irán [ COM (2001) 71 final]http://ec.europa.eu/comm/external_relations/iran/doc/com_2001_71en.pdf
(30) La UE es el principal socio comercial de Irán en lo referente tanto a importaciones comoa exportaciones. Mientras que la balanza comercial de la UE con Irán ha sido tradicional-mente negativa debido al peso de las importaciones en el sector de la energía, la balan-za comercial de la UE (contando los 25 Estados miembros) fue positiva en dos períodosconsecutivos (2002 y 2004), a pesar del aumento de los costes de la energía. El exce-dente comercial de la UE en 2004 se elevó a 3.700.000.000 de euros. Sin embargo, lasexportaciones de la EU de los 25 a Irán constituyen solamente el 1,23% de las exporta-ciones totales de la UE en 2004. Mientras que las importaciones procedentes de Irán en2004 son insignificantes en todos los sectores excepto la energía (6.000 millones deeuros) y, a un nivel mucho menor, la agricultura (401 millones de euros - siendo los pista-chos el producto principal de importación), en las exportaciones de mercancías de la UEdomina el sector de la maquinaria (4.938.000.000 de euros), el equipo de transporte(2.848.000.000 de euros) y el sector químico (1.148 millones de euros). En cuanto alcomercio de servicios, con un volumen de alrededor de 2.000 millones de euros en 2003,el saldo de la balanza comercial sigue siendo positivo para la UE (contando a los 15Estados miembros más antiguos) en 600 millones de euros. El porcentaje que represen-ta Irán en el comercio total de servicios de la UE es, sin embargo, solamente del 0,3 %.La inversión directa extranjera de la UE (contando 25 Estados miembros) permanece a unnivel bajo e inestable. De 2001 a 2003, la entrada de capitales ha disminuido lentamente,de 2.200 millones de euros a 1.800 millones de euros. (Fuente: Comisión Europea)
(31) "La magnitud del comercio de la UE con Irán dista mucho de corresponder al potencialde ese país en lo que respecta a la población y los recursos naturales."
(32) "Los importadores y los inversores siguen teniendo muchas dificultades. Se han anun-ciado algunas mejoras, pero éstas aún no se han realizado. Según las representacionesde los Estados miembros en Teherán, el entorno administrativo y jurídico para el comer-cio y las inversiones es opaco y arbitrario y, por tanto, desalentador para importadorese inversores potenciales. Se han señalado dificultades, por ejemplo en lo que se refiereal tratamiento del personal expatriado de las empresas extranjeras, la concesión delicencias de importación, la propiedad extranjera y la repatriación de los beneficios."
(33) Por ejemplo, los días 23 y 24 de abril de 2007, el Consejo examinó los avances realiza-dos en relación con los acuerdos de libre comercio con países y grupos de países comola India, el Consejo de Cooperación del Golfo y la ASEAN. La UE deliberó asimismo entorno a una "'Estrategia de la UE en Asia Central". Véase: http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/gena/93798.pdf
La Comisión presentó en noviembre de 2001 un mandato para un ACCque aprobó el Consejo en junio-julio de 2002 (34). El Consejo situó clara-mente el inicio de negociaciones en un contexto político al reiterar susexpectativas “de que la negociación y la celebración del acuerdo ayudena desarrollar los intercambios económicos y la cooperación con Irán ycontribuyan a la continuación del proceso de reforma política y económi-ca”. Además, el Consejo esperaba que “la intensificación de las relacio-nes económicas y comerciales entre la UE e Irán vaya acompañada deprogresos similares en todos los demás aspectos de las relaciones de laUE con dicho país”. Por otra parte, el Consejo deseaba “que el diálogopolítico entre la UE e Irán se intensifique y lleve a un mejor entendimientoentre ambas partes y a cambios positivos significativos en las áreas quepreocupan a la UE (35)...”
Las negociaciones para un ACC CE-Irán, ligadas a las negociacionesde un acuerdo de diálogo político (ADP), se pusieron en marcha enBruselas en diciembre de 2002. Se interrumpieron en junio de 2003 debi-do al problema nuclear. Después de la firma del “Acuerdo de París”, ennoviembre de 2004, se reanudó la negociación del ACC. Las tres últimasrondas tuvieron lugar en enero, marzo y julio de 2005. Sin embargo, trasel incumplimiento por parte de Irán del Acuerdo de París al reanudar laconversión de uranio en la planta de Isfahán a pesar de la propuesta pre-
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(34) El Consejo "ha llegado a un acuerdo político sobre unas directrices de negociación paraun acuerdo de comercio y cooperación con Irán, que está vinculado a instrumentosindependientes sobre diálogo político y antiterrorismo." El Consejo también pidió a laComisión que tomase las medidas adecuadas para el inicio de las negociaciones encuanto las directrices hayan sido formalmente adoptadas" Conclusiones del Consejo del17 de junio de 2002: http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/gena/71044.pdf
(35) La UE se ha referido en varias ocasiones a "cuatro motivos de preocupación", que sontextualmente, según las conclusiones del Consejo de junio de 2002, los siguientes: "- La UE insta a Irán a que fomente y proteja los derechos humanos y las libertades fun-
damentales, inclusive mediante la adhesión a los convenios internacionales corres-pondientes y la cooperación con los mecanismos de las Naciones Unidas en esteámbito, así como mediante la reforma de su sistema judicial;
- En relación con la no proliferación, la UE anima a Irán a que firme, ratifique y apliqueen su totalidad los instrumentos internacionales correspondientes;
- En cuanto al terrorismo, la UE espera que Irán aplique plenamente la Resolución 1373del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y que ratifique y aplique todos losconvenios de las Naciones Unidas correspondientes;
- Respecto de Oriente Próximo, la UE alienta a Irán para que ejerza su influencia a finde dificultar y evitar toda acción que pueda comprometer las posibilidades de volvera un proceso político. La Unión Europea anima a Irán a que se sume sin reservas alconsenso internacional sobre la necesidad de la existencia de dos Estados, Palestinae Israel, que convivan en paz, dentro de fronteras seguras y reconocidas."
sentada por la E3 el 5 de agosto de 2005 (véase el apartado 3.3.), lasnegociaciones del ACC y el ADP se detuvieron de nuevo.
Otros ámbitos de cooperación
Dada la ausencia de un acuerdo marco entre la UE e Irán, la coopera-ción sigue siendo limitada y se centra en gran parte en la lucha antidroga,así como en el apoyo a la ayuda a los refugiados. La UE apoya además, através de instrumentos comunitarios, los programas de la ONU en mate-ria de derechos humanos que operan en Irán (véase también más arriba)y ha proporcionado ayuda a Irán en casos de catástrofe.
La Comisión Europea, plenamente asociada a la PESC, es responsa-ble de la aplicación de los instrumentos comunitarios que se emplean,aparte de los programas de los Estados miembros para apoyar la políticaconjunta de la UE, por ejemplo en ámbitos de cooperación técnica, apoyoa los derechos humanos y sociedad civil. Los campos más importantes dela cooperación son actualmente los siguientes (36).
Drogas ilícitas: La lucha antidroga es una preocupación compartidapor la UE e Irán. Europa se ve afectada directamente por el tránsito dedrogas a través de Irán. Irán, que se enfrenta al problema cada vez mayorde la tenencia ilícita de drogas y los problemas sanitarios relacionados(HIV/SIDA), está buscando apoyo en esta lucha. Durante los últimos añosse han celebrado con bastante frecuencia reuniones ad hoc de la troikadel grupo horizontal sobre drogas UE-Irán, la última de las cuales tuvolugar en diciembre de 2005. En 2006, la Presidencia propuso a Irán unareunión de esta troika, pero no obtuvo respuesta. El diálogo de la UE conIrán sobre el control de las drogas sigue estando activo a través de forosinternacionales tales como el Grupo de Dublín (37) y el Grupo mini-Dublíncorrespondiente para Irán. En 2005, la Comisión Europea asignó1.200.000 euros para apoyar iniciativas de reducción de la demanda enIrán. Esta asistencia de la UE ayudará a las redes locales de ONG a avan-zar en el control de la demanda de narcóticos. Además, se ha asignado1.200.000 euros a una iniciativa interregional sobre los precursores en lavecindad de Afganistán, con vistas a mejorar el control del tráfico trans-fronterizo de narcóticos. La Comisión también apoya los programas dereducción de la demanda del PNUFID.
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(36) Basado en el sitio Internet de la Comisión Europea, Relaciones Exteriores:http://ec.europa.eu/comm/external_relations/iran/intro/index.htm
(37) Véase: http://ec.europa.eu/comm/external_relations/drugs/dublin/
Refugiados: Irán soporta la pesada carga de una población de refugia-dos de aproximadamente 2,5 millones, cuya mayoría procede deAfganistán. La situación creada por los refugiados afganos no solamenteconstituye un factor de inestabilidad en la región transfronteriza entre Irány Afganistán, sino sobre todo un problema humanitario, al no poder lamayoría de los refugiados satisfacer sus necesidades humanas básicas.En 2005, la Dirección General de Ayuda Humanitaria de la ComisiónEuropea (ECHO) asignó, por lo tanto, 750.000 euros para apoyar un pro-grama del ACNUR en Irán para la repatriación de refugiados afganos.
Auxilio en caso de catástrofe: Tras el devastador terremoto de Bam, enIrán meridional, en diciembre de 2003, la Dirección General de AyudaHumanitaria de la Comisión Europea (ECHO) puso a disposición de sussocios sobre el terreno más de 8,5 millones de euros en concepto de auxi-lio en caso de catástrofe.
Intercambios universitarios: En diciembre de 2006, la Comisión anun-ció el lanzamiento de una nueva “ventana exterior de la cooperación deErasmus Mundus” abierta a los vecinos de la UE, a Rusia, el Asia centrale Irán, Iraq y Yemen. Están previstas 110 becas para Irán, Irak y Yemen.Estas becas facilitarán la movilidad de los estudiantes de licenciatura,postgrado, doctorado y estudios postdoctorales entre estos países y laUE, así como los intercambios de personal universitario para enseñanza,formación e investigación (38).
Al tiempo que se mantenía un mayor dinamismo en las relaciones bila-terales, se establecieron los siguientes formatos de consulta.
Energía y transporte: En 1999, se estableció un grupo de trabajo dealto nivel sobre energía y transporte, pero ha obtenido progresos limita-dos. La última reunión del grupo de trabajo de alto nivel sobre energía secelebró en mayo de 2005, ocasión ésta en que se reunieron por primeravez desde octubre de 2002.
Comercio e inversión: El grupo de trabajo UE-Irán sobre comercio einversión se reunió por primera vez en noviembre de 2000 en Teherán para
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(38) La nueva ventana exterior de cooperación se basa en el programa general UE ErasmusMundus: Erasmus Mundus promueve Europa como centro de excelencia en la ense-ñanza superior y da becas a los estudiantes e investigadores de terceros países para laobtención un master en Europa. También apoya la cooperación entre universidadeseuropeas y no europeas y fomenta la movilidad de estudiantes e investigadores euro-peos hacia universidades de terceros países. Desde 2004 han obtenido una beca en elmarco de Erasmus Mundus 26 ciudadanos de Irán y de Yemen.
estudiar las posibilidades de estimular el aumento y la diversificación delcomercio y de las inversiones entre las dos partes. Una tercera reunión en2002 fue seguida de una cuarta reunión en noviembre de 2003. La quintay última reunión tuvo lugar en Bruselas en octubre de 2004.
El problema nuclear
La política de la UE consiste en seguir utilizando todos los instrumen-tos políticos y diplomáticos a su disposición y actuar para detener la pro-liferación de armas de destrucción masiva y sus vectores. La UE sigueconsiderando el Tratado de no Proliferación de Armas Nucleares (TNP)como la piedra angular del régimen mundial de no proliferación y el prin-cipal fundamento para la persecución del desarme nuclear de conformi-dad con el artículo VI. La UE está intentando que se consolide el TNP, enparticular promoviendo su universalización y un cumplimiento más estric-to de sus obligaciones por todos los Estados signatarios.
La UE ha declarado reiteradamente su compromiso respecto del obje-tivo de hacer de Oriente Medio una zona libre de armas de destrucciónmasiva, nucleares, biológicas y químicas, y sus vectores con posibilidadde verificación efectiva por parte de los interesados, según lo establecidoen la Declaración de Barcelona de 1995. En este contexto, la UE compar-te la determinación de la comunidad internacional de prevenir la prolifera-ción de armas de destrucción masiva y sus vectores en Oriente Medio. Eneste contexto, el problema nuclear iraní es crucial para la paz, la seguri-dad y la estabilidad en la región y fuera de ella.
En su declaración ante el Parlamento Europeo de 29 de marzo de 2007(39) relativa a Irán, el Alto Representante reconoció la creciente y cada vezmás difundida percepción de que existen profundos desequilibrios entrelos tres pilares del sistema, la no proliferación, el desarme y las transfe-rencias de tecnología, en particular en numerosos países no alineados. ElAlto Representante destacó que la confianza en el sistema multilateral esnecesaria para hacerlo efectivo y que la UE puede desempeñar un papelmuy positivo en el restablecimiento de esa confianza.
Europa tiene que estar en primera línea en materia de no proliferacióny de desarme. En un mundo que es sin duda más incierto y que seenfrenta a amenazas más complejas, Europa tiene que estar al frente
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(39) http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/discours/93440.pdf
de aquellos que creen que la respuesta no puede expresarse simple-mente en términos de seguridad. El diálogo y la cooperación debenser elementos esenciales de la respuesta. Éste es el método europeoen política exterior, respecto del cual otros países y grupos tienengrandes expectativas.
Por lo que se refiere al programa nuclear de Irán, el Alto Representanterecordó la adopción de la resolución 1747 del Consejo de Seguridad delas Naciones Unidas en la que se destaca la unanimidad de la comunidadinternacional “como mensaje principal”.
La decisión del Consejo de Seguridad forma parte de una dual políti-ca: se trata por un lado de demostrar a las autoridades iraníes que lacomunidad internacional no puede aceptar su política de hechosconsumados y, por otro lado, que sigue estando dispuesta a negociarsobre la base de la propuesta que el Alto Representante presentó enTeherán el 6 de junio del año pasado.
Debe recordarse que el historial de Irán en materia de ocultación deactividades, falta de transparencia, insuficiente información, interrupciónde la aplicación del protocolo adicional del OIEA, etc., ha despertadoauténticas preocupaciones por la naturaleza de su programa nuclear. Enrespuesta a estas preocupaciones, inicialmente el Reino Unido, Francia yAlemania, sucesivamente reforzados con la inclusión del AltoRepresentante –apoyado por la UE de los 25– así como los EEUU, Chinay Rusia, han hecho esfuerzos significativos para alcanzar una solucióndiplomática.
Coherentemente con las conclusiones del Consejo Europeo (40) deagosto de 2003, el Reino Unido, Francia y Alemania (E3) propusieron unasolución negociada a Irán. Tras una declaración conjunta con Irán de 21de octubre de 2003 (41), favorablemente acogida por el AltoRepresentante (42), Irán aceptó firmar el Protocolo Adicional del OIEA(medida que aumentó de forma considerable el derecho de acceso delOIEA durante las inspecciones) y ejecutarlo ya antes de su ratificación.Irán también aceptó suspender las actividades de enriquecimiento yreprocesado. El E3 perfiló los elementos de una cooperación a largo
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(40) Por ejemplo en junio de 2003:http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/gena/76201.pdf
(41) http://www.iaea.or.at/NewsCenter/Focus/IaeaIran/statement_iran21102003.shtml (42) http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/declarations/
77752.pdf
plazo, que incluía la seguridad y la estabilidad en la región. Sin embargo,surgieron desacuerdos en cuanto a la aplicación de la suspensión.
Según lo aprobado por el Consejo el 11 de octubre de 2004 (43), lasnegociaciones entre el E3, con el apoyo del Alto Representante de la UE(conjunto que pasó a denominarse E3/UE), condujeron al acuerdo de Parísdel 15 de noviembre de 2004 (44). Irán se comprometió a suspender todaslas actividades relativas al enriquecimiento y reprocesado a cambio de laapertura de negociaciones en los ámbitos nuclear, político y de seguridady económico. Tras una serie de negociaciones, y con el apoyo delConsejo, el 5 de agosto de 2005 el E3/UE propuso un acuerdo a largoplazo con Irán, basado en los elementos anteriores sobre la cuestiónnuclear, así como sobre cuestiones económicas y de seguridad másgenéricas (45).
Sin embargo, en agosto de 2005 Irán decidió reanudar actividades deconversión de uranio en Isfahán. La propuesta de la UE fue rechazada porIrán con el argumento de que no le permitía realizar actividades de enri-quecimiento. La Junta de Gobernadores del OIEA declaró que Irán incum-plía sus obligaciones con arreglo al TNP (46). Nuevas consultas entre laE3/UE e Irán no llevaron a ninguna solución.
La reanudación por parte de Irán de actividades de enriquecimiento aprincipios de enero de 2006 precipitó una reunión extraordinaria de laJunta de Gobernadores del OIEA, que adoptó una resolución el 3 defebrero de 2006 en la que informaba sobre el caso iraní al CSNU, basán-dose en el incumplimiento de conformidad con artículo XII.C del Estatutodel OIEA (47). Irán reaccionó suspendiendo la aplicación provisional delProtocolo Adicional.
El CSNU adoptó el 29 de marzo de 2006 (48) una declaración presi-dencial que reiteraba las peticiones de suspensión hechas por la Junta delOIEA y que daba un plazo de 30 días a Irán para cumplir con las peticio-nes; sin embargo Irán no cumplió estas exigencias. Los debates del CSNUpara la adopción de una resolución dirigida a hacer obligatoria la suspen-sión se suspendieron a principios de mayo de 2006, en un esfuerzo por
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(43) http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/gena/82211.pdf (44) http://www.iaea.org/Publications/Documents/Infcircs/2004/infcirc637.pdf (45) http://www.iaea.org/Publications/Documents/Infcircs/2005/infcirc651.pdf (46) http://www.iaea.org/Publications/Documents/Board/2005/gov2005-77.pdf (47) http://www.iaea.or.at/Publications/Documents/Board/2006/gov2006-14.pdf (48) http://www.un.org/News/Press/docs/2006/sc8679.doc.htm
reanudar negociaciones a través de la formulación de una nueva pro-puesta del E3/UE.
El 6 de junio de 2006, el Sr. Solana presentó a Irán una propuesta, apo-yada el 1 de junio por China, Francia, Alemania, Rusia, el Reino Unido ylos EEUU (E3/UE+3), que incluía la reafirmación del derecho de Irán a desa-rrollar la energía nuclear con fines pacíficos (49). La propuesta tambiéncontenía asistencia a Irán para la construcción de reactores de agua lige-ra, la cooperación en materia de investigación y desarrollo y garantías decombustible. Además, brindaba cooperación en otros campos, tales comoel comercio, la seguridad regional, la aviación civil, etc., y abría realmentela perspectiva de un levantamiento del régimen de sanciones de EEUU.
En especial la implicación directa de los EEUU –así como de los demásmiembros permanentes del Consejo de Seguridad, lo cual amplió en lapráctica la implicación internacional a “medio mundo”– aumentó drástica-mente los incentivos positivos. La voluntad públicamente declarada de losEEUU de entablar negociaciones fue esencial para ello (50). Sin embargo,dada la falta de voluntad iraní de comprometerse sobre la base de estanueva propuesta y de volver a la suspensión, el E3/UE+ 3 decidió el 12 dejulio de 2006 a nivel ministerial, en París, reanudar los trabajos encamina-dos a la adopción de una resolución del CSNU.
El 12 de julio, el E3/UE+ 3 concluyó en una declaración (51) que los ira-níes “no han podido tomar las medidas necesarias para permitir quecomiencen las negociaciones, específicamente la suspensión de todas lasactividades relativas al enriquecimiento y reprocesado, de acuerdo con elOIEA”. Concluyeron que “… no nos queda otra opción que… procurar queuna resolución del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas hagaobligatoria la suspensión que exige el OIEA”. Sin embargo, el grupo reite-ró su disposición a abstenerse de sanciones y a entablar negociaciones siIrán aplicaba las decisiones del OIEA y del CSNU.
En cuanto a la declaración presidencial del 29 de marzo (véase másarriba), el Consejo de Seguridad adoptó el 31 de julio, por 14 votos sobre15, la resolución 1696 sobre la cuestión nuclear iraní (52). La resolución
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(49) http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/en/reports/90569.pdf (50) Declaración efectuada por la Secretaria de Estado, C. Rice, el 31 de mayo de 2006:
http://news.bbc.co.uk/2/hi/americas/5034920.stm (51) http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/declarations/
90491.pdf (52) http://www.un.org/News/Press/docs/2006/sc8792.doc.htm
hizo obligatoria para Irán la suspensión de todas las actividades relacio-nadas con el enriquecimiento y reprocesado, incluidas la investigación yel desarrollo, según lo exigido por el OIEA. Dio a Irán un nuevo plazo hastael 31 de agosto para cumplir la resolución, so pena de sanciones de con-formidad con el artículo 41 de la Carta de la ONU.
En el otoño de 2006, el Alto Representante de la UE, Javier Solana,mantuvo durante meses un diálogo con las autoridades iraníes, en espe-cial con el Señor Larijani, Jefe del Consejo Supremo para la SeguridadNacional. El objetivo del diálogo era aclarar si podía entablarse una nego-ciación entre los seis países e Irán, sobre la base de la propuesta presen-tada. Lamentablemente, y a pesar de estos esfuerzos y de algunos signosprometedores iniciales, resultó imposible llegar al acuerdo sobre la sus-pensión de actividades de enriquecimiento, como Solana explicó el 4 deoctubre (53).
La continuación por parte de Irán de actividades relacionadas con elenriquecimiento no dejó a la UE otra opción que apoyar la adopción deotras medidas por el CSNU. El 23 de diciembre de 2006, el CSNU adop-tó unánimemente la resolución 1737 (54). Esta resolución contenía esen-cialmente las siguientes disposiciones: una prohibición de todo materialque pudiera contribuir a los programas de enriquecimiento y reprocesadonuclear, y de reactores de agua pesada de Irán, así como a ciertos aspec-tos del programa de misiles balísticos; un bloqueo de transacciones finan-cieras y una llamada a la “vigilancia” en materia de visados para una listade personas ligadas a esos programas; la obligación de Irán de suspen-der todas las actividades relacionadas con el enriquecimiento y los traba-jos relativos a todas las actividades relacionadas con el agua pesada, asícomo un llamamiento a Irán para que aplique el Protocolo Adicional.
El 22 de enero, el Consejo resumió los parámetros de la aplicación delas sanciones por parte de la UE, que iban incluso más allá de la RCSNU1737, especialmente para prevenir la exportación y la importación, porparte de Irán, de todas las mercancías que figuran en las listas del Grupode Suministradores Nucleares (GSN) y del Régimen de Control de laTecnología de Misiles (RCTM); para prohibir las transacciones con y blo-quear los activos de individuos y entidades cubiertos por los criterios de
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(53) Solana recordó el proceso en una declaración ante el Parlamento Europeo:http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/discours/91168.pdf
(54) http://www.un.org/News/Press/docs/2006/sc8928.doc.htm
la RCSNU 1737, así como para prohibir los viajes a la UE de los individuosa los que se aplican estos criterios (incluidas las entidades y los individuosque se incluirían en una nueva lista de la UE); para tomar medidas desti-nadas a impedir que los nacionales iraníes estudien en la UE cuestionessensibles relacionadas con la proliferación (55). Estas medidas se refleja-ron en la Posición Común de la UE adoptada el 27 de febrero (56).
Irán tenía 60 días para cumplir con la resolución. Tras el informe delDirector General del OIEA al CSNU del 22 de febrero de 2007, en el quese afirmaba que Irán no había suspendido todas las actividades de enri-quecimiento y relacionadas, el 24 de marzo de 2007 el CSNU adoptó porunanimidad la resolución 1747 (57). La nueva resolución introdujo restric-ciones para el comercio de armas, para nuevos compromisos en materiade subvenciones, ayuda financiera y préstamos en condiciones favora-bles, y modificó la lista de entidades y personas sometidas a restricciones.El 23 de abril de 2007, el Consejo adoptó nuevas medidas para aplicar lasmedidas restrictivas, en particular modificaciones de la Posición Común,mediante las cuales, entre otras cosas, se daba carácter formal a la polí-tica de la UE de no vender armas a Irán (58).
En relación inmediata con esta resolución, el E3/UE+3 emitió unadeclaración (59) que reitera las propuestas de junio de 2006 –que tambiénse adjuntaron a la resolución– y el compromiso respecto a la búsqueda deuna solución negociada para alcanzar un acuerdo completo con Irán,basado en el respeto mutuo, que restablecería la confianza internacionalen la naturaleza exclusivamente pacífica del programa nuclear de Irán yabriría el camino para la mejora de relaciones y el desarrollo de una coo-peración más amplia entre Irán y todos nuestros países.
La declaración también reiteraba la propuesta de “suspensión por sus-pensión”, lo que significa que mientras duren las negociaciones, que ten-drían lugar dentro de un calendario acordado, prorrogable de mutuoacuerdo, Irán mantendría una suspensión verificada por el OIEA de acuer-
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(55) Conclusiones del Consejo del 22 de enero de 2007:http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/gena/92493.pdf
(56) Diario Oficial de la UE L 61/49 de 28.2.2007: Posición Común 2007/140/PESC delConsejo, de 27 de febrero de 2007, sobre medidas restrictivas contra Irán.
(57) http://www.un.org/News/Press/docs/2007/sc8980.doc.htm(58) http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/gena/93798.pdf
Véase también el Diario Oficial de la UE L106/67 de 24.4.2007: Posición Común2007/246/PESC del Consejo.
(59) http://www.ukun.org/articles_show.asp?SarticleType=17&Article_ID=1424
do con las resoluciones 1737 y 1747 del Consejo de Seguridad, y tambiénse suspendería el debate del Consejo de Seguridad sobre el programanuclear de Irán, así como la ejecución de las medidas adoptadas confor-me a las resoluciones pertinentes del Consejo de Seguridad.
Los seis países propusieron otras conversaciones para tratar deencontrar una manera aceptable para ambas partes de entablar negocia-ciones. El mismo día, Javier Solana, dijo que “me han pedido los paísesque han tratado más de cerca con Irán que tome contacto con el Dr. AliLarijani para ver si podemos encontrar una vía que conduzca a las nego-ciaciones. La puerta de las negociaciones está abierta; espero que poda-mos encontrar juntos una manera de franquearla.”
Gracias a esfuerzos concertados del E3/UE+3, ha sido posible mante-ner tanto la unidad como el impulso en los esfuerzos internacionales. Elhecho de que las medidas restrictivas pudieran adoptarse universalmenteera también un elemento clave del consenso de la UE. Sobre esta base,la UE ha aspirado a crear un impacto a través de la rápida aplicación delas resoluciones. Al mismo tiempo, la UE y los cinco miembros perma-nentes están de acuerdo en que las propuestas de junio de 2006 siguenvigentes. La UE ha insistido en varias ocasiones en que la puerta sigueabierta a las negociaciones, por ejemplo en las conclusiones del Consejode marzo de 2007 (60).
Para Irán, la cuestión nuclear se ha convertido en una cuestión deprestigio nacional e internacional. Ha pasado a ser un elemento central deldiscurso público iraní, tanto hacia el interior como en relación con elmundo exterior. Este enfoque se ejemplifica con el anuncio por Irán, el 9de abril, del enriquecimiento de uranio “a escala industrial”. LaPresidencia alemana de la UE avisó de que “ese paso por parte de Irán seopondría directamente a las reiteradas peticiones formuladas por la Juntade Gobernadores del OIEA y a los llamamientos vinculantes del Consejode Seguridad de las Naciones Unidas” e instó “a Irán a que se pliegue alas exigencias de la comunidad internacional y cree las condiciones paraun retorno a la mesa de negociaciones” (61).
Desgraciadamente, el contenido de las importantes propuestas dejunio de 2006 ha recibido poca atención pública. Por otra parte, las inten-
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(60) http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/gena/93080.pdf (61) 10.4.2007, Declaración de la Presidencia de la UE sobre el programa nuclear iraní:
http://www.eu2007.de/en/News/CFSP_Statements/April/0410Iran.html
ciones de la UE, y también, de la comunidad internacional, incluso han lle-gado a veces a ser desvirtuadas.
La falsa interpretación es que “Occidente” tendría la intención de pri-var a Irán de un programa nuclear civil, a pesar de las reiteradas declara-ciones de la UE en apoyo de la energía nuclear civil, como se ha mostra-do más arriba, y su disposición a prestar un apoyo concreto al desarrollode un programa de este tipo.
Otra afirmación es que Irán está cooperando completamente con elOIEA, cuando la razón de la preocupación de la UE es la falta de transpa-rencia y cooperación completas, y décadas de actividades no declaradas,en particular por la no aplicación del Protocolo Adicional (62).
Un tema recurrente en el discurso iraní es el derecho de Irán a enri-quecer uranio en el marco del TNP. En realidad, si bien el TNP hace refe-rencia al derecho inalienable a desarrollar aplicaciones pacíficas de laenergía nuclear (artículo IV), este derecho está supeditado al respeto deaspectos relativos a la no proliferación (artículo II).
Lo más importante es que cualquier solución deberá basarse en el res-tablecimiento de la confianza internacional en la naturaleza exclusivamen-te pacífica del programa nuclear de Irán, o en palabras de El Baradei:
La garantía del Organismo acerca del programa nuclear de Irán facilitaráindudablemente una solución al problema iraní que, por una parte, tendríaplenamente en cuenta el derecho de Irán al uso pacífico de la energía nucle-ar y, por otra, proporcionaría a la comunidad internacional el nivel necesariode confianza sobre el programa nuclear de Irán y su futura dirección. (63)
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(62) En su declaración a la Junta de Gobernadores del 5 de marzo de 2006, el DirectorGeneral del OIEA declaró que: "…seguimos siendo incapaces de reconstruir completa-mente la historia del programa nuclear de Irán y algunos de sus componentes, porqueno hemos obtenido el nivel necesario de transparencia y cooperación por parte de Irán.…siguen existiendo aún bastantes incertidumbres sobre experimentos, adquisiciones yotras actividades pertinentes para que podamos comprender el alcance y la naturalezadel programa de Irán. Esto hace que el Organismo sea incapaz de ofrecer la garantíarequerida sobre la naturaleza pacífica del programa nuclear de Irán..... la confianza delOIEA en la naturaleza del programa de Irán se ha visto cuestionada tras dos décadas deactividades no declaradas. Esta confianza solamente se restaurará cuando Irán adoptela decisión que debería haber tomado hace tiempo de explicar y de contestar de mane-ra abierta y transparente a todas las preguntas y preocupaciones del Organismo en rela-ción con sus pasadas actividades nucleares. … Solamente mediante una plena coope-ración con el Organismo, en su calidad de órgano independiente de verificación… puedeIrán disipar las dudas sobre su programa nuclear."
(63) Idem
EVALUACIÓN
En su declaración al Parlamento Europeo el 4 de octubre de 2006, elAR Solana concluía:
Irán es una nación antigua y sabia. Un socio clave en asuntos regio-nales y mundiales. El problema nuclear es sólo un elemento, aunquesea clave, de una relación mucho más amplia. Queremos cooperarcon Irán en otros temas, especialmente Oriente Medio, y debemoshacer esto con independencia de los altibajos en el problema nuclear.
Durante la década pasada, la UE ha formulado un mensaje coherente aIrán que puede resumirse como un planteamiento dual de acción combina-do con “barreras de seguridad” en ámbitos que suscitan inquietud, espe-cialmente la no proliferación, los derechos humanos, el proceso de paz deOriente Medio y la lucha contra el terrorismo. En este planteamiento, la UEha tomado diversas iniciativas de diálogo (ACC, diálogo crítico/global, diá-logo del AR, etc.) que han quedado desgraciadamente bloqueadas.
Las propuestas en relación con el problema nuclear son coherentescon la lógica del planteamiento dual. Por una parte, la UE ha apoyado laoferta de negociaciones encaminadas a un acuerdo global, que incluiríaayuda para crear una capacidad nuclear civil. Por otra parte, la UE ha apo-yado sanciones para hacer que Irán cumpla con las exigencias de lacomunidad internacional y restaurar la confianza en la naturaleza pacíficadel programa de Irán.
La UE ha expuesto su planteamiento sobre Irán, principalmente a tra-vés de conclusiones del Consejo. El Alto Representante, Sr. Solana, haexpuesto reiteradamente los puntos de vista de la UE en su diálogo consus homólogos iraníes. Las propuestas en relación con el problema nucle-ar también contienen diversas sugerencias concretas de cooperación. Sinembargo, con excepción de la comunicación de la Comisión de 2001, laUE nunca ha expuesto su planteamiento sobre Irán de manera consolida-da. Irán ha estado dispuesto a tratar con la UE sobre el ACC y los diver-sos formatos de diálogo, pero tampoco ha presentado una visión com-pleta de sus relaciones con la UE.
Desde la oferta de junio de 2006 a Irán, y los esfuerzos por llevar a lamesa de negociación el problema nuclear, ha existido la sensación entrelos Estados miembros de que otros problemas en relación con Irán no hanrecibido bastante atención. Se tiene la impresión de que hay que enten-der mejor la evolución interna de Irán y su papel regional y, basándose en
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esto, estudiar cómo puede adaptarse la política de la UE para respondermejor a los acontecimientos actuales.
Las cuestiones de carácter interno han sido, entre otras, las siguientes:¿Qué ámbitos de cooperación técnica pueden desarrollarse aún? ¿Cómopuede promoverse el respeto de los derechos humanos? Si bien el apoyoexterior a la sociedad civil es un aspecto delicado, ¿en qué ámbitos habríaposibilidades para una cooperación más directa entre las ONG? ¿Cómopuede mejorar la UE la comunicación de sus políticas y acciones respec-to de Irán?
Sin embargo, la desafiante actitud de Irán en el problema nuclear, suplanteamiento a menudo poco positivo en conflictos regionales, el deterio-ro de los derechos humanos y de las libertades individuales, así como losataques verbales contra Israel y las declaraciones y la conferencia sobre elHolocausto no han ayudado a la UE a tener una perspectiva clara sobre elfuturo. La perturbación del diálogo, así como las declaraciones críticas refe-rentes a Estados miembros concretos, lo han hecho aún más difícil.
La reciente crisis motivada por la detención de marinos británicos ter-minó con la liberación del grupo de 15 ciudadanos británicos. Sin embar-go, dado que el tema subyacente de la política de la UE respecto de Iránviene siendo la incertidumbre en relación con las intenciones de Irán, elincidente no puede considerarse positivo. El anuncio por parte iraní de laproducción “a escala industrial” de combustible nuclear el 9 de abril, enabierto desafío a la postura unitaria del Consejo de Seguridad de lasNaciones Unidas, planteó nuevos interrogantes en cuanto a la voluntad deIrán de buscar una solución negociada.
Pese a numerosos intentos, entre los que se cuentan los esfuerzos delAlto Representante en pro del diálogo, las relaciones entre la UE e Iránlamentablemente han entrado en un periodo de estancamiento. Entretanto,la UE está desarrollando asociaciones con otros países y regiones, e Irántambién parece poner su vista en otros lugares. Quedan así desaprovecha-das posibles nuevas iniciativas europeas para desarrollar las relaciones conIrán en igualdad de condiciones con otros importantes países.
Tal como están las cosas, la política de la UE se ha centrado cada vezmás en el problema nuclear, según reflejan por ejemplo las deliberacionesdel Consejo sobre Irán en los últimos años. Pero también Irán ha situadoeste problema en el centro de su política, y lo ha convertido en una cues-tión de prestigio nacional e internacional. Esto significa que un avance en
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las relaciones UE-Irán ha llegado a depender en la práctica de que seresuelva la cuestión nuclear.
PERSPECTIVAS
El problema nuclear está eclipsando actualmente todos los demástemas de las relaciones UEIrán. Aunque no existan vínculos formales conotros aspectos de la agenda bilateral, solamente una solución del litigionuclear podría allanar el camino para obtener un avance en las relaciones.Una solución negociada según lo previsto por el E3/UE+3 podría desenca-denar un círculo virtuoso de mayor confianza que permitiría un avance en eldesarrollo de las relaciones económicas, comerciales y políticas con elmundo exterior.
Este nuevo clima también mejoraría considerablemente las relacionesUE-Irán. Daría un estímulo a las empresas europeas para que aumenten elcomercio y la inversión. El nuevo clima político permitiría reanudar las nego-ciaciones sobre el ACC y restablecería otras formas de diálogo y coopera-ción técnica. Otras cuestiones seguirían pendientes, por ejemplo los dere-chos humanos y la implicación de Irán en crisis regionales, pero con una evo-lución positiva en relación con el problema nuclear estos problemas podríanabordarse a través de formatos renovados de diálogo y cooperación.
A través de la geografía, la historia y la cultura, los intereses comunesen el campo de la economía, la tecnología y el comercio, y sus papelesregionales respectivos, la UE e Irán tienen forzosamente que acabar des-arrollando con el tiempo una relación fuerte y profunda. Sin embargo, elprogreso en la construcción de una asociación estratégica dependerá dela capacidad de ambas partes de formular una visión compartida. Ambastendrán que encontrar maneras de traducir intereses comunes en meca-nismos efectivos de cooperación, pero también hallar fórmulas para abor-dar eficazmente las cuestiones problemáticas.
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