Las Normas Internacionales de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (ISSAI) son emitidas por la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI). Para más información visite www.issai.org

I N T O S A I Anexo ISSAI 5510

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Índice

Apéndice 1 3 Relación entre las amenazas naturales y las provocadas por el hombre

Apéndice 2 5 La importancia de la gobernanza

Apéndice 3 9 Planes de gestión de desastres

Apéndice 4 12 Los Sistemas de Información Geográfica (SIG)

Apéndice 5 15 Organización y estructura de las administraciones que participan en la reducción del riesgo de desastres

Apéndice 6 16 Objetivos de la fiscalización: ejemplos relativos a la reducción del riesgo de desastres

Apéndice 7 17 Preguntas de auditoría y criterios para la fiscalización paralela del Grupo de Trabajo AADA de la reducción del riesgo de desastres

Apéndice 8 21 Criterios de auditoría: ejemplos de auditorías de la reducción del riesgo de desastres

Apéndice 9 24 Constataciones o conclusiones y recomendaciones de la fiscalización: ejemplos de fiscalizaciones de la reducción del riesgo de desastres

Apéndice 10 27 Auditoría de gestión de la preparación de la India ante los desastres

Apéndice 11

Acrónimos

Apéndice 12 28 Glosario

Apéndice 13 32 Bibliografía

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Apéndice 1

Relación entre las amenazas naturales y las provocadas por el

hombre

1. No siempre está clara la diferencia entre las amenazas naturales y las provocadas por el hombre. Por ejemplo, la acción humana (o la ausencia de ella) puede generar un impacto positivo o negativo importante sobre las amenazas de origen natural. El siguiente diagrama estudia la relación entre las amenazas naturales y las provocadas por el hombre.

Tipos de amenaza

Fuente: EFS de Turquía para el Grupo de Trabajo AADA.

TIPOS DE AMENAZA

HYDROLÓGICAS/METEOROLÓGICAS

(Huracanes, inundaciones, tornados, sequías, etc.) TECNOLÓGICAS (Armas nucleares, fusión en las

centrales nucleares, etc.)

GEOFÍSICAS

(Terremotos,

tsunamis,

corrimientos de

tierras, etc.)

AMENAZAS

NATURALES AMENAZAS

CLIMATOLÓGICAS (Desertificación, heladas,

etc.)

BIOLÓGICAS

(Pestes, epidemias, etc.) OTRAS (Terrorismo, hambrunas,

etc.)

PROVOCADAS

POR EL HOMBRE

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2. Ejemplos de la repercusión que las decisiones y actividades humanas pueden causar en los desastres naturales:

• La destrucción del entorno natural debido a la tala o a los usos inadecuados de la tierra para obtener un beneficio económico a corto plazo es uno de los principales factores que genera inundaciones o corrimientos de tierras;

• la migración de la población a las zonas urbanas y costeras aumenta la vulnerabilidad humana frente a los desastres;

• cuando aumenta la densidad de la población, las infraestructuras se sobrecargan, las zonas de viviendas se acercan a industrias potencialmente peligrosas y cada vez se construyen más asentamientos en zonas frágiles, como las llanuras aluviales o zonas propensas a sufrir corrimientos de tierras;

• la planificación económica deficiente o la gestión inadecuada de los recursos naturales (por ejemplo, el uso de terrenos agrícolas para el desarrollo urbano) pueden causar una hambruna generalizada.

Como consecuencia, las amenazas naturales afectan más a la población y las pérdidas económicas aumentan, tanto en los países de rentas bajas como en los de rentas altas.

3. La gran mayoría de los desastres son acontecimientos de origen hidrometeorológico, como

inundaciones, sequías y huracanes,1

seguidos por los de origen geológico, como los terremotos. Los riesgos de desastre surgen cuando las amenazas interactúan con las vulnerabilidades físicas, sociales, económicas y medioambientales. Por ejemplo, a pesar de que la actividad sísmica se ha mantenido constante durante los últimos años, parecen estar aumentando las repercusiones de los terremotos en la población urbana.

1 http://www.preventionweb.net/english/hyogo/gar/2011/en/what/index.html

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Apéndice 2. La importancia de la gobernanza

Gobernanza 1. La gobernanza puede definirse como «las normas, procesos y comportamientos que

influyen en el ejercicio de los poderes […], especialmente desde el punto de vista de la apertura, la participación, la responsabilidad, la eficacia y la coherencia»2

.

2. El análisis de la gobernanza se centra en los participantes, tanto formales como informales, de la toma de decisiones y en la aplicación de las mismas, así como en las estructuras formales e informales que se han establecido para tomar y aplicar la decisión. La administración pública es uno de los participantes del marco de la gobernanza. Otros participantes pueden ser ONG, institutos de investigación, donantes internacionales, instituciones financieras y partidos políticos. Cada uno de estos puede desempeñar un papel en la toma de decisiones o influir en la misma.

3. La participación, la rendición de cuentas, la eficacia, la coherencia y la apertura son cinco

características importantes de la buena gobernanza. Aunque puede resultar difícil establecer una buena gobernanza, este logro puede constituir un reto para aquellos que colaboran en la preparación ante a los desastres.

Un ejemplo de estructura de gobernanza La Estructura de Gobernanza del Sistema Federal de Gestión de la Respuesta en caso de Emergencia (Canadá)3

El Plan Federal de Respuesta en caso de Emergencia de Canadá (FERP) incluye el Sistema Federal de Gestión de la Respuesta en caso de Emergencia (FERMS), un sistema de gestión exhaustivo para una respuesta integral a las emergencias. Dicho sistema proporciona una estructura de

2 Libro Blanco sobre la gobernanza europea, Comisión de las Comunidades Europeas, Bruselas, 25 de julio de 2001,

COM(2001) 428 final. 3 Plan Federal de Respuesta en caso de Emergencia, CANADÁ. http://www.publicsafety.gc.ca/prg/em/ferp, (marzo

de 2010).

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gobernanza e instalaciones operativas para responder a las emergencias. El siguiente gráfico describe la estructura de la gobernanza:

La Estructura de Gobernanza del Sistema Federal de Gestión de la Respuesta en caso de Emergencia

Gobernanza

4. En este caso, la gobernanza hace referencia a las estructuras y procesos de gestión que se establecen durante circunstancias de carácter urgente o no urgente. El Comité del Consejo, el Comité de Viceministros, el Agente Federal de Coordinación y el Comité de Viceministros de Gestión de Emergencia se identifican como los responsables en última instancia de la toma de decisiones. Dichos comités constituyen el nivel ministerial que debe coordinar la respuesta del Gobierno de Canadá. En la fase de reducción del riego de desastres, el Comité del Consejo coordina el programa gubernamental, incluidos los

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aspectos relacionados con la legislación, la planificación o la gestión, mientras que el Comité de Viceministros constituye un foro para debatir temas como la seguridad pública, la seguridad nacional y la inteligencia, así como para debatir la preparación y la gestión de emergencias.

Gestión

5. En el segundo nivel, existe un equipo de gestión que se ocupa de las medidas y funciones del FERMS. El equipo de gestión dirige la consecución de los objetivos fijados para cada período operativo. Dicho equipo está formado por el Director General de la Dirección de Operaciones, que lidera el equipo de gestión, y cuatro representantes.

• La Dirección de Operaciones forma parte del departamento de coordinación del ministro de

Seguridad Pública, y es responsable de las funciones de gestión y colabora con el Centro de Operaciones del Gobierno.

• Otro de los representantes del Departamento de Justicia o de otras instituciones relacionadas proporciona apoyo y asesoramiento en materia legal.

• Otro miembro del equipo de gestión colabora en aspectos relativos a la comunicación. • Los principales departamentos, designados de acuerdo con la naturaleza de la emergencia,

son departamentos federales vinculados a elementos fundamentales de dicha estrategia. Los principales representantes departamentales informan al equipo de gestión de la necesidad de ayudas según el carácter de la emergencia, y el Director General de la Dirección de Operaciones, en consulta con el Agente Federal de Coordinación, determina qué departamentos deben aportar un representante principal de departo para respaldar la respuesta en el marco del Centro Operativo Gubernamental.

• Dentro del equipo de gestión, los cuatro directores de la Dirección de operaciones se ocupan de las funciones principales. Los directores orientan a los representantes departamentales durante el proceso.

Centro Operativo Gubernamental (GOC)

6. La Seguridad Pública de Canadá, que se ocupa de la gestión de los desastres, posee un centro de operaciones (el Centro Operativo Gubernamental o GOC) para coordinar la respuesta nacional. El GOC es el corazón de una red de centros operativos gestionados por diversos departamentos y organismos federales, incluida la Real Policía Montada de Canadá (RCMP), Health Canada, Relaciones Exteriores y Comercio Internacional Canadá, el Servicio de Inteligencia y Seguridad de Canadá (CSIS) y la Defensa Nacional. El GOC también mantiene el contacto con las provincias y territorios, así como con colaboradores internacionales, como los Estados Unidos y la OTAN. Sus principales funciones consisten en coordinar y orientar a los participantes de la respuesta federal en caso de emergencia.

7. El GOC comunica el compromiso del FERP y el nivel de respuesta a los colaboradores

gubernamentales de respuesta en caso de emergencia. Están previstos tres niveles de respuesta para proporcionar una progresión lógica de la actividad, desde la supervisión y la notificación reforzadas hasta una respuesta federal integral. En el primer nivel, se produce un suceso o acontecimiento que puede requerir una respuesta federal integral. A dicho nivel, el GOC recopila una gran variedad de información sobre el suceso y después evalúa

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y comparte esta información con aquellos que toman parte en la respuesta federal en caso de emergencia. Por último, se prevé que la información y las actividades de información reforzadas del GOC respalden las actividades de planificación y respuesta de los participantes federales. En el segundo nivel, la respuesta requiere una comprensión plena del suceso y, puesto que este evoluciona y la posibilidad de que sea necesaria una respuesta federal aumenta, se realiza una evaluación de riesgos. Dicha evaluación detecta vulnerabilidades, los factores externos agravantes y los posibles impactos, y puede formalizarse en un informe de análisis de riesgos del suceso. En el tercer nivel, debe llevarse a cabo una actividad de respuesta integral. Este nivel incluye las actividades de los dos niveles anteriores. El GOC conserva su papel de coordinación y mantiene una comunicación constante con los centros federales. Además, proporciona informes regulares de la situación a los ministros y altos funcionarios.

Funciones principales

8. La Seguridad Pública de Canadá lleva a cabo seis funciones principales para integrar la respuesta federal:

• operaciones, • concienciación de la situación, • evaluación de riesgos, • planificación, • logística, • financiación y administración. El alcance de la emergencia determinará la escala y el nivel de desempeño de cada una de estas funciones. Dentro del GOC, los expertos en la materia y los enlaces de los departamentos gubernamentales, de las ONG y del sector privado organizan y desempeñan las labores principales. Las funciones de operaciones, concienciación de la situación, evaluación de riesgos y planificación son de vital importancia para las actividades de reducción del riesgo de desastres.

Componente Federal-Regional

9. La organización federal posee unidades regionales para comunicarse con las administraciones provinciales o regionales, que orientan la planificación de actividades de gestión de emergencias y preparación. También gestionan el flujo de información y las solicitudes de ayuda federal en la región. Por consiguiente, las actividades de reducción del riesgo de desastres se llevan a cabo de forma más eficaz y oportuna, de acuerdo con el Gobierno de Canadá.

9

Apéndice 3

Planes de gestión de desastres

1. Los planes de gestión de desastres establecen prioridades estratégicas, la responsabilidad de coordinar las actividades de gestión del desastre y los detalles operativos de dicha gestión. En ocasiones, toda esta información se recoge en un único plan nacional de desastre. No obstante, cada vez resulta más frecuente que los datos operativos figuren en otros planes secundarios independientes.

Planes nacionales de desastres

2. Las actividades de gestión del desastre, incluidas aquellas que implican la reducción del riesgo de desastres, son llevadas a cabo a muchos niveles diferentes por numerosas organizaciones y particulares. Los principales elementos de un plan nacional son:

• La estrategia nacional: a la hora de determinarla, es importante evaluar los riesgos en cuanto a las insuficiencias existentes y las posibles amenazas a las que puede enfrentarse el país. La localización de amenazas, las bases de datos de desastres, los análisis de costes y beneficios y de impacto, incluida una evaluación de las pérdidas medias anuales y las pérdidas máximas probables, constituyen herramientas que pueden utilizarse para realizar evaluaciones de riesgos.

• Prioridades: en el contexto de la planificación de la gestión del desastre, las prioridades se fijan utilizando los resultados de las evaluaciones de riesgo. Al trazar los planes nacionales de desastres, es de vital importancia determinar las prioridades teniendo en cuenta la limitación de recursos.

• Estructura de la gobernanza: la gobernanza es la clave de la aplicación eficaz de los planes de reducción del riesgo de desastres y conlleva relaciones y responsabilidades predefinidas y claras entre los distintos niveles de la administración. El marco de gobernanza proporciona la estructura por medio de la cual se fijan los objetivos, se deciden los medios para alcanzarlos y se determina hasta qué punto se supervisa la consecución de estos. Los planes nacionales registran las funciones principales de la gestión del desastre, las organizaciones que tienen atribuido el desempeño de dichas funciones y responsabilidades en los distintos ámbitos. No existe un único modelo de buena gobernanza para la reducción del riesgo de desastres. Los auditores deben estudiar el marco jurídico, institucional y reglamentario para contribuir a identificar los requisitos previos para la buena gobernanza.

• Coordinación: la coordinación exhaustiva de todas las etapas de la gestión del desastre (antes, durante y después del desastre) es fundamental para llevar a cabo las actividades y cumplir las responsabilidades que comparten múltiples instituciones. Los planes nacionales proporcionan herramientas de coordinación, como reuniones y comisiones.

En Canadá, se determinan estrategias y se redactan planes de acción para diez sectores a los que se concede carácter prioritario en calidad de «infraestructuras vitales» y que son, entre otros, la sanidad, la información y la comunicación, la tecnología, la energía y los servicios públicos.

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• Orientación: los planes nacionales de desastres orientan a las instituciones competentes en su labor de gestión del desastre. Los objetivos, metas y evaluaciones de riesgos, etc. recogidos en los planes operativos o secundarios deben proceder y respetar la estrategia establecida en el plan nacional. Por tanto, la planificación, el seguimiento y la presentación de informes por parte de la principal institución o instituciones competentes de la planificación nacional de desastres revisten gran importancia y deben dotarse estas instituciones de los recursos adecuados.

Planes secundarios

3. Además de los planes nacionales de desastres, las entidades individuales responsables de los distintos aspectos de la gestión del desastre elaboran planes y programas relacionados con sus propios ámbitos de responsabilidad. Estos planes pueden variar según la entidad en cuestión y los tipos de desastre. A continuación se exponen algunos ejemplos:

• planes departamentales, operativos o de gestión de emergencias, elaborados por instituciones o entes locales;

• planes o estrategias específicos, diseñados para desastres específicos a los que conceden importancia los países ;

• planes de continuidad de las actividades, relacionados con la preparación frente a los

desastres 4

; y

• planes de acción que se aplicarán durante un desastre.

Las actividades de reducción del riesgo de desastres recogidas en los planes secundarios de desastre pueden incluir las siguientes:

• Coordinación: la coordinación entre los planes nacionales y secundarios es de vital importancia. A fin de que exista una gestión eficaz del desastre que incluya los aspectos de preparación, las partes interesadas del sector deben llevar a cabo de forma coordinada actividades como la planificación de políticas, la evaluación de riesgos, la formación, la divulgación o concienciación de la ciudadanía y la protección de las infraestructuras esenciales. Por ejemplo, en Turquía se

4 Véanse las directrices elaboradas por el Comité de Creación de Capacidades a este respecto.

En Canadá se elabora una «Estrategia Nacional de Mitigación de los Desastres» y se llevan a cabo las actividades de mitigación de acuerdo con dicha estrategia. De forma similar, la «Prevención o protección y mitigación del riesgo de maremoto» es uno de los planes de reducción del riesgo de desastres de la India.

En Canadá se ha establecido un «Sistema Federal de Gestión de la Respuesta en caso de Emergencia» y las herramientas y procesos de coordinación se definen en el marco de dicho sistema. Por una parte, el «equipo de gestión», formado por representantes de las instituciones que participan en la gestión del desastre, recopila información sobre las necesidades de los distintos intervinientes. Por otro lado, les orienta en lo que respecta a la cooperación y la coordinación.

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creó la «Dirección Provincial de Desastres y Emergencias de Estambul», cuyo principal objetivo es garantizar la coordinación y cooperación entre las instituciones competentes de la región.

• Evaluación del riesgo: los planes secundarios especifican

posibles riesgos (generalmente, la herramienta de evaluación de riesgos de desastres naturales se encarga de la localización de amenazas y en el caso de los desastres provocados por el hombre, la supervisión y la notificación son las herramientas adecuadas). Además, también se recurre a las evaluaciones de vulnerabilidad. Para llevar a cabo dichas evaluaciones, se comprueba la preparación mediante aplicaciones prácticas.

• Formación: este es otro de los aspectos importantes que tratan los planes secundarios. Numerosos países poseen una unidad de formación que organiza actividades formativas de adiestramiento relacionadas con cada una de las etapas de la gestión del desastre. Por ejemplo, el Instituto de gestión de emergencias de Australia posee dicha unidad de formación. Además, los planes secundarios destacan la necesidad de elaborar programas de formación relativos a temas específicos.

• Concienciación pública: en el contexto de la preparación ante los desastres, debe concienciarse a la ciudadanía en relación con ellos, con objeto de reducir sus efectos adversos. Esta labor de concienciación requiere cooperación y coordinación entre todas las partes interesadas, incluidas aquellas pertenecientes al sector privado y las ONG. A tal fin, se elaboran directrices que proporcionan información y asesoramiento sobre las medidas que deben tomarse antes, durante y después del desastre y se organizan programas de concienciación pública.

• Infraestructuras vitales: se trata de servicios, instalaciones o grupos de servicios o instalaciones, cuya pérdida generará efectos adversos en el bienestar físico, social, económico o medioambiental, o en la seguridad de la comunidad. Deben detectarse y gestionarse de forma adecuada los riesgos para este tipo de infraestructuras, y para reforzar éstas, minimizando los riesgos que les afectan, es importante la cooperación entre las administraciones, los propietarios de las infraestructuras esenciales y los directivos de empresas privadas.

• Medidas: los planes operativos deben detallar las medidas que han de adoptarse durante el proceso de gestión del desastre, como las de carácter estructural destinadas a reforzar los edificios existentes, construir edificios que resistan a los desastres y evacuar las zonas residenciales antes o durante los mismos.

Herramientas para evaluar el riesgo de maremoto en la India • Mapa de amenazas de

maremoto • Evaluación de vulnerabilidad

ante un maremoto • Evaluación del riesgo de

maremoto • Aplicaciones prácticas

En Australia se crean directrices de acción en caso de emergencia y cada una de ellas contiene información clara y concisa sobre cómo estar preparado, qué hacer durante una amenaza importante y qué pasos deben darse después.

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Apéndice 4 Los Sistemas de Información Geográfica (SIG)

1. Los SIG se utilizan en ámbitos como la cartografía, la teledetección, la agrimensura, la gestión de servicios públicos, la navegación marítima, la geografía, la planificación urbana y la gestión de emergencias. La tecnología de los SIG permite que los usuarios creen sus propias búsquedas y analicen la información espacial, editen datos y mapas y presenten los resultados de estas operaciones. Además de constituir una de las herramientas más importantes para la gestión eficaz de los desastres, la planificación del desarrollo y la toma de decisiones, también es una herramienta importante para las auditorías de la reducción del riesgo de desastres realizadas por las EFS.

2. La India y China son dos de los países que sufren las amenazas naturales más graves del mundo. A fin de mantener un flujo adecuado de información para las redes de preparación y rescate en caso de terremoto, sus gobiernos han puesto en marcha una serie de programas de establecimiento de redes digitales, basadas en técnicas de SIG, GPS y TD, que incorporan los últimos avances de las tecnologías para los terremotos y las ciencias de la información. Los dos ejemplos siguientes ilustran las aplicaciones prácticas de los SIG para la reducción del riesgo de desastres.

Atlas de Vulnerabilidad de la India5

Actividades de los SIG en China6

En 1997 se elaboró un «Atlas de vulnerabilidad» teniendo en cuenta las tres amenazas naturales más perjudiciales para la India: terremotos, ciclones e inundaciones. Los mapas de zonificación a gran escala para las tres amenazas ya estaban disponibles a pequeña escala para todo el país. Dichos mapas se elaboraron a una escala mayor, mostrando todas las unidades administrativas y los límites de los distintos distritos, para identificar fácilmente los espacios abarcados por las zonas de los diferentes niveles de riesgo. El Atlas de vulnerabilidad está incluido en la planificación de la gestión de desastres a escala estatal y recoge la siguiente información para cada Estado y Territorio de la Unión de la India: • mapa de amenazas sísmicas, • mapa de ciclones y amenazas eólicas,

Durante los últimos años, como parte de los proyectos Tierra Digital y del Plan Nacional para la Reducción de Desastres de China (CNII), el sistema de mitigación de desastres sísmicos ha recopilado una gran cantidad de información en todo el país, que incluye datos sobre la estructura geológica, terremotos anteriores, edificios y distribución de la población. La mayoría de las ciudades que superan los 500 000 habitantes han creado un sistema de información para contribuir a la preparación ante terremotos y otras amenazas, que se refiere a las infraestructuras urbanas, como la red de suministro de agua, los sistemas eléctricos, las redes de telecomunicaciones, los sistemas de tráfico, etc. Se añaden continuamente a este sistema los últimos

5 Rego Aloysius J., «National Disaster Management Information Systems & Networks: An Asian Overview», s.4. 6 http://www.gisdevelopment.net/application/natural_hazards/earthquakes/ma03135b.htm

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• mapa de zonas propensas a sufrir inundaciones,

• cuadro de vulnerabilidad de las viviendas de cada distrito, en el que se indica, para cada tipo de vivienda, el nivel de riesgo al que pueden verse sometidas en un futuro.

avances de las tecnologías antisísmicas como los métodos de análisis del riesgo de terremoto, nuevos métodos o normativas antisísmicas, nuevos conocimientos y experiencias en emergencias previas y posteriores a un terremoto.

3. Los SIG pueden utilizarse en la elaboración de planes de reducción del riesgo de desastres para analizar un número prácticamente ilimitado de factores asociados a acontecimientos históricos y condiciones existentes, incluido el uso actual de la tierra, las condiciones de las infraestructuras, etc. Los encargados de la planificación utilizan estos datos para trazar estrategias de mitigación específicas para las actividades de prevención de desastres. A escala nacional, los SIG pueden usarse para familiarizar a los planificadores con la posible zona del desastre, proporcionando una referencia para la situación general de amenaza y contribuyendo a identificar las zonas que requieren un estudio más exhaustivo para evaluar el efecto de las amenazas naturales sobre la gestión y el potencial de desarrollo de los recursos naturales.7 Por ejemplo, en Indonesia, los SIG se utilizan para crear mapas de riesgos a escala nacional, provincial y de distrito. Los mapas a escala nacional y provincial se utilizan para determinar las provincias y las zonas prioritarias que requieren actividades de gestión de los desastres, planificación y la instalación de sistemas de alerta temprana, mientras que los mapas a escala de distrito se utilizan para planificar imprevistos a dicho nivel. Dentro de este sistema, se han creado una serie de módulos sobre incendios forestales, terremotos o maremotos, erupciones volcánicas y disturbios sociales, a fin de crear un sistema de base de datos basado en Internet.8

4. Antes de adquirir un SIG, los planificadores deben determinar qué beneficios puede aportar a su planificación de actividades y sus decisiones. Las aplicaciones y objetivos específicos de los SIG tienen que definirse. La forma en que se estructura y utiliza un SIG varía de unos países a otros en función de los riesgos de desastre a los que estos se enfrentan. Por ejemplo, para comprender plenamente las repercusiones a largo plazo de las «inundaciones» y llevar a cabo la planificación en consecuencia, es necesario analizar datos sobre «meteorología, topografía, características del suelo, vegetación, hidrología, asentamientos, infraestructuras, transporte, población, aspectos socioeconómicos y recursos materiales». Estos recursos pueden variar, y en el campo de la gestión de los desastres, se procesan fácilmente con la ayuda de los SIG y se utilizan en ámbitos como el «análisis de riesgos y amenazas» y las actividades de «planificación». El siguiente ejemplo demuestra el uso de los SIG en la planificación de la reducción del riesgo de desastres.

7 Estudio sobre la gestión de amenazas naturales en la planificación del desarrollo regional integrado, «Geographic

Information Systems in Natural Hazard Management», http://www.oas.org/DSD/publications/Unit/oea66e/begin.htm#Contents.

8 Rego Aloysius J., «National Disaster Management Information Systems & Networks: An Asian Overview», s.3.

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Actividades de preparación ante los terremotos en la región de Mármara (Turquía)9

En 1999 un terremoto causó grandes pérdidas en una extensa zona de la región de Mármara, en Turquía. Desde entonces, el Director de Gestión de Desastres y Emergencias del Gabinete del Primer ministro, que es el organismo responsable de la gestión de desastres en todo el país, ha supervisado periódicamente las actividades relacionadas con los terremotos. En mayo de 2010 se llevó a cabo un análisis del peligro y riesgo de terremotos en un radio de más de 100 km. Se calculó que, en un período de diez años, la probabilidad de que tuviera lugar un terremoto de una magnitud de 6 puntos era del 83,8 %. Esta información, producida con la ayuda de los SIG, se utiliza para la planificación regional. La franja de protección, que abarca 75 metros desde cada lado de la zona de falla, ha disminuido 25 metros a cada lado, por lo que se especifica una franja de protección de 50 metros. En una situación como esta, los auditores de la reducción del riesgo de desastres deben determinar si los datos técnicos de los que disponen los planificadores llegado este punto se han incorporado con éxito al proceso de planificación.

5. Al llevar a cabo auditorías de la reducción del riesgo de desastres, las EFS deben evaluar si los SIG actuales facilitan la valoración de las evaluaciones de riesgos, los análisis de riesgos y las evaluaciones de vulnerabilidad, así como si los elementos de SIG existentes o no son adecuados para el proceso de reducción del riesgo de desastres. Este punto reviste una gran importancia para evaluar las estrategias y actividades de mitigación de riesgos y valorar si se efectúa un uso eficiente y eficaz de los SIG. Véase en la ISSAI 5540 orientaciones acerca del uso y la auditoría de la utilización de los SIG en la reducción del riesgo de desastres.10

9 Procedente de la fiscalización paralela de la preparación ante a los desastres realizada por el Tribunal de Cuentas

de Turquía, 2011-2013. Véase información más detallada en el informe final del Grupo de Trabajo AADA.

10 http://www.issai.org/composite-334.htm

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Apéndice 5 Organización y estructura de las administraciones que participan en la reducción del riesgo de desastres Resumen de un informe de fiscalización del Tribunal de Cuentas de Turquía ¿En qué medida se está preparando Estambul ante los terremotos? (2002)11

Según las disposiciones legales vigentes en Turquía, el principal organismo encargado de la reducción del riesgo de desastres es la Dirección General de Gestión de Emergencias de Turquía (TEMAD), adjunta al Gabinete del Primer ministro. Este organismo se ha encargado de elaborar y ejecutar los planes de desastre, así como de tomar las medidas necesarias para proporcionar una gestión de emergencias eficaz en toda la nación y coordinar a todos los organismos intervinientes. El resto de organizaciones encargadas de actividades relacionadas con los desastres son:

• el Ministerio del Interior, que ha creado centros regionales de operaciones de socorro y emergencias;

• el Consejo Nacional Independiente dedicado a los terremotos; • las administraciones locales, cuyas responsabilidades en la mitigación de desastres se

ampliaron tras las recomendaciones del informe del Tribunal de Cuentas de Turquía. La TEMAD coordina todas las actividades de las ONG turcas, entre las que cabe citar la Media Luna Roja turca, la Asociación de Solidaridad Social y Económica con los Países Pacíficos, la Asociación de la Media Luna Azul turca, la Fundación de Derechos Humanos, Ayuda Humanitaria y otras instituciones gubernamentales. En este contexto, el Tribunal de Cuentas de Turquía fiscalizó la preparación frente a posibles terremotos mediante las siguientes preguntas:

• ¿La estructura organizativa encargada de la preparación de Estambul en caso de terremoto está a la altura de las necesidades?

• ¿Cómo prepara a Estambul dicha estructura organizativa ante un posible terremoto? • ¿Cómo se asignan los recursos para la preparación ante los terremotos? • ¿Se establecen una coordinación y cooperación adecuadas? • ¿Se planifican y llevan a cabo adecuadamente las actividades? • ¿Se ha trabajado lo suficiente respecto de los incendios posteriores a los terremotos, que

aumentan los daños iniciales? • ¿Cuál es la calidad de la preparación de los planes de emergencia que llevan a cabo los

grupos de servicio?

11 http://www.sayistay.gov.tr/english_tca/Performance/IstanbulEarthquake.pdf

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Apéndice 6. Objetivos de la fiscalización: ejemplos relativos a la reducción del riesgo de desastres País Contexto/Título Tipo de

auditoría/Fase del desastre

Objetivo de la fiscalización

Austria Prevención de amenazas naturales: uso de los recursos del fondo de desastres

Preparación-Mitigación/ Ejecución

Evaluación, distribución y uso de los recursos procedentes del fondo de desastres, enfoques de la toma de decisiones, división de funciones y coordinación de las administraciones federales, regionales y locales.

Canadá Gestión de Emergencias de otoño de 2009 – Seguridad Pública de Canadá

Preparación-respuesta/ Ejecución

Los objetivos de esta auditoría eran determinar si la Seguridad Pública de Canadá puede demostrar haber ejercido su liderazgo al coordinar las actividades de gestión de emergencias, incluida la protección de infraestructuras esenciales en Canadá, así como determinar si la Seguridad Pública de Canadá, junto con los departamentos y organismos federales, puede demostrar avances en la mejora de las actividades coordinadas de respuesta y recuperación en caso de emergencias.

República Checa

Fondos invertidos en medidas contra las inundaciones y en la prevención de las mismas en zonas amenazadas debido a los cambios adversos del clima. La auditoría se centra en la financiación de la prevención y protección ante inundaciones (sistemas meteorológicos e hidrológicos, riesgo de corrimiento de tierras y derrumbamientos de rocas, localización de las zonas de inundación, localización de las zonas propensas a sufrir corrimiento de tierras y de rocas, evaluación del riesgo de inundaciones).

Preparación/cumplimiento-ejecución

Ahorro, eficacia, eficiencia de la financiación para la protección ante inundaciones.

Lesoto Distribución de ayuda alimentaria Mitigación/ Determinar los factores que afectan a la distribución eficiente de ayuda

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Ejecución alimentaria. Países Bajos Preparación para la gestión de los

desastres Preparación/ Ejecución

Se fiscaliza si el ministro de Asuntos Interiores ha cumplido su responsabilidad de organizar la gestión de los desastres en los Países Bajos.

Turquía ¿En qué medida se está preparando Estambul ante los terremotos?

Preparación/ Ejecución

Especificar los riesgos a los que se enfrenta el país durante las actividades de preparación a corto y medio plazo cuyo fin es minimizar, en la medida de lo posible, los daños en Estambul en caso de terremoto, e identificar las medidas que deben tomarse.

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Apéndice 7 Preguntas de auditoría y criterios para la fiscalización paralela del Grupo de Trabajo AADA de la

reducción del riesgo de desastres El siguiente cuestionario se elaboró para utilizarse durante la participación de las EFS en la fiscalización paralela del Grupo de Trabajo AADA sobre la

reducción del riesgo de desastres. A las EFS les pareció una herramienta útil para recabar información sobre las fiscalizaciones individuales y comparar resultados.

Tema de la fiscalización: REDUCCIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES MATRIZ DE AUDITORÍA PRIMERA PREGUNTA PRINCIPAL: ¿SON ADECUADAS LA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA Y LAS ESTRATEGIAS PARA LA REDUCCIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES?

PREGUNTA SECUNDARIA

CRITERIOS METODOLOGÍA CONSTATACIONES

RECOMENDACIONES

1.1. ¿Existen estrategias y políticas en el marco del enfoque integrado de gestión de los desastres?

1.1.1 Es preciso elaborar y actualizar periódicamente una estrategia y un plan de acción de desastres a escala nacional, que comprendan todos los tipos de desastre posibles:

• deben definirse claramente los deberes, responsabilidades y entidades competentes;

• debe establecerse la prioridad y planificación de dichos deberes.

1.1.2 La gestión de los desastres debe centrarse fundamentalmente en las estrategias y actividades cuyo fin sea la reducción del riesgo de desastres. 1.1.3 Deben reforzarse las metas, objetivos y estrategias establecidas a escala nacional mediante un marco jurídico y financiero adecuado.

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1.2. ¿Se ha establecido una estructura organizativa eficaz para la aplicación correcta y coordinada de la reducción del riesgo de desastres?

1.2.1 Es necesario que exista un marco jurídico que determine claramente los deberes, competencias y responsabilidades de la entidad coordinadora. 1.2.2 La entidad responsable de la coordinación debe disponer de los recursos humanos, financieros y de otro tipo necesarios para planificar, coordinar y supervisar la reducción del riesgo de desastres desde un enfoque integrado.

1.3. ¿Se están utilizando adecuadamente las herramientas de gestión en la reducción del riesgo de desastres?

1.3.1 Debe crearse un sistema actualizado, coherente, correcto, completo, integrado y factible para la planificación y orientación en la reducción del riesgo de desastres. 1.3.2 Deben establecerse sistemas integrados de información, tanto a escala nacional como regional, de forma que respalden los procesos de toma de decisiones y se pongan inmediatamente a disposición del público por parte de las entidades competentes.

SEGUNDA PREGUNTA PRINCIPAL: ¿SON ADECUADAS LAS LABORES DE PREPARACIÓN DE LA RESPUESTA DE EMERGENCIA?

PREGUNTA SECUNDARIA

CRITERIOS METODOLOGÍA CONSTATACIONES

RECOMENDACIONES

2.1. ¿Se han elaborado planes de ayuda en caso de desastre o emergencia a escala local?

2.1.1 Los planes de ejecución a escala local deben:

- elaborarse teniendo en cuenta los riesgos de desastre a escala local;

- respetar los planes a escalas superiores; - ser realistas y factibles y su viabilidad debe

comprobarse mediante estudios de campo;

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- responder ante distintos contextos y múltiples desastres; - elaborarse con un alto nivel de participación de todas las

entidades competentes (incluidas las ONG y las universidades);

- actualizarse periódicamente. 2.1.2 En los planes de ejecución a escala local:

- deben definirse explícitamente las funciones y responsabilidades; - deben determinarse las actividades en las que participan el sector privado y las ONG; - deben tenerse en cuenta los grupos especiales (como las personas con discapacidad, los ancianos y los niños).

2.1.3 Los planes deben incluir una infraestructura que funcione mediante sistemas alternativos, que permita la comunicación eficaz entre las entidades competentes e informe al público regularmente durante el desastre.

2.2 ¿Son adecuadas las actividades de formación y concienciación pública organizadas en el marco de la respuesta a los desastres?

2.2.1 Es necesario planificar, realizar y supervisar actividades de formación y concienciación pública como parte de la estrategia general. 2.2.2 La formación debe organizarse en el marco de programas formativos acreditados, y el material debe elaborarse en colaboración con las entidades correspondientes. 2.2.3 Las iniciativas aplicadas para concienciar a la sociedad deben gestionarse de forma eficaz, y es preciso gestionar la participación de los voluntarios con arreglo al plan.

TERCERA PREGUNTA PRINCIPAL: ¿HASTA QUÉ PUNTO LAS ZONAS RESIDENCIALES ESTÁN PREPARADAS ANTE LOS

21

DESASTRES? PREGUNTA

SECUNDARIA CRITERIOS METODOLOGÍA CONSTATACIO

NES RECOMENDACIONES

3.1. ¿Se lleva a cabo la planificación urbana teniendo debidamente en cuenta el riesgo de desastres?

3.1.1 Los planes de edificación deben elaborarse y adaptarse teniendo debidamente en cuenta los riesgos de desastres.

3.1.2 Es necesario detectar las zonas propensas a sufrir desastres según los mapas de zonificación a pequeña escala y los mapas integrados a escala local, y elaborar planes de conservación para dichas zonas.

3.2. ¿Son eficaces las actividades encaminadas a garantizar la resistencia de los edificios existentes a posibles desastres?

3.2.1 Es preciso establecer un mecanismo que garantice la construcción de edificios que resistan a los desastres. 3.2.2 Deben llevarse a cabo labores de refuerzo y demolición-construcción con arreglo a los planes a corto y largo plazo, y en el contexto de las prioridades establecidas según las evaluaciones de riesgos. Los planes, objetivos y presupuestos deben correlacionarse. 3.2.3 Los proyectos de transformación urbana deben ejecutarse de forma transparente y de modo que contribuyan a la reducción del riesgo de desastres y amenazas.

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Apéndice 8 Criterios de fiscalización: ejemplos de auditorías de la reducción del riesgo de desastres Auditorías de gestión Australia - Prevención de amenazas naturales: uso de los recursos del fondo de desastres (2009 • Estructuras de gobernanza y gestión para supervisar el avance y los resultados de la Alianza Australia-

Indonesia para la Reconstrucción y el Desarrollo (AIPRD); • criterios para planificar las ayudas, gestionar los riesgos, incluidos aquellos relacionados con el fraude y

la corrupción; • claridad y transparencia de los criterios de gestión financiera; • criterios para la supervisión, evaluación y presentación de informes del programa de la AIPRD.

Canadá – Gestión de Emergencias – Seguridad Pública de Canadá (2009 12

• Esperábamos que la Seguridad Pública de Canadá asumiera el liderazgo y coordinara las actividades federales de gestión de emergencias, tal y como describen la legislación y las políticas.

• Esperábamos que la Seguridad Pública de Canadá coordinara las actividades federales de gestión de emergencias con las de las provincias y territorios, a fin de proporcionar ayuda oportuna y coordinada a las comunidades en caso de emergencia.

• Esperábamos que la Seguridad Pública de Canadá comprobara y ejecutara periódicamente planes federales de gestión de emergencias.

• Esperábamos que la Seguridad Pública de Canadá contara con un plan basado en los riesgos y coordinara las actividades de protección de infraestructuras esenciales, así como que redujera la vulnerabilidad ante ataques y accidentes cibernéticos, mediante: la adopción de un enfoque que incluya todas las amenazas; el acuerdo de las funciones y responsabilidades de la administración federal y otros entes; la definición de qué infraestructuras esenciales deben protegerse; la evaluación de las amenazas y riesgos a los que se enfrentan dichas infraestructuras; la priorización de los riesgos y recursos para proteger las infraestructuras esenciales; la aplicación de programas de protección; la creación de medidas para supervisar y evaluar la eficacia;

• Esperábamos que la Seguridad Pública de Canadá y las entidades federales seleccionadas utilizaran un enfoque basado en los riesgos para identificar los recursos necesarios y coordinar la respuesta a las emergencias y la recuperación de las mismas.

• Esperábamos que la Seguridad Pública de Canadá fomentara un enfoque común para la gestión de las emergencias, que incluyera la adopción de normas y buenas prácticas.

12 http://www.oag-bvg.gc.ca/internet/docs/parl_oag_200911_07_e.pdf

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• Esperábamos que la Seguridad Pública de Canadá, junto con sus socios federales, proporcionara formación en materia de gestión de emergencias, de acuerdo con una evaluación de las necesidades y con un plan basado en los riesgos.

Países Bajos – «Preparación para la gestión de desastres» (2000) • Los municipios deben aplicar la política de la administración central. • El ministro de Interiores debe alentar activamente a los municipios y otras entidades para que se

preparen ante los desastres y colaboren de forma coordinada. • Los organismos deben participar en la cooperación de la gestión de los desastres. • Es necesario llevar a cabo evaluaciones y análisis de riesgos de forma estructurada y sistemática. • Es preciso crear planes de gestión de los desastres basados en las evaluaciones de riesgos. • Los planes de gestión de los desastres han de mantenerse actualizados. • Debe formarse adecuadamente a los profesionales correspondientes. • Los planes de gestión de los desastres han de probarse en la práctica (mediante simulacros, etc.). • El ministro de Interior debe poseer información suficiente en cuanto a la gestión para poder supervisar la

reducción del riesgo de desastres de los municipios y otras entidades. Países Bajos – Sistema de Alerta Antiterrorista (ATb) (2008) • Es necesario establecer un procedimiento correcto para transformar una amenaza en una alerta. • Debe aplicarse dicho procedimiento (¿funciona en la práctica?). • Es preciso diseñar adecuadamente un sistema en relación con otros proyectos y procedimientos, sin que

se produzcan solapamientos ni ángulos muertos. Turquía - ¿En qué medida se está preparando Estambul ante los terremotos? (2002 13

• Debe existir una institución que sea competente en primera instancia de la planificación, coordinación y ejecución de las actividades relativas a la preparación frente a los terremotos, que posea autoridad para utilizar el presupuesto, personal e instrumentos y que pueda generar cooperación entre las instituciones.

• Las actividades deben gestionarse de acuerdo con los datos obtenidos del sistema de información sobre la gestión de los desastres. La información debe ser clara, precisa, actualizada, exacta, integrada y de fácil acceso. Tras un análisis periódico, es necesario notificar los resultados obtenidos. Es preciso definir claramente los planes de preparación frente a los desastres, así como la cuestión de quién hará qué, dónde, cuándo y cómo, y proporcionar formación adecuada al personal.

• Debe otorgarse prioridad a las precauciones que reducirán el riesgo de incendios en este contexto y deben establecerse lo antes posible sistemas de alerta temprana e intervención en caso de emergencia.

• En los planes de edificación y sus modificaciones, la selección de zonas de asentamiento debe basarse en un estudio del terreno.

• Debe realizarse un inventario de los edificios de Estambul y llevarse a cabo un análisis de riesgo de terremotos y determinar la reacción de los edificios en caso de un posible terremoto con arreglo a dicho análisis.

13 http://www.sayistay.gov.tr/english_tca/Performance/IstanbulEarthquake.pdf

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República Checa – Financiación de programas relativos a la protección ante inundaciones (2004)14

• Legalidad

Países Bajos – Red de comunicación C2000 y centralita integrada de emergencias (2000) • previsiones presupuestarias; • justificación de los excesos de costes ; • supervisión de presupuestos y costes; • gestión de proyectos; • rendición de cuentas ante el Parlamento. Filipinas – Informe de Auditoría Anual de la Oficina de Defensa Civil (2008) • Manual del sistema de contabilidad del Gobierno nacional; • Comisión de circulares de fiscalización, memorandos; • directrices de los organismos y manual operativo de ejecución; • normas gubernamentales y reglamentos sobre desembolsos y gastos; • ley gubernamental de reforma de la contratación pública.

Filipinas – Localización de amenazas y evaluación para una gestión de riesgos comunitaria eficaz (READY) (2008) La fiscalización se llevó a cabo de acuerdo con: • los términos de referencia proporcionados a modo de ejemplo; • las normas internacionales de auditoría, así como los principios y procedimientos indicados por las

Naciones Unidas en lo que respecta al control de los gastos de los proyectos, que incluye todos los desembolsos enumerados en los informes financieros trimestrales presentados por el NDCC-OCD y los pagos directos procesados por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

Auditorías mixtas/integradas Ucrania – Fiscalización Internacional coordinada del fondo de protección de Chernobil (2007-08)15

• fijación de índices de eficacia en relación con los programas presupuestarios aplicables;

• capacidad de los servicios de emergencia existentes para responder a las urgencias, tal y como definen las inspecciones correspondientes;

• suministro de unidades no militares, tanto públicas como individuales, con equipo de protección ante radiación y productos químicos;

• instalación de sistemas de alerta temprana automatizados en zonas posiblemente peligrosas y que presentan amenazas;

• concienciación pública de la situación de la protección civil, educación acerca de la seguridad pública, prevención de daños y muertes debido a emergencias.

14 http://www.nku.cz/scripts/detail.asp?id=877 15 www.ac-rada.gov.ua/control/main/en/publish/article/1176147

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Apéndice 9 Constataciones o conclusiones y recomendaciones de auditoría: ejemplos extraídos de fiscalizaciones de la reducción del riesgo de desastres Australia - Prevención de amenazas naturales: uso de los recursos del fondo de desastres (2009) • El reparto de competencias dificulta la gestión coherente de emergencias y la adopción de los

procedimientos adecuados. • No es posible prepararse para los riesgos de desastres en contra de la voluntad de las comunidades

locales o si estas no aceptan contribuir económicamente. Canadá – Gestión de Emergencias – Seguridad Pública de Canadá (2009) • Es necesario que la Oficina del Consejo Privado y la Seguridad Pública de Canadá garanticen que todos

los elementos que componen el Plan Federal de Respuesta en caso de Emergencia están completos y deben obtener la aprobación del Gobierno.

• No existe un planteamiento de gestión de riesgos coherente. Recomendación: tal y como dispone la Ley de gestión de emergencias, la Seguridad Pública de Canadá debe establecer políticas y programas para proporcionar asesoramiento a los departamentos, a fin de que estos los sigan a la hora de identificar los riesgos y crear sus planes de gestión de emergencias.

• Se ha avanzado en la creación de un centro gubernamental de operaciones. • No se han aplicado las lecciones aprendidas para mejorar la respuesta a las emergencias. • No está clara la coordinación para la respuesta a emergencias químicas, biológicas, radiológicas,

nucleares o explosivas. Recomendación: tal y como dispone la Ley de gestión de emergencias, la Seguridad Pública de Canadá debe garantizar la correcta definición de su función de coordinación en la respuesta federal a una emergencia, así como la actualización y coherencia de las políticas y planes operativos que seguirán los departamentos.

• Aún se están elaborando las normas para fomentar la interoperabilidad. • Se ha detectado lentitud en la formulación de una estrategia para proteger las infraestructuras esenciales. • Siguen sin determinarse cuáles son las infraestructuras vitales de Canadá. • El sector de la energía y los servicios públicos está avanzando en la protección de las infraestructuras

esenciales. • Últimamente se ha prestado más atención a la seguridad cibernética, pero sigue habiendo muchos retos

por delante. Recomendación: según las responsabilidades descritas en la Ley de gestión de emergencias, la Seguridad Pública de Canadá debe proporcionar políticas y directrices para los directores departamentales de cada sector, a fin de determinar sus infraestructuras y evaluar hasta qué punto resultan esenciales, basándose en el riesgo y en su importancia para la seguridad y protección de los canadienses; también debe establecer políticas y programas para elaborar planes que protejan dichas infraestructuras.

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Países Bajos – «Preparación para la gestión de desastres» (2000) Sistema de Gestión de la Información • El ministro debe mejorar la calidad de la política de gestión de desastres, dotándola de una mayor

especificidad y supervisando y controlando su aplicación, y reforzar además su sistema de información sobre la gestión, con objeto de poder supervisar y controlar la aplicación de la gestión de los desastres e intervenir cuando sea necesario. Dicho sistema de información sobre la gestión también debe utilizarse para la rendición de cuentas.

Coordinación • El ministro debe fomentar la cooperación estructural entre los organismos correspondientes mediante

medidas concretas. Países Bajos – Sistema de Alerta Antiterrorista (ATb) (2008) • La organización cumple los requisitos pero aún no ha alcanzado los niveles óptimos. En términos

generales, la organización del ATb cumple los requisitos aplicables. Unos trece sectores de este ámbito participan actualmente en el sistema y se han identificado las ubicaciones de dichos sectores que pueden representar un objetivo de atentados terroristas. Los participantes también han suscrito acuerdos acerca de las medidas que deben tomarse para cada nivel de amenaza (bajo, moderado o alto). No obstante, aún no se ha estudiado el ámbito práctico de las medidas (por ejemplo, la contratación de empresas de seguridad o el uso de equipamiento específico, como escáneres). Probablemente surgirán problemas de capacidad si el nivel de amenaza es elevado o se prolonga en el tiempo. Por tanto, recomendamos evaluar el carácter práctico de las medidas propuestas.

• Sistemas preventivos confusos y poco manejables: además del ATb, se han aplicado otras iniciativas para aumentar la seguridad de sectores esenciales, por ejemplo las medidas de protección de infraestructuras críticas (BVI). El ministro del Interior y Relaciones del Reino (BZK) coordina las BVI y el ministro de Justicia coordina el ATb, lo que no facilita la aplicación de un enfoque integrado. La coexistencia de distintos sistemas de prevención para los diferentes tipos de amenazas resulta confuso y poco manejable para los participantes y sectores a escala local. Recomendamos que el Gobierno central tome medidas para aplicar el modus operandi más sencillo para todos los participantes.

• El coordinador de la lucha antiterrorista (NCTb) no desempeña correctamente su función de gestión: el NCTb no desempeña correctamente su función como gestor de la cadena del ATb. Dicha función es fundamental. El hecho de que el ATb acelere realmente su proceso de toma de decisiones para evitar atentados dependerá en parte de la correcta cooperación entre los participantes públicos y privados. Sin embargo, las administraciones locales no siempre saben qué se espera de ellas. La coordinación del sector, las administraciones y la policía ha generado resultados mixtos. Recomendamos que los ministros de Justicia y de Interior y Relaciones del Reino aclaren la función de gestión para adquirir una perspectiva más amplia del funcionamiento del ATb.

Turquía - ¿En qué medida se está preparando Estambul ante los terremotos? (2002) Un nuevo planteamiento de gestión • A fin de organizar la preparación de Estambul ante un posible terremoto de la mejor forma posible y

minimizar los posibles daños, es necesario un nuevo planteamiento de gestión. A tal fin, deben fijarse

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claramente los resultados deseados que se desean lograr a corto, medio y largo plazo y, al mismo tiempo, las instituciones que desempeñan un papel y una función en la obtención de dichos resultados deben trabajar de forma conjunta.

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Coordinación • Alcanzar los resultados deseados depende del desarrollo de cooperación entre las instituciones públicas,

basada en las relaciones rendición de cuentas entre ellas. Ha de determinarse claramente quién responderá de qué y durante cuánto tiempo, así como las necesidades y asignaciones de recursos, los compromisos y las expectativas, en un contexto de colaboración basada en la rendición de cuentas.

Planificación • Las instituciones públicas deben empezar a trabajar en cooperación con el marco de rendición de

cuentas, fijar sus objetivos y crear estrategias y planes de acción para alcanzarlos. Además, Estambul tendría que integrarse en el plan estratégico.

• Deben tomarse las medidas necesarias para realizar una evaluación de datos y designara los beneficiarios

adecuadamente y lo antes posible. Personal técnico • Debe formarse de antemano a un número suficiente de trabajadores técnicos que lleven a cabo las

actividades de evaluación de datos y designen a los beneficiarios. Ucrania – Auditoría Coordinada Internacional del Fondo de Protección de Chernóbil, 2007-2008 • establecer parámetros de rendimiento concretos para los proyectos que deben llevarse a cabo antes de

prometer fondos adicionales en el futuro;

• facilitar la rendición de cuentas y la transparencia, ya que el proyecto está financiado por el BERD; • Auditar la adjudicación, planificación, aplicación, aceptación y facturación de contratos según los

criterios de regularidad y rendimiento, a fin de evaluar la eficacia de la misión del Fondo de Protección de Chernóbil.

Canadá – Otoño de 2009, Gestión de Emergencias – Seguridad Pública de Canadá • Es necesario que la Oficina del Consejo Privado y la Seguridad Pública de Canadá garanticen que todos

los elementos que componen el Plan Federal de Respuesta en caso de Emergencia están completos y obtengan la aprobación del Gobierno.

• Tal y como dispone la Ley de gestión de emergencias, la Seguridad Pública de Canadá debe establecer políticas y programas para proporcionar asesoramiento a los departamentos, a fin de que estos los sigan a la hora de identificar los riesgos y crear sus planes de gestión de emergencias.

• Tal y como dispone la Ley de gestión de emergencias, la Seguridad Pública de Canadá debe garantizar la correcta definición de su función de coordinación en la respuesta federal a una emergencia, así como la actualización y coherencia de las políticas y planes operativos que seguirán los departamentos.

• Conforme a las responsabilidades descritas en la Ley de gestión de emergencias, la Seguridad Pública de Canadá debe proporcionar políticas y directrices para los directores de cada sector departamental, a fin de determinar sus infraestructuras y evaluar hasta qué punto resultan esenciales, basándose en el riesgo y en su importancia para la seguridad y protección de los canadienses; también debe establecer políticas y programas para elaborar planes que protejan dichas infraestructuras.

29

Apéndice 10 Auditoría de gestión de la preparación de la India ante los desastres16

Contexto

En 2005 se aprobó la Ley de Gestión de Desastres por la que se creaba la National Disaster Management Authority (NDMA), es decir, la autoridad con las máximas competencias a escala nacional para establecer y supervisar la política de gestión de desastres. Presidida por el presidente del gobierno, la NDMA estaba encargada de aprobar el plan nacional de gestión de desastres que elabora una comisión nacional ejecutiva.

Resultados

La EFS de La India detectó carencias fundamentales en la preparación ante los desastres. La NDMA era ineficaz al carecer de información y de capacidad de control adecuadas de los avances registrados en los distintos estados y proyectos, y tampoco se coordinaba suficientemente con los distintos ministerios encargados de los distintos aspectos de la preparación ante los desastres. Tampoco se habían precisado con claridad los distintos cometidos y funciones a escala nacional.

Las principales constataciones fueron, entre otras, las siguientes:

- Seis años después de aprobarse la Ley de Gestión de Desastres seguía sin establecerse un plan nacional de gestión.

- Ninguno de los proyectos fundamentales de la NDMA había sido ejecutado enteramente.

- El fondo nacional de respuesta a los desastres fue utilizado para finalidades no previstas en las directrices gubernamentales.

- El proyecto de vigilancia de desastres biológicos no se alimenta periódicamente de datos procedentes de todos los estados, lo que compromete radicalmente sus objetivos.

- El mecanismo normativo de respuesta para detectar fuentes radiactivas antiguas o huérfanas no era eficaz.

- La red de comunicaciones vía satélite seguía sin funcionar más de seis años después de la recepción del equipo de comunicaciones.

- Solo siete estados habían organizado cuerpos especiales para responder a los desastres.

16

http://saiindia.gov.in/english/home/Our_Products/Audit_Report/Government_Wise/union_audit/recent_reports/union_performance/2013/Civil/Report_5/Report_5.html

30

- Solo ocho estados habían preparado planes de emergencia para 192 embalses de grandes dimensiones, pese a que la meta consistía en 4.728 de estos embalses y 29 estados en septiembre de 2011.

- No se había ejecutado enteramente un proyecto de modernización para mejorar las capacidades de previsión meteorológica. Hasta marzo de 2012 solo se había podido utilizar el 47,68 % de los fondos.

- La mayoría de los proyectos de difusión de datos a las partes interesadas seguía sin completarse. En muchos casos, el equipo suministrado no se había instalado aún.

- El Ministerio de Ciencias de la Tierra no parece ser consciente del lugar que ocupa en la gestión de desastres. Se necesitaban con urgencia informes y documentos exhaustivos en relación con desastres nucleares y radiológicos, incendios forestales y desastres de origen químico.

Recomendaciones

La EFS de la India recomendó que la planificación estuviera más sujeta a coordinación y al respeto de los calendarios en todos los niveles. Las instituciones centrales deberían mejorar la coordinación entre las numerosas instituciones encargadas de la preparación ante los desastres y supervisar la aplicación de directrices y el empleo de recursos. Habría que prever medidas de alerta, mitigación y prevención en los casos en que no hayan sido aún establecidas, así como mejorar la difusión de información y directrices a los distintos estados, proyectos e individuos afectados.

31

Apéndice 11

Acrónimos 3 E: Economía, eficiencia y eficacia. EFS: Entidad Fiscalizadora Superior. FEMA: Agencia Federal para el Manejo de Emergencias. La FEMA es una agencia que pertenece al Departamento estadounidense de Seguridad Nacional. El fin principal de la agencia es coordinar la respuesta ante un desastre que haya tenido lugar en los Estados Unidos y que sobrepase los recursos de las entidades locales y estatales. G-20: el Grupo de veinte ministros de Economía y gobernadores de bancos centrales es un grupo de ministros de Economía y gobernadores de bancos centrales procedentes de las 20 principales economías, 19 países además de la Unión Europea, representada por el Presidente del Consejo Europeo y por el Banco Central Europeo. El objetivo del G-20 es reunir a las economías industrializadas y en desarrollo más importantes desde el punto de vista sistémico para debatir aspectos clave de la economía mundial. GPS: Sistema de Posicionamiento Global. Grupo de Trabajo AADA: Grupo de Trabajo de la INTOSAI para la Rendición de Cuentas y la Auditoria para la Ayuda en Casos de Catástrofes. INTOSAI: Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores. INTOSAI GOV: Directrices de la INTOSAI para la Buena Gobernanza. INTOSAI GOV 9250: IFAF, guía para mejorar los flujos financieros y de información de la ayuda humanitaria. ISSAI: Normas Internacionales de las Entidades Fiscalizadoras Superiores. Normas de auditoría emitidas por la INTOSAI. MAH: Marco de Acción de Hyogo. En enero de 2005, 168 gobiernos aprobaron un plan de 10 años para mejorar la seguridad del mundo frente a las amenazas naturales en la Conferencia Mundial sobre la Reducción de Desastres celebrada en Kobe, capital de la prefectura de Hyogo (Japón). El Marco de Acción de Hyogo es un plan general para las actividades de reducción del riesgo de desastres durante los próximos diez años. Su objetivo es reducir sustancialmente para 2015 las pérdidas debidas a los desastres, tanto en víctimas como en los ámbitos social, económico y medioambiental, en comunidades y países. El Marco de Acción de Hyogo proporciona principios rectores, prioridades de acción y medios prácticos para que las comunidades vulnerables alcancen la resistencia a los desastres. Las Conferencias de Yokohama (1994) y Kobe (2005), así como el MAH, han fijado nuevos objetivos y criterios para reducir el riesgo de desastres. NDMSS: Sistema nacional de apoyo a la gestión de los desastres. NN.UU.: Organización de las Naciones Unidas. OCDE: Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos. ONG: Organización No Gubernamental. OP: Organizaciones públicas. SIG: Sistema de Información Geográfica. TD: Teledetección. TI: Tecnologías de la Información. UNISDR: Estrategia Internacional de las Naciones Unidas para la Reducción de los Desastres.

32

Apéndice 12

Glosario (En este glosario no se repiten términos que ya se hayan definido en la ISSAI 1003, el Glosario de términos de la Directriz de auditoría financiera de la INTOSAI).

Amenaza: fenómeno, sustancia, actividad humana o condición peligrosa que pueden ocasionar la muerte, lesiones u otros impactos a la salud, al igual que daños a la propiedad, la pérdida de medios de sustento y de servicios, trastornos sociales y económicos, o daños medioambientales.

Amenaza tecnológica: amenaza que se origina a raíz de las condiciones tecnológicas o industriales, lo que incluye accidentes, procedimientos peligrosos, fallos en la infraestructura o actividades humanas específicas, que pueden ocasionar la muerte, lesiones, enfermedades u otros impactos a la salud, al igual que daños a la propiedad, la pérdida de medios de sustento y de servicios, trastornos sociales y económicos, o daños medioambientales.

Ayuda: transferencia voluntaria de recursos de un país a otro.

Ayuda al desarrollo: financiación oficial administrada con el objetivo principal de promover el desarrollo y bienestar económicos de los países en desarrollo.

Ayuda bilateral: ayuda que proporciona directamente un donante a un país beneficiario.

Ayuda en caso de desastre: ayuda destinada a ayudar a la población víctima de desastres o conflictos para atender sus necesidades y derechos básicos. La ayuda puede servir para financiar medidas de preparación ante desastres o actividades que surjan como consecuencia de un desastre.

Ayuda humanitaria: : ayuda y actuaciones concebidas para salvar vidas, aliviar el sufrimiento y mantener y proteger la dignidad humana durante las emergencias y con posterioridad a ellas. Las características que la distinguen de otras formas de ayuda internacional y de la ayuda al desarrollo son que debe regirse conforme a los principios de humanidad, neutralidad, imparcialidad e independencia y que debe tratarse de una ayuda a corto plazo.

Ayuda multilateral: ayuda enviada a través de una organización internacional activa en materia de desarrollo (Banco Mundial, PNUD, etc.) a un país beneficiario.

Banderas rojas: indicadores o signos que advierten del fraude y la corrupción.

Catástrofe natural: desastre provocado por amenazas naturales, como terremotos, tsunamis, erupciones volcánicas, inundaciones, pérdida de cosechas, etc.

Ciclo de gestión del desastre: muestra la secuencia de acontecimientos relativos a la organización y gestión de los recursos y responsabilidades para tratar todos los aspectos humanitarios de las emergencias, con el fin de reducir el impacto de los desastres. Comprende una fase previa al desastre y otra fase posterior al mismo, que incluyen actividades de mitigación, preparación, respuesta o ayuda de emergencia, rehabilitación y reconstrucción.

Código de construcción: serie de ordenamientos o reglamentos relacionados con estándares que buscan controlar aspectos de diseño, construcción, materiales, modificaciones y ocupación de cualquier estructura para velar por la seguridad y el bienestar de los seres humanos, incluida la resistencia a los derrumbes y a los daños.

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Concienciación pública: grado de conocimiento común sobre el riesgo de desastres, de los factores que conducen a estos y las acciones que pueden tomarse individual y colectivamente para reducir la exposición y la vulnerabilidad frente a las amenazas.

Connivencia: acuerdo secreto entre dos o más personas con fines engañosos o fraudulentos. Es uno de los fraudes más difíciles de sacar a la luz.

Control ex-post: fiscalización llevada a cabo por las EFS u otros auditores externos de los registros contables, las operaciones subyacentes o de los problemas de economía, eficiencia y eficacia del uso de la ayuda.

Corrupción: abuso del poder encomendado para beneficio particular. La corrupción incluye normalmente actividades ilegales, que salen a la luz principalmente mediante fiscalizaciones, investigaciones, escándalos o actuaciones judiciales.

Desastre: seria interrupción en el funcionamiento de una comunidad o sociedad que ocasiona una gran cantidad de muertes al igual que pérdidas e impactos materiales, económicos y ambientales que exceden la capacidad de la comunidad o la sociedad afectada para hacer frente a la situación mediante el uso de sus propios recursos.

Desastre causado por el hombre: catástrofe causada por peligros creados por el hombre, como negligencias o fallos del sistema.

Donante: parte que da dinero, bienes o servicios voluntariamente.

Elemento disuasorio: identificación y eliminación proactivas de los factores que causan y permiten el fraude y la corrupción. La actividad visible de los auditores puede actuar como elemento disuasorio para los autores potenciales del fraude y la corrupción.

Emergencia: situación o acontecimiento grave que sucede de manera inesperada y requiere acción inmediata.

Estrategia de lucha contra el fraude y la corrupción: estrategia que describe el compromiso de minimizar los riesgos de pérdida para la organización derivados del fraude y la corrupción.

Fase de emergencia: fase inmediatamente posterior al momento en que se produce un desastre. Comprende las actividades de respuesta y socorro de emergencia y las primeras actividades de rehabilitación. Puede durar desde algunos días hasta varios meses, según las circunstancias y el tipo de desastre de que se trate.

Fase de reconstrucción: fase durante la que la población trabaja para poder reanudar plenamente los servicios y las medidas de prevención.

Fase de rehabilitación: restablecimiento de las funciones y servicios básicos que comienza poco después de producirse el desastre y continúa hasta que está en marcha la fase de reconstrucción.

Fiscalización conjunta: fiscalización coordinada en la que se comparten las principales decisiones a cargo de un equipo auditor formado por auditores de dos o más entidades fiscalizadoras autónomas, que normalmente preparan un único informe de fiscalización conjunta para presentarlo a su propia jerarquía o a su poder legislativo respectivo.

Fiscalización coordinada: fiscalización conjunta con informes de fiscalización separados para la propia jerarquía o el poder legislativo de las EFS o fiscalización paralela con un único informe de fiscalización además de los informes nacionales independientes.

34

Fiscalización paralela: fiscalización coordinada para la que se decide llevar a cabo fiscalizaciones similares con una metodología y un enfoque de fiscalización compartidos y que llevan a cabo de forma más o menos simultánea dos o más entidades fiscalizadoras autónomas, pero con un equipo distinto de la entidad, que normalmente solo informa a su propia jerarquía y únicamente sobre materias relativas a su propio mandato.

Gestión de desastres: proceso sistemático de uso de decisiones y organización administrativas, de capacidades y habilidades operativas para aplicar políticas, estrategias y capacidades de respuesta de la sociedad y las comunidades, a fin de reducir las consecuencias de los peligros naturales y de los desastres medioambientales y tecnológicos conexos. En dicho proceso se incluye todo tipo de actividades, incluidas medidas estructurales y no estructurales para evitar (prevención) o limitar (mitigación y preparación) las consecuencias adversas de los peligros y facilitar el restablecimiento de unas condiciones de vida normales (rehabilitación y reconstrucción).

Gestión del riesgo de desastres: proceso sistemático de uso de decisiones y organización administrativas, de capacidades y habilidades operativas para aplicar políticas y fortalecer las capacidades de afrontamiento, con el fin de reducir el impacto adverso de las amenazas naturales y la posibilidad de que ocurra un desastre.

Investigación del fraude: proceso para determinar si se ha producido un fraude y recabar evidencia si ha sido así.

Mitigación: disminución o limitación de los impactos adversos de las amenazas y los desastres afines.

Plan de emergencia: proceso de gestión que analiza los posibles acontecimientos concretos o situaciones de emergencia que pueden suponer una amenaza para la sociedad o el entorno y por el que se establecen acuerdos de antemano para responder oportuna, eficaz y adecuadamente a tales acontecimientos y situaciones.

Preparación: conocimiento y capacidades que desarrollan los gobiernos, los profesionales, las organizaciones de respuesta y recuperación, las comunidades y las personas para prever, responder, y recuperarse de forma efectiva de los impactos de los eventos o las condiciones probables, inminentes o actuales que se relacionan con una amenaza.

Prevención: evitación absoluta de los impactos adversos de las amenazas y de los desastres conexos.

Procedimientos de auditoría: técnicas que utiliza un auditor para recabar la evidencia de auditoría que confirme las constataciones de fiscalización. Como ejemplos de procedimientos en la auditoría financiera cabe citar la observación de los activos para comprobar su existencia e importe, la recopilación de confirmaciones independientes de partes externas y la evaluación de los controles internos. Estos procedimientos se indican en el programa de fiscalización.

Proceso de fiscalización: revisión de los mecanismos operativos de una entidad en consonancia con las leyes, los reglamentos y las normas aplicables. El auditor sigue un orden secuencial de pasos en el examen de los registros. El proceso puede variar según la naturaleza del encargo, sus objetivos y el tipo de garantía de auditoría deseada e incluye la comprensión del entorno, la realización de procedimientos y comprobaciones de auditoría, la valoración de las constataciones de fiscalización y la comunicación de dichas constataciones a las partes interesadas.

Recuperación: restauración y mejoramiento, cuando sea necesario, de los planteles, instalaciones, medios de sustento y condiciones de vida de las comunidades afectadas por los desastres, lo que incluye esfuerzos para reducir los factores del riesgo de desastres.

Reducción del riesgo de desastres: concepto y práctica de reducir el riesgo de desastres mediante esfuerzos sistemáticos dirigidos al análisis y a la gestión de los factores causales de los desastres, lo que incluye la

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reducción del grado de exposición a las amenazas, la disminución de la vulnerabilidad de la población y la propiedad, una gestión sensata de los suelos y del medio ambiente, y el mejoramiento de la preparación ante los eventos adversos.

Resiliencia: capacidad de un sistema, comunidad o sociedad expuesta a amenazas de resistir, absorber, adaptarse y recuperarse de los efectos de una amenaza de forma rápida y eficiente, también mediante la conservación y restauración de sus estructuras básicas y funciones fundamentales.

Respuesta: suministro de servicios de emergencia y de asistencia pública durante o inmediatamente después de la ocurrencia de un desastre, con el propósito de salvar vidas, reducir los impactos a la salud, velar por la seguridad pública y satisfacer las necesidades básicas de subsistencia de la población afectada.

Respuesta de emergencia: esfuerzos realizados para atenuar las consecuencias de un desastre para la población y el medio ambiente.

Respuesta individual al desastre: principales acciones emprendidas inmediatamente después del desastre por aquellos que están sobre el terreno, para garantizar la seguridad de las personas; incluyen el rescate, la administración de primeros auxilios y el abastecimiento de suministros de emergencia.

Riesgo de desastres: posibles pérdidas que ocasionaría un desastre en términos de vidas, condiciones de salud, medios de sustento, bienes y servicios, y que podrían ocurrir en una comunidad o sociedad particular en un periodo específico de tiempo en el futuro.

Sistema Nacional de Integridad: conjunto de todas las instituciones, actos legislativos y esfuerzos destinados a luchar contra la corrupción.

Sistema de alerta temprana: conjunto de capacidades necesarias para generar, divulgar información oportuna y significativa que permita a las personas, comunidades y organizaciones amenazadas por un peligro prepararse para actuar en consecuencia con tiempo suficiente para reducir la posibilidad de sufrir daños o pérdidas.

Sistema de Posicionamiento Global: Sistema Global de Navegación por Satélite (GNSS) desarrollado por el Departamento de Defensa de los Estados Unidos.

Sistemas de Información Geográfica (SIG): sistema computerizado que permite la introducción, almacenamiento, análisis y presentación de datos, especialmente de datos espaciales (georreferenciados).

Socorro de emergencia: ayuda financiera, bienes o servicios puestos a disposición de las personas y comunidades que han sufrido pérdidas debido a los desastres.

Vulnerabilidad: características y circunstancias de una comunidad, sistema o infraestructura que lo exponen a los efectos perjudiciales de una amenaza. Fuentes: este glosario se ha elaborado a partir de las siguientes fuentes principales:

Manual de terminología de la UNISDR: http://www.unisdr.org/files/7817_UNISDRTerminologySpanish.pdf

Glosario de términos estadísticos de la OCDE: http://stats.oecd.org/glossary

Glosario de términos y conceptos fundamentales de la CAD, OCDE: http://www.oecd.org/document/32/0,3746,en_2649_33721_42632800_1_1_1_1,00.html

36

Glosario de términos de la IFAC: http://www2.accaglobal.com/library/technical/auditing/intstandards/2473361

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Apéndice 12 Bibliografía

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• Cooperación Austríaca para el Desarrollo, «International humanitarian aid policy document», Viena, marzo de 2009.

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• Estudio sobre la gestión de amenazas naturales en la planificación del desarrollo regional integrado, «Geographic Information Systems in Natural Hazard Management», http://www.oas.org/DSD/publications/Unit/oea66e/begin.htm#Contents, (6 de mayo de 2010).

• INTOSAI - Comité de Creación de Capacidades. Sub-Comité 2: Desarrollo de servicios de consultación.

• INTOSAI, Cooperación entre Instituciones Fiscalizadoras Superiores: Consejos y Ejemplos para Auditorías Cooperativas, 2007.

• Directrices Generales de Auditoría de Gestión de la INTOSAI, julio de 2004.

• ISSAI 5140: Formas de colaboración de las EFS en la auditoría de acuerdos internacionales sobre medio ambiente.

• Campaña «Mi ciudad se está preparando» y las administraciones locales y la reducción del riesgo de desastres de la UNISDR.

• Estrategia Internacional de Reducción de Desastres de las Naciones Unidas, «Marco de Acción de Hyogo 2005-2015: Aumento de la resiliencia de las naciones y las comunidades ante los desastres», http://www.unisdr.org/eng/hfa/hfa.htm, marzo de 2010.

• Estrategia Internacional de Reducción de Desastres de las Naciones Unidas, «UNISDR Terminología sobre Reducción del Riesgo de Desastres (2009)» http://www.unisdr.org/files/7817_UNISDRTerminologySpanish.pdf , marzo de 2010.

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