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RENDICIÓN DE CUENTAS Y CONTROL INTERNO EN MÉXICOUn proyecto de participación ciudadana en el proceso presupuestal
Índice
Pág.
Introducción 7
PARTE ICONSIDERACIONES METODOLÓGICAS
Capítulo 1 Problemas, preguntas, objetivos e hipótesis 12
1.1 Planteamiento de los problemas de la tesis 131.2 Preguntas 141.3 Objetivos de la investigación 151.4 Hipótesis 161.5 El método 19
PARTE IIRENDICIÓN DE CUENTAS
Capítulo 1Origen y procedencia del concepto 20
1.1 Un apunte terminológico 201.2 El significado de “cuenta” 211.3 El escrutinio de las cuentas 221.4 La auditoría superior conocida como fiscalización 251.5 El concepto de gobernabilidad 27
Capítulo 2De cuando se empezó a hablar de rendición de cuentas en México 30
2.1 Primero fue “Accountability” 272.2 Después “Respondabilidad” 322.3 El anuncio de una nueva entidad de fiscalización 37
1
2.4 La Auditoría Superior de la Federación 41
Capítulo 3Rendición de cuentas. El estado de la cuestión 42
Consideración preliminar 40
3.1 Citas y referencias en disposiciones normativas y legales 45 3.1.1 Planes Nacionales de Desarrollo 45
3.1.1.1 PND 1995-2000 463.1.1.2 PND 2001-2006 443.1.1.3 PND 2007-2012 443.1.1.4 PND 2013-2018 45
3.1.2 Leyes, Programas y Acuerdos 49
3.1.2.1 Ley de Fiscalización Superior de la Federación 493.1.2.2 Ley de Fisc.Sup.de la Fed. (Reformas) 503.1.2.3 Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas
de la Federación 533.1.2.4 Programa Nacional de Combate a la
Corrupción y Fomento de la Transparencia y el Desarrollo Administrativo 53
3.1.2.5 Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública 54
3.1.2.6 Ley General de Desarrollo Social 563.1.2.7 Ley de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria 563.1.2.8 Programa Nacional de Rendición de
Cuentas, Transparencia y Combate a Corrupción 58
3.1.2.9 Ley General de Contabilidad Gubernamental 613.1.2.10 Iniciativa para crear la Comisión
Nacional Anticorrupción 643.1.2.11 Pacto por México 663.1.2.12 Decreto por el que se reforman, adicionan
y derogan diversas disposiciones de la Ley Orgánica de la Administración Pública 63
3.1.2.13 Decreto que reforma y adiciona diversos artículos de la Constitución en materia de combate a la corrupción 67
3.1.2.14 Decreto que reforma y adiciona diversos artículos de la Constitución en materia
2
de transparencia 643.1.2.15 Alianza para el Gobierno Abierto (AGA) 68
3.2 Textos promovidos y editados por la Auditoría Superior de la Federación 69
3.2.1 Serie “Cultura de la Rendición de Cuentas” 70
3.2.1.1 Fundamentos para la rendición de cuentas,José Antonio Crespo 72
3.2.1.2 Impuestos, democracia y transparencia,Carlos Elizondo Mayer-Serra 72
3.2.1.3 La rendición de cuentas en la PolíticaSocial. José Octavio López Presa 73
3.2.1.4 La rendición de cuentas en los gobiernosestatales y municipales. Carlos Ugalde 74
3.2.1.5 Medición de la corrupción. Un indicador dela rendición de cuentas. Arturo del Castillo 75
3.2.1.6 Fiscalización y transparencia del financto.a Partidos Políticos. Eduardo Guerrero G. 76
3.2.1.7 Transparencia integral para el reposiciona-miento de la Deuda Pública. Bernardo González Aréchiga 77
3.2.1.8 El Servicio Civil de Carrera para el desempeño. María del Carmen Pardo 77
3.2.1.9 Estructura institucional para la rendición de Cuentas. John Ackerman 77
3.2.1.10 Rendición de Cuentas y fideicomisos. Irma Eréndira Sandoval 78
3.2.1.11 Medios e interés público. Rossana Fuentes y Julio Juárez 79
3.2.1.12 La construcción de un nuevo régimen derendición de cuentas en las entidades fede-rativas. Guillermo Cejudo y Alejandra Ríos 79
3.2.2. Certamen Nacional de Ensayo sobre Fiscalización Superior y Rendición de Cuentas 80
3.2.2.1 Ensayos que desarrollan el tema central de la rendición de Cuentas 85
3.2.2.2 Ensayos sobre la fiscalización superior y su relación con la rendición de cuentas 88
3.2.2.3 Otros ensayos sobre diversos problemas nacionales bajo el enfoque de la rendición de cuentas 92
3.2.3 Revista Técnica sobre Rendición de Cuentas y
3
Fiscalización Superior 98
3.2.4 Red por la Rendición de Cuentas 993.3 Textos promovidos y editados por otros organismos y
dependencias 102
3.3.1 IFAI. Cuadernos de Transparencia, 2008 103
3.3.2 SFP. Cuadernos sobre Rendición de Cuentas, 2008-2012 107
Capítulo 4Rendición de Cuentas. Visión y perspectivas 108
Consideración preliminar 111
4.1 Aspectos coincidentes en el marco del “Estado del Arte” 114
4.1.1 De los Planes, Programas y leyes 1154.1.2 De los trabajos y ensayos 1174.1.3 Falta de coordinación 119
4.2 Apuntes para una nueva visión 120
4.2.1 Premisas y perspectivas 1204.2.2 La rendición de cuentas precede a la información 1234.2.3 Papel de las Ciencias Administrativas 1244.2.4 La Gobernabilidad como eje del estudio 1244.2.5 El Seminario Universitario de Gobernabilidad
y Fiscalización 1274.2.6 Hacia la nueva visión 128
4.3 La parte mandante de la rendición de cuentas 130
4.3.1 Participación ciudadana limitada 1304.3.2 Hacia un nuevo enfoque participativo 1344.3.3 La opción del Presupuesto de Egresos de la Federación 137
PARTE IIICONTROL INTERNO
Capítulo 1Antecedentes históricos y conceptuales 143
4
1.1 Las Ciencias de la Administración y la Escuela del Proceso Administrativo 143
1.2 El componente del control en el Proceso Administrativo 149
Capítulo 2Control Interno. El estado de la cuestión 152
Consideración preliminar 152
2.1 El Marco Integrado de Control Interno según el modelo COSO 1532.2 El control interno en la Administración Pública 162
Capítulo 3Control Interno. Visión y perspectivas 165
3.1 Control de Objetivos 1653.2 El control interno como instrumento de la rendición de cuentas 167
PARTE IVRESULTADOS DEL MÉTODO
Capítulo 1La entrevista 169
Entrevista realizada al C.P.C. Juan Manuel Portal Martínez, Auditor Superior de la Federación, sobre Rendición de Cuentas y Control Interno
PARTE VCONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Capítulo 1Conclusiones 180
Capítulo 2Recomendaciones 182
5
ANEXOS 184
Anexo I Leyes y Disposiciones Normativas que citan la Rendición de Cuentas 185
Anexo II ASF. Serie Cultura de la Rendición de Cuentas 195
Anexo III IFAI. Cuadernos de Transparencia 215
Anexo IV SFP. Cuadernos sobre Rendición de Cuentas 220
Acuerdo por el que se emiten Disposiciones en Materia de Control Interno 226
Anexo V UNAM. Acuerdo por el que se crea el Seminario Universitario de Gobernabilidad y Fiscalización 236
BIBLIOGRAFÍA 240
6
RENDICIÓN DE CUENTAS Y CONTROL INTERNO EN MÉXICO
Un proyecto de participación ciudadana en el proceso presupuestal
Introducción
“Hay que recordar siempre que ninguna técnica representa un fin en sí mismo, sino sólo es un instrumento para mejorar
la vida humana de la colectividad”.
Ing. Javier Barros SierraRector de la UNAM, 1966-1970
En el presente estudio se subraya el hecho de que la Administración es una
disciplina de aplicaciones prácticas encaminadas a la definición de objetivos de
todo tipo de organizaciones y a la ejecución de actividades para conseguirlos con
eficiencia y eficacia; al mismo tiempo se plantea que dicha orientación, equivalente
a vincular planes y acciones de cumplimiento, la identifica con el concepto de la
rendición de cuentas, que en un sentido amplio y común de expresión da a
entender que una persona encomienda a otra una tarea que debe satisfacer
debidamente, para lo cual debe disponer de los medios, la estructura organizativa
y las herramientas necesarias para cumplirla, pues de no contar con ellos podría
ser considerado como irresponsable al aceptar el mandato.
Las Ciencias Administrativas identifican al Control como un conjunto de
medios y herramientas útiles que sirven a los encargados de dirigir las entidades -
públicas, privadas o sociales- para el cumplimiento efectivo de su obligación
principal de alcanzar los objetivos que justifican la existencia de las mismas y la de
su propia designación como dirigentes, es decir, de su deber de rendir cuentas.
Es válido afirmar, por lo mismo, que en las Ciencias Económicas y
Jurídicas, así como también en la denominada Ciencia Política -que se reconocen
a partir del establecimiento de fines y de planes de acción para su logro,
orientados al beneficio comunitario- existe una influencia incuestionable de la
Administración.
7
El significado de la expresión “Rendición de Cuentas” en México es elusivo,
y pese a su uso y reiterada mención en discursos políticos, artículos periodísticos
e incluso en autorizadas declaraciones académicas, no ha alcanzado en nuestro
medio un grado suficiente de comprensión generalizados, pues se le equipara o
confunde con el derecho a la información y la transparencia que, siendo conceptos
muy importantes, son complementarios y, por lo mismo, distintos de la rendición
de cuentas.
¿Por qué son diferentes?
Los límites para alcanzar una deseable y amplia conformidad parecieran estar
definidos por su fragmentación, según el Seminario Internacional hacia una
política de rendición de cuentas en México (López Ayllón, Merino, & et.al., 2011).
Existe igualmente una confusión terminológica sobre el sentido y alcance del
concepto “Control Interno”, acerca del cual se siguen usando diversas acepciones
pese a que, como en el caso de la locución “Rendición de Cuentas”, su uso en el
vasto campo de las ciencias sociales, políticas y administrativas es pertinaz y
reiterado.
Estas vaguedades terminológicas constituyen un problema de implicaciones
importantes por la ausencia de entendimiento entre los diversos actores de
nuestra sociedad, a quienes afecta en su vida cotidiana y práctica; pero debido a
esto, precisamente, se considera que el mayor problema a ser resuelto con
premura es el incumplimiento de las obligaciones asumidas por dirigentes
políticos, administradores públicos y directivos de empresas privadas, tendientes a
satisfacer los requerimientos de progreso de los ciudadanos y sus familias.
Adviértase que el problema se extiende, además del impacto social que
implica dicha falta de cumplimiento de los fines de bienestar y progreso
generalizado, a incrementar sus efectos por la confusión que impide seleccionar
las técnicas administrativas adecuadas que coadyuven a responder por dicho
mandato, como paradójicamente el propio control administrativo -interno por
definición- las ofrece. No es menos grave el problema de la corrupción
administrativa y social en México, el cual subyace o parece esconderse bajo esta
división o segmentación del significado de tales conceptos fundamentales. La
8
sustracción de recursos públicos o su mala utilización hacen nugatoria la sana
rendición de cuentas, además de que ofenden el interés y la dignidad colectivos.
La confusión se acrecienta y hace más difícil la adecuada utilización de las
herramientas para realizar una gestión efectiva cuando se mezclan los significados
y alcances de la rendición de cuentas como fin, la corrupción como efecto y la
fiscalización de las acciones administrativas como medio, lo cual hace aun más
complicado el análisis y la solución de sus consecuencias.
Por consiguiente, los problemas cuyo planteamiento sirve al presente
trabajo de investigación como punto de partida surgen de reconocer la existencia
de esta dispersión de ideas, pero sobre todo porque tales imprecisiones impiden
no sólo el cumplimiento de los objetivos, sino también la aplicación correcta de las
técnicas administrativas que servirían más efectivamente a ese propósito de
beneficio común, si se usaran correcta y oportunamente.
Aun a riesgo de incurrir en reiteraciones debe insistirse en este
planteamiento, con el fin de agregarle el carácter positivo de contribución a la
solución de los problemas que la presente investigación proyecta. Los
administradores públicos y los empresarios -en plena sintonía con los principios
que respectivamente animan a los partidos políticos y a los propietarios de los
bienes y capitales- tienen como misión declarada la de servir al gran público, a la
ciudadanía, a los consumidores, a los clientes y usuarios de todo tipo de
corporaciones, del cual -de los cuales- aceptan depender para la continuación de
sus instituciones y sus programas. Así lo manifiestan por todos los medios a su
alcance y por ello, a riesgo de caer en cierta ingenuidad, estas exposiciones
introductorias se subrayan la antigua convicción de que si todos los dirigentes
llegaren a aceptar plenamente que rendir cuentas es cumplir finalidades -bajo esa
misma y amplia acepción de responsabilidad- y que disponen de instrumentos
bien conocidos para conseguirlo, ninguno se abstendría de utilizarlos y de
comunicar y explicar su beneficio en sus informes de rendimiento, con lo cual
conseguirían una mayor confianza y respaldo público sin necesidad de gastar
montos excesivos en los medios electrónicos e impresos.
9
Por todo lo anterior y con el fin de ubicar más claramente los motivos que
impulsan la realización del presente trabajo, se considera conveniente dirigir la
atención hacia la realidad que prevalece en la sociedad mexicana al inicio de la
segunda década del siglo XXI.
Una mayoría significativa de la población subsiste en graves condiciones de
pobreza y desigualdad desde hace varios años. Deber reconocerse que la frase
“mayoría significativa” carece del rigor propio de toda investigación; pero no se
citan cifras y porcentajes en estos párrafos porque las instituciones responsables
de las respectivas mediciones suelen modificar de un periodo a otro las bases y
criterios de sus cómputos.
La referencia es obligada al Instituto Nacional de Estadística y Geografía
(INEGI) que realiza la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares
(ENIGH) con periodicidad bienal, conforme al Método de Medición
Multidimensional de la Pobreza del Consejo Nacional de Evaluación de la Política
de Desarrollo Social (CONEVAL). El propósito de la encuesta es determinar el
número de personas en condición de pobreza y a tal efecto la describe o clasifica
en varias categorías o tipos de medición, tales como “pobreza patrimonial”,
“pobres vulnerables”, “grupos por debajo de la línea de bienestar”, etc., con las
cuales se induce a la confusión del lector, que puede suponer le están suavizando
ciertas ideas cuya expresión franca resultaría más fuerte o áspera.
En base a dicha encuesta, al fin de 2010 el número de personas en
situación de pobreza “patrimonial”, que según la clasificación citada
correspondería a la de quienes carecen de ingresos suficientes “para adquirir la
canasta alimentaria, así como realizar los gastos necesarios en salud, vestido,
vivienda, transporte y educación, aunque la totalidad del ingreso del hogar fuera
utilizado exclusivamente para la adquisición de estos bienes y servicios” (Instituto
Nacional de Estadística y Geografía, 2010) era de 57,707,660, 52% de la población
total del país que entonces ascendía a 112,336,538 habitantes.
Sin embargo, al consultarse los datos del Anuario estadístico de los
Estados Unidos Mexicanos 2012 más recientemente (Instituto Nacional de
Estadística y Geografía, 2012) se puede leer que la población total ha ascendido a
10
117,449,649 habitantes y que sólo se encuentran en situación de pobreza -sin
especificar en qué clasificación quedaron agrupados- el 45.5%, es decir, 53
millones 439 mil 590 mexicanos. Empero, algunos expertos y analistas consideran
que los procedimientos utilizados se determinaron conforme a una batería de
preguntas que no se incluía en las ENIGH anteriores, lo cual los hace no
comparables (Boltvinik, 2013).
En todo caso y más allá de las diferencias en la metodología, los
procedimientos y las posibles diferencias de los cálculos estadísticos, así como
también de los términos utilizados al informar sobre las políticas públicas de
combate a la pobreza, la realidad es a todas luces injusta, sobre todo si se atiende
a otro indicador derivado del mismo Anuario que permite calificar a la sociedad
mexicana como “80-20”, es decir, 80 por ciento excluidos de los beneficios del
desarrollo y sólo 20 por ciento incluidos (Instituto Nacional de Estadística y Geografía,
2012).
En la presentación “Los mexicanos y la pobreza 1 Rolando Cordera señala: “Las cifras sobre pobreza según Coneval son contundentes: 53.3 millones de mexicanos eran pobres y sufrían 2.4 carencias en promedio. También en 2012 vivían en situación de pobreza extrema 11.5 millones.
Ante estas evidencias, múltiples sectores y voces autorizadas del país han
insistido en declarar que el modelo de desarrollo económico y social de México
debe ser modificado; y puede agregarse que cualquiera sea la condición de
quienes así opinen, bien que se disfrute de cierto nivel educativo y de bienestar,
ora se pertenezca a alguno de los segmentos menos favorecidos, debe aceptarse
que todos los mexicanos están obligados a suscribir dichas propuestas y trabajar
por el cambio, con mayor razón los universitarios.
Se comprende, entonces, que la magnitud de este problema esencial de
desigualdad social siga convocando a muchos expertos e investigadores de los
campos de las ciencias económicas, sociales y políticas, a aportar estudios y
proyectos orientados a su solución, así sea paulatina. Pero debe apuntarse que
otro de los problemas que influyen en el desequilibrio social que padece la
población mexicana es la falta de coordinación en los esfuerzos y programas para
resolverlo. La gravedad de estos problemas exige que otras disciplinas 1 “Percepciones, pobreza, desigualdad”. Encuesta Nacional de Pobreza. Los grandes problemas nacionales. UNAM, agosto, 2015.
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profesionales mejor caracterizadas por sus trabajos orientados a enlazar el
conocimiento científico con la aplicación práctica, entre las que sobresalen la
administración y la contaduría pública, sumen también sus conocimientos y
experiencias hacia dichos objetivos, bajo la convicción de que toda profesión
significa servicio y contribución.
El proceso administrativo, basado en la teoría de sistemas, sustenta y da
sentido a las actividades de todo individuo y de todo tipo de grupos y organismos
sociales desde los más remotos orígenes, pues se reconoce que el primero de los
componentes de su línea continua de funcionamiento es la planeación –que bien
puede identificarse con la cuestión filosófica del deber ser-, al que siguen sus otros
elementos: la organización, la integración, la dirección y el control, coadyuvantes
activos para la toma de decisiones adecuadas en todo tipo de organismos y
entidades, acción que constituye la responsabilidad fundamental de sus ejecutivos
y dirigentes, a quienes debemos suponer capaces y también comprometidos en
favor de los grupos y comunidades que los designaron y por ello los someten a
escrutinio y control, pues si no son capaces de cumplir sus obligaciones no
deberían ocupar dichos cargos.
Se está haciendo referencia al proceso administrativo para recordar que se
trata de un conjunto de fases sucesivas y específicamente definidas, a fin de que
su cumplimiento ordenado y sistemático de manera horizontal dentro de una
estructura organizacional, contribuya a justificar la existencia, es decir, la razón de
ser de toda institución, entidad o corporación (Hernández y Rodríguez, 2008).
Con base en las reflexiones precedentes se puede anticipar, como corolario
al planteamiento de los problemas hasta ahora expuestos, que en un primer
intento por conceptualizar la frase “rendición de cuentas”, podría asociarse con el
cumplimiento de los objetivos de las organizaciones, y de manera aún más puntual
al de los deberes asumidos por los administradores, tal y como la mayoría de ellos
la usan constantemente, sin alcanzar hasta ahora la esperada confianza de los
usuarios y consumidores de sus servicios y productos. Asimismo, debe destacarse
que los objetivos cuyo cumplimiento ha de lograrse provienen del mandato de la
sociedad, en cuyo beneficio se han de formular los planes y diseñar los
12
instrumentos que permitan realizarlos, principalmente el presupuesto y el
consiguiente proceso de su control.
Por lo antes dicho, se puede adelantar también la declaración de que el
adecuado conocimiento y aplicación de las técnicas administrativas dispuestas y
actualizadas permanentemente para el cumplimiento de los objetivos, que se
sirven especialmente del control interno coadyuvante del cumplimiento de los fines
de la administración, serán mejor aceptadas y aplicadas en beneficio de las
propias organizaciones y de todas las partes interesadas y relacionadas con ellas,
las cuales se ubican en los distintos estamentos e integrantes de la sociedad;
habida cuenta de que podría ayudarse aun más a diferenciar puntualmente los
enfoques “interno” y “externo” del control, propios de la responsabilidad y decisión
de los administradores, el primero, y asignada su ejecución a auditores
independientes, el segundo.
A los problemas hasta aquí expuestos, que se pueden resumir en cuatro
apartados o enfoques, es necesario afrontar otras tantas interrogantes para
ofrecer las respuestas tendientes a cumplir los objetivos de la investigación.
Los cuatro enfoques o secciones que se identifican en la exposición de los
problemas planteados para el desarrollo de esta tesis, son: (a) la vaguedad
terminológica sobre un concepto de importante significación en nuestra vida
pública -la rendición de cuentas-, que ha venido impidiendo la definición clara y
precisa de los objetivos nacionales y, por ende, su debido cumplimiento; (b) los
graves conflictos de desigualdad social en México se estudian y tratan en el marco
de programas de carácter económico y social, las más de las veces con acentos
de propaganda política partidista, y no como el deber superior -constitucional- de
rendir cuentas; (c) la inefectividad de las propuestas de la sociedad civil por un
cambio de modelo en la conducción de las políticas públicas se debe, en parte, a
su carácter excluyente, ya que adolecen de falta de coordinación entre las
diversas disciplinas profesionales que podrían aportar soluciones y que, como la
administración, la auditoría y fiscalización, se han abstenido o no han sido
convocadas a participar; y (d) las confusiones terminológicas y la escasa
coordinación mencionadas están obstruyendo la orientación de los planes
13
nacionales y de los presupuestos para realizarlos, así como la selección y
aplicación de las diversas técnicas administrativas que, como el control interno,
ofrecen posibilidades realmente importantes de solución a estos ingentes
problemas.
1.2 Preguntas
Para dar respuesta a las cuestiones expuestas como problemas de la
presente investigación, se formulan a continuación las preguntas que se
relacionan de manera congruente con sus objetivos e hipótesis, los cuales se
presentan seguidamente:
Pregunta de investigación N° 1:
¿Puede esperarse que los administradores públicos y privados
respondan efectivamente a los requerimientos de bienestar y
satisfacción de los ciudadanos, usuarios y clientes, si se formula una
definición de “rendición de cuentas” aceptada de manera general por
todas las partes?
Pregunta de investigación N° 2:
¿Es posible admitir que la aceptación general del significado de
“rendición de cuentas” permita la participación formal y más ordenada de
los ciudadanos, usuarios y clientes en el establecimiento de los objetivos
de las organizaciones públicas y privadas, y de los medios para
cumplirlos?
Pregunta de investigación N° 3:
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¿Qué posibilidad existe de que la participación ciudadana sea
reglamentada para que diversos grupos de expertos sin filiación
partidista alguna puedan colaborar, conforme a un plan de mutua
cooperación hacia la procuración del bien social, en el diseño del Plan
Nacional de Desarrollo y su consecuente enlace con el Presupuesto de
Egresos de la Federación, así como en su ejercicio y su control?
Pregunta de investigación N° 4
¿Podrían identificarse y seleccionarse más apropiadamente las técnicas
a aplicar y los mecanismos políticos, económicos y administrativos para
cumplir el mandato de rendir cuentas a la ciudadanía, si llegara a
aceptarse de manera general un concepto claro del significado y alcance
de esta obligación?
Pregunta de investigación N° 5:
¿Está suficientemente desarrollada en México la idea de que el control
es una herramienta administrativa indispensable para cumplir los
objetivos de todo tipo de organizaciones, a fin de que puedan responder
por su deber de rendir cuentas?
1.3 Objetivos
El enunciado de los fines concretos que se persiguen en la presente
investigación da lugar a la exposición de los objetivos que se señalan a
continuación, en correspondencia directa con las preguntas anteriormente
formuladas, las que a su vez están relacionadas con el planteamiento de los
problemas:
Objetivo N° 1 de la investigación:
15
Proponer una conceptualización de “rendición de cuentas” que
destaque su carácter relacional entre dos partes: la que encomienda
un mandato y la que, al aceptarlo, se compromete a cumplirlo; y
suscitar su discusión entre legisladores, administradores públicos,
empresarios, investigadores académicos y público en general, a fin
de procurar el consenso que resuelva la confusión y las
interpretaciones diversas que prevalecen e impiden su cumplimiento.
Objetivo N° 2 de la investigación:
Estudiar y analizar los procedimientos a seguir para incorporar en
leyes y reglamentos la participación organizada de la ciudadanía en
forma vinculante, es decir, que permita convertir sus opiniones en
mandatos a cumplir por sus mandatarios.
Objetivo N° 3 de la investigación:
Proponer a las diferentes instancias de la UNAM que puedan asumir
la responsabilidad de realizarlos, las bases conforme a las cuales la
máxima casa de estudios del país, en coordinación con las demás
Instituciones Públicas de Educación Superior, podría elaborar y
sugerir los procedimientos de selección de los científicos,
profesionistas y técnicos expertos a participar en el proceso, así
como los términos y procedimientos de su actuación.
Objetivo N° 4 de la investigación:
Fundamentar la relevancia del concepto del control administrativo
interno y su relación con el proceso de la rendición de cuentas, como
16
el instrumento más sólido y adecuado para coadyuvar en el
cumplimiento de los objetivos en todo tipo de organizaciones, en
particular las gubernamentales que, por definición, asumen el deber
de responder en todo tiempo a los requerimientos de la sociedad.
Objetivo N° 5 de la investigación:
Explicar las causas por las que el control no se ha reconocido y no se
aplica en forma adecuada como el instrumento administrativo idóneo
para contribuir a la consecución de las metas y objetivos,
particularmente en el ámbito de la administración pública.
1.4 Hipótesis de la investigación
Las preguntas y objetivos de la investigación expuestos en los puntos
anteriores, luego de plantear que el concepto de rendición de cuentas es confuso
y dificulta la aplicación de las técnicas administrativas para su cumplimiento, dan
lugar a la inclusión de las siguientes hipótesis que pretenden, así sea de manera
tentativa, ofrecer algunas respuestas preliminares a dichas cuestiones.
Hipótesis N° 1:
Con el fin de que los administradores acepten el significado y alcance
de su obligación de rendir cuentas mediante el logro de los objetivos
de las organizaciones a su cargo, es necesario definirla y adoptar la
decisión común que reconozca la preeminencia del mandante de la
relación, implícita en la definición de dichos objetivos. Al respecto
podría aceptarse su carácter de “convención” o de conformidad entre
los miembros de la comunidad, tal como lo indica el Diccionario de la
Lengua Española: “norma o práctica admitida tácitamente que
responde a precedentes o a la costumbre” (Real Academia Española),
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para distinguirla del uso común que parece estar incidiendo en su
dispersión conceptual en la administración pública.
Hipótesis N° 2:
Para conseguir que una más efectiva participación ciudadana
trascienda la condición de buenos propósitos políticos y se convierta
en colaboración real y recíproca entre mandantes y mandatarios, se
requiere establecer en los ordenamientos legales y normativos
correspondientes su carácter vinculante, con base en la aceptación
previa de la conceptualización práctica de rendición de cuentas.
Hipótesis N° 3:
Al propósito de que la participación ciudadana en el establecimiento
de planes, objetivos y medios presupuestales para cumplirlos se
formalice en disposiciones normativas, es necesario elevar
primeramente a los niveles competentes de la UNAM las propuestas
de selección y regulación de la actividades de los respectivos
expertos en dichas materias, e identificar en seguida los canales
políticos adecuados para su deliberación y seguimiento.
Hipótesis N° 4:
Debe confirmarse con la Dependencia responsable del control de la
gestión pública la vigencia de sus disposiciones normativas en la
materia, a fin de identificar las técnicas para cumplir los objetivos del
gobierno administrador, y destacar expresamente su relación con el
deber de rendir cuentas, bajo la conceptualización que al respecto se
haya acordado en los términos propuestos.
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Hipótesis N° 5:
A fin de conseguir que el proceso del control interno se ejecute en las
organizaciones públicas y privadas obligadas para cumplir objetivos
de beneficio general, es decir, para rendir cuentas, se requiere que
las características y metodología de dicho proceso sean difundidas
ampliamente, con énfasis en los aspectos positivos que las mismas
ofrecen para llegar a las metas establecidas, y que los titulares y
principales directivos de dichas organizaciones declaren formalmente
su compromiso de guardarlas debidamente.
1.5 El método
En el planteamiento del problema que motiva esta investigación se
considera implícito el marco teórico, lo cual permite situarlo debidamente y
direccionar su análisis dentro del conjunto de conocimientos existentes. Esta
consideración permite asociar el planteamiento del problema con el estado del
conocimiento sobre las cuestiones objeto de la tesis, para así poder mostrar el
nivel de comprensión alcanzado en sus aspectos teóricos y en las técnicas y
alcances de sus aplicaciones.
Con esto se pretende dar validez conceptual a la investigación, adoptando
el método de recopilación de lo existente para seleccionar lo relevante, proceder
en seguida a realizar un ejercicio crítico y detallado de los textos citados en el
trabajo y transcritos en sus apéndices para facilitar la comprensión de dicho
análisis, y no dejarlo solamente en el acervo de fichas y notas, para hacer en
seguida una exposición de los problemas pendientes. No puede negarse que de
este ejercicio han de surgir nuevos problemas, lo que lleva a suscitar la atención
de algunos expertos.
Por lo anterior, tal y como se indica en la Parte IV de la tesis, se aplicó la
técnica de la entrevista para contar con una opinión autorizada sobre las diversos
planteamientos expuestos en el presente trabajo.
19
PARTE II
RENDICIÓN DE CUENTAS
Capítulo 1
20
Origen y procedencia del concepto
1.1 Un apunte terminológico
Como frase que está presente en nuestro lenguaje y en el trabajo de todos
los días, la locución “rendición de cuentas” ha alcanzado notoriedad en los años
recientes; pero en realidad se trata de un concepto muy antiguo que, según los
textos en los cuales aparece, alude al otorgamiento de un mandato o encomienda
al que debe responderse cuando se pide dar cuentas. Por ejemplo, en el capítulo
9 del Génesis, primer libro de la Biblia, se lee que el Creador expresa: Al hombre
le pediré cuentas de la vida de sus semejantes, precedida de la encomienda de
multiplicarse y llenar la tierra -Génesis, capítulo 9, verso 5- (Biblia de Ámerica,
1999); también en la Biblia, formando parte del Nuevo Testamento, se encuentra
la narración bien conocida de aquel señor que, debiendo ausentarse, encomendó
la administración de sus bienes a sus colaboradores y al regresar les pidió
cuentas, felicitando a aquellos que lo hicieron bien y condenando al que se limitó a
informar -Mateo, capítulo 25, versos 14 y 19- (Biblia de Ámerica, 1999).
En otra cita clásica, ahora del mundo de la Mitología, se puede recrear
muchas veces la epopeya homérica de La Odisea, en cuyo Canto II se habla de
Méntor como el gran amigo del noble Odiseo, a quien cuando él partió le encargó
el cuidado de su casa (…) e intacta guardara la hacienda -La Odisea, Canto II-
(Homero, 1994).
Tratándose del origen de la frase, es pertinente acudir también al
Diccionario de la Real Academia Española, el cual explica que el verbo rendir,
junto con algunos nombres, toma la significación del que se añade, así en rendir
gracias, agradecer; en rendir obsequios, obsequiar (Real Academia Española).
¿Qué significación tomaría el verbo rendir junto con el sustantivo “cuentas”,
que la RAE no incluye en sus ejemplos? – Se puede considerar, con base en las
citas referidas en los primeros párrafos, que en rendir cuentas el significado es
responder; y extendiendo la consulta al mismo diccionario se encuentra que la
primera acepción de responder es contestar, satisfacer lo que se pregunta o
21
propone. Es pertinente advertir, por ello y desde ahora, que rendir cuentas no se
reduce a informar, como se desprende de dichas citas, acerca de lo cual este
mismo capítulo ofrece más amplias consideraciones.
1.2 El significado de “cuenta”
Ahora bien, al discurrir sobre el significado del sustantivo “cuenta” en forma
aislada del verbo rendir -que quiere decir dar a alguien o entregar, poner en
manos de otro algo, según el mismo Diccionario-, se sabe que es un vocablo
también muy antiguo. A continuación se ofrece una cita del bien documentado
artículo que don Ramón Cárdenas Coronado, distinguido contador público
mexicano y Contador Benemérito de las Américas por la Asociación
Interamericana de Contabilidad, escribió en homenaje al Doctor José María
Fernández Pirla, Catedrático de la Universidad Complutense de Madrid, España,
en ocasión del XXV Aniversario de su actividad docente, en 1977: Los primeros
indicios fehacientes de la escritura y de los números como medio de expresión de
las ideas y de la cuenta de las cosas, antecedente forzoso de la contabilidad
primitiva, han sido situados en la pintura rupestre, de paso, la primera
manifestación artística del hombre, en las inscripciones en piedra y utensilios o
tablillas de barro cocido, encontrándose en diversos lugares de Europa, de Asia,
de África y aun de América, algunos de los cuales hacen suponer la existencia de
culturas más o menos avanzadas hacia los 10,000 años antes de nuestra Era. (Cárdenas Coronado, 1985).
Como se ha reconocido ampliamente, la cuenta es el elemento básico y
central de la contabilidad, y el desarrollo histórico de ésta desde su aparición en
los albores de la civilización a la par de la administración, igualmente considerada
como una de las actividades de los primitivos grupos nómadas que se dedicaban a
la caza bajo incipientes formas de planeación y coordinación (Hernández y
Rodríguez, 2008) no sólo ha acompañado a lo largo de los siglos el
desenvolvimiento y transformación histórica de los pueblos y las naciones, el de
sus movimientos políticos, comerciales, industriales y económicos y los de su
22
progreso cultural, material y espiritual de las distintas civilizaciones, sino que
influyó en la conformación profesional o superior de las disciplinas de la
administración, de la ingeniería y de las ciencias económicas, transformándose
ella misma en la profesión promotora de la unificación, a nivel global, de las reglas
contables de medición e información por todo tipo de organizaciones,
corporaciones y empresas en el ámbito internacional, hoy conocidas como
Normas de Información Financiera.
1.3 El escrutinio de las cuentas
A medida que se desarrolló el comercio surgió la necesidad de las
revisiones independientes para asegurarse de la adecuación y finalidad de los
registros contables mantenidos en las empresas, así como de la información
contable producida con base en los mismos. En este contexto, la profesión de la
contabilidad devino Contaduría Pública al reconocer y asumir el compromiso de
servir al público mediante la dedicación de sus miembros, de manera calificada e
independiente, a la evaluación de la información financiera preparada por la
administración de una determinada organización o empresa, a fin de determinar si
su formulación se apegó a las normas establecidas de manera general para ello, -
las cuales fueron objeto, con la colaboración de los contadores organizados- de un
riguroso y paulatino establecimiento y desarrollo durante el siglo XX- en cuyo
caso, y conforme a las normas de auditoría igualmente extendidas y expuestas por
la profesión contable, el profesional independiente emite una opinión o dictamen
favorable que agrega verosimilitud a dicha información, debidamente presentada
en los estados financieros, para ser usada con mayor confianza en la toma de
decisiones por parte de los múltiples usuarios e interesados en el desempeño de
las corporaciones y empresas.
El ejercicio de esta actividad profesional, exclusiva de los contadores
públicos, es la auditoría de los estados financieros, cuyo desenvolvimiento y libre
reglamentación por la propia Contaduría Pública ha alcanzado a la fecha,
asimismo, notables niveles de armonización a través de normas y prácticas
23
unificadas y reconocidas en todo el mundo, las Normas Internacionales de
Auditoría (NIAS), en indiscutible paralelo con las Normas Internacionales de
Información Financiera (NIIFS).
La Auditoría fue reconocida como profesión bajo la Ley Británica de
Sociedades Anónimas de 1862, y tal aceptación general tuvo lugar al señalarse
por mandato de dicha ley (que) "un sistema metódico y normalizado de
contabilidad es deseable para una adecuada información y para la prevención del
fraude". Dicho ordenamiento también estableció la importancia de alcanzar "una
aceptación general de la necesidad de efectuar una versión independiente de las
cuentas de las pequeñas y grandes empresas" (Delpiazzo, 1981). De 1862 a 1905
la profesión de la auditoría creció y floreció en Inglaterra, y se introdujo en los
Estados Unidos a principios del siglo XX.
Fue necesario que los contadores se preocuparan, al mismo tiempo, por
organizar sociedades y grupos gremiales para trabajar coordinadamente en el
desarrollo y armonización de las prácticas profesionales que requerían ser
reconocidas y aplicadas bajo una razonable uniformidad al realizar sus auditorías
y contribuir a su divulgación y reconocimiento por la sociedad, así como a
promover el diseño de los programas de educación superior en universidades e
institutos con un alto contenido de sus deberes éticos, a fin de ir mereciendo la
confianza del público.
La primera de estas organizaciones se funda naturalmente en el Reino
Unido con el nombre de Instituto de Contadores Colegiados de Inglaterra y Gales
(ICAEW – Institute of Chartered Accountants of England and Wales), el cual recibe
la Cédula Real en mayo de 1880 por su preeminencia y estabilidad, así como por
su definida dedicación al interés (del) público, de acuerdo con su carta constitutiva
(Delpiazzo, 1981).
Pocos años después, en 1887, el Instituto Americano de Contadores
Públicos Certificados (AICPA – American Institute of Certified Public Accountants)
es establecido en los Estados Unidos de América, con el objeto de dictar las
reglas de actuación de sus miembros, de emitir las normas profesionales relativas,
proporcionar guías, información y materiales para su educación permanente y
24
señalar estrictos lineamientos de ética profesional en su compromiso de servir al
público (Olson, 1982).
Los esfuerzos realizados por los primeros contadores mexicanos,
encaminados a formar su organización gremial representativa cuando nuestro país
va transitando de la inestabilidad del movimiento revolucionario a la década de sus
nacientes instituciones con mayor solidez, fructifican en 1923 con la fundación del
Instituto Mexicano de Contadores Públicos Titulados, hoy Instituto Mexicano de
Contadores Públicos (IMCP), que en 1925 emite su Código de Ética Profesional y
llega a constituir, tras varias décadas de organización y trabajo orientado al
dictado de normas profesionales en materia de contabilidad, auditoría y educación
continua, así como a su constante actualización y divulgación, la institución
representativa de la Contaduría Pública en México con una amplia cobertura
nacional, que promueve de manera permanente el incremento de la calidad
profesional de sus miembros en todas sus actuaciones al servicio del público y al
mismo tiempo auspicia las actividades del Consejo Mexicano de Normas de
Información Financiera (CINIF), organismo emisor independiente de las reglas
contables en las cuales se basa la preparación de la información financiera y
operativa de todo tipo de entidades y empresas, el cual trabaja activamente y en
forma coordinada con el Consejo Internacional de Normas de Información
Financiera (IASB por sus siglas en inglés) organismo responsable de la emisión de
las normas a nivel global y promotor de su adopción por los organismos
nacionales de los países miembros (Roura Pech, 2007).
Hoy las transacciones financieras y comerciales, las transferencias de
capitales e inversiones y el entendimiento y participación de los gobiernos,
corporaciones e individuos en las actividades económicas de todos los días a nivel
global, no podrían realizarse si no se contara con el lenguaje común que se
conjuga en informes y reportes elaborados con base en normas contables, las que
se aplican y evalúan de manera uniforme como resultado del esfuerzo bien
organizado y coordinado entre las agrupaciones representativas de la Contaduría
profesional de cada país, agrupadas en sólidas organizaciones de alcance
internacional.
25
1.4 La auditoría superior conocida como fiscalización
La inserción de estos antecedentes tiene como propósito, además de referir
el origen de la contabilidad y su relación con la rendición de cuentas, identificar la
raíz ancestral de ésta en dicha actividad, que como muchas otras tareas del
quehacer humano, incluida la propia rendición de cuentas, evolucionó en el curso
de los siglos hasta convertirse en una disciplina profesional de múltiples alcances
y de innegable beneficio colectivo, que hoy -por ello mismo- demanda a quienes la
ejercen requerimientos académicos y exigencias de elevada calidad moral.
No obstante la estabilidad y firmeza de estos desarrollos que constituyen un
aporte continuado de innegable beneficio al progreso general, persiste en algunos
investigadores universitarios la idea de que la contabilidad consiste en llevar
cuentas claras, poco más que sumas y restas bien hechas (…) y la utilización de
determinados estándares básicos de contabilidad no alcanza ni asegura la
consecución de fines tan importantes como la Gobernabilidad y el Estado de
Derecho (Ackerman M. J. C., 2008).
Por todo lo expuesto en los párrafos precedentes se antoja ciertamente
estrecho el criterio de quien piense que la contabilidad se reduce a llevar cuentas,
“poco más que sumas y restas”. Desde luego no se puede afirmar que la rendición
de cuentas se reduzca meramente a una práctica contable; pero tampoco debe
desecharse a priori la teoría contable como fuente, como base o raíz legítimas
para proponer, junto con otras disciplinas del conocimiento, una conceptualización
adecuada.
A mayor abundamiento y con el fin de continuar estas reflexiones, procede
poner nuevamente de relieve la influencia que la contabilidad tuvo, desde las
primeras épocas de su uso y aplicación, en el surgimiento de otra actividad
igualmente importante para el desarrollo de las antiguas civilizaciones: la función
que hoy conocemos como auditoría.
Durante el Imperio Romano surge la figura de los questores, oficiales
electos para vigilar la gestión del Tesoro, el cual era manejado conforme a
26
registros de incipiente contabilidad, y en tiempos de la República ambas figuras,
tanto el manejo de los fondos como su supervisión independiente, adquieren
mayor firmeza, pues se habla ya de administración de los bienes económicos y el
questor o cuestor informa directamente al Senado (Delpiazzo, 1981).
Es bien sabido que en el curso de los siglos la función de los revisores de
las cuentas públicas se vino a ejercer juzgando la verdad o falsedad de lo que les
era sometido a verificación, principalmente oyendo; de aquí que el verbo latino
audire, oír, derivó en el sustantivo auditor, al tiempo que en las monarquías y
diversos regímenes europeos fueron dando lugar a la formación de las Cortes o
Tribunales de Cuentas y Contadurías Mayores como órganos supremos de
fiscalización, claros antecedentes de la Oficina General de Auditoría (Office of
Auditor General) en los países anglosajones y de la Contraloría General de la
República en la mayoría de los gobiernos latinoamericanos, hoy en México la
Auditoría Superior de la Federación.
Ya se llamen Tribunales de Cuentas, Contralorías Generales o Auditorías
Superiores, estas instituciones están hoy directa e invariablemente relacionadas
con las cuentas que deben rendir los gobiernos a los ciudadanos de sus
respectivos países, a fin de agregarles credibilidad y contribuir a una mayor
confianza pública, al informar del resultado de su revisión técnica y, sobre todo, de
su evaluación independiente e imparcial, tal y como lo establecen, también de
manera invariable y expresa, las Constituciones y Leyes Supremas.
Estas referencias permiten anticipar la idea precisa de que toda auditoría
tiene como prerrequisito fundamental el de servir a una relación de rendición de
cuentas, y, por lógica derivación, que el concepto genérico de rendición de
cuentas implica la existencia de dos partes: la que somete y explica la forma en
que cumplió una determinada responsabilidad; y la que recibe dicha información
en respuesta a la tarea encomendada (Leclerc, Moynagh, Boisclair, & Hanson, 1996).
En el proceso evolutivo de la contabilidad y de la información que produce,
principalmente de carácter económico y financiero, así como de la auditoría que
evalúa y opina sobre la verosimilitud de su contenido, se han registrado adelantos
notables en las últimas décadas. Los más importantes tienen que ver con su
27
amplitud, suficiencia y alcance, ya que los destinatarios principales y otros
interesados en tales declaraciones informativas han venido requiriendo cada vez
de más elementos para juzgar sobre el desempeño de los administradores, lo
mismo de las empresas comerciales, industriales y de servicios del sector privado,
que de los organismos y entidades gubernamentales. Esta circunstancia tuvo
mayores consecuencias en el ámbito de la administración pública como resultado,
asimismo, del desenvolvimiento y apertura de las estructuras políticas y sociales
en todo el mundo, y es del todo entendible que la información sobre el desempeño
haya tenido que ir más allá de la comparación numérica de los ingresos y los
desembolsos presupuestales del Estado.
1.5 El concepto de gobernabilidad
En el vasto escenario de la administración pública y de las ciencias
políticas, extendida su dimensión a través de congresos, encuentros, estudios y
discusiones locales e internacionales de todo tipo, a partir de los años setenta del
siglo pasado fueron surgiendo conceptos hasta entonces poco explorados, tales
como la efectividad y la eficacia gubernamental, que muy pronto dieron lugar a
expresiones novedosas y en boga hasta la fecha, por ejemplo el relativo a las 3E,
Eficacia, Eficiencia y Economía (Isoard I Jimenez, 1981).
Puede afirmarse en este punto que la contribución de la Contaduría
profesional a la mejor comprensión del concepto de la rendición de cuentas y su
alcance en nuestras sociedades fue determinante, ya que al discernir sobre su
papel en el campo de la auditoría gubernamental y la forma en que los
contribuyentes podrían conocer y confiar en el uso de los fondos públicos y sobre
el cumplimiento de los objetivos de los programas, pudo desarrollar nuevos
enfoques para su aplicación, que al mismo tiempo revolucionaron los conceptos
de la gestión y la responsabilidad pública.
En efecto, la Oficina Nacional del Auditor del Reino Unido (NAO por sus
siglas en inglés) creó el modelo denominado “Auditoría del valor a cambio del
dinero” (Value for Money Audit) e inició su aplicación a finales de la década de
28
1970, en respuesta a la necesidad de encontrar un medio para determinar si los
programas del gobierno estaban justificando valorativamente el dinero recibido de
los contribuyentes. Los primeros resultados de dichas aplicaciones fueron
satisfactorios, y a ello se refirió el señor Bertil Edlund en su conferencia ante el XII
Congreso organizado por la Federación Internacional de Contadores (IFAC) en la
Ciudad de México, en octubre de 1982, (Barajas Palomo J. , 1995); poco después el
Parlamento inglés expidió la ley del mismo nombre (Value for Money Act, 1983),
reconociendo que su fundamento se basa en la observancia de los conceptos de
Eficacia, Eficiencia y Economía, y su influencia se extendió a la cultura
administrativa y social de la mayoría de los países europeos.
Otra institución igualmente reconocida por su prestigio y su capacidad
innovadora que desarrolló un concepto de auditoría de enfoque más amplio en los
años postreros de la década de los 70 del siglo pasado, fue la Oficina del Auditor
General de Canadá (OAG, por su sigla en inglés). Al promulgar el Parlamento la
Ley del Auditor General en 1977, encomendándole la misión de informar si el
dinero público se gastaba bajo criterios de economía y eficiencia en la adquisición
de bienes y servicios, y si la eficacia de los programas podría medirse en forma
práctica, el titular de la Oficina, James J. Macdonell, integró un comité asesor de
profesionales en contabilidad pública y de firmas consultoras de alto nivel para
trabajar con sus colaboradores y responder a esa nueva responsabilidad (Rowe,
1983).
El resultado de dicho trabajo se dio a conocer en 1978 con motivo de la
celebración del centenario de la OAG, y el nuevo modelo recibió el nombre de
Auditoría Comprehensiva, en su connotación de comprender, de abarcar, término
que se seleccionó para indicar que los exámenes de auditoría tomarían en
consideración no solamente los asuntos tradicionales de los registros contables y
financieros, la salvaguarda de valores y el cumplimiento de aspectos legales; sino
también los asuntos de desempeño no financieros (Leclerc, Moynagh, Boisclair, &
Hanson, 1996).
El intelecto y energía del señor Macdonell impulsaron la creación de esa
Fundación en 1980, cuyas actividades de investigación y de aplicación simultánea
29
de las nuevas orientaciones durante sus primeros años, fueron determinantes para
el desarrollo y rápida adopción del concepto en otras latitudes, especialmente en
los países latinoamericanos que lo tradujeron como Auditoría Integral, término
acotado posteriormente en la expresión Auditoría del Desempeño, y recogido de
manera más puntual en textos académicos y profesionales, así como también en
normas jurídicas.
Pero la contribución fundamental de los canadienses al tema central de esta
investigación, una vez que establecieron las bases y procedimientos de la
Auditoría Comprehensiva, fue la de precisar el significado de la rendición de
cuentas como la obligación de responder ante una responsabilidad conferida
(que) supone la existencia de al menos dos partes: una que confiere la
responsabilidad y otra que acepta esa responsabilidad con el sobreentendido que
deberá reportar sobre la manera en la que la llevó a cabo (Canadian
Comprehensive Audit Foundation, 1998) y acuñar el término accountability como
vocablo a utilizar en referencia específica a esta innovadora conceptualización.
Esta precisión fue precedida de una declaración contundente: si el objetivo y el
compromiso implícito de una auditoría no es servir a una relación de rendición de
cuentas, realmente no se trata de una auditoría.
La obligada profundidad de estos estudios y su consecuente aplicación
práctica puede entenderse a partir de que en diversas tratados sobre
administración pública, particularmente en la cultura anglosajona, la rendición de
cuentas se identifica como un principio político por virtud del cual las
organizaciones gubernamentales están sujetas a algunas formas de control
externo, induciéndolas a responder sobre sus acciones y la calidad de su
desempeño.
Es necesario destacar, por consiguiente, lo señalado en los párrafos
introductorios de este punto, en el sentido de que las ciencias políticas,
económicas y jurídicas se ocupan de los asuntos aquí expuestos porque tienen
que ver con el tema central de las democracias y la forma de gobernar o
“gobernabilidad”. Este interesante concepto comprende y alcanza a contener,
según ha sido definido por el Banco Mundial y otros organismos internacionales, la
30
efectividad gubernamental, el control de la corrupción y el cumplimiento de los
derechos humanos, políticos y civiles, expresamente identificados éstos últimos
con la rendición de cuentas. Por el amplio alcance de su significado, el concepto
de gobernabilidad es objeto de comentarios más amplios en varios capítulos de
las Partes II y III de esta tesis.
Por ahora puede repetirse categóricamente en este párrafo final que las
teorías administrativas y contables, y desde luego la disciplina profesional de la
auditoría, han contribuido con significativos aportes a dichos estudios y podrán
seguir formulando propuestas de solución y aplicaciones prácticas en el futuro.
Capítulo 2De cuando se empezó a hablar de rendición de cuentas en México
2.1 Primero fue “Accountability”
El enunciado “rendición de cuentas” se empezó a utilizar con cierto énfasis
en México al principio de los años 90 del siglo pasado y fue creciendo en
frecuencia e intensidad durante esa década, hasta convertirse en el referente o
término que sirve de modelo para aludir, casi a diario, a la principal obligación de
los servidores públicos.
La aparición y uso del término fueron influidos, sin duda, por las
aportaciones técnicas de algunos colegas mexicanos que años antes habían
participado en actividades de entrenamiento de la Fundación Canadiense de
Auditoría Comprensiva (CCAF) ya citada, como becarios del programa promovido
por la Contaduría Mayor de Hacienda (CMH) de la Cámara de Diputados,
antecedente de la Auditoría Superior de la Federación, que el contador público
don Miguel Rico Ramírez, a la sazón su visionario Titular, suscribió con la CCAF
en 1984 para impulsar la actualización profesional de sus auditores.
La permanencia de los becarios en el programa de capacitación era de dos
años e incluía un periodo de seis meses, aproximadamente, durante el cual se
incorporaban a equipos de auditoría comprensiva en el órgano de fiscalización del
31
Parlamento del Canadá (OAG), también ya mencionado en párrafos anteriores.
Los colegas que se beneficiaron de ese programa fueron Carlos Humberto Medina
y Severino Piña (1984-1985), Humberto Grajales y Ernesto Morales (1985-1986) y
Arturo Raúl Oliver (1987-1989), quienes a su regreso a México se ocuparon en
cumplir la aplicación de sus nuevas prácticas y enseñanzas en la CMH, además
de escribir sobre su enfoque y participar en sesiones de trabajo, eventos y
congresos.
Puede mencionarse a este respecto el trabajo de Severino Piña titulado
“Verificación del cumplimiento de las empresas públicas con su obligación de
informar”, el cual propuso a nuestra discusión en México en 1988 y en septiembre
del año siguiente lo presentó como ponencia en la XVIII Conferencia
Interamericana de Contabilidad, celebrada en Asunción del Paraguay. En el texto
de su trabajo Piña escribió el párrafo que copio a continuación: “Accountability es
un término muy usual en Estados Unidos y Canadá, definido como la obligación
de todos los que ejercen autoridad, de rendir cuentas sobre la manera en que han
cumplido las responsabilidades que les han sido conferidas” (Piña Norzagaray,
1989).
El mismo año de 1989 y a instancias del autor de esta tesis, entonces
asesor del licenciado Luis Vázquez Cano, Subsecretario “B” de la Secretaría de la
Contraloría General de la Federación, así denominada aún, la titular de dicha
dependencia, licenciada María Elena Vázquez Nava, invitó a diversas instituciones
y organismos a integrar un grupo de trabajo para discutir los nuevos enfoques de
la auditoría gubernamental y las implicaciones que su evaluación de la gestión
pública bajo criterios ampliados de eficacia, eficiencia y economía podrían llegar a
tener en las políticas y en la administración del Estado.
A la convocatoria respondieron con prontitud los representantes del Instituto
Mexicano de Contadores Públicos (IMCP), don Eduardo Argil; del Colegio de
Contadores Públicos de México (CCPM), don José Carlos Cardoso; y del Instituto
Mexicano de Auditores Internos (IMAI), don Carlos A. Isoard y don Juan Manuel
Portal; desde luego se extendió la invitación a don Miguel Rico Ramírez de la
CMH, quien designó a Severino Piña como observador; de modo que, contando
32
además con la participación de los representantes de la SECOGEF, encabezados
por su Subsecretario Vázquez Cano, el grupo se conformó y trabajó activa y
lúcidamente durante más de un año.
Los temas que ocuparon principalmente la agenda del grupo fueron, en
primer lugar, la incorporación formal de los objetivos y metodologías de la
auditoría ampliada en las normas de la auditoría gubernamental en México, así
como su denominación más adecuada; en segundo término, los mecanismos de
control de las operaciones gubernamentales a ser evaluados por la auditoría para
determinar la eficacia con la que las metas propuestas se hayan alcanzado, así
como la eficiencia con que se manejen recursos asignados a los programas;
también se discutió sobre la expresión que debía utilizarse en español para hacer
referencia a la voz inglesa “accountability”.
En lugar de la palabra “Comprehensiva” el grupo sugirió adoptar el término
“Integral” para referirse a la auditoría de enfoque ampliado, cuyo significado es
igualmente lo “que abarca el todo”, y así se empezó a hablar de Auditoría Integral
como auditoría de amplio enfoque o de enfoque total. Con relación al término
“accountability” el grupo de trabajo aceptó usar la traducción al español “rendición
de cuentas” que la INTOSAI y la OCDE ya divulgaban en esos años como
equivalente y que algunos autores también habían empezado a utilizar, como el ya
citado Piña Norzagaray, si bien casi siempre acompañada de la definición
conceptual de los pioneros canadienses.
En esa misma época se despertó el interés de otros colegas que
cuestionaban dicha traducción, aduciendo que no transmitía con debida claridad la
conceptualización original inglesa de responder por una encomienda, además de
que carecía de la efectividad de usar una sola palabra, y la Comisión
Interamericana de Auditoría y Contabilidad Gubernamental, asentada entonces en
México, asumió la tarea de crear un neologismo equivalente en castellano –antes
de 1970 la palabra accountability no era término oficial en la lengua inglesa-, y
proponerlo al reconocimiento de la agrupación representativa de la profesión
contable en el continente americano.
33
2.2 Después “Respondabilidad”
De esas discusiones e intercambios con colegas, académicos y
funcionarios de otros países de la región latinoamericana surgió el interesante
vocablo “respondabilidad”, que en su fuerza aludía precisamente a la obligación de
responder, verbo que al conjugarse no es preciso unirlo al complemento “por una
encomienda recibida” para dar a entender que tal acción, la de responder, ha de
ser satisfactoria, tal y como la define el Diccionario de la Lengua Española:
“Contestar, satisfacer a lo que se pregunta o propone”.
En la XIX Conferencia Interamericana de Contabilidad celebrada en Buenos
Aires, Argentina, en octubre de 1991, el autor de este trabajo presentó una
ponencia con el título “La Auditoría en el Sector Público” que, entre otras
propuestas , incluía la de adoptar este término como análogo al vocablo inglés ya
citado. La Conferencia aprobó la sugerencia y emitió su Resolución N° 4 como
sigue:
La Asociación Interamericana de Contabilidad reconoce formalmente el
concepto Respondabilidad como el deber de toda persona que maneja bienes o
dinero, o que ha recibido la encomienda de realizar cualquier tarea por parte de
otros, de responder sobre la forma en que cumple sus obligaciones, incluida la
información suficiente sobre la administración de dichos fondos y bienes. Esta
obligación implica la de establecer una estructura adecuada de organización para
cumplirla, la que deberá ser verificada por una entidad independiente y superior (Asociación Interamericana de Contabilidad, 1991).
Para dar seguimiento a las recomendaciones de la AIC se realizaron en
México diversas actividades –conferencias, artículos en revistas, conversaciones
con algunos líderes y autoridades- para promover su aceptación en el IMCP como
su organismo patrocinador, pero de manera especial en el lenguaje
gubernamental, al propósito de mover la atención del público y destacar la
obligación fundamental de todos sus servidores de responder a sus mandatos,
mediante el fortalecimiento de nuevas técnicas y programas administrativos bajo
modernos enfoques de control interno, y subrayar en paralelo la importancia de
34
contar con una entidad de auditoría superior independiente que determinara la
efectividad de dicha gestión por la aplicación de técnicas también más amplias y
modernas de verificación y evaluación.
Las gestiones no tuvieron la repercusión esperada, y en tanto la AIC es un
organismo de derecho privado sin la facultad para vincular o sujetar sus
resoluciones a obligatoriedad jurídica, el uso del neologismo citado se limitó desde
esa época a los entornos académico y cultural, y a la fecha de la presente
investigación es frecuente encontrarlo seguido de su explicación conceptual en
artículos y otros medios de países como Argentina, Costa Rica, Ecuador y Perú,
entre otros.
Al mismo tiempo la Secretaría de la Contraloría General de la Federación
continuó con interés sus estudios al respecto, y con la participación del IMCP y del
IMAI convocó al Primer Congreso Internacional de Auditoría Integral, así bautizado
conforme a los acuerdos de su grupo de trabajo, que tuvo lugar en la Ciudad de
México el mes de octubre de 1992 y cuyo programa registró la intervención de
expositores de Alemania, Australia, Canadá, Estados Unidos de América, Francia,
Japón, Nueva Zelanda, Reino Unido y México como país anfitrión. Los ingleses
hablaron de auditoría por el valor del dinero recibido (Value for Money Audit), los
franceses de su auditoría del desempeño (Verification sur la Performance), los
americanos de Estados Unidos usaron varias veces la palabra Accountability, los
canadiense auditoría comprensiva (Comprehensive Audit) y algunos mexicanos,
desde luego, Respondabilidad.
Conviene hacer una cita de la ponencia del señor Edward R. Rowe, ex Sub-
auditor General de la Auditoría General de Canadá, quien señaló que en América
del Norte se venía usando la palabra accountability desde fines de los años
sesenta para puntualizar la responsabilidad que tienen los funcionarios públicos
ante sus superiores y ante los ciudadanos, de responder por la honestidad,
legalidad y calidad de su gestión, comentando que a su entender, como conocedor
del idioma y de las prácticas gubernamentales y de auditoría en Latinoamérica, no
existía una traducción precisa de dicha palabra al español. En respuesta a esta
opinión se hizo referencia al término Respondabilidad cuya utilización en español y
35
con el mismo significado que el expresado por el señor Rowe había sido
recientemente recomendada por la AIC, organización que en ese año agrupaba a
más de 500,000 profesionales de la Contaduría en el Continente Americano a
través de sus agrupaciones nacionales, entre las que contábamos a los institutos
de los Estados Unidos (AICPA) y de Canadá (CICA), además de estar reconocida
como Entidad Regional por la IFAC.
Cabe mencionar que en esos mismos años la OECD y la INTOSAI, a las
que se ha hecho referencia en páginas anteriores, incursionaban también en estos
temas y formulaban recomendaciones oficiales en los varios idiomas a los que su
carácter internacional los sigue obligando, y la locución inglesa accountability la
tradujeron como rendición de cuentas, tal y como hasta la fecha la siguen
divulgando. Por la innegable autoridad de esos dos organismos de cobertura
mundial y por la influencia de sus opiniones, estudios y publicaciones, a los cuales
se accede en sus respectivas páginas http://www.oecd.org/centrodemexico/ y
www.intosai.org, esa frase quedó acuñada en el idioma español.
Los acontecimientos sucedidos en México durante los primeros años de los
noventa, la confluencia de las iniciativas de la SECOGEF, el acompañamiento de
la CMH, el interés y participación de los organismos gremiales de cobertura
nacional -IMCP e IMAI- y el éxito de asistencia y divulgación del antes citado
Congreso Internacional, contribuyeron a incrementar notablemente el interés en la
rendición de cuentas, que en la segunda parte de esa década detonaría e
impulsaría la dinámica legislativa que desde entonces ha tenido lugar en nuestro
país, lo cual se detalla en el capítulo siguiente.
Uno de esos hechos fue la creación de la Academia Mexicana de Auditoría
Integral en 1994, claramente inspirada y motivada por las aportaciones de la
multicitada Fundación Canadiense de Auditoría Comprehensiva (CCAF) a la
cultura mundial de la rendición de cuentas, según su génesis en el accountability
inglés.
De acuerdo con su declaración constitutiva como asociación civil, el objeto
de la Academia es el de agrupar a los profesionales de distintas disciplinas que
realizan actividades propias de la Auditoría Integral, la cual se define en el primer
36
boletín que emite en septiembre de 1995 como “la evaluación multidisciplinaria,
independiente y con enfoque de sistemas, del grado y forma de cumplimiento de
los objetivos de una organización, de la relación con su entorno, así como de sus
operaciones, con el objeto de proponer alternativas para el logro más adecuado
de sus fines y/o el mejor aprovechamiento de sus recursos” (Academia Mexicana
de Auditoría Integral, La Academia, 1994).
En abril de 2003, ya habiendo modificado su denominación social por la de
Academia Mexicana de Auditoría Integral y al Desempeño (AMDAID), tal y como
se conoce actualmente, expide su boletín número 10 sobre el concepto de
Auditoría al Desempeño, señalando que “… es la evaluación de la actuación de
una entidad a la luz de factores de desempeño que se consideran críticos para
cumplir con su misión, en los términos de la visión que para ella se haya
adoptado” (Academia Mexicana de Auditoría Integral, 2003); y en sus párrafos finales
el boletín puntualiza que la diferencia fundamental entre ambas auditorías es de
grado en su alcance, explicando que la Integral tiene un enfoque más amplio,
siendo así que la del Desempeño puede considerarse como parte de aquélla.
A la luz de estas conceptualizaciones se puede decir que si el diagnóstico
resultante de la auditoría al desempeño de una determinada organización es
satisfactorio, es decir, si en opinión del equipo de auditores especializados e
independientes responsables de su evaluación está cumpliendo con su misión en
los términos de su visión, eso significa que dicha organización rinde cuentas a la
sociedad en la que actúa, de acuerdo con lo que ésta le encomendó -tácita o
expresamente-, y así lo señala la auditoría, agregando credibilidad y confianza a la
gestión e informes de la respectiva organización.
La relación entre estos dos conceptos –rendición de cuentas y confianza-es
evidente y hasta podría decirse que entre ellos hay una simbiosis tal que los
fusiona, al punto de que uno no puede vivir si el otro no existe porque de su
asociación ambos obtienen provecho; esto es precisamente lo que le da sentido al
hecho de ser simbionte.
En buena medida, esta misma identificación entre Auditoría al Desempeño
y Rendición de Cuentas se observa y explica por la historia que han compartido
37
durante los pasados 20 años -lapso marcado por la especial circunstancia de
corresponder a los últimos 10 del siglo postrero y a la primera década del
presente-, que además de las innovaciones tecnológicas del genio del hombre, en
México dejaron evidencia en claros cambios políticos, económicos y sociales,
incluidos los del desarrollo de las disciplinas profesionales de la Administración y
la Contaduría.
En este punto debe señalarse que fue significativa la expedición de la Ley
de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria de marzo de 2006, icono del
proceso que se abrió con la aparición de la AMDAID, porque vino a establecer la
obligatoriedad de la evaluación del desempeño en la totalidad de las instituciones
de la Administración Pública Federal, creando por disposición expresa de su
artículo 111 el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED).
2.3 El anuncio de una nueva entidad de fiscalización
Es indudable que el acervo documental resultante de estos trabajos,
debates y publicaciones, así como también las crónicas internacionales en boga,
fueron consideradas por los miembros del equipo asesor del licenciado Ernesto
Zedillo Ponce de León, presidente electo en 1994, quien en su discurso de toma
de posesión el 1 de diciembre de 1994 hizo el siguiente anuncio: Enviaré al
Congreso de la Unión el proyecto para crear una nueva entidad de fiscalización,
con el objetivo de “promover el desarrollo de una auténtica instancia de
fiscalización superior” y de “perfeccionar los mecanismos de rendición de cuentas
por parte de los servidores públicos e instituciones, a efecto de hacer más clara y
transparente la gestión del gobierno”. (Presidencia de la República, 1994).
En mayo de 1995 el presidente Zedillo presentó el Plan Nacional de
Desarrollo (PND) 1995-2000, que en su numeral 2.3.4 y bajo el subtítulo Probidad
y rendición de cuentas en el servicio público contiene las siguientes
aseveraciones: En este Plan se propone un esfuerzo profundo que incluya
medidas de carácter inmediato y, a la vez, cambios estructurales; que atienda
convenientemente la prevención y las acciones de carácter correctivo, que prevea
38
una forma clara de rendición de cuentas y asegure que quienes transgredan la ley
o las normas de desempeño público, sean sancionados conforme a la ley (Poder
Ejecutivo Federal, Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, 1995).
En el mismo acápite, líneas más adelante, expresa: En congruencia con las
acciones vertidas en la consulta popular, se promoverá el desarrollo de una
auténtica instancia de fiscalización superior, ya sea a partir de la Contaduría
Mayor de Hacienda de la H. Cámara de Diputados o mediante la conformación de
un nuevo ente profesional y autónomo de los Poderes. A la luz de la experiencia
de México y de otros países deberá determinarse cuál es el modelo que conviene
a nuestro país. (Poder Ejecutivo Federal, Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, 1995).
Estos textos de interés para el examen de los acervos sobre rendición de
cuentas fueron ampliados en un documento de igual o mayor relevancia, por
cuanto se incorporaron con énfasis preciso en el Programa de Modernización de la
Administración Pública para dicho sexenio, es decir, en el conjunto de
prescripciones dictadas para dar forma substancial al conjunto de obligaciones de
los servidores públicos en el desempeño de su responsable gestión ante y a favor
de la ciudadanía, las que en el curso de ese mismo mandato presidencial, así
como de los subsiguientes, habrían de aparecer en leyes y disposiciones
normativas.
El PROMAP, acrónimo con el que se dio a conocer ese acreditado
Programa de Modernización, fue publicado el mismo año 1995 en el contexto del
PND con referencia expresa a los artículos 22, 26, 27, 28 y 29 de la Ley Nacional
de Planeación, informando que su contenido básico y sus líneas directrices
surgieron del análisis global realizado por la Secretaría de la Contraloría, cuya
denominación había sido recién cambiada por la de Contraloría y Desarrollo
Administrativo (SECODAM), precisamente para subrayar su renovada misión
orientada a transformar a las instituciones públicas en organizaciones eficaces,
eficientes y con una arraigada cultura de servicio para coadyuvar a satisfacer
cabalmente las legítimas necesidades de la sociedad (Secretaría de Contraloría y
Desarrollo Administrativo, 1996).
39
Al ponerse en marcha el Programa se le identificó como marco rector de la
SECODAM y desde el primer párrafo de su capítulo introductorio reconocía el
siguiente principio: La administración pública desempeña un papel esencial en el
cambio que el Gobierno Mexicano se propone llevar a cabo en el periodo 1995-
2000, por la diversidad e importancia de las funciones y responsabilidades que le
competen, tales como proveer de servicios básicos a la población.
Después de identificar los Objetivos Generales del Programa en su capítulo
III con el reiterado propósito de convertir a la Administración Pública en accesible,
moderna y eficiente para responder a las constantes demandas de la población, el
capítulo IV se extendió a los diversos Subprogramas y en su numeral 3,
denominado “Medición y evaluación de la gestión pública”, consigna que el control
presupuestario vigente debe complementarse con una evaluación integral que
mida los resultados de la gestión pública, expresados en factores tales como la
pertinencia y calidad de los servicios, su orientación efectiva a las poblaciones
objetivo, y su vinculación con las demandas y necesidades de la población.
En seguida describe los dos grandes objetivos del Subprograma en los
siguientes términos: (i) Fortalecer los mecanismos de rendición de cuentas
mediante el desarrollo de esquemas modernos de medición y evaluación del
desempeño y de los resultados de sistemas integrales de control, que permitan a
los administradores públicos mayor flexibilidad en la operación y garanticen los
principios de probidad, honestidad y transparencia en el uso de los recursos
púbicos; y (ii) lograr que la población confíe en que los recursos públicos se
utilicen con honestidad, eficiencia y eficacia, y que existan mecanismos idóneos
para prevenir y detectar acciones de corrupción, y que las eventuales infracciones
por parte de los servidores públicos sean sancionadas adecuada y
oportunamente. (Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, 1996).
En el contexto de estos impulsos modernizadores y de acuerdo con la
solemne declaración de su discurso inaugural del 1 de diciembre anterior, el
presidente Ernesto Zedillo envió al Congreso de la Unión el proyecto de la Ley
Orgánica de la Auditoría Superior de la Federación, acompañado de las
correspondientes propuestas de reforma constitucional, y tanto su texto como los
40
de su iniciativa y exposición de motivos se divulgaron ampliamente, iniciándose
así una interesante y abierta etapa de discusión y debate, poco usual en nuestros
prácticas legislativas, que se extendió a lo largo de más de cinco años,
prácticamente hasta el fin del sexenio, y en la que, además de los grupos y
comisiones parlamentarios y algunos profesionales de la Contaduría Mayor de
Hacienda, participaron diversas agrupaciones gremiales, universidades e institutos
políticos, medios periodísticos y otras instancias atentas a los cambios
anunciados.
Las discusiones se centraron en aquellos puntos de la iniciativa que se
consideraron relevantes, tales como la autonomía e independencia del nuevo
órgano de fiscalización; su dirección y administración, que contemplaba una forma
equívoca de gestión por un cuerpo colegiado de auditores; el perfil y término de
gestión del titular; la normatividad y desarrollo técnico de la entidad; la
coordinación con la SECODAM y las contralorías (unidades de auditoría) internas
de dependencias y entidades; y la relación con los Poderes de la Unión. Pero de
manera enfática se puso el acento en los conceptos de rendición de cuentas y en
la importancia del control interno, declarando en los diversos eventos que la
auditoría superior externa del sector gubernamental, garantizadas su
independencia y su capacidad profesional, determinará el grado de veracidad con
el que los administradores cumplen su obligación de rendir cuentas sobre la
gestión que les fue encomendada. En todas las sesiones se propuso que la
sociedad mexicana reclama contar con administradores competentes, cumplidos y
honestos, más que con auditores perseguidores de fraudes; por consiguiente, la
iniciativa de la ASF debe complementarse con reglas más eficaces de
administración y de moderno control interno gubernamental. (Barajas Palomo J. ,
Foro de discusión sobre el proyecto de ley sobre la Auditoría Superior de la Federación.,
1996).
Para fundamentar estas opiniones y contribuir con ellas a la definición que
se discutía sobre materias tan relevantes, y así entrar al nuevo siglo XXI con una
estructura avanzada de rendición de cuentas y de auditoría de enfoque total en
México, el suscrito editó en 1995 el libro “Auditoría con Valor Agregado - Un
41
enfoque de Calidad y Control Directivo”, que incluyó las propuestas planteadas en
el Primer Congreso Internacional de Auditoría Integral de octubre de 1992 como
sistema modelo para Latinoamérica: (a) En todos y cada uno de los países de la
región debe crearse una nueva institución denominada Auditoría General de la
Nación, que será independiente funcional, administrativa y presupuestariamente
de cualquier otro órgano del Estado; y (b) en todos los países latinoamericanos,
sin excepción, deberá operar un ente de Auditoría Interna Gubernamental cuya
regulación jurídica garantice su autonomía operativa dentro de la estructura al
más alto nivel de la administración pública, para ayudarla en el cumplimiento de
sus responsabilidades mediante la evaluación y sugerencias de mejoramiento del
control interno. (Barajas Palomo J. , 1995).
2.4 La Auditoría Superior de la Federación
Finalmente, en el Diario Oficial de la Federación del 29 de diciembre de
2000, siendo ya presidente el licenciado Vicente Fox Quezada, se publicó el
Decreto por el cual el Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos emitió
la Ley de Fiscalización Superior de la Federación que creó la Auditoría Superior,
entre cuyas diversas facultades destacó la de revisar la Cuenta Pública de cada
año para comprobar “el desempeño, eficiencia, eficacia y economía en el
cumplimiento de los programas, con base en indicadores aprobados en el
presupuesto”. La ley estableció que su titular será el Auditor Superior de la
Federación bajo una concepción de dirección unipersonal y no colegiada; pero no
recogió las propuestas en pro de su autonomía plena, al mantener su
subordinación de la Cámara de Diputados a través de la Comisión de Vigilancia y
y así seguir actuando de manera posterior al término de cada ejercicio fiscal.
Desde que se empezó a hablar de rendición de cuentas en México hasta
los hechos que se están comentando en estas líneas, han transcurrido más de
diez años. El PND 2001-2006 diseñado por la administración del presidente Fox
42
también hizo patente este principio como una de las cinco normas básicas de
gobernabilidad democrática a las que sujetaría su gestión, declarando (que): el
establecimiento de un sistema nítido de rendición de cuentas públicas requiere la
designación de responsables en las distintas actividades y programas de la
Administración Pública Federal, de tal manera que los culpables de ineficacia o
corrupción puedan ser inmediatamente detectados e identificados, para proceder
en consecuencia (Poder Ejecutivo Federal, Plan Nacional de Desarrollo, 2001-2006,
2001).
Con la entrada en vigor de la Ley de Fiscalización Superior de la
Federación continuó a lo largo de la primera década del nuevo siglo una dinámica
actividad legislativa, la cual suscitó una frecuente referencia a la rendición de
cuentas, ya como motivo o antecedente explicativo de los varios Ordenamientos,
ora como inspiración de los muchos discursos de los políticos de turno; así
también, en el mismo periodo se incrementaron las alusiones a dicho concepto, lo
mismo en programas de gobierno que en artículos, conferencias y otros textos.
En los puntos 2.3 y 2.4 del presente capítulo se ha comentado la
exuberancia de esta literatura técnica –jurídica, académica y noticiosa- sobre la
expresión “rendición de cuentas” de tanta importancia, al tiempo que aun confusa,
fragmentada e indefinida.
Capítulo 3Rendición de cuentas. El estado de la cuestión
Consideración preliminar
El conjunto de tres palabras que le otorgan sentido gramatical a la idea
corriente de responder, devino oración famosa en los años recientes cuando una o
43
varias personas de influyente inteligencia dentro de determinadas instituciones de
cierto renombre, decidieron proponerlo para su uso en español como equivalente
del neologismo inglés accountability –ciertamente intraducible por tratarse de un
giro nuevo- el cual se había acuñado en los países angloparlantes con el fin
específico de englobar en un solo término que permitiera identificar, de manera
inequívoca, el concepto poco inteligible para la gente común relativo a la
responsabilidad que asumen los políticos y los funcionarios públicos al ser electos
o designados, según sea el caso, de cumplir la encomienda soberana de los
ciudadanos y dar respuesta cabal con una mejor y más clara información de la que
entonces se presentaba simplemente como un reporte “financiero” de lo gastado
por sus gobiernos.
A partir de la propuesta de usar en nuestro idioma esa oración compuesta
de tres palabras comunes, en lugar de seguir la misma idea, ciertamente original,
de proponer un vocablo nuevo que llamara la atención de los gobiernos y de los
ciudadanos respecto de tan alta obligación a cargo de sus servidores públicos, y
que al mismo tiempo subrayara el derecho que reside en los mandantes de la
relación bilateral, la frase en cuestión se fue convirtiendo en una expresión usada
de manera habitual en la terminología propia de la administración pública y de la
ciencia política, pero sin destacar ni mucho menos explicar la connotación
específica que pudiera distinguirla de la locución vulgar, común, de la frase.
Esto ha venido provocando que su obligada y frecuente utilización en textos
legales y normativos, además de su referencia en planes de desarrollo,
programas, discursos e iniciativas gubernamentales, así como en múltiples
estudios, artículos y comentarios de analistas políticos, académicos y sociales se
produzca con tal generalidad gramatical que impide o elude la precisión del
concepto esencial de responsabilidad pública y, por ello también,
lamentablemente, su debido cumplimiento, haciendo nugatoria hasta ahora la
perspectiva de la ciudadanía de que sus mandatos sean debidamente atendidos.
La amplitud bibliográfica sobre tema tan relevante obliga a realizar,
conforme al marco teórico de la investigación y al propósito de cumplir los
lineamientos del estado de la cuestión, según se expone en las consideraciones
44
metodológicas en la Parte I de la tesis, una búsqueda de los principales textos
relativos al tema, para proceder seguidamente a su respectivo análisis crítico. En
vista de la extensión de las disposiciones legales y normativas y del número de
libros, ensayos, artículos que se refieren a la rendición de cuentas; debido también
a la complejidad de la tarea, el rastreo bibliográfico se concentró en dos fuentes
principales, si bien ambas igual y respectivamente amplias. La primera se refiere
al acervo de planes y programas gubernamentales, así como al de leyes y
reglamentos, que citan expresamente el tema o guardan relación con él; y la
segunda la conforman los muchos textos e investigaciones promovidos y
publicados por la ASF y la SFP, las dos instituciones públicas cuyas funciones y
actividades están vinculadas directamente con la rendición de cuentas: su
fiscalización independiente desde la Cámara de Diputados y su desarrollo y
aplicación desde el Poder Ejecutivo administrador. Se incluyó en estos análisis la
tarea editorial llevada a cabo por el IFAI sobre dicho concepto.
La lectura de este conjunto de textos permite comprobar la ausencia de una
precisión clara o, cuando menos, de un intento de conceptualización que pudiera
ayudar a resolver la dicotomía entre la simple frase gramatical y el principio
normativo que supuestamente tiene o quiso dársele.
Procede primeramente comentar los textos de los Planes Nacionales de
Desarrollo correspondientes a los periodos sexenales recientes, incluido el actual,
que hacen referencia a la rendición de cuentas; dando paso en seguida al análisis
de aquellos artículos que conforme a la práctica seguida en nuestro quehacer
legislativo incluyen, a modo de prontuario, la definición o explicación de los
diversos conceptos incluidos en el cuerpo de cada ordenamiento, analizados con
mayor esmero por su directa incidencia en la responsabilidad administrativa del
estado y sus gobiernos que desde luego hablan, sin definirla, de la rendición de
cuentas.
Como podrá observarse en las páginas siguientes, es manifiesta la
importancia que en la actividad regulatoria de la primera década del XXI se ha
otorgado al concepto que motiva la atención en esta parte del estudio, citado
expresa o implícitamente en orden al fortalecimiento de nuestro sistema
45
democrático. Pero puede anticiparse que a pesar de esta frecuencia, el concepto
se ha mantenido en los textos legales sin ofrecer una definición específica y
aplicable a la obligación de los servidores públicos, de responder
satisfactoriamente a los mandatos de la ciudadanía.
Los preceptos estudiados aparecen en el orden cronológico de sus fechas
de promulgación y deben leerse en el contexto de los discursos e informes de los
presidentes Zedillo, Fox y Calderón, así como en el de sus respectivos Planes
Nacionales de Desarrollo primeramente comentados, y también en el marco de
sus programas de gobierno, incluido el recientemente aprobado para la gestión
2013-2018 del Presidente Peña Nieto, a los cuales se dirigen algunos comentarios
sobre sus referencias a la rendición de cuentas.
En vista de su cualidad distintiva, la Ley de Fiscalización Superior de la
Federación de enero de 2000 inaugura la nómina de las leyes examinadas, junto
con sus adecuaciones en la reforma de 2005; para destacar en seguida la
referencia a la nueva Ley de Fiscalización Superior y Rendición de Cuentas de
2009, que abrogó la anterior.
Posteriormente se comentan los preceptos, normas y programas expedidos
a partir del año 2002, entre los cuales se analizaron los siguientes: Programa
Nacional de Combate a la Corrupción y Fomento a la Transparencia y el
Desarrollo Administrativo (abril, 2002); Ley Federal de Transparencia y Acceso a
la Información Pública (junio, 2002); Ley General de Desarrollo Social (enero,
2004); Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (marzo, 2006);
Programa Nacional de Rendición de Cuentas, Transparencia y Combate a la
Corrupción (2008-2012); Ley General de Contabilidad Gubernamental (noviembre,
2008); Iniciativa para la creación de la Comisión Nacional Anticorrupción (Iniciativa
para la creación de la Comisión Nacional Anticorrupción, 2012) Pacto por México
(Pacto por México, 2012); Decreto de modificaciones a la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal (enero, 2013); y Proyecto de Decreto que reforma
y adiciona diversos artículos de la Constitución en materia de combate a la
corrupción (diciembre, 2013).
46
En donde se requiera que la investigación sea complementada con la
transcripción de los textos comentados, éstos se agregarán como anexos de la
tesis y así se hará constar en los párrafos y citas conducentes. Asimismo, se
destacará en letra negrita la frase rendición de cuentas en las partes reproducidas.
3.1 Citas y referencias en disposiciones normativas y legales
3.1.1 Planes Nacionales de Desarrollo
3.1.1.1 PND 1995-2000
En el capítulo 2.3 del Plan aprobado para el mandato del Presidente
Zedillo, denominado Estrategias y Líneas de Acción, se ubica el numeral 2.3.4
bajo el título que expresamente se refiere a la probidad y rendición de cuentas en
el servicio público, señalando que en el Plan se propone un esfuerzo profundo,
constante y comprometido que incluya medidas de carácter inmediato y, a la vez,
cambios estructurales; que convenientemente atienda la prevención y las
acciones de carácter correctivo, que prevea una forma clara de rendición de cuentas y asegure que quienes, en el ejercicio de una responsabilidad pública,
transgredan la ley o las normas de desempeño del servicio público, sean
sancionados (…) En congruencia con las opiniones vertidas en la consulta
popular, se promoverá el desarrollo de una auténtica instancia de fiscalización
superior (...) Se perfeccionarán, asimismo, los mecanismos de rendición de cuentas por parte de los servidores públicos e instituciones.
3.1.1.2 PND 2001-2006
El Plan formulado por el equipo de gobierno del Presidente Fox incluye en
sus párrafos relativos al “Mandato democrático” las siguientes notas:
47
La alternancia en el poder debe responder a una realidad social y política distinta.
En el nuevo sistema democrático que estamos construyendo, el gobierno está
obligado a establecer los mecanismos e instrumentos que le permitan informar y
rendir cuentas a los ciudadanos, a los demás poderes y a cada uno de los
órdenes de gobierno.
La rendición de cuentas requiere referentes concretos respecto a los planes,
ofertas y acciones de gobierno y al uso de los fondos públicos que provienen de
las contribuciones de los ciudadanos. Por ello, la incorporación de la participación
ciudadana en el Plan Nacional de Desarrollo busca precisamente plasmar los
mandatos, necesidades y sugerencias de la población para poder entregar
cuentas claras.
3.1.1.3 PND 2007-2012
En el capítulo introductorio del Plan Nacional que el Presidente Calderón
publicó para regir sus acciones, se dice:
Este Plan Nacional de Desarrollo tiene como finalidad establecer los objetivos
nacionales, las estrategias y las prioridades que durante la presente
Administración deberán regir la acción del gobierno, de tal forma que ésta tenga
un rumbo y una dirección clara. Representa el compromiso que el Gobierno
Federal establece con los ciudadanos y que permitirá, por lo tanto, la rendición de cuentas, que es condición indispensable para un buen gobierno. El Plan
establece los objetivos y estrategias nacionales que serán la base para los
programas sectoriales, especiales, institucionales y regionales que emanan de
éste.
3.1.1.4 PND 2013-2018
La gestión presidencial en curso bajo el mando y dirección del Presidente
Peña Nieto diseñó un Plan Nacional de Desarrollo con algunos significados
48
difíciles de asimilar porque expone diversas líneas para su ejecución, que
denomina “estrategias transversales”. Para los fines de esta investigación puede
hacerse mención de la estrategia catalogada con el numeral “ii”, cuyo título es “Un
Gobierno cercano y moderno” y desde sus primeras líneas alude a la rendición de
cuentas, señalando (que):
las políticas y acciones de gobierno inciden directamente en la calidad de vida de
las personas, por lo que es imperativo contar con un gobierno eficiente, con
mecanismos de evaluación que permitan mejorar su desempeño y la calidad de
los servicios; que simplifique la normatividad y trámites gubernamentales, y rinda cuentas de manera clara y oportuna a la ciudadanía.
Líneas adelante expresa:
En la Administración Pública del país existen diversos factores que inciden
negativamente en la rendición de cuentas y el combate a la corrupción. Esto
incluye deficiencias en materia de documentación y archivos, así como
problemáticas relacionadas con la asignación presupuestal y su vinculación con
mecanismos de evaluación. La transparencia y el acceso a la información deben
constituirse como herramientas que permitan mejorar la rendición de cuentas públicas, pero también combatir y prevenir eficazmente la corrupción, fomentando
la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones gubernamentales y en
el respeto a las leyes (…) Una de las herramientas fundamentales para consolidar
dicha estabilidad es la política hacendaria, misma que se robustecerá en la
presente Administración para potenciar su contribución al desarrollo nacional. En
primer lugar, es posible mejorar la eficiencia, eficacia, rendición de cuentas y
transparencia en el ejercicio del gasto público”.
El PND 2013-2018 incluye referencias al diseño y aplicación de indicadores
para medir los avances en su ejecución, dentro de los cuales establece el
denominado Índice de Integridad Global, el cual describe como sigue:
49
Este Índice representa uno de los conjuntos de datos más completos del mundo,
pues proporciona datos cuantitativos y el análisis de los mecanismos de lucha
contra la corrupción y rendición de cuentas del gobierno a nivel nacional en
distintos países del mundo. El Índice se compone de seis categorías:
1) Organizaciones no gubernamentales, medios e información pública.
2) Elecciones.
3) Salvaguardas en conflictos de interés del gobierno y sistemas de pesos y
contrapesos.
4) Administración pública y profesionalización.
5) Supervisión y control del gobierno.
6) Marco legal anticorrupción, imparcialidad judicial y profesionalización de la
procuración de justicia.
La tarjeta de puntuación de indicadores de integridad evalúa la existencia, la
eficacia y el acceso ciudadano a mecanismos clave de gobernanza y de lucha
contra la corrupción, a través de más de 300 indicadores.
Puede comprobarse en el breve análisis de los Planes Nacionales de
Desarrollo, según se destaca en los párrafos antes transcritos, que los gobiernos
mexicanos desde hace más de 18 años reconocen expresamente en sus diversos
programas el tema de la rendición de cuentas como objetivo a ser cumplido y
evaluado; pero al no ofrecerse definición o conceptualización algunas, su
significado se diluye y se torna más aparente que real.
3.1.2 Leyes, Programas y Decretos
3.1.2.1 Ley de Fiscalización Superior de la Federación, enero de
2000
Como se ha señalado anteriormente, este Ordenamiento es significativo en
el proceso de transición que la Administración Pública decidió realizar hacia su
modernización y fortalecimiento democrático. Entró en vigor luego del largo
proceso de debates legislativos y de participación ciudadana que siguió a la
presentación de su anteproyecto en los primeros meses de 1996, recién iniciado el
50
periodo presidencial del presidente Ernesto Zedillo, y tanto en su anuncio al
Congreso como en la exposición de motivos de su iniciativa, la rendición de
cuentas fue incluida de manera relevante como uno de los principios político-
administrativos de dicho proceso. Sin embargo, y de forma un tanto paradójica, la
oración no apareció en el cuerpo de la ley y tampoco en el amplio glosario de su
artículo 2, espacio natural que los legisladores suelen ocupar con la intención de
ayudar a la ciudadanía a entender mejor el contenido, de suyo complicado y en
ocasiones críptico, de las leyes que redactan y aprueban.
Un ejercicio demostrativo de estos asertos consistirá en leer el citado
artículo 2 de la ley, que se transcribe en el Anexo I de esta tesis, y así se podrá
comprobar que dicha expresión no se define ni se explica.
3.1.2.2 Ley de Fiscalización Superior de la Federación. Reformas,
mayo de 2005
La reforma tuvo como objetivo principal ampliar el universo de las
entidades sujetas a la fiscalización de la ASF, a fin de incluir la figura jurídica del
fideicomiso, utilizada en el pasado para evadir la obligación de informar y ser
auditados y evaluados por el Legislativo. A tal propósito se agregó lo conducente
en la fracción VI del artículo 2° que lo dejaría como sigue:
VI. Entidades fiscalizadas: Los Poderes de la Unión, los entes públicos federales,
las entidades federativas y municipios que ejerzan recursos públicos federales; los
mandatarios, fiduciarios o cualquier otra figura análoga, así como el mandato o
fideicomiso público o privado que administren, cuando hayan recibido por
cualquier título, recursos públicos federales y, en general, cualquier entidad,
persona física o moral, pública o privada que haya recaudado, administrado,
manejado o ejercido recursos públicos federales;
3.1.2.3 Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la
Federación, mayo de 2009
51
El Diario Oficial de la Federación del 29 de mayo publicó el Decreto por el
cual se expidió este Ordenamiento que alude expresamente en su misma
denominación –único caso en la amplísima gama de la legislación mexicana- al
concepto “rendición de cuentas”; por tal razón se puede considerar emblemático.
Los ciudadanos que en una gran mayoría podrían esperar que el Gobierno
y sus adláteres se disponían a responder por las encomiendas que les fueron
asignadas para incrementar la calidad de vida de todos los mexicanos, pudieron
esperar que el texto de la nueva ley ofrecería un modelo de responsabilidad
administrativa y de cumplimiento -de rendición de cuentas- tan novedoso como su
título. Bien se pudo suponer que, además de los interesantes capítulos dedicados
a la fiscalización superior, acaso dispuestos en un título independiente, se
encontraría toda una exposición sobre el entendimiento que los Poderes de la
Unión habrían debido aceptar acerca de su obligación constitucional, así como de
los procedimientos que se establecieron para cumplirla, sometidos formalmente al
escrutinio de un órgano de fiscalización aún más independiente.
La Ley de Fiscalización Superior y Rendición de Cuentas de la Federación
es rica en postulados y términos sobre fiscalización y auditoría superior, como los
dos Ordenamientos legislativos que la precedieron; pero al igual que éstos es
omisa en cuanto a alguna definición u otro tipo de acercamiento conceptual en
materia rendición de cuentas, pese al uso de esta expresión en su mismo título.
Aún aceptando que los legisladores hubieran tenido ciertas reservas para
comprometerse a incluir definiciones en el cuerpo de la ley, o al menos para
ofrecer alguna opinión sobre el concepto que pudieran contradecir el sentido
general que priva en la sociedad, era de esperarse que en los debates y
dictámenes sobre su proyecto manifestaran tener la cultura necesaria sobre tan
importante cuestión, la que en siguientes reglamentaciones pudiera servir al
interés del público interesado. Pero consultando los documentos y archivos
correspondientes no sólo no se encuentran explicaciones ni razonamientos al
respecto, sino que la expresión “rendición de cuentas” a lo largo de sus dilatadas
exposiciones, que podría llegar a justificar el empleo de la frase en el título de la
ley, no aparece.
52
Los dictámenes formulados por las diversas comisiones involucradas en el
estudio y discusión del proyecto de la ley, correspondientes a ambas Cámaras del
Congreso de la Unión, tienen una extensión de 356 páginas, y en una detenida
búsqueda sólo pueden encontrarse cinco referencias a la expresión buscada,
excluida la propia denominación de la ley que lo incluye, y en un tono abstracto sin
mayor exposición sobre su significado y alcance, como puede apreciarse en los
párrafos extraídos de dicho documento que por su brevedad se transcriben a
continuación:
… cuyas propuestas han sido incorporadas al contenido del presente dictamen por
lo que respecta a la Ley de Fiscalización Superior de la Federación en virtud de
que las mismas tienen por objeto mejorar el marco jurídico aplicable a la
fiscalización y rendición de cuentas.
Se otorgan nuevas atribuciones al Auditor Superior de la Federación, tales como:
aprobar el plan estratégico de la Auditoría Superior de la Federación con un
horizonte mínimo de 3 años, así como el programa anual de auditorías para la
fiscalización de la Cuenta Pública respectiva; expedir las normas, disposiciones y
criterios que la Ley confiere a la Auditoría Superior de la Federación; así como
todos aquellos elementos que posibiliten la adecuada rendición de cuentas y la
práctica idónea de las auditorías,
… se había aprobado una reforma a los artículos 73, 74, 79, 116, 126 y 134 de la
Constitución en materia de gasto público y revisión de la Cuenta Pública, con
objeto de mejorar la rendición de cuentas.
Simultáneamente, la iniciativa de Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas, los
avances de las reformas constitucionales y la recién aprobada Ley de Contabilidad
Gubernamental, consolidarían no solamente una cultura de rendición de cuentas, sino también la certeza de la propia sociedad de que se contaría con
instrumentos jurídicos y políticos para fiscalizar el ejercicio de los recursos
públicos.
53
Por ello, era relevante la discusión de esa iniciativa, ya que con ello esa
Legislatura cumplía con su responsabilidad de materializar las disposiciones
impulsadas por ella misma en materia de reforma constitucional y poder de esa
manera legar a la administración pública, a la sociedad y al Congreso, en su
conjunto, instrumentos jurídicos y constitucionales que permitan que se avance en
consolidar una cultura de rendición de cuentas en el país para el beneficio de
México y de las generaciones futuras.
En vista de esta falta de explicación por parte de los legisladores acerca de
lo que entenderían por rendición de cuentas, el ciudadano común pudo suponer
que dicha frase tendría que tomarse en su sentido estrictamente literal o
gramatical; pero al mismo tiempo le resultó válido mantener sus dudas acerca de
dicha falta u omisión al advertir que el legislador sí consideró necesario consignar
lo que entiende por cuenta pública (fracción VI) o por entidades federativas
(fracción VIII), lo cual resulta obvio. A fin de verificar este punto de opinión puede
leerse el artículo 2 que se transcribe en el Anexo I.
3.1.2.4 Programa Nacional de Combate a la Corrupción y Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo (PNCTDA) 2001-2006.
Este Programa fue elaborado por la entonces todavía denominada
Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo (SECODAM) y publicado con
carácter de normativa gubernamental en el Diario Oficial de la Federación el 22 de
abril de 2002, señalando en forma expresa su relación esquemática y conceptual
con el PND en los siguientes términos:
La mejora de la gestión pública y la acción honesta y eficaz de quienes trabajan en
ella, requiere de un esfuerzo sistémico y consistente de la población y sus
autoridades que va, desde la educación en la familia y en los primeros años
escolares, hasta el reconocimiento y premio a quienes entregan su vida al servicio
de la comunidad, pasando además por el reclutamiento, selección y desarrollo de
personal, así como la simplificación administrativa y de procesos y la participación
activa y permanente de la sociedad. En este contexto, transformar la APF en una
54
organización moderna orientada al servicio y cercana a las necesidades e
intereses de la población, que: a) promueva el uso eficiente, eficaz y honesto de
los recursos públicos; b) combata a la corrupción y la impunidad mediante
acciones preventivas y la aplicación de sanciones a quienes infrinjan la Ley; c)
rinda puntual y transparentemente cuentas de la gestión pública; d) fomente
la dignidad y profesionalización del servidor público, reconociendo la capacidad y
probidad de los que se consagran al cumplimiento de sus responsabilidades; y e)
impulse la participación de la sociedad en la vigilancia del quehacer
gubernamental, son los principios generales que dan sustento al Programa
Nacional de Combate a la Corrupción y Fomento a la Transparencia y al
Desarrollo Administrativo (PNCTDA) que, elaborado en el marco del Plan Nacional
de Desarrollo (PND) 2001-2006, ejecutará la Secretaría, todo ello a partir de
reconocer como Principios Básicos del Plan el apego a la legalidad, la
gobernabilidad democrática, el federalismo, la transparencia y la rendición de cuentas.
3.1.2.5 Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información
Pública, junio 2002
Con una presumible coherencia respecto del PND y del PNCTDA, se
publicó en el Diario Oficial de la Federación del 11 de junio del año indicado y
puede considerarse como uno de los aportes fundamentales a la cultura
ciudadana de la transparencia, que dada su importancia sería elevada a la
condición de derecho ciudadano en el artículo 6° de la Constitución Política.
La fracción IV del artículo 4 de la ley establece que uno de sus objetivos es
favorecer la rendición de cuentas a los ciudadanos, de manera que puedan
valorar el desempeño de los sujetos obligados.
Y a fin de conocer lo que el legislador quiso dar a entender por rendición de
cuentas, puede consultarse el texto completo de su artículo 3 que en esta ley se
destina a describir los términos y frases usados a los largo de su texto en la
transcripción que aparece en el apéndice respectivo y en el que, como puede
comprobarse, tal definición no fue incluida.
55
3.1.2.6 Ley General de Desarrollo Social, 2004
El 20 de enero de 2004 se emitió esta ley en cuyo marco fueron creados el
Sistema Nacional de Desarrollo Social y el Consejo Nacional de Evaluación de la
Política de Desarrollo Social (CONEVAL), el cual emerge como organismo público
descentralizado con personalidad jurídica, patrimonio propio y autonomía técnica y
de gestión dentro del sector coordinado por la Secretaría de Desarrollo Social,
entre cuyas funciones se incluyen las de aprobar los indicadores para medir el
impacto de los programas de desarrollo social, verificar que dichos indicadores
reflejen el cumplimiento de sus objetivos y metas, establecer criterios y
lineamientos para las metodologías de evaluación de programas y emitir la
convocatoria para los organismos evaluadores independientes.
Se advierten las intenciones del legislador de hacer mención de los
principales deberes de los administradores públicos en los diversos niveles y
jerarquías de la estructura gubernamental, de cumplir y rendir cuentas; pero en el
texto de tan importante ordenamiento no se emplea la expresión buscada, sino
hasta la aparición de su reglamento, en enero de 2006, en el que se puede ubicar
el remoto artículo 68 de su capítulo X, destinado a la Contraloría Social, que la
incluye como sigue:
Las reglas de operación de los programas de desarrollo social deberán prever
mecanismos de contraloría social y los requisitos para su conformación, para
asegurar que los beneficiarios hagan uso de esta práctica de transparencia y
rendición de cuentas.
El artículo 3 de esta reglamentación, destinado a explicar el significado de
los términos usados en el texto indica (que) además de las definiciones
contenidas en el artículo 5 de la Ley General de Desarrollo Social, para los efectos
de este Reglamento se entiende por:
I. Coinversión Social: la participación, conjunta o individual, de organizaciones de
los sectores social y privado, mediante la aportación de recursos humanos,
56
materiales o financieros, en las acciones y programas gubernamentales de
desarrollo social;
II. Convenios o Contratos de Concertación: instrumentos jurídicos que suscribe el
Ejecutivo Federal a través de las dependencias o entidades de la Administración
Pública Federal, con las organizaciones o con los particulares y, en su caso, con la
participación de las Entidades Federativas y de los municipios, para la realización
de actividades relacionadas con el desarrollo social;
III. Convenios de Coordinación: instrumentos jurídicos que suscribe el Ejecutivo
Federal con los gobiernos de las Entidades Federativas, con la participación, en su
caso, de los municipios o delegaciones políticas, a efecto de que coadyuven, en el
ámbito de sus respectivas competencias, a la consecución de los objetivos de la
Política Nacional de Desarrollo Social;
IV. Entidades Federativas: los Estados de la República y el Distrito Federal; V.
Ley: la Ley General de Desarrollo Social, y Programa Nacional: el Programa
Nacional de Desarrollo Social.
3.1.2.7 Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, 2006
En el continuado esfuerzo por mejorar la gestión pública, el 30 de marzo de
2006, ya en las postrimerías del sexenio del presidente Vicente Fox, se expide
este importante ordenamiento que establece, entre otras disposiciones, la
obligatoriedad de la evaluación del desempeño en la totalidad de las instituciones
de la Administración Pública Federal, creando por señalamiento expreso de su
artículo 111 el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED), el cual se relaciona
expresamente con la responsabilidad fundamental del Estado en materia
hacendaria, que es el cumplimiento de sus objetivos y metas, señalando que
… (el) sistema incorporará indicadores para evaluar los resultados presentados en
los informes bimestrales, desglosados por mes, enfatizando en la calidad de los
bienes y servicios públicos, la satisfacción del ciudadano y el cumplimiento de los
criterios establecidos en el párrafo segundo del artículo 1 de esta Ley. La
Secretaría (SHCP) y la Función Pública (SFP) emitirán las disposiciones para la
aplicación y evaluación de los referidos indicadores en las dependencias y
57
entidades; los Poderes Legislativo y Judicial y los entes autónomos emitirán sus
respectivas disposiciones por conducto de sus unidades de administración.
Y entre los criterios establecidos en el párrafo segundo del artículo 1 a que
se refiere este texto encontramos el de la rendición de cuentas, como sigue:
Los sujetos obligados a cumplir las disposiciones de esta Ley deberán observar
que la administración de los recursos públicos federales se realice con base en
criterios de legalidad, honestidad, eficiencia, eficacia, economía, racionalidad,
austeridad, transparencia, control, rendición de cuentas y equidad de género.
Al igual que todas las leyes mexicanas ésta destina un artículo específico
para tratar de precisar el significado o alcance de los conceptos utilizados en ella;
se trata también de su artículo 2 que incluye cincuenta y siete fracciones, la última
de las cuales, la LVII, hace una referencia literal a la rendición de cuentas, por
demás interesante aunque indirecta, según puede leerse en el texto siguiente:
Unidad responsable: al área administrativa de los Poderes Legislativo y Judicial,
los entes autónomos, las dependencias y, en su caso, las entidades, que está
obligada a la rendición de cuentas sobre los recursos humanos, materiales y
financieros que administra para contribuir al cumplimiento de los programas
comprendidos en la estructura programática autorizada al ramo o entidad.
Es asimismo interesante consignar que el legislador manifiesta en este caso
haber tenido la preocupación particular de precisar el alcance de los muchos
términos usados en el cuerpo de la ley, la cual se tradujo en una desusada
extensión del artículo dedicado a ello, incluso al referirse a conceptos ya definidos
en múltiples textos y documentos oficiales, como por ejemplo el relativo a
‘eficacia’, acerca del cual no tiene inconveniente en reiterar su significado en la
fracción XI, que se transcribe a continuación:
58
Eficacia en la aplicación del gasto público: lograr en el ejercicio fiscal los objetivos
y las metas programadas en los términos de esta Ley y demás disposiciones
aplicables.
Por consiguiente llama la atención el que los autores de esta ley,
claramente destinada a puntualizar las responsabilidades del Estado en el manejo
de los recursos encomendados por la Nación a su uso y aplicación al bien social,
se hayan abstenido de definir el concepto de rendición de cuentas, acaso el de
más alta significación entre dichas obligaciones y deberes, pese a que se refirió a
él en varios artículos, incluso agregándole un calificativo que se antoja equivalente
a una conceptualización, como puede leerse en el artículo 45:
… la Secretaría y la Función Pública podrá suscribir con las dependencias y
entidades, convenios o bases de desempeño, cuya vigencia podrá exceder el
ejercicio fiscal correspondiente, a fin de establecer compromisos de resultados y
medidas presupuestarias que promuevan un ejercicio más eficiente y eficaz del
gasto público, así como una efectiva rendición de cuentas.
Al no ofrecer su interpretación, el legislador dejó a otros la tarea, incluyendo
al final del multicitado artículo 2 la siguiente advertencia:
Los conceptos utilizados en la presente Ley que requieran ser precisados y
que no se encuentren incluidos en este apartado, deberán incluirse en el
Reglamento.
El citado Reglamento se expidió en junio de 2006, aun bajo el mandato del
presidente Fox, pero su artículo 2 dedicado a ampliar o clarificar los postulados
descritos en el artículo 2 de la ley no hizo referencia a la rendición de cuentas, ni
mencionó el concepto a lo largo del reglamento. Puede, en cambio, hacerse una
referencia a su artículo 3, que asigna a la Secretaría de la Función Pública (SFP),
en el ámbito de su competencia, dicha responsabilidad de interpretación.
59
Es interesante apuntar a este respecto, sin embargo, que antes del cambio
de su denominación por la de SFP como resultado de la respectiva reforma a la
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF) en 2003, la misma
dependencia entonces llamada Secretaría de Contraloría y Desarrollo
Administrativo (SECODAM), cuyo titular era el Contador Público Francisco Javier
Barrio Terrazas, expidió un Oficio-Circular para dar a conocer el Código de Ética
de los Servidores Públicos, el cual fue publicado en el Diario Oficial de la
Federación el 31 de julio de 2002 y expresamente relacionado con el PND 2001-
2006.
Entre los doce principios presentados en el Código aparece el de la
rendición de cuentas bajo la siguiente conceptualización:
Para el servidor público rendir cuentas significa asumir plenamente ante la
sociedad, la responsabilidad de desempeñar sus funciones en forma adecuada y
sujetarse a la evaluación de la propia sociedad. Ello lo obliga a realizar sus
funciones con eficacia y calidad, así como a contar permanentemente con la
disposición para desarrollar procesos de mejora continua, de modernización y de
optimización de recursos públicos.
Esta declaración comprende cinco afirmaciones básicas que la acercan al
concepto que algunos años atrás la Oficina del Auditor General de Canadá había
divulgado ante a la comunidad internacional con el nombre de accountability y que
algunos de sus becarios mexicanos transmitieron desde los años finales de la
década de los 70, por lo cual interesa destacarlo en las siguientes líneas, haciendo
notar que otros juicios o preceptos, ya del Poder Ejecutivo o del Legislativo, bien
pudieron retomarlo o referirse a él:
i. El reconocimiento formal de la autoridad de los mandantes (asumir
ante la sociedad);
ii. El deber de responder (responsabilidad de desempeñar sus
funciones en forma adecuada);
60
iii. Cumplir más allá de informar (realizar sus funciones con eficacia y
calidad);
iv. Sujetarse al escrutinio público (sujetarse a la evaluación de la propia
sociedad); y
v. Aplicar para ello las mejores prácticas administrativas, como el
control interno que la propia dependencia tenía la función de
desarrollar y promover (disposición para desarrollar procesos de
mejora continua y de modernización).
La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria que se
está comentando es un ordenamiento vigente, y con base en las reformas a la
LOAPF de 2013 constituiría uno de los más sólidos instrumentos con los que la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público podría contar, especialmente en materia
de control y Auditoría interna. Sin embargo, y en tanto que la SFP continúa en
funciones, no se puede conocer al momento de escribir estas líneas cuáles serán
las determinaciones que tome el Legislativo a iniciativa del Poder Ejecutivo. Por
consiguiente, puede inferirse que el concepto de rendición de cuentas expresado
en el marco de sus disposiciones reglamentarias podría seguirse aceptando
válidamente como una de las responsabilidades hacendarias del Poder Ejecutivo.
Para concluir estas reseñas debe ponerse de manifiesto que algunas
modificaciones a la Constitución, entre ellas la relativa al Presupuesto basado en
Resultados (PbR) que se incorpora en 2008, subrayan la importancia de fortalecer
las relaciones entre la información que produce la evaluación del desempeño y la
toma de decisiones sobre asignaciones prioritarias de gasto.
3.1.2.8 Programa Nacional de Rendición de Cuentas, Transparencia y
Combate a la Corrupción (PNRCTCC) 2008-2012.
El Programa Nacional de Combate a la Corrupción y Fomento a la
Transparencia y el Desarrollo Administrativo (PNCTDA) presentado en la gestión
del presidente Fox en el marco de su PND sexenal, fue re-elaborado por la
61
administración del presidente Felipe Calderón Hinojosa y dado a conocer con una
denominación similar, cuya novedad fue la de agregar el objetivo de Rendir Cuentas en el marco del PND 2008-2012.
Igual que el de su antecesor, el Programa PNRCTCC se propuso para dar
debido cumplimiento a los objetivos estratégicos planteados en el PND, el primero
de los cuales fue expuesto como sigue: Consolidar una política de Estado en
materia de información, transparencia y rendición de cuentas.
El documento es prolijo en buenas directrices de la gestión administrativa y
desde luego hace mención expresa del concepto objeto de esta investigación;
pero en lugar de tomar como propia la conceptualización dejada por sus
antecesores, el Presidente de la República y los distintos titulares que
encabezaron durante su sexenio la dependencia de la Función Pública, los
contadores Salvador Vega Casillas y Rafael Morgan Ríos, redujeron dicha
expresión al simple deber de informar.
Esta distorsión se hizo más evidente en el Acuerdo para la Rendición de
Cuentas de la Administración Pública Federal 2006-2012 publicado en el Diario
Oficial de la Federación del 19 de diciembre de 2011, y por los lineamientos
derivados del mismo para “integrar el marco normativo que establece las bases
para la rendición de cuentas de la Administración 2006-2012, y la entrega-
recepción de los asuntos a su cargo a la siguiente gestión gubernamental, con la
finalidad de que la misma se realice de manera ordenada, transparente, confiable,
oportuna y homogénea y permita dar continuidad a los servicios y funciones
gubernamentales, así como a los programas y proyectos a su cargo”.
Es posible suponer que a esto haya contribuido el Proyecto Editorial que la
propia SFP inició en 2009 con el título de: Cuadernos sobre Rendición de
Cuentas, que desde su mismo anuncio ya denotaba la confusión reinante, pues
señaló que con ello “busca impulsar la discusión y análisis sobre el
perfeccionamiento de los mecanismos democráticos de rendición de cuentas,
-diciendo en seguida- “que busca incentivar la reflexión, discusión y análisis sobre
distintos temas dentro del ámbito de la vida pública e institucional de nuestro país,
sobre todo, en aquellas cuestiones que tienen una influencia directa sobre la
62
transparencia, el combate a la corrupción y la gobernabilidad democrática”. Puede
suponerse que ayudó no menos el hecho de que el primero de los Cuadernos de
la serie, cuya elaboración se encomendó a los investigadores Sergio López Ayllón
y Mauricio Merino (Cuadernos sobre rendición de cuentas 01, 2009), el cual es objeto
de un comentario crítico más amplio en el punto 3.3.2 de esta tesis, empezó por
enunciar que “Rendir cuentas es una idea que puede parecer sencilla a primera
vista. En realidad es un concepto que no sólo es teóricamente complejo, sino que
su definición práctica y operación suponen la muy elaborada y fina articulación de
un amplio conjunto de normas, actores, instituciones y procedimientos. Pedir que
se rindan cuentas es cosa fácil. Diseñar y operar una política pública con ese
propósito es mucho más difícil”.
La confusión quedó así formal y académicamente instituida.
3.1.2.9 Ley General de Contabilidad Gubernamental (diciembre,
2008)
Merece un comentario destacado la emisión de esta ley por la mención
expresa que el legislador hizo en su exposición de motivos a la rendición de
cuentas, como sigue: De esta manera, se da respuesta a una prioridad compartida por
los órdenes de gobierno que, comprometidos con la transparencia y rendición de cuentas, disponen ya de un pilar constitucional para superar la heterogeneidad
conceptual, normativa y técnica prevaleciente en sus sistemas contables y de rendición
de cuentas.
Se trata de una norma legal profusamente anunciada y comentada por la
trascendencia de sus objetivos y alcances desde varios años anteriores a su
promulgación y entrada en vigor el 1 de enero de 2009. En efecto, la SHCP
subrayó su importancia al comunicar en su nota de prensa fechada el 14 de
diciembre anterior que la misma responde a las modificaciones constitucionales
propuestas por el Ejecutivo Federal en el marco de la Reforma Hacendaria
Integral, cuyo propósito es contar con una reforma estructural que responda a la
constante demanda por un mayor orden, transparencia y rendición de cuentas en el ejercicio de los recursos públicos.
63
Su artículo Segundo Transitorio establece la instalación de un Consejo
Nacional de Armonización Contable (CONAC) como órgano de coordinación para
la armonización de la contabilidad gubernamental, y deja constancia de que la
nueva ley y el Consejo se erigen en el pilar fundamental de la armonización
contable y la emisión de información financiera, con la finalidad de contar con
información homogénea de las finanzas públicas, que sea factible de ser
comparada y analizada bajo criterios comunes, facilitando el escrutinio público y
las tareas de fiscalización.
Sin embargo, en las treinta fracciones de su artículo 4, cuyo enunciado
empieza con la bien conocida expresión “para efectos de esta ley se entenderá
por …” vuelve a incurrirse en la omisión ya comentada repetidamente, pese al
previo reconocimiento de que se trata de un compromiso importante, tanto más
tratándose de tan esperada cuanto importante disposición sobre la materia. En
vista de la extensión del glosario y al propósito de confirmar objetivamente dicha
retracción, se transcribe en el apartado respectivo de los apéndices de esta tesis.
A mayor abundamiento, puede señalarse que el CONAC ha emitido
diversas disposiciones ciertamente significativas, como la relativa a las “Normas y
metodología para la emisión de información financiera y estructura de los estados
financieros básicos del ente público y características de sus notas”, publicada en
el Diario Oficial de la Federación del 9 de diciembre de 2009, de cuyos párrafos
introductorios es válido tomar el siguiente: En general, el objetivo de los estados
financieros es revelar de forma consistente, veraz y oportuna, las operaciones de cada
ente público para poder cumplir con los cuatro grandes objetivos de la administración
pública: (a) Dar transparencia a las operaciones; (b) Rendición de Cuentas; (c) Facilitar
la fiscalización, y (d) Evaluación del desempeño de actividades con fundamento en
indicadores.
Puede advertirse, en consecuencia, que los expertos en estos temas
mantienen la idea de que “rendir cuentas” es un objetivo de la Administración
Pública equivalente al de preparar y dar a conocer información financiera y
presupuestal, lo cual es primordial; pero tal y como se ha venido apuntando en el
presente trabajo no necesariamente coincide con el postulado mayor de responder
satisfactoriamente a los mandatos y expectativas de los ciudadanos.
64
No es objeto de esta investigación realizar el estudio a fondo de este
importante ordenamiento, y sólo se ha considerado necesario darle cabida en la
nómina de leyes y disposiciones relacionados con la rendición de cuentas, a fin de
ayudar a determinar el grado y extensión en que los legisladores hayan podido
entender su acepción, más allá de la transparencia y suficiencia informativa.
Puede ocuparse este espacio, en consecuencia, para anticipar la idea general de
que tanto en la gestión empresarial como en la administración pública, la
información contable revela el resultado de las actividades de cada ente; lo que es
igual a declarar que primero es cumplir objetivos –rendir cuentas- y después
manifestarlo amplia y oportunamente a todos los involucrados y partes interesadas
mediante la información correspondiente, suficiente y oportuna, además de
examinada por terceros independientes para confirmar la verosimilitud de su
contenido.
3.1.2.10 Iniciativa para la creación de la Comisión Nacional
Anticorrupción (Noviembre 2012)
A partir de su reconocimiento formal como Presidente electo, el licenciado
Enrique Peña Nieto continuó la misma práctica que sus antecesores, de hacer
referencia expresa a la rendición de cuentas en documentos, iniciativas y leyes,
como ya se ha apuntado al comentar el PND 2013-2018, lo cual no
necesariamente ofrece un entendimiento claro de tan importante principio de
gobierno.
Uno de sus primeros documentos es la presente Iniciativa, evidentemente
preparada por el equipo de colaboradores del Presidente, pero hecha aparecer
como elaborada por los integrantes del Grupo Parlamentario del Partido
Revolucionario Institucional y del Partido Verde Ecologista de México de la LXII
Legislatura del Honorable Congreso de la Unión.
En la Exposición de Motivos de la Iniciativa sus autores señalan que “Las
políticas anti-corrupción que se han implementado en México desde la década de
los ochenta han tenido dos limitaciones centrales: (1) no se ha involucrado a la
65
sociedad civil; y (2) el sistema de sanciones tiene un problema de conflicto de
intereses, ya que los órganos encargados de imponerlas no han tenido autonomía
respecto de los sujetos de la fiscalización. Involucrar a la sociedad civil en el
combate a la corrupción es fundamental para transparentar las acciones de los
poderes públicos y ejercer controles externos a los aparatos burocráticos”.
Para declarar en seguida (que) “Por tanto, proponemos una transformación
integral del sistema de rendición de cuentas y combate a la corrupción en
México”.
Es conveniente mencionar que en estos párrafos se hace alusión a uno de
los pilares de la rendición de cuentas, que es el involucramiento de la sociedad
civil en los planes y acciones de gobierno, si bien la ausencia de una extensión
conceptualizada de dicho postulado mantiene la misma indefinición de los veinte
años transcurridos hasta la fecha.
No deja de llamar la atención el hecho de que, tal y como lo expresaron en
su momento los delegados de los presidentes Zedillo, Fox y Calderón en sus
planes y programas, el combate a la corrupción administrativa propia y
generalizada de sus respectivas gestiones, se asocie de nuevo al propósito de
rendir cuentas, incluso identificándolo ahora como un sistema, pero sin
comprometer formal y efectivamente –debe decirse una vez más- el deber de
asumirse como mandatarios de la encomienda de los ciudadanos.
3.1.2.11 Pacto por México (diciembre, 2012)
Antes de iniciar las obligadas consultas a diversos segmentos de la
sociedad para fundamentar en ellas la propuesta del PND sexenal, según lo
establece la Ley de Planeación en vigor desde 1983, la presente administración
gubernamental formuló e invitó a las representaciones políticas mayoritarias a
suscribir este Pacto, el que ciertamente se presentó cual preludio del Plan, según
puede deducirse de la comparación de ambos textos.
Desde luego aparece en sus términos la obligada mención de la rendición
de cuentas, pero con una variante no menos preocupante según se puede leer en
66
su texto original; (el Pacto) “… contiene cinco grandes acuerdos, que a su vez,
contienen acuerdos particulares de cada tema que se traducen en 95
compromisos”. El documento nos hace saber en seguida que uno de esos cinco
grandes acuerdos se denomina “Transparencia, rendición de cuentas y combate a
la corrupción”, y dentro de éste se incluye el compromiso de implementar “la
reforma para la rendición de cuentas contables”.
En otras partes se ha hablado de que la rendición de cuentas debe ser
integral; en consecuencia ha de abarcar, comprehender, un todo; y ese todo no se
agota en lo contable; como tampoco es solamente contable el contenido de la
Cuenta Pública Federal, según la define nuestra Carta Magna en la fracción VI de
su artículo 74.
3.1.2.12 Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan
diversas disposiciones de la Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal (enero, 2013)
El análisis de este Decreto obedece a que su texto plantea la desaparición
de la SFP, dependencia del Poder Ejecutivo que durante cerca de 30 años y bajo
distintas denominaciones tuvo a su cargo la promoción del control interno y la
mejora de los procedimientos administrativos del Gobierno Federal. Si bien el
Segundo Artículo Transitorio del Decreto la mantuvo en operación durante todo
2013 hasta en tanto el Congreso no aprobara la creación de la Comisión Nacional
Anticorrupción, la instauración de esta misma en los días postreros del mes de
diciembre confirman el fin de aquélla y han trasladado a la Secretaría de Hacienda
y Crédito Público, con no poca confusión, las tareas de continuar el siempre
inacabado proceso de modernizar la Administración Pública.
La aprobación por el Congreso en diciembre de 2013 de las necesarias
reformas constitucionales que dieron nacimiento a la citada Comisión dejan en la
indefinición todos los acuerdos, circulares y demás disposiciones que en relación
con la rendición de cuentas haya podido emitir dicha dependencia.
67
3.1.2.13 Iniciativa de reformas a la Constitución en materia de combate a
la corrupción (Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
diciembre, 2013)
Puede leerse en el dictamen aprobatorio de la Iniciativa por las diferentes
Comisiones del Senado de la República que la conocieron, la siguiente
declaración de su numeral 19: “Con el objetivo de fortalecer la rendición de cuentas, se establecen las bases para que la Comisión coordine sus acciones
con la entidad superior de fiscalización establecida en el artículo 79 constitucional;
con esta medida se busca corregir algunos efectos de la fragmentación del
sistema de fiscalización y rendición de cuentas, y fortalecer todo el esquema de
prevención y combate a la corrupción”.
Por la breve cita del extenso documento, que no es propósito de la presente
investigación analizar en extenso, se concluye que debido a esa fragmentación,
ignorancia u omisión –deliberada o no- por parte de nuestros administradores
públicos y nuestros legisladores, el concepto de rendición de cuentas no les
resulta suficientemente claro aun.
3.1.2.14 Decreto que reforma y adiciona diversos artículos de la
Constitución en materia de transparencia (febrero de 2014)
Si bien se advierte en esta reforma publicada en el Diario Oficial de la
Federación del 7 de febrero un reiterado interés del legislador por establecer
sanciones que lleguen incluso al juicio político de senadores, diputados,
gobernadores de los estados y todos aquellos servidores públicos “por violaciones
a esta Constitución y a las leyes federales, así como por el manejo indebido de
fondos y recursos federales”, el Decreto incorpora una interesante disposición que
hace mención expresa, por primera vez en nuestra Carta Magna, del concepto de
rendición de cuentas, señalando en la fracción V de su artículo 6° (que) “los
sujetos obligados deberán preservar sus documentos en archivos administrativos
68
actualizados y publicarán, a través de los medios electrónicos disponibles, la
información completa y actualizada sobre el ejercicio de los recursos públicos y
los indicadores que permitan rendir cuenta del cumplimiento de sus objetivos y de los resultados obtenidos”.
Se ha destacado el complemento de la acción verbal de “rendir cuenta”,
porque también por primera vez en la vastísima y compleja literatura legislativa se
asocian los conceptos del apoyo administrativo y de la rendición de cuentas, que
son inherentes y hasta mutuamente definitorios. Es igualmente importante
destacar que el artículo segundo transitorio del Decreto de reformas menciona que
el Congreso de la Unión “deberá expedir la Ley General del Artículo 6° de esta
Constitución … en un plazo de un año contado a partir de la fecha de publicación
del presente Decreto”. Al respecto puede anticiparse la posibilidad de que dicha
ley llegue a establecer en definitiva las bases y conceptualizaciones que le den a
la rendición de cuentas su marco fundamental de claridad y aplicación en México.
Todo lo anterior lleva a afirmar, por una parte, que es innegable la
importancia que dicho tema tiene en nuestro medio; pero desde otro ángulo de
observación nos permite apreciar que en el transcurso de las dos últimas décadas
-significadas por cambios importantes en múltiples rubros de la vida en México- los
dirigentes políticos desde la administración, las legislaturas y los partidos, han
preferido poner el énfasis en los castigos a los servidores públicos que no rindan
cuentas, sin ocuparse de dotarlos de las herramientas necesarias para cumplir su
obligación eficazmente o de hacer referencia expresa a la existencia de las
mismas; y tampoco se han detenido a considerar el aspecto fundamental que el
concepto tiene e implica, que se refiere a la existencia de dos partes -la que otorga
el mandato y la que, al aceptarlo, se compromete a responder satisfactoriamente
por él-, ni a regular y normalizar los mecanismos de la relación entre ambas, al
propósito de garantizar su equilibrio y, por ende, el cumplimiento y realización de
la rendición de cuentas en México.
69
3.1.2.15 Alianza para el Gobierno Abierto - AGA (2013-2015)
En enero de 2014 se hizo del conocimiento público la integración del
Secretariado Técnico Tripartita (STT) para la ejecución de este nuevo programa, el
cual está inscrito desde 2011 en el contexto de una asamblea de la ONU a
propuesta de ocho países, entre ellos México, para fortalecer la transparencia
gubernamental a fin de abatir la corrupción y abrir a la participación ciudadana los
temas públicos, entre otros objetivos. “Gobierno abierto” se anuncia como un
nuevo modelo de gobernanza que busca transformar la relación entre gobierno y
sociedad para fortalecer la democracia, creando un ecosistema que posicione al
gobierno como plataforma de innovación, y se basa en una cultura de
transparencia, colaboración, participación y rendición de cuentas para la creación
de nuevos emprendimientos y la generación de soluciones a retos públicos que se
refieran al desarrollo del país.
La denominación original del programa es “Open Government Partnership”
(OGP) y en su declaración utiliza la conocida voz inglesa “accountability” para
referirse a los esfuerzos globales que han de procurar gobiernos mejores en
respuesta a las demandas ciudadanas por una mayor transparencia; el STT de
México la ha traducido, desde luego, como “rendición de cuentas”. En agosto de
2014 se divulgó que el gobierno federal y organizaciones de la sociedad civil
activarán un portal con el grado de cumplimiento de los 26 compromisos hechos
por México en el contexto de esta Alianza (AGA). El Director del Programa es un
servidor público de la Oficina de la Presidencia de la República y entre sus
participantes se ubica al Comisionado Presidente del IFAI, y por parte de la
sociedad civil a la Coordinadora de transparencia y rendición de cuentas de
Fundar, Centro de Análisis e Investigación, A.C.
3.2. Textos promovidos y editados por la Auditoría Superior
En el subcapítulo anterior se ha expuesto y comprobado que el uso y
enunciado de la locución rendición de cuentas en México aparecen, primero, a
partir del año 1995, en los discursos y documentos gubernamentales que luego,
70
más profusamente, devienen textos, referencias, programas y citas legales y
normativas, sin que se haya conseguido hasta la fecha transmitir a la ciudadanía
lo que las instituciones del Estado quieren dar a entender al comunicarle dicha
idea tan repetidamente.
Conviene destacar ahora que la Auditoría Superior de la Federación, desde
su nacimiento en 2001 como órgano superior de fiscalización en sustitución de la
Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara de Diputados del Congreso de la
Unión, decidió promover diversas actividades editoriales y de divulgación con el fin
de proyectar mayor claridad sobre dicha noción y favorecer una comprensión más
generalizada en la sociedad. El esfuerzo es a todas luces laudable en vista del
vacío conceptual en el que han incurrido gobiernos y legisladores; primeramente
fundó la serie denominada “Cultura de la Rendición de Cuentas” y de manera casi
simultánea organizó el “Certamen Nacional de Ensayo sobre Fiscalización y
Rendición de Cuentas”, caracterizadas ambas iniciativas por el estímulo a la
investigación y al estudio del tema por parte de analistas expertos, estudiosos,
académicos y público interesado en general.
Posteriormente, en 2011, instituyó la “Revista Técnica sobre Rendición de
Cuentas y Fiscalización Superior”, de periodicidad semestral a partir de agosto de
ese año, y ese mismo año sumó su participación a la “Red por la Rendición de
Cuentas” (RRC), movimiento organizado años atrás por el Centro de Docencia e
Investigación Económica (CIDE) como un esfuerzo para hacer confluir la
investigación académica, el periodismo de fondo, la acción de la sociedad civil y la
responsabilidad institucional, según lo expresa el CIDE, cuyo objetivo principal “es
crear un contexto de exigencia social y política a favor de la construcción de una
verdadera política de rendición de cuentas en México”.
En los siguientes párrafos se presenta un compendio analítico de los
trabajos y ensayos publicados en la serie, una más resumida reseña sobre los
certámenes anuales y otra adicional sobre algunos artículos aparecidos en la
revista editada por la ASF; para concluir con una referencia breve a su presencia
en la RRC, agregando algunas menciones expresas de la ASF dentro de la Red.
71
En donde se ha considerado necesario, los textos de algunos artículos se
transcriben en sendos anexos al final de esta tesis.
3.2.1 ASF. Serie “Cultura de la Rendición de Cuentas”
Se han publicado hasta la fecha doce trabajos, todos ellos escritos por
investigadores, analistas y politólogos estudiosos del tema, quienes fueron
invitados a ofrecer el enfoque sobre lo que, desde su punto de vista
independiente, podría significar y contener la rendición de cuentas y la actuación
de la fiscalización superior en su promoción y desarrollo, desde luego bajo los
criterios, temas específicos y especialidades de cada uno. La ASF editó
recientemente la colección de estas monografías en un solo volumen, presentando
cada una de ellas dentro del mismo bajo la denominación de tomos, numerados
sucesivamente del 1 al 12 conforme a las fechas de su aparición (ASF, Cámara de
Diputados. Serie Cultura de la Rendición de Cuentas, julio de 2011).
A manera de prólogo, los dos primeros incluyen un comentario del C.P.
Gregorio Guerrero Pozas, primer Auditor Superior de la Federación (2001), de
cuyo texto inaugural se transcriben los siguientes párrafos: “Desde la postrimerías
del siglo XX se ha revitalizado en México el interés por fortalecer el proceso de
rendición de cuentas. Detrás de ello está la convicción de que ningún régimen
puede preciarse de democrático si no cuenta con instrumentos que le permitan
ejercer a cabalidad el control sobre el ejercicio de gobierno” ( … ) “La Auditoría
Superior de la Federación inicia con esta publicación la serie denominada ‘Cultura
de la Rendición de Cuentas’ … De esta manera coadyuvaremos a impulsar, desde
el Poder Legislativo, la cultura de la legalidad, la transparencia, la honestidad y la
eficiencia en el manejo de los recursos que pertenecen a la sociedad mexicana”.
Los siguientes diez títulos aparecieron entre 2002 y 2007 bajo la gestión del
C.P.C. Arturo González de Aragón, quien asimismo escribió sendas
presentaciones introductorias para cada uno de ellos, la primera de las cuales
consigna el siguiente párrafo: “La Auditoría Superior de la Federación presenta
este tercer volumen de la serie ‘Cultura de la Rendición de Cuentas’. Como en los
72
casos anteriores, el propósito de esta publicación y de la serie misma, es la
divulgación de los temas centrales de la rendición de cuentas”.
Los investigadores convocados presentaron en el curso de los años
recientes sus exposiciones conceptuales e incluso de carácter práctico, ya que
algunos de ellos ilustraron sus estudios con casos y gráficas, y todo ello
contribuyó, desde la amplitud de los asuntos tratados, a profundizar en las
diversas nociones que se han dado en México sobre el significado de la rendición
de cuentas. Como se ha apuntado en líneas atrás, se entiende y aprecia la
iniciativa de la ASF de emprender esta tarea editorial y de investigación por el
hecho ya comentado de que no se contara con una conceptualización oficial sobre
ese principio básico de la Administración Pública.
Pero ni la institución promotora ni los lectores interesados encontraron en la
vastedad de los escritos y trabajos aportados una idea precisa, una propuesta
original o un compromiso personal de definición, que al menos intentara acortar la
fragmentación de ideas o proyectar alguna luz para disipar la confusión que la
mayoría de los autores ya reconocían en torno de esa emblemática locución, salvo
dos casos que sí ofrecen o sugieren conceptualizaciones planteadas por otros
autores citados en sus respectivas citas bibliográficas, o esbozan una definición,
pero limitada “a los propósitos de este ensayo”.
A continuación se comentan brevemente algunos planteamientos y puntos
de vista de los investigadores cuyos trabajos fueron publicados en esta serie; en el
Anexo II se transcribe una selección básica de sus respectivos párrafos
introductorios y otros textos elegidos, por considerar que dicha síntesis permite
conocer la esencia de cada estudio, precedidos de un breve apunte biográfico
sobre cada autor.
3.2.1.1 Fundamentos políticos de la rendición de cuentas, José Antonio Crespo. (Crespo, 2001)
Es interesante observar, a partir del primero de estos trabajos de fondo, que
su autor establece un sólido y evidente vínculo entre la rendición de cuentas y el
proceso democrático como fundamento de toda actividad política. Su
argumentación es igualmente consistente y conduce a confirmar la importancia del
73
concepto que, en esencia, constituye un principio trascendente cuya aplicación,
como la democracia misma, promueve y ha de procurar y garantizar en todo
tiempo una convivencia armónica de bienestar generalizado para todos los
habitantes del país.
Según puede apreciarse y pese a la autoridad de estos juicios, el autor
identifica principalmente a la rendición de cuentas con la posible acción ciudadana
de exigir a los gobernantes para que informen o expliquen las razones por las
cuales no hayan cumplido correctamente sus funciones, pudiendo incluso llegar a
destituirlos, y subrayando que en esto descansa la democracia, con énfasis en la
vigilancia mutua; sin embargo, no ofrece ni propone una definición propia de ese
principio fundamental. En varias de sus frases el Doctor Crespo designa al sujeto -
el plural ciudadanos-, al verbo -llamar, pedir-; pero deja vacío el significado del
complemento -la rendición de cuentas- que en la oración gramatical es la parte
que recibe de manera directa la acción del verbo.
3.2.1.2 Impuestos, Democracia y Transparencia Carlos Elizondo Mayer-Serra. (Elizondo Mayer-Serra, 2001)
El trabajo del Doctor Elizondo plantea interesantes razonamientos acerca
de que “en una democracia, cobrar impuestos en un nivel congruente con las
exigencias de gasto por parte de la ciudadanía no es fácil, y por ello tenemos que
generar transparencia y rendición de cuentas en el uso de los recursos públicos”.
En esta declaración queda de manifiesto que una de las funciones del Estado que
inciden de manera más directa en el cumplimiento de las expectativas y mandatos
de la ciudadanía, es el buen ejercicio del gasto público, es decir, de la aplicación
de los recursos provenientes de la recaudación fiscal a la debida atención de las
necesidades de la población para su bienestar y constante progreso. Las
siguientes son sus principales reflexiones a este respecto:
Como se puede leer en la transcripción incluida en el Anexo II (pág. 196),
los temas elegidos por el Doctor Elizondo Mayer-Serra para el desarrollo del
ensayo permitían prever una cierta profundización en el tema central de nuestro
interés; pero las pocas referencias a él se encuentran asociadas al concepto de la
transparencia, como si se tratara de lo mismo, y sólo transmite la idea general de
74
que los bajos niveles recaudatorios en México y la opacidad en la administración
de esos recursos, equivalen a generar desconfianza e insatisfacción en la
ciudadanía, lo cual representa, sin decirlo explícitamente, lo contrario de la
rendición de cuentas.
3.2.1.3 La Rendición de Cuentas en la Política Social, José Octavio López Presa. (López Presa, 2002)
El trabajo del Maestro López Presa tiene la característica, ciertamente
válida, de ofrecer un ejemplo práctico de aplicación de políticas sociales,
concretamente referidas al diseño y puesta en ejercicio del Programa
PROCAMPO, al cual dedica la parte substancial de su estudio, ilustrándolo con
cuadros y estadísticas de sus primeros años de operación.
Es plausible la relación que establece entre el caso puntual de una
determinada política de beneficio social a diversos programas agrícolas en los
estados de la República, con el paradigma –como el Maestro López Presa lo
llama- de la rendición de cuentas; y a este propósito dedica interesantes
planteamientos en el primer capítulo de su trabajo, en los que incluye, por
supuesto, laudables expresiones a la creación de la ASF:
Debe señalarse que la opinión del Maestro López Presa al conceptualizar la
rendición de cuentas es acertada, pero sólo parcialmente, pues hace énfasis en la
parte del escrutinio o vigilancia de la gestión del gobierno y omite la importante
referencia a las facultades y acciones que corresponden a los ciudadanos,
quienes son los mandantes y supuestos beneficiarios de las políticas públicas, los
cuales aparecen aquí como receptores casi pasivos de una decisión vertical desde
arriba hacia la población ubicada en la base de la pirámide social.
3.2.1.4 La Rendición de Cuentas en los Gobiernos Estatales y Municipales, Luis Carlos Ugalde Ramírez. (Ugalde, 2002)
Si bien el Doctor Ugalde se refiere puntualmente en este trabajo al ámbito
de los gobiernos estatales y municipales, la exposición general introductoria y el
desarrollo de su primer capítulo -¿Qué es la rendición de cuentas?- brindan con
75
lucidez un mejor acercamiento al significado de esta frase. Ello se debe a que
toma el sentido original del vocablo accountability, advirtiendo a sus lectores que
la traducción se hace “de manera limitada”.
En la misma época en que la ASF publica este estudio -2002-, Ugalde
Ramírez escribe el ensayo “Rendición de cuentas y democracia. El caso de
México”, cuaderno 21 de la serie de Divulgación de la Cultura Democrática editada
por el IFE, en el que reproduce la misma idea, agregando que en inglés significa
“el estado de ser sujeto a la obligación de reportar, explicar o justificar algo; [...] ser
responsable de algo {liable} [...] ser sujeto y responsable para dar cuentas y
responder a preguntas {answerable}”.
Como puede apreciarse, el trabajo del Doctor Ugalde aporta ideas más
claras sobre la conceptualización, significado y alcance de la rendición de cuentas;
pero es de señalarse que subsisten en su pensamiento las ideas relativas al
escrutinio de la gestión sobre las que podría haber dedicado un mayor espacio a
profundizar en los derechos y acciones de los mandantes, como él mismo los
denomina correctamente. Asimismo, puede valorarse la correcta distinción que
hace del control respecto de la rendición de cuentas; sin embargo no se extiende a
considerar que el control, como herramienta administrativa, es un instrumento
favorable para el fortalecimiento de las instituciones por las que aboga en su
párrafo conclusivo.
3.2.1.5 Medición de la corrupción: Un indicador de la Rendición de Cuentas, Arturo del Castillo. (Del Castillo, 2003)
La preocupación central de la investigación del Doctor del Castillo es el mal
endémico de la corrupción en nuestro país, una de cuyas consecuencias es
precisamente la insatisfacción de los requerimientos de prosperidad y seguridad
requeridos por la sociedad, debido al creciente desvío de cantidades excesivas de
recursos públicos a fines particulares. En este sentido, es plausible la inferencia a
la falta de cumplimiento de la rendición de cuentas; pero al detenerse en el estudio
de este grave efecto, el autor se abstiene de ir a la causa que devele las razones y
76
las características por las cuales no se cumplen los principios básicos de una sana
administración pública.
Obsérvese, pues, que las dudas, afirmaciones e intentos por dilucidar el
problema de una falta de definición de rendición de cuentas, concluyen con la
manifestación del autor de estar conforme con ello.
3.2.1.6 Fiscalización y Transparencia del Financiamiento a Partidos Políticos y Campañas Electorales: Dinero y Democracia, Eduardo Guerrero Gutiérrez. (GuerreroGutiérrez, 2003)
Es incuestionable el interés crítico y la falta de confianza pública en los
partidos políticos, a más de la percepción generalizada de su falta de
transparencia y corrupción en el manejo de los enormes recursos financieros que
les son asignados en el Presupuesto de Egresos de la Federación. Por lo mismo,
la lectura del trabajo del Doctor Gutiérrez Gutiérrez es muy interesante, dada la
autoridad y experiencia del autor.
Desde todo punto de vista, sin embargo, los partidos políticos han de
estudiarse fundamentalmente bajo la óptica de su obligación de rendir cuentas, es
decir, del grado en que estén satisfaciendo o dejando de cumplir el mandato
ciudadano establecido en la Constitución, de promover una real y objetiva
representación popular y de defensa de los intereses que sus integrantes, los
legisladores y sus colaboradores, se han comprometido a ejercitar.
Los párrafos que se han transcrito en el Anexo II (pág. 202) permiten
apreciar los graves problemas de falta de transparencia y efectividad en que
incurren los institutos políticos, según el autor del estudio; pero no abordan ni
hacen referencia al tema de la rendición de cuentas.
3.2.1.7 Transparencia Integral para el Reposicionamiento de la Deuda Pública: Criterios, Áreas y Retos para México, Bernardo González-Aréchiga. (González Aréchiga, 2004)
Del texto introductorio de la ASF al trabajo del Doctor González-Aréchiga se
puede derivar que el tema de la deuda pública ha estado presente en el debate
nacional, y que por su complejidad y el progresivo monto de recursos destinado a
77
su pago, es notorio el creciente interés de la sociedad y de los analistas y grupos
económicos por estudiar y observar su manejo.
Por lo mismo, los Poderes de la Unión debieran atender con particular
cuidado y escrupulosidad la gestión de la deuda, en los términos previstos por la
Constitución y sus respectivas leyes reglamentarias, e informar de ello conforme a
los principios de transparencia, claridad y oportunidad que demuestren el
cumplimiento de la rendición de cuentas y su debido escrutinio y evaluación.
González-Aréchiga ofrece en este texto sus autorizados puntos de vista
sobre estos aspectos, que pueden leerse en la síntesis de los planteamientos
incluida en el Anexo II (pág.203).
Sin dejar de reconocer la calidad del estudio acotado en este extracto, su
análisis ayuda a comprobar que las referencias al buscado concepto de la
rendición de cuentas se reducen a un loable enunciado de propósitos no siempre
cumplidos, como el propio autor lo señala en sus conclusiones transcritas en el
Anexo antes citado.
3.2.1.8 El Servicio Civil de Carrera para un mejor desempeño de la Gestión Pública, María del Carmen Pardo. (Pardo, 2005)
Bajo la premisa cierta de que responder por los mandatos establecidos en
el título I de la Constitución es la primera obligación del Presidente de la República
en su condición de cabeza de la Administración Pública, es igualmente válido
considerar que su cabal y efectivo cumplimiento demostraría la existencia de un
auténtico régimen de rendición de cuentas.
A tal propósito, como es bien sabido, la Administración Pública deberá
contar la estructura de calidad suficiente, uno de cuyos fundamentos es la
capacidad, profesionalismo y espíritu de servicio de todos sus integrantes, los
servidores públicos. De aquí que el denominado “Servicio Civil de Carrera”, tema
que desarrolla lúcidamente la Doctora Carmen Pardo en este trabajo sea, por
consecuencia lógica, uno de los componentes básicos del proceso de la rendición
de cuentas, y así lo expresa desde sus primeras líneas al señalar que dicho
programa es un insumo para fortalecer la gestión pública.
78
La vasta experiencia de la Doctora Pardo y la importancia de la cuestión
enunciada se revelan con amplitud a lo largo de su ensayo, de cuyo texto se
copian en la página 205 del mismo Anexo, por la obviedad mencionada, algunos
puntos relevantes.
Tal y como se expuso en los párrafos precedentes, la importancia del
Servicio Civil de Carrera y de su correcta gestión es axiomática en la observación
y análisis de toda Administración Pública que se considere efectiva y responsable.
El estudio de la Doctora Carmen Pardo lo confirma implícitamente, pero no aporta
–por no ser su propósito específico- consideración alguna sobre el significado y
ejercicio de la rendición de cuentas.
3.2.1.9 Estructura Institucional para la Rendición de Cuentas: Lecciones Internacionales y Reformas Futuras, John Ackerman. (Ackerman M. J. C., 2008)
El título del presente ensayo y la experiencia y capacidad del Doctor
Ackerman, quien es uno de los autores más consagrados al estudio y publicación
de trabajos sobre rendición de cuentas en México, hacen de su lectura un
referente de fondo en toda circunstancia y, desde luego, en el contexto de esta
investigación.
Aludir a la estructura institucional de la rendición de cuentas conduce
necesariamente, tratándose del ámbito gubernamental, a la Administración Pública
distribuida y ordenada en las numerosas dependencias y agencias que la forman,
así como a las funciones propias de su respectiva operación en apego a las
disposiciones de la Constitución y sus leyes específicas. Así lo expone John
Ackerman desde los primeros párrafos de su trabajo, para profundizar
posteriormente en amplias consideraciones sobre el quehacer de los organismos
autónomos y atisbar en consecuencia lo que tendrá que hacerse para fortalecer la
rendición de cuentas en los próximos años.
La obligada amplitud de su estudio hacen que el Doctor Ackerman se
extienda en sus consideraciones sobre la contribución de dichos entes al
cumplimiento de los mandamientos sociales, realizando un interesante estudio de
comparación con otros países que incluye referencias al fenómeno de la extendida
79
corrupción administrativa, como se advierte en los puntos seleccionados que se
transcriben a partir de la página 206 del Anexo.
Quedó pendiente en esta disertación la propuesta de una definición o
concepto que, dada la autoridad de su autor, podría ayudarnos a identificar el
centro básico de tan importante responsabilidad pública, del cual derivarían sus
aplicaciones a los distintos estamentos gubernamentales que podrían permitir
avanzar en su análisis y mejor entendimiento.
3.2.1.10 Rendición de Cuentas y Fideicomisos: El Reto de la Opacidad Financiera, Irma Eréndira Sandoval Ballesteros. (Sandoval, 2007)
La Doctora Sandoval Ballesteros expone sus reflexiones críticas sobre los
fideicomisos y fondos públicos, señalando que en su operación existe una grave
opacidad. El tema, sin duda alguna importante en nuestro país, le permite hacer
referencia a la rendición de cuentas cuyos opuestos son precisamente, en su
opinión, la opacidad y la falta de transparencia. Por extensión, la autora aborda
otros problemas que han repercutido en la falta de confianza de la mayoría de los
ciudadanos en la gestión financiera pública de México.
El trabajo de la Doctora Irma Eréndira concluye, entre otros aspectos, con la
necesidad de crear una “Ley General de Fideicomisos” cuyo contenido garantice,
de manera integral, la debida transparencia y rendición de cuentas que reclama la
ciudadanía, subsistiendo en su propuesta la idea generalizada hasta ahora de que
el ejercicio de la rendición de cuentas es meramente un ejercicio de información
transparente.
3.2.1.11 Medios e Interés Público, Por Rossana Fuentes Berain, con la colaboración de Julio Juárez Gámiz. (Fuentes Berain, 2008)
En una interesante declaración, los autores manifiestan que la rendición de
cuentas puede entenderse como una acción concertada al menos por dos actores,
por un lado quien rinde cuentas y por otro quien las exige, para señalar en seguida
que “esta relación ubica a los medios de comunicación como un intermediario
entre ambos actores, o bien, como un solicitante en sí mismo de información para
80
servir al interés público a partir de divulgar información estadística (datos) o
argumentativa (justificaciones) por parte de servidores públicos, miembros de la
clase política o empresas privadas relacionadas con estos actores”.
La relación así establecida entre los medios y el proceso de rendir cuentas
invita a seleccionar algunas ideas importantes de este trabajo, para ofrecer
posteriormente un comentario conclusivo.
La referencia que hacen los autores de este trabajo a la relación entre las
dos partes de la rendición de cuentas -una que exige y otra que responde-
constituye hasta ahora la más cercana aproximación al concepto, ya que al hacer
suyo el pensamiento anglosajón implícito en el vocablo accountability, permite
continuar profundizando en el amplio alcance de su significado, con énfasis en la
expresión “acción concertada” incluida en dicha cita, la cual sugiere cierta igualdad
de derechos y obligaciones, ausente en los otros ensayos hasta aquí estudiados.
Debido a que la alusión en el tema de su elección llevó a los Doctores
Fuentes Berain y Juárez Gámiz a enfocar más su atención hacia el problema de
los medios frente al interés del público, obviaron seguir esa profundización; pero
su apunte puede destacarse como una aportación válida al debate y búsqueda de
una propuesta más clara y de mayor aceptación general en materia de rendición
de cuentas.
3.2.1.12 La Construcción de un Nuevo Régimen de Rendición de Cuentas en las Entidades Federativas, Guillermo Miguel Cejudo Ramírez, con la colaboración de Alejandra Ríos.(Cejudo, 2009)
El trabajo del Doctor Cejudo, tal y como corresponde a su calidad de
investigador académico, ofrece en los cuatro primeros capítulos comentarios
generales sobre la rendición de cuentas en México, mismos que le sirven de base
para presentar específicamente en el quinto apartado algunas consideraciones
sobre la agenda pendiente, como él la llama, en los estados de la República, y
concluye también con una advertencia de carácter general, presentando en varios
anexos la síntesis de las reformas constitucionales y de las leyes expedidas sobre
transparencia, acceso a la información, fiscalización superior y contabilidad
81
gubernamental, a las que identifica como “reformas en materia de rendición de
cuentas”.
Con la frase “hacia un concepto acotado”, Cejudo Ramírez califica
críticamente los intentos de definir a la rendición de cuentas por las imprecisiones
conceptuales de que ha venido siendo objeto, a pesar de lo cual sugiere su propio
enunciado.
El investigador coincide con la mayoría de sus colegas en identificar o
asociar el significado de la rendición de cuentas con la transparencia, la
información y la fiscalización, más que con la primacía de los mandantes, aunque
admita que ésta es una “valencia positiva”; se puede reconocer al mismo tiempo
un cierto recato intelectual al señalar que, ante las “imprecisiones conceptuales,
las sobrecargas normativas y las expectativas infundadas”, prefiera elegir una
noción más “simple” que descalifique la influencia del vocablo accountability y su
traducción al español porque, tal y como lo señala uno de sus autores citados
(Richard Mulgan, de la Escuela Crawford de Economía y Gobierno en la
Universidad Nacional de Australia), ha sido objeto de abusos y desviaciones
terminológicas. La noción que el Doctor Cejudo elige para incluir en su trabajo es
la del Doctor Mark Philp, profesor del Departamento de Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad de Oxford, la cual tiene, sin embargo, una clara
similitud con la de su descalificado neologismo inglés al identificar a la rendición
de cuentas como una relación entre dos partes: “A”, la obligada a informar
(responder) y “B”, la obligante (¿mandante?) respecto de un determinado objetivo
(M), que bien puede identificarse, por extensión, al mandato ciudadano de
bienestar y progreso que en México está consagrado en el Título Primero de la
Constitución.
3.2.2 Certamen Nacional de Ensayo sobre Fiscalización Superior y
Rendición de Cuentas
Con el mismo propósito anunciado en la presentación de la serie anterior,
de alentar la participación de diversos expertos académicos mediante la
82
investigación sobre estos dos trascendentes principios estrechamente vinculados
entre sí, la ASF determinó instituir este certamen nacional a fin de promover el
interés general en su estudio, cuya realización programó para tener lugar cada
año, lo cual se ha cumplido puntualmente desde su creación en 2001.
La convocatoria anual a participar en el concurso ha sido suscrita desde su
origen por la ASF, junto con la Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados,
la Asociación Nacional de Organismos Superiores de Fiscalización y Control
Gubernamental (ASOFIS) y la UNAM; en los primeros años de su edición también
aparecieron como instituciones convocantes el IPN, la AMDAID y el IMCP, y en los
años recientes el CIDE.
Asimismo, desde la creación del certamen quedaron definidas las bases
para su realización que han permanecido inalterables, relativas a la integración de
un jurado calificador cuya decisión es inapelable; la selección de tres primeros
lugares merecedores de un premio en efectivo, un diploma de participación y su
publicación por parte de la ASF, más aquel o aquellos que cada año se hagan
acreedores a una mención honorífica y también del diploma y la publicación
correspondientes; otras condiciones invariables han sido la extensión de los
trabajos, por lo general no mayor de 20 cuartillas, firmados con seudónimo; y la de
permitir la participación de todos los ciudadanos mexicanos, con excepción de los
servidores públicos de la ASF.
El jurado calificador ha estado compuesto indistintamente cada año por
personalidades del ámbito académico (COLMEX, UNAM, CIDE), institucional
(SFP, IFE, Transparencia Internacional) y gremial de la profesión contable y de
auditoría (IMCP, CCPM), conocedores de los diversos temas objeto del concurso.
Al propósito de subrayar la importancia y el rigor del programa, así como
para estimular una creciente intervención, las instituciones convocantes han
venido anunciando cada año montos de razonable significación para premiar los
tres mejores trabajos; en su edición de 2001 consistieron en $50,000, $30,000 y
$20,000, respectivamente, y por su incremento paulatino estas cantidades
ascendieron en el decimotercer certamen, en ese orden, a $200,000, $150,000 y
$100,000. Es de mencionarse que a la convocatoria de 2001 respondieron 93
83
autores provenientes de 21 entidades federativas, y a la de 2013 el número
ascendió a 106 trabajos de 22 entidades; registrándose en todas ellas una notable
participación de estudiantes y jóvenes profesionistas. También debe destacarse
que en 2010 y 2011 la UNAM ofreció un apoyo financiero complementario para
cubrir el monto de los premios correspondientes, lo cual permitió aumentar el
número de los ensayos ganadores de tres a cinco.
A lo largo de los trece años transcurridos desde la instauración de este
interesante programa de investigación y estudio, la ASF ha recibido y conserva en
su acervo más de 900 trabajos preparados por los muchos profesionales y
estudiosos que respondieron con interés a las convocatorias, algunos de ellos aun
en su etapa de formación universitaria superior, otros, los más, analistas
experimentados en la academia y en la práctica de diversas disciplinas del
conocimiento y de la técnica -economistas, politólogos, científicos sociales,
abogados, contadores públicos, administrativistas- e incluso dos investigadores
que han publicado libros y artículos de vasta divulgación editorial e influencia: los
doctores Eduardo Guerrero Gutiérrez y Guillermo Cejudo Ramírez, ganadores del
primer lugar en el certamen de 2001, y del segundo en 2005, respectivamente,
quienes posteriormente fueron invitados a preparar sendos trabajos para la serie
“Cultura de la Rendición de Cuentas”.
De los cuarenta y tres trabajos declarados sobresalientes por los
respectivos jurados calificadores y que merecieron recibir los premios establecidos
en las trece ediciones celebradas hasta la fecha -los tres primeros lugares en cada
convocatoria anual más los dos adicionales en el décimo y en el undécimo de
ellos-, veinticuatro se refieren expresamente al tema de la rendición de cuentas,
uno con la voz accountability y otro sólo en el título del ensayo; esto se entiende
porque los términos de las convocatorias señalaron que la investigación podría
tratar diversos tópicos, entre otros la fiscalización superior, la transparencia, la
armonización contable y el control interno.
A continuación se presentan de manera abreviada algunos comentarios
referidos solamente a los veinticuatro ensayos en cuyos títulos aparece la frase
rendición de cuentas, los cuales a su vez se han clasificado para su análisis en
84
tres grupos, a saber: seis trabajos que toman como tema central la rendición de
cuentas; en seguida cinco ensayos que abordan el tema de la fiscalización; y por
último, más brevemente, trece estudios que tratan diversos problemas nacionales
y los abordan bajo el enfoque de la rendición de cuentas.
3.2.2.1 Ensayos que desarrollan el tema central de la rendición de cuentas
Los seis autores de estos trabajos centraron su investigación, con
determinada profundidad, en el tema de la rendición de cuentas, aportando ideas
personales y citas bibliográficas útiles para un posible y ulterior estudio sobre su
significado y alcance. Según el orden cronológico de su participación en los
certámenes, los trabajos agrupados bajo esta orientación fueron los siguientes:
3.2.2.1.1 Reinventar la rendición de cuentas como mecanismo de consolidación estatal y combate a la corrupción, Federico Cortés Cortés. (Segundo Certamen Nacional sobreFiscalización Superior, Noviembre, 2002)
Ofrece interesantes reflexiones sobre los fundamentos de la
rendición de cuentas en los principios de la filosofía política, citando a
Thomas Hobbes (delegación de funciones y mandatos), a John
Locke ( el poder no es absoluto sino que ha de respetar
los derechos humanos), a John Stuart Mill (representantes instruídos
responsables ante los ciudadanos que los eligen); para afirmar por
extensión que las bases sociológicas de la rendición de cuentas
derivan de la teoría política cuando ésta señala que los funcionarios
deben dar cuenta de sus actos al público soberano.
3.2.2.1.2 Burocracia y rendición de cuentas: un ensayo en torno a la Responsabilidad, Antonio Xavier López Adame. (Cuarto
Certamen Nacional sobre Fiscalización Superior y Rendición
de Cuentas , Noviembre 2004)
85
El trabajo enfoca el concepto de la responsabilidad, subrayando la
principal obligación de los funcionarios públicos de responder por los
resultados de su gestión, además de –y no tan sólo- ajustarse a las
disposiciones legales que regulan su actuación. Coincide con Cortés
en el sentido relevante de la responsabilidad y del deber
consecuente de “responder” -introduce el latín respondere que bien
podría llegar a adoptarse como equiparable al neologismo
accountability-; y probablemente habría podido extenderse en estos
aspectos a fin de proponer una definición propia de rendición de
cuentas, pero optó por apoyarse en la opinión de otro autor -Andreas
Schedler- para señalar (que) “una definición mínima de rendición de
cuentas tendría que contemplar la obligación de la autoridad de
informar y justificar sus actos como condición necesaria para evaluar
su gestión, así como el sometimiento a sanciones por abusos de
poder”, omisa en la mención del deber de responder.
3.2.2.1.3 Todas las piezas en su lugar: La arquitectura institucional de la rendición de cuentas en México, Guillermo Cejudo
Ramírez. (Quinto Certamen Nacional sobre Fiscalización
Superior y Rendición de Cuentas, Noviembre 2005)
Segundo lugar del Certamen, la ASF lo invitó a escribir para esa serie
cuando ya había publicado su trabajo La Construcción de un Nuevo Régimen de Rendición de Cuentas en las Entidades Federativas en
2008, que se ha comentado líneas arriba. Las ideas expuestas por el
autor en su ensayo concursante de 2005, al cual se refieren estas
observaciones, permiten apreciar la preocupación que desde entonces
tenía por la vaguedad de la expresión y por la dispersión de los
elementos que, según él, tendrían que integrarse como en un
rompecabezas bien armado, identificados con el flujo libre de
información, los incentivos e instrumentos para dar seguimiento a las
86
actividades de los gobernantes, los mecanismos legales para llamar a
cuentas a funcionarios y políticos, y los medios para sancionarlos
cuando sea necesario; si bien señala que la “arquitectura institucional de
la rendición de cuentas” se va fortaleciendo pese a no existir una
conceptualización aceptable, criticando de paso la referencia al vocablo
accountability por considerar que su traducción al español es parcial e
imperfecta. En su opinión, la rendición de cuentas se basa en el deber
de explicar las acciones propias a alguien más; pero al igual que
muchos de los conceptos centrales en la teoría política, el tema sigue
generando debate sobre la definición apropiada del término.
3.2.2.1.4 La Rendición de Cuentas de los Fideicomisos Públicos, Enrique Ávila Herrera. (Noveno Certamen Nacional sobre
Fiscalización Superior y Rendición de Cuentas, Noviembre
2009).
En el enfoque que hace sobre la consabida opacidad de esta particular
figura jurídica destaca la importancia que adquiere la rendición de
cuentas respecto de su ejecución; y luego de exponer ampliamente las
características, regulaciones legales y efectos de la celebración de este
tipo de contratos, concluye en la importancia de que incluyan la
obligación de transparentar sus operaciones y presentar oportunamente
su rendición de cuentas ante la sociedad, así como establecer las
sanciones administrativas, civiles e inclusive penales por su
incumplimiento. Pero es ciertamente interesante la asociación que el
autor hace de los conceptos de mandante y mandato en los
fideicomisos, con estas mismas locuciones propias del concepto de la
rendición de cuentas, al señalar que ésta se puede definir como la
obligación de los mandatarios de informar a sus mandantes o principales
sobre los actos que llevan a cabo como resultado de una delegación de
autoridad.
87
3.2.2.1.5 La evaluación de políticas públicas como instrumento para la rendición de cuentas. Perla Carolina Gris Legorreta.
(Décimo Certamen Nacional sobre Fiscalización Superior y
Rendición de Cuentas , Noviembre 2010)
Es una contribución interesante a la cultura de la rendición de cuentas
que la ASF promueve, ya que desde su título establece el vínculo
natural que debe existir entre las políticas públicas -su diseño, su
ejecución y su evaluación- y el principio de la rendición de cuentas, ya
que según ella lo señala se trata de una actividad asociada de manera
permanente al ejercicio democrático del poder que conlleva la
realización de tareas orientadas a informar y justificar la acción pública;
por consiguiente, el ensayo pretende explicar el hecho de que la
evaluación puede constituir un instrumento efectivo para la rendición de
cuentas. La Maestra en Administración y Políticas Públicas por el CIDE
escribe su trabajo en 2011, y desde luego cita en su desarrollo el estudio
del Doctor Cejudo, docente del Programa en dicha institución, quien
había publicado ya con la ASF en 2005 y 2008, tomando su definición al
considerar que la complejidad de la rendición de cuentas conlleva la
necesidad de hacer explícito su concepto ya comentado.
3.2.2.1.6 ¿Accountability democrática o cosmética, transparencia u opacidad porosa? Retos y perspectivas ante la fiscalización de la Auditoría Superior (A propósito de la reforma en Pemex), Omar Elí Manríquez Santiago.
(Duodécimo Certamen Nacional sobre Fiscalización Superior y
Rendición de Cuentas, Noviembre 2012)
El autor obtuvo el 4° lugar en esta edición del certamen y también ha
escrito sobre transparencia y rendición de cuentas alcanzado premios
similares en otros concursos académicos, destacándose el que recibió
88
por su tesis de licenciatura en el Instituto Nacional de Administración
Pública; habiendo realizado asimismo altos estudios en la Universidad
Autónoma de la Ciudad de México (UACM) y en la Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO). El Maestro Manríquez
utiliza en el título de su ensayo el término accountability tan criticado,
castellanizándolo en el género femenino al adherirle los adjetivos
“democrática” o “cosmética”; y en los párrafos iniciales lo hace
equivalente a la expresión rendición de cuentas -RDC cosmética o
accountability cosmética- y en una nota a pie de página apunta (que)
RDC, según Schedler, es el concepto que en la literatura refiere el
término inglés accountability, usado para describir la obligación del
poder de sujetarse a la inspección pública. Es interesante notar que,
pese a esta nueva y reiterada referencia al profesor austríaco e
investigador del CIDE, Manríquez ofrece en el texto su propia definición,
citándose a sí mismo en otros de sus estudios, diciendo que se trata de
“la capacidad de ciudadanos y entes públicos para asignar
responsabilidad política al gobierno respecto de decisiones y acciones,
los cuales se vinculan por representación política o por acciones de
responsabilización de los mismos”. En algunos párrafos más adelante, el
Maestro Manríquez expondrá una idea todavía más clara y original,
digna de ser destacada: “Por tal razón, la sustancia de la rendición de
cuentas democrática (RDCD) debiera ser la responsabilidad política de
los entes públicos respecto de sus acciones, en la lógica de que la
calidad de dicha sustancia construye la legitimidad de la acción de
gobierno en las democracias representativas”.
3.2.2.2 Ensayos sobre la fiscalización superior y su relación con la
rendición de cuentas
La especie ampliamente difundida de que la rendición de cuentas tiene su
manifestación principal en el escrutinio de la información pública, explica el
89
interés del siguiente grupo de cinco autores por enfocar en sus respectivos
trabajos la importancia e influencia de la fiscalización superior en su
desarrollo y afirmación. A dicha generalización han contribuido, sin duda
alguna, los muchos sucesos que enlazan ambas conceptualizaciones como
si se tratara de un mismo acto y no de dos hechos, ciertamente
relacionados entre sí, pero distintos e incluso de ejecución separada. Es
innegable, sin embargo, que la creación de la Auditoría Superior de la
Federación, su creciente desarrollo y los avances en las disposiciones
legales que regulan su actuación, constituyen en conjunto un progreso real
de la cultura de la rendición de cuentas en México y a ello ha contribuido no
poco el Certamen Nacional de Ensayo sobre Fiscalización Superior y
Rendición de Cuentas, como lo revela la participación de cerca de un millar
de investigadores, estudiosos e interesados en tan importante cuestión.
3.2.2.2.1 Corrupción, democracia y rendición de cuentas. El caso mexicano, Aline Eloísa Flores Marín. (Primer Certamen Nacional
sobre Fiscalización Superior y Rendición de Cuentas, Abril, 2002)
La autora destaca que la más importante condición del órgano encargado
de hacer realidad la rendición de cuentas es su autonomía respecto a las
instancias fiscalizadas y subraya el beneficio de que el Poder Ejecutivo sea
fiscalizado por entes internos y externos. Esto contribuye al fortalecimiento
de la democracia y a una mayor eficacia en la lucha contra la corrupción.
3.2.2.2.2 ¿Rendir cuentas o ser fiscalizado? Búsqueda de opciones para un gobierno responsable, Leticia Pulido Suárez y Oscar
Rosales Jiménez. (Segundo Certamen Nacional sobre Fiscalización
Superior, Noviembre, 2002)
El ensayo que obtuvo el 2° lugar del Certamen del año 2002 plantea desde
su título la disyuntiva de rendir cuentas o ser fiscalizado, y en su desarrollo
90
los autores van clarificando el hecho de que un gobierno responsable debe
primero rendir cuentas, las que deberán ser evaluadas por la fiscalización
superior para que la información sobre su supuesto cumplimiento alcance
un grado mayor de credibilidad, dada la capacidad e independencia del
órgano fiscalizador. El trabajo hace referencia a la Oficina del Auditor
General de Canadá (OAG) y a la Fundación Canadiense de Auditoría
Comprensiva (CCAF) -ambas instituciones ya citadas en los capítulos 1 y 2
de la presente Parte II, cuyas aportaciones han contribuido a destacar la
importancia que los gobiernos deben conceder a su responsabilidad de
cumplir las encomiendas de los ciudadanos, elaborando informes claros y
suficientes de rendimiento; al mismo tiempo, como lo señalan los autores de
este ensayo, dichas instituciones abundaron en que la función fiscalizadora
de la auditoría sea independiente del gobierno, y además lleve a cabo
auditorías de desempeño y de amplio alcance o integral -auditoría
comprensiva- cuyos resultados permitan a la ciudadanía conocer el grado
en que se cumplieron los objetivos de efectividad y no sólo los de
cumplimiento financiero y presupuestal de la gestión gubernamental. Los
conceptos que la OAG desarrolló con base en las investigaciones de la
CCAF y pudo aplicar en la práctica de sus auditorías y revisiones,
impulsaron el mejor entendimiento de la rendición de cuentas por la
comunidad, proporcionando un notable contenido al vocablo accountability,
que a partir de esos años se expandió hacia muchos países. De esto
hablan con claridad Leticia Pulido y Oscar Rosales, y de paso aluden al
neologismo respondabilidad adoptado y definido por la Asociación
Interamericana de Contabilidad, como equivalente al entonces novel
accountability.
3.2.2.2.3 La evolución del control externo de las políticas públicas en México. La fiscalización superior y la rendición de cuentas, Víctor Manuel Álvarez Flores. (Segundo Certamen Nacional sobre
Fiscalización Superior, Noviembre, 2002)
91
Este ensayo ofrece un amplio estudio sobre el control gubernamental que
identifica en el ámbito de la gestión pública como el instrumento
coadyuvante del cumplimiento de metas y objetivos, al permitir la
comparación entre lo establecido y lo realizado. El autor ofrece interesantes
consideraciones sobre la llamada “Nueva Gestión Pública” (NGP), y pasa
en seguida a exponer sus consideraciones sobre la importancia del control
externo y la evaluación de las políticas públicas, aportando una visión
panorámica sobre el desarrollo de la fiscalización en México a partir de la
Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara de Diputados, analizando a
detalle las reformas constitucionales y legales en las décadas finales del
siglo XX y convergiendo en la creación de la Auditoría Superior de la
Federación, cuya estructura e independencia pondera porque sus funciones
evaluatorias de la administración pública proporcionan una mayor
credibilidad y confianza a la sociedad. Concluye señalando que la
fiscalización superior “se ha remozado y es ejemplo de una transformación
real y positiva que no podrá volver a entenderse fuera de las nociones de
utilidad social y rendición de cuentas”.
3.2.2.2.4 Transición de las entidades de fiscalización superior a órganos constitucionalmente autónomos, garantes de transparencia y rendición de cuentas de los órganos del Estado, Luis Ricardo Sánchez Hernández. (Décimo Certamen
Nacional sobre Fiscalización Superior y Rendición de Cuentas , Noviembre
2010)
Transcurridos varios años durante los que el certamen ha seguido
convocándose, en 2010 se presenta este ensayo que pone el énfasis en la
fiscalización superior como órgano garante de la rendición de cuentas. Su
autor se suma al debate sobre la independencia plena de la ASF al plantear
que una de las necesidades imperantes para un adecuado ejercicio de su
labor, debe ser la transición de las Entidades de Fiscalización Superiores
92
(EFS) hacia Organismos Constitucionalmente Autónomos. La premisa en
que basa su planteamiento es la de que dichas entidades poseen una
relevancia especial en la actualidad y vienen a cristalizar un presupuesto
indispensable en un Estado democrático: la rendición de cuentas.
3.2.2.2.5 El arreglo institucional de la evaluación y la fiscalización en el ámbito federal mexicano. Dos mecanismos para la mejora de las políticas públicas y el fortalecimiento de la rendición de cuentas, Hugo Lugo Paz. (Duodécimo Certamen Nacional sobre
Fiscalización Superior y Rendición de Cuentas, Noviembre 2012)
Primer lugar del certamen 2012, el autor propone que deben fortalecerse
los ámbitos institucionales de la fiscalización superior y de la evaluación de
las políticas públicas a favor de la rendición de cuentas. Lleva a cabo un
detallado estudio de las funciones de la ASF y las enmarca dentro de la
disciplina conocida como “Análisis y gestión de políticas públicas”, el cual
permite identificar a los actores que llevan a cabo dichas acciones, así
como los recursos con que cuentan y las reglas que tienen que seguir a fin
de lograr el objetivo propuesto. Sin dejar de considerar los avances
registrados en la última década en materia de fiscalización superior en
México, tanto por las adecuaciones normativas y legales como por el
desarrollo altamente profesional de la ASF, el autor opinar que “las
acciones de evaluación y fiscalización que se realizan a las políticas
públicas ejecutadas por el Gobierno Federal gozan de una credibilidad muy
alta por parte de los distintos sectores de la sociedad (actores políticos,
sector académico y ciudadanía en general), y es posible y deseable
implementar mejoras encaminadas a la integración de dos mecanismos que
en la actualidad parecieran estar fraccionados”. Concluye señalando que es
necesario establecer los canales de comunicación formales para que la
ASF intercambie información con la SHCP, la SFP y el CONEVAL en
materia de metodologías de evaluación del desempeño para evitar
contradicciones y duplicidades.
93
3.2.2.3 Otros ensayos sobre diversos problemas nacionales bajo el enfoque
de la rendición de cuentas
Los trece ensayos de este grupo se refieren también de manera expresa a
la rendición de cuentas, pero su cita es indirecta y va relacionada con un
determinado tema o problema nacional cuya gravedad o impacto se atribuye a la
falta de cumplimiento de dicha obligación. Es interesante deducir que para los
autores de estos trabajos, toda infracción de carácter administrativo y también las
imputables a los otros poderes del Estado o a las distintas instancias públicas en
cualquiera de los tres ámbitos de gobierno, significa una violación al deber de
rendir cuentas. En buena medida esta percepción coincide con la que tienen
amplios estratos de la sociedad. Pero desde otro ángulo puede decirse también
que las divergencias acerca de su definición están llevando a suponer que, frente
a muchas situaciones, no se rinden cuentas; cuando en realidad se trata de
asuntos diversos u otros problemas, como podrían ser la opacidad, la
desobediencia, el desacato o el quebrantamiento de normativas, incluso la
violación documentada de derechos humanos por parte de funcionarios en las
distintas instancias y niveles de gobierno.
Los comentarios sobre estos trabajos son necesariamente breves y se
refieren, los tres primeros, al tema específico de la democracia en su sentido
amplio, así como en su relación con los procesos electorales:
3.2.2.3.1 La reinvención del gobierno en la transición democrática: rendición de cuentas en la administración pública de México, Doctor Eduardo Guerrero Gutiérrez. (Primer Certamen Nacional sobre
Fiscalización Superior y Rendición de Cuentas, Abril, 2002)
El autor del trabajo merecedor del primer lugar al instaurarse esta sucesión
de certámenes, planteó su preocupación por la falta de transparencia y
corrupción en que incurren los partidos políticos, y a ello se referirá más
94
ampliamente en el estudio que presentó en 2003 para la Serie “Cultura de la
Rendición de Cuentas” de la ASF, ya comentada en las páginas de la sección
correspondiente de este mismo capítulo.
3.2.2.3.2 Fiscalización, transparencia y rendición de cuentas: prioridades en el sistema político electoral mexicano, Francisco Marcos Zorrilla Mateos. (Cuarto Certamen Nacional
sobre Fiscalización Superior y Rendición de Cuentas , Noviembre
2004)
El ensayo se refiere al sistema político electoral bajo la perspectiva de su
fiscalización, cuyos antecedentes y desarrollo en México presenta con
claridad, agregando la obligada referencia a la rendición de cuentas que
prácticamente no vuelve a mencionar. Desde luego subraya la necesidad
de que la ASF siga llevando a cabo sus revisiones, complementando con
autoridad el proceso que realiza el IFE, hoy INE.
3.2.2.3.3 El Control de la Constitucionalidad en la Rendición de Cuentas: Un Camino Inevitable hacia la Ingeniería Constitucional y la Arquitectura Institucional, Janeth
Hernández Flores. (Sexto Certamen Nacional sobre Fiscalización Superior
y Rendición de Cuentas, Noviembre 2006)
Se trata de otro ensayo sobre el tema de la democracia en el contexto de la
rendición de cuentas, cuya investigación se extiende hacia el control de la
constitucionalidad de dicho concepto, y por ello se obliga a analizar su
significado y las aportaciones de diversos autores en materia de filosofía
política, concluyendo que un nuevo régimen de fiscalización y ordenamiento
de rendición de cuentas exige de las instituciones configurar prácticas que
atiendan a criterios de transparencia, a partir de la exigencia de una gestión
eficiente en el manejo de los recursos.
95
En seguida se incluye un breve apunte sobre otros cuatro ensayos, cuyo
tema central de investigación es la administración municipal como ámbito
de la rendición de cuentas:
3.2.2.3.4 Descentralización y rendición de cuentas, Eunice Ma. Elena
Sánchez García. (Décimo Certamen Nacional sobre Fiscalización Superior
y Rendición de Cuentas , Noviembre 2010)
La autora critica los casos de injusticia social y corrupción tan frecuentes en
la mayoría de los municipios mexicanos, alude a la excesiva concentración
del poder político en el gobierno federal, y todo ello lo refiere al
incumplimiento del deber de rendir cuentas a sus ciudadanos, concluyendo
que la descentralización fiscal y administrativa ha permitido que las élites
locales malversen recursos a intereses personales o partidistas.
3.2.2.3.5 Rendición de cuentas y gobernanza en los municipios mexicanos, Alejandro Navarro Arredondo. (Décimo Certamen
Nacional sobre Fiscalización Superior y Rendición de Cuentas , Noviembre
2010)
El trabajo señala que la implementación de las reformas legales en los
municipios mexicanos se ha dado de manera heterogénea. Para permitir
que el sector público local sea más eficaz y responsable ante los
ciudadanos -dice Navarro-, se han desarrollado diversas experiencias
municipales que tienen como referencia ciertos principios o bases teóricas;
entre ellos se encuentran el principio de rendición de cuentas, el principio
de transparencia y el principio de evaluación del desempeño basado en
resultados. A este respecto, cita a los autores ya citados Luis Carlos Ugalde
y Guillermo Cejudo.
3.2.2.3.6 La rendición de cuentas y los procesos de fiscalización superior en los municipios de México, Laura Patricia Córdova
96
Macías y Francisco Marcos Martínez. (Undécimo Certamen Nacional
sobre Fiscalización Superior y Rendición de Cuentas, Noviembre 2011)
Los autores del ensayo hacen referencia al proceso de fiscalización que
comprende a los tres niveles de gobierno y a los organismos autónomos en
materia de rendición de cuentas. Incluyen una cita sobre rendición de
cuentas en la Declaración de los Derechos del Hombre hecha en los Países
Bajos en 1795, que dispuso el derecho de cada ciudadano de requerir de
los funcionarios públicos una explicación y justificación de sus actos.
También transcriben la definición de rendición de cuentas por el Doctor
Schedler y hacen referencia, asimismo, al pensamiento del Doctor John
Ackerman, para enmarcar sus planteamientos sobre la influencia de la
fiscalización a cargo de la ASF en el fortalecimiento de este principio en
México.
3.2.2.3.7 Determinantes de la rendición de cuentas municipal: El caso del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, Vivian Bronsoler Nurko. (Duodécimo Certamen Nacional sobre
Fiscalización Superior y Rendición de Cuentas, Noviembre 2012)
La autora analiza el caso del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura
Social Municipal (FISM), tomando como punto de partida el principio de la
rendición de cuentas -que en varios párrafos lo llama accountability- para
hacer más transparente y más justo el proceso de asignación de los
recursos presupuestales a la población. Bronsoler se extiende a los
aspectos de la descentralización y se refiere en detalle a la operación del
FISM. En su preocupación por establecer en qué grado los municipios
cumplen con la rendición de cuentas, señala (que) “la única obligación que
tienen para rendir cuentas de manera continua sobre la ejecución de ese
Fondo son los reportes que deben enviar a la SEDESOL cada trimestre por
conducto de sus estados”.
97
Los dos siguientes ensayos seleccionados de este conjunto de
aportaciones se identifican con uno de los aspectos torales de la gestión
pública, que es ejercicio presupuestario, generalmente identificado con el
diseño y aplicación de las políticas públicas para servir a la estabilidad y a
la satisfacción de las necesidades sociales. En consecuencia, su relación
con el principio de la rendición de cuentas resulta evidente.
3.2.2.3.8 Nueva Ley de Presupuesto Público para Evolucionar la Fiscalización y la Rendición de Cuentas, Manuel Núñez
Velasco. (Tercer Certamen Nacional sobre Fiscalización Superior
y Rendición de Cuentas, Noviembre 2003)
El autor razona sobre las que llama debilidades del proceso presupuestario,
las cuales “están impidiendo una adecuada fiscalización por parte de la
Auditoría Superior de la Federación, en demérito de la rendición de cuentas
que constitucionalmente le corresponde a la Cámara de Diputados”. La
disertación de Núñez Velasco subraya que la rendición de cuentas del
Ejecutivo Federal mexicano es deficiente porque ni la ASF ni la Cámara de
Diputados cuentan con instrumentos de fiscalización adecuados para
evaluar el desempeño del Gobierno Federal mediante el ejercicio del
presupuesto público.
3.2.2.3.9 La incorporación de la perspectiva de género en la fiscalización superior y la rendición de cuentas. Una acción impostergable para evaluar el impacto del presupuesto público en la pobreza y la discriminación, José Luis
Hernández Sánchez y Sandra Boy Maldonado. (Séptimo Certamen
Nacional sobre Fiscalización Superior y Rendición de Cuentas, Noviembre
2007)
Como introducción a su ensayo los autores señalan que su interés es
mover a la reflexión de “todas las personas involucradas en los temas
98
relacionados con el proceso presupuestario, haciendo especial énfasis en la
etapa de la fiscalización y la rendición de cuentas”, para derivar hacia la
recomendación de que los estudiosos de estas materias revisen el conjunto
de normas y paradigmas vigentes, pues gran parte de ellos no toman en
cuenta las aportaciones doctrinarias de los Estudios de Género.
Finalmente se comentan cuatro ensayos cuyos títulos aluden a la rendición
de cuentas, aunque en su contenido prácticamente no la tratan, e incluso
uno de ellos no vuelve a mencionarla.
3.2.2.3.10 El Enriquecimiento Ilícito como Delito de Sospecha o como Delito de Resultado en el Contexto de la Rendición de Cuentas y la Fiscalización Superior, Gerardo Ballesteros de
León. (Tercer Certamen Nacional sobre Fiscalización Superior y
Rendición de Cuentas, Noviembre 2003)
El ensayista expone en este trabajo su preocupación por la incidencia del
delito de enriquecimiento ilícito, recomendando una más adecuada
aplicación del control interno por parte de las dependencias y entidades de
la administración pública, con la ayuda de los órganos internos de control
regulados por la SFP; y desde luego la intervención de la ASF en la práctica
de auditorías y revisiones independientes, como los mejores instrumentos
para combatir dichas infracciones.
3.2.2.3.11 La Rendición de Cuentas y la Transparencia de la Deuda Pública en el Mercado de Capitales, Raúl Carbajal Cortés.
(Octavo Certamen Nacional sobre Fiscalización Superior y
Rendición de Cuentas , Noviembre 2008)
99
El trabajo de Raúl Carbajal Cortés aborda con detalle el tema de la Deuda
Pública, pero luego de citarla en el título de su título, no vuelve a citar la
rendición de cuentas.
3.2.2.3.12 Archivos y Rendición de Cuentas. Los Documentos como Probanza de la Administración Pública, Lucero Eugenia
Álvarez Castro. (Noveno Certamen Nacional sobre Fiscalización
Superior y Rendición de Cuentas , Noviembre 2009)
El estudio expone que la rendición de cuentas es la antítesis del poder
monolítico ya que, mientras los gobiernos autoritarios establecen la cultura
de la opacidad, las democracias deben ser transparentes. La rendición de
cuentas tiene que ver, entre otras cosas -señala la autora-, con las tareas
de monitoreo y vigilancia, e incluye la búsqueda de hechos y la generación
de evidencias, éstas comúnmente plasmadas en documentos.
3.2.2.3.13 Hacia la construcción de un mecanismo efectivo de rendición de cuentas en el combate al lavado de dinero en México, Alejandra Fabiola Medina Carrillo. (Décimo Certamen
Nacional sobre Fiscalización Superior y Rendición de Cuentas , Noviembre
2010)
La autora toma como punto de partida, antes de desarrollar su tema sobre
el lavado de dinero, la propuesta teórica de Guillermo Cejudo y Alejandra
Ríos Cázares sobre rendición de cuentas como un mecanismo que incluya
la documentación, la evaluación y la vigilancia y control de las acciones
del gobierno. Si no existe este mecanismo, Medina Carrillo concluye que
tal situación podrá producir actos de corrupción, y ello afectará la
capacidad del Estado para una correcta implementación de las políticas
públicas en el combate al lavado de dinero.
3.2.3 ASF. Revista Técnica sobre Rendición de Cuentas y Fiscalización
Superior
100
Con el fin de impulsar en México el conocimiento y la mejor comprensión de
la importante función fiscalizadora que realiza como órgano técnico de la Cámara
de Diputados, la ASF lleva a cabo desde su inicio, como lo hemos venido
señalando, una relevante tarea editorial y de divulgación técnica. De acuerdo con
sus propias declaraciones, la Entidad Fiscalizadora reconoce que no sólo debe
cumplir los mandatos legales de revisar y evaluar de manera independiente el uso
de los recursos públicos federales, sino también promover el incremento constante
de la calidad de la administración pública.
Es posible apreciar, por ello, la correspondencia que se da entre la
extensión y complejidad de las actividades y políticas públicas sujetas a su
escrutinio, y la variedad de ediciones y materias que comprenden las diversas
publicaciones y los documentos de fondo no periódicos, las series regulares -a las
que ya se ha hecho amplia referencia- y más recientemente la revista semestral,
que abre también sus páginas a especialistas que escriben sobre amplias
temáticas como contabilidad gubernamental, finanzas públicas, transparencia y
acceso a la información, corrupción, deuda pública, administración municipal,
presupuestos, etc., además de las relativas a fiscalización superior, auditoría de
desempeño, auditoría forense y, por supuesto, rendición de cuentas.
Disponible en formato impreso y en versión digital, la Revista Técnica sobre
Fiscalización Superior y Rendición de Cuentas tiene una periodicidad semestral
desde su primer número de agosto de 2011, en cuya página introductoria se
puede leer que su propósito “es compartir análisis, reflexiones y experiencias
dedicadas a la rendición de cuentas, transparencia, combate a la corrupción, entre
otros asuntos, y cuestiones que gravitan en el marco de la fiscalización superior”.
A la fecha han aparecido seis números, incluído el más reciente de febrero de
2014, conteniendo cada uno, de manera puntual e invariable, la opinión de cinco
distinguidos autores sobre los respectivos tópicos antes mencionados.
De los treinta escritos publicados en las ediciones de la revista sólo cinco
desarrollan el tema de la rendición de cuentas, de modo que si se observa la
misma pauta adoptada para analizar los ensayos del Certamen Nacional en el
subcapítulo anterior, habría que dedicar los párrafos siguientes a comentar dichos
101
cinco títulos. Sin embargo, dado que en su desarrollo característico aparecen los
argumentos ya expuestos en dichos textos, tales como “el vocablo inglés
accountability no tiene traducción precisa; no existe un concepto claro sobre
rendición de cuentas; se confunde con control y a veces con fiscalización” , así
como también citas y textos de autores citados repetidamente (Cejudo, Ugalde,
Schedler, Ríos Cázares, etc., etc.), procede concentrar la atención solamente en
el artículo de Alejandro González Arreola, Maestro en Gestión Pública por la
Universidad de Birmingham, del Reino Unido, por la substancia de sus ideas y su
interés en el origen del accountability, como lo siguen haciendo numerosas
publicaciones en su idioma original que enfatizan el carácter relacional entre dos
partes bien definidas: una de ellas, la que el Maestro González Arreola identifica
genéricamente como la “participación ciudadana”; y otra, la que asume el deber de
responder por la encomienda recibida. (Auditoría Superior de la Federación, ASF, 2011-
2012).
La primera expresión en el artículo es simple y a la vez categórica: “La
rendición de cuentas y la participación ciudadana son dos componentes
deseables de un régimen democrático. Cada uno por separado representa un reto
analítico y práctico de gran calado. Su conjunción lo es aún más: participación en
la rendición de cuentas”. A partir de este pensamiento introductorio, González
Arreola analiza las cualidades de los grupos ciudadanos, distinguiendo aquéllos
que actúan bien informados en temas importantes, como medio ambiente,
corrupción, derechos humanos, a los que ubica en el extremo del ciudadano total,
frente a otros que se comportan como espectadores apáticos; para de ahí derivar
a la idea principal de que en las democracias representativas la rendición de
cuentas es vista como un componente necesario para acortar los espacios entre la
delegación de poder y las respuestas de sus representantes y de los funcionarios
públicos.
Pero en vista de la innegable fragmentación existente, concluye con una
propuesta concreta, una agenda seria y robusta de fomento a la participación
ciudadana, orientada a fortalecer la democracia mediante el arreglo de ese grado
de fragmentación -no conformarse con él- y reduciendo las asimetrías de
102
información y de representación que inhiben al ciudadano para el cumplimiento de
sus deberes democráticos.
3.2.4 Red por la Rendición de Cuentas (RRC), 2011
El Centro de Docencia e Investigación Económica (CIDE) fundó la “Red por
la Rendición de Cuentas”, según se ha apuntado en párrafos anteriores, con el
objetivo principal de “crear un contexto de exigencia social y política a favor de la
construcción de una verdadera política de rendición de cuentas en México”. Hace
más de diez años y bajo los auspicios de la Fundación Hewlett, el CIDE realizó un
estudio denominado “Diagnóstico general de la estructura de la rendición de
cuentas en México” como resultado del cual dio vida a esta iniciativa.
A invitación del CIDE, actualmente forman parte de la red más de 50
organizaciones y entidades entre las que se pueden citar, además del propio
CIDE, la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), el Instituto de
Investigaciones Jurídicas de la UNAM (IIJ), la Benemérita Universidad Autónoma
de Puebla (BUAP), el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey
(ITESM), la Universidad Iberoamericana (UIA), El Colegio de la Frontera Norte, el
INAP y otras más del ámbito académico; organizaciones no gubernamentales,
tales como Alianza Cívica, Fundar-Centro de Análisis e Investigación,
Transparencia Mexicana, México Evalúa y Observatorio Nacional Ciudadano, para
mencionar sólo algunas; organismos profesionales gremiales como el Colegio
Nacional de Licenciados en Administración; entidades y organismos públicos
como el IFE (INE), el Archivo General de la Nación, el IFAI, además de los
Institutos de Transparencia y Acceso a la Información de algunas entidades
federativas como los de Baja California Sur, Chihuahua, Distrito Federal, Hidalgo,
Oaxaca, Sinaloa y Tabasco; y finalmente se hace referencia a la ASF, que se
incorporó a la Red en 2011 y sobresale respecto de las demás instituciones
participantes.
En agosto de ese año la RRC organizó el Seminario Internacional “Hacia
una política de rendición de cuentas en México” cuyos debates, discursos y
ponencias coincidieron en señalar (que) “existe una generalizada fragmentación
103
acerca de la expresión rendición de cuentas y su significado”. Los textos de dichas
ponencias se publicaron en un libro bajo el título del seminario, que fue presentado
en enero de 2012 por la ASF, el CIDE y la RRC en una ceremonia en la que el
Auditor Superior de la Federación, C.P.C. Juan Manuel Portal, pronunció el
discurso que aparece en dicho libro como prefacio y de cuyas ideas esenciales,
por su significación, se transcriben las siguientes:
“Para la Auditoría Superior de la Federación, la conformación de la Red por la
Rendición de Cuentas representa una valiosa oportunidad para propiciar el desarrollo de
una actitud responsable y transparente en el manejo de los recursos públicos, como una
política de las instancias gubernamentales en nuestro país. Desde el lanzamiento de esta
iniciativa, el año pasado, la ASF ha estado decidida a participar en el trabajo conjunto de
organizaciones académicas y sociales; e instituciones públicas y medios de difusión, para
aportar la perspectiva de la fiscalización superior”.
“Es motivo de satisfacción encontrarnos hoy reunidos para dar a conocer el libro
‘Hacia una Política de Rendición de Cuentas en México’ como un insumo de la más alta
calidad para contar con un diagnóstico objetivo, multidisciplinario y comprometido que nos
deberá conducir al planteamiento de propuestas concretas para la articulación de un
enfoque sistémico sobre la materia. Asimismo, reconocemos la seriedad, profesionalismo,
y conocimientos que los integrantes de la Red y sus coordinadores dedicaron a la
elaboración de este documento”.
“Permítanme a continuación compartir, desde la óptica de la ASF, algunas
reflexiones sobre el tema central de esta publicación: la fragmentación de las normas, de
las instituciones y de los diversos esfuerzos en torno a la rendición de cuentas”.
“De entrada, existe coincidencia en la idea de que no ha sido voluntad o iniciativas
lo que ha faltado en los últimos años, en cuanto a conceptos, instituciones, normas
jurídicas, acciones de tipo político o participación ciudadana. Sin embargo, los límites en
el alcance de estas acciones parecieran estar definidos, precisamente, por su
fragmentación”.
“En mi opinión, podemos ver con optimismo que ha llegado el momento, no de
crear de la nada, sino de armonizar lo existente, en aras de alcanzar una coordinación
efectiva y una cobertura mayor. Hay, asimismo, la voluntad expresa de las partes para
avanzar en este sentido. Las asignaturas pendientes requerirán un compromiso continuo,
104
un desarrollo administrativo de importancia y una participación más profesional y sólida de
las partes.”
“Reitero así, mi reconocimiento a la Red por la Rendición de Cuentas, por centrar
sus esfuerzos en identificar las causas de la fragmentación que enfrentamos actualmente.
En la siguiente etapa, será necesario identificar las restricciones estructurales existentes –
poco factibles de modificar en el corto plazo– que determinan los incentivos y la manera
de operar de quienes elaboran y ejecutan las políticas públicas; esto con el fin de generar
propuestas concretas y alcanzables que nos conduzcan “hacia una política de rendición
de cuentas en México”.
En las primeras páginas de la misma publicación los investigadores del
CIDE Sergio López Ayllón, Mauricio Merino y Lourdes Morales rubrican los
siguientes conceptos explicativos:
“Con esta publicación, la Red quiere proponer una primera definición del problema
desde sus causas y promover la reflexión colectiva que sigue: la que podría llevarnos a
diseñar los puntos de referencia para modificar esas causas y animar un nuevo debate,
mejor informado y siempre propositivo, capaz de anclar soluciones de largo aliento para
forjar un sistema articulado, coherente y completo de rendición de cuentas: esa pieza
todavía insuficiente de la democracia y la responsabilidad pública en México”.
A la luz de esta declaración del CIDE y aun reconociendo que la ASF
aportó no sólo acervos bibliográficos sobre rendición de cuentas sino también su
eminente autoridad moral, debe hacerse constar que transcurridos ya más de tres
años de iniciado ese proyecto de investigación, subsiste la indefinición oficial y
académica sobre el significado de tan importante principio.
3.3 Textos promovidos y editados por otros organismos y dependencias
3.3.1 IFAI. Cuadernos de Transparencia
En su carácter de ente autónomo de la Administración Pública, el IFAI viene
publicando desde 2008 diversos trabajos en la serie denominada bajo este título,
105
que a la fecha se integra de 19 cuadernos o fascículos. La presentación del
entonces Comisionado Presidente, Alonso Lujambio Irazábal, abre el primero de
ellos e informa que los asuntos que ocuparán los Cuadernos serán: “el Estado
moderno, que actúa bajo nuevas reglas; los conceptos y las acciones que
organizan la discusión mundial a favor de la transparencia, la rendición de cuentas y la lucha contra la corrupción”. En seguida señala que los Cuadernos
son una apuesta pedagógica a través de la que el IFAI convocará a autores
reconocidos para que expliquen de manera accesible conceptos y definiciones de
los temas complejos, que se conocen como ‘reformas de segunda generación
democrática’, es decir, se anuncia la invitación a discutir los temas de la
gobernabilidad, la calidad del Estado, el buen gobierno y la transparencia en la
gestión pública.
En octubre de 2008 apareció el tercero de los cuadernos denominado
“¿Qué es la rendición de cuentas?”, el cual se encomendó al investigador de
origen austriaco y asimismo profesor de Ciencia Política en el CIDE, Andreas
Schedler, en vista de que el Comité Editorial del IFAI determinó que “en cualquier
exploración cuidadosa a través de la literatura de transparencia en América del
Norte, nos lleva constantemente -una y otra vez- a un texto publicado por Lynne
Rienner Publishers en el ya lejano 1999: ‘Conceptualizing Accountability’, como
parte del libro ‘The Self-Restraining State: Power and Accountability in New
Democracies’, compilado por el propio Schedler, Larry Diamond y Marc F.
Plattner”. Al principio, sigue explicando el IFAI, “se solicitó poder publicar la
traducción del texto editado originalmente en Estados Unidos, pero Andreas
Schedler hizo mucho más: reelaboró y actualizó el ensayo para convertirlo en algo
nuevo, no una simple trascripción al español”.
Los estudios del Doctor Schedler han tenido una gran influencia en los
trabajos y ensayos sobre el tema en México, como se ha podido advertir en las
citas y referencias que hacen de él los muchos autores ya comentados en los
subcapítulos precedentes. Por estas razones y por la importancia de sus
aportaciones, de indudable contribución a la mejor comprensión del tema y a la
búsqueda permanente de una clarificación del concepto, es conveniente
106
profundizar en su análisis crítico y seleccionar algunos textos del mismo y
transcribirlos en el Anexo III de esta tesis (págs. 215 y siguientes).
De su correspondiente lectura puede desprenderse que, en esencia, las
afirmaciones de Andreas Schedler ofrecen una gran coincidencia con las que han
formulado muchos interesados en precisar el significado y alcance de la rendición
de cuentas, vistos su dimensión política y su consiguiente incidencia en la teoría
del equilibrio democrático. El problema es que no desembocan en propuesta
concreta alguna, y su respeto al rigor de la investigación, la cual se agota en la
manifestación de planteamientos, lamentablemente se seguirá imitando en los
muchos estudios y ensayos en que influyó y se publicarán en los años siguientes.
Desde luego se aprecia una clara concordancia en aceptar como punto de
partida el vocablo accountability, y desde luego en seguir ofreciendo el gastado
argumento de que no existe una traducción apropiada al idioma español.
Inexplicablemente se da en Schedler, y obviamente subsiste en sus seguidores y
otros investigadores independientes, el empeño por encontrar un término
equivalente en nuestro idioma sin detenerse con el debido rigor, como lo exige el
fondo de tan importante materia, a analizar las distintas definiciones del concepto
que en su origen angloamericano se reconocieron por instituciones y agrupaciones
internacionales de prestigio y autorizada influencia como la Oficina del Auditor
General de Canadá, la INTOSAI y la OCDE, por señalar unos cuantos ejemplos, y
que además publican sus trabajos en varios idiomas, entre ellos, desde luego, el
inglés y el español.
En esa búsqueda limitada a la traducción del sustantivo, el Doctor Schedler
alude a que en el mundo hispanoparlante algunos trataron de cubrir el hueco
introduciendo el neologismo respondabilidad, y que quizás por su disonancia con
el sentido de estética de muchos usuarios lingüísticos, el término no encontró
mucha resonancia. Al respecto ha de señalarse que no fueron “algunos” sino una
organización profesional de cobertura internacional, la AIC, la que declaró
oficialmente en 1991 la adopción de ese nuevo giro en el idioma español, seguida
de su definición conceptual clara y precisa, que se han mencionado
reiteradamente en las páginas iniciales de esta tesis. Por otra parte, si su
107
disonancia lingüística estética no le daría futuro, ¿por qué entonces se usa sin
mayores molestias -cabe preguntarse- el igualmente disonante neologismo
“gobernabilidad” como traducción del inglés governance, acaso por temor al aun
más antiestético pero no menos hispano gobernanza?
Sin embargo, Andreas Schedler acepta tomar la “respondabilidad” como
punto de partida, pero asociada a la idea de que los gobiernos deben responder a
preguntas incómodas, dejando de lado el sentido principal subyacente que es el
de satisfacer, es decir, responder bien, no a preguntas incómodas sino en
cumplimiento de los mandatos ciudadanos fundamentales consignados en todo
mandato constitucional, en nuestro caso particularmente en el Título Primero de la
Carta Magna de 1917.
En esa acepción de responder, el autor pasa a comentar las similitudes que
encuentra con los varios conceptos del anglicismo answerability como sinónimo
más cercano a la rendición de cuentas, lo cual confunde no poco a los estudiosos
que siguiendo sus opiniones van a abordar después los muy complicados
enfoques de la “rendición de cuentas horizontal y vertical”, que han venido a
dificultar aun más la solución del problema para beneplácito de los políticos
omisos en el cumplimiento de los mandatos de sus electores.
Un buen aporte del trabajo del Doctor Schedler es, sin duda, la claridad con
la que se refiere a la existencia de las dos partes de la relación de la rendición de
cuentas, proponiendo su clásica conceptualización de que “A” rinde cuentas a “B”
cuando está obligado a informarle sobre sus acciones y decisiones (sean pasadas
o futuras), a justificarlas, versión que va a asumirse por muchos investigadores en
futuros ensayos, pero sin mayor análisis crítico; además de que en su concepción
política de rendición de cuentas, que abarca las tres dimensiones –información,
justificación y sanción–, tampoco se refiere explícitamente a la auditoría o
fiscalización superior como parte inseparable de dicha relación, por la credibilidad
que puede agregar al proceso y contribuir a su constante mejoramiento sin tener
que poner el acento en el poco efectivo procedimiento sancionatorio.
Finalmente es necesario formular dos reflexiones crítica: la primera a la
insistencia por parte del IFAI en seguir confundiendo los conceptos de
108
transparencia y rendición de cuentas, ambos fundamentales pero diferentes entre
sí; y la segunda a la omisión del investigador que acepta escribir un ensayo sin
puntualizar con total claridad dichas diferencias.
3.3.2 SFP. Cuadernos sobre Rendición de Cuentas
En el marco del Programa Nacional de Rendición de Cuentas,
Transparencia y Combate a la Corrupción 2008-2012, la Secretaría de la Función
Pública creó este proyecto editorial cuyo objetivo, señalado en la presentación de
la serie por el titular de la Dependencia, C.P. Salvador Vega Casillas, es
“promover la más amplia discusión, reflexión y análisis sobre los temas relativos a
la transparencia, la rendición de cuentas y combate a la corrupción por parte de
instituciones académicas o centros de investigación”.
Hasta la fecha se han publicado seis cuadernos, los cuales, considerados
en conjunto con los doce fascículos de la Serie “Cultura de la Rendición de
Cuentas” publicados por la ASF entre 2001 y 2007, integran un acervo rico en
antecedentes y reflexiones de indudable utilidad en el estudio del tema, tal y como
se destaca en esta investigación académica.
Es pertinente señalar que la promoción llevada a cabo por la ASF y la
SFP de manera independiente y al mismo tiempo coordinada, revela la puntual
convergencia de las dos instituciones directamente involucradas en el desarrollo y
ejecución de la rendición de cuentas desde la esfera gubernamental: la entidad
fiscalizadora autónoma que evalúa su cumplimiento y en su caso agrega
confiabilidad a las cuentas públicas, después de que éstas son sometidas a la
representación popular; y la dependencia del ejecutivo administrador responsable
de informar a la ciudadanía sobre el cumplimiento de sus mandatos y de mejorar
en todo tiempo sus prácticas y procedimientos administrativos, mediante el
desarrollo de la auditoría y el control interno orientados al incremento de su
eficiencia y su eficacia.
En el subcapítulo anterior ya se ha analizado y comentado el ensayo del
Doctor Andreas Schedler publicado en 2008 por el IFAI, otro organismo de
indudable influencia en estos procesos, y bien podría decirse, como casi todos los
109
autores lo reconocen expresa o tácitamente, que el mismo equivale a un engarce
entre los trabajos de investigación editados entre 2001 y 2007 por la ASF y los
correspondientes a esta relación de cuadernos de la SFP, sin dejar de mencionar
algunos de los que aparecen en la Revista Técnica sobre Rendición de Cuentas y
Fiscalización Superior, también ya comentada. Lo mismo cabe señalar respecto
de los muchos ensayos inscritos en el Certamen Nacional convocado por la ASF y
otras instituciones.
Por lo mismo, y a fin de no incurrir en la repetición de citas y observaciones
ya expuestas en los trabajos analizados hasta ahora en páginas anteriores, se
comentan los planteamientos y aportaciones de los seis autores de este ciclo,
transcribiendo en la parte conducente del Anexo III los párrafos introductorios y
conclusiones tan sólo de los tres primeros, y ofreciendo en los párrafos siguientes
algunos comentarios a ser leídos en su contexto; el análisis se complementa con
otras breves observaciones al contenido de los cuadernos 4, 5 y 6, de los cuales
no se estimó necesario seleccionar textos.
3.3.2.1 La Rendición de Cuentas en México: Perspectivas y Retos (2009). Sergio López Ayllón y Mauricio Merino Huerta.
Se reconoce que el trabajo de los Doctores López Ayllon y Merino Huerta,
junto con el del Doctor Schedler, constituyen una aportación significativa al estudio
y discusión del significado de la rendición de cuentas en México, y que su
aparición en el tiempo del mayor debate político y académico sobre el tema vino a
completar lo que habían aportado los autores convocados por la ASF en los años
precedentes. Pueden leerse en este contexto sus ponencias expuestas en el
Seminario Internacional “Hacia una política de rendición de cuentas en México”
organizado por la RRC, ya comentado en el punto 3.2.4 de este mismo capítulo,
junto con la presentada por la Doctora Lourdes Morales y la introducción por el
Auditor Superior, C.P.C. Juan Manuel Portal, todas ellas publicadas en la memoria
del Seminario bajo el sello editorial de la propia Red y el de la ASF. En ella se
repite que uno de los propósitos del Seminario fue alentar un debate colectivo y
110
mejor informado tendiente a forjar un sistema articulado, coherente y completo de
rendición de cuentas.
Con base en el escrito presentado dos años antes en el cuaderno de la
SFP que se está analizando, los autores continuaron publicando sus puntos de
vista y los extendieron a reconocidos espacios, como el del Instituto de
Investigaciones Jurídicas (IIJ) de la UNAM que lo editó posteriormente con la nota
relativa a su aparición en esta serie; y desde luego han seguido exponiendo en
seminarios y conferencias las ideas generales que pueden leerse de nuevo en los
textos seleccionados del cuaderno, los cuales se han transcrito en el espacio
correspondiente del Anexo III en la parte final de esta tesis.
Podrá advertirse en dicha reproducción que las aportaciones de los
Doctores López Ayllón y Merino confirman la existencia de los mismos problemas
semánticos y prácticos en torno de la aplicación del principio de la rendición de
cuentas, sobre todo desde su ángulo político y social; sugieren una serie de
medidas para resolverlos, y ofrecen un buen acopio de citas bibliográficas -de
suyo una gran aportación al estudio continuado de la cuestión-. Empero, tampoco
se pronuncian por una conceptualización ni por una especificación clara de lo que
deba realizarse al respecto en el futuro concreto de nuestra vida democrática.
3.3.2.2 La Rendición de Cuentas en México: Diseño Institucional y Participación Ciudadana. 2009. Alberto J. Olvera Rivera
El trabajo del Doctor Olvera puede tal vez calificarse como la más lúcida
contribución al tema objeto de este estudio, tanto por su rigor académico como por
su composición y forma autónomas ya que, no obstante su acercamiento a las
publicaciones sobre el estado de la cuestión, su condición de investigador de la
Universidad Veracruzana -un tanto más alejado del influyente centro intelectual del
país- le han permitido ahondar sus preocupaciones en la parte no tratada con la
debida suficiencia por otros autores -excepción hecha del Doctor Alejandro
González Arreola, cuyo artículo aparecido en el número 2 de la Revista Técnica
ASF ya ha sido reseñado-, sobre la necesaria participación de los ciudadanos con
111
la autoridad que les confiere su condición de mandantes de la rendición de
cuentas.
De los párrafos seleccionados del ensayo del Doctor Olvera para ser
copiados en el Anexo IV (págs.. 222 a 224) merecen destacarse algunos
pensamientos importantes, sobre todo aquellos en los que identifica a la rendición
de cuentas como “una práctica social y una institución legal que se extiende a
otros espacios de la vida pública y privada”, y que más allá del marco legal
establecido “vincula a la sociedad civil con el gobierno en un formato de crítica y
vigilancia desde afuera de los procesos estatales” … por lo cual “recuperar las
instancias de participación como espacios reales de intercambio democrático
entre Estado y ciudadanos es una labor fundamental en la democratización de la
vida pública”.
Estos apuntes no pueden omitir una observación a la cita que hace el
Doctor Olvera sobre la supuesta falta de autonomía del control y la auditoría
internos, argumento repetidamente sostenido por muchos analistas ajenos al
conocimiento de estas disciplinas administrativas, especialmente útiles en la
gestión pública. A este problema de falta de cultura administrativa se alude más
detenidamente en el Título III de la presente tesis.
3.3.2.3 Gestión Pública y Rendición de Cuentas: ¿Un enfoque basado en cumplimiento a uno basado en resultados? 2010. Ernesto Velasco Sánchez.
El tercero de los cuadernos editados por la SFP ofrece asimismo un
extenso estudio sobre la rendición de cuentas como un proceso estrechamente
vinculado al cumplimiento de objetivos, lo cual subraya la vinculación básica entre
dicho principio y la función administrativa del Estado. El Maestro Velasco Sánchez
incluye un esbozo de los antecedentes históricos relacionados con estas materias.
Se transcriben en el referido Anexo IV los párrafos seleccionados de este
cuaderno, y como comentario crítico general se subraya la importancia de los
pensamientos que dedica a la importante relación entre la rendición de cuentas y
la administración pública.
112
3.3.2.4 Rendición de Cuentas Intergubernamental en un Sistema Federal 2010. Guillermo M. Cejudo
Del Doctor Cejudo se han comentado y analizado en páginas anteriores sus
antecedentes académicos y sus trabajos publicados en la Serie “Cultura de la
Rendición de Cuentas” (ASF) bajo el título “La Construcción de un Nuevo Régimen
de Rendición de Cuentas en las Entidades Federativas” (2007) y en el Quinto
Certamen de Ensayos sobre Fiscalización y Rendición de Cuentas de la propia
ASF denominado “La arquitectura de la rendición de cuentas” (2005). El contenido
de este cuaderno, que redactó por invitación de la SFP en 2010 y en el que hace
referencia a sus anteriores ensayos, obviamente no difiere de las ideas generales
que aportó en ellos y tampoco agrega nuevos aspectos a ser especialmente
destacados en este acápite, por lo que pueden leerse los comentarios críticos ya
expuestos en los puntos 3.2.1 y 3.2.2 de esta tesis.
3.3.2.5 Rendición de cuentas y compras de gobierno. 2011. Jana Palacios Prieto, Marcelina Valdés Stankiewicz y María José Montiel Cuatlayo.
La SFP tiene a su cargo, entre otras responsabilidades señaladas en la
LOAPF recientemente abrogada -vigente según los artículos transitorios de su
Decreto de reformas-, la de inspeccionar y vigilar directamente, o a través de los
órganos de control, que las dependencias y entidades de la Administración Pública
Federal cumplan con las normas y disposiciones en materia de contratación de
adquisiciones, arrendamientos, servicios, y ejecución de obra pública (artículo 37,
fracción VIII).
El titular de la Dependencia, C.P. Rafael Morgan Ríos, escribió en la
introducción de este cuaderno que “las autoras analizan las diferentes etapas del
proceso de compras, enfatizando en cada una de ellas, los riesgos existentes que
pueden derivar tanto en corrupción como en ineficiencia en el uso de los recursos
públicos y argumentan que es necesario contar con mecanismos de rendición de
113
cuentas, diseñados a partir de un marco legal que garantice la transparencia e
integridad de los procesos de contrataciones públicas”.
Sin embargo, excepto por la cita incluida en el título del capítulo 2 del
cuaderno “Mecanismos de rendición de cuentas en las compras públicas”, así
como en sus conclusiones, una de las cuales señala que “una condición necesaria
para que los funcionarios públicos compren eficientemente es que la propia ley
contenga lineamientos claros y específicos sobre cómo deben comprar y cómo
rendir cuentas de lo que compran”, las autoras no se refieren a la
conceptualización, alcances y mecanismos de la rendición de cuentas
desarrollados ampliamente por sus maestros del CIDE.
En resumen -señala el Secretario Morgan-, lo que se ha tratado en este
libro es mostrar que comprar bien y rendir cuentas son actividades que “deben ir
de la mano”.
No se agregan, por consiguiente, mayores comentarios, sin dejar de
reconocer el esfuerzo editorial de la SFP y de sus autoras invitadas, por una parte,
y por la otra la desviación o desacierto reiterados al pretender acotar el significado
de la rendición de cuentas, sin fundamentarlo previo y conceptual, en una de las
muchas obligaciones administrativas del Poder Ejecutivo.
Jana Palacios Prieto es Maestra en Políticas Públicas por el CIDE y en
Administración de Empresas (MBA) por el ITAM en el que obtuvo su licenciatura
en Economía; Marcelina Valdés también es egresada del CIDE, donde estudió la
licenciatura en Ciencia Política y Relaciones Internacionales; María José Montiel
es Maestra en Administración y Políticas Públicas por el CIDE y Licenciada en
Relaciones Internacionales por la Universidad de las Américas-Puebla.
3.3.2.6 Rendición de Cuentas y Combate a la corrupción: Retos y Desafíos 2012. Edna Jaime, Eréndira Avendaño y Mariana García.
El capítulo III de este trabajo se titula “Mecanismos de rendición de cuentas
en el combate a la corrupción”; pero su desarrollo no alude a los antecedentes
conceptuales de la rendición de cuentas, en la extensión que otros trabajos lo han
114
venido haciendo, y en sus conclusiones las autoras expresan (que) “la rendición
de cuentas y el combate a la corrupción son factores que convergen en un mismo
objetivo: ambos procuran que el ejercicio del poder permanezca controlado,
aunque en el campo de batalla contra las prácticas corruptas y los ilícitos
relacionados persiste una falta de conexión entre los mecanismos que activan los
controles de la rendición de cuentas y anticorrupción”.
Salvo estas dos referencias, el trabajo comentado no habla de la rendición
de cuentas, como no sea la inferencia de que el problema endémico de la
corrupción administrativa en México equivale ciertamente a la falta de
cumplimiento del principio fundamental objeto de este estudio, la rendición de
cuentas.
Edna Jaime es licenciada en Ciencia Política por el ITAM, Eréndira
Avendaño es egresada de la Facultad de Economía de la UNAM y de la Maestría
en Administración y Políticas Pública del CIDE, y Mariana García es Egresada de
la Licenciatura en Ciencia Política en el ITAM, cuenta con un Diplomado en
Transparencia y Rendición de Cuentas por el CIDE y un Diplomado en Estadística
Aplicada por el ITAM.
Capítulo 4Rendición de Cuentas. Visión y perspectivas
Consideración preliminar
El capítulo 3 que antecede ha sido escrito para dar a conocer y comentar
los textos seleccionados en la búsqueda de la bibliografía sobre rendición de
cuentas, siguiendo el método del estado de la cuestión, también conocido como
estado del arte, para lo cual se acudió a las dos fuentes consideradas más
relevantes en los últimos quince años: las disposiciones legales y normativas y los
estudios, ensayos y artículos promovidos y editados por la ASF, el IFAI y la SFP.
De conformidad con la metodología aplicada, cada uno de dichos textos
fueron transcritos en su síntesis esencial y acompañado respectivamente de
115
análisis y comentarios críticos según se anunció en los primeros párrafos del
capítulo. Ahora procede formular el respectivo informe que la metodología señala,
a fin de ofrecer algunas consideraciones resultantes de la investigación, y a tal
propósito se dedica el presente capítulo. En consecuencia, los cuatro segmentos o
subcapítulos que lo integran deben leerse como complemento y en el contexto del
estudio desarrollado en el capítulo anterior, aceptando que su separación en dos
apartados diferentes tiene por objeto subrayar con cierto énfasis la distinción o
diversidad que existe entre la opinión de los escritores y analistas comentados, y
la del autor de esta tesis. Debe señalarse desde ahora que estas diferencias no
impiden reconocer que se han encontrado ideas con las que el suscrito está de
acuerdo, por lo que en el primer subcapítulo, intitulado “Aspectos coincidentes en
el marco del Estado del Arte”, se comentan dichas coincidencias con los textos
estudiados; y en el siguiente, “Apuntes para una nueva visión”, se muestran con
un matiz o tono más subjetivo las primeras propuestas que habrán de plantearse
como conclusiones de la investigación, explorando una posible apertura de
enfoques y de participación multidisciplinaria en búsqueda de consensos, tomando
para ello como referencia el concepto de la Gobernabilidad.
El subcapítulo 4.3 que da seguimiento a las disertaciones precedentes
alude desde su título a la participación ciudadana y ofrece el espacio para debatir
acerca del papel que corresponde cumplir a los mandantes de la relación de la
rendición de cuentas, tomando como base las sugerencias de algunos de los
tratadistas estudiados y las opiniones de otros investigadores en el campo de la
administración empresarial, por ejemplo las relativas a los grupos de interés, que
en inglés se denominan stakeholders, de indudable aplicación al sector
gubernamental. En este sentido, el estudio sobre la participación de quienes
encomiendan a los administradores de los bienes públicos el cumplimiento de los
fines justos y necesarios para el bien general -sus mandatarios obligados a
responder-, permiten hacer referencia al tema de la Responsabilidad Social
Corporativa, que guarda una cercana relación con la Rendición de Cuentas y con
la Gobernabilidad.
116
Finalmente, el cuarto punto del capítulo toma de nuevo el tema de la
fiscalización para tratar de explicar desde un enfoque más amplio el vínculo que
guarda con este principio, el cual muchos autores insisten en identificar y mezclar
con éste, sin ofrecer una explicación clara. Los razonamientos que se exponen
tienen el propósito de aportar puntos de vista para dar luz y justificar dicha
relación, al tiempo que exponer el concepto del tema jurídico del control externo y
su íntima interacción con el interno, por definición y obvias razones propio de la
administración y no de sus fiscalizadores externos, si bien éstos confían en que su
solidez y efectividad les permitirán evaluar mejor su desempeño. Tal conjunción de
ideas permitirá subrayar en estos párrafos el postulado de que la auditoría de los
gobiernos se cumple invariablemente en un marco de rendición de cuentas.
4.1 Aspectos coincidentes en el marco del “Estado del Arte”
4.1.1 De los Planes, Programas y Leyes
Los textos de los Planes de Desarrollo y de los Programas Nacionales de
Combate a la Corrupción y al Fomento Administrativo que han sido analizados y
comentados en el punto 3.1 del capítulo anterior, algunos de ellos con mención
expresa de la rendición de cuentas en sus respectivas denominaciones que fueron
expedidos por los titulares del Poder Ejecutivo desde el Presidente Ernesto Zedillo
en 1995 hasta el actual titular de la Administración Pública, Enrique Peña Nieto, en
2013, incluyen de manera patente el compromiso de sus respectivos gobiernos
“de perfeccionar los mecanismos de rendición de cuentas” (Zedillo, 1995-2000);
“de establecer los instrumentos que le permitan informar y rendir cuentas a los
ciudadanos” (Fox, 2001-2006); “de asumir el compromiso que el Gobierno Federal
establece con los ciudadanos y que permitirá, por lo tanto, la rendición de cuentas” (Calderón, 2007-2012); y, finalmente, “de contar con un gobierno
eficiente, con mecanismos de evaluación que permitan mejorar su desempeño y la
calidad de sus servicios (…) y rinda cuentas de manera clara y oportuna a la
ciudadanía” (Peña Nieto, 2013-2018). Estas declaraciones no sólo resaltan y
117
hacen notar la importancia concedida a dicho principio de gobierno, sino que
mueven a todos sus lectores y analistas, como desde luego se hace constar en
estas líneas, a coincidir y aceptar tales propósitos.
Debe aceptarse también que la extensa labor legislativa durante la primera
década del siglo XXI en materia de transparencia, de acceso a la información y de
apertura democrática, se aproxima y relaciona con el principio de la rendición de
cuentas, y desde luego resulta compatible con el derecho ciudadano a recibir
respuestas satisfactorias a sus requerimientos de bienestar sostenido y creciente.
A este respecto se dedican varias páginas para aludir a la reforma constitucional
que dio fundamento a la ley de creación de la ASF, convertida posteriormente en
el único mandamiento jurídico que incluye en su denominación la frase “rendición
de cuentas”. Por su contribución a esta apertura, en dicho capítulo se comentaron
también los objetivos y contenidos de diversos preceptos, en particular la Ley
Federal de Transparencia y Acceso a la Información de 2002 (punto 3.1.2.5), la
Ley General de Desarrollo Social de 2004 que creó el CONEVAL (3.1.2.6), la Ley
Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria de 2006 (3.1.2.7) y la Ley
General de Contabilidad Gubernamental (3.1.2.9), conjunto de disposiciones que
pueden calificarse de vanguardia por ser coadyuvantes de la rendición de cuentas
al servicio de la ciudadanía y del cumplimiento de sus mandatos, aunque no
contengan en su articulado mención textual de ésta.
Estos puntos de cercanía conceptual deben examinarse con cuidado
porque, lamentablemente, no se puede decir que tales prescripciones legales ni
tampoco los programas gubernamentales analizados en su contexto hayan
contribuido al bienestar colectivo requerido en el mandato ciudadano. Esto puede
deberse a la división imperante acerca del concepto, y por ello es explicable que
los planes y programas gubernamentales, así como las normas legales aludidas,
tampoco incluyan mecanismos claros y efectivos para dar cauce a la intervención
organizada y participativa de la ciudadanía mandante, más allá de unas cuantas
expresiones teóricas y del consabido lugar común de que el Poder Legislativo es
su representante ante las decisiones del Ejecutivo, en respuesta a lo cual es cada
118
vez más amplio el rechazo ciudadano a ser atendido por los diputados y
senadores, debido a su evidente complicidad mayoritaria con éste.
Menos efectivos han sido en este tiempo los planteamientos y decisiones
en materias tales como la estructura administrativa y los controles internos para el
logro de objetivos que tendrían que haberse dispuesto en todas las Dependencias,
Entidades y Organismos del Poder Ejecutivo, tendientes a realizar en los hechos,
con eficiencia y eficacia, las ideas y promesas de sus planes y programas. Sin
embargo y pese a su poca observancia, merece una mención y un reconocimiento
especial el Acuerdo dictado el 12 de abril de 2010 por el entonces titular de la
SFP, Contador Público Salvador Vega Casillas, relativo a las Disposiciones en
Materia de Control Interno a ser cumplidas por el Poder Ejecutivo, el cual guarda
una plausible cercanía con el Modelo COSO de Control y que será comentado
más ampliamente en el capítulo 2 de la Parte III de la tesis.
4.1.2 De los trabajos y ensayos
Estas mismas coincidencias en lo teórico, pero no correspondidas con los
resultados de la gestión pública, se presentan en los trabajos de los investigadores
y ensayistas que fueron promovidos y dados a conocer durante la pasada década
por la ASF, la SFP y el IFAI, a los cuales se ha dedicado un amplio análisis crítico
en el capítulo anterior. En todos ellos pueden encontrarse aportes y buenos
intentos por esclarecer el significado de la rendición de cuentas y contribuir a su
cumplimiento y su realización práctica, sin haberlo podido conseguir hasta la fecha
según lo admiten los mismos autores.
Empero, debe señalarse que existen algunos aspectos coincidentes entre
los aportes de los articulistas seleccionados y los elementos que el presente
estudio se propone mostrar y así proyectar una mayor luz sobre lo que hasta
ahora permanece disperso o vago.
Al respecto se destacan los aportes de Luis Carlos Ugalde en su ensayo
“La Rendición de Cuentas en los Gobiernos Estatales y Municipales”, publicado en
la Serie de la ASF “Cultura de la Rendición de Cuentas” y comentado en el punto
119
3.2.1.4 del capítulo anterior, cuya puntual conceptualización acerca de que “La
rendición de cuentas significa la obligación de todos los servidores públicos de
dar cuentas, explicar y justificar sus actos al público, que es el último depositario
de la soberanía en una democracia”, fue retomada y comentada por la mayoría de
los autores y estudiosos del tema en subsiguientes trabajos. Y ciertamente
acentúa los dos aspectos substanciales del postulado, a saber: la obligación de
responder y la soberanía, es decir, la supremacía de los mandantes.
Por la pertinencia de esta declaración muchos autores volvieron sobre su
significado y pretendieron, sin conseguirlo, extenderlo a un escenario de
aplicaciones prácticas que se desvió a disertaciones teóricas y abstractas muy
lejanas del propósito expresado en programas, leyes y ensayos. Sin embargo, y
aceptando que no puede llegarse a la praxis buscada sin una base teórica
correctamente fundamentada, es conveniente reconocer la validez de las
aportaciones de algunos de los analistas consultados.
Otra coincidencia que en este sentido debe mencionarse es la del artículo
del Maestro Alejandro Gómez Arreola, aparecido en el número 2 de la Revista
Técnica sobre Rendición de Cuentas y Fiscalización Superior de enero de 2012
(punto 3.2.3), porque en sus consideraciones señala con precisión que “La
rendición de cuentas y la participación ciudadana son dos componentes
deseables de un régimen democrático. Cada uno por separado representa un reto
analítico y práctico de gran calado. Su conjunción lo es aún más: participación en
la rendición de cuentas”.
A partir de esta idea introductoria y en pocos párrafos González Arreola
analizó las cualidades de los grupos ciudadanos, distinguiendo aquéllos que
actúan bien informados frente a otros que se comportan como espectadores
apáticos; para de ahí derivar la idea principal de que en las democracias
representativas la rendición de cuentas es vista como un componente necesario
para acortar los espacios entre la delegación de poder y las respuestas de sus
representantes y de los funcionarios públicos. Esta identificación con las ideas
indagadas en la presente tesis se extiende al hecho de que, a diferencia de los
tratadistas teóricos, el Maestro González concluye con una propuesta concreta,
120
“una agenda seria y robusta de fomento a la participación ciudadana”, orientada a
fortalecer la democracia mediante el arreglo de ese grado de fragmentación -no
conformarse con él- y reduciendo las asimetrías de información y de
representación que inhiben al ciudadano para el cumplimiento de sus deberes
democráticos.
Otra aportación que se puede considerar sugerente por su acercamiento es
la que ofrece el Doctor Alberto Olvera Rivera, de la Universidad Veracruzana,
quien de la misma manera en que el Maestro González Arreola lo trata con
elocuencia en su estudio, Olvera se refiere con énfasis a la participación
ciudadana y escribe (que) “la rendición de cuentas es una de las obligaciones
fundamentales del Estado, pero también un campo donde la ciudadanía puede
actuar para obligar al propio Estado a responsabilizarse de sus actos”.
No puede dejar de reconocerse en estas citas el importante esfuerzo de
coordinación y ejercicio académico llevado a cabo por la Red para la Rendición de
Cuentas creada por el CIDE, que según se ha expuesto en el numeral 3.2.4 del
capítulo anterior se propuso “crear un contexto de exigencia social y política a
favor de la construcción de una verdadera política de rendición de cuentas en
México”, y contando con los auspicios de la Fundación Hewlett dio vida a dicha
iniciativa e invitó a formar parte de la Red a diversas instituciones académicas,
organizaciones no gubernamentales, entidades públicas y gremios profesionales,
e incluso obtuvo el consentimiento de la ASF a sumarse a sus trabajos. Estas
referencias subrayan el hecho de que dicho movimiento partió de la misma idea
que anima las presentes reflexiones, de invitar a investigadores y profesionales de
distintas especialidades a exponer ideas y propuestas tendientes a la definición
del principio de la rendición de cuentas.
4.1.3 Falta de coordinación
Pero es innegable que el tema recurrente citado hasta la fecha por casi
todos sus participantes es el de su fragmentación conceptual o
compartimentación, lo cual supone la ausencia de una coordinación apropiada o la
121
de una más amplia presencia de otras disciplinas interesadas. Es notable, por
ejemplo, la exigua participación de contadores y administradores en los trabajos
de la Red, así como en la aportación de ensayos y trabajos ya comentados, lo cual
puede explicarse porque el CIDE determinó dirigirlos básicamente desde su
División de Estudios Políticos, además de que dicha institución académica no
cuenta con programas ni docentes relacionados con la Administración, la
Contaduría o la Auditoría.
Resulta lógico comprobar que en el análisis de los trabajos realizados por
las instituciones públicas y académicas hasta la fecha, tendientes a impulsar la
cultura de la rendición de cuentas y a elevar el grado de su cumplimiento a favor
de la sociedad en su conjunto, sea prácticamente nula la presencia de la
Administración como ciencia dotada de buenas prácticas para dar curso
satisfactorio a la importante exigencia de cumplir los objetivos establecidos en las
leyes y en los planes de gobierno -tarea fundamentalmente administrativa-. La
omisión es ciertamente grave; de aquí la exigencia de ofrecer a continuación
algunos apuntes sobre la propuesta de una nueva y más amplia visión en torno de
la rendición de cuentas, como resultado de este mismo y extenso análisis crítico.
4.2 Apuntes para una nueva visión
4.2.1 Premisas y perspectivas
El nombre del capítulo 4 se complementa con la expresión “Visión y
perspectivas”, y conforme a esta idea se exponen en seguida algunas reflexiones
para considerar y proponer nuevos enfoques sobre la rendición de cuentas en
México.
Se hace mención, primeramente, del planteamiento de los problemas de la
tesis expuesto en el capítulo 1 de su Parte I -Consideraciones metodológicas-, que
expone: “… otro de los problemas que giran en torno del desequilibrio social que
en todos sus órdenes padece la población mexicana porque no se le rinden cuentas, es la probable falta de coordinación en los esfuerzos y programas para
122
resolverlo. La gravedad de estos problemas exige que otras disciplinas
profesionales mejor caracterizadas por sus trabajos orientados a enlazar el
conocimiento científico con la aplicación práctica, entre las que sobresalen la
administración y la contaduría pública, sumen también sus conocimientos y
experiencias hacia dichos objetivos”.
En los análisis realizados y en los comentarios expuestos sobre el estado
que guarda el estudio de la cuestión con referencia a las disposiciones legales, a
los programas gubernamentales y a los diversos ensayos y artículos destacados a
en esta investigación, puede advertirse el énfasis que la mayoría de sus autores
dedican a las implicaciones políticas de la rendición de cuentas y al consecuente
deterioro del equilibrio democrático, sugiriendo la necesidad de que los
ciudadanos dispongan de mecanismos sancionatorios a los servidores públicos
incumplidos o desobedientes de las prescripciones legales y normativas
establecidas, para así fortalecer dicha idea fundamental.
Pero tales opiniones, aun admitiendo que se llegaren a establecer tales
mecanismos con mayor efectividad, no resuelven el problema de la fragmentación
conceptual que se señala como una de las causas principales que impiden
precisar el significado de la expresión y, por ende, su comprensión y cumplimiento;
en tal caso procedería preguntarse: - ¿cuál es la causa de la sanción? No sólo no
han resuelto la confusión, sino que la hacen cada vez más difícil de aclarar al
proponer, por ejemplo, enfoques que aluden a la rendición de cuentas horizontal y
vertical en referencia a los deberes mutuos entre los Poderes del Estado o a los
que existen al interior de una determinada organización gubernamental entre sus
respectivos componentes o integrantes.
El reiterado desistimiento de proponer una definición concreta que evite
seguir en esa dispersión por parte de legisladores y políticos -lo que hace suponer
cierta connivencia-, así como por los grupos de investigadores y académicos que
se han arrogado casi exclusivamente el derecho de pronunciarse al respecto, ha
abonado a lo largo de casi tres lustros el terreno del autoritarismo gubernamental,
opuesto en todo al mandato constitucional de satisfacer las necesidades sociales
colectivas.
123
A mayor abundamiento, si se concediera el beneficio de la buena fe a la
pluralidad de autores, ya de leyes, ora de ensayos y artículos, subsistiría la
evidente falta de coordinación entre las diversas instancias y sus propuestas.
Como un claro ejemplo de esta descoordinación destaca la frecuente referencia a
los postulados del derecho ciudadano a la transparencia de los distintos
estamentos de la Administración Pública y a sus instituciones emblemáticas -los
institutos federal y estatales correspondientes-, sin mencionar expresamente que
dichas innovaciones no fueron diseñadas para mejorar la capacidad administrativa
del gobierno. Luis Rubio, presidente del Centro de Investigación para el
Desarrollo, A.C.(CIDAC), una institución independiente dedicada a la investigación
de temas económicos y políticos, se ha referido en un artículo reciente al hecho de
que el IFAI, el INE (antes IFE), las Comisiones Nacional y Estatales de los
Derechos Humanos y la misma ASF, son instituciones del Estado que han ido
avanzando en su respectivo ámbito y creado nuevas realidades políticas al ampliar
los espacios de participación ciudadana, pero sin establecer claramente a su
interior los instrumentos efectivos de respuesta y cumplimiento de objetivos a favor
de la ciudadanía “porque su fundación no tuvo ese propósito específico”. (Rubio,
Luis, Periódico Reforma, 20 de julio 2014, pág 11).
En este contexto deben inscribirse los comentarios sobre la instauración de
la ASF, así como el unánime beneplácito que ello mereció desde el inicio de sus
actividades en 2001. Incluso la identificación explícita de su función principal de
realizar la evaluación de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal -documento
paradigmático de la rendición gubernamental de cuentas a la Nación- fue
mencionada como un avance importante en la cultura nacional en dicha materia.
Sin embargo, muy pocos analistas se han detenido a estudiar con la debida
profundidad la relación inseparable entre la auditoría gubernamental y la obligada
estructura administrativa y contable que debe existir para producir y presentar en
tiempo dicha Cuenta Pública, a la cual se refiere la misma Ley de Fiscalización y
Rendición de Cuentas de la Federación en alusión al artículo 74, fracción VI, de
nuestra Constitución Política, diciendo que deberá incluir, como mínimo, la
información contable, presupuestaria y programática organizadas conforme a cada
124
dependencia y entidad de la Administración Pública, así como a los análisis
cualitativos de los indicadores de la postura fiscal, estableciendo su vínculo con
los objetivos y prioridades definidas en la materia dentro del programa económico
anual.
Esta circunstancia debe llevar a admitir formalmente que la rendición de
cuentas por parte del Gobierno a los ciudadanos es un acto eminentemente
informativo, sí; pero con infaltable referencia al cumplimiento de los objetivos y
compromisos asumidos frente a ellos, acto que desde luego ha de manifestarse en
la presentación de un documento -la Cuenta Pública- de características técnicas
altamente complejas y cuya elaboración exige disponer de una estructura
adecuada de administración soportada o basada en sólidos componentes,
principalmente aquellos que le puedan proporcionar una razonable seguridad de
evitar los riesgos de no obtener los resultados satisfactorios de su gestión. Esta
estructura es el Sistema de Control Interno -tema expuesto en la Parte III de esta
tesis-, cuya acepción técnica y conceptual la identifica como el proceso ordenado
y continuo de toda gestión para cumplir sus objetivos.
4.2.2 La rendición de cuentas precede a la información
Es fundamental reconocer que en todo este procedimiento deberá existir y
funcionar debidamente una formalidad lógica que se puede explicar así: primero
es el cumplimiento de los mandatos y encomiendas prescritas a los
administradores, y luego la presentación de la información que confirme -cíclica y
periódicamente con claridad, pertinencia y oportunidad suficientes- que la
administración responsable en curso está respondiendo correctamente y deja
constancia documental de ello. Por más transparente que sea la información
relativa a las gestiones realizadas, no puede suplir la responsabilidad del
cumplimiento de sus obligaciones; en consecuencia, la rendición de cuentas es
anterior a la información. Ésta sólo confirmará la satisfacción de aquélla en forma
verosímil y confiable, condición fundamental que le agrega la fiscalización, es
125
decir, la auditoría profesional independiente, que de esa forma se integra al
proceso de la rendición de cuentas.
Debe criticarse, entonces, que la vasta producción literaria sobre la materia
de esta investigación sea prácticamente omisa en los temas generales de la
administración y la contabilidad; y admitida que fuera dicha omisión, atribuible
principalmente a los profesionales de estas disciplinas, es más grave aún la
incomprensión de aquellos que, al abordar estas cuestiones, ignoren tales
materias o no las entiendan en su alcance correcto. La presente investigación se
planteó, por ello, entre otros objetivos, el de procurar eliminar o reducir esta
brecha conceptual.
Las Ciencias Sociales comprenden el Derecho y la vasta Ciencia Jurídica,
la Sociología, la Economía, las Ciencias Políticas, la Filología y la Literatura y,
desde luego, la Administración, entre otras ramas del conocimiento, todas las
cuales se identifican o coinciden en el estudio y puesta en práctica de sus
nociones fundamentales para conseguir el bien y el progreso social, es decir, la
respuesta satisfactoria a los intereses colectivos por encima de los particulares; y
mientras más diversos puedan ser los campos de trabajo de cada grupo y de sus
especialidades en permanente desarrollo, el fin común que persiguen los ha de
obligar a vincularse y relacionarse entre sí conforme a sus aspectos concurrentes
o similares.
4.2.3 Papel de las Ciencias Administrativas
A la luz de estas reflexiones es preciso destacar aquellos aspectos de la
Administración y la Contaduría que en el contexto de la rendición de cuentas
guardan o tienen cercanía con las ciencias antes apuntadas; y al respecto
conviene hacer referencia a algunas ideas expuestas en las páginas introductorias
de esta tesis, en el sentido de que las Ciencias Económicas y también las Políticas
abordan y dirigen invariablemente el estudio de sus postulados básicos hacia la
consecución de objetivos del más amplio interés general, y para ello formulan con
el debido rigor planes de acción que incorporan métodos de medición de
126
resultados y procedimientos de valoración para conocer los avances en su
ejecución y, en lo necesario, para tomar decisiones de ajuste o de cambio que
permitan corregir las desviaciones hacia el objetivo. La Ciencia Jurídica, por su
parte, contiene la hermenéutica interpretativa de textos y disposiciones legales
conforme a técnicas propias de análisis, a partir de su participación en la
redacción de las mismas con el propósito de promover el desarrollo y bienestar de
los miembros de la sociedad. No cabe duda que en estos procesos tiene lugar una
continua sucesión de actos que responden a la elaboración de un plan y a su
correspondiente seguimiento.
En otros ensayos se ha hablado de la similitud entre la Literatura, como
parte de la Filología, con el ejercicio que la Contaduría realiza también de manera
permanente “para dotar a la Economía de un lenguaje comprensible y
comunicante en el vasto espacio de las transacciones globales” (Revista Veritas,
CCPM, enero 2013). La Academia Mexicana de la Lengua tiene a su cargo el culto
y cuidado del lenguaje, que está indisolublemente unido a la cultura, la cultura al
humanismo y éste al desarrollo integral del individuo conforme a su más plena
dignidad. En el mismo orden de ideas, se ha identificado a la Contabilidad como
el lenguaje universal de la Economía que deviene información para tomar
decisiones, único instrumento válido que puede determinar la capacidad de las
entidades de todo orden para participar en el progreso de los hombres, entendido
como garantía de bienestar por la suficiencia de bienes materiales para el disfrute
de su libertad y de su espíritu, y que dichas entidades y quienes trabajan en y por
ellas cumplan ese mandamiento.
Estas reflexiones no pretenden, desde luego, someter los campos de
estudio y actuación de las Ciencias Sociales a la primacía de los principios de la
Administración; pero sí desean explicar que las Ciencias Administrativas
relacionadas invariablemente con los fines y prácticas de la Administración
Pública, disponen de un sólido acervo cultural teórico y práctico para participar en
la definición y aplicación de la rendición de cuentas y, en consecuencia, en su
justo acatamiento.
127
4.2.4 La Gobernabilidad como eje del estudio
Llegados a este punto, la presente investigación plantea la conveniencia de
identificar un elemento clave que permita seguir trabajando de manera más
coordinada en la búsqueda de solución de los muchos problemas de dispersión en
torno de ese principio básico, que han venido impidiendo su cumplimiento. La
coordinación propuesta como ejercicio de integración y colaboración podría
diluirse si no se dispone de esa cuestión concreta de interés común. A este
respecto, y basado en el análisis de los muchos textos seleccionados y
comentados críticamente en capítulos anteriores, sobresale el concepto de la
Gobernabilidad, al cual se dedicó un breve esbozo en el capítulo 1 de esta Parte
de la tesis y que ahora conviene ampliar como un ejercicio que ayude a la mejor
coordinación de las múltiples disciplinas interesadas.
Precisamente a él se refiere Luciano Tomassini en su ensayo “Estado,
Gobernabilidad y Desarrollo” como un elemento de necesaria armonización, al
advertir que “la tendencia a la compartimentalizacíón de las ciencias sociales ha
influido negativamente en la evolución de nuestras sociedades”. (Tomassini,
Luciano, Chile, 2010).
También se refiere a este concepto, pero de manera excluyente hacia la
contabilidad, el investigador mexicano ya citado en el presente trabajo, John
Ackerman, al señalar en el libro que bajo su coordinación ofrece varios ensayos de
autores también comentados (José Ramón Cossío, Mauricio Merino, Juan Pablo
Guerrero, María Marván Laborde, entre otros) y cuyo título “Más allá del acceso a
la información: Transparencia, rendición de cuentas y Estado de derecho” invita a
una detenida lectura; el coordinador expone que la utilización de determinados
estándares básicos de contabilidad no alcanza ni asegura la consecución de fines
tan importantes como la Gobernabilidad y el Estado de derecho, en respuesta a lo
cual debe reiterarse que la contabilidad y la auditoría gubernamental no podrían
asegurar, por sí solas, conseguir el cumplimiento de la rendición de cuentas en el
marco del Estado de derecho; como tampoco lo han logrado hasta ahora, al
trabajar aisladamente, las Ciencias Políticas y las Jurídicas.
128
Más allá de estas diferencias -o acaso debido a ellas- se propone el
concepto de la Gobernabilidad como materia o punto central de reflexión y estudio
interdisciplinarios, ya que por su amplitud ofrece el espacio hacia una nueva visión
en el debate sobre la rendición de cuentas, en vista de que ha sido abordado con
interés común y cierto grado de asentimiento por parte de las diversas instancias
académicas interesadas durante el mismo lapso, en paralelo con el tema objeto de
esta tesis, implícito o relacionado con el mismo, según se expone más adelante.
Por su parte, el Banco Mundial ha definido a la Gobernabilidad como “la
manera en que el poder es ejercido en la administración de la economía y los
recursos sociales de un país para su desarrollo”, y coincidiendo con esta versión el
Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua adoptó en su edición de
2009 la siguiente acepción: “Gobernabilidad es el arte o manera de gobernar que
se propone como objeto el logro de un desarrollo económico, social e institucional
duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el
mercado de la economía”. Puede apuntarse que la Academia asocia esta
definición al término “Gobernanza”, derivado de la palabra inglesa “Governance”
que la OCDE impulsó en ambos idiomas y que también se extendió al ámbito del
sector empresarial con la muy difundida formulación del “Modelo de Gobierno
Corporativo” y sus consecuentes desarrollos en códigos de prácticas
administrativas, como el Código de Mejores Prácticas Corporativas del Consejo
Coordinador Empresarial (CCE) en México, cuya terminología coincide, casi de
manera literal, con la empleada por la Ley del Mercado de Valores de diciembre
de 2005. Es pertinente apuntar que en el marco de las recientes reformas
energéticas de 2014 dichos conceptos han sido prácticamente transcritos en la
exposición de motivos de las leyes orgánicas de PEMEX y CFE.
Citando nuevamente al Banco Mundial es interesante exponer que su
Instituto -cuya Visión expresa: “Los ciudadanos de todo el mundo reclaman a sus
Gobiernos transparencia y rendición de cuentas”- publicó en 2004 un estudio
denominado “Retrato de la Gobernabilidad en México”. Los autores Kaufmann,
Kraay y Mastruzzi establecieron que los componentes de la gobernabilidad
pueden integrarse en seis dimensiones, cada una compuesta por un conjunto de
129
indicadores que buscan reflejar el estado en el que se encuentra la gobernabilidad
del país, y la cuarta edición de su trabajo Governance Matters IV evalúa los
niveles de gobernabilidad de 209 países y territorios del mundo para el periodo de
1996 a 2004. Los autores entienden el concepto governance de la siguiente
manera: (a) el proceso por el cual los gobiernos son elegidos, monitoreados y
reemplazados; (b) la capacidad del gobierno para formular e implementar de
manera efectiva políticas públicas consensuadas; (c) el respeto de los ciudadanos
y del Estado por las instituciones que regulan la interacción entre los individuos y
entre éstos y el propio Estado. Las seis dimensiones antes mencionadas se
traducen en los Indicadores de Gobernabilidad, puntualmente identificados como
sigue:
1. Voz y Rendición de Cuentas – que mide derechos humanos, políticos y
civiles.
2. Estabilidad Política y Ausencia de Violencia – que mide la posibilidad de
amenazas violentas a, o cambios en, el gobierno, incluyendo el terrorismo.
3. Efectividad Gubernamental – que mide la competencia de la burocracia y la
calidad de la prestación de servicios públicos, con base en los postulados
de la administración pública.
4. Calidad Regulatoria – que mide la incidencia de políticas hostiles al
mercado.
5. Estado de Derecho – que mide la calidad del cumplimiento de contratos, la
policía, y las cortes, incluyendo la independencia judicial, y la incidencia del
crimen.
6. Control de la Corrupción – que mide el abuso del poder público para el
beneficio privado, incluyendo la corrupción menor y en gran escala (y la
captura del estado por las élites).
Con base en los indicadores anteriores el estudio reveló que México obtuvo
niveles menores respecto a 2002 en cinco de las seis dimensiones de
gobernabilidad: Voz y rendición de cuentas; Estabilidad política y ausencia de
130
violencia; Efectividad gubernamental; Estado de derecho y Control de la
corrupción.
4.2.5 El Seminario Universitario de Gobernabilidad y Fiscalización
Es oportuno mencionar que la Facultad de Contaduría y Administración de
la UNAM ha venido realizando desde hace más de veinte años estudios e
investigaciones sobre materias relacionadas con la gobernabilidad, tales como la
auditoría y el control gubernamental, la contabilidad y el presupuesto, las
características básicas de la información administrativa, la evaluación del
desempeño y los indicadores de efectividad en la Administración Pública y de sus
entes autónomos, la coordinación fiscal y el combate a la corrupción, todos
orientados directa o indirectamente a su implementación. En base a ello, el
pasado 11 de septiembre de 2014 el Rector de la UNAM, Doctor José Narro
Robles dictó el Acuerdo por el que se crea el Seminario Universitario de
Gobernabilidad y Fiscalización (SUG), con un carácter eminentemente
interdisciplinario, para promover y coordinar las aportaciones intelectuales y
prácticas de las Facultades, Institutos de Investigación y demás instancias
universitarias interesadas e involucradas en el fortalecimiento de la
Gobernabilidad; organizar conferencias, mesas redondas y otros eventos similares
de manera permanente, invitando a participar en su diseño y ejecución a los
titulares de las Facultades e Institutos interesados en el fortalecimiento del
concepto de Gobernabilidad y la Fiscalización en nuestro país; y alentar la
investigación y publicación de trabajos sobre temas de dichas especialidades en
formato de tesis, ensayos y artículos.
En todo caso debe ponerse de relieve la convergencia de opiniones
provenientes de los más diversos ámbitos con respecto a que la Gobernabilidad
requiere, para su culminación efectiva, básicamente de las siguientes causas
interrelacionadas: (a) el fortalecimiento de la sociedad civil, (b) la evolución de la
cultura política por el conocimiento, (c) la orientación de la economía con sentido
de equidad, y (d) la integración de nuevos sectores de la sociedad en el sistema
131
productivo bajo regulaciones y procesos administrativos correspondientes. A estos
elementos pueden agregarse los de la responsabilidad y el respeto social, que el
ya citado sociólogo chileno Tomassini asocia con el concepto accountability, bien
conocido y ampliamente tratado en esta investigación como el germen de la
expresión “rendición de cuentas”.
4.2.6 Hacia la nueva visión
Estas consideraciones ayudan a despejar el camino hacia la nueva visión,
como lo advierte el presente subcapítulo, en busca de una mayor apertura y una
participación multidisciplinaria más coordinada, que al mismo tiempo aliente su
realización y cuente para ello con la instancia promotora del examen atento y
respetuoso sobre las varias orientaciones en torno de la cuestión. A tal propósito,
y como punto de partida para enunciar dicha nueva visión, se pueden tomar en
cuenta los siguientes aspectos ya expuestos en páginas anteriores:
Considerar y promover la concurrencia organizada de todas las
disciplinas académicas de la UNAM que puedan aportar
conocimientos, experiencias y propuestas para su discusión en
materia de Gobernabilidad y Rendición de Cuentas;
Aceptar una línea de investigación que permita enlazar estos dos
importantes principios de interés público -el primero no exento de
problemas de compartimentación, y el segundo no definido con
claridad suficiente hasta ahora-, a fin de procurar su aceptación y
respeto generalizado; y
Plantear modelos para una más amplia participación ciudadana que
contribuya a la consecución de la Gobernabilidad y la Rendición de
Cuentas en México, que desde luego incluyan la interactuación en el
escrutinio o validación de la práctica y observancia de ambos
principios.
132
Respecto del primer punto puede citarse de nuevo la reciente creación del
SUG, cuyos objetivos y actividades a realizar permiten vislumbrar una razonable
oportunidad para el inicio de esta colaboración. Las probables líneas de
investigación por abrirse en este Seminario Universitario habrán de considerar el
enlace existente entre los dos conceptos expuestos en los apuntes anteriores, así
como también el relativo a la participación ciudadana y a la fiscalización que se
menciona en el tercero de los puntos precedentes. Estos dos últimos aspectos
serán tratados más ampliamente en los subcapítulos 4.3 y 4.4, debido al extenso
interés que su particularidad encierra, según se desprende de los mismos
objetivos de la presente disertación doctoral.
Con el propósito de enlazar las reflexiones expuestas hasta este punto con
las proposiciones que se desarrollarán de manera más detenida en los dos
siguientes, se estima conveniente adelantar un proyecto de concepto de rendición
de cuentas como resultado de las consideraciones vertidas a lo largo de este
capítulo, en las que se ha podido advertir una aceptación razonablemente
generalizada acerca de la obligación de los gobiernos y corporaciones de
responder a la ciudadanía en múltiples aspectos de su legítimo interés, como el
uso honesto y eficiente de los recursos públicos, el combate a la corrupción, la
impartición de justicia, el ejercicio del presupuesto y el cumplimiento de sus
metas, etc.
En efecto, todos los textos analizados coinciden en la idea de que los
gobiernos deben cumplir estas obligaciones; pero de manera invariable los
estudios toman como punto de partida para su análisis al ente obligado, y quizá
sin que sea su intención conducen al lector a inferir que la acción de rendir
cuentas es una concesión cuasi graciosa del gobernante, soslayando o hasta
ignorando que los mandantes se ubican en el vértice superior de la pirámide social
y son, por lo mismo, la parte principal de la relación, tal y como lo reconoce
expresamente la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al igual
que las leyes fundamentales de otros muchos Estados.
Estas reflexiones pretenden servir de orientación al estudio de una nueva
visión, como se sugiere en la presente investigación, y al efecto puede apuntarse
133
con carácter de aproximación conceptual la siguiente idea: Rendición de cuentas es la respuesta satisfactoria a un mandato superior aceptado con responsabilidad.
Debe recordarse, sin embargo, que uno de los objetivos de la tesis (Parte I,
capítulo 1) es el de proponer una expresión que llegue a ser reconocida como una
“convención” del lenguaje político-administrativo que subraye el carácter relacional
de las dos partes de la rendición de cuentas, sin pretender que dicho parecer o
dictamen sea una definición, pero que sí procure el concierto de opiniones, con
énfasis en la importancia del papel que corresponde a los mandantes de la
relación.
En todo caso, y más allá del debate lingüístico -que bien podría posponerse
o ignorarse en vista de su espíritu sectario-, lo verdaderamente importante es
destacar la supremacía de la parte mandante del proceso de la rendición de
cuentas, establecer los mecanismos formales que le permitan ejercer dicho
predominio y, finalmente, fortalecer las bases que permitan asegurar el
cumplimiento de su mandato por parte de quienes aceptaron cumplirlo. El
siguiente subcapítulo presenta algunas consideraciones y propuestas a este
respecto.
4.3 La parte mandante de la rendición de cuentas
4.3.1 Participación ciudadana limitada
Son múltiples y complejos los ejes de la discusión en torno de la
participación ciudadana en la gestión pública, ya en el diseño de las políticas
públicas, ya en la elaboración de los planes de desarrollo nacional y en la
preparación del presupuesto de egresos correspondiente, ora en la fiscalización o
escrutinio de su ejercicio y en el logro eficaz de las metas señaladas dentro del
mismo. Se reconoce expresa o tácitamente que todas las acciones
gubernamentales que debe ejecutar el Poder Ejecutivo en el marco y para el
fortalecimiento constante del Estado, están orientadas a la satisfacción de las
134
necesidades de la ciudadanía; pero la participación de ésta en el diseño de los
programas y planes para su cumplimiento es prácticamente nula.
El equilibrio democrático que procura sostenerse en la división clásica de
los Poderes del Estado tiene como fundamento la satisfacción de los intereses de
la población que se define soberana; pero en los términos del artículo 41 de la
Constitución ejerce dicha soberanía por medio de los Poderes de la Unión, y
según mandato de la misma Ley fundamental su representación radica en la
Cámara de Diputados del Congreso de la Unión; los ciudadanos, por su parte,
deben esperar a que la actuación de éste se ejerza en todo tiempo de manera
independiente del Ejecutivo, conforme al principio de que la separación de los
Poderes es efectiva y en ninguno se concentra dominio alguno que pueda desviar
o afectar el cumplimiento del objetivo superior de servir al bien común.
Sin embargo, la mayoría manifiesta actualmente por diversos medios que
dicha separación no es del todo real y verdadera, y que las decisiones
primordiales no se toman en función de sus necesidades básicas, sino en las de
un reducido estrato de la comunidad nacional, generalmente identificado con el
rango de mayores ingresos cuya influencia determina la política. Es igualmente
cuestionado el régimen representativo de los ciudadanos por sus legisladores, ya
que se califica como prácticamente inexistente la relación comunicante entre unos
y otros, así como también se percibe que la actuación y decisiones de los distintos
grupos parlamentarios obedece de manera obsecuente a las indicaciones de sus
respectivos partidos políticos y no a las de quienes los eligieron y les
encomendaron trabajar por la preservación y mejoramiento constante de sus
condiciones de vida, pese a que dichos partidos tengan como fin promover la
participación del pueblo en la vida democrática, según está previsto en el artículo
41 de la Constitución.
Si el principio democrático de la representación de la Nación en sus
mandatarios fuera plenamente observado, no habría sido necesario legislar sobre
la participación ciudadana, calificándola de “más activa” en la fracción II del
artículo 2° de la Ley de Planeación, promulgada por decreto del Presidente Miguel
de la Madrid en enero de 1983. Aunque se reconoce generalmente que este
135
Ordenamiento fue un aporte significativo a la evolución de la Administración
Pública, ya que expresa que “la planeación deberá llevarse a cabo como un medio
para el eficaz desempeño de la responsabilidad del Estado sobre el desarrollo
integral y sustentable del país y deberá tender a la consecución de los fines y
objetivos políticos, sociales, culturales y económicos contenidos en la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos”, su propósito se podría alcanzar más
positivamente si la participación democrática de los grupos sociales “que al efecto
se convocarán”, según señalan los artículos 4° y 20 de la ley, fuera organizada y
llevada a cabo conforme a reglas más claras e incluyentes para asegurar la
intervención y aportes de expertos ciudadanos en las diversas materias de la
planeación, y no de manera dirigida a la conveniencia oficial, como se ha venido
percibiendo desde entonces.
Otra importante disposición a este respecto es la Ley Federal de Consulta
Popular expedida el mes de diciembre de 2013 para reglamentar la fracción VIII
del artículo 35 constitucional, en cuya exposición de motivos se declara: “Esta
iniciativa define la consulta popular como el mecanismo de participación por el
cual los ciudadanos ejercen su derecho a través del voto mediante el cual
expresan su opinión respecto de uno o varios temas de trascendencia nacional, al
considerar que los Estados Unidos Mexicanos constituye no solamente una
República representativa, democrática, laica, federal, sino un Estado de derecho”.
Sin abundar en las objeciones y comentarios que sobre el espíritu y
contenido de esta ley han expuesto diversas instituciones y comentaristas
políticos, entre los que destacan por su solidez y autonomía los del Programa
Universitario de Estudios del Desarrollo (PUED) -un espacio de reflexión
multidisciplinario de la UNAM creado por acuerdo del Rector Narro Robles en
septiembre de 2011-, puede señalarse que constituye un instrumento que regula
en exceso los requisitos para que la ciudadanía pueda participar en el tratamiento
de “temas de trascendencia nacional”, lo cual limita aun más el ejercicio de su
condición esencial de mandante en el proceso relacional de la rendición de
cuentas.
136
La casi totalidad de los trabajos y ensayos en torno de este axioma,
publicados por los organismos y dependencias que se han analizado y comentado
en el capítulo anterior, coinciden en reconocer la existencia de un mandato; pero
al comentar que el término es difícil de definir por la diversidad de opiniones sobre
su origen y por la fragmentación de su significado y alcance, resultante de esa
pluralidad, se abstienen de analizar y comentar cómo debiera reconocerse y
regular, en su caso, dicho programa de indudable contribución al fortalecimiento
democrático.
Con base en estas premisas y al propósito de dar solidez a la propuesta de
una participación ciudadana debidamente regulada a partir de este punto de
consenso, conviene partir de la idea expuesta bajo la perspectiva de la nueva
visión en la parte final del punto anterior.
Para abonar a la idea de que el mandato superior de la ciudadanía,
aceptado con responsabilidad por los administradores políticos, debe ser
reglamentado, puede citarse la reciente encuesta que la revista del FMI Finanzas
y desarrollo hizo a cinco premios Nobel de Economía acerca de cuál es el mayor
problema que la economía global enfrentará a futuro, a la que Joseph Stiglitz
respondió: “... la imperfecta democracia que permite la desigualdad económica y
la convierte en desigualdad política, por lo que es necesario asegurar que el
proceso político represente realmente los intereses de los ciudadanos”.
Otra cita pertinente es el punto de vista del Profesor del Instituto de Ciencia
Política de la Universidad Católica de Chile, Luciano Tomassini, uno de los
investigadores más ilustres en el tema de la Gobernabilidad, quien señala que se
requiere “una base ciudadana más informada y participativa en un escrutinio
celoso de las actuaciones del gobierno, y que además le permita cumplir
determinadas funciones antiguamente tuteladas por el Estado” (Tomassini, 2004).
4.3.2 Hacia un nuevo enfoque participativo
137
Con base en las consideraciones expuestas en el punto anterior se pueden
formular algunas ideas tendientes a regular los derechos y obligaciones de los
mandantes de la rendición de cuentas, a partir de la nueva visión que plantea
invertir los términos de su relación, empezando por la lógica de que el proceso se
inicia con la formulación del mandato, al que debe seguir la respuesta satisfactoria
de quienes, al aceptarlo, se han declarado competentes para cumplirlo porque
disponen de la estructura y elementos para ello.
Debe advertirse que este planteamiento es de carácter doctrinario, no
político ni jurídico, ni mucho menos pretende ser una iniciativa o exposición para
una posible norma o modificación legal. En su caso eso correspondería a los
expertos en Derecho estudiar las alternativas de seguimiento y probable
instrumentación, a partir de que puedan sostenerse los enfoques administrativos
en que se apoyan, previa discusión y ampliación de sus razones y motivos.
En este punto es procedente, asimismo, hacer referencia a la amplitud y
extensión de las reformas y actualización de leyes y ordenamientos que se han
realizado en las más diversas materias, incluso modificaciones a la Constitución, y
que revelan la disposición del Ejecutivo de la Unión en la presente administración
y de los legisladores del Congreso, a transformar al país y adecuar sus políticas
económicas y sociales conforme a los requerimientos de este tiempo y de las
circunstancias históricas que lo distinguen, según sus propias declaraciones.
Es oportuno reconocer, igualmente, la importancia concedida en dichos
procesos de modernización a la participación ciudadana, extendida a la
suscripción de acuerdos internacionales, como la denominada Alianza para el
Gobierno Abierto (AGA), correspondiente de la OGP (siglas en inglés de Open
Government Parternship), un esfuerzo global para promover mejores gobiernos,
más transparentes, efectivos y que rindan cuentas (accountable); incrementar la
participación de la sociedad civil, luchar contra la corrupción e impulsar nuevas
tecnologías para fortalecer la gobernabilidad, según lo publica en su página
(www.opengovpartnership.org). En octubre de 2013 México recibió la Co-
Presidencia de esta Alianza junto con Indonesia, asumiendo así el liderazgo para
promover esta importante iniciativa con responsabilidad global, y ha dado a
138
conocer en México su Plan de Acción 2013-2015 bajo el epígrafe “Una nueva
relación entre sociedad y gobierno”, en el que anuncia los siguientes cinco
objetivos para promover la transparencia y la rendición de cuentas, y consolidar un
México Abierto: (i) Gobierno centrado en la ciudadanía, (ii) Presupuesto abierto y
participativo, (iii) Datos abiertos para el desarrollo, (iv) Empoderamiento y
participación ciudadana y (v) Gobernanza de recursos naturales.
En este contexto, y en relación con la rendición de cuentas y la
gobernabilidad, se pueden destacar como ciertamente innovadoras las expuestas
sobre el presupuesto participativo y el empoderamiento y participación
ciudadanos, sobre todo si se toman en cuenta las disposiciones de la Ley Federal
de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), expedida en marzo de
2006 y considerada por muchos observadores y comentaristas (entre otros la
OCDE) como un ordenamiento de vanguardia, en las que se subraya la
importancia que el Presupuesto de Egresos tiene para la conducción y efectiva
realización de las políticas públicas.
No hay política pública sin presupuesto, afirma el Doctor Héctor Javier
Villarreal Páez en su artículo “Presupuestación, el Paquete Económico en México
y los alcances de la Evaluación del Desempeño” (Villarreal, Javier, agosto 2013)
publicado en la Revista Técnica sobre Rendición de Cuentas y Fiscalización
Superior, número 5, agosto de 2013. En consecuencia, si se está promoviendo
avanzar en la propuesta de dar primacía y poder a los ciudadanos en el
denominado Gobierno Abierto (empowerment en la versión original del OGP), uno
de los puntos esenciales para avanzar en ello debe ser el de su participación
directa y más activa en elaboración del Presupuesto de Egresos de la Federación
(PEF).
La LFPRH, a la que además de las citas precedentes ya se dedicó un breve
análisis en el punto 3.1.2.7 de esta tesis, establece que el Poder Ejecutivo está
obligado a presentar al Congreso de la Unión el “Paquete Económico”, compuesto
por una diversidad de propuestas legales y acompañado de un complejo
macroeconómico identificado como “Criterios Generales de Política Económica”.
De acuerdo con las estipulaciones de esta ley participarán en el proceso todas las
139
dependencias del Ejecutivo elaborando sus respectivos presupuestos y
sometiéndolos a la revisión de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la que
realizará las revisiones finales a fin de que el proyecto de presupuesto sea
presentado a la Cámara de Diputados; ésta lo recibe por conducto de su Mesa
Directiva y lo turna a la Comisión respectiva de la Cámara para su revisión y
estudio, la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, en el que deben participar
las comisiones identificadas con los distintos rubros y programas comprendidos en
el Presupuesto. Finalmente, la Comisión prepara su dictamen con el proyecto de
Decreto y el Pleno de la Cámara vota y lo aprueba; como punto final del proceso el
Poder Ejecutivo lo recibe y promulga y publica la ley.
Tomando una cita de la propia LFPRH como punto de partida para plantear
el nuevo enfoque sobre esta trascendente acción de política pública, se considera
que el criterio de la rendición de cuentas, mencionado en el artículo 1 de la ley
(Los sujetos obligados a cumplir las disposiciones de esta Ley deberán observar que la
administración de los recursos públicos federales se realice con base en criterios de
legalidad, honestidad, eficiencia, eficacia, economía, racionalidad, austeridad,
transparencia, control, rendición de cuentas y equidad de género), puede dar
fundamento a la participación ciudadana que se está proponiendo, pero
necesariamente a través de expertos bien calificados, en vista de la
especialización que exige el proceso y por las repercusiones que tiene en la vida
nacional. Ahora bien, los métodos y criterios para seleccionar a estos peritos de la
sociedad civil, bien acreditados por su conocimiento y experiencia en los vastos
aspectos y ramos del PEF, tendría que estudiarse y debatirse con especial
detenimiento.
En el subcapítulo siguiente se someten a consideración algunas ideas
resultantes del estudio realizado en el curso de esta investigación, las cuales
servirán de base a la enunciación de conclusiones y recomendaciones en la Parte
V de la tesis.
4.3.3. La opción del Presupuesto de Egresos de la Federación
140
Ya se han descrito de manera resumida los procedimientos previstos en la
ley de la materia para elaborar el presupuesto, y en el marco de esa exposición
deben considerarse las expectativas de una posible participación directa de los
ciudadanos en el proceso como una opción innovadora de impacto social. Las
técnicas para su elaboración, desde la proyección de las necesidades y las metas
por las respectivas dependencias del Poder Ejecutivo, su integración subsecuente
por la SHCP y el posterior envío del Paquete Económico al Congreso, son
ciertamente complicadas y deben realizarse en un periodo relativamente corto de
tiempo mediante el llenado electrónico de formularios diseñados por la
Dependencia Coordinadora (SHCP) y por la oficina de la Presidencia.
Dada esta problemática, convendría proponer dicha participación y
colaboración en el ámbito de la Cámara de Diputados -por definición su
representación nacional y, además, responsable de aprobar el PEF por
disposición constitucional-.
Debe mencionarse que en el tema del presupuesto participativo se han
registrado experiencias interesantes en el derecho comparado con varios países
como Brasil, Chile y España; y también en México, especialmente en algunos
gobiernos municipales, entre los que pueden citarse Guadalajara y Tlaquepaque
en el Estado de Jalisco; Ecatepec de Morelos, del Estado de México; y algunas
Delegaciones del Distrito Federal. Al respecto se sugiere consultar la obra editada
por el Instituto Electoral y de Participación Ciudadana del Estado de Jalisco,
correspondiente del Congreso del Estado, “Presupuesto participativo -
Herramienta para la democracia”, coordinada por Carlos Alberto Briseño Becerra
(Briseño B., 2011) en la que se reseñan avances interesantes que por lo general
culminan en propuestas de ley no cumplimentadas hasta la fecha; pero son
adelantos importantes que deben tenerse presentes.
Como se ha expuesto en líneas anteriores, el problema más serio es
determinar la forma y procedimientos para organizar la participación de la
sociedad; la experiencia revela que la convocatoria abierta suele dar como
resultado la conformación de grupos heterogéneos, dispersos y, si bien enterados
e informados de las necesidades de su comunidad, poco experimentados en
141
técnicas administrativas para dar seguimiento a sus sugerencias y demandas,
además de que éstas no pasan de ser peticiones, desde luego no vinculantes,
además de que pueden ser cooptados por los agentes políticos porque su
participación es voluntaria y no remunerada, como ha sucedido en el programa de
las contralorías sociales. Ésta es, probablemente, la causa principal de que hasta
ahora dichos proyectos no hayan prosperado; de tal forma que si a la complejidad
del proceso presupuestario se le añaden los problemas antes comentados para
organizar y hacer efectiva la actuación de los grupos ciudadanos, es comprensible
que el avance sea casi nulo en los fines innovadores que los gobiernos, en sus
respectivos ámbitos y niveles, declaran estar dispuestos a realizar.
En respuesta a la apremiante cuestión acerca de cómo formar estos grupos
ciudadanos responsables y qué poder vinculatorio podrían llegar a tener, se
pueden ofrecer las ideas iniciales siguientes:
a. Identificar y clasificar la temática especializada de los rubros que
componen el PEF, los que a su vez están relacionados con la
nomenclatura y actividad de las respectivas Comisiones de la Cámara.
b. Proponer los perfiles de los expertos civiles que integrarían los grupos o
comités conforme a las especificaciones de los rubros identificados.
c. Determinar, en consecuencia, el número y especialidad de cada grupo,
a través de un grupo que actuará como rector del proceso y que defina
dichos procedimientos y perfiles. Sería propiamente el cuerpo
constituyente del movimiento, el cual actuaría posteriormente como
coordinador del trabajo de los diversos grupos que se formen.
d. Sugerir el monto de las remuneraciones que los integrantes de cada
comité de expertos recibiría, y plantear los mecanismos para que dichos
estipendios se incluyan como una partida especial en el propio PEF,
asignada a las correspondientes Comisiones de la Cámara con las que
habrán de interactuar.
e. Establecer el término de gestión de los integrantes de los comités de
Expertos, el cual podría sería conveniente hacerlo coincidier con el de
los legisladores.
142
Sólo como un apunte referencial, pues no es propósito de esta investigación
realizar un estudio detallado del PEF, ni de su estructura operacional ni de sus
tecnicismos, se puede tomar como ejemplo el del presente ejercicio 2014, cuyas
líneas o renglones de gasto se muestran agrupados en seis grandes rubros,
dentro de los cuales se identifican más de 45 ramos. En el esquema que se
presenta a continuación aparecen los montos relativos a los grupos
correspondientes, igualmente con el único fin de darle contexto e ilustrar la
referencia.
El monto del PEF fue fijado en $3,493,672.0 (cifras expresadas en millones
de pesos - MM) y sus rubros o ramos básicos se agruparon y denominaron como
se indica a continuación:
(i) Ramos Autónomos, que comprende el Poder Legislativo y el Judicial,
el IFE (hoy INE), las Comisiones Nacional de los Derechos Humanos
y Federal de Competencia Económica y los Institutos Nacional para
la Evaluación de la Educación y Federal de Telecomunicaciones. La
suma de las partidas de gasto en estos ramos es de $78,784.1 MM).
(ii) Ramo 40, integrado solamente por el INEGI, con $7,840.0 MM.
(iii) Ramo 32, con la sola inclusión del Tribunal Federal de Justicia Fiscal
y Administrativa, por $2,226.9 MM.
(iv) Ramos Administrativos, el de mayor número de rubros porque
abarca 22 grandes áreas a partir del correspondiente a la
Presidencia de la República, seguido de los que pueden identificarse
con las Dependencias del Poder Ejecutivo, más el de los Tribunales
Agrarios y el CONACYT. El suma de los egresos catalogados para
ejercer el presente año en estos ramos es de $1,131,486 MM.
(v) Ramos Generales, con un total de $1,201,348 MM, que incluye el
renglón de las aportaciones federales a las Entidades Federativas y
Municipios por $545,578.5 MM; más los rubros denominados
Aportaciones a la Seguridad Social, Provisiones Salariales y
Económicas y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica,
Normal y de Adultos.
143
(vi) Entidades de Control Directo, que incluyen las aplicaciones
complementarias para la CFE, PEMEX, IMSS e ISSSTE que en total
ascienden a $1,516.161.6 MM.
(Nota: Al total de estos seis rubros, que asciende a $3,930,006.6, se
le restan $436,334.6 por concepto de Aportaciones ISSSTE del
Gobierno Federal y Subsidios y transferencias a las Entidades
Paraestatales de Control Directo en la Administración Pública
Federal, para llegar al neto de $3,493,672.0).
Desde luego es debido señalar que este proceso de colaboración,
eminentemente constructivo y no contestatario, plantea la intervención de los
ciudadanos expertos en el análisis y discusión que deben realizar las Comisiones
de la Cámara, justamente en la etapa de su preparación y no a posteriori. Una vez
aprobado el Presupuesto como resultado de esta colaboración se informaría a la
comunidad nacional acerca de esta intervención, la cual podría quedar prevista en
el Reglamento de la propia Cámara, por ejemplo en su Título Quinto, relativo a los
Órganos de Apoyo y su Funcionamiento, consignando clara y obviamente que la
aprobación del PEF es facultad exclusiva de la Cámara de Diputados, de acuerdo
con la fracción IV del artículo 74 de la Constitución Política. El proceso
fundamental a ejecutarse durante el año de vigencia del Presupuesto aprobado
es, como se sabe, consiste en otro conjunto de procedimientos complejos en el
que la relevante función de la SHCP asume las obligaciones de ir transfiriendo a
las instancias responsables los fondos aprobados para su ejercicio. El escrutinio y
evaluación sobre el cumplimiento del programa corresponde realizarlo a la ASF;
pero como se ha comentado en distintas ocasiones, su intervención se realiza
conforme a los principios de posterioridad y anualidad según lo prescrito por el
artículo 79 constitucional, lo que quiere decir que en el año de ejecución del PEF
no puede intervenir en su observación y vigilancia, lo que ha venido significando
para la sociedad mexicana, desde el año de iniciación de sus actividades y pese a
la solidez y legalidad de sus observaciones en su Informe del Resultado de la
Fiscalización, varios meses después del cierre de la Cuenta Pública revisada, que
los efectos de dicho examen no sean lo suficientemente efectivos en la
144
expectativa de ver cumplidos sus mandatos de rendición de cuentas. No se está
sugiriendo que los grupos o comités de expertos civiles intervengan en dicha
fiscalización profesional, pero sí actuarían en el transcurso del año de ejercicio del
PEF y podrían, posteriormente, presentar sus observaciones a la ASF para
coadyuvar en la planeación y ejecución de sus auditorías, ya que la propia ASF,
en el marco de su actuación legal, mantiene abierto un espacio para recibir y
atender los planteamientos de los ciudadanos.
La dificultad y los inconvenientes que presenta la realización de este
proyecto no pueden soslayarse; pero al mismo tiempo se considera que sus
términos y la metodología de su implementación serían menos complicados que el
proceso mismo de elaboración y ejecución del PEF, y éste ha venido funcionando.
En el amplio cuadro que se está esbozando, el punto de arranque del proyecto
convendría situarlo en la formación del primero de los grupos, concretamente el
mencionado en el inciso “c” anterior, que actuaría como rector y organizador del
plan; y por tratarse de una propuesta innovadora, tal y como la División de
Posgrado de la FCA de la UNAM lo promueve permanentemente entre sus
investigadores y alumnos, se sugiere que la convocatoria para integrar este primer
grupo la dirija la máxima Casa de Estudios a su comunidad académica, a través
de uno o varios de los Seminarios y Programas Universitarios que trabajan en su
ámbito institucional, alentando previamente su debate interdisciplinario.
Es necesario reiterar que las ideas y señalamientos expuestos en los
párrafos anteriores no deben considerarse como iniciativas o propuestas de
cambios de ley o de reglamentación alguna, ya que ello trascendería la capacidad
del autor y los alcances de su investigación centrada en el campo de las Ciencias
de la Administración. Más bien corresponden al interés de éstas, en cuya amplitud
cabe seguir investigando la relación que guardan e informan el desarrollo de la
rendición de cuentas bajo su concepción de cumplir objetivos, así como el punto
de conexión entre la gobernabilidad y la orientación de los organismos y
corporaciones al mayor logro de su eficiencia y su eficacia, conceptos sujetos a su
estudio y desarrollo permanentes.
145
Sí procede señalar, en cambio, que de acuerdo con las leyes federales que
han sido repetidamente comentadas en este trabajo sobre el Presupuesto y la
Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) y sobre la Fiscalización Superior (LFSRCF),
el PEF deberá incluir cada año los indicadores relativos al objetivo del gasto en
cada uno de los rubros que lo conforman y que la ASF evaluará, con base en
estos indicadores y en la aplicación de normas y técnicas específicas, el grado en
que las metas previstas fueron cumplidas. En estos términos lo exponen
puntualmente Alfredo Adam Adam y Guillermo Becerril Lozada en su libro
“Auditoría al Desempeño en México”, al señalar que “los objetivos de la
fiscalización consisten en la apropiada y eficaz aplicación y uso de los fondos
públicos (Adam Adam, Alfredo y Becerril Lozada, Guillermo. Auditoría al
Desempeño en México, IMCP y FCA UNAM, 2008).
Al respecto debe comentarse que la Entidad de Fiscalización Superior
procede a valorar primero la efectividad del control interno que hayan diseñado y
ejecutan las dependencias y entidades, así como los gobiernos estatales y
municipales, para aplicar, en seguida, los procedimientos de auditoría tendientes a
conocer dicho cumplimiento de metas y objetivos presupuestales.
Son evidentes, en consecuencia, los enlaces entre el presupuesto y su
fiscalización, entre el control y la responsabilidad hacendaria o de manejo y
aplicación de los recursos presupuestales y, finalmente, entre la rendición de
cuentas y el cumplimiento de las políticas públicas de interés colectivo. De aquí la
importancia de estudiar y fortalecer constantemente los procesos de control
interno en la Administración Pública, temas fundamentales que se exponen en la
parte siguiente de la tesis para complementar y, al mismo tiempo, fortalecer la
propuesta de reglamentar la participación ciudadana en el diseño y seguimiento
del PEF, y así aportar nuevas conceptualizaciones al proceso relacional de la
rendición de cuentas, en el que los mandantes deben ocupar, como lo reconocen
los planes nacionales de desarrollo y los convenios internacionales alusivos, la
posición determinante que les corresponde.
146
PARTE III
CONTROL INTERNO
Capítulo 1
Antecedentes históricos y conceptuales
1.1 Las Ciencias de la Administración y la Escuela del Proceso Administrativo
Muy diversos autores y tratadistas coinciden en que la administración
está invariablemente orientada a cumplir objetivos determinados. Puede acudirse,
en primer lugar, al concepto del investigador mexicano Sergio Hernández y
Rodríguez en su libro “Administración. Teoría, proceso y áreas funcionales”.
Según este catedrático de la FCA, “La administración es la actividad humana
encargada de organizar y dirigir el trabajo individual y colectivo efectivo de las
organizaciones: empresas e instituciones sociales, para el cumplimiento de sus
objetivos”.
Se cita en seguida la definición del conocido profesor de la Universidad de
California en Los Angeles (UCLA), Harold Koontz, que en su libro clásico
“Elementos de administración. Un enfoque internacional” expone: “La
administración es el proceso de diseñar y mantener ambientes en los que
individuos que colaboran en grupos, cumplen eficientemente objetivos
seleccionados”.
Esta obra ha sido editada varias veces hasta su más reciente versión, la
séptima de 2007 concluida por el profesor Heinz Weihrich, quien a la muerte del
doctor Knootz la prologó, llegándose a traducir a 16 idiomas.
Koonts y Weihrich agregan a la definición antes transcrita, las siguientes
consideraciones:
1. Un administrador desempeña las funciones generales de planear,
organizar, integrar personal, dirigir y controlar.
147
2. La administración aplica a toda organización.
3. La administración concierne a administradores de todos los niveles de la
organización.
4. El objetivo de todos los administradores es el mismo: generar un
excedente.
5. La administración tiene que ver con la productividad, lo que significa
eficiencia y eficacia.
De estos apuntes teóricos es importante destacar, por su claro sentido
conceptual, el hecho de que la administración cubre toda la organización y es
realizada por todos sus componentes en los distintos niveles de la estructura que
corresponda a cada empresa, institución o entidad. Si bien es cierto que esto
podría considerarse como una noción conocida y aceptada desde hace mucho
tiempo, la idea de enfocar el alcance y la responsabilidad colectiva de su ejecución
ayuda a entender más cabalmente el amplio significado de su práctica y a
puntualizar que no sólo los directivos y componentes de la llamada “alta
administración” son responsables del cumplimiento de los objetivos, ni tampoco -
como puede colegirse por extensión- de diseñar las normas, los procedimientos y
el propio establecimiento y descripción de los objetivos y de la filosofía
organizacional.
Por lo que se refiere a la obligación explícita de contribuir en conjunto a
generar un excedente, tal y como lo apuntan nuestros autores, debemos aceptar
que tal concepto significa agregar valor a todas las acciones encomendadas a los
administradores, es decir, a todos los miembros de la organización, y no
circunscribirnos a la idea de que “excedente” tiene un significado restringido al
aspecto financiero o de rendimiento sobre la inversión; de aquí que la
productividad sea ahora entendida y generalmente aceptada como la suma de la
eficiencia con la eficacia, sinónimo de satisfacción cualitativa de las aspiraciones
legítimas de todas las partes involucradas, tanto internas como externas a la
organización, lo que puede también ser identificado con la noción de “Efectividad”.
Por todo lo apuntado hasta ahora y según se abunda en la exposición de
las reflexiones críticas líneas más adelante, debe aceptarse que la Administración
148
es una disciplina del conocimiento científico que nace y se desarrolla en constante
evolución, invariablemente inmersa en el campo social, para procurar el
mejoramiento de las condiciones de vida de todos sus miembros por la vía del
cumplimiento y la realización de sus aspiraciones de bienestar generalmente
establecidas y aceptadas.
En este sentido y desde el punto de vista de la objetividad con la que debe
exponerse, se considera que la Administración ha evolucionado -y lo seguirá
haciendo- en la definición y desarrollo de prácticas, cada vez mejores, para servir
como ciencia del comportamiento humano a la consecución de objetivos de digna
y general convivencia. No es una novedad que las empresas y organizaciones
deban incluir en sus deberes y compromisos el servir a “otros” grupos interesados,
ya que desde su origen éstos estaban implícitos en el pleno significado de su
conceptualización teórica y de su aplicación práctica.
Este último término pudo haber contribuido a que muchos analistas e
intelectuales desestimaran la importancia de esta disciplina y trataran de reducirla,
con criterios por demás ingenuos y superficiales, a un prontuario de técnicas
obsecuentes y seguidoras de planes e ideas dictados por instancias superiores.
Eso sería tanto como decir que Thomas Edison, el gran científico inventor de la
transmisión del flujo eléctrico, se habría conformado con la exposición de sus
principios teóricos y no procurar, en un acto de responsabilidad social
trascendente, que sus colaboradores y otros estudiosos llevaran a su plena
aplicación práctica el resultado de sus estudios e investigaciones; o que Albert
Einstein, fundador de la física contemporánea con su propuesta de la teoría de la
relatividad, se abandonara a refugiarse en la comodidad de su cátedra
universitaria; o que Werther Von Braun, el investigador alemán constructor de
cohetes espaciales, se quedara en la autocomplacencia de sus hallazgos sin
aceptar dirigir posteriormente los grupos de expertos técnicos que instrumentarían
sus aplicaciones técnicas al servicio de la sociedad.
Estas referencias, en particular a Einstein y Von Braun, entre otras muchas
que pueden elegirse, son útiles para subrayar que los investigadores no son
responsables, como tampoco lo son muchos maestros y autores de la
149
Administración, del uso indebido que otros puedan hacer de sus aportaciones y
propuestas; lo cual no les quita, ni a aquéllos ni a éstos, mérito superior alguno por
sus contribuciones al bien común y a la búsqueda de un continuo mejoramiento de
la calidad de la vida humana en un marco de dignidad y libertad, a pesar de que
otros continuadores de sus estudios los hayan utilizado en un sentido distinto.
Si tuviere que aceptarse el concepto novedoso de los “grupos de interés” a
partir de la preocupación moral de Edward Freeman, primero en referirse a los
derechos de los “stakeholders”, es porque los ejecutantes de los principios
universales de la buena administración los distorsionaron y los pusieron al
servicio, casi en exclusivo beneficio, de los dueños de los capitales invertidos,
ignorando la natural definición de que toda empresa es una conjugación
equilibrada de esfuerzos e intereses comunes de inversionistas y trabajadores,
ambos grupos integrados por individuos responsables de los riesgos en que
incurren al sumar sus esfuerzos en un proyecto de interés común. Por
consiguiente, no deben diferenciarse las empresas de sus respectivos grupos de
interés porque son parte integrante de las mismas, es decir, de los mismo
emprendimientos. En contra de este pensamiento se han expuesto teorías en
diversos textos de finanzas de autores norteamericanos, conocidas como Teoría
de la Agencia, el más conspicuo y conocido de ellos Milton Freidman, de la
Escuela de Economía de Chicago, quien en 1980 exponía que el objetivo
fundamental y único de las empresas es la generación del mayor valor económico
para los accionistas, según lo cita Mario de Agüero Aguirre en su libro “Los
administradores en un nuevo contexto” (Agüero Aguirre, Mario. Fondo Editorial
FCA, UNAM, 2011).
Por estas mismas razones es necesario dedicar en seguida algunos
párrafos a mencionar de manera enunciativa otras aportaciones de profesores,
investigadores y científicos que en su tiempo asumieron con responsabilidad el
compromiso de desarrollar los conocimientos y prácticas de la Administración en
beneficio de sus contemporáneos y de las generaciones futuras, que con espíritu
visionario ciertamente habrán inspirado sus estudios y su dedicación.
150
El breve resumen y clasificación histórica de las escuelas del pensamiento
administrativo que obligada y consecuentemente se presentan a continuación -
pese a su ya conocida y amplia divulgación-, proviene de las obras citadas de
Hernández y Rodríguez y de Koontz y Weihrich por su puntual delimitación en el
campo de la Administración Científica:
Frederick W. Taylor (1860-1920). Reconocido como el padre de la
administración científica, se preocupa por incrementar la productividad a
través del método científico y por investigar en forma sistemática las
operaciones fabriles; aporta como conclusión de sus pensamientos el que
los principios así orientados pueden aplicarse a todas las organizaciones
sociales.
Henry L. Gantt (1861-1919), discípulo de Taylor, promueve la cooperación
armónica entre la mano de obra y la administración, desarrolla la necesidad
del entrenamiento permanente y establece el procedimiento que hasta la
fecha se conoce con su nombre: Gráfica de Gantt.
Frank y Lillian Gilbreth (1878-1972). Principalmente conocidos por sus
estudios de tiempos y movimientos y en especial, por la experiencia de
Lillian como psicóloga industrial, en los aspectos humanos del trabajo.
Henry Fayol (1841-1925). Industrial francés que define y aplica los
principios básicos del ahora bien conocido “Proceso Administrativo”, y por
ello consagrado como el “padre de la teoría administrativa moderna”.
Vilfredo Pareto (1848-1926). Es el iniciador del enfoque de los sistemas
sociales, aplicados a la administración y a la organización.
Elton Mayo (1880-1949). Famoso por sus estudios en diversas plantas
industriales de Estados Unidos con énfasis en las actitudes sociales y en
las relaciones de los grupos de trabajo en el concepto cualitativo del
desempeño.
Peter F. Drucker (1909-2005). Autor prolífico en temas generales de la
administración, profesor y asesor del desarrollo de instituciones académicas
en Estados Unidos y países de Latinoamérica y Europa.
151
Edwards Deming (1910-1999). Creador del concepto de la Administración
de la Calidad Total (TQM, por sus siglas en inglés) que aplicó en el Japón
de la postguerra y contribuyó a su notable recuperación económica, basado
en la atención prioritaria de las necesidades de los ciudadanos, clientes y
consumidores, y en proceso de la Mejora Continua. Su propuesta y
aplicación efectiva del que llamó “Círculo de Control”, divulgado
ampliamente después en la literatura técnica como “Círculo Deming”, se
asemeja al diagrama del Proceso Administrativo definido por Fayol, por
cuanto su punto de partida es la definición de planes y objetivos, según se
ha apuntado en párrafos precedentes.
Debe insistirse en que la dinámica de las ciencias y las técnicas es y
seguirá siendo muy activa, y que se seguirán conociendo cada vez más
velozmente cambios y nuevas ideas y propuestas, muchas de las cuales estarán
referidas a la forma de aplicación de estas teorías y principios permanentes. Tal es
el caso de la Administración, que mantiene en su definición y en su marco
conceptual planteamientos invariables respecto de su sentido original orientado al
logro satisfactorio de objetivos y fines colectivos, así como de su accionar
ordenado a dicho propósito. Pero en las aplicaciones prácticas de esos principios
sí se reconoce la aparición, en cada tiempo nuevo, de interesantes propuestas y
elementos evolutivos.
El modelo de Gobierno Corporativo es uno de los más recientes conceptos
de gestión administrativa proveniente de ese movimiento constante, el cual fue
establecido para ayudar al efectivo cumplimiento de los objetivos empresariales y
gubernamentales, incluidas sus condicionantes de sustentabilidad y sostenibilidad,
poniendo el acento en las responsabilidades del Consejo de Administración o de
Gobierno y sus integrantes, bajo un esquema de profesionalización y de soporte
técnico al mismo Consejo, cualquiera que sea la denominación de este órgano de
la alta administración, con base en Comités especializados en las áreas de
planeación y estrategias, auditoría y riesgos operacionales, y finanzas.
152
Como se ha comentado en páginas anteriores, la OCDE emitió en 1999 el
Código de Mejores Prácticas Corporativas (Corporate Governance) como
resultado de las investigaciones realizadas en sus países miembros, llegando a
considerarse desde ese año como un indicador global de eficiencia corporativa.
El Consejo Coordinador Empresarial (CCE) aglutina en México a las
confederaciones y organismos de los sectores comercial, industrial, bancario y de
negocios en general del ámbito privado, y conforme a esa autoridad gremial
expidió en 2006 su equivalente Código de Mejores Prácticas Corporativas, en el
cual recogió las principales orientaciones de la OCDE, aludiendo a ellas como el
esquema o modelo de Gobierno Corporativo. La amplia divulgación de este
documento consiguió en poco tiempo su aceptación en medios oficiales,
académicos y empresariales e influyó poderosamente en la emisión de la nueva
Ley del Mercado de Valores, en octubre de 2006, cuyo contenido regula la
operación de las empresas registradas que cotizan en la Bolsa Mexicana de
Valores y plantea nuevas y exigentes responsabilidades para los consejeros y e
integrantes de los Comités técnicos de apoyo profesional al órgano de gobierno de
la sociedad, en los términos previstos en el Código antes citado, el cual ha sido
actualizado en 2010.
Se considera oportuno destacar nuevamente en el presente subcapítulo el
alcance de estos pronunciamientos, en vista de las implicaciones que tiene en el
modelo de cooperación y en la interacción de las empresas del sector privado en
la prestación de servicios públicos, así como en su intervención en otras
actividades anteriormente reservadas al Estado. Esta circunstancia invita a pensar
que los principios de la Gobernabilidad, de los cuales se derivaron las aplicaciones
del Gobierno Corporativo al sector privado, se han ido integrando en un enfoque
similar, al menos desde un punto de vista teórico , y convendrá en consecuencia
explorar su posible fusión.
1.2 El componente del control en el Proceso Administrativo
153
El principio fundamental de la administración, que por ello es
invariablemente reconocido por los estudiosos y profesionales prácticos como su
marco teórico básico, es el llamado Proceso Administrativo.
En efecto, es generalmente aceptado que el análisis y mejor conocimiento
de esta disciplina científica se facilita mediante una organización clara y útil de su
funcionamiento, dividiéndola en cinco elementos esenciales: planear, organizar,
integrar, dirigir y controlar, que en conjunto componen el proceso administrativo
conocido universalmente.
Basado en la teoría de sistemas, el proceso sustenta y da sentido a las
actividades de todo individuo y de todo tipo de grupos y organismos sociales
desde los más remotos orígenes, pues se reconoce que el primero de los
componentes de su línea continua de funcionamiento es la planeación -que puede
identificarse con la cuestión filosófica del deber ser-, al que siguen la organización,
la integración, la dirección y el control, coadyuvantes activos de la realización de
las entidades mediante el cumplimiento de sus objetivos.
Por otra parte, la palabra proceso alude a una secuencia de principio y fin;
pero en este caso se reconoce que el proceso administrativo es continuo porque la
dinámica de las organizaciones en funcionamiento permanente lo aplican de
manera constante y simultánea. Como se ha apuntado anteriormente, la teoría de
sistemas en que se inserta o contiene el proceso administrativo consagra el
principio de sinergia, por el cual todos y cada uno de los componentes del sistema,
identificados a su vez como subsistemas, interactúan entre sí, se complementan y
producen valor agregado como resultado de este permanente accionar.
El industrial francés Henri Fayol ya mencionado definió y desarrolló el
modelo del “proceso administrativo” en los inicios del siglo XX, y a partir de
entonces se ha venido perfeccionando por diversos tratadistas ingleses y
estadounidenses, variando la composición de sus partes y el alcance de cada
etapa del proceso. Sin embargo, puede afirmarse que estos cambios son más de
carácter semántico y no alteran el contenido fundamental de su marco teórico,
utilizado y probado durante muchos años.
154
Los autores Harold Koonts y Heinz Weihrich, en su obra ya mencionada
anteriormente, reconocen (que) “un administrador desempeña las funciones
generales de planear, organizar, integrar personal, dirigir y controlar”, y esto queda
asentado y vuelve a ser reconocido 100 años después de que Fayol lo estableció.
Las distintas etapas del proceso administrativo son importantes cada una
por sí mismas y desde luego en su conjunción sistémica, que al tiempo que
reconoce su propia conformación y características unitarias subraya la noción
fundamental de su interrelación con miras a generar valor agregado, tal y como se
ha venido señalando.
Algunos autores y agrupaciones académicas, por ejemplo el Instituto de
Auditores Internos (IIA, por su siglas en inglés), han expuesto que aunque el
control es uno de dichos módulos o partes, actúa igualmente en cada uno de los
otros porque si se observan aisladamente, tanto la planeación como la
organización, la integración y la dirección requieren aplicar de manera intrínseca
técnicas de control para conseguir eficacia en su respectivo funcionamiento y, en
consecuencia, beneficiar la unificación efectiva de todo el proceso, generando un
mayor valor.
Esto puede entenderse mejor en la definición e integración del control,
dentro de cuya estructura, y a fin de procurarles una mayor efectividad, se
incluyeron los ya citados componentes del proceso administrativo. Su
conceptualización se dio a conocer como resultado de las investigaciones
realizadas por el Comité de Organizaciones Patrocinadoras -COSO por su siglas
en inglés, al cual se alude con amplitud en el capítulo siguiente-, que entre otros
aportes vino a resolver la dispersión y diversidad de definiciones e interpretaciones
sobre control en el lenguaje de la Administración.
Desde un cierto enfoque filosófico puede decirse que el control es también
una actitud, es decir, una condición de la voluntad. Su manifestación a través del
ejercicio o realización de esa voluntad produce un efecto; luego entonces el
control es una causa. Esta reflexión ayuda a entender que si el origen del control
surge en la conciencia individual, se estaría hablando propiamente de autocontrol.
Y si se extiende esta consideración a las acciones personales del individuo como
155
responsable de tomar decisiones o de ejecutar distintas acciones en determinada
organización, el concepto de control se revela más claramente como un elemento
coadyuvante del cumplimiento de los compromisos asumidos.
A diferencia de lo que el sentido lato del término “control” pueda sugerir, o
en línea distinta de lo que muchas personas y ejecutivos suelen pensar, no es un
concepto que obstruya o estorbe la buena realización de sus tareas, sino al
contrario, se trata de una importante función intelectual que ha de ayudarle a
conocer mejor los objetivos que pretende alcanzar, pudiendo así declarar, por
consiguiente, “que los tiene bajo su control”.
Tal y como sigue sucediendo con la trascendente cuestión de la rendición
de cuentas, acaso mucho más importante que la conceptualización del control
porque éste sirve a aquélla, el tema del control interno venía sufriendo en las
últimas décadas del siglo pasado muchas confusiones y no poca fragmentación de
ideas en su exposición teórica o conceptual, y sus aplicaciones resultaban
equívocas causando un impacto oneroso en el manejo de las corporaciones
públicas y privadas. De toda esta problemática puede resultar la aseveración de
que el control interno sirve a la rendición de cuentas porque ésta no podrá
cumplirse sin la debida y correcta aceptación de una responsabilidad; y la
responsabilidad no puede ser ejercida sin la autoridad necesaria. Por ende, es
clara la acepción de que el ejercicio de la autoridad exige contar con una
estructura de organización y de los diversos instrumentos para realizarla -el
control-, lo cual demanda una precisa identificación de los objetivos que deben
alcanzarse y de los sistemas de información para dar a conocer su cumplimiento.
Capítulo 2
Control Interno. El estado de la cuestión
Consideración preliminar
156
La vastedad bibliográfica sobre este tema de carácter eminentemente
administrativo, como se ha venido exponiendo en el capítulo anterior, exige
realizar un acopio de los principales textos sobre el tema y proponer en seguida un
juicio crítico como lo sugiere el método seguido en el Título II sobre Rendición de
Cuentas.
Según el contador público e investigador de la Universidad Javierana de
Bogotá, Samuel Alberto Mantilla, en su libro “Auditoría del Control Interno”
(Mantilla, Samuel Alberto, Ecoe Ediciones, Colombia, junio 2013), se pueden
identificar tres generaciones del Control Interno; la primera se basó en acciones
empíricas, ligadas a los procedimientos contables y de auditoría, alrededor de los
años de la década 1950; la segunda tuvo un sesgo legal y logró imponer algunas
prácticas en el sector público, impulsada principalmente por los estudios
provenientes de Europa en los años 70’s del pasado siglo ; y la tercera ubicó sus
esfuerzos en las responsabilidades de los altos niveles directivos y en la
participación de todos los miembros de la organización, considerando que esta
generación es el resultado de las investigaciones llevadas a cabo por el Comité de
Organizaciones Patrocinadoras (COSO) y que culminaron con la presentación en
1992 del Marco Integrado de Control Interno (Integrated Framewok of Internal
Control, Committe of Sponsoring Organizations of the Treadway Commision), cuya
influencia desde entonces ha sido notable en los gobiernos, las organizaciones
internacionales, las corporaciones globales y las pequeñas empresas, las
instituciones académicas y las prácticas profesionales, especialmente en el campo
de la Administración y de la Contaduría Pública.
En esta virtud, y por su solidez y plena actualidad, el primero de los puntos
que conforman el presente capítulo se dedica a comentar con cierta amplitud el
Modelo COSO de Control; y el segundo se destina más específicamente a
comentar el desarrollo del Control Interno en la Administración Pública en México,
a partir de las normas y acuerdos dictados por la Secretaría de la Contraloría
General de la Federación, hoy de la Función Pública (SFP), destacando el
ascendiente que dicho modelo integrado ha tenido en su descripción y en sus
157
circunstancias, no siempre aplicadas debidamente y subestimadas en las
recientes reformas a la LOAPF.
2.1 El Marco Integrado de Control Interno según el modelo COSO
Un acontecimiento que provocó la preocupación mundial fue el caso
Watergate (1973-1976) en los Estados Unidos al conocerse que no se trató
solamente de una cuestión de espionaje político en la sede del Partido
Republicano, sino que se extendió a una amplia red de corrupción entre el
gobierno y las empresas, tanto domésticas como de otros muchos países.
Uno de los muchos actos legislativos y acciones particulares que derivaron
de estas investigaciones fue la creación de la Comisión Nacional sobre
Información Fraudulenta en 1985, conocida como Comisión Treadway por el
nombre del congresista que la dirigió, para cuya integración convocó a cinco
importantes organismos profesionales independientes que la patrocinaron y
llevaron a cabo los estudios e investigaciones correspondientes, a saber: el
Instituto Americano de Contadores Públicos Certificados (AICPA), la Asociación
Americana de (Profesores) de Contabilidad (AAA), el Instituto de Ejecutivos de
Finanzas (FEI), el Instituto de Auditores Internos (IIA) y el Instituto de Contadores
Administrativos (IMA).
La reunión así congregada de los representantes de estas cinco
organizaciones adoptó el nombre de Comité de Organismos Patrocinadores
(COSO), y a partir de la presentación de sus conclusiones en 1992 el acrónimo
alcanzó un reconocimiento mundial por asociar a él toda referencia al moderno
concepto del control y sus nuevos desarrollos.
Las investigaciones, encuestas, talleres de discusión, entrevistas y otras
actividades de rigor metodológico conducidos por COSO durante más de siete
años, culminaron con la edición de un compendio de cuatro volúmenes bajo el
título original en inglés de “Internal Control – Integrated Framework”, muy pronto
traducido a varios idiomas y dado a conocer simultáneamente en muchos países.
En México se conoce como “Marco Integrado de Control Interno” y su traducción al
158
español fue realizada por ECOE Ediciones, de Colombia, publicada bajo el título
“Control Interno. Estructura Conceptual Integrada”.
Es pertinente hacer constar que la descripción que se ofrece de manera
general en este trabajo es, propiamente, un compendio de los muchos estudios,
artículos y transcripciones que se han hecho sobre el Modelo COSO de Control
desde su aparición, hace más de 12 años. No obstante ello, se juzga necesario
incluirla y subrayar sus aspectos fundamentales por dos razones importantes.
Primero, porque es necesario insistir en la profundización de su estudio y su
aplicación ya que, pese a su calidad y al tiempo transcurrido desde su exposición,
muchas empresas e instituciones, incluso las dedicadas a la investigación y a la
docencia, han sido omisas en observarlo o lo ignoran de plano; y en segundo
lugar, porque su presentación conjunta con el principio de la rendición de cuentas
permite comprender mejor, vista la seriedad y eficacia de su estructura, el alcance
de los deberes que asumen quienes aceptan responder por un mandato, y el
apoyo que pueden recibir para cumplirlo. La correspondiente cita bibliográfica
denota no sólo el rigor metodológico, sino la recomendación consciente de
consultar los textos completos.
En un sentido amplio, el nuevo concepto de Control Interno, divulgado en
castellano, es el siguiente:
“El Control Interno es un proceso integrado a los procesos, y no un conjunto
de pesados mecanismos burocráticos añadidos a los mismos, diseñado y
ejecutado por la alta administración (el Consejo, la Junta Directiva o el Órgano de
Gobierno), la dirección y todo el personal de una entidad, establecido con el fin de
proporcionar una garantía razonable para el logro de objetivos, identificado con las
siguientes tres categorías:
Eficacia y eficiencia de las operaciones.
Confiabilidad de la información financiera.
Cumplimiento de las leyes, reglamentos y políticas”.
159
Es pertinente destacar de esta definición los siguientes aspectos que se
consideran fundamentales:
El control interno es un proceso, es decir un medio para alcanzar un fin y no
un fin en sí mismo.
Lo llevan a cabo las personas que actúan en todos los niveles; no se trata
solamente de manuales de organización y procedimientos, ni de
instrucciones de la alta dirección hacia los integrantes del organismo.
Aporta un grado de seguridad razonable, no la seguridad total, para el logro
de los objetivos.
Facilita la consecución de objetivos en una o más de las categorías
señaladas que, al mismo tiempo, tienen puntos en común.
Al definir el control interno como un proceso se hace referencia a una
cadena de acciones extendidas a todas las actividades inherentes a la gestión e
integradas a los demás procesos básicos de la misma, la planificación, la
ejecución y la supervisión, así como también a que tales acciones están
incorporadas (no añadidas) a la infraestructura de la entidad para influir en el
cumplimiento de sus objetivos y apoyar sus iniciativas de calidad.
Bajo la cobertura de su enfoque integrado, el control está constituido por los
cinco componentes que se mencionan en seguida, los cuales deben funcionar de
manera interrelacionada e interactuar a lo ancho y largo de la organización, es
decir, en todos sus niveles y áreas de operación, bajo la misma concepción
sistémica que caracteriza al proceso administrativo, para generar valor en el
tránsito continuo de la realización de sus objetivos.
Los cinco elementos identificados como componentes del Marco Integrado
de Control son los siguientes: Ambiente de Control; Evaluación de Riesgos;
Actividades de Control; Información y Comunicación; y Monitoreo.
Por lo ya apuntado anteriormente, debe quedar claro que la integración
sistémica de estos elementos significa que todos son importantes y guardan entre
sí una relación inseparable, debiendo operar con toda efectividad de manera
conjunta, pues si uno de ellos tuviere deficiencias o fallas en su accionar, el
160
proceso completo se quebrantaría aunque las otras cuatro funcionaran
correctamente. Sin dejar de reconocer su característica comprehensiva esencial,
los analistas y estudiosos de este avance conceptual en la teoría y práctica de la
Administración han centrado su atención en el componente “Ambiente de Control”,
por considerar que su connotación explícita de atmósfera o clima infunde en los
demás componentes un claro espíritu de cultura organizacional, extendida a todas
las partes interesadas de su entorno, confirmando así el sentido de su
responsabilidad social al desarrollar en su interior varios elementos
interrelacionados, tales como el reconocimiento de la integridad y los valores
éticos asumidos por la empresa, la calidad y capacitación de todos los integrantes
de la misma, la filosofía directiva y la estructura interna debidamente dispuesta a
la satisfacción de los objetivos institucionales.
Para los efectos de la presente investigación conviene hacer énfasis
nuevamente en el hecho de que el proceso de control está íntimamente dirigido a
promover el cumplimiento de los objetivos de todo tipo de organizaciones,
destacando que los autores del Modelo COSO establecieron como un componente
primordial la Evaluación de Riesgos, relacionándolo precisamente con el diseño y
especificación de los fines a cuya consecución está orientada la operación de la
organización en todo tiempo y circunstancia. En efecto, el enunciado de que un
riesgo es todo aquello que impide cumplir el objetivo, resaltando que todas las
entidades, públicas y privadas -el gobierno mismo-, enfrentan riesgos en todos los
niveles que pueden afectar su sobrevivencia o viabilidad y deben valorarse
mediante su identificación y análisis ante la evidencia axiomática de que los
riesgos son, precisamente, todos aquellos sucesos, acontecimientos o
posibilidades que estorban el cumplimiento de los objetivos. De aquí que se
exprese claramente que “la definición de objetivos es una condición previa para la
valoración de riesgos”.
Párrafos adelante se citan muy concisamente los propósitos y elementos
que forman los tres componentes de este Marco Integrado; pero conviene
detenerse en este punto para mencionar que la valoración, administración y
gestión de los riesgos en las organizaciones constituyen actualmente la
161
orientación básica de las funciones directivas de muchas corporaciones, y en
ocasiones llegan hasta sugerir que este mecanismo ha sustituido la estructura
toda del control integrada en los componentes o subsistemas mencionados.
Esto influyó en que la Comisión Treadway, ya citada -la cual continúa
trabajando activamente como grupo de investigación e integrado por las mismas
cinco organizaciones que la formaron desde sus inicios en 1985-, haya emitido en
2004 una nueva publicación –conocida en los medios empresariales y académicos
como COSO 2, orientada a resaltar la importancia de la gestión de riesgos (Risk
Management), pero confirmando que el Marco Integrado de Control en que se
inserta debe seguirse considerando como el proceso completo que coadyuve al
logro de los objetivos institucionales. Más recientemente la Comisión publicó otro
documento directamente relacionado con la gestión empresarial de riesgos (ERM,
por su consabida sigla en inglés), llamando la atención general sobre la
importancia de dotar al control interno de un mayor enfoque hacia la
administración de los riesgos en el complicado entorno económico mundial.
De los restantes componentes de la estructura integrada que se están
comentando, debe señalarse brevemente que el relativo a las Actividades de
Control comprende las políticas y la instrumentación de procedimientos que
contribuyen a asegurar que las directrices administrativas se cumplen, incluyendo
las aprobaciones, autorizaciones, salvaguarda de activos y la edición y
permanente actualización de manuales o compendios de las normas de control
establecidas con la participación de todos los elementos y áreas de la
organización.
El cuarto elemento, referido a la Información y Comunicación, parte de
reconocer que la información pertinente debe ser identificada, capturada y
comunicada al personal en forma y tiempo adecuados para apoyar el
cumplimiento de sus actividades. Los sistemas de información involucran el apoyo
a actividades estratégicas, la integración con las operaciones, la comunicación
interna y al exterior de la entidad y los medios de que dispone para ello.
Finalmente, el Monitoreo es el componente del proceso mediante el cual se
supervisa y evalúa la efectividad con que se desempeñan y conservan en el
162
tiempo los propios controles establecidos. Corresponde, en consecuencia, a las
actividades permanentes de vigilancia y seguimiento, y hace referencia a sus
alcances y frecuencia, quiénes deben realizarlas, qué procesos siguen,
destacando la necesidad de generar informes adecuados sobre las deficiencias
detectadas y las acciones seguidas para corregirlas. Desde luego contempla la
participación de los auditores internos con alto grado de profesionalismo e
independencia funcional, así como la selección, contratación y evaluación de la
calidad del trabajo de los auditores externos en la aplicación de las normas y
procedimientos de auditoría -actualmente contenidas en una colección preceptiva
de reconocimiento general a nivel global, las Normas Internacionales de Auditoría
(NIA’s) de la Federación Internacional de Contadores (IFAC), como resultado del
trabajo e investigaciones permanentes que realizan los organismos gremiales de
la profesión contable en sus países miembros-.
Además del volumen central del compendio elaborado por la Comisión
Treadway, ya ampliamente identificado y también reconocido en todo el orbe, es
preciso aludir a dos documentos complementarios, adicionales al Resumen
Ejecutivo que lo precede, dedicados a definir la responsabilidad que asumen los
directivos de toda organización ante el público, de informar respecto de la
efectividad con la que se ha diseñado, actualizado y ejecutado el control así
estructurado. Este informe de la alta administración debe ser publicado por las
organizaciones junto con su información financiera y de cumplimiento de objetivos,
cuando menos una vez al año.
El otro documento al que se hace referencia en este contexto se denomina
“Herramientas de evaluación”. Contiene una serie de instrumentos para conducir
exámenes e investigaciones tendientes a conocer, con cierta objetividad, el grado
en que se cumplen las disposiciones del control establecido que, como ha
quedado apuntado, es determinante para la realización del proceso administrativo.
El aporte fundamental del documento ha sido el de ayudar a evaluar el
desempeño y otras cuestiones que, por no expresarse conforme a reglas
tradicionales de medición, se consideraban no sujetas a valoración efectiva, como
la conducta moral de los individuos al interior de toda organización.
163
Con base en las consideraciones expuestas en los párrafos anteriores
sobre el Marco Integrado del Control Interno, debe subrayarse que el proceso de
control interno es cada vez más importante y de inevitable ejecución, pues la
definición de los objetivos institucionales y su logro eficaz son demandas
ineludibles, tanto para asegurar la permanencia de las organizaciones y empresas
de manera sostenible y participante en el progreso de las sociedades, como para
satisfacer las expectativas de todos los grupos interesados en dichos desarrollos
y, en general, de los miembros de la comunidad.
Por lo anterior, y como se ha apuntado ya, el Comité bien conocido por su
acrónimo continúa trabajando y recibiendo la contribución de los profesionales y
académicos que en representación de sus cinco instituciones integrantes desde su
constitución, quienes se han venido turnando con plausible espíritu de
actualización y compromiso. En 2013 emitió un nuevo marco conocido como
COSO 2013 con el propósito de responder a las exigencias del ambiente de
negocios y operativos actuales, tomando la esencia del COSO 1992 y enfatizando
que los cinco componentes deben estar presentes (diseñados) y funcionando (ser
efectivos) conjuntamente de manera integrada, pero adicionalmente se abren y
formalizan 17 principios para hacerlo aún más efectivo y propiciar mejores
elementos para su evaluación y mejoramiento constantes.
Estos principios de COSO 2013, asociados a los 5 componentes, se
pueden leer en su página http://coso.org/default.htm, una de cuyas traducciones al
español la ha ofrecido la C.P.C y C.I.A. Beatriz Castelán en su artículo “COSO
2013, Evolución del modelo” (Castelán, Beatriz. Revista Contaduría Pública,
IMCP, diciembre 2013), como se reproduce a continuación:
Del Ambiente de control
Principio 1: Demostrar compromiso con la integridad y valores éticos.
Principio 2: El consejo de administración ejerce su responsabilidad
de supervisión del control interno.
Principio 3: Establecimiento de estructuras, asignación de
autoridades y responsabilidades.
164
Principio 4: Demuestra su compromiso de reclutar, capacitar y
retener personas competentes.
Principio 5: Retiene a personal de confianza y comprometido con las
responsabilidades de control interno.
De la Evaluación de riesgos
Principio 6: Se especifican objetivos claros para identificar y evaluar
riesgos para el logro de los objetivos.
Principio 7: Identificación y análisis de riesgos para determinar cómo
se deben mitigar.
Principio 8: Considerar la posibilidad del fraude en la evaluación de
riesgos.
Principio 9: Identificar y evaluar cambios que podrían afectar
significativamente el sistema de control interno.
De las Actividades de control
Principio 10: Selección y desarrollo de actividades de control que
contribuyan a mitigar los riesgos a niveles aceptables.
Principio 11: La organización selecciona y desarrolla actividades de
controles generales de tecnología para apoyar el
logro de los objetivos.
Principio 12: La organización implementa las actividades de control a
través de políticas y procedimientos.
De la Información y Comunicación
Principio 13: Se genera y utiliza información de calidad para apoyar
el funcionamiento del control interno.
Principio 14: Se comunica internamente los objetivos y las
responsabilidades de control interno.
Principio 15: Se comunica externamente los asuntos que afectan el
funcionamiento de los controles internos.
De las Actividades de monitoreo
Principio 16: Se lleva a cabo evaluaciones sobre la marcha y por
separado para determinar si los componentes del
165
control interno están presentes y funcionando.
Principio 17: Se evalúa y comunica oportunamente las deficiencias
del control interno a los responsables de tomar
acciones correctivas, incluyendo la alta administración y el consejo
de administración.
Este nuevo marco facilita la formulación, implementación y evaluación de
los sistemas de control interno en el futuro, como lo expone el Doctor en
Economía de la Universidad de California en Los Angeles, José Oyola Santiago,
Ex-Director Auxiliar en la Entidad de Fiscalización Superior de EE.UU.
(Government Accountability Office (GAO), en un el artículo publicado por la ASF
en el número 3 de su Revista Técnica (agosto de 2012), quien además sostiene
que “en el sector público el control interno se ha convertido en un aliado
indispensable de los gerentes públicos para atender clientelas diversas, mejorar
los procesos burocráticos, y aminorar los riesgos que afectan los programas de
gobierno”. (Oyola, José, 2012).
2.2 El control interno en la Administración Pública
Ya se ha señalado en las líneas anteriores que el control interno es un tema
de gran interés para las entidades en general; pero en la empresa pública resulta
relevante. Si bien se reconoce como un hecho indiscutible el que las
organizaciones del sector privado den cumplimiento a las normas legales que les
son aplicables y que lo hagan por el interés de los inversionistas, lo cual aporta
factores de decisión para realizar o no afectaciones a su patrimonio, diversos
acontecimientos suscitados en empresas públicas en los últimos años están
influyendo en que su marco regulatorio evolucione de forma importante, buscando
un mayor y mejor “control” para evitar o disminuir las acciones de funcionarios de
las entidades que puedan afectar a toda la sociedad, deteriorando los niveles de
confianza en el gobierno.
166
A este respecto han surgido cuestionamientos acerca de los cambios en las
distintas regulaciones, preguntándose si se podrá asegurar mejor un control en las
entidades; se indaga también si el control interno que se establezca tiene el
objetivo de cumplimiento, aseguramiento de los bienes públicos y aumento de su
eficacia operativa. Igualmente se cuestiona si será suficiente realizar cambios en
las distintas leyes, códigos o circulares para garantizar mejoras en lo que al control
interno se refiere; y hasta dónde puede influir y hacerse responsable a los órganos
de gobierno sobre el control interno de las entidades. Un rápido análisis de las
disposiciones regulatorias y de las mejores prácticas en México en materia de
control interno para las empresas públicas ayudará a responder o formarse un
criterio sobre estas materias.
Las empresas públicas y privadas en todo el mundo deben observar leyes y
normas que regulan su funcionamiento. La Ley del Mercado de Valores (LMV) es
el principal instrumento al que deben apegarse las empresas que cotizan en el
mercado mexicano de valores, y la Ley General de Sociedad Mercantiles en vigor
desde 1934 establece las normas a cumplir por aquellas no inscritas en él. Al
mismo tiempo, tal y como se ha comentado en páginas anteriores, el Código de
Mejores Prácticas Corporativas del CCE no es un instrumento regulador, pero sí
un documento con recomendaciones importantes que deben mejorar su gestión.
Las responsabilidades del Consejo de Administración son especialmente
relevantes, señalando que en materia de control interno el Consejo debe apoyarse
en él y asegurarse de su efectividad para cumplir sus metas y objetivos. A este
respecto, el Código mencionado cita como una de sus sugerencias dentro de la
práctica 7, que es responsabilidad del Consejo de Administración “asegurar el
establecimiento de mecanismos de control interno y de calidad de la información”.
En cuanto a la responsabilidad del control interno de las empresas públicas
se reitera que es responsabilidad de sus órganos de gobierno y en general de sus
administradores ajustarse al diseño, ejecución y seguimiento que establezca la
dependencia del Poder Ejecutivo identificada como la normativa en materia de
control la SFP. El Acuerdo emitido por el entonces titular de esa dependencia, el
C.P. Salvador Vega Casillas, por el que se emiten las Disposiciones en Materia de
167
Control Interno y se expide el Manual Administrativo de Aplicación General en
Materia de Control Interno se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 12 de
julio de 2010, señalando que pretende “ … integrar en un sólo instrumento
normativo las disposiciones administrativas y principales procedimientos que en
materia de control interno, el cual estarán obligadas a observar las dependencias
y entidades de la Administración Pública Federal, así como la Procuraduría
General de la República”.
Es interesante advertir que el Acuerdo se refiere expresamente a los
principios del Gobierno Corporativo formulados por la OCDE, con base en el que
se plantea fortalecer las Normas Generales de Control Interno e implementar un
Modelo Estándar de Control Interno. Asimismo, el Acuerdo alude al concepto de la
administración de riesgos en el ámbito de la Administración Pública Federal, en
clara referencia al Modelo COSO sin reconocerlo expresamente, señalando esta
importante advertencia: “se implementa un proceso sistemático que permita
establecer el contexto, identificar, analizar, evaluar, atender, monitorear y
comunicar los riesgos que puedan obstaculizar o impedir el cumplimiento de los
objetivos y metas institucionales”. Con base en estas mismas consideraciones
iniciales, el Acuerdo presenta en su Capítulo II -Estructura del Modelo- las
“Disposiciones en materia de Control Interno”, y las agrupa y describe de manera
prácticamente igual a los cinco componentes del modelo COSO. Por la
importancia de esta disposición en la Administración Pública se incluye el resumen
esencial de su contenido en el Anexo IV de la tesis.
Al mismo tiempo que se reconoce el valor de esta normatividad, aplicable a
toda la Administración Pública, debe ahora señalarse con preocupación que con
fecha 2 de enero de 2013 se publicó el Decreto por el se reforman, adicionan y
derogan diversas disposiciones de la LOAPF, entre ellas la supresión de la SFP,
determinando que sus atribuciones se concentrarán en la SHCP, la que en los
términos de la fracción XXVII del artículo de la ley así reformada, será la
responsable de “coordinar y supervisar el sistema de control gubernamental,
establecer las bases generales para la realización de auditorías internas,
transversales y externas, y expedir las normas que regulen los instrumentos y
168
procedimientos en dichas materias en las dependencias y entidades de la
administración pública federal”. El artículo segundo transitorio del Decreto
establece que las reformas entrarán en “vigor en la fecha en que el órgano
constitucional autónomo que se propone crear en materia anticorrupción, entre en
funciones, conforme a las disposiciones constitucionales y legales que le den
existencia jurídica”. Ante esta circunstancia debe continuarse debatiendo sobre
ello, y a tal propósito la presente investigación sugiere crear dos nuevas áreas de
la Presidencia de la República al mismo nivel de su Consejería Jurídica, las cuales
podrían denominarse, respectivamente, “Oficina Normativa de Control Interno” y
“Auditoría Interna Gubernamental”, y establecer sus atribuciones en un nuevo
artículo 44 de la LOAPF. La presente propuesta se basa en la doctrina y en los
principios desarrollados por las Ciencias Administrativas desde hace varias
décadas, estableciendo que tales funciones deben operar y colaborar con la
máxima autoridad de la compleja estructura de toda corporación, en este caso el
Poder Ejecutivo responsable de la Administración Pública y su titular, el Presidente
de la República. Sólo en estas circunstancias, y subrayando la importancia que
tiene el control interno por todo lo anteriormente expuesto, podría proponerse la
eliminación de la SFP, por definición la encargada del Control y de la Auditoría
Interna de la Administración Pública, prevista en la derogación del art. 37 de la
LOAPF.
Capítulo 3
Control Interno. Visión y perspectivas
En el capítulo que antecede se han expuesto y comentado los conceptos
fundamentales del control interno en la literatura técnica reconocida ampliamente
en los ámbitos nacional e internacional, así como los establecidos en la
Administración Pública mexicana, seleccionados en la bibliografía sobre dicho
concepto. De conformidad con la metodología aplicada, cada uno de dichos textos
fueron analizados en su síntesis esencial y sometidos a su estudio crítico, según
169
se anunció en los primeros párrafos del capítulo. Procede ahora formular en
consecuencia el respectivo informe que ofrece algunas consideraciones
resultantes de la investigación, y el presente capítulo se dedica a tal propósito. Los
dos subcapítulos que lo integran deben leerse como complemento y en el contexto
del estudio desarrollado en el capítulo anterior.
3.1 Control de objetivos
La cultura general en materia de Control Interno y su contribución al logro
de la efectividad administrativa, traducida en el cumplimiento de los objetivos de
todo tipo de organizaciones, puede considerarse pobre en la actualidad, tanto en
el ambiente empresarial como en el de la gestión gubernamental. Ello puede
deberse a dos hechos o realidades principales. Uno es de carácter semántico,
como en el caso de la rendición de cuentas, porque como se ha expuesto a lo
largo de la Parte II de esta tesis, la gente, el público en general, se atiene a la
versión tradicional del término y a su connotación autoritaria de dominio, de
ejercicio de vigilancia sobre la conducta de los otros. El otro hecho que afecta en
forma grave al concepto del control, a su credibilidad y aceptación como un
proceso procurador de beneficios generales, es precisamente el punto en el que la
mayoría de las partes involucradas en la gestión administrativa ve alejarse su
orientación general por la búsqueda de objetivos particulares centrados en la
competitividad del mercado, que da prioridad al rendimiento sobre la inversión, a
las utilidades de los accionistas, por encima de las aspiraciones de la comunidad
de clientes, consumidores, trabajadores y ciudadanos en general.
Por estas razones conviene subrayar el significado y alcance del principio
número 6 de COSO 2013, que reconoce el imperativo de “establecer objetivos
apropiados” y los riesgos de no alcanzarlos como uno de los componentes del
control interno integrado y sistemático, es decir, el del proceso que define la
necesidad de que todas sus partes se cumplan, a riesgo de que si una de ellas no
lo consigue, podría afectar la supervivencia total del ente.
En este punto de la disertación es conveniente inscribir dos pensamientos
críticos como parte del informe resultante del estudio conjunto de la rendición de
170
cuentas y el control interno. El primero apunta a buscar una cierta resolución al
problema terminológico derivado del significado o acepción tradicional del vocablo
“control”. No se trata de enmendar la plana a los señores de la Real Academia de
la Lengua sino de recordar, como ya se hizo en el tema de la rendición de
cuentas, que el lenguaje de las ciencias y de la técnica acepta el uso de
“convenciones”, de expresiones especiales y propias de la particularidad de cada
una. Así, debiera divulgarse con mayor énfasis que control interno es una
acepción de significado propio en las disciplinas administrativas.
Pero considerando al mismo tiempo que las voces propias de los
investigadores y científicos deben acercarse más a las del uso generalizado en la
sociedad, puede sugerirse que la expresión técnica “Control Interno” se asimile y
exponga indistintamente como “Control de Objetivos”, tal y como se ocupa desde
hace varios años en otros espacios de investigación académica. Puede citarse a
este respecto la locución “Control de Objetivos” que acuñó Anthony Giddens,
Director de la Escuela de Economía y Ciencias Políticas de la Universidad de
Londres, en su obra clásica “La tercera vía” publicada en 1998 como prontuario
ideológico del entonces Primer Ministro de Inglaterra, Anthony Blair.
Se trata de una frase interesante que el común de la gente podría llegar a
entender y aceptar mejor, por cuanto que al escuchar decir a los administradores y
políticos “tengo control de mis objetivos” o “mis objetivos están bajo mi control”,
reconocería que saben lo que deben cumplir, a partir de que esos objetivos hayan
sido compartidos con la propia comunidad a la que se han comprometido servir.
En este mismo orden de ideas puede recogerse la idea de crear una oficina
especial en el ámbito de la Presidencia de la República, según se ha sugerido en
el punto anterior, y reconsiderar la propuesta de su nomenclatura como “Área
Normativa de Control de Objetivos”.
3.2 El control interno como instrumento de la rendición de cuentas
Bajo la consideración reiteradamente expuesta de que rendir cuentas es
cumplir objetivos, así como también la de que el control interno es un proceso
171
desarrollado por la Administración para coadyuvar al logro de objetivos, se puede
deducir que éste es el instrumento indispensable para la plena de realización del
principio de la rendición de cuentas. Se ha comentado y analizado ampliamente en
este estudio que uno de los aspectos de la rendición de cuentas señala que quien
recibe una encomienda o mandato debe contar con los elementos necesarios para
justificar su aceptación a cumplirlo. Estos medios suponen la existencia de una
estructura administrativa básica, cuya esencia fundamental es el control interno
con todas las características antes descritas. De aquí que pueda afirmarse que el
control interno es el instrumento indispensable para poder cumplir el mandato
recibido y aceptado con responsabilidad. Esta misma reflexión ha llevado a
muchos investigadores y estudiosos de la Gobernabilidad, de las Ciencias
Políticas, Económicas y Jurídicas, y por ende de la Rendición de Cuentas, a
identificarla con el principio superior de la responsabilidad. Por consiguiente, y
más allá del empeño por definirla u ofrecer una aceptable conceptualización, el
interés general en torno de la rendición de cuentas deberá ponerse en este
principio fundamental, equiparable a la capacidad existente en todo sujeto activo
de derecho para reconocer y aceptar las consecuencias de su libre aceptación a
cumplir un acto determinado.
Se ha afirmado, asimismo, que el control interno es la estructura integrada
para coadyuvar al cumplimiento de los objetivos organizacionales en las tres
amplias vertientes de la eficiencia y la eficacia, de la confiabilidad de la
información y de la observancia de leyes y normas. En este marco puede decirse,
entonces, que el control interno es la infraestructura de la rendición de cuentas.
Más propiamente, si rendir cuentas es cumplir los objetivos señalados en el
mandato, y el control interno está diseñado y ejecutado para coadyuvar en esa
orientación, el control interno es, por consiguiente, el conjunto de elementos para
asegurar su control, es decir, el control de sus objetivos.
172
PARTE IV
RESULTADOS DEL MÉTODO
Capítulo 1
La entrevista
Según se mencionó en las páginas introductorias del presente trabajo, la
investigación de campo se realizó mediante la técnica de la entrevista por
considerar que una parte significativa de los datos y demás elementos de juicio
contenidos en este estudio serían enriquecidos con la autorizada opinión del
Auditor Superior de la Federación, el C.P.C. Juan Manuel Portal Martínez, quien
amablemente accedió a ofrecer el testimonio que se transcribe textualmente a
continuación.
Como lo sugiere el Profesor Mario Tamayo y Tamayo en su obra “El
proceso de la investigación científica” (Tamayo y Tamayo, M., 2012), la entrevista se
condujo conforme a la más libre expresión de las ideas del Contador Portal,
subrayando desde luego la mutua convicción de que sus opiniones no constituyen
sustento alguno de las del autor de esta tesis, ni necesariamente coinciden con su
desarrollo, sus conclusiones y sus recomendaciones.
De acuerdo con esta consideración, se reproducen en la páginas siguientes
los conceptos del Auditor Superior de la Federación, bajo el encabezado que él
mismo se sirvió señalar:
173
Entrevista realizada al C.P.C. Juan Manuel Portal Martínez, Auditor Superior de la Federación, sobre
Rendición de Cuentas y Control Interno
Noviembre de 2014
Contexto General de la Rendición de Cuentas y Control Interno
Para comenzar, resulta necesario comentar que actualmente México, se
encuentra en una situación delicada en distintos áreas del quehacer nacional;
estamos hablando de un territorio y población muy grandes, con diferencias muy
marcadas y con un historial poco regular en cuanto a la atención sistemática de
rezagos sociales y económicos.
A pesar de lo anterior, el país ha tenido avances en cuanto a democracia
registrados a partir del presente siglo, los cuales se han ido reflejando en una
mayor libertad en todos los ámbitos, pero también significaron el punto de partida
para la creación de instituciones y leyes que han permitido un cambio cualitativo
en cuanto a la manera de administrar el país y respecto a la obligación ineludible
de los gobernantes respecto a actuar con transparencia y rendir cuentas de sus
actos. Definitivamente, no es el mismo país que el de hace algunas décadas.
Por mencionar algunas de las instituciones que se han creado recientemente y
que contribuyen directamente con la Rendición de Cuentas2, entre las más
destacadas se encuentran la Auditoría Superior de la Federación, el Instituto
Federal de Acceso a la Información, el Instituto Nacional Electoral, etc.
Por otra parte, tenemos el Control Interno, el cual se define como un
proceso efectuado por la dirección y el resto del personal de una entidad,
diseñado con el objeto de proporcionar un grado de seguridad razonable en
cuanto a la consecución de los objetivos. En otras palabras y aterrizado al sector
público, representa un proceso de autovigilancia que dota de eficiencia, eficacia y
economía a las operaciones; otorga confiabilidad a la información financiera y
2 Rendición de cuentas.- los individuos, agencias y organizaciones (privadas, públicas y la sociedad civil) son responsables de ejecutar sus deberes y funciones apropiadamente.
174
operativa; garantiza que las entidades cumplan con las leyes aplicables, y vigila la
adecuada actuación de los servidores públicos.
El diseño y funcionamiento de este marco debe encaminarse a fortalecer la
capacidad para conducir las actividades institucionales, cumplir con la misión e
impulsar la prevención y administración de eventos contrarios al logro eficaz de
objetivos estratégicos de la propia institución, dentro de un entorno de integridad
institucional.
El marco integrado y emitido por The Committee of Sponsoring
Organizations of the Treadway Commission (COSO), nos proporciona un modelo
a seguir. Cabe mencionar que se considera la mejor práctica en el tema y por
consiguiente es el más socorrido a nivel mundial. En mayo de 2013, COSO emitió
una nueva versión, en donde se definen 17 principios, los cuales integran los 5
componentes del control interno.
El control interno, como proceso sistemático y ordenado que contribuye a la
consecución de los objetivos de una organización, resulta entonces un factor clave
para que los actores gubernamentales puedan rendir cuentas respecto de la
disciplina y estructura que desarrollaron para realizar sus actividades oficiales.
Debe señalarse que la rendición de cuentas comprende dos aspectos básicos.
Por una parte, hace referencia a la obligación de quienes detentan un poder
público (servidores públicos) de informar sobre sus decisiones de gobierno y
justificarlas. Al mismo tiempo, atiende a la capacidad de que dichos funcionarios
sean sancionados cuando el uso de sus facultades se haya realizado en
contravención del marco normativo aplicable. De ahí que la rendición de cuentas
sea un concepto amplio que necesariamente se vincula con diversos aspectos de
la adecuada gestión y gobernanza pública, como son la transparencia, vigilancia,
monitoreo, control, supervisión y escrutinio público.
En el concepto de rendición de cuentas está presente una relación, que
vincula a aquellos que deben explicar y justificar sus decisiones con los que
pueden exigirlas. En este sentido, existen tres elementos básicos para la rendición
de cuentas: el mandante, quien otorga una potestad para realizar determinadas
actividades en espera de resultados medibles; el mandatario, quien ejecuta dichas
175
actividades, y el mandato, consistente en aquella misión que ha sido delegada al
mandatario por el mandante, como responsabilidad a ser ejecutada.
De esta manera, la rendición de cuentas implica tres mecanismos diferentes,
pero interrelacionados de control del poder:
• la obligación de ejercerlo de manera transparente;
• la obligación de justificar los actos derivados de su ejercicio; y
• sujetar a quienes lo ejercen a una gama de posibles sanciones.
Los tres mecanismos juntos —información (transparencia), justificación y
sanción— hacen de la rendición de cuentas un concepto multidimensional que
incorpora una variedad considerable de formas e instituciones.
La Auditoría Superior de la Federación (ASF)
Rendición de cuentas
En esta Institución a mi cargo, que sin duda ha logrado, con el trabajo y
paso del tiempo, constituirse en un factor de peso en la modernización del estado
mexicano, ha constituido el contrapeso necesario a las prácticas administrativas y
ha contribuido a la defensa de los intereses de la ciudadanía.
Debido a que una de las obligaciones que tienen los funcionarios públicos
radica en rendir cuentas de su actuación a la ciudadanía, que tiene un interés
especial en saber qué se ha hecho con los recursos que aporta al erario público a
través de los impuestos, conforma la base de la fiscalización superior.
En sí, la propia función de la ASF contribuye a la rendición de cuentas, pero
aunado a eso la institución ha desarrollado programas y productos que fortalecen
la parte de la rendición de cuentas. Los cuales menciono y describo brevemente a
continuación:
Operación de una Línea Ética de Denuncia, como un canal de recepción de
todo aquello que los ciudadanos quieran manifestar, bajo condiciones de
confidencialidad plena y respeto de las expresiones anónimas.
Proyecto ASF Niños, el cual consiste en la presentación de un video-historia
y folleto informativo en el que se promueven los valores de honestidad,
176
transparencia, y rendición de cuentas y es dirigido a alumnos de 5º y 6º
grado de primaria.
Con el propósito de acreditar presencia en los medios alternativos de
comunicación y contacto con los usuarios de las redes sociales, la ASF lleva
a cabo acciones institucionales en Twitter, Youtube y Facebook.
Página web, la cual contiene diversas secciones de interés que incluyen
publicaciones y videos. Tenemos registro de más de un millón novecientas
mil visitas.
Producción de la serie de programas de televisión, titulada “Pesos y
Contrapesos”, que se transmite en el Canal del Congreso cada semana,
como un espacio de acercamiento con el ciudadano.
Guía para el ciudadano, ¿Qué es y qué hace la Auditoría Superior de la
Federación?.- Es un documento de fácil lectura, que da a conocer de manera
breve, y con lenguaje claro y sencillo, quiénes somos, qué hacemos, cómo lo
hacemos y cuáles son los resultados de nuestro trabajo.
Sistema Público de Consulta de Auditorías, que tiene como objetivo poner a
disposición de la ciudadanía la información de la función fiscalizadora de la
ASF mediante el uso de una solución informática que permita consultar las
bases de datos institucionales para obtener reportes y gráficos de interés. La
información que contiene es de la fiscalización superior de las Cuentas
Públicas del año 2000 al 2012.
Certificación Profesional en Fiscalización Superior, con el objetivo de unificar
y fortalecer las competencias conceptuales y metodológicas del personal con
base en las normas internacionales aplicables a la auditoría gubernamental.
Este esfuerzo generará las condiciones para elevar el nivel profesional del
personal, el compromiso institucional y, como consecuencia, propiciar una
mayor confianza en la labor de la ASF.
Plan Estratégico 2011-2017, la ASF estableció como uno de los objetivos del
Plan “Impulsar el Sistema Nacional de Fiscalización”, para el cual se
determinó, entre otras, la meta de “Promover el fortalecimiento del control
interno de los entes auditados en la fiscalización superior”.
177
Rendición de Cuentas y Control Interno
En la Institución estamos conscientes que nuestra credibilidad depende de
nuestra independencia y autonomía, nuestra competencia técnica y a regir nuestra
operación con principios de transparencia y rendición de cuentas, por lo que se ha
establecido la Política Institucional de Integridad de la ASF, la cual se compone de
un Código de Ética, un Código de Conducta y Lineamientos para prevenir los
conflictos de intereses, así como un modelo para evaluar la integridad de la
institución y el cual es aceptado internacionalmente denominado Into-SAINT.
De igual modo, a inicios de 2010 la ASF lanzó la iniciativa denominada
Sistema Nacional de Fiscalización3 (SNF), la cual es un conjunto de principios y
actividades estructurados y vinculados entre sí, que buscan establecer un
ambiente de coordinación efectiva entre todos los órganos gubernamentales de
fiscalización en el país, con el fin de trabajar, en lo posible, bajo una misma visión
profesional, con similares estándares, valores éticos y capacidades técnicas, a
efecto de proporcionar certidumbre a los entes auditados y garantizar a la
ciudadanía que la revisión al uso de los recursos públicos se hará de una manera
más ordenada, sistemática e integral.
Este sistema surge de la necesidad de formar un frente común, en todos
los órdenes de gobierno y desde todos los ámbitos de análisis, para examinar a
fondo la gestión gubernamental y el uso de los recursos públicos, con el fin de
mejorar sustancialmente la rendición de cuentas en el país.
A sabiendas de la importancia que representa el Control Interno como
herramienta para lograr los objetivos planteados, prevenir la corrupción y
fortalecer la rendición de cuentas, el 5 de diciembre de 2011, se constituye el
Grupo de Trabajo de Control Interno, que tiene como objetivo, generar una
3 Integrado por la ASF, la Secretaría de la Función Pública (SFP), las Entidades de Fiscalización Superior de las entidades federativas, miembros de la Asociación Nacional de Organismos de Fiscalización Superior y Control Gubernamental, A.C. (ASOFIS), y las Secretarías de las Contralorías estatales, integrantes de la Comisión Permanente de Contralores Estados - Federación (CPCE-F)
178
estrategia para homologar la normativa en materia de control interno, que sea
aplicable en los tres órdenes de gobierno; de asegurar la inclusión de la
fiscalización del control interno de las entidades auditadas, en los programas de
auditoría de las Entidades Fiscalizadoras Superiores Locales, e identificar los
cambios legales, estructurales y normativos que permitan fortalecer a los Órganos
de Control del Poder Ejecutivo.
Al respecto, en abril de 2013, se realizaron cambios en la estructura
orgánica de la ASF, entre los que se encuentra la creación de un área que incluye,
entre otras funciones, la de auditoría y evaluación a los sistemas de control interno
del Gobierno Federal, a efecto de promover en las entidades fiscalizadas la
adopción de normas, lineamientos y programas de control interno y administración
de riesgos, con el fin de fortalecer el proceso de rendición de cuentas.
Dicha área llevó a cabo el Estudio sobre la situación que guarda la
implantación del control interno de las instituciones del Sector Público Federal,
con base en el COSO actualizado en mayo de 20134, el cual tuvo como objetivo
realizar el diagnóstico del estado que guarda el marco de Control Interno
establecido en las instituciones que integran los Poderes de la Unión y Órganos
Constitucionales Autónomos, con el propósito de evaluar el establecimiento y
funcionamiento de sus componentes, identificar posibles áreas de oportunidad,
sugerir acciones que lo fortalezcan, e incidir en su eficacia. Dicho estudio fue el
primero en su tipo en México, con un enfoque eminentemente preventivo y cuyos
resultados no son vinculatorios como en las auditorías.
Para comenzar con el estudio, fue necesario contar con un diagnóstico
respecto de la implantación de los sistemas de control interno en el Sector Público
Federal, dado que en los resultados de la fiscalización de las últimas cinco
Cuentas Públicas (de 2008 a 2012), la ASF ha promovido 49,676 acciones que
4 El COSO 2013 establece 3 categorías de objetivos que permiten a las organizaciones abordar diferentes aspectos de control interno: operativos, de información y de cumplimiento. Asimismo, incluye 5 componentes: Ambiente de Control, Evaluación de Riesgos, Actividades de Control, Información y Comunicación, así como Supervisión; además de 17 principios desarrollados alrededor de los mismos y 87 focos de atención. Además, establece que debe existir una asociación entre sus componentes y sus principios, los cuales deben estar presentes en su totalidad, funcionando e interactuando entre sí.
179
denotan deficiencias del control interno, así como la falta de estrategias
coordinadas para abatir y desalentar la comisión de irregularidades, cumplir con
las metas y avanzar con mayor celeridad hacia una administración por resultados.
El Estudio comprendió 290 instituciones de los 3 poderes de la unión y
Órganos Constitucionales Autónomos y se llevó a cabo por medio de la aplicación
de un cuestionario con el apoyo de herramientas electrónicas, incluyendo la
obtención de las evidencias correspondientes, para comprobar que los
componentes de control interno estuvieran presentes.
Se compararon los marcos de control interno implantados en el Sector
Público Federal con el emitido por COSO, en su última versión de mayo de 2013,
para identificar posibles áreas de oportunidad, a fin de fortalecer su
funcionamiento, en razón de considerarse internacionalmente como la mejor
práctica en materia de control interno.5
El Estudio se llevó a cabo mediante la aplicación de cuestionarios
generales (por medios electrónicos), que se adecuaron atendiendo a las
características del marco jurídico aplicable a las instituciones. Éstas contaron con
un plazo de 15 días para enviar sus respuestas y proporcionar las evidencias que
soportaran las mismas. Este mecanismo permitió interactuar con las 290
instituciones para proporcionar apoyo y asesoría por medio de un centro de
atención, en el que se ha dado respuesta a más de 2,000 consultas, por vía
telefónica y por correo electrónico, dando soporte técnico para ingresar a las
5 Como contexto, es importante señalar que en el sistema federal mexicano existen dos tipos de vigilancia y auditoría gubernamental: la interna y la externa. La auditoría gubernamental interna se realiza en el Poder Ejecutivo Federal por la Secretaría de la Función Pública y en los ámbitos Estatal y Municipal, por conducto de las Contralorías Estatales y Municipales.
Los poderes Legislativo y Judicial, así como los Órganos Constitucionales Autónomos, en el ámbito federal, tienen sus propias instancias de auditoría, cuya organización y funciones son similares a las de los Órganos Internos de Control del Poder Ejecutivo. Por su parte, las legislaturas de los estados cuentan con entidades estatales de fiscalización.
La auditoría gubernamental externa es la que ejerce la Auditoría Superior de la Federación, cuyo alcance comprende, además de las instituciones del gobierno federal, las estatales, municipales y particulares que administren o ejerzan recursos públicos federales.
180
plataformas habilitadas, tanto para responder los cuestionarios como para el envío
de las evidencias que dieron soporte a las respuestas.
El cuestionario aplicado constó de 37 preguntas, basadas en los 5
componentes y los 17 principios del COSO 2013, las cuales se enfocaron a
constatar la existencia de datos duros que permitieran identificar si los elementos
de control interno estuvieron efectivamente presentes en las instituciones incluidas
en el Estudio.
Para la valoración de las respuestas de los cuestionarios de las 290
instituciones y las evidencias correspondientes, se estableció un modelo
cuantitativo, en el que a cada uno de los 5 componentes de COSO 2013 se asignó
un valor de 20 puntos, para un total de 100 puntos, dada la importancia de que
todos los elementos deben estar presentes e interactuar entre sí.
De la aplicación del cuestionario se obtuvieron dos puntajes: uno de
“autoevaluación”, derivado de las respuestas de cada institución, y otro de
“diagnóstico”, realizado por la ASF, producto del análisis de las respuestas de la
institución y las evidencias proporcionadas como soporte de las mismas.
Los resultados de la autoevaluación y del diagnóstico se clasificaron de
acuerdo con el puntaje alcanzado por cada institución, para la suma de los 5
componentes, en una escala de 0 a 100 puntos en 3 estatus: Bajo (de 0 a 39
puntos), Medio (de 40 a 69 puntos) y Alto (de 70 a 100 puntos).
Asimismo, se determinaron 3 estatus por cada componente, en una escala
de 0 a 20 puntos: Bajo (de 0 a 8 puntos), Medio (de 9 a 14 puntos) y Alto (de 15 a
20 puntos), según se muestra a continuación:
RANGOS (puntos)ESTATUS DE IMPLEMENTACIÓN DEL MARCO DE CONTROL INTERNO
TOTAL POR COMPONENTE
0 a 39 0 a 8 BAJO Se requieren mejoras sustanciales para establecer o fortalecer el establecimiento del Sistema de Control Interno Institucional.
40 a 69 9 a 14 MEDIO Se requiere atender las áreas de oportunidad que fortalezcan el Sistema de Control Interno Institucional.
70 a 100 15 a 20 ALTOEl Sistema de Control Interno Institucional es acorde con las características de la institución y a su marco jurídico aplicable. Se requiere su autoevaluación periódica y mejora continua.
181
Una vez aplicado el modelo cuantitativo, se tuvo que el promedio general
de la implantación de los marcos de control interno en las 290 instituciones
incluidas en el Estudio, fue de 65 puntos para la autoevaluación y de 35 para el
diagnóstico, en una escala de 100 puntos.
Las diferencias derivadas de la autoevaluación, con respecto al diagnóstico,
representaron áreas de oportunidad para que las instituciones profundicen en la
implantación de marcos de control interno.
Respecto del diagnóstico de la ASF de las 290 instituciones incluidas en el
Estudio a diciembre de 2013, 211 (73%) se ubicaron en estatus bajo, 75 (26%) en
estatus medio y 4 (1%) en estatus alto.
Por componente, el diagnóstico obtenido, respecto de su implantación, se
muestra en el cuadro siguiente:
Componente / Rangos (puntos)
NÚMERO DE INSTITUCIONES POR ESTATUS Suma InstitucionesBAJO
0 a 8MEDIO9 a 14
ALTO15 a 20
Ambiente de Control 191 92 7
290Evaluación de Riesgos 277 9 4Actividades de Control 221 60 9Información y Comunicación 210 65 15Supervisión 154 130 6
En términos generales, las deficiencias más importantes se deben a la falta
de una cultura en materia de control interno y administración de riesgos, así como
de esquemas de integridad y ética que fortalezcan la transparencia y rendición de
cuentas en la gestión gubernamental. Por lo anterior, es necesario promover la
creación de capacidades en dichas materias.
Con base en el análisis de las respuestas a los cuestionarios y sus
evidencias, como ya se señaló, se elaboraron 290 informes individuales con el
resultado de cada institución, los cuales se dieron a conocer únicamente a sus
titulares, al respecto se tuvo un proceso de diálogo y aclaraciones con las
instituciones antes de elaborar el informe global de resultados consolidados, que
se rindió a la Cámara de Diputados.
182
A fin de dar continuidad al Estudio, la ASF ha llevado a cabo reuniones con
personal de dichas instituciones con el propósito de promover programas de
mejoramiento de los componentes de sus sistemas de control interno.
Actualmente se encuentran en proceso de elaboración diversas
metodologías para apoyar a las instituciones en el fortalecimiento de sus sistemas
de control interno, como son las relacionadas con evaluación de control interno y
administración de riesgos.
Conclusiones
El Estudio de control interno basado en COSO 2013, es el primer paso para
fomentar la evolución del control gubernamental y ha permitido obtener un
diagnóstico sobre el estado que guardan los sistemas de control interno existentes
en el ámbito federal.
En la medida en que se respalden sistemática y vigorosamente los cinco
componentes del COSO 2013, las instituciones podrán incrementar su capacidad
para alcanzar sus objetivos y cumplir con su misión.
La Auditoría Superior de la Federación tiene la firme convicción de que el proceso
de fiscalización, la transparencia, la rendición de cuentas y el combate a la
corrupción se fortalecen en la medida en que los sistemas de control interno
implantados por las instituciones gubernamentales contribuyan al cumplimiento
eficaz y eficiente de sus objetivos y metas.
El reto del Estado en materia de control interno es propiciar la evolución del
control gubernamental, a efecto de coadyuvar al desempeño eficiente y eficaz de
cada institución para:
• Contribuir a elevar la rendición de cuentas a nivel nacional y elevar la
credibilidad en las instituciones,
• Incidir en la probidad y eficiencia del quehacer público,
• Fortalecer el marco institucional y jurídico del Estado en materia de control
interno,
• Refrendar la vocación democrática de la ciudadanía, y
• Fortalecer los procesos de fiscalización.
183
PARTE V
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Consideración introductoria
Esta parte de la tesis presenta el sumario de sus aspectos más relevantes,
ofreciendo las conclusiones de la investigación que se exponen bajo la misma
secuencia de las preguntas y objetivos planteados en la metodología, a fin de
comprobar las hipótesis derivadas de su propio planteamiento.
El autor ha considerado conveniente proponer en seguida un número igual
de recomendaciones para motivar la continuación de los dos temas centrales de
su estudio, en virtud de la importancia que tienen en el proceso inacabado de
alcanzar mejores modelos de justicia y bienestar social en México, es decir, de
responder satisfactoriamente a los ciudadanos mandantes de la rendición de
cuentas.
Capítulo 1Conclusiones
1ª. La aceptación general por parte de los administradores públicos y
privados del concepto de “Rendición de Cuentas” en su significación
de respuesta satisfactoria a un mandato recibido, tal y como se
propone en la presente tesis, podría contribuir a un más efectivo
cumplimiento de su responsabilidad ante el público. El concepto que
se propone es el siguiente: Rendición de cuentas es la respuesta satisfactoria a un mandato superior aceptado con responsabilidad.
184
2ª. El mismo grado de aceptación por parte de los ciudadanos y usuarios
de los servicios públicos del antedicho concepto de “Rendición de
Cuentas”, promovería el desarrollo de una mejor organización
ciudadana, tendiente a desarrollar su participación responsable,
interactiva y abierta al diálogo.
3ª. La reglamentación formal de la participación ciudadana es viable a
partir de las frecuentes declaraciones gubernamentales acerca de su
necesidad e interés; pero su apertura hacia una regulación específica
en la definición de políticas públicas y en la formulación del
Presupuesto de Egresos de la Federación tendría que ser precedida
del reconocimiento explícito del concepto de “Rendición de Cuentas”
en el artículo 6° constitucional, diferenciado y complementario del
relativo al libre acceso a la información.
4ª. La responsabilidad implícita en la aceptación de cumplir el mandato
recibido, según la conceptualización propuesta de “Rendición de
Cuentas” en la presente tesis, conlleva la obligación de diseñar y
operar una estructura administrativa precisa y ordenada al logro de
los objetivos, dentro de cuyo proceso se identifica al control como
parte fundamental. Las Ciencias de la Administración contienen un
sólido conjunto conceptual y práctico sobre estas materias, el cual es
plenamente aplicable a la Administración Pública.
5ª. El concepto del control administrativo como instrumento eficaz para
el logro de los objetivos de todo tipo de organizaciones se ha
confundido con el de la supervisión y vigilancia externos, incluso bajo
una cierta connotación persecutoria o de dominio, lo cual ha hecho
difícil su entendimiento y aceptación por parte de quienes las leyes
designan e identifican como servidores públicos.
185
Capítulo 2Recomendaciones
1ª. Que se continúen los estudios tendientes a reconocer de manera
general el concepto propuesto en esta tesis para la expresión
“Rendición de Cuentas”, destacando la característica relacional entre
mandantes y mandatarios, la cual refiere directamente al Gobierno
obligado a satisfacer los requerimientos de la sociedad civil. Esta
recomendación se extiende a que sea la UNAM la que abra un nuevo
espacio de discusión al respecto, pudiendo ubicarse en la Facultad
de Contaduría y Administración y en su convocatoria a otras
facultades e institutos a participar en ello.
2ª. Que las leyes, programas y planes nacionales que hacen referencia
a la rendición de cuentas sin precisar su concepto, sean modificadas
para que incluyan la definición que se propone en este estudio, se
promueva su amplio conocimiento en los medios de comunicación
para desarrollar una mejor organización ciudadana, tendiente a
promover su participación responsable e interactiva.
3ª. Que la UNAM organice el grupo responsable de los estudios
orientados a formar grupos de ciudadanos expertos, que colaboren
con la Cámara de Diputados en la preparación y divulgación del
Presupuesto de Egresos de la Federación, promoviendo su
correspondiente regulación en los ordenamientos que procedan.
4ª. Que la Facultad de Contaduría y Administración de la UNAM
continúe sus investigaciones sobre Control Interno (Control de
Objetivos), y divulgue sus resultados en el ámbito de las
organizaciones y empresas, así como en el de la Administración
Pública.
186
5ª. Que se promuevan las acciones necesarias para modificar la Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal, a fin de que se
formalice la creación de la “Oficina Normativa del Control de
Objetivos Nacionales” y la “Auditoría Interna Gubernamental”.
187
ANEXOS
ANEXO I
LEYES Y DISPOSICIONES NORMATIVAS QUE CITAN A LA
RENDICIÓN DE CUENTAS
ANEXO II
AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN (ASF) y COMISIÓN
DE VIGILANCIA DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS
ANEXO III
INSTITUTO FEDERAL DE ACCESO A LA INFORMACIÓN Y PROTECCIÓN DE DATOS (IFAI)
ANEXO IV
SECRETARÍA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA
ANEXO V
ACUERDO POR EL QUE SE CREA EL SEMINARIO UNIVERSITARIO
DE GOBERNABILIDAD Y FISCALIZACIÓN (SUG)
188
ANEXO I
LEYES Y DISPOSICIONES NORMATIVAS QUE CITAN A LA RENDICIÓN DE CUENTAS
Ley de Fiscalización Superior de la Federación. Enero, 2000
Artículo 2.- Para efectos de esta Ley, se entenderá por:
I. Poderes de la Unión: Los Poderes Legislativo, Judicial y Ejecutivo,
comprendidas en este último las dependencias y entidades de la Administración
Pública Federal, así como la Procuraduría General de la República;
II. Cámara: La Cámara de Diputados del Congreso de la Unión;
III. Auditoría Superior de la Federación: La Entidad de Fiscalización Superior de la
Federación;
IV. Comisión: La Comisión de Vigilancia de la Cámara encargada de la
coordinación y evaluación del desempeño de la Auditoría Superior de la
Federación;
V. Entes públicos federales: Los organismos públicos constitucionalmente
autónomos para el desempeño de sus funciones sustantivas, y las demás
personas de derecho público de carácter federal autónomas por disposición legal,
así como los órganos jurisdiccionales que determinen las leyes;
VI. Entidades fiscalizadas: Los Poderes de la Unión, los entes públicos federales,
las entidades federativas y municipios que ejerzan recursos públicos federales; los
mandatarios, fiduciarios o cualquier otra figura análoga, así como el mandato o
fideicomiso público o privado que administren, cuando hayan recibido por
cualquier título, recursos públicos federales y, en general, cualquier entidad,
persona física o moral, pública o privada que haya recaudado, administrado,
manejado o ejercido recursos públicos federales;
VII. Gestión financiera: La actividad de los Poderes de la Unión y de los entes
públicos federales, respecto de la administración, manejo, custodia y aplicación de
los ingresos, egresos, fondos y en general, de los recursos públicos que éstos
utilicen para la ejecución de los objetivos contenidos en los programas federales
189
aprobados, en el periodo que corresponde a una Cuenta Pública, sujeta a la
revisión posterior de la Cámara, a través de la Auditoría Superior de la Federación,
a fin de verificar que dicha gestión se ajusta a las disposiciones legales,
reglamentarias y administrativas aplicables, así como el cumplimiento de los
programas señalados;
VIII. Cuenta Pública: El informe que los Poderes de la Unión y los entes públicos
federales rinden de manera consolidada a través del Ejecutivo Federal, a la
Cámara sobre su gestión financiera, a efecto de comprobar que la recaudación,
administración, manejo, custodia y aplicación de los ingresos y egresos federales
durante un ejercicio fiscal comprendido del 1o. de enero al 31 de diciembre de
cada año, se ejercieron en los términos de las disposiciones legales y
administrativas aplicables, conforme a los criterios y con base en los programas
aprobados;
IX. Informe de avance de Gestión Financiera: El Informe, que como parte
integrante de la Cuenta Pública, rinden los Poderes de la Unión y los entes
públicos federales de manera consolidada a través del Ejecutivo Federal, a la
Cámara sobre los avances físicos y financieros de los programas federales
aprobados, a fin de que la Auditoría Superior de la Federación fiscalice en forma
posterior a la conclusión de los procesos correspondientes, los ingresos y egresos;
el manejo, la custodia y la aplicación de sus fondos y recursos, así como el grado
de cumplimiento de los objetivos contenidos en dichos programas;
X. Proceso concluido: Aquél que los Poderes de la Unión y entes públicos
federales reporten como tal, en el informe de Avance de Gestión Financiera, con
base en los Informes de gasto devengado conforme a la estructura programática
autorizada;
XI. Fiscalización superior: Facultad ejercida por la Auditoría Superior de la
Federación, para la revisión de la Cuenta Pública, incluyendo el Informe de
Avance de Gestión Financiera, a cargo de la Cámara;
XII. Programas: Los contenidos en los presupuestos aprobados a los que se sujeta
la gestión o actividad de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales,
y
XIII. Servidores públicos: Los que se consideran como tales en la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos y en la Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores Públicos.
190
Ley de Fiscalización Superior y Rendición de Cuentas. Mayo, 2009
Artículo 2. Para efectos de esta Ley, se entenderá por:
I. Auditoría Superior de la Federación: la Entidad de Fiscalización Superior de la
Federación a que hacen referencia los artículos 74, fracciones II y VI, y 79 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
II. Auditorías sobre el desempeño: la verificación del cumplimiento de los objetivos
contenidos en los programas federales mediante la estimación o cálculo de los
resultados obtenidos en términos cualitativos o cuantitativos, o ambos;
III. Cámara: la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión;
IV. Comisión: la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación
de la Cámara;
V. Comisión de Presupuesto: la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la
Cámara;
VI. Cuenta Pública: la Cuenta Pública Federal a que se refiere el artículo 74,
fracción VI de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
VII. Entes públicos federales: las personas de derecho público de carácter federal
con autonomía en el ejercicio de sus funciones y en su administración, creadas por
disposición expresa de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
VIII. Entidades Federativas: los Estados de la República Mexicana y el Distrito
Federal;
IX. Entidades fiscalizadas: los Poderes de la Unión, los entes públicos federales y
los órganos jurisdiccionales que no formen parte del Poder Judicial de la
Federación; las entidades federativas, los municipios y los órganos político-
administrativos de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal que
administren o ejerzan recursos públicos federales; incluyendo a sus respectivas
dependencias y entidades paraestatales y paramunicipales; las entidades de
interés público distintas a los partidos políticos; los mandantes, mandatarios,
fideicomitentes, fiduciarios, fideicomisarios o cualquier otra figura jurídica análoga,
así como los mandatos, fondos o fideicomisos públicos o privados cuando hayan
recibido por cualquier título, recursos públicos federales, no obstante que no sean
considerados entidades paraestatales por la ley de la materia y aún cuando
191
pertenezcan al sector privado o social y, en general, cualquier entidad, persona
física o moral, pública o privada, que haya captado, recaudado, administrado,
manejado o ejercido recursos públicos federales, incluidas aquellas personas
morales de derecho privado que tengan autorización para expedir recibos
deducibles de impuestos por donaciones destinadas para el cumplimiento de sus
fines;
X. Fiscalización o fiscalización superior: la facultad de la Auditoría Superior de la
Federación para revisar y evaluar el contenido de la Cuenta Pública;
XI. Gestión Financiera: las acciones, tareas y procesos que, en la ejecución de los
programas, las entidades fiscalizadas realizan para captar, recaudar u obtener
recursos públicos conforme a la Ley de Ingresos y demás disposiciones aplicables,
así como para administrar, manejar, custodiar, ejercer y aplicar los mismos y
demás fondos, patrimonio y recursos, en términos del Presupuesto y las demás
disposiciones aplicables;
XII. Informe de Avance de Gestión Financiera: El informe que rinden los poderes
de la unión y los entes públicos federales de manera consolidada a través del
Ejecutivo Federal, a la Cámara sobre los avances físicos y financieros de los
programas federales aprobados para el análisis correspondiente de dicha Cámara,
presentado como un apartado específico del segundo informe trimestral del
ejercicio correspondiente al que se refiere el artículo 107 de la Ley Federal de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria;
XIII. Informe del Resultado: el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización
de la Cuenta Pública;
XIV. Instancia de control competente: las áreas de fiscalización y control al interior
de las entidades fiscalizadas o cualquier instancia que lleve a cabo funciones
similares;
XV. Ley de Ingresos: la Ley de Ingresos de la Federación del ejercicio fiscal en
revisión;
XVI. Presupuesto: el Presupuesto de Egresos de la Federación del ejercicio fiscal
en revisión;
XVII. Programas: los señalados en la Ley de Planeación, en la Ley Federal de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y los contenidos en el Presupuesto,
con base en los cuales las entidades fiscalizadas realizan sus actividades en
cumplimiento de sus atribuciones y se presupuesta el gasto público federal;
192
XVIII. Servidores públicos: los señalados en la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos y en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de
los Servidores Públicos, así como los considerados como tales por las
constituciones de los estados, el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y demás
leyes de las entidades federativas, que tengan a su cargo la administración o
ejercicio de recursos públicos federales o ambos, y
XIX. Unidad: la Unidad de Evaluación y Control de la Comisión.
Las definiciones previstas en el artículo 2 de la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria serán aplicables a la presente Ley.
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública.Junio, 2002
Artículo 3. Para los efectos de esta Ley se entenderá por:
I. Comités: Los Comités de Información de cada una de las dependencias y
entidades mencionados en el Artículo 29 de esta Ley o el titular de las referidas en
el Artículo 31;
II. Datos personales: La información concerniente a una persona física,
identificada o identificable, entre otra, la relativa a su origen étnico o racial, o que
esté referida a las características físicas, morales o emocionales, a su vida
afectiva y familiar, domicilio, número telefónico, patrimonio, ideología y opiniones
políticas, creencias o convicciones religiosas o filosóficas, los estados de salud
físicos o mentales, las preferencias sexuales, u otras análogas que afecten su
intimidad;
III. Documentos: Los expedientes, reportes, estudios, actas, resoluciones, oficios,
correspondencia, acuerdos, directivas, directrices, circulares, contratos, convenios,
instructivos, notas, memorandos, estadísticas o bien, cualquier otro registro que
documente el ejercicio de las facultades o la actividad de los sujetos obligados y
sus servidores públicos, sin importar su fuente o fecha de elaboración. Los
documentos podrán estar en cualquier medio, sea escrito, impreso, sonoro, visual,
electrónico, informático u holográfico;
IV. Dependencias y entidades: Las señaladas en la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal, incluidas la Presidencia de la República, los
193
órganos administrativos desconcentrados, así como la Procuraduría General de la
República;
V. Información: La contenida en los documentos que los sujetos obligados
generen, obtengan, adquieran, transformen o conserven por cualquier título;
VI. Información reservada: Aquella información que se encuentra temporalmente
sujeta a alguna de las excepciones previstas en los Artículos 13 y 14 de esta Ley;
VII. Instituto: El Instituto Federal de Acceso a la Información establecido en el
Artículo 33 de esta Ley;
VIII. Ley: La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental;
IX. Órganos constitucionales autónomos: El Instituto Federal Electoral, la Comisión
Nacional de los Derechos Humanos, el Banco de México, las universidades y las
demás instituciones de educación superior a las que la ley otorgue autonomía y
cualquier otro establecido en la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos;
X. Reglamento: El Reglamento respecto al Poder Ejecutivo Federal, de la Ley
Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental;
XI. Servidores públicos: Los mencionados en el párrafo primero del Artículo 108
Constitucional y todas aquellas personas que manejen o apliquen recursos
públicos federales;
XII. Seguridad nacional: Acciones destinadas a proteger la integridad, estabilidad y
permanencia del Estado Mexicano, la gobernabilidad democrática, la defensa
exterior y la seguridad interior de la Federación, orientadas al bienestar general de
la sociedad que permitan el cumplimiento de los fines del Estado constitucional;
XIII. Sistema de datos personales: El conjunto ordenado de datos personales que
estén en posesión de un sujeto obligado;
XIV. Sujetos obligados:
a) El Poder Ejecutivo Federal, la Administración Pública Federal y la
Procuraduría General de la República;
b) El Poder Legislativo Federal, integrado por la Cámara de Diputados, la
Cámara de Senadores, la Comisión Permanente y cualquiera de sus
órganos;
c) El Poder Judicial de la Federación y el Consejo de la Judicatura Federal;
d) Los órganos constitucionales autónomos;
194
e) Los tribunales administrativos federales, y
f) Cualquier otro órgano federal.
XV. Unidades administrativas: Las que de acuerdo con la normatividad de cada
uno de los sujetos obligados tengan la información de conformidad con las
facultades que les correspondan.
Ley General de Contabilidad Gubernamental. Diciembre, 2008
Artículo 4.- Para los efectos de esta ley se entenderá por:
I. Armonización: la revisión, reestructuración y compatibilización de los modelos
contables vigentes a nivel nacional, a partir de la adecuación y fortalecimiento de
las disposiciones jurídicas que las rigen, de los procedimientos para el registro de
las operaciones de la información que debe generar el sistema de contabilidad
gubernamental, y de las características y contenido de los principales informes de
rendición de cuentas;
II. Catálogo de cuentas: el documento integrado por la lista de cuentas, los
instructivos de manejo de cuentas y las guías contabilizadoras;
III. Comité: el comité consultivo;
IV. Contabilidad gubernamental: la técnica que sustenta al sistema de contabilidad
gubernamental y que se utiliza para el registro de las transacciones que llevan a
cabo los entes públicos, expresados en términos monetarios, captando los
diversos eventos económicos identificables y cuantificables que afectan los bienes
e inversiones, las obligaciones y pasivos, así como el propio patrimonio, con el fin
de generar información financiera que facilite la toma de decisiones y un apoyo
confiable en la administración de los recursos públicos;
V. Consejo: el consejo nacional de armonización contable;
VI. Costo financiero de la deuda: los intereses, comisiones u otros gastos,
derivados del uso de créditos;
195
VII. Cuentas contables: las cuentas necesarias para el registro contable de las
operaciones presupuestarias y contables, clasificadas en activo, pasivo y hacienda
pública o patrimonio, y de resultados de los entes públicos;
VIII. Cuentas presupuestarias: las Cuentas que conforman los clasificadores de
ingresos y gastos públicos;
IX. Cuenta Pública: el documento a que se refiere el artículo 74, fracción VI de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como el informe que
en términos del artículo 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos rinde el Distrito Federal y los artículos correlativos que conforme a las
constituciones locales rinden los estados y los municipios;
X. Deuda pública: las obligaciones de pasivo, directas o contingentes, derivadas
de financiamientos a cargo de los gobiernos federal, estatales, del Distrito Federal
o municipales, en términos de las disposiciones legales aplicables, sin perjuicio de
que dichas obligaciones tengan como propósito operaciones de canje o
refinanciamiento;
XI. Endeudamiento neto: la diferencia entre el uso del financiamiento y las
amortizaciones efectuadas de las obligaciones constitutivas de deuda pública,
durante el período que se informa;
XII. Entes autónomos: las personas de derecho público con autonomía en el
ejercicio de sus funciones y en su administración, creadas por disposición expresa
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las constituciones de
las entidades federativas o el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal;
XIII. Entes públicos: los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, así como los
entes autónomos de la Federación y de las entidades federativas; las
administraciones municipales; los órganos político-administrativos de las
demarcaciones territoriales del Distrito Federal; incluyendo las entidades de la
administración pública paraestatal, ya sea federal, estatal o municipal;
XIV. Entidades federativas: los estados de la Federación y el Distrito Federal;
196
XV. Información financiera: la información presupuestaria y contable expresada en
unidades monetarias, sobre las transacciones que realiza un ente público y los
eventos económicos identificables y cuantificables que lo afectan, la cual puede
representarse por reportes, informes, estados y notas que expresan su situación
financiera, los resultados de su operación y los cambios en su patrimonio;
XVI. Ingreso devengado: el que se realiza cuando existe jurídicamente el derecho
de cobro de impuestos, derechos, productos, aprovechamientos y otros ingresos
por parte de los entes públicos;
XVII. Intereses de la deuda: los intereses, comisiones u otros gastos derivados del
uso de créditos;
XVIII. Inventario: la relación o lista de bienes muebles e inmuebles y mercancías,
comprendidas en el activo, la cual debe mostrar la descripción de los mismos,
códigos de identificación y sus montos por grupos y clasificaciones específicas;
XIX. Lista de cuentas: la relación ordenada y detallada de las cuentas contables,
mediante la cual se clasifican el activo, pasivo y hacienda pública o patrimonio, los
ingresos y gastos públicos, y cuentas denominadas de orden o memoranda;
XX. Manuales de contabilidad: los documentos conceptuales, metodológicos y
operativos que contienen, como mínimo, su finalidad, el marco jurídico,
lineamientos técnicos y el catálogo de cuentas, y la estructura básica de los
principales estados financieros a generarse en el sistema;
XXI. Normas contables: los lineamientos, metodologías y procedimientos técnicos,
dirigidos a dotar a los entes públicos de las herramientas necesarias para registrar
correctamente las operaciones que afecten su contabilidad, con el propósito de
generar información veraz y oportuna para la toma de decisiones y la formulación
de estados financieros institucionales y consolidados;
XXII. Plan de cuentas: el documento en el que se definirán los dos primeros
agregados a los que deberán alinearse las listas de cuentas que formularán los
entes públicos;
197
XXIII. Planeación del desarrollo: el Plan Nacional de Desarrollo, así como los
planes de desarrollo de las entidades federativas y de los municipios, conforme
resulte aplicable a cada orden de gobierno;
XXIV. Presupuesto comprometido: las provisiones que constituyen los entes
públicos con cargo a su presupuesto aprobado para atender los compromisos
derivados de cualquier acto o instrumento jurídico que, conforme a las
disposiciones aplicables, signifique una obligación o posibilidad de realizar una
erogación;
XXV. Presupuesto devengado: el reconocimiento de las obligaciones de pago por
parte de los entes públicos a favor de terceros, por los compromisos o requisitos
cumplidos por éstos conforme a las disposiciones aplicables, así como de las
obligaciones de pago que se derivan por mandato de tratados, leyes o decretos,
así como resoluciones y sentencias definitivas;
XXVI. Presupuesto ejercido: la afectación que se realiza al presupuesto al emitirse
una Cuenta por Liquidar Certificada o una orden de pago que aún no ha sido
cobrada por el beneficiario;
XXVII. Presupuesto pagado: el registro del gasto cuando se desembolsa efectivo o
se utilizan otros medios de pago;
XXVIII. Postulados básicos: los elementos fundamentales de referencia general
para uniformar los métodos, procedimientos y prácticas contables;
XXIX. Secretaría de Hacienda: la Secretaría de Hacienda y Crédito Público del
gobierno federal;
XXX. Sistema: el sistema de contabilidad gubernamental que cada ente público
utiliza como instrumento de la administración financiera gubernamental.
198
ANEXO II
AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN (ASF) y COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS
Serie Cultura de la Rendición de Cuentas
Volumen general
TOMO 12001
Fundamentos políticos de la rendición de cuentas.
Por José Antonio Crespo.
Editorialista y comentarista político e investigador del CIDE. Licenciado en Relaciones Internacionales (Colegio de México), Maestro en Sociología Política y
Doctor en Historia (Universidad Iberoamericana)
Textos seleccionados (Págs. 15 …)
La rendición de cuentas es un elemento esencial de las democracias. Supone la
capacidad de las instituciones políticas para hacer responsables a los gobernantes
de sus actos y decisiones, en los distintos niveles de poder.
El principio de la rendición de cuentas busca conciliar el interés colectivo con el
interés particular de los gobernantes.
Si los gobernantes, funcionarios, representantes y líderes políticos -es decir, todos
los que dispongan de algún poder político- saben que pueden ser llamados a
cuentas, que su acción política, su desempeño gubernamental y sus decisiones
podrán generar efectos positivos o negativos a su interés personal, tendrán mucho
mayor cuidado en el momento de ejercer el poder, y atenderán tanto el interés
colectivo como la relación de medios y fines en el quehacer gubernamental.
Ocurre en una democracia con los gobernantes: si la ciudadanía -o sus
representantes- decide que su mandatario es en exceso ineficiente para manejar
199
los negocios públicos, lo removerá y sustituirá por otro. Ésa es la llamada
responsabilidad política.
La rendición de cuentas supone, pues, que un gobernante en cualquier nivel de
gobierno podrá ser sujeto de responsabilidad política -removido del poder- o
responsabilidad legal -castigado penalmente-.
Así, la rendición de cuentas públicas se erige como espina dorsal de la
democracia política, al grado en que puede establecerse de manera determinante
que si las instituciones políticas no son capaces de llamar a cuentas a los
gobernantes, lo que prevalece es un régimen autoritario, sea cual sea la
modalidad que adopte.
Para que pueda hablarse de la existencia de una democracia política eficaz, un
sistema político debe cumplir, al menos, con las siguientes tres condiciones,
vinculadas con la función de llamar a cuentas a los gobernantes: (a) Que todos los
gobernantes, en todos los niveles, estén sujetos a la rendición de cuentas … (b)
La rendición de cuentas debe discurrir de abajo hacia arriba, es decir, son las
propias instituciones representativas, los ciudadanos y los tribunales, los que
deben poder llamar a cuentas a los gobernantes en distintos niveles, incluyendo al
jefe de gobierno … (c) En una democracia las instituciones políticas tendrán la
capacidad de llamar a cuentas a los gobernantes, pero de manera pacífica.
Son muchos los mecanismos y procedimientos mediante los cuales una
democracia estimula y favorece la rendición de cuentas. Justamente, las
instituciones propias de la democracia tienen, entre sus funciones principales, las
de coadyuvar coordinadamente a la rendición de cuentas de los gobernantes.
Un régimen democrático, con su característico diseño institucional, permite vigilar
la acción de los gobernantes y llamarlos a cuentas. Es un andamiaje político que,
contrariamente a lo que se cree, no exige la participación intensa y constante de
los ciudadanos, sino la de unos pocos que están ubicados en ciertas instituciones
políticas.
TOMO 22001
Impuestos, Democracia y Transparencia
Por Carlos Elizondo Mayer-Serra
200
Maestro y Doctor en Ciencia Política (Universidad de Oxford), Desde 1991 se desempeña como profesor-investigador del CIDE, del cual fue Director de 1995 a
2004, prolífico escritor y, ensayista y miembro del Sistema Nacional de Investigadores (SNI, CONACYT).
Textos seleccionados (Págs. 95 …)
La democracia abre el espacio para enfrentar el problema de la legitimidad y
puede permitir avanzar en hacer más transparentes las finanzas públicas.
La creación de la Auditoría Superior de la Federación dotó a la sociedad de un
órgano mucho más autónomo y con mayores atribuciones para la fiscalización del
gasto público.
En términos generales, sin embargo, los avances son aún incompletos. Existe, por
tanto, mucho por hacer para lograr una administración más transparente y
eficiente y con una mejor rendición de cuentas. Esto, sin embargo, se debe
hacer sin criterios meramente legalistas que bloquearían aún más la gestión
pública
Los verdaderos cambios sólo se dan modificando las reglas vigentes, de tal suerte
que se obligue a una mayor transparencia en el uso de los recursos y en el origen
de los mismos y una mayor claridad en las responsabilidades de las distintas
entidades públicas y de los funcionarios que las componen.
TOMO 32002
La Rendición de Cuentas en la Política Social (2002)
Por José Octavio López Presa.
Licenciado en Ciencias Actuariales (Universidad Anáhuac) y Maestro en Ciencias Administrativas (Instituto Tecnológico de Massachusetts –MIT), Subsecretario
1995-1999 de la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo, hoy de la Función Pública, Director Ejecutivo 2000-2002 de Transparencia Mexicana y
Director de la firma LR&B Consultores.
Textos seleccionados (Págs. 201 …)
201
Uno de los mecanismos que permiten el desarrollo de la democracia es la
rendición de cuentas. Se refiere a la obligación que tienen quienes ejercen el
poder público de responsabilizarse de su labor, de someterse a evaluaciones de
su desempeño y de dar a conocer los resultados de esa evaluación.
En los regímenes autoritarios existen mayores posibilidades de que se abuse del
poder precisamente porque los gobernantes (y otros miembros de la sociedad) no
siempre cuentan con frenos para actuar contra intereses de particulares o de
grupos de la sociedad y tampoco tienen, por regla general, la obligación de dar
cuentas claras de sus acciones.
Por ello, la rendición de cuentas constituye uno de los pilares fundamentales
para el sostenimiento de una democracia eficaz, al crear las condiciones propicias
para cerrar el paso a la impunidad gubernamental, ya que (a) las acciones de los
gobernantes y servidores públicos pueden ser controladas al someterse al
escrutinio público; (b) la sociedad puede evaluar el desempeño de sus
gobernantes y decidir, con su voto, la continuidad y permanencia de un sistema de
gobierno determinado; (c) el llamado a cuentas de los gobernantes y,
eventualmente, su penalización o remoción, en caso extremo, se lleva a cabo de
manera pacífica, con sustento en un marco jurídico e institucional aceptado por
todos los actores, incluyendo, desde luego, la propia autoridad gubernamental
superior electa democráticamente.
Una sociedad será más democrática en la medida en que se evite el conflicto
entre la búsqueda del interés personal y el interés colectivo. De esta premisa
surge la idea y la necesidad de que el Estado democrático se organice de tal
manera que al tiempo que se dote a los gobernantes con medios suficientes para
el cumplimiento de responsabilidades, se limite su acceso a recursos, decisiones,
influencia y discrecionalidad, para evitar el exceso y el abuso de poder.
Uno de los principales logros de la reforma constitucional que dio lugar a la
Auditoría Superior de la Federación consistió en resaltar la importancia que tiene
la evaluación del desempeño en el proceso de rendición de cuentas.
Esta facultad abrió una ventana de oportunidades para que este órgano incida de
manera positiva en el contenido y la efectividad de las políticas públicas, al
cuestionar sus elementos constitutivos, sus objetivos y resultados, e identificar, a
partir de su evaluación, desviaciones de los propósitos o deficiencias en sus
planteamientos o en su funcionamiento.
202
Por tanto, la evaluación del desempeño es un instrumento al servicio de la
rendición de cuentas que permite no sólo detectar abusos y corrupción; también
contribuye a mejorar la eficiencia y efectividad de las acciones del gobierno.
TOMO 42002
La Rendición de Cuentas en los Gobiernos Estatales y Municipales
Por Luis Carlos Ugalde Ramírez
Licenciado en Economía (ITAM) y Maestro en Administración y Pública y Doctor en Ciencia Política (Universidad de Nueva York), investigador visitante en diversas instituciones universitarias norteamericanas, director de la Licenciatura en Ciencia Política y Relaciones Internacionales del CIDE, ex Consejero Presidente del IFE, actualmente director de la firma de asesoría política Integralia, autor de diversos
libros y ensayos y articulista en varios periódicos.
Textos seleccionados (Págs. 271 …)
La rendición de cuentas significa “la obligación de todos los servidores públicos
de dar cuentas, explicar y justificar sus actos al público, que es el último
depositario de la soberanía en una democracia”. Citando a Ian McLean (Oxford
University Press, 1996), la rendición de cuentas es “el requerimiento para que
los representantes den cuenta y respondan frente a los representados sobre el
uso de sus poderes y responsabilidades, actúen como respuesta a las críticas o
requerimientos que les son señalados y acepten responsabilidad en caso de
errores, incompetencia o engaño”.
Para los propósitos de este ensayo, la rendición de cuentas se define como la
obligación permanente de los mandatarios o agentes para informar a sus
mandantes o principales de los actos que llevan a cabo como resultado de una
delegación de autoridad que se realiza mediante un contrato formal o informal y
que implica sanciones en caso de incumplimiento. Los mandantes o principales
supervisan también a los mandatarios o agentes para garantizar que la
información proporcionada sea fidedigna. En ocasiones, “control” y “fiscalización”
son términos que se usan como sinónimos de rendición de cuentas, a pesar de
no serlo. Control y fiscalización son mecanismos para supervisar los actos de
gobierno, pero no siempre implican la obligación de los gobernantes para informar
203
de manera periódica sobre sus decisiones y acciones. Por ello, el control y la
fiscalización son mecanismos de un sistema global de rendición de cuentas,
pero éste abarca además otros instrumentos como la transparencia y los informes
periódicos que los gobernantes deben rendir a los ciudadanos.
Finalmente, el concepto de “transparencia” también se usa en ocasiones como
sinónimo de rendición de cuentas. La transparencia es una característica que
abre la información de las organizaciones políticas y burocráticas al escrutinio
público mediante sistemas de clasificación y difusión que reducen los costos de
acceso a la información del gobierno. Sin embargo, la transparencia no implica un
acto de rendir cuentas a un destinatario específico, sino la práctica de colocar la
información en la “vitrina pública” para que los interesados puedan revisarla,
analizarla y, en su caso, usarla como mecanismo para sancionar en caso de que
haya anomalías en su interior. Al igual que en el caso de la fiscalización, la
transparencia es sólo un instrumento de un sistema global de rendición de cuentas.
En conclusión, México ha concluido con relativo éxito su proceso de transición a la
democracia. Lo que la gente exige ahora es que sus gobiernos “democráticos” den
resultados. Para ello es urgente construir las instituciones de rendición de cuentas, tanto en el ámbito federal como en los gobiernos estatales y
municipales. De otra forma, la democracia mexicana puede convertirse en un
concepto vacío al no producir gobiernos eficaces y honestos.
TOMO 52003
Medición de la corrupción: Un indicador de la Rendición de Cuentas
Por Arturo del Castillo
Licenciado en Administración Pública (El Colegio de México, COLMEX), Maestro y Doctor en Administración Pública y Teoría de la Organización (Universidad de
Bergen, Noruega), investigador del CIDE y autor de libros y ensayos.
Textos seleccionados (Pags. 341 …)
La rendición de cuentas es una práctica que fortalece las instituciones
democráticas y el Estado de derecho.
204
Si un Estado no garantiza la rendición de cuentas, y los ciudadanos no tienen
acceso a una información fidedigna y adecuada de las acciones de gobierno,
entonces, existirán mayores riesgos de que las instituciones públicas se
corrompan.
La rendición de cuentas es una condición necesaria, aunque no suficiente, para
el control efectivo de la corrupción, pues supone transparentar el quehacer del
gobierno y hacerlo sujeto al escrutinio de todos. De ahí el estrecho vínculo entre la
rendición de cuentas y el combate a la corrupción.
La rendición de cuentas y el combate a la corrupción se han convertido en los
signos de los últimos años. En prácticamente todo el mundo existe un interés
creciente por saber los efectos reales que tienen las prácticas corruptas y la
ausencia de transparencia en la vida política y económica de las naciones.
El objetivo de este trabajo es discutir algunos de los aspectos metodológicos de
los índices que intentan medir los niveles de corrupción, señalando algunas de sus
ventajas y desventajas. De esta manera, se intenta contribuir en el debate actual
sobre la importancia de este tipo de herramientas y su real capacidad de medición.
Asimismo, se discute la necesidad de contar con este tipo de instrumentos para
mejorar la calidad de los mecanismos institucionales de rendición de cuentas.
Tres preguntas guían este trabajo, a saber: ¿por qué medir los niveles de
corrupción?, ¿qué podemos medir? y ¿cómo la podemos medir?
Cabe señalar que, con el propósito de hacer accesible este trabajo a un auditorio
más amplio, se ha hecho un esfuerzo por presentar los argumentos más
abstractos y técnicos de una manera no técnica y comprensible para todo tipo de
público.
Como muchos otros conceptos utilizados en las ciencias sociales, los términos de
rendición de cuentas, transparencia y corrupción lejos de reflejar un conjunto
teórico uniforme y coherente han sido fuente de diversas formas de definición y
teorización. Es difícil —si no es que imposible— poder dar una definición
ampliamente aceptada de los conceptos arriba mencionados, lo que apunta no
sólo a un problema epistemológico sino más aún a un límite en el lenguaje que
hace recomendable abandonar la pretensión de alcanzar definiciones completas y
sustituirlas, en cambio, por la tarea de trazar una “cartografía” de sus usos más
habituales, describiendo el racimo de significados que se adhieren a los términos
en los varios contextos en que son usados.
205
En nuestro país, el concepto de rendición de cuentas es relativamente nuevo.
Ugalde (2002) explica, por ejemplo, que el término se le puede rastrear desde la
época del Constituyente de 1917, pero no ha sido sino hasta muy recientemente
en que el vocablo ha penetrado la discusión pública del quehacer del gobierno.
Ugalde (2002) nos recuerda también que el concepto de rendición de cuentas es
engañoso. No existe un consenso claro sobre su significado. En cierto sentido, se
puede decir que la connotación tradicional de la rendición de cuentas era
eminentemente fiscalizadora; aludía, preferentemente, al informe contable que
debían presentar los administradores de una empresa a los dueños de la misma.
La noción de rendición de cuentas se relaciona estrechamente con las ideas de
obligatoriedad por parte de las autoridades públicas y funcionarios de justificar y
explicar su desempeño y de responsabilidad frente al ente del que dependen
legalmente.
TOMO 62003
Fiscalización y Transparencia del Financiamiento a Partidos Políticos y Campañas Electorales: Dinero y Democracia
Por Eduardo Guerrero Gutiérrez
Licenciado en Administración Pública (COLMEX), Maestro en Filosofía Política (Universidad de Delaware) y Doctor en Ciencia Política (Universidad de Chicago),
fue Director de Estudios y Relaciones Internacionales del IFAI, investigador y articulista en revistas especializadas en sistemas políticos y administración
pública.
Selección de textos (Págs. 425 …)
La democracia cuesta. Contar con partidos y candidatos que puedan divulgar
eficazmente sus propuestas y mensajes, que puedan competir en condiciones de
equidad básica, tiene un precio en pesos y centavos.
La evolución de la normatividad electoral mexicana revela que en el último cuarto
de siglo los legisladores se propusieron atender objetivos básicos: 1) la
construcción de un sistema de partidos competitivo -al introducir parcialmente el
criterio de equidad en la asignación de los recursos públicos a los partidos-; 2) la
206
autonomía de los partidos políticos -al impedir, mediante un alto financiamiento
público, que los partidos dependan económicamente de las fortunas de algunos
individuos, corporaciones o grupos de interés privado-.
El debate actual en torno a las reformas que requiere nuestro sistema electoral
gire fundamentalmente en Fiscalización y en torno a la necesidad de promover
una reforma que fortalezca los mecanismos de fiscalización y transparencia en
los ingresos y gastos de los partidos.
Mientras no haya respuestas satisfactorias a la demanda ciudadana de fiscalizar
más enérgicamente a los partidos y las campañas, y los escándalos pos-
electorales continúen vinculándose con los gastos excesivos de los partidos y con
su recurrencia sistemática a fuentes de financiamiento ilícitas, la solidez y
viabilidad de nuestras instituciones electorales seguirán poniéndose en entredicho
y el desprestigio de los partidos continuará exacerbándose.
TOMO 72004
Transparencia Integral para el Reposicionamiento de la Deuda Pública: Criterios, Áreas y Retos para México
Por Bernardo González-Aréchiga
Licenciado en Economía (Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, ITESM), Maestro en Economía (Universidad de Essex) y Doctor en
Economía (Universidad del Sur de California; se ha desempeñado en actividades académicas (ITESM y Colegio de la Frontera Norte) y en la Administración Pública
(IPAB, Oficina de la Presidencia de la República) y como asesor y consultor de diversos proyectos; fue editor fundador de la “Revista Mexicana de Economía y
Finanzas” del ITESM.
Selección de textos (Págs. 493 …)
En México se ha avanzado mucho en el nivel de la transparencia estrecha y se
tienen avances incompletos en la coordinación entre Poderes; ya existe una clara
división de funciones, con lo que se refuerzan los contrapesos, pero aún prevalece
la solución litigiosa de controversias y la revelación parcial de información. Falta
mucho por avanzar en los otros tres elementos (coordinación de Poderes, consulta
social y procedimientos democráticos directos). Dada la relevancia y complejidad
de la deuda pública, alcanzar incluso la transparencia estrecha, requiere del
207
diálogo implícito como otro de los elementos importantes de la transparencia
integral.
La deuda pública ha sido símbolo de falta de comunicación y desconfianza entre
la sociedad y su gobierno; sin embargo ésta debe verse y consolidarse como una
herramienta ordinaria para la conducción de la política fiscal, la operación
macroeconómica, la estabilización monetaria y la ordenada apertura al comercio y
los servicios internacionales. No hacerlo así equivaldría a perder un instrumento
de política económica muy poderoso o a utilizarlo sin el adecuado apoyo y
entendimiento de la sociedad.
La comunicación entre el gobierno y sociedad puede darse en cinco niveles. El
primero y esencial, al que podemos considerar como transparencia estrecha,
comprende la revelación de información clara y confiable y la atención a la
consulta abierta de la ciudadanía. El segundo nivel de comunicación implica la
rendición de cuentas por parte de autoridades y servidores públicos, sobre el
desempeño de sus funciones, ante los Poderes del Estado y ante la sociedad. El
tercer nivel, se refiere a la coordinación entre los propios Poderes del Estado, la
cual debe darse de manera abierta frente al ciudadano. Los niveles cuarto y
quinto son los más profundos e involucran consultar a la ciudadanía y tomar
decisiones democráticas abiertas con resultados incuestionados e
incuestionables; es decir, construir mayorías que amparen abiertamente las
políticas públicas. El ejercicio de la comunicación en estos cinco niveles es lo que
podemos llamar transparencia integral.
En razón de lo anterior, el planteamiento central de este documento reside en que
nada podrá lograrse sin renovar el pacto social a partir tanto de la transparencia
en la deuda pública (no sólo información hacia el futuro sino también hacia el
pasado) y de la mejor rendición de cuentas, como de la más eficaz coordinación
entre Poderes, de la mayor participación ciudadana y de procedimientos más
democráticos. Se requiere, por lo tanto, de la transparencia integral.
La promesa de la deuda pública de contribuir a superar etapas de desarrollo en
México no se ha cumplido cabalmente. Es incumplida en términos de su
contribución para acelerar el crecimiento, reducir la intensidad de los ciclos
económicos, fomentar la inversión privada, promover el empleo y la
competitividad.
208
TOMO 82005
El Servicio Civil de Carrera para un mejor desempeño de la Gestión Pública
Por María del Carmen Pardo
Licenciada en Ciencias Políticas y Administración Pública (UNAM), Doctora en Historia (Universidad Iberoamericana) y profesora-investigadora del COLMEX, en
donde se desempeñó como Directora del Centro de Estudios Internacionales y forma parte del SIN (CONACYT).
Textos seleccionados (Págs. 703 …)
El servicio civil de carrera es una forma de gestionar los recursos humanos de la
administración pública para formar servidores públicos cuyo compromiso sea con
el interés común, sin consideraciones políticas de grupo o partido, basada en el
mérito, la imparcialidad y la igualdad de oportunidades.
En el Diccionario de Política y Administración Pública, el servicio civil se define
como un conjunto de acciones sistemáticas mediante las cuales los servidores
públicos pueden ingresar, permanecer y desarrollarse profesionalmente dentro de
la administración pública, proporcionando a su vez niveles altos de eficiencia y
eficacia que redunden en el cumplimiento óptimo de los objetivos institucionales
como respuesta a las demandas públicas que el gobierno recibe por conducto de
su aparato administrativo.
La rendición de cuentas está ligada de manera indisoluble a la calidad del
desempeño tanto individual como por agencia. No resulta evidente en la
experiencia acumulada que se haya logrado diseñar indicadores que permitan
valorar la calidad de la gestión y si ésta ha aumentado de manera significativa a
partir de la puesta en marcha de las reformas. Tampoco resulta evidente si la
rendición de cuentas ha bajado sensiblemente los costos sin afectar la calidad.
Además, definir la eficiencia está resultando más difícil de lo que los promotores
supusieron.
TOMO 92006
209
Estructura Institucional para la Rendición de Cuentas: Lecciones Internacionales y Reformas Futuras
Por John Ackerman
Maestro y Doctor (Universidad de California, Santa Cruz), investigador de tiempo completo del Instituto de Investigaciones Jurídicas (IIJ, UNAM), Coordinador del
Programa de Investigación sobre la Legalidad, el Estado de Derecho y la Rendición de Cuentas de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Sede
México (FLACSO) y autor de libros y ensayos sobre estos mismos temas, así como articulista permanente de la revista Proceso.
Textos seleccionados (Págs. 793 …)
No fue sino hasta el final del siglo XIX que los gobiernos empezaron a emplear un
gran número de servidores públicos para la recolección de impuestos, para la
prestación de servicios públicos, para la regulación de la economía y para la
vigilancia de la sociedad. Anteriormente, los gobiernos eran radicalmente
descentralizados y dependían básicamente de la lealtad ciudadana y las fuerzas
armadas. Como ha señalado Max Weber, el gobierno burocrático racional es un
fenómeno eminentemente moderno. Incluso, autores como Ira Katznelson han
bautizado este surgimiento del Estado administrativo como “el segundo gran
macro-proceso de la modernidad” (Katznelson: 1997).
De la misma manera, el surgimiento de nuevos organismos independientes de
rendición de cuentas a nivel mundial también cuestiona las teorías clásicas de la
democracia y nos obliga a preguntarnos si no estuviéramos ahora ante el
surgimiento de un “quinto poder”. Recientemente, en algunos países de América
Latina como Belice, Brasil, Colombia, Costa Rica, Perú, Chile, Venezuela y
México, una o más instituciones de este tipo han sido creadas o resucitadas.
México sobresale como un caso ejemplar en esta tendencia mundial. La Reforma
del Estado en México se ha ejercido en gran medida por medio de la creación de
nuevos organismos autónomos y “cuasi-autónomos”.
Durante los últimos 16 años se le ha otorgado autonomía constitucional al Instituto
Federal Electoral (IFE), a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos
(CNDH), al Banco de México (BM) y al Instituto Nacional de Estadística, Geografía
e Informática (INEGI). Asimismo, se han creado organismos cuasi-autónomos
como el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI) y el Consejo de
210
la Judicatura Federal (CJF), aumentándose, por otra parte, la autonomía de la
ASF.
El presente texto busca entender mejor este fenómeno así como realizar algunas
propuestas para la reestructuración del diseño institucional específicamente en el
área del combate de la corrupción en México.
Examinamos varias debilidades importantes del sistema de rendición de cuentas vigente en el país, incluyendo dificultades con el federalismo, la autonomía y el
desempeño institucional (...) exploramos experiencias internacionales importantes
en cuanto al rediseño de la estructura institucional de la rendición de cuentas por
medio de la creación o reforma de organismos independientes de combate de la
corrupción. El actual diseño institucional para el combate de la corrupción en
México no es necesariamente el mejor arreglo institucional y el país se beneficiaría
mucho de las lecciones aprendidas a nivel internacional.
La transformación de la Contaduría Mayor de Hacienda en Auditoría Superior de la
Federación y las reformas a las Entidades de Fiscalización Superior a nivel estatal
han fortalecido de manera significativa el régimen de control y fiscalización del
gasto público en México. Asimismo, la aprobación de la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (LFTAIP) y las
nuevas leyes de acceso a la información en los estados han facilitado la
supervisión del quehacer gubernamental por parte de los ciudadanos y han
empezado a combatir la cultura de la opacidad que predominaba entre los
servidores públicos. La Ley de Servicio Profesional de Carrera en la
Administración Pública Federal (LSPC) también promueve un cambio en la
relación del funcionario con su trabajo y con sus superiores.
Sin embargo, todavía hay un largo camino por recorrer. En este apartado
identificamos tres grandes debilidades con las reformas recientes que apuntan
hacia fortalecer la estructura institucional para la rendición de cuentas. Primero,
hay un desfase entre el desarrollo institucional al nivel federal y en las entidades
federativas. Segundo, los organismos a cargo de implementar las nuevas políticas
no tienen suficiente autonomía. Tercero, estos mismos organismos mantienen
algunos problemas de desempeño institucional.
Habría que considerar una reforma integral que permitiera centralizar,
independizar y aumentar las actividades para el combate de la corrupción en
México. La simple creación de un aparato burocrático adicional no sería
211
recomendable. Estudios internacionales demuestran que la existencia de una
comisión especializada para el combate de la corrupción, por sí sola, no cambia
mucho el escenario. Sin embargo, sí deberíamos pensar en rearticular la
estructura institucional existente para la rendición de cuentas en México.
Hace falta utilizar la imaginación y retomar la experiencia internacional para
fortalecer el combate de la corrupción en nuestro país. Sólo así podremos
construir un verdadero Sistema Nacional de Transparencia, Fiscalización y
Rendición de Cuentas que erradique, de una vez y para siempre, la
prevaleciente ineficacia e ineficiencia gubernamental.
TOMO 102007
Rendición de Cuentas y Fideicomisos: El Reto de la Opacidad Financiera
Por Irma Eréndira Sandoval Ballesteros
Doctora en Ciencia Política (Universidad de California), Maestra en Ciencia Política (Universidad de California, Santa Cruz), Maestra en Estudios
Latinoamericanos y Licencia en Economía (UNAM) y Licenciada en Sociología (Universidad Autónoma Metropolitana, UAM); consultora para el Banco Mundial,
para el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, el IFAI; investigadora de tiempo completo del Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM, en el que Coordina el Laboratorio de Documentación y Análisis de la Corrupción y la Transparencia; ha publicado varios libros y es columnista de diversos medios;
forma parte del SNI, nivel I).
Textos seleccionados (Págs. 865 …)
La transparencia y la rendición de cuentas en materia financiera constituyen dos
de las asignaturas pendientes en el proceso democratizador de México.
Hasta marzo de 2007 se encuentran vigentes 589 fideicomisos, mandatos y actos
jurídicos análogos que manejan recursos por 267, 074.9 millones de pesos, cifra
que equivale a casi tres puntos porcentuales del Producto Interno Bruto y exige un
escrutinio cuidadoso.
En su gran mayoría no cuentan ni con el control ni con la supervisión adecuados.
El ejercicio de los asuntos públicos debe funcionar bajo el principio rector de la
responsabilidad gubernamental. Nadie debe estar exento del ejercicio de la
rendición de cuentas y de la obligación de ofrecer información. Los fideicomisos,
sean públicos o mixtos, deben sujetarse a la fiscalización de forma periódica,
212
sobre todo en los casos en que los recursos manejados por ellos pertenezcan a
todos los ciudadanos y afecten sus derechos cívicos.
Un ejemplo ha sido la dificultad para transparentar el oneroso rescate bancario
instrumentado por el Fondo Bancario de Protección al Ahorro (FOBAPROA) y el
actual Instituto para la Protección al Ahorro Bancario (IPAB). Con el argumento del
secreto bancario, las autoridades financieras a cargo de dar seguimiento a las
múltiples denuncias de irregularidades cometidas por los bancos, han logrado
entorpecer las investigaciones y han mantenido al rescate bancario en la
opacidad.
De la misma forma, la gestión transparente de otros fondos y fideicomisos a cargo
de distintas dependencias del gobierno federal ha sido constantemente
obstaculizada con el pretexto del secreto fiduciario.
Hemos argumentado que la rendición de cuentas en materia financiera todavía
constituye un gran reto por superar en el proceso democratizador de México.
TOMO 112008
Medios e Interés Público
Por Rossana Fuentes Berain, con la colaboración de Julio Juárez Gámiz
Ella es Doctora en Derecho a la Información (Programa conjunto de la Universidad de Occidente de Navarra e Iberoamericana de México), Maestra en Periodimso
Internacional (Universidad de California), Licenciada en Comunicación de Masas (UAM); colaboradora de diarios, revistas y otros medios (“Contrapunto”, Televisa),
catedrática en el ITAM.
Juárez Gámiz es Maestro y Doctor en Comunicación Política (Universidad de Sheffield, Inglaterra), Licenciado en Psicología (UNAM); investigador de tiempo
completo en el Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades (UNAM) y catedrático en varias universidades de México y el Reino
Unido.
Textos seleccionados (Págs. 963 …)
En una democracia moderna la política se define por la rendición de cuentas y
por la confluencia de diversos actores en la discusión de lo que representa el
213
interés público. Tres actores se entrelazan y su existencia no puede explicarse sin
la de los otros: ciudadanos, políticos y medios de comunicación.
El interés público representa un asidero para los medios de comunicación.
Aquellos que logren entender y satisfacer con mayor fidelidad las necesidades, no
solo los deseos o las veleidades de su audiencia, serán los elegidos a sobrevivir.
La rendición de cuentas y el acceso a la información, en este contexto de
necesidades públicas, son parte indeleble del bien común. La inclusión de ambas
nociones en el accionar mediático cotidiano permite adelantar que el triángulo
entre los medios, la política y la ciudadanía supone una equidistancia respetuosa,
incluyente y siempre basada en la transparencia.
La creciente discusión en torno al derecho a la información; la rendición de cuentas; la transparencia institucional; los medios de comunicación y el interés
público, no ha hecho más que elevar el debate democrático en nuestro país. Ha
establecido nuevos parámetros para evaluar la salud de nuestra democracia. Ha
fijado nuevos ideales respecto a la relación entre el Estado mexicano y la sociedad
civil.
En lo tocante a definir un ideal democrático, el debate sobre la rendición de cuentas y la transparencia vinculado al servicio público que debe prestar todo
medio de comunicación, ha sido sumamente útil en tanto que nos ha permitido
delinear, aunque sea de manera muy difusa, un modelo democrático hacia el cual
aspirar.
El debate cotidiano de académicos, analistas, políticos y medios de comunicación,
ha significado un duro análisis sobre las condiciones actuales en las que la
democracia mexicana se encuentra en materia de acceso a la información y
rendición de cuentas.
Sin afán de menospreciar los avances que se han realizado en la materia,
particularmente la creación del andamiaje legal que permite darle cauce a
peticiones de información ciudadana o periodística, el debate respecto a la función
social de los medios de comunicación en materia de transparencia y rendición de cuentas apenas comienza.
Si bien el concepto de rendición de cuentas incluye tres elementos: información-
justificación-castigo, lo cierto es que estos no son parte de una cadena secuencial
que se deba presentar en todos los casos. Por tanto, sería impreciso valorar los
214
avances en materia de rendición de cuentas únicamente a partir de las
sanciones impartidas a funcionarios o políticos profesionales.
Las leyes son de carácter universal y no deben estar hechas a la medida de una
actividad profesional específica; sin embargo, este es un caso evidente en el que
los medios, cumpliendo cabalmente con su función de defender el bien público, se
dotaron de una herramienta que dándoles acceso a la información, como a
cualquier otro ciudadano, les obliga también a plantearse la disyuntiva de
asumirse a la vez como sujetos mismos a rendir cuentas.
TOMO 122009
La Construcción de un Nuevo Régimen de Rendición de Cuentas en las Entidades Federativas
Por Guillermo Miguel Cejudo Ramírez, Doctor en Ciencia Política (Universidad de Boston) y egresado del COLMEX y de la London School of Economics; profesor investigador en la División de Administración Pública del CIDE; autor de varios libros sobre temas de su especialidad (La política de transparencia en México. Coeditores: Sergio López Ayllón y Alejandra Ríos 2012, CIDE; La calidad de
gobierno y rendición de cuentas en los estados: una agenda de investigación 2011, CIDE PNUD. Coautores: Alejandra Ríos).
Textos seleccionados (Págs. 1027 …)
La construcción de instituciones de rendición de cuentas en México ha estado
definida, desde hace varios lustros, por un diagnóstico cada vez menos preciso
sobre la distribución del poder político.
En las reformas constitucionales en materia de transparencia y rendición de cuentas de 2007 y 2008 (cuyos textos se incluyen como anexo al final del
documento), se han sentado las bases para construir un nuevo régimen de
rendición de cuentas, el cual si se logra establecer en cada estado pese a los
obstáculos que inevitablemente enfrentará, podría mejorar en forma sustancial la
rendición de cuentas en las entidades federativas.
Los escándalos de corrupción que podemos caracterizar como síntomas de un
sistema de rendición de cuentas ineficaz tienen que ver precisamente con esta
carencia: funcionarios estatales y municipales que se enriquecen con sus puestos
215
públicos, que tuercen la ley, que reprimen a los ciudadanos, que ocultan
información, que usan recursos públicos con fines poco defendibles, etc.
En términos de gestión, las deficiencias en la rendición de cuentas se traducen
en la baja calidad de los procesos siguientes: 1) de gestión financiera, pues no se
cuenta con los incentivos necesarios para transparentar las decisiones en esta
materia, ni tampoco para mejorar la efectividad del gasto; 2) de gestión de
recursos humanos; pues los servidores públicos no están sujetos a un sistema de
responsabilidades eficaz, que asigne tareas, vigile su cumplimiento, evalúe sus
resultados y premie o sancione a los responsables; y 3) de gestión estratégica;
pues se vuelve inviable que el ciclo planeación-ejecución-evaluación se cumpla a
cabalidad, al carecerse de mecanismos para obtener información sobre planes,
para monitorear procesos y para evaluar el desempeño de funcionarios, los
efectos de las políticas y los logros de las agencias.
Las entidades federativas en México enfrentan éstas y otras dificultades en la
operación cotidiana de sus gobiernos. Con notables excepciones, y a pesar de
esfuerzos loables por construir instituciones, emitir leyes y modificar prácticas, lo
cierto es que la rendición de cuentas es hoy uno de los grandes pendientes de
los gobiernos estatales.
La Constitución Federal define ya, desde mayo de 2008, obligaciones en varios
temas asociados con la rendición de cuentas: transparencia y acceso a la
información, archivos, evaluación de políticas, indicadores de gestión, fiscalización
de los recursos públicos, procesos presupuestales, y contabilidad gubernamental.
En cada uno de estos rubros, las entidades federativas están obligadas por la
Constitución para realizar reformas en sus normas estatales con el fin de construir
instituciones y crear procesos que generen instrumentos más efectivos para que el
ciudadano pueda exigir cuentas de su gobierno.
La rendición de cuentas se ha vuelto un concepto recurrente en la discusión
académica en varias disciplinas. Economistas, abogados, politólogos y
administradores públicos se han apropiado del concepto para aplicarlo en el
análisis de países y regiones, para explicar diferencias en el desempeño de
distintos sistemas políticos u organizaciones gubernamentales, para sugerir
relaciones causales entre la rendición de cuentas y el crecimiento económico, la
estabilidad democrática y la calidad de los gobiernos, etcétera. En ocasiones, sin
embargo, esta presencia frecuente de la rendición de cuentas en los debates
216
académicos y en los discursos oficiales ha suscitado imprecisiones conceptuales,
sobrecargas normativas y expectativas infundadas.
Richard Mulgan ha mostrado cómo el concepto parece estar en constante
expansión, lo que le hace perder precisión y, por tanto, utilidad analítica: Una
palabra [se refiere al término accountability] que hace apenas unas cuantas
décadas se utilizaba rara vez y con un significado relativamente restringido […]
ahora surge por todos lados desempeñando todo tipo de tareas analíticas y
retóricas y llevando encima mucha de la carga de la ‘gobernanza’ democrática.
El ejemplo obvio es la asociación que suele hacerse entre rendición de cuentas y
participación ciudadana, dos temas de “valencia positiva” a los cuales es difícil
oponerse públicamente pero que no necesariamente forman parte del mismo
paquete, y sin embargo, el debate público y las reflexiones académicas prefieren
juntar mecanismos institucionales, prácticas cívicas, rasgos culturales y rutinas
administrativas como parte de un conjunto deseable de atributos de la rendición de
cuentas.
En este texto se preferirá una noción más simple de rendición de cuentas, que
ayude más a su comprensión y estudio y que no se distorsione por sesgos
teóricos, normativos o retóricos (…) podemos decir que la pregunta central en el
estudio de la rendición de cuentas es “¿quién rinde cuentas, ante quién, cómo y
respecto a qué?
Una definición que cumple con estos criterios es la propuesta por Philp: la
rendición de cuentas es una relación entre dos actores (A y B) en la que A está
formalmente obligado a informar, explicar y justificar su conducta ante B respecto
de un objetivo (M). En esta relación, B tiene la facultad de examinar la conducta de
A respecto de (M), y cuenta con instrumentos para vigilarlo e incidir en su
comportamiento vía sanciones o incentivos. Esta definición, aparentemente
simple, implica, sin embargo, descartar muchos usos equivocados del concepto.
Es tan importante saber qué es la rendición de cuentas como saber lo que no es;
una relación de rendición de cuentas es aquella en la que un actor informa,
explica y justifica su conducta ante otro actor (no es sólo propaganda o
información destinada al público en general). La explicación está explícitamente
dirigida a ese otro actor y no al azar.
La rendición de cuentas tiene varios propósitos. Para los ciudadanos, sirve como
mecanismo de control democrático de los gobiernos; para los poderes legislativos,
217
sirve como instrumento para vigilar al Ejecutivo y prevenir abusos, y en los
gobiernos sirve para vigilar el desempeño de funcionarios y agencias, aprender y
mejorar. Para cada uno de esos propósitos, hay distintas formas de evaluar si la
rendición de cuentas logra su cometido.
218
ANEXO III
INSTITUTO FEDERAL DE ACCESO A LA INFORMACIÓN Y PROTECCIÓN DE DATOS (IFAI)
Cuadernos de Transparencia
Cuaderno N° 32008
¿Qué es la rendición de cuentas?
Por Andreas Schedler
Doctor en Ciencia Política, Universidad de Viena (Austria). Profesor Investigador Titular de la División de Estudios Políticos del CIDE. Nivel III en el Sistema Nacional de Investigadores. Autor de libros, ensayos y artículos.
Textos seleccionados
Hoy en día, el concepto de la rendición de cuentas (accountability), que ya forma
parte del lenguaje político cotidiano en la comunidad internacional, expresa de
manera nítida esta preocupación continua por controles y contrapesos, por la
supervisión y la restricción del poder. En todo el mundo democrático, los actores y
observadores de la política –los líderes de partido, las asociaciones cívicas, los
organismos financieros internacionales, los activistas de base, los ciudadanos, los
periodistas y los académicos– han descubierto las bendiciones del concepto y se
han adherido a la causa noble de la rendición pública de cuentas. La rendición de
cuentas se ha vuelto entonces una exigencia ubicua en el mundo de la política
democrática. Todos estamos de acuerdo con que democracia implica rendición de
cuentas. En México, en lo particular, coincidimos en que, después de décadas de
gobierno irresponsable, el establecimiento de instituciones y prácticas efectivas de
rendición de cuentas representa una de las primeras aspiraciones de la joven
democracia. Existe, entonces, un consenso notable acerca de la relevancia
democrática de la rendición de cuentas.
Sin embargo, vale la pena preguntarnos: ¿Sabemos qué significa? ¿Nos quedan
claras sus fronteras semánticas y comprendemos su estructura interna? Sin que
219
resulte sorprendente, mi respuesta, de entrada, es negativa. Debido posiblemente
a su relativa novedad, la rendición de cuentas circula en la discusión pública como
un concepto poco explorado, con un significado evasivo, límites borrosos y una
estructura interna confusa.
La palabra mágica, el concepto clave, se llama accountability. Como otros
conceptos políticos en inglés, se trata de un término que no tiene un equivalente
preciso en castellano, ni una traducción estable. A veces se traduce como control,
a veces como fiscalización, otras como responsabilidad. Sin embargo, la
traducción más común y la más cercana es la rendición de cuentas. En ciencia
política comparada, al igual que en la política internacional, hay una preocupación
perenne por los cambios semánticos, por los accidentes, las pérdidas, las
desviaciones semánticas, que ocurren cuando mandamos a conceptos políticos de
viaje. Los conceptos, cuando viajan, cuando cambian de contexto, de lenguaje, de
cultura, muchas veces cambian sus significados. Hay muchos términos sin duda
equivalentes precisos (como los términos ingleses de fairness, empowerment y
governance). Y hay muchas traducciones “costosas”, en las que se pierden
distinciones finas, cambian las connotaciones de valor, o se añaden significados
indeseados. Aún en los casos aparentemente fáciles en los que la traducción
puede ser literal, los términos, cuando se pasan de un lenguaje a otro, pueden
aparecer con equipaje semántico cambiado. Para nada más señalar dos ejemplos:
Actitud en castellano no es exactamente lo mismo que attitude en inglés y discurso
no es exactamente lo mismo que discourse. Ahora bien, la rendición de cuentas sí
es un familiar muy cercano de accountability. Hay matices que separan los dos
conceptos. Para empezar, mientras accountability conlleva un sentido claro de
obligación, la noción de rendición de cuentas parece sugerir que se trata de un
acto voluntario, de una concesión generosa del soberano que rinde cuentas por
virtud y voluntario.
La rendición de cuentas abarca de manera genérica tres maneras diferentes para
prevenir y corregir abusos de poder: obliga al poder a abrirse a la inspección
pública; lo fuerza a explicar y justificar sus actos, y lo supedita a la amenaza de
sanciones. Los tres aspectos en su conjunto –información, justificación y castigo–
convierten a la rendición de cuentas en una empresa multifacética.
En el caso de accountability, algunos autores que han llegado a definir el concepto
de manera formal, lo han vinculado con la noción de answerability. Según estos
220
autores, “answerability” representa el sinónimo más cercano a la rendición de
cuentas. En este sentido, la rendición de cuentas, como postula una definición
enciclopédica, es “la capacidad de asegurar que los funcionarios públicos
respondan por sus acciones” (Hickok 1995: 9). Deplorablemente, se trata de un
término sin traducción. En el mundo hispanoparlante, algunos han tratado de
cubrir el hueco introduciendo el neologismo de respondabilidad.
Quizás por su disonancia con el sentido de estética de muchos usuarios
lingüísticos, el término no ha encontrado mucha resonancia. Aceptemos entonces
la “respondabilidad” como nuestro punto de partida. Como sugiere esta noción,
rendir cuentas implica la obligación de responder a preguntas incómodas; y al
revés, exigir cuentas implica la oportunidad de hacer preguntas incómodas. ¿Pero
qué clase de preguntas? En principio, las agencias de rendición de cuentas
pueden averiguar dos tipos de cosas. Pueden pedirles a los funcionarios públicos
que informen sobre sus decisiones o les pueden pedir que expliquen sus
decisiones. Pueden preguntar por hechos (la dimensión informativa de la rendición
de cuentas) o por razones (la dimensión argumentativa de la rendición de
cuentas). La rendición de cuentas involucra por tanto el derecho a recibir
información y la obligación correspondiente de divulgar todos los datos necesarios.
Pero también implica el derecho a recibir una explicación y el deber
correspondiente de justificar el ejercicio de poder:
- Por un lado, la exigencia de cuentas tiene que ver entonces con tareas de
monitoreo y vigilancia. Su misión incluye la búsqueda de hechos y la
generación de evidencias.
- Por otra parte, la rendición de cuentas continúa el proyecto de la Ilustración
europea de supeditar el poder no sólo al imperio de la ley sino también al
imperio de la razón.
El poder debe estar atado a restricciones legales, pero también debe estar
domesticado por la lógica del razonamiento público. En este sentido, la rendición
de cuentas es la antítesis del poder monolítico. Establece una relación de diálogo
entre los actores que exigen y los que rinden cuentas. Los hace hablar a ambos,
involucrándolos en un debate público.
Podemos resumir las reflexiones precedentes en la siguiente definición de
rendición de cuentas: “A” rinde cuentas a “B” cuando está obligado a informarle
sobre sus acciones y decisiones (sean pasadas o futuras), a justificarlas y a sufrir
221
el castigo correspondiente en caso de mala conducta. La rendición de cuentas en
política usualmente abarca las tres dimensiones –información, justificación y
sanción-.
De las conclusiones:
Nuestros conceptos, nos dice Giovanni Sartori, son nuestras “unidades de
pensamiento”. Si los tenemos revueltos y en desorden, nuestros modos de pensar
estarán revueltos y en desorden también. Y muy probablemente, nuestros modos
de hablar y actuar estarán afectados por el mismo síndrome, la misa falta de
claridad.
¿Cómo exigir cuentas claras si no contamos con conceptos claros? En este
sentido, es posible que nuestro esfuerzo por la transparencia conceptual, por
trazar las coordenadas conceptuales de la rendición de cuentas, tendrá no
solamente ciertas implicaciones lingüísticas, sino también prácticas.
Por ejemplo, si insistimos en la naturaleza obligatoria de la rendición de cuentas,
es más difícil que los profesionales de la política la presenten como un acto de
otorgamiento de la autoridad generosa e ilustrada hacia el público ignorante. Si
insistimos en los tres pilares de la rendición de cuentas, es más difícil que los
políticos nos vendan guisos ligeros de información desordenada como el menú
completo de la rendición de cuentas.
Si insistimos en la modestia relativa de la rendición de cuentas, es más difícil que
la confundamos con técnicas más rígidas y costosas de control político. Si
insistimos en el carácter público de la rendición de cuentas, es más difícil que nos
contentemos con simulacros de control detrás de las bambalinas. Si insistimos en
la naturaleza multifacética de la rendición de cuentas, es más difícil que nos
resignemos ante el fracaso de una u otra forma específica de rendición de
cuentas. Si insistimos en la complementariedad de controles verticales y
horizontales, es más difícil que ignoremos o devaluemos alguna de las dos
columnas fundamentales de la rendición de cuentas democrática.
O también, si insistimos en la recursividad intransitiva de la rendición de cuentas,
es más difícil que exceptuemos a ciertas islas y cúpulas institucionales de nuestra
exigencia de cuentas. Infancia, dicen los psicoanalistas, es destino. Muy
222
probablemente, nuestros conceptos políticos no determinan nuestro destino
político.
Pero sí circunscriben nuestros puntos de partida y nos dibujan mapas cognitivos y
normativos que dan sentido y orientación a nuestros pasos al igual que a nuestros
tropiezos.
223
ANEXO IV
SECRETARÍA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA
Cuadernos sobre Rendición de Cuentas
Cuaderno N° 12009
La Rendición de Cuentas en México: Perspectivas y Retos
Por Sergio López Ayllón y Mauricio Merino Huerta.
El primero es Doctor en Derecho por LA UNAM, Maestro Sociología del Derecho y Relaciones Sociales en la Universidad de Paris. Profesor investigador
del CIDE, miembro del SNI y de la Academia Mexicana de Ciencias. Merino Huerta es Doctor en Ciencia Política por la Universidad Complutense de Madrid, Director de la División de Administración Pública del CIDE. SNI III. Profesor en la
UNAM, en el COLMEX y FLACSO.
Textos seleccionados
En principio, sabemos que rendir cuentas significa literalmente entregar o dar
cuentas ante alguien. De ahí que rendir cuentas sea siempre una acción
subsidiaria de una responsabilidad previa, que implica una relación transitiva y que
atañe a la manera en que se dio cumplimiento a esa responsabilidad. Así pues,
aun en la concepción más elemental de la rendición de cuentas hay siempre, al
menos: a) dos sujetos involucrados; b) un asunto sobre el que se rinden cuentas,
relacionado necesariamente con una responsabilidad asumida por el primer sujeto
(en el sentido de responder por lo que se ha hecho o dicho); y c) un juicio y/o una
sanción emitida por el segundo sujeto.
Estamos ante un concepto mucho más complejo de lo que parece a primera vista.
No es casual que el mundo académico todavía no haya producido un acuerdo
acabado y compartido sobre lo que habrá de entenderse al emplear ese concepto,
ni tampoco sobre sus componentes básicos.
Conviene advertir que la rendición de cuentas no equivale al derecho de acceso a
la información pública ni es sinónimo de transparencia. Se trata de conceptos que
se refuerzan recíprocamente, pero que no significan lo mismo.
224
La auténtica rendición de cuentas es algo más que la transparencia: es una tarea
obligada y permanente, con actores claramente identificados que llevan a cabo la
vigilancia, el control y la sanción sobre los contenidos sustantivos del ejercicio
gubernamental, en todas sus facetas, en un entorno legal y democrático explícito y
abierto, que identifica con claridad las obligaciones que cada servidor público debe
cumplir.
El concepto de “rendición de cuentas” no aparece de manera explícita en la
Constitución mexicana. Sin embargo, diversas reformas a este ordenamiento han
venido conformando un sistema orientado a ese propósito.
Una mirada a las normas constitucionales que se relacionan con la rendición de
cuentas nos permite afirmar que a lo largo del tiempo no se ha construido un
auténtico sistema en la materia, sino cuatro conjuntos de disposiciones
conceptualmente relacionadas: las normas de planeación democrática, el
presupuesto con base en resultados, recientemente creado a nivel constitucional,
el sistema de fiscalización.
La falta de rendición de cuentas (con los atributos ya señalados) no sólo obedece
a la ausencia de una definición precisa sobre el significado y el alcance de esa
expresión, sino a la carencia de regulaciones coherentes, procedimientos estables
e instrumentos útiles destinados a cumplir ese propósito en el conjunto del Estado
mexicano: en los tres poderes, en los órganos con autonomía constitucional y en
los tres órdenes de gobierno.
Carecemos todavía de un diagnóstico completo sobre el estado que guarda la
rendición de cuentas en el país. Las hipótesis e intuiciones apuntadas requieren
de un estudio cuidadoso de las normas que regulan la actuación de las
autoridades públicas, del modo en que el cumplimiento de esas normas es vigilado
y controlado, de los procedimientos actuales que se siguen para justificar la
rendición de cuentas y de los resultados que esos métodos ofrecen actualmente.
Las claves están en la producción, uso y divulgación de la información pública, en
el sistema de cuentas públicas (desde la definición de los presupuestos hasta su
sanción legislativa) y en el sistema de responsabilidades: tres piezas
indispensables a la rendición de cuentas que hoy están desarticuladas,
fragmentadas e incompletas.
225
Cuaderno N° 22009
La Rendición de Cuentas en México: Diseño Institucional y Participación Ciudadana.
Por Alberto J. Olvera Rivera
Doctor en Sociología por la Graduate Faculty of Political and Social Science de la New School for Social Research de Nueva York, profesor-investigador del
Instituto de Investigaciones Histórico-Sociales de la Universidad Veracruzana (UV), miembro del SNIl Nivel III, miembro de la Academia Mexicana de la Ciencia.
Textos seleccionados:
La rendición de cuentas es una de las obligaciones fundamentales del Estado,
pero también un campo donde la ciudadanía puede actuar para obligar al propio
Estado a responsabilizarse de sus actos.
Su amplio uso viene acompañado de una notable polisemia. La rendición de
cuentas es un concepto cuya esencia radica en el constante esfuerzo de los
ciudadanos por controlar el poder: “…el concepto de la rendición de cuentas
(accountability)… expresa de manera nítida esta preocupación continua por
controles y contrapesos, por la supervisión y la restricción del poder”.
La teoría y la práctica de la democracia han insistido en que la representación
democrática (la elección de los políticos) no es un simple acto de autorización para
que los políticos electos actúen como deseen, ya que su otro componente central
es la accountability, es decir, el deber no sólo moral sino político y legal, de que
los representantes electos den cuentas de sus actos y decisiones a los electores.
La visión social de la rendición de cuentas se refiere a los múltiples tipos de
presión e influencia que los ciudadanos, organizados o no, ejercen para obligar a
los funcionarios públicos, electos o no, a apegarse a la ley, a cumplir sus
obligaciones y a ser eficientes en su desempeño (movilizaciones, campañas,
encuentros, escándalos mediáticos);
En un sentido sociológico, puede decirse que la rendición de cuentas es una
práctica social y una institución legal que se extiende a otros espacios de la vida
pública y privada. En el mercado, las empresas deben rendir cuentas a
accionistas, a consumidores y a las agencias de regulación; los trabajadores
226
asalariados deben rendir cuentas a sus patrones y a sus sindicatos; los líderes
sociales y civiles deben rendir cuentas a sus bases y a las agencias de regulación
o de financiamiento; las redes sociales son formas tanto de solidaridad como de
disciplina y sanción, desde la familia hasta las tribus urbanas.
La rendición de cuentas horizontal puede analizarse también en las reglas y
estructuras de control interno que el propio gobierno tiene sobre sus actores y
procesos. En este primer terreno se localiza una de las grandes fallas en la
arquitectura institucional del Estado mexicano: la falta de autonomía de las
instancias gubernamentales que deberían de controlar, tanto desde el punto de
vista fiscal como laboral, a los servidores públicos. No es el mejor modelo
institucional que la Secretaría de la Función Pública a nivel federal y las
Contralorías Generales de los gobiernos de los estados sean oficinas
dependientes del titular del Ejecutivo, que es precisamente a quien deben de
vigilar.
El modelo de acción más común en la rendición de cuentas social es aquel que,
fuera de un marco legal establecido o de interfaces formales de relación, vincula a
la sociedad civil con el gobierno en un formato de crítica y vigilancia desde afuera
de los procesos estatales.
Constituyen otra forma de rendición de cuentas social, en este caso
institucionalizada, los numerosos mecanismos llamados de “participación
ciudadana” que en todos los campos de las políticas públicas y virtualmente en
todas las instituciones estatales se han creado en los últimos años.
La falta de autenticidad de la gran mayoría de los espacios de participación
ciudadana en México ha convertido al concepto mismo de participación en una
palabra vacía. Recuperar las instancias de participación como espacios reales de
intercambio democrático entre Estado y ciudadanos es una labor fundamental en
la democratización de la vida pública.
La cultura de la rendición de cuentas vertical o social de los funcionarios depende
de la fuerza relativa de la sociedad civil y del grado de autonomía política de los
medios de comunicación en cada región. A mayor fuerza de la sociedad civil,
mayor cuidado y apego a las reglas. No hay mecanismos de participación
ciudadana relevantes en los asuntos públicos. Nuestra democracia, en suma,
requiere una reforma radical.
227
Tratándose de derechos sociales y de servicios fundamentales para la población,
es necesario pensar en la participación cogestiva de asociaciones de ciudadanos
que, por un lado, representen los intereses generales en el acceso y el control de
la calidad de los servicios y, por otro, proporcionen un conocimiento técnico y una
capacidad crítica en el campo específico de que se trate. Pueden crearse así
nuevos espacios públicos que en un momento dado no sólo transparenten los
procesos de la política pública sino asuman capacidades de decisión, de control y
de evaluación.
Cuaderno N° 3
Gestión Pública y Rendición de Cuentas: ¿Un enfoque basado en cumplimiento a uno basado en resultados?
2010
Por Ernesto Velasco Sánchez.
Licenciado en Administración Pública. El Colegio de México. MBA Public Service (International). The University of Birmingham.
Textos seleccionados
¿Por qué hablar de rendición de cuentas y gestión pública? La rendición de
cuentas es un elemento central de las democracias que se refiere a la obligación
de los actores públicos (funcionarios electos y designados) de ofrecer información,
explicaciones y justificaciones respecto de sus actos, de manera que los
ciudadanos puedan discernir si el gobierno está actuando en línea con el interés
general o el bien común.
El funcionamiento cotidiano de las instituciones ha requerido la generación de
diversos mecanismos de rendición de cuentas de carácter administrativo.
La complejidad del gobierno contemporáneo exige cada vez mayores niveles de
delegación de capacidades de decisión y acción hacia estructuras administrativas
o hacia organizaciones sociales y privadas especializadas.
El texto que aquí se presenta ofrece una visión general sobre las formas en que la
gestión de las instituciones públicas es sometida a revisión de cuentas, así como
sobre los mecanismos que se han experimentado recientemente alrededor del
mundo para lograr una orientación hacia resultados.
228
Existe una serie de mecanismos novedosos que las reformas administrativas de
los últimos años han introducido para fortalecer una rendición de cuentas basada
en los resultados de la acción gubernamental, identificando sus ventajas y las
críticas de que han sido objeto. Esta situación se entiende como la tensión entre el
desarrollo de los gobiernos basados en el principio de la soberanía popular y las
necesidades de un gobierno complejo que descansa en un aparato administrativo
“técnico” y “profesional”, que no necesariamente responde fielmente a los
intereses de la comunidad política.
Una forma de rendición de cuentas que se ha vuelto cada vez más intensa se
refiere a aquella respecto de los resultados producidos por la acción pública, es
decir, respecto de los bienes y servicios generados por la actividad institucional y
los cambios en las realidades o problemas sobre los que se desea incidir
(impactos).
La rendición de cuentas gerencial se refiere a hacer que aquellos que tienen
autoridad delegada respondan respecto a la realización de las tareas que tienen
asignadas de acuerdo con ciertos criterios de desempeño.
Desde la década de 1990 y hasta nuestros días la gestión del desempeño se ha
extendido tanto que algunos autores señalan que existe una “obsesión”
internacional respecto del desempeño, que se sustenta en la idea de que la falta
de claridad sobre lo que se desea de la organización y de sus miembros genera
una disminución de su capacidad para producir los bienes, servicios y
regulaciones adecuados.
Principio básico: “una organización pública determina su desempeño deseado y
señala la forma en que dicho rendimiento será medido por medio de la definición
de indicadores de rendimiento. Una vez que la organización ha realizado sus
actividades, será posible demostrar si el desempeño proyectado fue alcanzado y a
qué costos.
Desde el enfoque propuesto en este texto, el debate actual ha girado sobre la idea
de que existe una tensión entre la búsqueda de la eficiencia y la exigencia de la
rendición de cuentas.
Formas “técnicas” y “políticas” de rendición de cuentas son necesarias en tanto
producen insumos valiosos para el debate público. A pesar de lo anterior, es
posible identificar tensiones entre las diferentes lógicas de los mecanismos de
rendición de cuentas que no son fáciles de atenuar: mientras que algunos ponen
229
el acento en la identificación de fallas y violaciones a las normas, otros lo hacen en
revisar la eficacia de las acciones o en la compensación hacia individuos
afectados.
La pregunta que surge es: ¿cuál es el equilibrio óptimo entre flexibilidad y libertad
para actuar y rendición democrática de cuentas? Es decir, ¿cómo lograr un
balance entre eficiencia y eficacia, por una parte, y el principio de informar a los
ciudadanos sobre las acciones realizadas, por la otra? Hasta ahora no contamos
con una respuesta inequívoca al respecto. Es por esta razón que el equilibrio
mencionado anteriormente requiere no sólo de funcionarios convencidos en la
necesidad de abrirse al escrutinio público, sino de actores políticos y de una
sociedad en general capaz de reflexionar de manera constructiva sobre las
cuentas presentadas por los funcionarios.
Acuerdo por el que se emiten las Disposiciones en Materia de Control Interno y se expide el Manual Administrativo de Aplicación General en
Materia de Control Interno
Publicado en el Diario Oficial de la Federación del 12 de julio de 2010
Textos seleccionados
SALVADOR VEGA CASILLAS, Secretario de la Función Pública, con fundamento en lo
dispuesto por el artículo 37, fracciones I, II, III y VI, de la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal; y 1 y 6, fracciones I y XXIV del Reglamento Interior de la
Secretaría de la Función Pública …
ARTICULO PRIMERO.- El presente Acuerdo tiene por objeto dictar las disposiciones, que
las dependencias y entidades paraestatales de la Administración Pública Federal y la
Procuraduría General de la República deberán observar para la reducción y simplificación
de la regulación administrativa en materia de control interno, con la finalidad de
aprovechar y aplicar de manera eficiente los recursos y los procedimientos técnicos con
que cuentan dichas instituciones.
230
DISPOSICIONES EN MATERIA DE CONTROL INTERNOTITULO PRIMERO
DISPOSICIONES GENERALESCAPITULO I
Del Ámbito de Aplicación y Definiciones
1. Las presentes Disposiciones y el Manual Administrativo de Aplicación General en
Materia de Control Interno, tienen por objeto normar la implementación,
actualización, supervisión, seguimiento, control y vigilancia del Sistema de Control
Interno Institucional en las dependencias y entidades de la Administración Pública
Federal y en la Procuraduría General de la República.
2. En el caso de Petróleos Mexicanos y sus Organismos Subsidiarios, así como de
las sociedades nacionales de crédito y demás entidades paraestatales del sector
financiero, las presentes Disposiciones y el Manual Administrativo de Aplicación
General en Materia de Control Interno les serán aplicables, en lo que no se
oponga a las disposiciones legales y administrativas que rigen su funcionamiento.
Las disposiciones contenidas en el Título Tercero “Funcionamiento del Comité de
Control y Desempeño Institucional”, serán aplicables de manera optativa a las
entidades de la Administración Pública Federal.
CAPITULO IIDe los Responsables de su Aplicación, Seguimiento y Vigilancia
Es responsabilidad de los Titulares de las dependencias, de las entidades y
demás servidores públicos de las mismas la aplicación de las presentes
Disposiciones y del Manual, así como atender con oportunidad los compromisos
que se generen con su implementación.
3. Los titulares de las dependencias y entidades, en el ámbito de sus respectivas
atribuciones, instruirán lo conducente para que se dejen sin efecto los acuerdos,
normas, lineamientos, oficios circulares y demás
disposiciones o procedimientos de carácter interno que se hubieren emitido en
materia de control interno que no deriven de facultades expresamente previstas en
leyes y reglamentos.
231
4. Los Titulares de las dependencias y las entidades y, cuando corresponda, los
órganos de gobierno de estas últimas, serán responsables de supervisar que se
cumpla lo establecido en estas Disposiciones y el Manual.
5. La Secretaría, por sí o a través de los Órganos Internos de Control, así como los
Delegados y Comisarios Públicos, conforme a sus respectivas atribuciones, serán
responsables de vigilar o fiscalizar la aplicación adecuada de las presentes
Disposiciones y del Manual.
6. Los Delegados y Comisarios Públicos, impulsarán ante los Titulares de las
dependencias y entidades, en el Comité y, en su caso, en los órganos de
gobierno, la atención oportuna de los compromisos asumidos en la
implementación de las presentes Disposiciones y del Manual.
7. Los Titulares de los Órganos Internos de Control, por sí o a través del personal
que designen, asesorarán en el ámbito de su competencia, a los Titulares y demás
servidores públicos de las dependencias y entidades, en la implementación de lo
establecido en estas Disposiciones y en el Manual.
8. Los Titulares de las dependencias y entidades designarán por oficio dirigido al
Titular de la Secretaría, a un servidor público de nivel jerárquico inmediato inferior
como Coordinador de Control Interno, para la aplicación de las presentes
Disposiciones, así como al Enlace de cada uno de los procesos indicados en este
instrumento, quienes tendrán nivel jerárquico inmediato inferior a este último.
9. Se podrá designar a un servidor público como Enlace en más de un proceso, pero
al menos se deberán designar dos Enlaces.
10. La designación del Coordinador de Control Interno recaerá, referentemente, en el
Oficial Mayor o equivalente. Los cambios en las designaciones anteriores, se
informarán en los mismos términos, dentro de los 10 días hábiles posteriores a
éstos.
TITULO SEGUNDOMODELO ESTANDAR DE CONTROL INTERNO
CAPITULO IObjetivos del Control Interno
13. El Control Interno tiene por objetivo proporcionar una seguridad
razonable en el logro de objetivos y metas, dentro de las siguientes
232
categorías:
I. Eficacia, eficiencia y economía de las operaciones, programas y
proyectos;
II. Confiabilidad, veracidad y oportunidad de la información
financiera, presupuestaria y de operación;
III. Cumplimiento del marco jurídico aplicable a las Instituciones, y
IV. Salvaguarda, preservación y mantenimiento de los recursos
públicos en condiciones de integridad, transparencia y disponibilidad
para los fines a que están destinados.
CAPITULO IIEstructura del Modelo
14. En el establecimiento y actualización del Sistema de Control Interno
Institucional, las dependencias, las entidades a través de sus Titulares y de
los servidores públicos que se ubiquen en los diversos niveles de
control interno, observarán lo siguiente:
I. NORMAS GENERALES DE CONTROL INTERNO: Los Titulares
deberán asegurarse de:
PRIMERA. Ambiente de Control: Que exista un entorno y clima
organizacional de respeto e integridad con actitud de compromiso y
congruente con los valores éticos del servicio público en estricto apego al
marco jurídico que rige a la APF, con una clara definición de
responsabilidades, desagregación y delegación de funciones, además de
prácticas adecuadas de administración de los recursos humanos; alineados
en su conjunto con la misión, visión, objetivos y metas institucionales, lo
que contribuirá a fomentar la transparencia, rendición de cuentas y el
apoyo a la implementación de un Sistema de Control Interno eficaz y
eficiente.
SEGUNDA. Administración de Riesgos: Que se implementa un proceso
sistemático que permita identificar, evaluar, jerarquizar, controlar y dar
seguimiento a los riesgos que puedan obstaculizar o
impedir el cumplimiento de los objetivos y metas institucionales. Se
analizan los factores internos y externos que puedan aumentar el impacto y
233
la probabilidad de materialización de los riesgos; y se definan estrategias y
acciones para controlarlos y fortalecer el
Sistema de Control Interno.
La administración de riesgos se realiza en apego a las etapas mínimas del
proceso, establecidas en el Título Tercero de las presentes Disposiciones y
el Manual.
El análisis y seguimiento de los riesgos, prioritariamente los de atención
inmediata, se efectúe en las sesiones del Comité, conforme a lo
establecido en el Título Cuarto de estas Disposiciones.
TERCERA. Actividades de Control Interno: Que en todos los niveles y
funciones de la Institución se establezcan y actualicen las políticas,
procedimientos mecanismos y acciones necesarias para administrar los
riesgos, lograr razonablemente los objetivos y metas institucionales y
cumplir con la normatividad aplicable a la gestión pública. Dentro de éstas,
se incluirán diversas actividades de revisión, aprobación, autorización,
verificación, conciliación y supervisión que provean evidencia documental
y/o electrónica de su ejecución.
CUARTA. Información y Comunicación: Que exista requerimientos de
información definidos por grupos de interés, flujos identificados de
información externa e interna y mecanismos adecuados para el registro y
generación de información clara, confiable, oportuna y suficiente, con
acceso ágil y sencillo; que permita la adecuada toma de decisiones,
transparencia y rendición de cuentas de la gestión pública.
La información que se genera, obtenga, adquiera, transforme o conserve
se clasifica y se comunica en cumplimiento a las disposiciones legales y
administrativas aplicables en la materia.
Los sistemas de información estén diseñados e instrumentados bajo
criterios de utilidad, confiabilidad y oportunidad, así como con mecanismos
de actualización permanente, difusión eficaz por medios
electrónicos y en formatos susceptibles de aprovechamiento para su
procesamiento y permitan determinar si se están cumpliendo los objetivos y
metas institucionales con el uso eficiente de los
recursos.
234
Que existan canales de comunicación adecuados y retroalimentación entre
todos los servidores públicos de la Institución, que generen una visión
compartida, articulen acciones y esfuerzos, faciliten la integración de los
procesos y/o instituciones y mejoren las relaciones con los grupos de
interés; así como crear cultura de compromiso, orientación a resultados y
adecuada toma de decisiones.
Implementan procedimientos, métodos, recursos e instrumentos que
garantizan la difusión y circulación amplia y focalizada de la información
hacia los diferentes grupos de interés,
preferentemente automatizados.
QUINTA. Supervisión y Mejora Continua: Que el Sistema de Control
Interno Institucional se supervisa y mejora continuamente en la operación,
con el propósito de asegurar que la insuficiencia,
deficiencia o inexistencia identificada en la supervisión, verificación y
evaluación interna y/o por los diversos órganos de fiscalización; se resuelva
con oportunidad y diligencia, debiendo identificar y atender la causa raíz de
las mismas a efecto de evitar su recurrencia.
Las debilidades de control interno determinadas por los servidores públicos
se hacen del conocimiento del superior jerárquico inmediato hasta el nivel
de Titular de la Institución, y las debilidades de control interno de mayor
importancia al Titular de la Institución, al Comité y, en su caso, al órgano de
gobierno de las entidades.
II. NIVELES DE CONTROL INTERNO: El Sistema de Control Interno
Institucional para su implementación y actualización se divide en
tres niveles, Estratégico, Directivo y Operativo, los
cuales se encuentran vinculados con las Normas Generales a que
se refiere la fracción anterior, y son los siguientes:
II. 1 ESTRATEGICO. Tiene como propósito lograr la misión,
visión, objetivos y metas institucionales, por lo que debe asegurar que
se cumplan los elementos de Control Interno siguientes:
PRIMERA. Ambiente de Control:a) La misión, visión, objetivos y metas institucionales, están alineados
al Plan Nacional de Desarrollo y a los Programas Sectoriales,
Institucionales y Especiales;
235
b) El personal de la Institución conoce y comprende la misión, visión,
objetivos y metas institucionales;
c) Existe, se actualiza y difunde un Código de Conducta, en
apego al Código de Etica de la APF;
d) Se diseñan, establecen y operan los controles con apego al
Código de Etica y al Código de Conducta;
e) Se promueve e impulsa la capacitación y sensibilización de la
cultura de autocontrol y administración de riesgos y se evalúa el
grado de compromiso institucional en esta materia;
f) Se efectúa la planeación estratégica institucional como un proceso
sistemático con mecanismos de control y seguimiento, que
proporcionen periódicamente información
relevante y confiable para la toma oportuna de decisiones;
g) Existen, se actualizan y difunden políticas de operación que
orientan los procesos al logro de resultados;
h) Se utilizan TIC´s para simplificar y hacer más efectivo el
control;
i) Se cuenta con un sistema de información integral y
preferentemente automatizado que, de manera oportuna,
económica, suficiente y confiable, resuelve las necesidades de
seguimiento y toma de decisiones, y
j) Los servidores públicos conocen y aplican las presentes
Disposiciones y el Manual.
SEGUNDA. Administración de Riesgos:a) Existe y se realiza la administración de riesgos en apego a las
etapas mínimas del proceso, establecidas en el Título Tercero de
las presentes Disposiciones.
TERCERA. Actividades de Control:a) Los Comités institucionales funcionan en los términos de la
normatividad que en cada caso resulte aplicable;
b) El Comité de Control y Desempeño Institucional (COCODI)
analiza y da seguimiento a los temas relevantes relacionados con
el logro de objetivos y metas institucionales, el Sistema de Control
Interno Institucional, la
236
administración de riesgos, la auditoría interna y externa, en los
términos del Título Cuarto de estas Disposiciones, y
c) Se establecen los instrumentos y mecanismos que miden los
avances y resultados del cumplimiento de los objetivos y metas
institucionales y analizan las variaciones.
CUARTA. Informar y Comunicar:a) Se cuenta con información periódica y relevante de los
avances en la atención de los acuerdos y compromisos de las
reuniones del órgano de gobierno, de Comités
Institucionales, del COCODI y de grupos de alta dirección, a fin
de impulsar su cumplimiento oportuno y obtener los resultados
esperados.
QUINTA. Supervisión y Mejora Continua:a) Las operaciones y actividades de control se ejecutan con
supervisión permanente y mejora continua a fin de mantener
y elevar su eficiencia y eficacia;
b) El Sistema de Control Interno Institucional periódicamente
se verifica y evalúa por los servidores públicos responsables de
cada nivel de Control Interno y por los diversos
órganos de fiscalización y evaluación, y
c) Se atiende con diligencia la causa raíz de las debilidades de
control interno identificadas, con prioridad en las de mayor
importancia, a efecto de evitar su recurrencia. Su atención y
seguimiento se efectúa en el PTCI.
II.2 DIRECTIVO: Tiene como propósito que la operación de los
procesos y programas se realice correctamente, y le
corresponde asegurarse de que se cumplan con los
elementos de Control Interno.
II.3 OPERATIVO: El propósito es que las acciones y tareas
requeridas en los distintos procesos se ejecuten de manera
efectiva, por lo que en éste se debe asegurar el
cumplimiento de los elementos de Control Interno.
237
CAPITULO IIIParticipantes y Funciones en el Sistema de
Control Interno Institucional
15. En el Sistema de Control Interno Institucional, los Titulares de las
Instituciones son responsables de:
I. Establecerlo y mantenerlo actualizado, conforme a la estructura
del Modelo Estándar de Control Interno señalado en el Capítulo
Segundo del presente Título. Podrán considerar las
particularidades de la Institución;
II. Supervisar y evaluar periódicamente su funcionamiento;
III. Asegurar que se autoevalúe por nivel de Control Interno e
informar anualmente el estado que guarda, conforme a lo
establecido en la sección I del Capítulo Cuarto de este Título;
IV. Establecer acciones de mejora para fortalecerlo e impulsar su
cumplimiento oportuno;
V. Aprobar el Informe Anual y las encuestas consolidadas por
nivel de control;
VI. Aprobar el PTCI y, en su caso su actualización, así como
difundirlo a los responsables de su implementación;
VII. Privilegiar el autocontrol y los controles preventivos, y
VIII. Presentar al Comité, y en su caso al órgano de gobierno,
las debilidades de control interno de mayor importancia y las
acciones de mejora respectivas.
Control Interno InstitucionalSección I. Informe Anual del estado que guarda el
Sistema de Control Interno Institucional.
22. Los Titulares de las Instituciones realizarán por lo menos una vez
al año, la autoevaluación del estado que guarda el Sistema de
Control Interno Institucional con corte al 30 de abril y presentarán
con su firma autógrafa el Informe Anual:
I. Al Secretario de la Función Pública a más tardar el 31 de mayo;
238
II. Al Comité en la tercera sesión ordinaria,
III. En su caso, al órgano de gobierno, en la sesión inmediata
posterior a la del Comité.
23. El Informe Anual no deberá exceder de 2 cuartillas y se integrará
con los siguientes apartados:
I. Aspectos relevantes derivados de la aplicación de las encuestas:
a) Porcentaje de cumplimiento general, por nivel del Sistema de
Control Interno Institucional y por Norma General;
b) Elementos de Control Interno con mayor grado de cumplimiento,
identificados por Norma General y nivel del Sistema de Control
Interno Institucional, y
c) Debilidades o áreas de oportunidad en el Sistema de Control Interno
Institucional;
II. Resultados relevantes alcanzados con la implementación de las
acciones de mejora comprometidas en el año inmediato anterior en
relación con los esperados, y
III: Compromiso de cumplir en tiempo y forma las acciones de
mejora comprometidas en el PTCI.
24. Los Titulares de las Instituciones deberán sustentar los
apartados contenidos en las fracciones I a III, del numeral
anterior con las encuestas consolidadas y el PTCI que se
anexarán al Informe Anual y formarán parte integrante del
mismo.
239
ANEXO V
ACUERDO POR EL QUE SE CREA EL SEMINARIO UNIVERSITARIO DE GOBERNABILIDAD Y FISCALIZACIÓN (SUG)
(Publicado en la Gaceta UNAM, 11 de septiembre, 2014,
número 4,632, pág.20)
Dr. José Narro Robles, Rector de la Universidad Nacional Autónoma de México, con
fundamento en los artículos 1° y 9° de la Ley Orgánica y 34, fracciones IX y X, del
Estatuto General, y
CONSIDERANDO
Que la Universidad Nacional Autónoma de México ha alentado y promovido desde su
fundación el fortalecimiento de la democracia en México, así como también su impulso y
extensión a todas las naciones latinoamericanas que hablan bajo el mismo espíritu con
una identidad común, a fin de contribuir en la lucha contra la injustica y la exclusión.
Que los conceptos de Gobernabilidad y Fiscalización, ampliamente divulgados en la
comunidad, procuran el desarrollo democrático, económico, social e institucional
duradero, en el marco de un sano equilibrio entre el Estado y la sociedad civil mediante la
debida administración de los recursos nacionales y la verificación de su debida aplicación
a dichos fines.
Que el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 incluye la estrategia de resolver las
problemáticas de la asignación presupuestal y su vinculación con mecanismos de
evaluación, así como la optimización de los recursos públicos con eficiencia, eficacia,
economía, información transparente y honradez para satisfacer los objetivos a los que
estén destinados.
Que en la Facultad de Contaduría y Administración de la Universidad Nacional Autónoma
de México se vienen realizando estudios e investigaciones desde hace más de veinte
años sobre las materias de auditoría y control gubernamental, la contabilidad y el
presupuesto, las características básicas de la información administrativa, la evaluación del
240
desempeño y los indicadores de efectividad de la Administración Pública y de sus entes
autónomos, la coordinación fiscal y el combate a la corrupción, todas ellas como factores
coincidentes y orientados al logro de la Gobernabilidad y a su oportuna Fiscalización.
En razón de lo anterior he tenido a bien expedir el siguiente:
ACUERDO
Primero.- Se crea el Seminario Universitario de Gobernabilidad y Fiscalización (SUG), el
cual dependerá, en forma coordinada, de la Secretaría de Desarrollo Institucional y de la
Facultad de Contaduría y Administración.
Segundo.- El SUG tiene como objetivos principales los siguientes:
I. Promover la investigación, el debate, la cooperación y la divulgación de los
temas que inciden y contribuyen en el cumplimiento de la Gobernabilidad y la
Fiscalización.
II. Identificar y desarrollar los elementos constitutivos de la Gobernabilidad en el
marco de los postulados de la Organización de las Naciones Unidas (ONU),
del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (Banco Mundial-BM) y
del Banco de México, que favorezcan una nueva generación de políticas
públicas para aumentar la competitividad nacional, basadas en la economía
del conocimiento.
III. Continuar realizando estudios e investigaciones sobre auditoría y control
gubernamental como elementos esenciales de la fiscalización por los Poderes
Legislativo y Ejecutivo en México.
IV. Alentar la participación y el apoyo gubernamental y empresarial en las
gestiones de la Universidad Nacional Autónoma de México, tendientes a
mejorar la Gobernabilidad y la Fiscalización mediante la profesionalización de
los estudiantes, futuros actores del desarrollo económico, social e institucional
sostenible de México.
V. Promover y coordinar las aportaciones intelectuales y prácticas de las
Facultades, Institutos de Investigación y demás instancias universitarias
241
interesadas e involucradas en el fortalecimiento de la Gobernabilidad y la
Fiscalización.
VI. Realizar las actividades académicas y de divulgación necesarias para el logro
de estos objetivos.
Tercero.- Las actividades del SUG estarán dirigidas primordialmente a realizar lo
siguiente:
I. Organizar conferencias, mesas redondas y otros eventos similares de manera
permanente, invitando a participar en su diseño y ejecución a los titulares de
las Facultades e Institutos interesados en el fortalecimiento del concepto de
Gobernabilidad y la Fiscalización en nuestro país, y a las personas que los
mismos designen, así como a otros distinguidos universitarios expertos en los
diversos temas relacionados con dicho concepto;
II. Alentar la investigación y publicación de trabajos sobre temas de dichas
especialidades en formato de tesis, ensayos y artículos, los cuales podrán ser
publicados en las revistas que edita la UNAM y la propia FCA, además de en
otros órganos técnicos;
III. Propiciar el debate académico en torno a la Gobernabilidad y la Fiscalización,
con la participación de especialistas, organizaciones, investigadores,
profesores y alumnos;
IV. Promover el intercambio de experiencias en materia de Gobernabilidad y
Fiscalización con instituciones y expertos nacionales y de otros países, así
como la publicación de trabajos y ensayos en los medios impresos y digitales
patrocinados por dichas instituciones;
V. Editar publicaciones y otras vías de divulgación sobre temas relacionados con
la Gobernabilidad.
Cuarto.- El SUG será dirigido por un Consejo Directivo integrado por los siguientes
miembros, los cuales serán responsables de su organización y operación:
I. Un Coordinador, nombrado y removido libremente por el Rector;
II. Un Comité Ejecutivo, presidido por el Director de la Facultad de Contaduría y
Administración, el cual estará integrado como sigue:
242
a) El Secretario de Desarrollo Institucional;
b) El Abogado General;
c) El Contralor.
III. Un Comité Consultivo, cuyos integrantes serán invitados a participar por el
Coordinador.
IV. Un Secretario Técnico, nombrado por el Secretario de Desarrollo Institucional,
que dará seguimiento a los trabajos de organización e investigación.
Quinto.- La Coordinación de Planeación, Presupuestación y Evaluación de la
Universidad, de acuerdo con la disponibilidad presupuestal, apoyará los requerimientos
esenciales para el funcionamiento del SUG.
Sexto.- Los asuntos no previstos en el presente Acuerdo serán desahogados por el
Consejo Directivo del SUG, a propuesta de su Coordinador.
Séptimo.- Los asuntos que requieran interpretación normativa serán resueltos por el
Abogado General de la Universidad.
TRANSITORIOS
Primero.- El presente Acuerdo entrará en vigor en la fecha de su publicación en la
Gaceta UNAM.
Segundo.- En un plazo de treinta días hábiles posteriores a si integración, el Consejo
Directivo deberá emitir su reglamento interno.
“POR MI RAZA HABLARÁ EL ESPÍRITU”Ciudad Universitaria, D.F. 11 de septiembre de 2014
EL RECTORDR. JOSÉ NARRO ROBLES
243
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