:"'1-,. \

, \..

\-"<).,, ~ \. "... "

---- /

Juan AbalMedina, Martin Alessandro, Marttn Astarita,Virginia Caballero, Gabriela Cheli, Maria Laura Eberhardt,

Maria Ua Ghezzi, Martajulia Muda, Pamela Niilus,Marta Oyhanarte, Ulises Pallares , German Stalker,

Matias Triguboff

PARTICIPACIONYCONTROLCIUDADANOS:ELFUNCIONAMIENTO DE LOS MECANISMOS

INSTITUCIONALES ELECTORALESYSOCIETALESDEACCOUNTABILITYEN LAARGENTINA

1Pf~~;-t()e~)

Parucipactony control ciudadanos : el funcionamiento de los me­canismos insritucionales electorales y societales de accountabilityen la Argentina / uan Manuel (h) Abal Medina [et.al.] : compiladopOl' Juan Manuel AbalMedina. - la ed. - Buenos Aires: PrometeoLibras,

2009.320 p. : 21x15 em.ISBN 978-987-574-304-5

1. ProcesosPoliticos. 2. Elecciones. I. AbalMedina.juan Manuel(h) I!. Abal Medina, Juan Manuel. comp.

CDD 324

© De esta edicion, Prorneteo Libros, 2009

Pringles 521 (CI183AEI). Buenos Aires. Argentina

Tel.: (54-11) 4862-6794/ Fax: (54-11) 4864-3297info@prometeolibros.com

www.prometeolibros.com

www.prometeoeditorial.com

Hecho el deposito que marca la ley 11. 723Prohibida su reproduccion total 0 parcialDerechos reservados

Indice

PRGLOGO

(Gabriela Ippolito-O'Donnell) 11

INTRODUCClGN

Lacrisis de representacion y el control sobre los representantes

(juan Abal Medina) 15

ELCONTROL VERTICAL ELECTORAL

Control electoral, diseno institucional y partidos politicos.

Un recorrido teorico y un estudio de caso (Martin Alessandro) 41

Accountability electoral en el conurbano bonaerense (1983-2005)(Ulises Pallares) 71

La reforma politica, el caso de LaPampa: un proyecto electoralyalgunas propuestas (Gabriela Cheli) 89

EL CONTROL VERTICAL SOCIETAL

Herrarnientas de participacion y control. Consensos y disensos

en la agenda legislative bonaerense

(Virginia Caballero, Marta julia Muda y Maria Lia Ghezzi) 117

El derecho de acceso a la informacion publica como condicionpara la efectiva participacion ciudadana.

(Marta Oyhanarte y German Stalker) 147

Mecanismos de participacion ciudadana en la ciudad de Buenos Aires.Analisis del funcionarniento de la Revocatoria de Mandato

en el caso por la destitucion del lefe de Gobierno(Maria laura Eberhardt) 173

jIi

1

Lacrisis de representaci6n y elcontrol sabrelos representantes

Juan Abal Medina I

Intrcduccion

La representacion, en tanto acto capaz de volverapresentar 10 social en10politico (Abal Medina, 2004: 14), es el principio que legitima hoy a los gobier­nos que, muy alejados del modelo antiguo original de participacion directaciudadana, entendemos en la actualidad como dernocraticos.

Yes que, a partir de la "ruptura moderna" del antiguo orden, las llamadasdemocracias indirectas, caracterizadas por garantizar ciertos derechos y li­

bertades a todos sus miembros, por la designacion periodica de los gober­

nantes a traves de elecciones incluyentes, lib res y competitivas, y por laexistencia de partidos politicos en su funci6n mediadora entre representan­

tes y representados, vinieron a ocupar ellugar del modelo griego de antano,

reemplazando la antigua idea de autogobierno por la de representacion, y re­

sultando en un sistema absolutamente distinto que solo compartia con el pri­

merosu denominacion (:13).

Atras habian quedado los pilares centrales de la democracia clasica: la se­

leccion de los gobernantes por sorteo y la Asamblea soberana, los que habian

sido sustituidos por los partidos politicos y las elecciones periodicas.Sin embargo, ya pesar de que la fuente de legitimidad polttica se habia

trasladado ya a comienzos de la epoca moderna desde la participacion di­recta de los ciudadanos en el gobierno hacia la representacion de estes pordelegados electivos no sujetos a mandato imperativo, resulta hoy cada vezmas comun y evidente el reclamo popular por la apertura de nuevas instan-

1jmanumedina@gmail.com

17

ciasde expresion directa de sus demandas, as!como de control de sus gober­nantes, en medic de un clima de profundo descreimiento yapatta ctvicares­pecto de la politica yde sus actores princi pales.

En efecto, la Hamada "crisis de representacion" 0 "crisis de la politica" 0

"crisisde los partidos", es un claro signo del cuestionarniento de un modeleque resulto funcional durante los ultimos doscientos anos, pero que, desdelos sesenta en los palses centrales y desde los ochenta en America Latina, hasufrido un contundente desgaste, de lamana de las transformaciones socia­lesacontecidas desde mediados del siglo XX (: 14).

Una de lascausas esbozadas de estes fenornenos fuela perdida de credibili­dad de lametanarraci6n representativa, inmersa en un progresivo debilitamientocomojicci6n Qrganizacional ejectiva. enunasociedad que vive desde los setenta unjuerte procesode diferenciaci6n social. Ast, eneljuegopolitico, los espectadores-re­presentadosya nosesienten masidentificados conlos actores-representantes, altiempo que representar 10 socia!parece volverse imposible. pues nohayforma deestablecer relaciones nomol6gicas enesejuegojracturado, cambiante, heterogeneoycomplejo enelque sehaconvertido lasociedad (:100y 102).

Frente a una realidad en lacual desprovista de susustratosocial,la represen­taci6/1 actual parece nopoder escapar deunaautorrejerencialidad que lavueivemuydebil (:14),Ia busqueda de soluciones capaces de reelaborarelcontenidoactual de la representacion puede orientarse hacia laviejaideade ladernocra-

~.

ciacomo autogobierno, comenzando pOI' la recuperacion de laparticipacionciudadana yel relorzamiento del control sobre losgobernantes.

Deestemodo.la sensacion de crisisdel modelo electoral,entendida comoladebilidad de unarepresentaci6n que haperdido todos suslazos sociales (:118),puede sercombatida pOI' medio de alternativas que apunten a fortalecerla le­gitirrudadpolttica, por ejernplo, en primer lugar, a partir de larevitalizacionyel Iomento de la participacion yelcontrol ciudadano activo, de modo clara­mente vertical.Uno de loscaminos conducentes adicha revitalizacion serfalareformulacion yelreforzamiento de los instrumentos de control electoralco­nocidos. Otroconsistirfa en lacreaci6ny uso de losmecanismosde panicipa­ci6n y accountability societal, emparentados estes con la idea clasica dedemocracia concebida como amogobiemo, asaber: el referendum, elplebis­cito, lasaudiencias publicas, elpresupuesto participativo, losconsejosde pla­neamiento estrategico,la revocatoria de mandato,las iniciativaslegislativas,losconsejos ciudadanos,las leyesde accesoala informaci6n.

18

En segundo lugar, otra alternativa orientada al fortalecimiento de la le­gitimidad polttica seria la implementacion de programas impulsados, estavez, netamente desde organismos especializados de gobierno (control ho­rizontal) como la Secretaria de la Gesnon Publica 0 la Subsecretarta para laReforms lnsutuctonal yFortalecimiento de laDemocracia, aunque en dia­logo fluido con la sociedad civil (control vertical). Loanterior, a finde mo­vilizar la interrelacion con la poblacion astcomo de evaluar la calidad de laspracticas democraticas y de expandir la dernocracia ysu gobernabilidad. ElPrograma Carta Compromiso con el Ciudadano ylasAuditorias Ciudada­nas, ambas iniciativas implementadas desdedtchasunidades ejecutivas delgobierno nacional respecuvarnente, son dos buenos ejemplos de esto.

En ambas expertencias. aunque cada una asu manera.la direccionalidaddel control constituye un caso especial, en cierta forma "mixto", donde, sibien la iniciativa y decision en todo el proceso participativo y accountable seconcentra principalmente en insticuciones gubernamentales (como en estasocasiones en instancias clependientes delPoder Ejecutivo Nacional), 10 quele daria una clara orientacion horizontal; incluye asimismo entre sus princi­pales objetivos la voluntad de desarrollar las capacidades ciudadanas paraparticipar criticae informadamente del tratamiento de losasuntos comunes,ast como de construir un sistema participativo de control yevaluacion ciu­dadana que fortalezca y rransparente la rendicion de cuentas del gobiernolocal, combinando 10 anterior con un marcado rasgovertical.

Elproposito de este libra sera entonces elde revisal' losaspectos mas rele­vantes y debatidos actualmente dentro de lalueratura especializacla sobre lacuestion de lademocracia y de la accountability, principalmente vertical;aun­que tambien incorporando esta especie mencionada anteriormente de"mixto horizontal/vertical"; muchos de los cuales seran oportunamente

abordados yejemplificados en lossiguientes capttulos.Paraestapresentacion se wmaran distintos enfoques yperspectivas, aun­

que partiendo de labase de entender a la accountability verticalde manera re­lacional, com,? elvinculo establecido entre unactor plincipal(elelectorado)que delega en un agente (el representante) la implementaci6n de sus intere­ses, el que podra ser luego evaluado ysancionado retrospectivamente.

Especial atenci6n se prestara alos marcos institucionales que organizaneste vinculo. yaque ellos proveen los incemivos (ylas restricciones) para unefectivo control ciudadano sobre los gobemantes. Asimismo, se discutiran

19

.~

}·.i·;'j

l)

{-

"!C' :/'I.,~'

I'

r~ ...

'I~

,:.~:

JUlin Ablll MedinCl

algunos de losconceptos y nudos teoricos propios de la denominada uccoun­tability societal.

La representaci6n pohticay laaccountability

Para comenzar, cuando nos referimos al control sobre los gobernantes,

nohayque descuidar la relacion asimetrica que el lazo representative implica

entregobernantes ygobernados, ya que los primeros disponen de una infor­

macion de la que los segundos carecen, con las consiguientes desventajasque dicha situacion entrana para estes ultimos al momento de hacer efectivoel control sobre aquellos. _

Hecha laanterior aclaracion debemos distinguir dos Iormas que el control

de los representanres puede asumir en nuestras democracias representativas

modemas. Porun lado, nos encontramos con la idea de responsiveness a el rno­

nitoreo de tipo prospective en luncion del cuallos representantcs adoptan las

medidas que consideran preferidas par los ciudadanos, mientras que, por el

otro, lIamamos accountability al control retrospectivo que realizan los ciudada­nos al evaluar la gesuon de sus representann-s De este modo, el ternor a una

sancion del electorado via accountability al finalizarel mandato tieude a incen­

tivar un componamiento responsive del representanre durante el mismo. Lain­terrelacion entre ambos modos de COntrolsehace, asi, evidente.

En efecto, entendernos par responsiveness a un tipo de auditoria susten­tada en la evaluacion acerca del contenido de las politicas implementadas, de

la cual tarnbien depende, en parte, la supervivencia de los representantes en

el cargo. Asi, en lugar de realizar una evaluacion retrospectiva del desem­

peno, los votantes bien podrian elegir prospectivamente a los candidatos

mas cercanos ideologicamente a su posicion (Sanchez-Cuenca, 2003). De­

bido a los problemas de informacion asimetrica (de los representados que no

saben todo 10 que hacen los representanres, y de estes ultimos que no saben

que quieten los prirneros, ya que existe una multiplicidad de intereses dentro

de lasociedad-), de locostoso que puede resultar la obtencion de informacion,

1 EIcaniclercoleclivoque lime el principal supone una complejidadextraen elvinculo represen­tativo,especialmemesi consideramos que no existesistemaelectoralque garannce latraduccionplenade laspreferenciassocialesen decisionescolcctivas(para esre lema,vel'Arrow, 1991).

20

Lacrisis de rcprcscntacion y cl control sobre los rcprcsenrantcs

y de la posible manipulacion de la misma par parte de los representantes (Fe­

rejohn, 1999; Maravall, 1996), una eleccion prospectiva es una alternativa

ciertarnente viable, en desmedro de la accountability retrospectiva.

Sin embargo, estudios ernptricos han concluido que la marcha del go­

bierno yel contenido de las politicas sf tienen un impacto directo en la ciuda­

dama al momenta de ernitir el veto, enfatizando la evaluacion retrospectiva

del accionar de los representantes (Wise y Roett, 2004; Rernmer, 2004). En

ese sentido indican que despues detomur en cuenta las ventajas dequienes ejer­cenelcargoas[ como las grandes diferencias enlaestructura del sisten~a departi­dos, los resultados delelectorado latinoamericano hansido muy inJ1ttidos por eldesempeflO macroecon6mico (Remmer, 2004:67).

Por otro lado, designamoscomo accountability a una suerte de control queconsiste en la "rendicion de cuentas" a que se yen sometidos los representantes,

y que, en su version vertical electoral, coincide can la finalizacion de sus res­

pectivos mandates y las vtsperas de los nuevas sufragios.

Dicha nocion de accountability puede subdividirse, asu vez ,en dos ver­

stones mas espectficas. Por un lado, una accountability de tipo vertical, que

ernana desde la sociedad hacia el Estado, y, porel otro, una accountability ho­

rizontal, que es interna al aparato estatal propiarnente dicho (O'Donnell,

1998),Asimismo, la accountability vertical se ramifica en otras dos subclases: la

accountability electoral y la societal. Entendemos por la primera a una suerte

de control retrospective que efectua la sociedad al momenta de ernitir su

veto. La accountability electoral consiste en la capacidad de Iiscalizacion de

que disponen los ciudadanos sobre sus representantes a traves del sufragio

(Abal Medina y Calvo, 2001 :248). Dicha capacidad fiscalizadorase vincula

con el Iuncionarniento de los sistemas electorales, el financiamiento de la ac­

tividad politica, el Iorrnato del sistema partidario y el funcionamiento de los

partidos politicos en tanto organizaciones.

Contrariamente.Ia accountability societal es, segun Smulovitz, un meca­

nismo de control vertical, no electoral, de las autoridades politicas basado en

las acciones de un amplio espectro de asociaciones y movimientos ciudadanos.

La misma concierne al control sabre las acciones de gobierno, generalmente

efectivizada a traves de los llarnados mecanismos de control y participacion

ciudadana (Peruzzotti ySmulovitz, 2002), aunque los canales para su ejerciciono deban ser necesariarnente institucionales. En el ambito institucional, di-

21

",

___J

choscanalesserelacionancon losinstrurneruosque garantizanla transparen­ciaen lainformacionpublica,al tiempo que permitenuna panicipacion activade losciudadanosen losprocesosde Iorrnacionyadopcion de ciertasdecisio­nespohticasque losalectanensu conjunto, asaber:audienciapublica, inicia­tivalegislativa, consulta popular, revocatonade mandato, entre otros.

Asimismo,la accountability horizontal sedefinecomo un control intraes­tatal que, para ser eficaz,necesita que las instituciones estatales se encuen­tren autorizadasydispuestas avigilar, controlar, corregiry/osancionar actosilicitosde otras instituciones estarales (O'Donnell, 1998). Concretamente,supone elsistemade frenosy contrapesos propios de ladisposicion republi­cana de gobierno, establecida entre lospodcres ejecutivo,legislativo yjudi­cialen forma mutua y simultanea.

Finalmente, laaccountability vertical y lahorizonralseinterrelacionan igual­mente de un modo complejo. Porun lado, puede afirmarse que para que exis­tancontroleshorizontalesentre poderes debehaberuna efectiva accountabilityvertical, dado que silospoliticosno son accountable anteelelectorado,carecende suficientes incentivos para el desarrollo de frenosy contra pesos entre si(Shugart, Moreno y Crisp, 2000). En esta vision, el control de la sociedadsobre los represenrames favorece, asu vez,la generacion de mecanismos decontrol mutuo entre estes al incentivar elsurgimiento de una oposicion res­ponsable, que senale al electorado cuando los agenres en elgobierno persi­guen sus propios intereses en lugar de los de sus votanres.

Pero,porel otro, laaccountability vertical requierede una ciertaconcentra­ciondel poder que perrnita alelectoruna claraidentificacionde quien esres­ponsable de las politicas adoptadas (Marrin, Przeworski y Stokes, 1999;Powell, 2000),10 cualpuede entraren abiertacontradiccionconladispersionentre poderes independientes requerida por la accountability horizontal. Lacuesuon. paranada sencilla,queda planteada en lossiguientes terrninos:0 seconsideraque elavancede un tipo de accountability incennvaeldesarrollodelotro tipo, 0 por el contrario, se asume que los disenos institucionales queambasrequierensepresentancomoclaramentediscordantes; 0, talvez, ambosprocesospuedan llegaraoperar en forma simultanea,de modo queesatensionirresolublepaseaconstituir elnucleobasicodelasdemocraciasliberales.

En definitiva, tal vez pueda indicarse que si bien el correcto funciona­miento de estas instituciones 0 mecanismos de control no garantiza que laciudadania se sienta satisfecha con eldesempeno de sus gobiernos-ya que

22

- ... -~ ~--- -- - - c - ~.

esto depende obviamente del contenido de las politicas irnplernentadas(O'Donnell.Iazzetta yVargas Cullell, 2003:16) astcomo de lasgarantias re­almente existentes contra el clientelismo, elque violaderechos fundamen­tales del ciudadano (voto.Iibre asociacion) resientiendo, de este modo,lacalidad dernocratica (Ippolito, 2204; Ippolito-O'Donnell, 2006)-, no cabeduda de que amayor capacidad de control, mayoresson lasposibilidadesdeque talespoliticas se aproximen a lasdemandas realesde la ciudada~ia. Deallila importancia de analizar como losdistintosmarcos institucionales in­centivan 0 restringen laposibilidad decontrol sobre losrepresentantes.

Dos modelos de representaci6n y accountability verticalelectoral

Como adelantarnos en elapartado anterior, es posible trazaruna lineadecontacto entre el control sobre losgobemantes yelejerciciodel sufragio.Enestesentido podemos analizareldesernpenode losdiferentessistemaselecto­ralesalaluzdelmodelo particularde representacionque presuponen, enten­diendo ahora por esta una cierta congruencia (aunque temporal) entre lasexpectativasdelelectoradoylaspoliticaspublicasejecutadaspor un gobiemo.

Agrandesrasgos,laTeenade laRepresentacion presentados perspectivas.lasque,en lineasgenerales.podnan v:incularse positivamente condos tiposdereglasde decision asociadas.Estoes: a) laTeonade la RepresentacioncomoMandato(TRM), con lavisionelectoral proporcional,yb) laTeorta delaRepre­sentacioncomoAccountability (TRA) ,conlosenfoques electoralesmayoritarios.

Para desmenuzar talesasociaciones, debemos manifestar primero queentendemos por cada tipo de representacion. En laTRM, laseleccionessir­yen para seleccionar buenas politicas y politicos que lassostengan. SegunManin,PrzeworskiyStokes (1999:29) lospartidos 0 candidatos hacen pro­puestas de politicas durante las campanas y explican como esas medidasafectaranelbienestar de losciudadanos. Dichosciudadanos deciden cualesde esaspropuestas quieren ver implementadas ya que politicosencargarande su puesta en practica,Tal consideraci6n se realiza exante apartir de losin­tereses individuales de los votantes asl como de las posibilidades reales decumplimiento que, segun creen, presentan talespoliticosyplataforrnas.Deestemodo, laseleccionesseasemejan a una asambleadirectay laplataforma

23

Juan Aba!Medina

ganadora seconvierte en "elmandato" perseguido por el gobierno (al queluegopodra atenerse, no obstante, en mayoro menor medida segun los in­centivosqueestolegenere). Loimportanteaqut esque loscandidatos se pre­ocupan por decirque polnicasadoptaran.

Unalimitacion de laIRM (tambienpreserueen laIRA) esque necesua delaposibilidadde reeleccioncomo incentivo para el cumplimiento del man­datopor elgobernante.

EnlaIRA, laseleccionessirven para mantener a losgobernantes respon­sablespor losresultados de sus acciones pasadas. Como anticipan eljuiciodelosvotantes,dichosgobernantes son inducidos aelegirpoliticasque, asuparecer, seran evaluadaspositivamente por losciudadanos en lassiguienteselecciones,allanandoh-, elcamino a la teelecciorr'. Lossondeos de opinionyencuestas son una herramienta uti! en manos del mandatario para testearlaspreferencias ciudadanas. Lapregunta que subyacealelectores lade comocontrolar,sancionar 0 recompensar lasacciones de sus representantes, masalla de lahipotesis poco realista ysiempre contingente acerca del compro­miso profesional del mandata rio respecto de una tornade decisiones conti­nuamente orientada al bien comun, independientemente de sus interesesindividuales y/o corporativos. Lasinstituciones electorates permitiran en­tonces una cierta evaluacion de desempeno con posibilidad de distribuirpremiosycastigos amodo de incentives. Enelmomento de laeleccion,elvo­tante considerara lasconsecuencias expost de laspoliticasaplicadas, atribu­yendo lasresponsabilidades a sus promotores. Locentral seconvierte aquten aquello que los politicos efectivamente han hecho.

Un problema de la IRA esque solo puede aplicarsea lospoliticos que in­gresaronalgobierno, no asia aquellos que quedaron fuerade lagestion, fun­cionando como oposicion. EImodelo de mayoria asume que el gobiernomayoritario controla el proceso de Iorrnacionde poltticas, no dando lugar alainfluenciade laoposicion en elmismo. Solose ocupa de larelacionentre elciudadano medianoyel gobierno (Powell,2000: 203).

) N6tesequesi lareelecci6n de un mandararionoestahabilitadaa nivelinstitucional,laposibilidadde realizaruna verdaderaaccountability por parte del electores pracucamerue nula. Lareeleccionproporcionaincentivesalgobername paraejecutarelmandata y tornardecisionesen posdel biencomlin. Siestanoexiste,elgobername intentaramaximizarsu rentapollticaen laimplementacionmismade la polrticapublica.

24

La crisis de rcprcscntacion y cl conLrul sobrc los reprcscntautes

Asi los ciudadanos pueden alcanzar la representacion usando su votopara elegirpoliticas y politicos 0 para sancionar/prerniar a sus representan­tes, y, por que no, para ambas cosas ala vez (Manin, Przeworski y Stokes,1999: 30). Lano reeleccion de un candidato puede indicar tanto la insatis­Iaccion del votante con los planes de gobierno futuro, como la inconformi­dad respecto del cumplimiento del mandato previo 0 de los resultados desugesti6n, 0 todo esto junto. Para dichos autores, es necesario vincular ambasteorias a fin de optimizar la representacion. Los votantes combinan unadoble perspectiva: por un lade, evaluan las propuestas en relacion con suspreferenciasindividualesyproyectan lacapacidad de loscandidatos de cum­plirlas, y por el otro, consideran el desernpeno concreto de los gobernanteselegidos en Iuncion de sus preferencias. Laque pretende hacer (evaluacionprospectiva) se sumaa 10 hecho (evaluacion rerrospectiva)a lahora de apro­bar 0 descartar a un postulante.

No obstante, ambas visionesson problernaticas si considerarnos que lospoliticos tienen objetivos, intereses y valores particulares (la busqueda derenta politicalegal0 ilegaD que difierendel interes general,astcomo una dis­ponibilidad de informacion (ellossaben cosasyemprenden accionesque losciudadanos no pueden observaro monitorear sino a un muy alto coste) res­pecto de losgobernados; por 10 que laconexi6n antes mencionada entre rno­delos de representacion y sistemas electorales tiene asimismo sus seriaslimitaciones. Lejosde constituir una realidad autoevidente, la transparenciade las acciones de gobierno constituye un problema en si misma, depen­diendo de losdatos que el representante quiera y/o pueda proveer alelector,de laveracidad 0 confiabilidad de talesdatos yde la propia capacidad de pro­cesarniento del votante EIgobernante puede ocultar informaci6n adversapublicando solo 10 que 10 beneficia, con 10 que la eleccion del ciudadanopuede ser erronea a laluz de losverdaderos resultados. La tareade losmediosde cornunicacion puede facilitarelcontrol en este sentido.

Volviendo anuestro interes inicial,ydelineadas lasdimensiones que cadauna de las teorias de la representacion involucra, podemos avanzar en lacornprension de larelaci6n propuesta, en primer lugar,entre laIRA (entien­dase por accountability la rendicion de cuentas por pane de los gobernantesante los gobernados) y lossistemas electorales mayoritarios.

En este sentido, para que exista un verdadero control de lasacciones delos gobernantes, los individuos deben poder ser capaces de asignar c1ara-

J"

mente la responsabilidad por el desernpeno del gobierno a sus verdaderoshacedores. Tal habilidadaparecemuy resrringida euandoelgobiemo esuna co­alicion (Manin, PrzeworskiyStokes, 1999: 47), masaun cuando elpoder eje­

cutivo yelpoder legislativeestanconstituidos por diferentesparndos, dondelas responsabilidades sediluyen entre lacantidad y lavariedad de actores, Lapluralidad en elpoder ejecutivo tiende aocultar lasfaltasya destruir larespon­

sabilidad oscureciendo la accountability, tanto en regtrnenes parlamentanoscomoen otros presidenciales. Lossistemaselectoralesmayoritarios (ejemplo,lasimplepluralidad encircunscripciones uninominales para laeleccionde di­putados en regtmenes parlamentarios), en tanto reglas de ganadorunico, tien­den a la formacton de gobiemos umpartidistas, simplificando lavinculacionentre actores,accionesyresultados,y posibilitando laaccountability.

Asimismo, estas reglas priorizan la capacidad de torna de decisiones(siempre mayoritaria) en detrimento de la busqueda de consenso (mas plu­ral). Laecuacion gobernabilidad vs. representatividad se inclina asfhacia elprimer termino permitiendo un control de gestion mas efectivoy preciso alfinaldel mandate.

Lahiporesis ernptrica de lavision del control mayoritario argumenra queelpoder politico debe estarconcentrado en gobiemos mayoritarios idennft­cables,elegidospor elelectorado y responsables anteeste, losque seran forza­dos amantenerposicionescercanasal votante mediano (Powell, 2000: 176) yaque, una vezen etcargo, deberan llevara cabo esas politicas bajo la miradadel pueblo, pudiendo serevitados en lasiguiente elecci6n. Deestemodo, laseleccionesproveen a los votantes de futures gobiemos identificables,produ­ciendo adernas un claro control sobre las politicas hechas por el ganador dela conrienda.

No obstante, para Powell,las instituciones mayoritarias,al tiempo que in­crernentan laclaridad de la responsabilidad haciendo elvoto massensible aldesernpeno econ6mico, aumentan la distancia entre laposicion ideal del vo­tante mediano y el gobierno. Por 10 tanto, las reglasque inducen a mayorfasgeneran gobiernos mucho mas controlables, pero tambien mas lejanos a losvotantes en elespaciode laspoltticas (Manin, PrzeworskiyStokes, 1999: 47).Yesto esasf debido a que, en realidad, el proceso de formaci6n de gobiernosmayoritarios suele fallaren preservar la correspondencia entre lasmedianasciudadanasy laslegislativas (Powell,2000: 193), yaque alcanzasu meta a tra­yeS de la reducci6n del numero de los competidores y del aumento de lades-

26

La Cfl~l~ue;: le;:PH:~e;:Ul'U.. 1UIl y Cl ~UIlUVI. ;:)uuu.. .IU':' .'-t' .... .:.'-............'-~

proporcionalidad en la representacion. En general, es muy inusual para losvotantes otorgar una mayoria a un solo partido, siendo este el trabajo de lossistemas electorales que crean partidos legislativos mayoritarios. Para elautor, es posible que ladesproporcionalidad morgue una mayona legislativaal partido del votante mediano, ast como tarnbien que la distorsion entrevotos y bancas resulte Iinalmente util, pero es mas probable que dicha des­proporcionalidad alejela mediana legislativadel votomediano..

Asi, mientras que la representacion proporcional muestra muy pocosefectosde desproporcionalidad votos-bancassobre lacongruencia mediana,lossistemas de distrito uninominal tienen c1aros problemas de congruencia

asociados consu desproporcionalidad legislativa (;195). Apesar de la apa­rente Iortaleza de las conexiones teoricas, la correspondencia entre el go­bierno y el votante mediano depende en realidad del logro de ciertascondiciones muyespectficasy, 10 que esmas importante, es pane de lanatu­raleza del proceso mayoritario el hecho de que algunas desviaciones mini­mas terminen conduciendo agrandes consecuencias indeseables (:196).

Ensintesis, la representacion funciona a travesde los intereses de reelec-.cion de losgobernantes, quienes trataran de ofrecerun buen balance de ges­tion a los encargados de definir su continuidad (0 no) en sus funciones, yaque, a traves de un voto retrospective al finaldel mandate, los electores po­dran apartar del cargo a los partidos ymandatarios responsables de un maldesernpeno.

Por ultimo .la conexi6n entre laTRM yla representacion proporcional es­tariadada por una evaluacionprospectivade losciudadanos acercade que pla-

-taforma electoral considera la mas adecuada para \levar adelante y de a quecandidates encargara de hacerlo, previa estimacion acercade laviabilidaddeque esto ocurra. Masque identificar al gobernante para premiarlo 0 sancio­narlo segun hayan sido losresultadosde su gestion,10 que importa esincorpo­raralprocesode creacionde politicaslamayorcantidadposiblede preferenciasciudadanas, de modo que laconformacion delgobiemo ylaadopcion de me­didas seaproxime alvotante mediano, alcanzando una gesnon de una mayorutilidadsocial,mas"representativa", "dernocratica" y"legitirna", independien­temente de que no se\leguea tomar cienas decisiones.Larepresentaci6n pro­porcional permite el ingreso de mas de un panido algobierno, admitiendo laficci6nde la representaci6n como espejo donde laasamblea seconstituye enun reflejo "enminiatura"dele1ectorado. Lateona de larepresentaci6npropor-

27

II

jj

1

II1

",~

1I!,I1

'lj

j1

JJ

,~

j"

",,~,..~

)11011 Abal Medina

eional busca legislaturasque reflejen ladistribucion de preferencias de losciu­dadanos (:204), Espar ella que los sistemas parlamentarios can asambleasmultipartidistas y gobiernos de coalicion sue len alcanzar una mejor perfor­mance dernocratica en elsentido de su utilidadsocial.

Segun Powell, cuando hay desacuerdo entre los ciudadanos, los gobler­nos debensersensibles ala mayorcantidad posible degente (:20n Los di­

senos y procesos proporcionales son exitosos en producir gobiernoscercanos al votante mediano. En lossistemas de representacton proporcionalla mediana legislativa se acerca en gran medida al ciudadano mediana y tal

correspondencia provee una base para la forrnacion de gobiernos a traves dela negociacion partidaria en el poder legislativo (:205),

Para el autor, si bien tanto la vision mayoritaria como la proporcional pre-"dicen conexi ones empiricas entre el ciudadano mediano y los hacedores depoliticas, la primera ve en las elecciones un efectivo mecanismo de formaci6n

de gobiernos en un solo paso, rnientras que la segunda inc1uyevarios escena­rios. Ast, en el plano electoral, sostiene la necesidad de multiples partidos

para que todos losgrupos de ciudadanos puedanelegiragentes representa­

tivos compatibles, no siendo imperioso que estos partidos converjan haciael centro (a menos que virtualmente todos los votantes esten localizados muycerca del mismo). Las reglas electorales Can distritos plurinominales, bajos

umbrales y formulas de representacion proporcional, favorecen una Iacil for­macion y represeruacion de multiples partidos, a partir de un reflejo mas pre­ciso de las preferencias.

EIsegundo escenario concierne a la negociaci6n de las coaliciones guber­narnentales postelectorales. Como las legislaturas bajo representacion por­

porcional suelen terminarno detentando un unico partido mayoritario, canun electorado yasamblea diversificados pueden existirmuchos gobiernos a

coaliciones politicas posibles (dependiendo de las negociaciones partida­rias), las que, muy probablemente (aunque no siernpre) tienden a inc1uir alciudadano mediano.

Par ultimo, aparece el grado de influencia de laoposicion en la formaci6nde poltticas. Lavision proporcional asume que los partidos par fuera del go­biemo tambien deben tenerinfluencia yque esa influencia esdeseable porque

otorga una participaci6nautorizada a todos los partidos. Contra lasexpectati­vasdel modele ideal mayoritario, la representaci6n proporeionalsostiene queel heche de dar a lasagrupaciones opositoras un significativo (aunque men or)

28

La crisis de rcprcseruaciou y el control sobre los rcprescntames

peso en la Iormacion de poltticas puede aumentar lacongrueneia entre 10quelos ciudadanos quieten (la posici6n del votante mediano) y el resultado de lasmedidas (:203). Asl, el modelo de representacion proporcional favorece elotorgamiento de una influencia continuada a todos los grupos en la formacion

de politicas, en vez de entregar elcontrol en manos de una sola mayorta. Losvo­tantes opositores tienen, de este modo, mucha mayor influencia bajo gobler­

nos minoritarios que frente a mayorias diseiplinac1as,empujando algobierno

fuertemente haeia la mediana en casi todos loscasas (:215). Laprovision de in­Iluencia de negociacion a los partidos opositores no 5610 les da un poder de

consulta en el proceso de gobiemo, sino que resulta igualmente en coalicioneshacedoras de politicas mas cercanas alvotante mediano.

En pocas palabras, la representacion proporcional se acerca al votantemediano en todo el proceso de negociacion partidaria que hace a la decisionfinal, aunque va en detrimento de la capacidac1de toma de decisionessiendoestas ultimas siempre mayoritarias a pesar de que la eleccion haya sido pro­porcionaI: cuanto mas intereses y actores can poder de veto existan, mas di­ficultoso se hara llegar a un acuerdo.

No obstante, no hay que descuidar que todo sistema electoral es opaco

respecto de las preferencias individuales, a las que no traducen totalmente,par 10 que si bien algunos de ellos (los de representaci6n proporcional) pue­

den Iavorecerla eleccion de mandatos de modo que se acerquen 10 mas posi­

ble al votante mediano mientras que otros (mayoritarios) suelen Iacilitar la

toma de c1ecisiones y la atribuci6n de sus consecuencias a sus ejecutores, esta

relaci6n no es del todo pura. La que es mas, existe muy poco conocimiento

sistematico sabre los efectos de los arreglos institucionales especificos res­pecto del control de los votantes sabre los politicos (Manin, Przeworski y

Stokes, 1999: 47).Adernas, segun estos autores, los votantes disponen de un solo instru­

mente, el voto, para alcanzar dos objetivos diferentes, porque en general no

meditan para cual de ambos fines van a utilizarlo (: 45). Usar el voto paraambos propositos no es irraciona1: mientras que los votantes pierden ciertocontrol sabre el representante, a cambia eligen un mejor gobierno (: 46). Asi­mismo, el control ciudadano sabre los politicos es, como mucha, altamenteimperfecto en la mayoria de las democracias, puesto que las elecciones no

son un mecanismo suficiente para asegurar que los gobiernos hagan todo 10posible para maximizarel bienestarciudac1ano.

7Q

Finalmente, respecto de los regimenes presidenciales ysemipresidencia­

les pueden existir siruaciones de gobierno dividido donde la mayoria que

elige al poder ejecutivo difiera de la que aparece en el poder legislative, com­

plejizando la disquisici6n acerca de los dos tipos de representaci6n presen­

tados. En general, estas teortas tienen dificultades propias cuya solucion

debe buscarse en los casos ernptricos, aunque sin descuidar su significativoaporte al mornento de vislumbrar estas cuestiones.

Accountability 1 partidos politicos y sistemas de partidos

Estas restricciones para la accountability se potencian cuando, como en la

Argentina, los parndos no pueden controlar las acciones de sus lideres (Ma­

ravall, 1996). Los sistemas electorales de representaci6n proporcional con

listas cerradas y bloqueadasdesincentivan el control interno sabre los hderes

partidarios. dado que son eilos quienes decidiran las Iuturas candidaturas.

Pero si esta disciplina dificulta la accountability, 10 propio ocurre con la indis­

ciplina, que nubia la atribucion de responsabilidades. Estimular la accounta­bility requerirta ast la existencia de un partido internamente dernocratico

con control sobre sus lideres, pero tarnbien fuenemente centralizado, parapermitir asignar claramente la responsabilidad por las acciones.

Shugan, Moreno y Crisp (2000) se expresan en lineas similares. Segunlos autores.la accountability vertical depende para desarrollarse de incen­

tivos institucionales en ellazo entre votantes y represeruanres. tanto en el

proceso de seleccion de candidatos como en la eleccion general. Como se

analizara con mayor detalle mas adelanre el veto por listas panidarias en

lugar de candidatos individuales tiende a generar comportamientos mas

programaticos, y permite al elector identificar las consecuencias de su

elecci6n. Sin embargo, para que esto efectivamenre se produzca se re­

quiere tambien que exista accountabilityvertical en el momento de la se­

lecci6n de candidatos, la que es negada cuando no existe democracia

interna y cuando la cupula parttdana es unaccountable ante sus afiliados.

Los casos extremes (tanto nulo control panidario sobre los candidatos in­dividuales como dominio hiper-centralizado de las elites dirigentes) difi­

cultan la accountability, en el primer caso porque los candidatos podrfan

responder solamente a una pequena clientela del partido 0 del electorado,

30

~M ~..... ~~ .~t"~~~"'M~'~"J ~. ~~ .... ~. J~_' ~ W~ .~t"~_~'''M'''-''

yen el segundo, porque el futuro de los representantes dependera mas de

las elites partidarias que de los afiliados y los votantes,

El presupuesto de las listas plurinominales cerradas y bloqueadas es que

no se vota por personas sino por programas, y que los representantes electos

poruna misma lista se cornportaran de manera relativamente disciplinada.

Sin embargo, en el caso de los partidos argentinos.Ia existencia de multiples

facciones internas con posiciones contrapuestas, las Irecuentes fracturas de

los bloques parlamentarios y la debilidad de los procedimientos institucio­

nalizados para Iijar las definiciones programaticas de los partidos, dificultan

para la ciudadania conocer prospectivamente las propuestas de los partidos.

A su vez, tarnbien obstaculizan el control retrospective, dada la imposibili­

dad de premiar 0 castigar separadamente a los distintos representantes de

una misma lista, que, ante la ausencia de disciplina partidaria, tal vez pudie­

ron haberse comportado de maneras distmiles,

Entonces, cierta fonaleza de los partidos es necesaria para llevar ade­

lante un programa elegido por una parte del electorado, aunque, por otro

lado, si los partidos son demasiado fuenes los legisladores no seran ellos

mismos accountable ante el principal, es decir, ante los votantes (Shugart,

Moreno y Crisp, 2000). El diseno electoral debe permitir, asi,la nada Iacil

tarea de alcanzar un equilibrio viable entre la accountability de legisladores

individuales y los incentivos necesarios para que estes se alineen con su par­

tido. En suma, podemos afirmarque la estructura interna de los partidos po­

liticos argentinos dificulta la accountability, dado que la misma nocion de

control retrospective requiere cierta unidad de accion por pane de los parti­dos (Kitschelt, 1999).

No solo las caractertsticas organizativas de los partidos tienen influen­

cia sobre las posibilidades de control. La dinamica del sistema partidario,

es decir.las pautas de cooperacion y competencia que se desarrollan entre

los partidos, puede Iornentar 0 restringir las posibilidades de una efectiva

accountability electoral. En sistemas de panidos con patrones de compe­

tencia relativarnente regulares y estables. los votantes pueden apelar al

valor informacional contenido en las distintas "etiquetas" partidarias. que

sintetizan una linea ideologica, un desernpeno previa y una perspectivade componamiento futuro. Por el contrario, sistemas partidarios volatiles

dificultan la accountability al nublar la responsabilidad de los partidos por laspoliticas adoptadas, y al oscurecer la pertenencia de los representantes indi-

31

Juan AbalMedina

viduales a uno u otro partido, porque estos ultimos se crean y desaparecencada vez can mayor rapidez (Zielinsky, Slomczynski y Goldie, 2004). En un

sistema muy fluido, la informacion contenida en las etiquetas partidarias es

muy escasa, par 10 que se vuelve costoso acceder a la informacion suficiente

para saberquien es el responsable de cada medida adoptada, ya que las coa­

liciones se crean ad hocpara cada decision, y para cada comicio (Abal Me­dina,Alessandroy Cheli, 2007).

Laaccountability societal y los mecanismos de panicipacionciudadana.

Hasta el momenta hemos analizado desde diferentes puntas de vista laaccountability electoral, la cual fue definida a partir de entenderla de manera

relacional, como el vinculo establecido entre un actor principal (el electo- 'rado) que delega en un agente (el representante) la implernentacion de sus in­

tereses, pudiendo evaluarlo y sancionarlo retrospectivamente. lndicamos

como problernatico que el agente, pese a ser un delegado del principal,

cuenta can informacion y puede realizar acciones que permanecen ocultas

para este ultimo. La desconfianza hacia el control exclusivamente electoral,

emanada de estos problemas deagencia, ha generado la proliferacion de otrasvias de control, activadas tarnbien entre los pertodos eleccionarios.

Dichas vias de control alternativas son los llamados "mecanismos de par­

ticipacion ciudadana", tales como la iniciativa legislativa, la consulta popular,

el referendum vinculante, la revocatona de mandato, la audiencia publica, el

presupuesto participativo, el plan estrategico, los consejos consultivos, la le­gislacion sabre el acceso a la informacion, entre otros.

Uno de los principales objetivos de estos diversos mecanismos es el de brin­

dar canales alternatives dentro de los regimenes democr,Hico-representativos

modernos para la expresion directa de las demandas ciudadanas. De este

modo, buscan ejercer una influencia sabre los mismos can miras asu estabili­

zacion y leginrnacion dentro del contexte actual de "crisis de representacion"

ydecadencia de los partidos como canales institucionales de participacion po­litica. Talinfluencia es mas clara y Irecuentemente visible (como varies de los

analisis de caso de este libra demostraran) a nivel provincial y, masaun, local,que en el plano nacional.

32

La crisis de rcprcscntaclon y cl control sobrc los rcprcscntautcs

Efectivamente, la globalizacion.junto can el concomitante cambia de rol

de los estados nacionales, asi como el avance conjunto de los procesos de re­

gionalizacion y descentralizacion, plantearon nuevas e importantes desaftos

ala ciudad como unidad politico-administrativa. En la actualidad son las

ciudades, mas que los Estados-Nacion, las protagonistas de una nueva forma

de articulacion entre la esfera publica y la esfera privada, entre el Estado y la

Sociedad Civil. Yes que la globalizacion implico para los Estados una per­

dida de la capacidad de decision polttica en manos de organismos suprana­cionales, donde gran parte de las experiencias concretas de Iortalecimiento

democratico tuvieron lugar en la escala local.

La dernocratizacion politica, la reforma del estado y las crecientes deman­

das de la ciudadania obligaron a construir un nuevo escenario para el diseno

y la aplicacion de las politicassociales y urbanas. Los gobiernos locales gana­

ron en autonornia y,en este contexte, se fueron creando nuevas espacios de

participacion popular.En la actualidad, ya no basta can la racionalidad tecnica para mejorar la

calidad de vida de nuestras ciudades: se hace necesario general' posibilidades

reales de participaci6n ciudadana en la esfera de 10 publico. El objetivo a per­

seguir para futuros cambios es entonces el de expandir la democracia me­

diante la apertura de nuevas canales de participacion popular.

De este modo, el desarrollo de herrarnientas de participacion y control

ciudadano cornenzo como parte de un proceso mayor tendiente a fortalecer

las capacidades estatales de los gobiernos locales, quienes intensificaron su

papel y protagonismo dentro del nuevo escenario. ASi, la organizaci6n y la

participacion de la ciudadania aparecieron como un capital social relevante

que podia contribuir, correspondienternente can las autoridades electas, a

mejorar la calidad de vida de sus habitantes. Diferentes vias de participacion

ciudadana (tanto de informacion, como de consulta y decision), incorpora­

das en los procesos de democratizacion de los aparatos 0 instituciones del es­

tado, permitieron reconstruir el espacio publico, creando nuevas bases para

una gobernabilidad dernocratica.

Es asi que, a pesar de que en nuestros dias tanto los gobiernos locales

como los regionales dependen administrativa y financieramente de los esta­

dos nacionales y,par 10 tanto, tienen menos poder y recursos para controlara los agentes econ6micos y politicos que operan a nive! global; cuentan, asi­mismo, can dos importantes ventajas. Tienen, por un lado, una mayorcapa-

33

cidad de representacion y legitimidad con respecto asus representados (enfuncion de su mayorcercanfa y visibilidad),y, porel otro, una masamplia De­xibilidad, adaptabilidad ycapacidad de maniobra en un contexte de Ilujoserurelazados, demandas y ofertas cambiantes, asicomo sistemas tecnologi­cos descentralizados e interactivos.

Laincorporacton de herramientas de participacion ciudadana implica,por 10 tanto.Ia apertura de nuevas viasorientadas a Iornentarotros espaciosde participacion polttica dentro de nuestras democracias representativasCOntemporaneas, principalmente anivellocal,las que, pese a sus manifies­tas limitaciones (desinfonnacion por parte de la poblacion sobre laexisten­cia y modo de empleo de estos mecanismos, obstaculos intrtnsecos a supuesta en pracnca, apana polttica ciudadana, poca voluntad por parte de losdirigentes de darlos a conocery de Iomentar su usc, dificultades surgidas ala hora de medir los resultados de la participacion, etcetera), constituyenotras tantas formas de contacto direcro de lapoblaci6n con sus gobernantes,las que permiten expresar sus opiniones y demandasmas alia de lamedia­cion electoral y parttdana.

Doscasos"rnixtos'' de control horizontaly vertical:Prograrna CartaCompromiso con elCiudadano y ProgramasGubernamentales de Evaluaci6n de laCalidadDemocn\tica

Programa Carta Compromiso con elCiudadano

Como adelantamos mas arriba, resulta claro que, desde ciertos organis­mos especializadoscreados en elsene de lospoderes tradicionalespropios denuestros regimenesrepublicanos, sedisenan, impulsane implementan diver­sosprogramas de control ymonitoreo del desempeno de nuestros represen­tanresyde las instituciones que losenmarcan.

Como vimos, talesprogramas, son iniciadosyejecutados por losorganis­mos gubernamentales de losque dependen, por cuyo casoesrartamosfrentea un tipo de control horizontal, ejercido entre poderes u organismos de go­bierno, y no astvertical de representados a representantes.

EI ProgramaCarta Compromiso con elCiudadano esun claroejemplodeun sistema "mixto" de control horizontal y vertical de los agentes del go-

34

III,I

[If

tI

!

La cnsis U~ n:pn:.3t:lllat..:1Ull YCI t.:Ullllul ::tUUI c IU::t lCl-llC.3CIIL;.tULI:::t

bierno. EI ala "horizontal" de dicho programa radica, en primer lugar, en elhecho de ser implementado desde laSecretariade Gesti6n Publicade laNa­cion, 6rgano dependiente de la]efatura de Gabinetede Ministros(Poder Eje­cutivoNacional),yno iniciadodesde"abajo" 0 directamentepor lapoblaci6n,hacia"arriba"0 respecto de losrepresentantes.

No obstante, yyendo ahora asu costado "vertical", elobjetivocentral delprograma es que los organismos de laadrninistracion publica nacional quebrindan servicios a laciudadanta elaboren un documento publico denomi­nado "CartaCompromise" mediante elcualcada institucion se comprometeabrindar determinados estandares de calidad respecto de laprestacion delservicio, teniendo en cuenta lasdemandas yexpectativasde laciudadania.

Deeste modo, porun lado,su irnplernentacion esta a cargode laSecreta­na de Gcstion Publica, quien es laencargada de lIevarloadelante junto conlosdiferentesorganismos de laadministraci6n publica que forman parte delPrograma. En este caso la iniciativa yejecucion se realizaa traves de una in­terdependencia de lasinstituciones gubernamentales, por 10 cual estariarnosfrente a un control de tipo horizontal. Almismo tiernpo, por otra parte, elProgramaCarta Compromisose orienta a estimular laparticipacion yelcon­trol ciudadanos en laejecucion de laspoliticas publicas, fomentando un rolmasactivode lapoblacion ydando espacio,deestemodo, auna intervencionpopular mas de tipo vertical.

Enstntesis, a travesdel mencionado Programa,los organismos guberna­mentales se comprometen a brindar sus servicios a partir de ciertos estan­dares de calidad construidos descle la perspectiva de los ciudadanos,

- formando parte astde laspoliticasestatalesque tienden a otorgar un rolmasimportante a la poblacion para la puesta en practica de mecanismos de ren­dicion de cuentas, imprimiendo una tendencia verticalalcontrol horizontalyasenalado.

Programos Gubernamentales de Evaluaci6n de la Calidad Democrcttica

Una variante adicional de sistema de control "mixto"presente en estese­gundo casoque analizaremos,eslaque involucranosoloadistintospoderesuorganismoscle gobierno,sinotambicnadiferentes niveles juridico-territorialesdelsistemafederal, comopor ejemplo: losarnbitosnacional,provincial, muni-

3S

Juan Abal Medina

cipal, comunal. Loque, tratandose igualmente de instancias forrnales y legtti­

mas de poder constituidas, implica asimismo un control horizontal entre estes.

No obstante, por otro lado, tales programas se insertan e incorporan tam­

bien en el nuevo contexte general de crisis de representacion y de revaloriza­

cion y auge de la participacton y el control vertical ciudadanos, no solo ya a

traves de los clasicos mecanismos electorales de veto y movilizacion pa rtida­

ria, sino tarnbien desde la apertura de innovadoras instancias de expresion y

monitoreo popular mas "directos", que, siendo igualmente institucionales 0

formales, habilitan un rol mas activo para el ciudadano ynos retrotraen a for­

mas al estilo participative 0 "directo" de la democracia, tendientes a poten­

ciar el aprovechamiento del espacio publico y a expandir y a fortalecer lascapacidades de accion y cnticas de la sociedad civil. •

Asi, se otorga tambien en estos programas un importante rol a la pobla­

cion y a sus respectivas organizaciones no gubernamentales, con miras a que

puedan colaborar con la puesta en practica de las estrategias de rendicion de'

cuentas exigidas a los mandatarios, imprimiendo una inclinacion Iuerte­

mente vertical al marco antedicho de control horizontal. El Programa de Au­

ditoria Ciudadana Calidad de las Practicas Democr<iticas en Municipios,

llevado a cabo desde el ano 2003 a traves de la Subsecretaria para la Reforma

lnstitucional y Fortalecimiento de la Democracia, dependiente de lajefatura

de Gabinete de Ministros de la Republica Argentina, es un buen ejemplo detodo esto.

La constitucion "de heche" de estos nuevos "rnixtos horizontaVvertica­

les", da una resonancia distinta a la cuestion de la accountability en la practica,

la que tiene entre sus efectos los de acercar y robustecer los vtnculos entre la

sociedad civil y el Estado, institucionalizar sistemas participativos de evalua­

cion y monitoreo de la vida dernocratica, asentarinstancias de consulta y par­

ticipacion entre los ciudadanos, elaborar criterios e informes de evaluacion

de gestion, y proponer las reformas institucionales necesarias para desarro­

llar una democracia "gobernable, transparente, legitima y eficiente".

En conclusion

Lacuestlon de la informacion esta en el centro del vinculo entre represen­tantes y representados. En la relacion entre principales y agentes, uno de los

36

La crisis de rcprcscntnciou y cl control sobre los reprcscntantcs

mayores peligros para los primeros consiste en la dificultad y el cos to de ac­

ceder a la informacion necesaria, asi como en la manipulacion 0 el exceso de

la misma (que puede contribuir a una mayor confusion) para juzgareldesem­

peno de sus agentes. Lagarantia de la independencia de los rnedios de comu­

nicacion, y la existencia de organos de control (como auditorias, contralortas,

o cupos para la oposicion en la direccion de los medios de comunicacion pu­

blicos, etc.) con financiamiento y competencias suficientes constituyen rea­

seguros dellibre flujo de la informacion. Estono evita, de todas maneras, los

problemas de agencia emanados del caracter asirnetrico e incompleto de la in­

formacion en la relacion principaVagente (Strom, 1997).Puede preguntarse ahora si las propuestas anteriores no terminan por

detentar una perspectiva un tanto voluntarista. Al final de cuentas, (que in­

centivos podnan tener los agentes para aumentar los controles que sus prin­

cipales ejercen sobre ellos? Una posibilidad es que si los ciudadanos castigan

a aqueUos representantes que hayan intentado reducir los mecanisrnos de ac­countability ,los futuros gobernantes evitaran repetir este comportamiento

para eludir la sancion electoral. Pero esto supone que los ciudadanosya pue­

dan distinguir entre aquellos agentes que promueven la accountability yaque­

llos que la obstaculizan; si este fuera el caso, no resultaria necesario analizar

como aumentarel control. No obstante, si no es asi, entonces aun no respon­

demos a la pregunta de por que los agentes procurarian aumentar los centro­

les sobre 51.1 desernpeno.

Una respuesta posible es que los agentes prefieran aumentar los controles

sobre eUos si creen que eso redundara en mayores niveles de confianza ciu­

dadana (Ferejohn, 1999). Si los ciudadanos creen que existen suficientes

con troles sobre sus representantes, tal vez aceptarian otorgarles mas poder y

recursos. El compromise que muchos partidos de izquierda han asumido

COn la promocion de la accountability no es incompatible con 51.1 intencion de

aumentar el rol del Estado: por el contrario, si los electores connan en el con­

trol que ejercen sobre sus representantes, estaran mas dispuestos a aceptar

un aumento de sus atribuciones.

Finalmente, puede que partidos politicos disciplinados, compitiendo en

un sistema partidario de relativa estabilidad y previsibilidad , favorezcan el

aumento de la accountability. Si bien los representantes inclividuales pueden

preferir reducir los controles que pesan sabre ellos, si el partido aspira a ma­

ximizar 51.1 poder no solo en el futuro inmediato sino considerando un hori-

., ..

JuanlWalNJeallla

zonte de mas largo plaza, puede optar porpromover los me can ism os de ac­countability para mejorar su imagen ante el electorado. Pero, paradojicamente,

aquelias instituciones (como la elecci6n por listas cerradas y bloqueadas) que

Iornentan la disciplina interna de los partidos, por otra parte estan asociadas

a disenos institucionales proporcionales, que vuelven mas opaca la identifi­

caci6n de responsabilidades. Sucede que los marcos institucionales frecuen­

temente combinan elementos que incentivan y desincenrivan, en ocasiones

de maneras contradictorias.Ia posibilidad de conrroles sobre los represen­

tantes, Laelecci6n de instituciones debe sopesar, necesariamente, estos com­

plejos vinculos.

Es justamente en esta dificultad donde radica la relevancia de abordar la

tematica del presente libro, sustentada en la urgente necesidad de disenar, re­

formar e implemenrar mecanismos institucionales efectivos que permitanvincular el control ciudadano con la responsabilidad de los gobernanres, a

fin de avanzar en forma conjunta hacia una efectiva restauraci6n de la con­

Iianza ciudadana en las instituciones dernocraticas (Abal Medina, Alessan­droyCheH,2007).

38

f,t,

i!

I!iI

•II\

fIIIIi

I

I[

r

tl

Ifr

Itf

Itrrfr

IrIIIftI

tI

EL CONTROLVERTICAL ELECTORAL