Magistrado. Doctor en DerechoProfesor de Derecho Procesal(Universidad Pablo de Olavide - Sevilla)

L. ALFREDO DE DIEGO DÍEZ

Prescripción de infracciones y sanciones

Colección AdministrativoBIBLIOTECA JURÍDICA DE BOLSILLO

L. ALFREDO DE DIEGO DÍEZMagistrado - Doctor en Derecho

Profesor de Derecho Procesal (Universidad Pablo de Olavide-Sevilla)

LOS INFARTOS DE LA ADMINISTRACIÓN

Prescripción de infracciones y sanciones

1.ª EDICIÓN

COLEX 2019

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© L. Alfredo de Diego Díez

1.ª edición, noviembre 2019.

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A la promoción 1974-1979 de la Facultad de Derecho (Universidad de Valladolid).

Especialmente a Toño, Chema, Raimundo y José Carlos («Rollo»),por tantas noches compartidas de charla, café y estudio.

Sapientia ædificavit sibi domun

La promoción 1974-1979 de la Facultad de Derecho de la Universidad de Valladolid fue singular. Hace ya cuatro décadas que finalizamos aquella aventura universitaria. Fueron años convulsos. No sé si fuimos unos privilegiados por el tiempo que vivimos, pero sí estuvimos marcados por acontecimientos his-tóricos que nos hicieron madurar política e intelectualmente.

En el primer curso, al poco de comenzar el segundo trimes-tre, nos cerraron la Universidad. Eran aún tiempos de dictadura, aunque en sus estertores. Los universitarios andaban revueltos en toda España. En Valladolid, entre huelgas, asambleas, mani-festaciones y carreras delante de los «grises», a un grupo de estudiantes les dio por tirarle huevos al Mgfco. y Excmo. señor rector de la Universidad, a la sazón el Dr. José Ramón del Sol, catedrático de Obstetricia y Ginecología. Le llamaban «El Per-sianas», dada su forma de mirar con los párpados siempre entornados.

El agravio sucedió el 29 de enero de 1975, a la salida de una clase a la que no había asistido ningún estudiante. Fue una

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afrenta a su rectorado, a su cátedra y a su persona, que no olvi-daría. Al ser preguntado en una entrevista por aquel incidente, el rector lo relató así1:

Los estudiantes formaron un círculo agarrados de los brazos. Yo me encontré en medio. Querían jugar conmigo al pimpampun. Salí del círculo forcejeando. Me arrojaron un huevo. Gritaban, no serían más de treinta, este eslogan: «¡Rector dimisión!», «¡Del Sol, policía!». Mis ayudantes de cátedra me echaron una mano. En el forcejeo me produje yo mismo una contusión en la muñeca, pero las radiografías salieron normales. Punto y aparte.

Pocos días después, su buen amigo, el entonces minis-tro de Educación y Ciencia, Cruz Martínez Esteruelas, decidió escarmentar severamente a la universidad española en la capi-tal castellana. Se había producido una «creciente escalada de subversión» con «desorden generalizado», según una nota del Ministerio2. «La situación es de anarquía total», había dicho el rector. La Junta de Gobierno de la Universidad hizo pública una nota el día 6 de febrero advirtiendo de «la cancelación, a todos los efectos, del curso 1974-75 en los centros en los que no se restablezca la normalidad». La nota se difundió por radio, se colocó en los tablones de anuncios y entradas de los centros y fue publicada en el diario vespertino vallisoletano Libertad. La respuesta de un gran número de universitarios fue ocupar el Paraninfo de la Facultad de Medicina para celebrar un mitin, impidiendo que se dieran las clases.

La normalidad académica no se restableció. Y así fue como nuestro primer curso de carrera se vio repentinamente trun-cado un sábado, 8 de febrero de 1975. Muchos de nosotros solo teníamos 17 años.

El ministro cerró a cal y canto la Universidad de Valladolid. Clausuró hasta el curso 1975-76 las Facultades de Filosofía y Letras, Ciencias, Derecho y Medicina. La orden, firmada por el

1. Ignacio Carrión, «Entrevista con el rector, profesor Del Sol», en Blanco y Negro, 15 de marzo de 1975, pág. 29. Recuperado de http://hemeroteca.abc.es.

2. «La creciente escalada de subversión obligó a cerrar las Facultades de Valladolid», en ABC, 15 de febrero de 1975, págs. 17 y 19. Recuperado de http://hemeroteca.abc.es.

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DEDICATORIA

ministro, fue remitida al rector por el director general de Uni-versidades e Investigación, Felipe Lucena, la mañana del 8 de febrero. Su tenor literal fue el siguiente3:

Ante las reiteradas anomalías de carácter colectivo acaecidas en los últimos meses en las Facultades de Filosofía y Letras, Ciencias, Derecho y Medicina de la Universidad de Valladolid, con gravísima perturbación del normal desenvolvimiento de las actividades docen-tes y del orden académico, no obstante las repetidas advertencias for-muladas oficialmente por las autoridades universitarias, en especial en la última nota oficial hecha pública por la Junta de Gobierno de la Universidad, y en uso de las facultades conferidas por el artículo 32 del Reglamento de Disciplina Académica, de 8 de septiembre de 1954, para clausurar centros universitarios y determinar las condiciones de aplicación de dicha medida, este Ministerio, considerando la necesi-dad de corregir urgentemente la excepcional situación originada, ha resuelto:

Primero.— Quedan clausuradas hasta el comienzo del curso 1975-76 las Facultades de Filosofía y Letras, Ciencias, Derecho y Medicina de la Universidad de Valladolid.

Segundo.— La presente medida implicará el cese para los alum-nos afectados de todas las funciones docentes y examinadoras de aquellos centros.

Tercero.— Lo dispuesto en esta orden no afectará a la continui-dad de los estudios del doctorado y de la labor investigadora.

Nunca antes se había tomado una decisión así de drástica en España. Nos sorprendió a todos. Ya habíamos sufrido en enero de ese mismo año una suspensión temporal de las ense-ñanzas universitarias durante trece días. Pero clausurar un curso académico y echar por tierra un año completo de la vida de unos 8000 universitarios, con el añadido de sus gravísimas repercusiones económicas en la ciudad, eran palabras mayores. No creíamos que llegaran a tanto.

Fuimos elegidos como cabeza de turco para imponer un castigo ejemplarizante; una advertencia dirigida a los demás distritos universitarios sobre las graves consecuencias que las movilizaciones estudiantiles podrían acarrear. Con razón,

3. Véase «La Universidad de Valladolid, clausurada hasta el próximo curso», en ABC, 9 de febrero de 1975, pág. 43 (recuperado de http://hemeroteca.abc.es); y «Cuatro Facultades de la Universidad de Valladolid, cerradas hasta el próximo curso», en La Vanguardia Española, 9 de febrero de 1975, pág. 5 (recuperado de http://hemeroteca.lavanguardia.com).

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la medida fue calificada en un escrito firmado por profesores universitarios como «desproporcionada, inoportuna, injusta-mente generalizada y antiejemplar»:

Desproporcionada, porque, aun incluido el hecho aislado del agravio al señor rector, unánimemente reprobado, no se produjo nin-gún incidente de mayor entidad que otros muchos que se han dado antes y después en diversas universidades. Inoportuna, porque se produjo cuando el orden académico estaba restableciéndose. Injus-tamente generalizada y antiejemplar, porque se ha aplicado a cursos y alumnos que, en buen número, y atendiendo a las recomendaciones de las autoridades académicas, no habían alterado lo más mínimo las actividades docentes.

Mientras que en otros lugares se multiplicaban las protes-tas contra el cierre, en Valladolid se organizó la «Universidad Paralela»4: grupos de trabajo (yo acudía a la Sala Borja, de los jesuitas), edición de apuntes a ciclostil, clases clandestinas… Todo para no perder el hábito de estudio y con la esperanza de salvar el curso 1974-75 preparándonos para unos eventuales exámenes finales.

Contamos con la complicidad de algunos profesores que, fur-tivamente, impartieron docencia en atípicas aulas improvisadas en parroquias, colegios religiosos y otros locales. Entre ellos, el entrañable Justino Duque (catedrático de Mercantil) y un joven Marcos Sacristán, a la sazón PNN (profesor no numerario), que llegaría a ser rector magnífico de nuestra Universidad durante el cuatrienio 2010-2014. Incluso algún catedrático, como el de Derecho Romano, Juan Antonio Arias Bonet ―en aquel entonces decano―, nos facilitó las cosas haciéndonos parciales alegales eliminatorios, pese al cerrojazo de la Facultad.

4. La denominación no era en absoluto del gusto del rector. Para él, la Universidad Paralela no existía. Al ser preguntado por ello, en la entrevista concedida a Ignacio Carrión, respondió: «Mire, eso ni es Universidad “paralela” ni no “paralela”. No es Universidad. Grupos de estudiantes que se reúnen a estudiar han existido siempre. Punto y aparte». Véase, «Entrevista con el rector, profesor Del Sol», en Blanco y Negro, 15 de marzo de 1975, pág. 29 (recuperado de http://hemeroteca.abc.es). Puede verse también, en el mismo sentido, «Sr. Martínez Esteruelas: “La Universidad Paralela no existe”», en La Vanguardia Española, 30 de marzo de 1975, pág. 8 (recuperado de http://hemeroteca.lavanguardia.com).

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Entretanto, desde todos los sectores económicos y socia-les vallisoletanos, públicos y privados, se pedía al ministro la reconsideración de la medida; eso sí, repudiando las perturba-ciones habidas del orden académico y la vejación sufrida por el rector. Los diarios de la época dieron cuenta de ello. Valgan, como botón de muestra, los siguientes titulares:

9 «Diversas entidades oficiales piden la reapertura de las faculta-des vallisoletanas», en ABC, 12 de febrero de 1975, págs. 19-20 (recuperado de http://hemeroteca.abc.es).

9 «Valladolid: se trata de conseguir la reconsideración del cierre de facultades», en ABC, 14 de febrero de 1975, pág. 27 (recuperado de http://hemeroteca.abc.es).

9 «Se pide al Ministerio que sean abiertas las facultades de la Univer-sidad de Valladolid», en La Vanguardia Española, 13 de febrero de 1975, pág. 7 (recuperado de http://hemeroteca.lavanguardia.com).

Finalmente, la presión ejercida ante el ministro hizo mella. El «régimen», en actitud magnánima y por concesión graciosa, anunció en mayo de 1975 que se celebrarían exámenes finales extraordinarios en septiembre, de manera que, aunque algunos pasamos entonces «limpios» al siguiente curso, en nuestra pro-moción absolutamente nadie puede jactarse de haberlo apro-bado «todo» en junio.

Segundo de carrera no nos defraudó en cuanto a viven-cias históricas. Hacía aproximadamente un mes que habíamos empezado el curso 1975-1976. Los del grupo de la mañana nos encontrábamos en el aula Hevia Bolaños. Tomábamos apun-tes de Derecho Canónico en la clase impartida por el profesor Alfonso Prieto, catedrático de la asignatura, cuando oímos los cañonazos que anunciaron la muerte del general Francisco Franco. La clase terminó de inmediato. Era jueves, 20 de noviem-bre de 1975. El presidente del Gobierno, Arias Navarro, visible-mente afectado, compareció ante la nación en Radiotelevisión Española para dar la noticia: «Españoles…, Franco ha muerto». Dos días después, se restauró la monarquía en España. El 22 de noviembre de 1975, Juan Carlos I de Borbón fue proclamado rey ante las Cortes y el Consejo del Reino, de acuerdo con la Ley de Sucesión en la Jefatura del Estado de 1947.

En plena vorágine de exámenes y notas finales, saboreando ya las vacaciones de verano de este segundo año de carrera,

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Adolfo Suárez tomó las riendas del Gobierno (julio de 1976). El rey le encomendó la tarea de transitar desde la dictadura hacia la democracia parlamentaria. No lo tuvo nada fácil. Fueron años de incertidumbre y de muerte. Sobre todo, por los continuos e insoportables secuestros y asesinatos cometidos por las ban-das terroristas ETA y GRAPO, que sembraron de ataúdes la tra-vesía hacia la democracia.

Cursábamos tercero ―nuestro «paso del ecuador»― cuando se promulgó, tras ser aprobada en referéndum, la Ley de Reforma Política (Ley 1/1977, de 4 de enero). Fue la octava Ley Fundamental del Reino. Con ella, se inmolaron las Cortes franquistas. Este instrumento jurídico permitió, en el contexto de la Transición española, la «voladura controlada del régi-men» mediante la eliminación de estructuras de la dictadura. Se trataba de ir «de la ley a la ley, a través de la ley», según el diseño estratégico de Torcuato Fernández-Miranda, a la sazón presidente de las Cortes.

Pero el camino se empedró de sangre. La conocida como «semana trágica» de la Transición desgarró nuestra piel de toro y puso en jaque la democracia que estaba por llegar. La cadena de sucesos comenzó el 23 de enero de 1977: dos jóvenes estu-diantes muertos en sendas manifestaciones5, el secuestro del teniente general Villaescusa6, la execrable matanza de Atocha7

5. El 23 de enero de 1977, el joven Arturo Ruiz fue abatido de un disparo a bocajarro ―reivindicado por la Triple A (Alianza Apostólica Anticomunista)― cuando participaba en una manifestación proamnistía. Al día siguiente, al mediodía, la estudiante universitaria Mariluz Nájera sufrió lesiones mortales al ser alcanzada en la cabeza por un bote de humo que lanzaron las fuerzas antidisturbios, precisamente, cuando protestaba en una manifestación por el asesinato de Arturo Ruiz.

6. El lunes, 24 de enero, por la mañana, el teniente general Emilio Villaescusa Quilis, presidente del Consejo Supremo de Justicia Militar, era secuestrado a las puertas de su domicilio por los GRAPO, que mantenían en su poder, desde diciembre de 1976, a Antonio María de Oriol y Urquijo, miembro del Consejo del Reino y presidente del Consejo de Estado.

7. En la noche del 24 de enero de 1977 se produjo la execrable matanza de Atocha 55. Pistoleros de ultraderecha irrumpieron en un despacho de abogados laboralistas (compuesto por militantes de CCOO y del Partido Comunista) y abrieron fuego a discreción. Fueron cinco las víctimas mortales y otras cuatro resultaron gravemente heridas.

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DEDICATORIA

y el asesinato de dos policías y un guardia civil8 fueron el triste resultado de las acciones de la ultraderecha, de los antidistur-bios y de los GRAPO en el transcurso de unos pocos días.

Estuvieron a punto de dar al traste con el incipiente pro-ceso para la democratización del país. Afortunadamente, nin-guna de esas criminales vilezas desvió el rumbo. España per-maneció firme en su empeño. Había que mantener, sin la menor vacilación, la hoja de ruta trazada hacia la transición política. Así lo confirmó el Consejo de Ministros en su reunión del 26 de enero. En una nota de prensa, advirtió que «el propósito de impedir por la violencia el proceso evolutivo en curso e impo-ner la voluntad de unos grupos radicalizados a la del conjunto del pueblo español» se encontraría enfrente a un «Gobierno firmemente decidido al establecimiento de la democracia por-que éste es el mandato que ha recibido del pueblo español en el reciente referéndum»9.

Justo es reconocer que la serenidad imperante durante el funeral por los asesinados en Atocha se debió, en gran medida, a la labor del Partido Comunista de aquellos tiempos, aún en la ilegalidad. Entre 100 000 y 150 000 personas ocuparon las calles el día 26 de enero de 1977 para arropar el paso del cor-tejo fúnebre10. De acuerdo con el Gobierno, militantes del PCE se hicieron cargo de la seguridad y el orden. Fue ejemplar11. La marcha transcurrió sin incidentes, en un emocionado y clamo-

8. En la mañana del 28 de enero de 1977, los GRAPO asesinaron en Madrid a dos policías armados, que se encontraban de servicio en una sucursal de la Caja Postal en el barrio de Campamento. Les dispararon un tiro en la sien a cada uno y les remataron en el suelo. Alrededor de una hora y media después, en el distrito de Villaverde (Madrid), en otra oficina de la Caja Postal, dos guardias civiles fueron ametrallados a bocarrajo por los GRAPO. Mataron a uno de ellos e hirieron muy gravemente al otro y a dos guardias más que llegaron al lugar en un vehículo oficial.

9. El contenido integro de la nota puede de verse en ABC, 27 de enero de 1977, págs. 1 y 6. Recuperado de http://hemeroteca.abc.es.

10. Cifras recogidas de La Vanguardia Española, 27 de enero de 1977, pág. 10. Recuperado de http://hemeroteca.lavanguardia.com.

11. El Gobierno Civil de Madrid emitió un comunicado destacando «la serenidad y el orden con que se despidieron los restos mortales de los abogados asesinados en la noche del lunes». Puede de verse en ABC, 27 de enero de 1977, pág. 9. Recuperado de http://hemeroteca.abc.es.

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roso silencio. «En perfecto orden», rubricaba ABC su crónica del 27 de enero12 y El País abría portada, ese mismo día, con el titular «Cívica manifestación de cien mil personas en el entie-rro de los abogados»13.

El proceso democrático se aceleró. Pocos días después de aquellos desgraciados sucesos se legalizaron los partidos políticos (febrero de 1977); el último fue el PCE el 9 de abril, Sábado Santo. El 27 y 28 de ese mismo mes los sindicatos CCOO y UGT, respectivamente, registraron sus estatutos y fueron lega-lizados. Y, un par de meses más tarde, se celebraron en España elecciones democráticas generales (junio de 1977). Las pri-meras, tras la Guerra Civil. El resultado dio la victoria a Unión de Centro Democrático (UCD), formación política liderada por Adolfo Suárez, que continuó siendo presidente del Gobierno.

Ese mismo verano se puso en marcha el proceso constitu-yente. El 22 de agosto de 1977, mientras algunos disfrutábamos de nuestras merecidas vacaciones, siete ponentes designados por el Congreso, conocidos como «padres de la Constitución»14, comenzaron a trabajar en sesiones secretas. El objetivo era alumbrar un borrador de la nueva Carta Magna, de todos y para todos.

A lo largo del cuarto curso de carrera se gestó la Consti-tución. Las filtraciones del articulado a la prensa, con la con-siguiente quiebra del pacto de «confidencialidad patriótica», no ayudaron. El semanario Cuadernos para el Diálogo se hizo con una copia del borrador15; lo compartió con otros medios y, el 22 de noviembre, dio a conocer los primeros 39 artículos.

12. ABC, 27 de enero de 1977, págs. 1, 10 y 11: «El orden, controlado por efectivos del Partido Comunista de España, fue perfecto en todo momento, y los asistentes, en silencio y puño en alto, saludaron el paso de los féretros, llevados a hombros hasta la calle de Génova». Recuperado de http://hemeroteca.abc.es.

13. Recuperado de https://elpais.com/hemeroteca/elpais/portadas/1977.14. Gabriel Cisneros, Miguel Herrero y Rodríguez de Miñón y José Pedro

Pérez-Llorca (UCD); Gregorio Peces-Barba (PSOE); Manuel Fraga (AP); Jordi Solé Tura (PCE); y Miquel Roca (minoría vasco-catalana).

15. Véase, para más detalles, la crónica «Esta es la Constitución», en Cuadernos para el Diálogo, 2.ª época, núm. 239 (26 de noviembre-2 de diciembre de 1977), págs. 14-16.

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DEDICATORIA

La Vanguardia Española y El País publicaron el texto íntegro en su edición del 25 de noviembre. Superado este escollo, pese a los desencuentros y tensiones, el 5 de enero de 1978, el Boletín Oficial de las Cortes publicaba el Anteproyecto de Constitución Española.

El recorrido para su aprobación en el Congreso y el Senado no estuvo exento de portazos y plantes, aliviados por los llama-dos pactos del mantel. Fueron negociaciones paralelas en res-taurantes, casas particulares y despachos, a salvo de los focos de la prensa y con el sosiego necesario para avanzar en el carac-terístico «consenso» de aquel momento.

Todos estos acontecimientos desembocaron, finalmente, en nuestra Constitución, ratificada en referéndum por los espa-ñoles el 6 de diciembre de 1978. Estábamos a punto de hacer los parciales de diciembre, ya en el último curso de la licencia-tura. De repente nos habíamos hecho mayores de edad... y nos devolvieron la libertad.

En la muy noble, muy leal, muy heroica, invicta y mariana ciudad de Sevilla, a los 23 días del mes de abril del año de nues-tro Señor 2019, festividad de Castilla y León.

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A siete años de un suceso, el suceso ya es otro.

Camilo José Cela

Cosas imposibles pido,pues volver el tiempo a ser

después que una vez ha sido,no hay en la tierra poder

que a tanto se haya extendido.

Miguel de Cervantes SaavedraDon Quijote de la Mancha (libro II, cap. XVIII).

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ÍNDICE

Abreviaturas � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 23

Primera parteAspectos comunes

Capítulo I. CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LA PRESCRIPCIÓN EN EL DERECHO SANCIONADOR � � � � � � 27

1. Una pincelada histórica � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 27A) Etapa de oscuridad � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 27B) Supletoriedad del Código Penal � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 28C) Reconocimiento legal generalizado � � � � � � � � � � � � � � � � 30

2. Delimitaciones conceptuales � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 31A) Prescripción de la infracción versus prescripción de la

persecución � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 32B) Prescripción de la sanción versus prescripción de la

ejecución � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 37

3. Fundamento � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 39A) Seguridad jurídica � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 39B) Un guiño a la innecesariedad de la sanción � � � � � � � � � 40C) Eficacia administrativa � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 42

4. Supletoriedad de la ley 40/2015 � � � � � � � � � � � � � � � � 45A) Aplicación supletoria: plazos de prescripción � � � � � � � 45

a) Las infracciones menos graves � � � � � � � � � � � � � � � � � � 45b) Interdicción de la imprescriptibilidad � � � � � � � � � � � � 46

B) Aplicación directa: cómputo, interrupción y reanuda-ción de la prescripción � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 47

5. Reserva de ley � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 48

Capítulo II. TRATAMIENTO PROCEDIMENTAL DE LA PRESCRIPCIÓN � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 53

1. Apreciación de oficio � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 53A) En sede administrativa � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 53B) En sede judicial � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 54

a) Congruencia � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 55

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LOS INFARTOS DE LA ADMINISTRACIÓN

b) Contradicción � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 56C) Alegación tardía por el interesado� � � � � � � � � � � � � � � � � 58

2. Motivo de preferente pronunciamiento � � � � � � � � � 593. Cómputo de los plazos � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 59

A) Prescripción extraprocedimental � � � � � � � � � � � � � � � � � 60B) Prescripción intraprocedimental � � � � � � � � � � � � � � � � � 63

4. Aplicación retroactiva � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 67A) Retroactividad favorable � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 68B) Momento para su aplicación � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 68C) Irretroactividad desfavorable � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 69

5. Revisión en sede constitucional � � � � � � � � � � � � � � � � 70

Segunda partePrescripción de infracciones

Capítulo I. PLAZOS DE PRESCRIPCIÓN APLICABLES � � � � 75

1. Degradación de la infracción inicialmente imputada 752. Infracciones instrumentales o vinculadas a otra

más grave y principal � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 77

Capítulo II. DÍA INICIAL DEL CÓMPUTO � � � � � � � � � � � � � � � 81

1. Desde que se hubiere cometido la infracción � � � � 812. Algunos supuestos singulares � � � � � � � � � � � � � � � � � � 83

A) Infracciones permanentes � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 84B) Infracciones de estado � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 89C) Infracciones continuadas � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 91D) Infracciones de pluralidad de actos o complejas � � � � � 95E) Infracciones de hábito � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 96

Capítulo III. DÍA FINAL DEL CÓMPUTO � � � � � � � � � � � � � � � 99

1. Fecha de la resolución sancionadora � � � � � � � � � � � 992. Fecha de notificación de la resolución sancionadora 1003. La prescripción de infracciones no opera en vía de

recurso � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 102A) El dogma � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 102

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ÍNDICE

B) La cristalización del dogma en doctrina legal � � � � � � 105

Capítulo IV. INTERRUPCIÓN DEL PLAZO DE PRESCRIPCIÓN � 107

1. Actuaciones de las que tenga conocimiento el interesado � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 108

2. Intento de notificación practicado legalmente � � � � � 1093. Regularidad de las notificaciones � � � � � � � � � � � � � 1114. Suspensión del procedimiento administrativo

por prejudicialidad penal � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 1135. Actuaciones de régimen interno � � � � � � � � � � � � � � � 1146. Actuaciones previas o informaciones reservadas � � � � 115

A) No interrumpen la prescripción � � � � � � � � � � � � � � � � � 116B) La anomalía: expedientes disciplinarios contra jueces

y magistrados � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 1187. Actuaciones anuladas � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 119

A) Lo que sucede con la caducidad procedimental � � � � 120B) Lo que sucede en el ámbito penal � � � � � � � � � � � � � � � � 123

Capítulo V. REINICIACIÓN DEL PLAZO DE PRESCRIPCIÓN � 125

1. Paralización del procedimiento � � � � � � � � � � � � � � � � 125A) Total y absolutamente injustificada � � � � � � � � � � � � � � 126B) Dura mientras no se notifique su prosecución � � � � � 126

2. El entendimiento del término «reiniciar» � � � � � � 1283. La causa de paralización no debe ser imputable

al inculpado � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 1294. El día inicial en la reiniciación del plazo de

prescripción � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 130A) Tras la paralización durante más de un mes � � � � � � � 130B) Tras la paralización por tramitación de un proceso

penal � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 130

Tercera partePrescripción de sanciones

Capítulo I. DÍA INICIAL DEL CÓMPUTO: DESDE QUE LA SANCIÓN SEA EJECUTABLE � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 135

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LOS INFARTOS DE LA ADMINISTRACIÓN

1. Firmeza versus agotamiento de la vía administrativa 135

2. El silencio en la alzada y en la reposición � � � � � � 137A) El silencio negativo es solo una ficción � � � � � � � � � � � � 137B) La ficción del silencio negativo no convierte en ejecu-

table la sanción � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 139

Capítulo II. PRESCRIPCIÓN DE LA SANCIÓN DURANTE EL RECURSO DE ALZADA � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 145

1. La doctrina legal del 2008 � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 145A) Patente de corso � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 145B) Los remordimientos � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 147C) El respaldo del Tribunal Constitucional � � � � � � � � � � � 149

2. El dislate técnico de la ley 40/2015 � � � � � � � � � � � 153A) Durante la alzada prescribe la sanción � � � � � � � � � � � � 153B) Durante la alzada debería prescribir la infracción � � 155

a) Las dos potestades y los dos procedimientos: sancionador y de revisión � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 156

b) Hacia un mismo tratamiento de la prescripción de infracciones y delitos � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 160

C) Durante la demora en resolver la reposición ¿prescri-be la sanción? � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 161

Capítulo III. INTERRUPCIÓN DEL PLAZO DE PRESCRIPCIÓN DE LA SANCIÓN � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 163

1. Las actividades encaminadas a su ejecución � � � � � 163

2. La incoación del proceso jurisdiccional � � � � � � � � 164A) No da lugar, sin más, a la parálisis ejecutiva � � � � � � � � 164B) Ejecutividad «en espera» ante la solicitud de tutela

cautelar � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 166C) La respuesta del legislador � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 169

3. Reinicio de la prescripción por paralización del procedimiento de ejecución � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 170

Bibliografía � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 171

23

Abreviaturas

art(s). artículo(s).art. cit. artículo citado.ATS auto del Tribunal Supremo.cap. capítulo.cdo. considerando.CE Constitución Española.cf. confer (latín: «compara»; equivale a

«compárese»).CP Código Penal.dir.ª directora.ed. edición.EDJ Base de datos de «El Derecho Jurisprudencia».fj fundamento jurídico.JUR Jurisprudencia disponible en www.westlaw.es

(Aranzadi).LGT Ley General Tributaria (Ley 58/2003).LJCA Ley de la Jurisdicción Contencioso-

Administrativa (Ley 29/1998).LPA Ley de Procedimiento Administrativo, de 17 de

julio de 1958. LPAC Ley del Procedimiento Administrativo Común de

las Administraciones Públicas (Ley 39/2015).LRJPAC Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones

Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (Ley 30/1992).

LRJSP Ley de Régimen Jurídico del Sector Público (Ley 40/2015).

24

LOS INFARTOS DE LA ADMINISTRACIÓN

LTSV Ley de Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial (RDLeg. 339/1990 y RDLeg. 6/2015).

núm. número.ob. cit. obra citada.p. ej. por ejemplo.pág(s). página(s).RD Real Decreto.RDLeg. Real Decreto Legislativo.RDU Reglamento de Disciplina Urbanística (RD

2187/1978).RGR Reglamento General de Recaudación (RD

1684/1990).RJ Repertorio Aranzadi de Jurisprudencia del

Tribunal Supremo.RJCA Repertorio Aranzadi de Jurisprudencia de los

Tribunales Superiores de Justicia y de los Juzgados en materia contencioso-administrativa.

SSAN sentencias de la Audiencia Nacionalss. siguientes.(S)STC sentencia(s) del Tribunal Constitucional.(S)STS sentencia(s) del Tribunal Supremo. STEDH sentencia del Tribunal Europeo de Derechos

Humanos.STSJ sentencia del Tribunal Superior de Justicia.vol. volumen.

Advertencia. Todas las sentencias del Tribunal Supremo, Audiencia Nacional y Tribunales Superiores de Justicia citadas en esta monografía pertenecen a las salas del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, salvo que expresamente se diga otra cosa.

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PRIMERA PARTEASPECTOS COMUNES

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CAPÍTULO ICONSIDERACIONES GENERALES SOBRE

LA PRESCRIPCIÓN EN EL DERECHO SANCIONADOR

SUMARIO: 1. Una pincelada histórica. A) Etapa de oscuridad. B) Supletoriedad del Código Penal. C) Reconocimiento legal generalizado. 2. Delimitaciones conceptuales. A) Prescripción de la infracción versus prescripción de la persecución. B) Prescripción de la sanción versus prescripción de la ejecución. 3. Fundamento. A) Seguridad jurídica. B) Un guiño a la innecesariedad de la sanción. C) Eficacia administrativa. 4. Supletoriedad de la Ley 40/2015. A) Aplicación supletoria: plazos de prescripción. a) Las infracciones menos graves. b) Interdicción de la imprescriptibilidad. B) Aplicación directa: cómputo, interrupción y reanudación de la prescripción. 5. Reserva de ley.

1. UNA PINCELADA HISTÓRICA

A) Etapa de oscuridad

En el procedimiento administrativo sancionador, el reco-nocimiento legal de la prescripción es reciente; más concre-tamente, tuvo lugar a partir de la LRJPAC (Ley 30/1992). En efecto, la LPA de 1958 ignoró por completo la prescripción, dando lugar a que los partidarios del positivismo exacerbado llegasen a defender la aberrante postura de que la persecu-

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LOS INFARTOS DE LA ADMINISTRACIÓN

ción de las infracciones administrativas era imprescriptible. Un buen ejemplo de estos planteamientos lo encontramos en la STS (Sala 4.ª) de 28 de octubre de 19741:

(1.er) Considerando: Que no puede invocarse ―por mera analo-gía― la prescripción penal del artículo 113 del CP, cuando la acción administrativa, incluso en su fase sancionadora, se rige por las nor-mas de la Ley de 17 de julio de 1958 [esto es, la LPA], que fija plazos para la tramitación de los expedientes y recursos correspondientes, dejando establecido que ―art. 49― las actuaciones realizadas fuera del tiempo establecido sólo implican la anulación del acto si así lo impone la naturaleza del término o plazo, lo que no acontece en el caso de autos.

Obsérvese que en el Código Penal entonces vigente ―el texto refundido de 1944 (Decreto de 23 de diciembre de 1944)― todos los delitos, incluso los castigados con pena de muerte o reclusión mayor, prescribían (art. 113). Resultaba, por tanto, una anoma-lía incomprensible que las infracciones administrativas, con un reproche drásticamente menor, fuesen imprescriptibles2.

B) Supletoriedad del Código Penal

Menos mal que otras resoluciones contemporáneas del mismo Tribunal Supremo iban abriendo camino en contra de tal dislate. En la década de los 70 la jurisprudencia aceptó de forma generalizada que, de no mediar norma expresa que señalase otro plazo diferente, procedía aplicar a las infraccio-nes administrativas los plazos de prescripción previstos para las faltas en el Código Penal. La STS (Sala 3.ª) de 9 de marzo de 19723 dijo al respecto:

(3.er) Considerando: Que resulta necesario plantear el problema de la ausencia de norma explícita reguladora de la prescripción del ejercicio de la potestad sancionadora […], silencio que en ningún caso cabe interpretar negativamente, sino como una aceptación tácita, en el estricto sentido semántico, del régimen general del ilícito, supra-

1. Ponente: Excmo. Sr. Cordero de Torres (RJ 3828).2. Hoy en día, solo aquellos delitos de derecho internacional más graves

(crímenes de guerra y contra la humanidad) tienen asociada la condición de imprescriptibles: delitos de terrorismo que causaren la muerte, delitos de lesa humanidad, genocidio y delitos contra bienes o personas protegidos en caso de conflicto armado (art. 131.3 del vigente CP).

3. Ponente: Excmo. Sr. Mendizábel y Allende (RJ 1291).

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CAPÍTULO I. CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LA PRESCRIPCIÓN EN EL DERECHO SANCIONADOR

concepto comprensivo de sus manifestaciones fenoménicas admi-nistrativa y penal, ilícito este último que por implicar un reproche social más profundo constituye el límite máximo de los demás […] y en consecuencia permite la aplicación supletoria en esta materia del plazo de dos meses señalado en el artículo 113 para la prescripción de las faltas, «a no ser que se determine otra cosa por leyes especiales», como ya había establecido este Tribunal Supremo en su sentencia de 8 de octubre de 1959 y otras posteriores, prescripción que debe declararse incluso de oficio en virtud del principio de legalidad inhe-rente a la actividad administrativa.

La jurisprudencia continuó avanzando en el desarrollo de este instituto y matizó aún más la normativa que debía ser aplicada para determinar el plazo de prescripción. Señaló a tal efecto dos niveles: un primer grado de aplicación analógica, constituido por la propia normativa administrativa en otras materias; y, un segundo grado, cuando no fuera posible hacer uso del anterior, en el que entraba en juego por supletoriedad el Código Penal, pero distinguiendo entre la mayor o menor gra-vedad de las infracciones. Fiel reflejo de esta evolución es la STS (Sala 3.ª) de 14 de diciembre de 19884:

Cuarto. Finalmente, y en cuanto al plazo de prescripción, la posi-ción mantenida por esta Sala en la ya mencionada sentencia de 29 de junio de 1988 puede resumirse así:

A) El silencio de la normativa sancionadora en punto a la pres-cripción debe resolverse aplicando esta figura jurídica con el plazo que en principio pueda derivar de la propia regulación jurídico-ad-ministrativa en otras materias, dado que el Derecho Administrativo, en cuanto derecho común y general de las Administraciones públicas, aparece informado por principios dotados de fuerza expansiva de suerte que sus lagunas han de cubrirse utilizando los propios crite-rios del Derecho Administrativo ―sentencia de 13 de mayo de 1988―.

B) El Derecho Penal aparece así, en la materia sancionadora, como un derecho supletorio de segundo grado al que habrá que acu-dir en razón de la unidad esencial del ordenamiento jurídico. En este terreno, en cuanto a la aplicación del artículo 113 del Código Penal, existen dos direcciones jurisprudenciales, pues unas veces se invoca el plazo de dos meses previsto para las faltas como pertinente en todo supuesto ―sentencias de 1 de julio de 1985, 3 de febrero y 21 de abril de 1987, 7 de marzo de 1988, etc.― y otras atendiendo a la entidad de la sanción administrativa se estima de aplicación el plazo correspon-diente a su gravedad que llega a ser así el de cinco años ―sentencias de 26 de junio, 6 y 7 de julio de 1987―.

4. Ponente: Excmo. Sr. Delgado Barrio (RJ 1988\9952).

I.S.B.N. 978-84-18025-18-1

El transcurso del tiempo no es un elemento inocuo en Derecho. En el procedimiento sancionador, tiene efectos liberatorios para el inculpado. Si no se administran adecuadamente los tiempos en el ejercicio de la potestad sancionadora, la infracción puede prescribir o la sanción devenir inejecutable por prescripción. En cualquier caso, el procedimiento sancionador, con los recursos materiales y humanos empleados, habrá sido inútil. De ahí la importancia que, tanto para la Administración como para loslos inculpados, tiene conocer y manejar correctamente las claves que regulan el instituto de la prescripción.

La presente obra examina esta institución desde una visión, sobre todo, práctica. Así lo demuestran las múltiples y continuas referencias jurisprudenciales, aunque sin olvidar las interesantes aportaciones doctrinales en la materia. El resultado es un pormenorizado estudio de la variada problemática que, a la hora de aplicar la prescripción, se plantea diariamente ante los órganos jurisdiccionales, ofreciendo soluciones reales a situaciones reales.

En la Facultad de Derecho de Valladolid se licenció con la caliicación de sobresaliente (1982) y se doctoró cum laude por unanimidad del tribunal (1995). Ingresó en la carrera judicial en 1990, siendo el n.º1 de su promoción. Actualmente se encuentra destinado en el orden contencioso-administrativo, en la ciudad de Sevilla.Desde 1998 ha participado como consultor internacional en la formación de operadores judiciales en Bulgaria, Colombia y Honduras.

L. ALFREDO DE DIEGO DÍEZ es magistrado y profesor de Derecho Procesal en la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla. Lleva ejerciendo la docencia desde 1982 en las Universidades de Valladolid, Santiago de Compostela, Autónoma de Madrid y UNED.EntEntre los años 1990 y 1992 impartió clases de Derecho Procesal a cuatro promociones del entonces cuerpo de secretarios judiciales en el Centro de Estudios Judiciales (Madrid).